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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V 16, N 30: 221-251 JUN.
2008 TEXTO FUNDAMENTAL
A INSTITUCIONALIZAO DA CMARA DOS DEPUTADOS DOS ESTADOS UNIDOS1

Nelson W. Polsby
RESUMO
O artigo analisa como se deu a institucionalizao da Cmara dos Deputados dos Estados Unidos, desde seu incio, no final do sculo XVIII, at meados do sculo XX. Esse processo analisado a partir de trs variveis fundamentais: 1) a delimitao funcional em relao a outras organizaes, particularmente polticas; 2) a relativa complexidade da instituio, ou seja, at que ponto suas funes so internamente separadas em alguma base regular e explcita; 3) o universalismo e o automatismo nos procedimentos adotados para conduzir seus diversos assuntos internos. Cada uma dessas variveis sucessivamente examinada do ponto de vista histrico ao longo do artigo; a ttulo de concluso, apresentam-se algumas observaes especulativas sobre causas, conseqncias e possveis lies que se pode tirar da institucionalizao da Cmara. PALAVRAS-CHAVE: institucionalizao; Cmara dos Deputados; Estados Unidos; delimitao; complexidade; universalismo procedimental.
I. INTRODUO2 A maioria das pessoas que estuda a poltica est geralmente de acordo, parece-me, a respeito de duas proposies. Em primeiro lugar, concor-
Este artigo uma traduo do texto The Institutionalization of the U.S. House of Representatives, publicado originalmente em The American Political Science Review, v. 62, n. 1, p. 144-168, Mar.1968. Agradecemos a gentil autorizao da editora da Universidade de Cambridge, que detm os seus direitos, para traduzi-lo e public-lo. Traduo de Gustavo Biscaia de Lacerda e reviso da traduo de Gustavo Rinaldi Althoff (nota do tradutor).
2 Este artigo foi escrito enquanto eu era membro [Fellow] do Center for Advanced Study in Behavioral Sciences. Desejo agradecer ao Centro por sua hospitalidade incomparvel. Alm disso, o estudo de que este artigo parte recebeu o apoio da Fundao Rockfeller, do Social Science Research Council, da Universidade Wesleyan e da Corporao Carnegie de Nova Iorque, que forneceram fundos para a Associao Norte-Americana de Cincia Poltica para o estudo do Congresso. H. Douglas Price foi uma fonte constante de idias, informaes e crticas. Eu agradeo tambm a assistncia de Barry Rundquist, Edward Dreyfus, John Neff, Andrew Kleinfeld e Miriam Gallaher, cujos esforos contriburam grandemente para a reunio de uma grande quantidade de sries temporais histricas expostas aqui. Meu colega Paul Kay usou do tempo de seu prprio trabalho para sugerir maneiras pelas quais apresentar essas informaes. Uma verso anterior foi apresentada na reunio de 1966 da Associao Norte-Americana de Cincia Poltica (American Political Science Association).
damos que para um sistema poltico ser vivel, para que ele tenha sucesso em realizar tarefas de alocao de recursos de autoridade, soluo de problemas, resoluo de conflitos e assim por diante, em benefcio de uma populao de qualquer tamanho substancial, ele tem que ser institucionalizado. Isto , organizaes especializadas para a atividade poltica devem ser criadas e mantidas3. De outra forma, provvel que o sistema poltico seja instvel, fraco ou incapaz de satisfazer as demandas ou proteger os interesses de seus grupos constituintes. Em segundo lugar, geralmente se concorda que para um sistema poltico ser, em algum sentido, livre e democrtico, devem ser encontrados meios para institucionalizar a representatividade com toda a diversidade que isso implica e, ainda, para legitimar, ao mesmo tempo, a incluso da oposio poltica no interior do sistema4.
3 Um bom e recente sumrio da literatura que lida com essa
questo no que se refere ao estudo do desenvolvimento poltico pode ser encontrado em Huntington (1965).
4 Robert A. Dahl fala dos trs grandes marcos no desen-
volvimento das instituies democrticas o direito a participar das decises governamentais por meio do voto, o direito a ser representado e o direito de uma oposio organizada para apelar por votos contra o governo em eleies e no parlamento. Ao enumerar essas trs grandes aquisies do governo democrtico, Dahl tambm implica que eles esto incorporados principalmente em trs grandes
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 16, n. 30, p. 221-251, jun. 2008
Recebido em 1 de agosto de 2007. Aprovado em 10 de agosto de 2007.
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A INSTITUCIONALIZAO DA CMARA DOS DEPUTADOS DOS ESTADOS UNIDOS

Nosso crescente interesse em ambas as proposies e nos problemas para os quais elas apontam podem sugerir a importncia de estudar um dos poucos exemplos ainda existentes de uma instituio poltica altamente especializada que, ao longo do tempo, tem sido exitosa em representar um grande nmero de diversos constituintes e em legitimar, expressar e conter a oposio poltica no interior de um complexo sistema poltico nomeadamente, a Cmara dos Deputados5 dos Estados Unidos. O foco de minha ateno aqui ser, antes de mais nada, descritivo, aproximando tendncias dspares algumas das quais j existem na literatura (cf., por exemplo, POLSBY (1964b), PRICE (1964) e WITMER (1964)) em um esforo para mostrar em que sentido podemos encarar a Cmara como um rgo institucionalizado de governo. Nem todo o trabalho necessrio foi feito neste bastante difcil problema de descrio, como indicarei. Em segundo lugar, oferecerei algumas observaes especulativas sobre causas, conseqncias e possveis lies que se pode tirar da institucionalizao da Cmara. O processo de institucionalizao um dos grandes temas na moderna Cincia Social. Ele surge em diversas formas e variedades: como a discusso de sir Henry Maine sobre a mudana do status para o contrato, na histria das obrigaes legais (MAINE, 1908, p. 220-325); como o tratamento de Ferdinand Tnnies a respeito do deslocamento da Gemeinschaft [comunidade] para a Gesellschaft [sociedade] (TNNIES, 1957)6; como a discusso de Max Weber sobre o desenvolvimento dos modos de legitimao racionallegais enquanto alternativa aos modos tradicional e carismtico (WEBER, 1947, p. 328ss.); como a distino de Durkheim entre as solidarieinstituies: partidos, eleies e legislaturas (DAHL, 1966, p. xi). Ver tambm Chambers (1967, especialmente p. 1819).
5 Optamos por traduzir House of Representatives
dades mecnica e orgnica em seu tratamento das conseqncias da diviso do trabalho (DURKHEIM, 1947) e finalmente ousemos dizer finalmente? como o processo central em operao no desenvolvimento de organizaes que devem obedecer Lei de Parkinson (PARKINSON, 1957). Essa riqueza terica est destinada a revelarse um embarao para o pesquisador emprico, j que, inevitavelmente, para fazer seu trabalho, ele deve selecionar e escolher dentre uma gama de possibilidades no aquelas que inicialmente podem ser as mais estimulantes, mas aquelas que tem uma maior chance de serem refletidas em seus dados, os quais, per force, so limitados7. Assim, os ndices operacionais que estou prestes a sugerir, cujo propsito o de medir empiricamente at que ponto a Cmara dos Deputados dos Estados Unidos tornou-se institucionalizada, pode atingir o leitor bem informado como excessivamente crus. Eu convido a engenhosidade de meus colegas para a tarefa de sugerir aperfeioamentos. Para os propsitos deste estudo, consideremos que uma organizao institucionalizada possui trs grandes caractersticas: 1) ela relativamente bem delimitada, isto , diferenciada de seu ambiente. Seus membros so facilmente identificveis, relativamente difcil tornar-se um membro e seus lderes so recrutados principalmente no interior da organizao. 2) A organizao relativamente complexa, ou seja, suas funes so internamente separadas sob alguma base regular e explcita; suas partes no so totalmente intercambiveis e, para pelo menos alguns propsitos importantes, suas partes so interdependentes. H uma diviso do trabalho em que os papis so especificados e h expectativas amplamente compartilhadas a respeito do desempenho de papis. H padres regularizados de recrutamento para os papis e de mudana de um papel para outro. 3) Finalmente, a organizao tende a usar critrios universais mais que particulares e mtodos automticos mais que discricionrios para conduzir seus assuntos internos. Precedentes e regras so seguidos; sistemas de mrito substituem o favoritismo e o nepotismo; cdigos
7 A nica tentativa moderna disso que teve sucesso de que
que, literalmente, significa Casa dos Representantes por Cmara dos Deputados para facilitar, para os leitores brasileiros, a compreenso do argumento. Nos Estados Unidos a House of Representatives a cmara baixa em um parlamento bicameral, assim como, no Brasil, a Cmara dos Deputados a cmara baixa do Congresso Nacional (N. T.).
6 Cf. em particular o comentrio introdutrio de Loomis e
McKinney (1957, p. 12-29).
tenho conhecimento emprega uma teoria clssica da institucionalizao em um estudo emprico de algo prximo a uma burocracia (cf. PFAUTZ, 1954; cf. tambm PFAUTZ, 1955, p. 121-128; 1963, p. 284-303).
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impessoais suplantam as preferncias pessoais como prescries para o comportamento. Dado que estamos estudando uma nica instituio, o uso repetido de palavras como relativamente e tende nas frases acima refere-se a uma comparao da Cmara dos Deputados com ela mesma em diferentes pontos do tempo. A afirmao descritiva: A Cmara dos Deputados tornouse institucionalizada com o tempo significa, assim, que ao longo da vida dessa instituio, ela tornou-se perceptivelmente mais delimitada, mais complexa e mais universal e automtica em seu processo interno de tomada de decises. Mas podemos ns encontrar medidas que capturaro o suficiente do significado do termo institucionalizao a fim de garantir seu uso em uma investigao do processo em operao na Cmara dos Deputados dos Estados Unidos? II. O ESTABELECIMENTO DE LIMITES Um aspecto da institucionalizao a diferenciao de uma organizao de seu ambiente. O estabelecimento de limites em uma organizao poltica refere-se, o mais das vezes, a um afunilamento das oportunidades de carreira. Em uma organizao indiferenciada, entrar e sair fcil e freqente. Lderes ascendem rapidamente, a entrada lateral desde o exterior para posies de liderana bastante comum e a constncia da liderana ao longo do tempo rara. Na medida em que uma organizao institucionaliza-se, ela estabiliza o seu conjunto de membros, a entrada torna-se mais difcil e a rotao de seus membros menos freqente. Sua liderana profissionaliza-se e perdura. O recrutamento de liderana tem mais chance de ocorrer a partir de dentro e o perodo de aprendizado alonga-se. Assim, a organizao estabelece-se e endurece seus limites exteriores. Tais medidas, no tanto em que esto disponveis com relao Cmara dos Deputados, inequivocamente mostram esse processo em operao. Nos sculos XVIII e XIX, a rotao dos deputados em cada eleio era enorme. Excluindo o Congresso de 1789, quando claro que todos comearam como novatos, a rotao dos membros da Cmara excedeu 50% em 15 eleies a ltima das quais ocorreu em 1882. No sculo XX, a maior incidncia de rotao (37,2% quase o dobro da mediana do sculo XX) ocorreu na vitria esmagadora de Roosevelt em 1932 uma cifra que foi ultrapassada 47 vezes em outras palavras, quase o tempo todo nos sculos XVIII e XIX. Como a Tabela 1 e a Figura 1 deixam claro, houve um ntido declnio na taxa em que novos membros so introduzidos na Cmara. A Tabela 2 e a Figura 2 expressam um ponto de vista semelhante com dados que so parcialmente independentes; elas mostram que a estabilidade total do conjunto de membros, conforme medido pela mdia dos mandatos dos membros (nmero total de mandatos cumpridos dividido pelo nmero total de deputados) tem estado em ascenso.
TABELA 1 ESTABELECIMENTO DE LIMITES: DECLNIO NO PERCENTUAL DE MEMBROS DE PRIMEIRO MANDATO (CMARA DOS DEPUTADOS DOS ESTADOS UNIDOS, 1789-1965)
8
8 Seguindo o critrio de adotar a terminologia usada nas insti-
tuies brasileiras para traduzir as norte-americanas, traduzimos o original Congress por legislatura, no caso especfico do perodo de cada mandato dos congressistas (N. T.)
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59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. 71. 72. 73. 74. 75. 76. 77. 78. 79. 80. 81. 82. 83. 84. 85. 86. 87. 88. 89.
44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58.
1875 1877 1879 1881 1883 1885 1887 1889 1891 1893 1895 1897 1899 1901 1903
58,0 46,6 42,3 31,0 51,5 38,0 35,6 38,1 43,8 38,1 48,6 37,9 30,1 24,4 31,3
FONTE: dados do primeiro ao 68 Congresso so de Rice (1928, p. 296-297). Dados do 69 ao 89 Congresso foram calculados a partir do Biographical Directory of the American Congress (1961).
TABELA 2 ESTABELECIMENTO DE LIMITES: AUMENTO DE MANDATOS CURMPRIDOS POR MEMBROS TITULARES (CMARA DOS DEPUTADOS DOS ESTADOS UNIDOS, 1789-1963)
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58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. 71. 72. 73. 74. 75. 76. 77. 78. 79. 80. 81. 82. 83. 84. 85. 86. 87. 88.
49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57.
1885 1887 1889 1891 1893 1895 1897 1899 1901
2,41 2,54 2,61 2,44 2,65 2,25 2,59 2,79 3,11
FONTE: Os dados da primeira 68 legislatura so de Rice (1928, p. 296-297); os dados da 69 89 foram calculados a partir do Biographical Directory of the American Congress (1961). NOTA: Mdia de mandatos cumpridos: nmero total de mandatos cumpridos dividido pelo nmero total de deputados.
FIGURA 1 ESTABELECIMENTO DE LIMITES: DECLNIO NO PERCENTUAL DE MEMBROS NOVATOS (CMARA DE DEPUTADOS DOS ESTADOS UNIDOS, 1789-1965)
FONTE: Tabela 1.
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FIGURA 2 ESTABELECIMENTO DE LIMITES: AUMENTO DOS MANDATOS CUMPRIDOS POR MEMBROS TITULARES (CMARA DE DEPUTADOS DOS ESTADOS UNIDOS, 1789-1963)
FONTE: Tabela 2.
Essas duas tabelas fornecem uma indicao razoavelmente boa do que aconteceu ao longo dos anos com os membros do baixo clero da Cmara. Outro mtodo de investigar at que ponto a instituio estabeleceu limites considerar seus lderes, como so recrutados, o que lhes acontece e, mais particularmente, at que ponto a instituio permite a entrada e a sada lateral de posies de liderana. O exemplo clssico de movimento lateral possivelmente o registro mais impressionante desse tipo na histria dos Estados Unidos encontra-se, decerto, na carreira caleidoscpica de Henry Clay, o stimo Presidente da Cmara [Speaker9 ]. Antes de sua primeira eleio para a Cmara, Clay j cumprira dois mandatos na Assemblia Legislativa do Kentucky10 e fora mandado pela legislatura para o
9 Enquanto no Brasil as instituies da Repblica, da
Cmara dos Deputados e das vrias comisses da Cmara so presididas por presidentes, isto , adota-se a mesma palavra para a mesma funo, variando apenas a instncia presidida, nos Estados Unidos cada instncia adota uma palavra especfica para seu presidente: a Repblica tem um President ocupando a Presidency; a Cmara dos Deputados possui um Speaker ocupando a Speakership e, por fim, cada comisso possui um Chairman, ocupando a Chairmanship. Seguindo a regra adotada nesta traduo, usaremos uniformemente Presidente em todas as situaes, distinguindo, como se faz no Brasil, se da Repblica, da Cmara ou de comisses (N. T.).
10 Assim como usamos Cmara dos Deputados no lugar
Senado dos Estados Unidos para dois curtos mandatos no-consecutivos. Em vez de retornar ao Senado em 1811, concorreu para o assento de Lexington na Cmara e foi eleito. Assumiu seu posto em 4 de maro de 1811 e oito meses depois foi eleito Presidente da Cmara, com 34 anos de idade. Trs anos depois, renunciou e foi indicado membro de uma comisso para negociar o Tratado de Ghent, com a GrBretanha. No ano seguinte, retornou ao Congresso, onde foi, de novo, prontamente eleito Presidente da Cmara. Em 1820, mais uma vez renunciou e deixou os cargos pblicos por dois anos. Mas em 1823, voltou Cmara, atuou como seu Presidente por mais dois mandatos e ento renunciou mais uma vez, para tornar-se Secretrio de Estado11 no gabinete de John Quincy Adams. Em 1831, Clay tornou-se um Senador calouro. Permaneceu no Senado at 1844, quando renunciou seu assento. Cinco anos depois, reingressou no Senado, desta vez permanecendo at sua morte em 1852. Por trs vezes (1824, 1832 e 1844) foi candidato a Presidente da Repblica12.
tuio brasileira da Assemblia Legislativa, para referirmonos especificamente ao parlamento de nvel estadual (no caso, do Kentucky), para a Kentucky House of Representatives. Situaes similares seguiro o mesmo critrio (N. T.).
11 O Secretrio de Estado estadunidense equivale ao Mi-
nistro das Relaes Exteriores do Brasil (N. T.).

12 Sobre Clay, ver Follett (1896), Mayo (1937), van Deusen
de U. S. House of Representatives, preferimos a insti-
(1937) e Mooney (1964, p. 21-48).
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A carreira de Clay foi memorvel, sem dvida, mesmo numa poca em que os limites da Cmara dos Deputados eram apenas levemente guardados e a liderana da Cmara era relativamente aberta entrada lateral. Mas o ponto a ser enfatizado aqui que a rpida ascenso de Clay Presidncia da Cmara somente um pouco atpica para o perodo anterior virada do sculo XX. A Tabela 3 demonstra que houve uma alterao ao longo do tempo quanto antigidade dos homens escolhidos para a Presidncia da Cmara. Antes de 1899, a mdia de anos de servio dos membros escolhidos para a Presidncia da Cmara era de seis; aps 1899, essa mdia subiu abruptamente para 26. A Figura 3 e a Tabela 4 sumariam os pontos principais do achado em forma compacta.
TABELA 3 ESTABELECIMENTO DE LIMITES: ANOS SERVIDOS NO CONGRESSO ANTES DA PRIMEIRA SELEO PARA PRESIDENTE
FIGURA 3 ESTABELECIMENTO DE LIMITES: MDIA DE ANOS SERVIDOS NO CONGRESSO ANTES DA PRIMEIRA INDICAO PARA PRESIDENTE (INTERVALOS DE 20 ANOS)
FONTE: Tabela 3.
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TABELA 4 ESTABELECIMENTO DE LIMITES: SUMRIO DE ANOS ATUANDO NO CONGRESSO ANTES DA PRIMEIRA ELEIO PARA PRESIDENTE
Assim como muitos presidentes da Cmara do sculo XIX chegaram cedo ao pinculo da liderana da Cmara, muitos o deixaram cedo tambm e seguiram para outras misses: senadores
calouros, legisladores estaduais, membros do Gabinete e juzes nas cortes estaduais. Um tornou-se Presidente dos Estados Unidos; um outro, Juiz da Suprema Corte, outro, Cnsul-Geral na Rssia; outro, Prefeito de Auburn (em Nova Iorque) e outro, Secretrio de Finanas do Escritrio de Terras da Pensilvnia [Receiver-General of Pennsylvania Land Office]. De fato, dos primeiros 27 homens a tornarem-se Presidentes da Cmara durante os primeiros 86 anos da Repblica, nenhum morreu enquanto atuava na Cmara dos Deputados. Em contraste, dos ltimos dez Presidentes, seis morreram enquanto atuavam e, claro, um outro senta-se na Cmara hoje em dia. A Tabela 5 e a Figura 4 do as informaes relevantes de todos os Presidentes.
TABELA 5 ESTABELECIMENTO DE LIMITES: SURGIMENTO DE CARREIRAS ESPECIALIZADAS NA LIDERANA DA CMARA
13 14
13 O Associate Justice um membro da Suprema Corte
14 A expresso original Minister, que, na diplomacia
dos Estados Unidos ou de algumas supremas cortes estaduais e distritais que no ocupa a posio de Chief Justice, isto , de Presidente da Corte (N. T.).
estadunidense, corresponde ao cargo imediatamente abaixo ao de embaixador. O mais prximo disso, no Brasil, Cnsul-Geral (N. T.).
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27. 28. 29. 30.
31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44.
45.
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FIGURA 4 ESTABELECIMENTO DE LIMITES: SURGIMENTO DE CARREIRAS ESPECIALIZADAS NA LIDERANA DA CMARA
FONTE: Tabela 5.
A importncia dessa informao sobre as carreiras dos Presidentes da Cmara que ela fornece uma forte indicao do desenvolvimento da Presidncia como uma especialidade ocupacional singular. Em tempos idos, a Presidncia parece ter sido considerada como uma posio de liderana poltica capaz de ser intercambiada com outras posies de responsabilidade pblica comparveis e, de fato, uma alta incidncia desse tipo de intercmbio observado nas carreiras dos
presidentes do sculo XIX. Que esse tipo de intercmbio seja mais incomum hoje sugere como o fazem os outros dados apresentados nesta seo que um trao importante no desenvolvimento da Cmara dos Deputados foi sua diferenciao de outras organizaes do sistema poltico, uma estabilizao do conjunto de seus membros e uma crescente especializao de seus lderes na liderana da Cmara como uma carreira separada15 .
15 Esse padro foi sugerido antes, por Douglas Price e por
mim mesmo, em artigos no publicados (cf. POLSBY (1964b), PRICE (1964) e WITMER (1964)). Aparentemente, isso no exclusivo da Cmara. David Rothman, sobre o que me parece ser uma base tnue, sugere algo similar para o Senado dos Estados Unidos em Rothman (1966). Considere-se, para um exemplo melhor, onde os Estados Unidos obtm seus lderes militares hoje e compare-se com esta observao do perodo da Guerra do Mxico: O Presidente [Polk], agora, comprometeu-se a compensar essa vantagem dos Whigs pela designao de vrios generais democratas [isto , membros do Partido Democrata]. [...] Por isso, ele passou a nomear vrios democratas para comandarem as novas divises e brigadas. [...] Mesmo esse rebanho de generais democratas no deliu os medos de Polk. Aps ter comprometido o comando para Scott, ele considerou dar a autoridade mxima a um civil. Ele queria nomear o Senador Thomas Hart Benton general de diviso e dar-lhe o comando total [...] (NICHOLS, 1961, p. 16,17). Esperar-se-ia civis servindo no alto do corpo dos oficiais em guerras de mobilizao total, como na Guerra Civil ou na II Guerra Mundial, mas no em um conflito envolvendo apenas uma mobilizao parcial, como nas guerras do Mxico, da Coria ou do Vietn. Entretanto, a profissionalizao completa de nosso exrcito ocorreu apenas neste sculo [XX]. Durante a Guerra Hispano-Americana, outra guerra de mobilizao parcial, a tarefa de lutar ainda era realizado parcialmente por milcias e por regimentos federais de voluntrios irregulares que lutavam lado a lado, mas independentemente, de tropas regulares
(cf. MILLS, 1956, p. 167-210). Cf. tambm o relato de um jornalista da poca sediado em Washington (DUNN, 1922, p. 240ss., 272-274). Dunn (idem, p. 240-241) afirma: Desde o incio, a poltica desempenhou um papel crtico na guerra. As indicaes dos generais e de muitos outros oficiais eram devidas influncia mais que ao mrito ou aptido [...]. Um desses [indicados] foi o General Joe Wheeler, um membro do Congresso do Alabama. Quando ele apareceu com as estrelas gmeas de general de brigada em seus ombros, alegremente exclamou: Morrer em um campo de batalha valem 15 anos de vida [...] Ele ter 20 000 homens sob seu comando notou um crtico que no compartilham sua opinio e a eles no algo caro perder 15 anos de suas vidas para dar a Joe Wheeler uma morte gloriosa. Ver tambm Huntington (1957, especialmente p. 222-269). Huntington data o surgimento dos militares estadunidenses profissionais aps a Guerra Civil. Considere-se tambm a seguinte observao a respeito da Suprema Corte dos Estados Unidos: Nos anos iniciais, renncias tendiam a ocorrer por todo tipo de motivos; o Juiz Chefe do Supremo [Chief Justice], Jay, renunciou para assumir o governo de Nova Iorque, por exemplo. Mas como o prestgio da Corte aumentou, os juzes encontraram menos razes para descer da bancada (KRILOV, 1965, p. 9). David Danelski sugeriu, em uma comunicao pessoal, que, enquanto em seus primeiros anos a Suprema Corte no era uma instituio nem prestigiosa, nem bem delimitada, ela tornou-se prestigiosa e bem delimitada mais rapidamente do que a Cmara, como a tabela seguinte indica:
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O desenvolvimento de uma liderana especificamente da Cmara, o aumento da antigidade total dos membros e o decrscimo no influxo de novatos em algum ponto do tempo tem o efeito no somente de separar a Cmara de outras organizaes do sistema poltico como tambm de facilitar o crescimento de maneiras estveis de fazer negociaes no interior da instituio, como veremos em breve. III. O CRESCIMENTO DA COMPLEXIDADE INTERNA ndices operacionais simples de complexidade institucional e um processo de tomada de decises universal e automtico so menos fceis de expor em sries temporais claras e comparveis. No que se refere ao crescimento da complexidade interna, fcil o suficiente estabeleclo impressionisticamente, mas a medida quantitativa mais bvia apresenta um problema drstico de interpretao. A tentao de medir a diferenciao interna por meio da simples contagem do nmero de comisses permanentes em cada legislatura grande. Isso produziria um resultado curiosamente curvilneo, pois em 1946 o nmero de comisses permanentes foi reduzido de 48 para 19 e desde ento o nmero alterou-se para no mximo 2016. Mas a desburocartizao [streamlining] de 1946, como isso chamado17 , mal pode ser creditado como tendo reduzido a diferenciao interna da Cmara. Ao contrrio, ao delinear explicitamente as jurisdies legislativas das comisses, ao consolidar comisses com funes paralelas e superpostas, ao atribuir a comisses responsabilidades exclusivas pela fiscalizao de agncias do poder Executivo e ao fornecer s comisses um apoio extra de pessoal, a reorganizao de 1946 contribuiu, mais do que prejudicou, para a confiana da Cmara nas comisses, na conduo de seus negcios. Assim, o testemunho mudo do nmeros absoluto de comisses no pode ser aceito como um ndice apropriado da complexidade interna. Dessa forma, tentarei uma abordagem um pouco mais prosaica. Resumidamente, o crescimento da complexidade interna pode ser mostrado por trs vias: no crescimento da autonomia e da importncia das comisses, no crescimento das agncias vinculadas liderana partidria e no aumento geral na proviso de diversos emolumentos e auxlios aos membros, na forma de espao de escritrio, salrios, subvenes, apoio de pessoal e pessoal para as comisses.
Corte no sistema poltico e alargar sua influncia. Outros indicadores teis para traar a institucionalizao do poder Judicirio federal podem ser estudar mudanas no treinamento profissional de pessoas que se tornaro juzes federais, o aumento no nmero de juzes em cortes federais inferiores, a codificao dos procedimentos para lidar com questes constitucionais, a rotinizao de procedimentos para a obteno de uma carta rogatria [certiorari] [um mandado (writ) de uma corte superior solicitando a uma inferior os registros de um caso, com fins de reviso N. T.] e o crescimento da burocracia para administrar o sistema federal de cortes. Cf., inter alia, a divergncia de Mr. Justice Brandeis em Ashwander vs. TVA 297 US 346-348; McElwain (1949); Pusey (1951, p. 603-690); Wiener (1954, p. 20-94); o discurso do Juiz Vinson para a American Bar Association [Ordem dos Advogados dos Estados Unidos], The Work of the Federal Courts, proferido em 7 de setembro de 1949 e reimpresso em parte em Murphy e Pritchett (1961, p. 54-58).
16 O total combinado de comisses e de subcomisses
claro que no incomum que pesquisadores da Corte vejam a liderana do Presidente do Supremo, Marshall, como altamente significativa para estabilizar o papel da
pode ser um ndice melhor, mas informaes confiveis a respeito das subcomisses existem apenas desde as duas ltimas dcadas.
17 Creio que essa palavra de George Galloway (cf.
GALLOWAY, 1946, p. 340).
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Um relato completamente satisfatrio do desenvolvimento histrico do sistema de comisses da Cmara no existe. Mas talvez eu possa esboar rapidamente algumas concluses plausveis a partir da literatura. Da perspectiva dos Estados Unidos atuais, o uso de comisses permanentes pelo Congresso certamente no um tema controverso18. Apesar disso, em seu incio, a Cmara confiava apenas muito tenuamente nas comisses permanentes. Em vez do sistema atual, em que os projetos de lei so apresentados em grande profuso e automaticamente direcionados para uma ou outra comisso, cujas jurisdies esto estabelecidas nas regras, na primeira e nas legislaturas iniciais a prtica era, inicialmente, debater os temas com toda a Cmara e decidir sobre os princpios gerais, antes de serem parcelados para as aes subseqentes investigao, considerao detalhada, ou proposio de um projeto de lei em qualquer um de quatro possveis destinos: um alto funcionrio do poder Executivo, uma Comisso de Todos [Committee of the Whole], uma comisso seleta formada ad hoc para a recepo de um tema particular, ou uma comisso permanente. Geralmente, uma das alternativas s comisses permanentes era usada. Sobre a primeira legislatura, escreve Harlow: O notvel trao procedimental na Cmara era a importante funo desempenhada pela Comisso de Todos. Muitos dos assuntos na Casa dos Delegados da Virgnia eram conduzidos dessa forma e os virginianos eram suficientemente influentes para impor seus mtodos Cmara federal. [...] Foi na Comisso de Todos que o Congresso formulou o primeiro projeto de lei de tarifas e, tambm, o es18 Certamente, por outro lado, isso controverso no Rei-
boo principal de medidas to importantes como as leis que organizaram os ministrios do poder Executivo. Aps a determinao dos princpios gerais, comisses seletas eram designadas a fim de organizar os detalhes e adequar as leis de acordo com a deciso j firmada na Comisso de Todos. Um considervel trabalho foi realizado por essas comisses seletas, especialmente aps a primeira sesso (HARLOW, 1917, p. 127-128; cf. tambm COOPER, 1960; 1965, p. 45-63). E Alexander diz: No incio da histria da Cmara, a comisso seleta [...] era usada exclusivamente para a considerao de leis, resolues e outros assuntos legislativos19. Entretanto, medida que as atividades aumentaram e os temas de mesma natureza tornaram-se dispersos, uma tendncia de concentrar inaugurou um sistema de comisses permanentes. Ele enraizou-se lentamente. Havia uma evidente desconfiana na influncia centralizadora dos corpos permanentes. Alm disso, ele tirava atividades importantes das mos de muitos e dava a poucos - uma comisso permanente de trs ou cinco membros freqentemente tomando o lugar de meia dzia de comisses seletas (ALEXANDER, 1916, p. 228). difcil desenredar o crescimento inicial do sistema de comisses permanentes dos desenvolvimentos concorrentes no sistema partidrio. Pois, como Alexander Hamilton assumiu o controle da administrao de George Washington e estendeu sua influncia na direo de homens com pensamento semelhante no Congresso, a terceira alternativa para as comisses permanentes referncia para um membro do ramo Executivo tornou-se um expediente importante para a maioria federalista na Cmara. Pelo inverno de 1790 escreve Harlow , Hamilton estava atraindo ateno devido sua influncia sobre o Congresso. [...] Sua rpida inteligncia percebeu de pronto a verdade que Jefferson levara mais de dez anos
19 Sobre as mudanas no uso das comisses seletas,
no Unido atual, em que as comisses puramente legislativas so vistas como ameaas coeso dos partidos polticos nacionais, pois elas poderiam dar aos partidos parlamentares instrumentos especiais com os quais poderiam desenvolver julgamentos e percia polticos independentes e exercer vigilncia sobre um poder Executivo que, afinal de contas, no formalmente constitudo como uma entidade parte do Parlamento. Assim, as comisses podem ser interpretadas, fundamentalmente, como inimigas do Gabinete governante unificado. Para uma viso geral, cf. Crick (1965), The Political Quarterly (1965) e Hill e Whicelow (1964, esp. p. 64-82). Cf. tambm o ensaio muito esclarecedor de Robert C. Fried (1966, especialmente p. 31), sobre as condies gerais sob as quais vrias instituies polticas (incluindo as legislaturas) so fortes ou fracas em seus sistemas polticos.
Lauros G. McConachie diz: As questes das primeiras Cmaras foram hospedadas pelas comisses seletas. Pelo menos 350 foram criadas na terceira legislatura. Uma comisso especial tinha que ser criado para cada msera reivindicao. Um projeto de lei baseado no relatrio de uma pequena comisso tinha que ser recomendado, ou cuidadosamente elaborado ainda por outra comisso. Mas o declnio no nmero dessas comisses seletas foi notavelmente rpido. Em 20 anos, na legislatura de 1813-1815, com suas trs sesses de guerra, esse nmero caiu para cerca de 70 (MCCONACHIE, 1898, p. 124; cf. tambm GALLOWAY, 1946, p. 88).
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aprendendo: que nem mesmo a Constituio dos Estados Unidos poderia deixar separados dois fatores to inseparveis no governo como os poderes Executivo e Legislativo (HARLOW, 1917, p. 141). Nas duas primeiras legislaturas, diz-se que Hamilton usou o caucus20 federalista para orientar o debate na Comisso de Todos e, tambm, que providenciou que medidas financeiras chave fossem encaminhadas diretamente a ele para um rascunhar detalhado (idem, p. 120-150). Essa prtica levou, na segunda legislatura, a embates agudos com os seguidores de Jefferson, quem deixou perfeitamente claro que se eles obtivessem o controle do Congresso, livrar-se-iam rapidamente de Hamilton e restaurariam Cmara o que eles consideravam ser sua autoridade constitucional sobre as finanas (idem, p. 151). Os republicanos, de fato, obtiveram o controle na terceira legislatura (eleita em 1792) e restauraram o poder pormenorizado sobre as finanas Comisso de Todos. Isso no funcionou satisfatoriamente, todavia, e na quarta legislatura, uma Comisso de Modos e Meios foi formada. Harlow comenta que A indicao de [...] comisses permanentes, em particular [...] a de Modos e Meios, era de certa forma uma manifestao da teoria de governo dos republicanos. De seu ponto de vista, os membros da Cmara, como representantes diretos dos eleitores, deveriam ser a razo de ser de todo o sistema. At ento, os federalistas haviam vendido seu direito de nascena ao permitir ao poder Executivo assumir uma postura mais ativa no governo em relao ao que era permitido pela constituio. Os republicanos, agora, planejavam trazer o equilbrio adequado entre os diferentes ramos ao ampliar de uma vez o escopo das atividades da Cmara e ao restringir o poder Executivo. A fim de possibilitar Cmara assumir o papel a ela destinado, era melhor que o novo tipo de organizao fosse desenvolvido. Assim como os dirigentes mximos dos ministrios eram percebidos como agentes do poder Executivo, as comisses eram consideradas os agentes da Cmara (idem, p. 157-158). Durante a Presidncia de Thomas Jefferson, as comisses eram constitudas e empregadas como agentes da faco do Presidente no Congresso, a qual era, na maioria das questes, liderada ativamente pelo prprio Presidente. Blinkley afirma que [...] quando a Cmara dos Deputados elegera seu Presidente [Speaker] e indicara os presidentes [Chairmen] das comisses, tornouse manifesto queles com discernimento que lugares-tenentes do Presidente no os haviam indicado, mas as intenes de Jefferson, confidencialmente expressas, haviam-nos determinado to seguramente como se ele formal e publicamente os houvesse nomeado. A est a realizao da predio de Marshall, de que Jefferson encarnaria a si mesmo na Cmara dos Deputados (BINKLEY, 1962, p. 64). Todavia, existe alguma dvida a respeito do domnio absoluto de Jefferson sobre as indicaes nas comisses, j que tambm se relata que Macon, o Presidente da Cmara, era extremamente importante na constituio das comisses e, em particular, na manuteno de John Randolph como Presidente da Comisso de Modos e Meios por algum tempo aps Randolph ter repetida e violentamente rompido com a administrao de Jefferson21. Recentemente, fez-se a sugesto de que a evidncia direta de que os partidos polticos no Congresso passaram por uma rpida organizao e diferenciao nos primeiros anos da Repblica fraca e contraditria. Essa interpretao revisionista confere grande importncia aos grupelhos das mesas diretoras, mais ou menos seccionais e mais ou menos ideologicamente facciosas em suas composies, como os componentes bsicos at ento negligenciados a partir dos quais a poltica mais convencionalmente partidria do Congresso da era jacksoniana cresceu22.
21 A respeito da indicao inicial de Randolph como Pre-
sidente da Comisso de Modos e Meios, na stima legislatura, Noble Cunningham escreve que em vista da ntima amizade do [Presidente] Macon e de Randolph, improvvel que Jefferson tivesse qualquer influncia na escolha de Randolph como Presidente da Comisso de Modos e Meios (CUNNINGHAM, 1963, p. 73; cf. tambm ADAMS, 1886, p. 54-55, 123-165ss.; 1930, p. 128).
22 Essa interpretao o achado brilhante de James S.
20 O caucus uma expresso especfica da poltica
estadunidense, sem correlata em portugus razo porque decidimos mant-la no original. Ela significa a reunio dos membros de cada partido para escolher seu lder ou seu(s) candidato(s) para funo(es) especfica(s) (N. T.).
Young (1966). Ela harmoniza-se com a noo de Richard P. McCormick de uma srie historicamente discreta de sistemas partidrios norte-americanos (cf. MCCORMICK, 1966).
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Mas mesmo os revisionistas concedem que Jefferson teve uma ampla influncia sobre a poltica do Congresso; os relatos convencionais do crescimento do sistema de comisses so bem pouco afetados por sua crtica. Em essncia, nos anos iniciais do sculo XIX, o sistema de comisses da Cmara atravessou duas distintas fases: a era de Hamilton, sem comisses, em que pouca ou nenhuma diferenciao na instituio era visvel, e a fase de Jefferson, em que alinhamentos faccionais comearam a desenvolver-se estes foram explorados pelas manobras brilhantes e incessantes do prprio Presidente, que selecionava ad hoc seus lugares-tenentes e confidentes das fileiras do Congresso, conforme as necessidades e as oportunidades polticas ditavam. Durante esse perodo, um pequeno nmero de comisses permanentes existiu, mas no se contava maciamente com elas. Sua jurisdio no era to bem estabelecida de modo que o Presidente da Cmara no pudesse, em vez disso, indicar comisses seletas para lidar com questes que deveriam ter sido enviadas s comisses permanentes (cf. BINKLEY, 1949). O advento de Henry Clay e a vitria da faco dos Falces de Guerra nas eleies de 1810 levou o sistema de comisses a uma terceira fase. Clay, pela primeira vez, lanou mo da prerrogativa do Presidente da Cmara para indicar os membros das comisses independentemente dos desgnios presidenciais. H alguma discusso sobre se a poltica de indicaes de Clay era calculada a fim de favorecer suas preferncias polticas ou meramente sua popularidade (e, da, suas ambies presidenciais) no interior de uma Cmara dividida em faces (YOUNG, 1966, p. 131-135), mas parece no haver dvidas de que conquistou para a Presidncia da Cmara uma nova medida de independncia enquanto uma base de poder no sistema poltico estadunidense. Sob a presidncia de Clay, cinco comisses da Cmara foram constitudas para fiscalizar gastos em ministrios do poder Executivo, a primeira grande institucionalizao da funo congressual de fiscalizar. William N. Chambers escreve que [por volta de] 1814, o sistema de comisses tornou-se a fora dominante na cmara. Assim, o poder efetivo era exercido no apenas pelo Presidente da Repblica, como fora o caso com Jefferson, mas pelos lderes das faces do Congresso, trabalhando por meio da Presidncia da Cmara, dos caucus e das comisses (CHAMBERS, 1963, p. 194). Nos 100 anos seguintes, o sistema de comisses aumentou de tamanho e enfraqueceu-se mais ou menos de acordo com as formas em que as comisses eram empregadas pelo partido ou pela faco que dominava a Cmara e elegia o Presidente. Nmeros das ltimas dcadas do sculo XIX testemunham amplamente sobre o grau de liberdade disposto pelos presidentes especialmente os novos em constituir comisses a despeito de suas composies prvias (cf. POLSBY, GALLAHER & RUNDQUIST, 1967). Em parte, foi o uso crescente dessa prerrogativa por Cannon, numa tentativa de manter o controle sobre seu partido em fragmentao, que incitou a revolta contra a Presidncia da Cmara de 1910-1911 e que levou ao estabelecimento do sistema de comisses tal como o conhecemos hoje (idem)23. Na quarta fase do sistema de comisses, de descentralizao, as comisses ganharam uma slida e institucionalizada independncia dos lderes partidrios, tanto dentro quanto fora do Congresso. Suas jurisdies esto fixadas em regras; sua composio largamente determinada e sua liderana totalmente dominada pela operao automtica da antigidade. Seu trabalho crescentemente tcnico e especializado e a forma como se organizam internamente para fazer seu trabalho inteiramente de seu talante. Atualmente, as comisses desenvolveram uma soberania independente toda prpria, sujeita apenas s muito infreqentes reverses e modificaes de seus poderes pelos lderes partidrios da Cmara apoiados por grandes e insistentes maiorias. At certo ponto, o desenvolvimento, ao longo dos ltimos 60 anos, de um maquinrio crescentemente complexo de liderana partidria na Cmara entrelaa e atenua o poder independente das comisses. Antes, a faco dominante na Cmara elegia o Presidente da Cmara e este, por sua vez, distribua as presidncias de comisses-chave aos seus principais aliados e oponentes. Assim, o trabalho na Cmara era centralizado na medida em que a faco dominante na Cmara era centralizada. Mas diferenas de opinio no eram incomuns entre os observadores qualifica23 Chang-wei Chiu (1928, p. 71-72) afirma que O poder
de designar comisses do Presidente da Cmara era um problema verdadeiro para os esforos de reforma da Cmara. Aos olhos dos insurgentes, nenhuma alterao seria de valor real e permanente para o pas se no se retirasse do Presidente [da Cmara] o poder de designar as comisses permanentes.
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dos. A era de Jefferson, por exemplo, amplamente vista como um ponto alto na centralizao durante o sculo XIX. Harlow (1917, p. 176) relata que De 1801 a 1808, o lder do plenrio era distintamente o lugar-tenente do poder Executivo. William B. Giles, que na verdade era referido como o premier, ou primeiro-ministro, Caesar A. Rodney, John Randolph, de Roanoke, e Wilson Cary Nicholas todos ocuparam essa honrosa posio uma hora ou outra. Era o seu dever perseguir interesses partidrios na Cmara e, em particular, executar as ordens do Presidente da Repblica. O status desses homens era diferente daquele do lder do plenrio de hoje [...]. Eles eram agentes presidenciais, indicados pelo executivo e dispensados ao seu prazer. Mas outro observador, um congressista federalista citado por Noble Cunningham, sugere que o grupo jeffersoniano no era bem organizado o tempo todo: [Os membros d]A faco governante na legislatura ainda no foram capazes de entenderem-se uns com os outros. [...] Evidentemente, muita rivalidade e cimes tornase visvel entre os lderes. S[amuel] Smith pensa que sua experincia e seus grandes discursos deveriam dar-lhe uma preponderncia em todas as medidas da faco, ao passo que Nicholson evidentemente considera essas pretenses de seus colegas com desprezo; Giles pensa que o primeiro representante do Antigo Domnio deveria certamente assumir a liderana em todas as ocasies importantes e Johnny Randolph encontra-se absolutamente pasmo que se faa vistas grossas para suas grandes habilidades. H igualmente um grande nmero de outras pessoas que esto impacientes por controle e dispostos a revoltarem-se frente a qualquer esforo por disciplina (CUNNINGHAM, 1963, p. 74)24. Certamente isso se enquadra nos relatos de esforos contnuos do prprio Jefferson, tambm revelados em suas cartas, em recrutar homens para a Cmara com quem pudesse trabalhar25. A despeito das dificuldades de Jefferson, ele foi o mais consistentemente exitoso de todos os presidentes do sculo XIX em incorporar-se Cmara dos Deputados. Aps Jefferson, o Presidente da Cmara tornou-se um poder por seu prprio direito; no infreqentemente, ele mesmo se tornava candidato Presidncia da Repblica e a Cmara era mais ou menos organizada ao redor de seus interesses polticos, em vez de ao redor daqueles do Presidente da Repblica. No havia posio formal de lder da maioria; o porta-voz principal do partido majoritrio no plenrio [on the floor] era identificado por qualidades pessoais de liderana e pela graa do Presidente da Cmara (ou, na era de Jefferson, do Presidente da Repblica), em vez de por sua posio institucional26. Depois, entretanto, o Presidente da Comisso de Modos e Meios um posto-chave reservado ao lugar-tenente-chefe do Presidente da Cmara tornou-se de facto lder do plenrio [ floor leader], uma conseqncia natural de suas responsabilidades de lidar com os projetos de leis tarifrias que eram to importantes na poltica do Congresso do sculo XIX. Ocasionalmente o Presidente da Comisso de Apropriaes era o lder de facto, especialmente durante os perodos de mobilizao de guerra, quando o poder da Cmara no sistema poltico era coextensivo com o po-
26 Randall Ripley (1966), afirma que O lder da maioria
24 A citao de uma carta de Roger Griswold para John
Rutledge, de 14 de dezembro de 1801.

25 Ver as cartas de Jefferson a Barnabas Bidwell e Wilson
Cary Nicholas citadas em Cunningham (1963, p. 89-92). Cf. tambm Henry Adams (1930, p. 166-171).
no se tornou uma figura separada e consistentemente identificvel como sendo de um partido at algum momento prximo virada do sculo. Ripley tambm discute a indeterminao do lder da minoria em meados do sculo XIX. Sobre um perodo anterior (1800-1828), Young (1966, p. 126-127) escreve que Os membros dos partidos no elegiam lderes, no designavam funcionrios para falar em seu nome ou para realizar qualquer tarefa legislativa. O partido no possua whips [parlamentares dos partidos que eram responsveis tanto pela convocao dos demais parlamentares do mesmo partido para a votao de uma certa matria quanto pela votao no rumo indicado pelo partido nessa matria N. R. T.], nem lderes por antigidade. No havia comisses sobre as comisses, nenhuma orientao sobre as comisses, nenhuma poltica de comisses: nada do aparato organizacional que caracteriza os partidos do Congresso no sculo XX [...]. Nas pginas 127-130 Young argumenta que embora houvesse alguns lderes partidrios na Cmara, no havia um lder fixo da maioria. Enquanto os nomes de Randolph, Giles, Nicholas e Rodney aparecem mais freqentemente, pelo menos 20 legisladores republicanos nos oito anos da administrao de Jefferson so tambm explicitamente identificados como lderes nos registros documentais, ou so associados a atividades que sugerem fortemente uma atuao de portavozes do Presidente (idem, p. 130).
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der da bolsa27. Na parte final do sculo XIX, entrementes, a Comisso de Apropriaes foi temporariamente dispersa e o Presidente da Comisso de Modos e Meios comeou a receber a designao formal de lder partidrio. O ponto alto do poder do Presidente da Comisso de Modos e Meios veio como resultado da revolta de 1910 contra o Presidente da Cmara. O poder das indicaes para as comisses estava destinado aos democratas investidos na Comisso de Modos e Meios. O Presidente da Comisso, Oscar Underwood, em cooperao com o Presidente da Repblica, Thomas Woodrow Wilson, eclipsou por um certo tempo (1911-1915) os presidentes da Cmara e das comisses ao dirigir o partido majoritrio por meio do caucus (cf. BROWN, 1922, p. 175177, 183-184; DAVIS, 1911)28. Mas o sucessor de Underwood como Presidente da Comisso de Modos e Meios, Claude Kitchin (lder da maioria entre 1915 e 1919), desaprovava a poltica de guerra de Wilson; isso tornou incmodo e pouco prtico para o lder da maioria no plenrio e no caucus manter esse trabalho, em virtude do que se tornava uma sucesso automtica, por meio da antigidade, Presidncia da Comisso de Modos e Meios. Uma separao das duas funes efetuou-se aps os democratas tornarem-se a minoria em 1919 (cf. HASBROUCK, 1927, p. 94; ARNETT, 1937, p. 42, 71-72, 75-76, 88-89 et passim; RIPLEY, 1966). Desde ento, o trabalho do lder da maioria existe como um cargo de tempo integral; o incumbido integra nominalmente uma comisso menor, mas raramente ele comparece s reunies dessa comisso. Ao mesmo tempo, o lder da
27 Em 1865-1869, por exemplo, Thaddeus Stevens deixou a Presidncia da Comisso de Modos e Meios (um posto que ocupou entre 1861 e 1865) para tornar-se Presidente da nova Comisso de Apropriaes (cf. McCall, 1899, p. 259-260). McCall afirma, estranhamente, que poca a Comisso de Apropriaes no era muito importante, mas isso difcil de acreditar. Em 1895-1899, Joseph G. Cannon era lder do plenrio e Presidente da Comisso de Apropriaes (cf. Taylor, 1941). 28 Davis (1911, p. 199) afirma: Cada movimento que o
maioria tornou-se menos um homem do Presidente da Repblica e o caucus agora dormente como um instrumento da liderana partidria embora s vezes, especialmente na abertura do Congresso, ele torne-se um veculo para a expresso da insatisfao generalizada do baixo clero da Cmara. Assim, enquanto a vinculao de votos em questes polticas no foram submetidas por meio do caucus pelos lderes partidrios, o caucus republicano, em anos recentes, deps os lderes partidrios trs vezes e o caucus democrata privou trs de seus membros de suas antigidades nas comisses. Lderes partidrios de bancada [party whips] formalmente designados, assim como o posto diferenciado de lder da maioria, so uma inovao principalmente do sculo XX. Os primeiros lderes de bancada datam de pouco antes da virada do sculo. Nos primeiros anos, a designao parece ter sido bastante informal e apenas recentemente um elaborado sistema tais lderes, com numerosos substitutos, uma pequena equipe e procedimentos formais para angariar os votos dos membros, foi estabelecido por ambos os partidos na Cmara (cf. RIPLEY, 1964). Assim, podemos estabelecer um contraste entre as prticas de anos recentes e anteriores no que diz respeito a lderes partidrios formais que no o Presidente da Cmara: 1. os lderes do plenrio29 no sculo XX so designados oficialmente; no sculo XIX, eles eram com freqncia designados informalmente, indefinidos, inconstantes ou mesmo competitivos e baseados em fatores como prestgio pessoal, habilidade oratria ou a graa do Presidente da Repblica (cf., p. ex., ALEXANDER, 1916, p. 111-114)30 ; 2. os lderes do plenrio em anos recentes so separados do sistema de comisses e eleitos pelos membros dos partidos; antes eles eram proeminentes presidentes de comis29 Essa expresso, cujo original em ingls floor leaders, corresponde ao lder do partido em cada casa do parlamento e em cada legislatura (N. T.). 30 Com bem poucas excees, os debatedores realmente
Sr. Underwood fazia, cada projeto de lei que ele levava adiante, primeiro submetia a um caucus. [...] At que o ltimo homem dissesse o que tinha a dizer, no se fazia a votao, de modo a junt-los todos numa ao unida na Cmara. Toda vez o voto foi unnime ou quase invariavelmente, aprovou o submetido pelo Sr. Underwood. Cf. Binkley (1949, p. 72).
eminentes [...] estavam no Senado; em caso contrrio, MacDuffie (que representou entre 1821 e 1834), Chefe dos Impetuosos [Hotspurs], dificilmente poderia justificar seu ttulo de lder do plenrio (ALEXANDER, 1916, p. 114).
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ses que recebiam seus postos do Presidente da Cmara, s vezes como parte da barganha na formao de uma coalizo para eleg-lo31 e 3. os lderes do plenrio hoje em dia confiam nos sistemas de lderes de bancadas; antes de 1897 no havia estes lderes formalmente designados. Um terceiro indicador do crescimento da organizao interna o aumento dos recursos destinados ao gerenciamento interno da Cmara, medidos em termos de pessoal, instalaes e dinheiro. Quem visita a cidade de Washington provavelmente no esquece da viso de cinco grandes edifcios de escritrios, trs dos quais pertencem Cmara, que ladeiam o Capitlio. O mais antigo, do lado da Cmara, foi construdo logo aps a virada do sculo, em 1909, quando vrios outros de nossos ndices apresentam mudanas significativas. Nmeros confiveis quanto ao pessoal destinado Cmara, do passado ou do presente, so impossveis de obter; mas improvvel que um comentador de hoje concordasse com um observador do incio do sculo [XX], que afirmou que um tanto singular que o Congresso seja um dos poucos corpos legislativos que tenta realizar seu trabalho quase totalmente sem a assistncia de especialistas sem o auxlio de conselho parlamentar, sem a maquinaria de esboo e reviso de projetos de leis e sem agncias legislativas e de referncia e, at agora, demonstrou pouca inclinao para considerar favoravelmente as propostas que visam a introduo de tais agncias (GARNER, 1914, p. 187). De fato, o nico grande estudo contemporneo que possumos sobre o pessoal do Congresso fala das presentes tendncias em direo superexpanso da equipe do Congresso e afirma que Trs quartos dos auxiliares das comisses entrevistados pensam que os staffs profissionais das comisses eram suficientemente grandes para lidar com a carga de trabalho atual (KOFMEHL, 1962, p. 99)32. desnecessrio dizer que essa carga de trabalho tem crescido e, embora seja impossvel dizer com preciso o quanto, as equipes do Congresso tambm tm crescido. Isso grosseiramente refletido em nmeros que so mais ou menos comparveis ao longo do tempo naquela parte do oramento legislativo reservada Cmara. Esses nmeros mostram os aumentos esperados. Entrementes, exceto pelo salto de 1945 para 1946, que refletiu as novas provises para equipes de auxlio da Lei de Reorganizao Legislativa, as mudanas nesses nmeros, ao longo do tempo, no so to abruptas quanto a situao de outras de nossas sries temporais. Essas sries tambm no seriam to excessivas quanto aparecem na Tabela 6 se esses nmeros fossem corrigidos pelas mudanas no poder de compra do dlar. Assim, devemos encarar esse indicador como fraco, mas, no obstante, apontando para a direo esperada.
TABELA 6 CRESCIMENTO DA COMPLEXIDADE INTERNA: GASTOS FEITOS PELA CMARA DOS DEPUTADOS (1872-1967; EM MILHES DE DLARES)
32 Kofmehl (1962, p. 3-5) apresenta um esboo histrico 31 Ao selecionar um lder de plenrio, o Presidente da
Cmara freqentemente nomeia seu rival partidrio (ALEXANDER, 1916, p. 110).
pequeno e no-quantitativo do crescimento das equipes das comisses. Ver tambm Lindsay Rogers (1941) e Samuel C. Patterson (1967).
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FONTES: U. S. Treasury Department (1872-1920) e U. S. Executive Office of President. Bureau of the Budget (1921-1967).
IV. DA TOMADA DE DECISES PARTICULARISTA E DISCRICIONRIA UNIVERSALISTA E AUTOMTICA A melhor prova que possumos de uma mudana das tomadas de decises discricionrias para automticas o aumento da antigidade como um critrio que determina a hierarquia nas comisses e o aumento da prtica de decidir eleies contestadas na Cmara estritamente com base no mrito. A literatura a respeito da antigidade apresenta uma mixrdia de testemunhos confusos. Alguns comentadores datam o sistema de antigidade a partir de 1910 (GALLOWAY, 1946, p. 187; GOODWIN JR., 1959, p. 417); outros afirmam que a antigidade como um critrio para determinar a hierarquia dos membros nas comisses era usada desde bem antes (HINDS, 1909, p. 160161; POLLOCK JR., 1925, p. 235, 236; CHIU, 1928, p. 68-72). O clssico relato de Woodrow 33 Wilson sobre o Congressional Government , em 1884, rendia homenagem tanto independncia
33 Algo como governo congressual, isto , governo
das comisses e de seus presidentes quanto absoluta discrio do Presidente da Cmara no processo de indicao para as comisses (WILSON, 1956 [1884])34. claro que o Presidente da Cmara no possui tal poder hoje em dia. Em outro artigo, meus colegas e eu apresentamos uma tabulao preliminar e uma discusso detalhadas
34 Cf., por ex., Wilson (1956, p. 85-86): Espera-se do
parlamentar (N. T.).
Presidente da Cmara que constitua as comisses de acordo com suas prprias perspectivas polticas [...] [e ele] geralmente usa seus poderes to livre e imperativamente quanto se espera que ele os use. Ele age sem hesitao como o chefe legislativo de seu partido, organizando as comisses no interesse desta ou daquela poltica, no s escondidas ou furtivamente, como algum que faz algo de que se envergonha, mas abertamente e com confiana, como algum que cumpre seu dever [...]. Compare com isto: Eu no sei de que melhor maneira descrever nossa forma de governo em uma nica expresso a no ser a chamando de governo dos presidentes das comisses permanentes do Congresso. Esse ministrio desagregado [disintegrate], como se apresenta no plenrio da Cmara dos Deputados, possui muitas particularidades. Em primeiro lugar, ele formado dos mais velhos da assemblia; pois, pelo costume, a antigidade de atuao no Congresso determina a concesso das principais presidncias das comisses [...] (idem, p. 82).
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sobre a extenso em que a antigidade em seu significado contemporneo, foi adotada na seleo dos presidentes das comisses nas 40 legislaturas mais recentes (POLSBY, GALLAHER & RUNDQUIST, 1967). O principal achado para nossos propsitos atuais, resumidos na Tabela 7 e na Figura 5, que o sistema de antigidade um mtodo de seleo automtico, universalmente aplicado e no-discricionrio agora sempre usado, mas que, anteriormente, o processo pelo qual os presidentes eram selecionados era altamente, e depois parcialmente, discricionrio.
TABELA 7 CRESCIMENTO DO UNIVERSALISMO: VIOLAES DA ANTIGIDADE NA INDICAO DOS PRESIDENTES DAS COMISSES NA CMARA DOS DEPUTADOS DOS ESTADOS UNIDOS (1881-1963)
NOTA: Porcentual das comisses em que o Presidente no foi selecionado por antigidade, mdia calculada por dcada.
FIGURA 5 CRESCIMENTO DO UNIVERSALISMO: DECLNIO NAS VIOLAES DA ANTIGIDADE PARA PRESIDNCIA DAS COMISSES DA CMARA DOS DEPUTADOS DOS ESTADOS UNIDOS (1881-1963)
FONTE: Tabela 7.
Os nmeros de antes de 1911 podem ser interpretados como indicadores do uso do poder discricionrio do Presidente da Cmara na indicao dos presidentes das comisses. Aps 1911, quando os poderes de indicao para as comisses so investidos em comisses sobre comisses, os nmeros refletem principalmente o crescimento da norma de que nenhum homem deve-
ria atuar como Presidente de mais do que uma comisso. Os congressistas costumavam integrar um grande nmero de comisses e os mais velhos ascendiam ao topo de mais de uma comisso, mas permitiam que menos membros mais antigos assumissem a cadeira da presidncia, assim como o costume atual no Senado dos Estados Unidos. Aps 1946, quando o nmero de co-
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misses foi drasticamente reduzido, essa prtica morreu e um sistema estritamente automtico de antigidade foi afirmado. A resoluo de eleies contestadas em bases outras que o mrito parece ter sido um fenmeno comum em anos anteriores. A esse respeito, podemos trazer o testemunho de algumas citaes e anedotas, amplamente separadas no tempo. Aqui esto alguns exemplos: 1795: uma antecipao de futuros desenvolvimentos surgiu na eleio contestada de Joseph B. Varnum, de Massachusetts, na quarta legislatura. Esse caso tornou-se o foco de uma batalha pelo poder entre os federalistas e os antifederalistas. um exemplo inicial do triunfo da regra de que tudo freqentemente pode dar certo, pelo menos na resoluo de eleies contestadas na Cmara dos Deputados. A eleio de Varnum foi contestada principalmente com base em que a Junta dos Homens Bons [Board of Selectmen] de sua cidade natal (de que Varnum era um membro) apresentou 60 votos a mais do que o nmero de eleitores qualificados da cidade. Uma vez que ele fora eleito por uma maioria certificada total de 11 votos, uma investigao foi autorizada. Theodore Sedgewick, lder dos federalistas na Cmara, sugeriu que testemunhos fossem tomados [...] considerando que somente a Cmara possua o poder de obrigar o town clerk35 a elaborar os registros contendo os nomes dos eleitores ilegais, se de fato algum existisse. Varnum, um antifederalista, protestou vigorosamente contra esse procedimento. Ele props [...] que os peticionrios [...] deveriam apresentar os nomes dos eleitores ilegais, se pudessem faz-lo [...]. Isso era impossvel, na medida em que apenas o town clerk tinha acesso aos registros eleitorais da cidade. Os antifederalistas, que controlavam a Cmara na poca, em uma votao de acordo com as diretrizes do partido, sustentaram as objees de Varnum [...]; de fato, a faco controladora foi mesmo longe o suficiente para adotar uma resoluo, novamente por voto partidrio, declarando que as acusaes contra [Varnum] eram totalmente infundadas [...] Assim, em meio a uma exploso de risadas irnicas, o incidente encerrou-se como uma arlequinada (DEMPSEY, 1956, p. 5051; a citao final de ALEXANDER, 1916, p. 315). Dcada de 1860: Eu cumpri meu segundo mandato na Comisso de Eleies [...]. Os casos eleitorais na Cmara, at aquele tempo, [...] eram determinados inteiramente conforme a sensibilidade do partido. Quando quer que houvesse uma razo plausvel para uma contestao, o partido dominante na Cmara quase sempre concedia o assento ao homem de seu prprio lado. H uma bem autenticada histria de Thaddeus Stevens: indo sala da Comisso de Eleies, de que era membro, encontrou uma audincia em curso. Ele perguntou a um de seus colegas republicanos qual era o ponto no caso. No h muito ponto no caso foi a resposta. Ambos so uns malditos canalhas. Bem, respondeu Stevens, qual o maldito canalha republicano? Eu quero ser a favor do maldito canalha republicano (HOAR, 1903, p. 268)36. 1869: Todos os traos de um carter judicial desses procedimentos esto rapidamente desaparecendo. [...] Cada caso torna-se uma simples batalha partidria. De acordo com o ditado das maiorias partidrias, a Comisso [de Eleies] deve brigar com no seguir a lei e a prova. [...] Essa tendncia to manifesta [...] que cessou de ser questionada e agora sofre somente uma pequena resistncia [...]. Esforos [...] para manter os julgamentos da Comisso de Elei36 Hoar alega que durante o tempo em que atuou na Co-
35 O clerk o funcionrio responsvel pela guarda dos
registros oficiais; no caso do town clerk, dos registros municipais; assim, o Secretrio Municipal (N. T.).
misso de Eleies na 42 legislatura (1871-1873), as eleies contestadas eram resolvidas pelo mrito.
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es acima da suja concentrao da poltica partidria tm encontrado acusaes to amargas e impiedosas e tantas repreenses por traio fidelidade partidria, que provavelmente no se as repetir com freqncia (DAWES, 1870, p. 64)37. 1890: A Comisso [de Eleies] usualmente se divide com base na linha partidria [...] e a Cmara costuma seguir o mesmo caminho. [...] A deciso de casos de eleio invariavelmente aumenta o partido que organizou a Cmara e [...] indica a maioria Comisso de Eleies. Provavelmente, no existe um exemplo registrado em que a minoria tenha aumentado pela deciso de casos contestados [...]. Poder-se-ia dizer que nosso presente mtodo de determinar casos de eleio [...] injusto para os membros e para os candidatos e falha em assegurar a representao que o povo escolheu (REED, 1890, p. 114, 117; cf. tambm ALEXANDER, 1916, p. 323). 1895: A mais casual inspeo dos trabalhos do presente sistema de deciso de disputas eleitorais mostrar que ele dificilmente mantm a forma de um inqurito judicial e que maculado por completo com o mais grosseiro partidarismo. [...] Quando se afirma que os membros de uma minoria geralmente no contestam assentos, um tributo notvel rendido ao partidarismo do presente sistema (Report from Election Committee n. 3, Mr. McCall, chairman, apud RAMMELKAMP, 1905, p. 435). 1899: A maioria republicana nesta Cmara [56 legislatura] foi reduzida para cerca de 50% da legislatura prvia; mas antes da [primeira] sesso fechada, uma dzia ou mais de democratas perdeu seus assentos em contestaes de eleies, o que deu aos republicanos uma confortvel maioria com quem fazer negcios (STEALEY, 1906, p. 147). 1905: Hoje em dia, simplesmente uma disputa entre dois partidos pela influncia poltica e pelas recompensas do gabinete, ou, s vezes, uma disputa entre a maioria na Cmara e um eleitorado do partido minoritrio. [...] No perodo [1865-1905, da 39 legislatura 58] [...] a maioria privou-se de assentos apenas nove vezes, enquanto privou a minoria de assentos 82 vezes (RAMMELKAMP, 1905, p. 423, 434). Um jornalista escrevendo no incio do sculo XX resumiu a situao como ele a encontrara ao longo de um perodo de 20 anos: Pode-se dizer [...] que no h qualquer justia exercida [...] nas disputas por assentos, especialmente nas ocasies em que a maioria precisa de votos para propsitos partidrios. Centenas de homens perderam seus assentos no Congresso, aos quais tinham justo direito tendo como princpio todas as bases justas, razoveis e legais; outros foram colocados em seus lugares por motivos puramente partidrios. Isso foi sempre assim e sem dvida continuar sendo [...] (STEALEY, 1906, p. 147). De fato, isso no continuou assim; atualmente, eleies contestadas so resolvidas com muito maior preocupao com o devido processo e com os mritos do caso do que o foi ao longo do sculo XIX. Em 1926, um membro da minoria na Comisso de Eleies n. 1 pde dizer: Nos oito anos em que eu integrei as Comisses de Eleies e nos seis anos em que estou nesta Comisso, nunca vi partidarismo naquela, exceto uma vez. No tem havido nenhum partidarismo na Comisso desde que o distinto cavalheiro de Utah tornou-se Presidente daquela Comisso. Um democrata sentouse, em vez de um republicano, nessa Comisso na ltima vez e cada membro dela votou para sentar o democrata (apud HASBROUCK, 1927, p. 40). Essa citao sugere um mtodo pelo qual o desenvolvimento de critrios universais para resolver eleies contestadas para a Cmara pode ser monitorado, nomeadamente, pela medio do quanto as diretrizes [lines] partidrias so quebradas nos relatrios das comisses e na votao no plenrio em casos contestados. No fiz tal estudo, mas, com base no peso acumulado de relatrios contemporneos como os que eu citei, prevejo que uma srie temporal mostraria uma votao estritamente partidria no sculo XIX, passando para uma unanimidade, ou quase unanimi-
37 Dempsey (1956, p. 83-84) identifica Dawes como
tendo sido Presidente da Comisso de Eleies da Cmara uma nica vez. Cf. tambm C. H. Rammelkamp (1905).
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dade, na maioria dos casos, a partir dos primeiros anos do sculo XX. Esforos para estabelecer precedentes legais para a soluo de eleies contestadas datam das recomendaes da Comisso Ames, de 1791. Em 1798, uma lei foi promulgada prescrevendo um modo uniforme de tomar testemunho e com o fim de obrigar a presena de testemunhas. Requeriase que essa lei fosse renovada em cada legislatura e permitiu-se que caducasse em 1804. Projetos incorporando leis similares foram propostos em 1805, 1806, 1810, 1813 e 1830. Somente depois de 1851 que essa lei passou, o que preparou a reunio de testemunhos que formou a base das provas das reivindicaes de cada contestante, mas no preparou as regras concernentes a outros aspectos de eleies contestadas. Mais significativa, todavia, foi uma clusula que permitiu Cmara pr a lei de lado em todo ou em partes em casos especficos, algo de que, aparentemente, a prpria Cmara aproveitou-se com alguma regularidade no sculo XIX. Com algumas modificaes essa lei ainda vlida38. O nmero absoluto de contestaes mostra um decrscimo nas dcadas recentes, assim como o nmero de contestaes em relao ao nmero de assentos. Isso sugere que a prtica de instigar contestaes por motivos frvolos tornouse histria; os procedimentos contemporneos da Cmara no do mais apoio s esperanas de sucesso em tais contestaes39. A Tabela 8 e a Figura 6 do os nmeros, por dcadas.
TABELA 8 CRESCIMENTO DO UNIVERSALISMO: ELEIES CONTESTADAS NA CMARA (POR DCADAS; 1789-1964)
FONTES: Dempsey (1956, apndice 1) e Galloway (1962, p. 215-216). NOTA: * Esse valor obtido dividindo-se a coluna 2 pela coluna 3 e multiplicando o resultado pelo nmero de legislaturas (cinco em cada caso, exceto no ltimo). 38 Cf. U. S., Revised Statutes of the United States, Title II,
Ch. 8, Sections 105-130, e Dempsey (1956, p. 55-60). Para indicaes de tentativas de rotinizar o processo de adjudicao por meio do estabelecimento de critrios gerais para governar as disposies da Cmara para eleies contestadas, ver dois casos de 1933: Gormley versus Goss
(House Report 893, 73rd Congress; ver tambm 78 Congressional Record, p. 4035, 7087, April 20th, 1934) e Chandler versus Burnham (House Report 1278, 73rd Congress; ver tambm 78 Congressional Record, p. 6971, 8921, May 15th, 1934).
39 Sobre o manejo relativamente escrupuloso de uma con-
testao recente, ver Rovere (1965). Rovere identifica os
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FIGURA 6 CRESCIMENTO DO UNIVERSALISMO: ELEIES CONTESTADAS NA CMARA (POR DCADAS; 1789-1964)
FONTE: Tabela 8.
Certamente, hoje no h um roubo de assentos no atacado. Se existe algum vis no sistema, ele provavelmente favorece a proteo dos titulares, independentemente de partido40 e, da (podemos presumir que no incidentalmente), a proteo dos limites da organizao. V. CAUSAS, CONSEQNCIAS, CONCLUSES Parece razovel concluir que uma das principais mudanas de longo prazo na Cmara dos Deputados dos Estados Unidos foi no sentido de maior institucionalizao. Sabendo disso, podemos
critrios que dominam o relatrio sobre o desafio de 1965 do Mississippi Freedom Democratic Party a toda a delegao do Mississippi na Cmara na seguinte passagem: [...] a maioria no podia encontrar forma de reportar-se favoravelmente ao processo sem, como lhes parecia, abandonar o devido processo e suas responsabilidades constitucionais. Tambm no o podia o relatrio minoritrio, para aquele assunto, que no ia alm de insistir na continuao do estudo (idem, p. 243).
40 Ver, p. ex., a indicao do nus da prova em Gormley
formular, pelo menos, trs questes: o que a causou? O que se segue disso? O que esse caso pode nos dizer a respeito do processo em geral? No apenas por falta de espao que nossas respostas para cada uma dessas questes ser breve e altamente especulativa. No se sabe muito, por exemplo, a respeito das causas da institucionalizao. O melhor palpite terico na literatura provavelmente o de Durkheim: A diviso do trabalho varia em razo direta com o volume e a densidade das sociedades; se ela progride de maneira contnua no curso do desenvolvimento social, porque as sociedades tornam-se regularmente mais densas e geralmente mais volumosas (DURKHEIM, 1947, p. 262)41. A densidade em pelo menos algum sen-
41 Durkheim, por sua vez, cita Comte ao descrever esse
versus Goss (House Report 893, 73rd Congress; cf. tambm 78 Congressional Record, p. 4035, 7087, April 20, 1934) e Chandler versus Burnham (House Report 1278, 73rd Congress; cf. tambm 78 Congreshional Record, p. 6971, 8921, May 15, 1934).
mecanismo. A noo de Weber, cuja pr-condio central para o desenvolvimento das instituies burocrticas a economia do dinheiro, parece-me menos interessante e menos plausvel. Ver Gerth e Mills (1946, p. 204-209). Ver, entretanto, o comentrio de Weber (idem, p. 211): bvio que, tecnicamente, o grande Estado moderno absolutamente dependente de uma base burocrtica. Quanto maior o Estado e quanto mais seja, ou torne-se, uma grande potncia, mais incondicionalmente ser esse o caso.
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tido pode ser operacionalizada e medida separadamente de suas conseqncias institucionais. Para os propsitos presentes, a proposio provavelmente pode ser traduzida pelo seguinte: na medida em que as responsabilidades do governo nacional aumentaram e na medida em que uma proporo mais ampla da economia nacional foi afetada pelas decises tomadas no centro, as agncias do governo nacional institucionalizaram-se42. Outra traduo, complementar, do teorema da densidade poderia ser a de que na medida em que as organizaes crescem de tamanho, elas tendem a desenvolverem-se internamente do modo predito pela teoria da institucionalizao. Tamanho e aumento na carga de trabalho parecem-me, em princpio, fenmenos mensurveis43. De fato, apenas o tamanho parece quase fcil demais. At que um corpo deliberativo tenha uma quantidade mnima de trabalho para fazer, a necessidade de interao entre seus membros permanece pequena e, no havendo propsito, a coordenao por meio de uma diviso de trabalho, regras e regulamentos, precedentes e assim por diante, parece improvvel de desenvolver-se. Assim, uma frmula um tanto ou quanto mais complicada tem que ser elaborada, talvez relacionando o tamanho de uma organizao quantidade de trabalho que ela realiza (por exemplo, o nmero de dias trabalhados por ano; o nmero de membros que trabalham em perodo integral, em oposio aos membros nominais; o nmero de itens considerados; o nmero de relatrios elaborados) antes que a fora da densidade e do volume possa ser testada como causa do processo de institucionalizao. Uma discusso sobre as conseqncias da institucionalizao da Cmara deve, do mesmo modo, ser tentativa. difcil de fato, para o observador contemporneo, impossvel abalar a convico de que a estrutura institucional da Cmara importa, sim, para a produo de resultados polticos. Uma recente observao popular diz: Um congressista dos Estados Unidos possui duas funes principais: fazer leis e impedir que leis sejam feitas. A primeira delas, ele e seus colegas apenas realizam com suor, pacincia e uma habilidade notvel no manejar da rangente maquinaria; mas a segunda eles realizam diariamente, com fcil e infinita variedade (BENDINER, 1964, p. 15). Nenhum observador que focalize o resultado de polticas ou que se preocupe com os resultados do processo legislativo estadunidense falha em notar as formas complicadas e a estrutura diversificada que confunde a viso e dissimula o sistema que subjaz sua composio (WILSON, 1956 [1884], p. 57). Tudo isso de um conhecimento to bem sabido que parece desnecessrio mencion-lo aqui. Ainda assim, importante enfatizar que as prprias caractersticas da Cmara que os observadores casuais e os legisladores calouros consideram mais importunas so as principais conseqncias (entre outras coisas) do processo que estamos descrevendo44. Entretanto, no meramente a complexidade ou a venerabilidade da maquinaria que eles percebem. Essas, em nossas discusses anteriores, foram tratadas mais como caractersticas definidoras do que como conseqncias da institucionalizao. O que confunde e aborrece o observador externo um deslocamento parcial de objetivos e um foco dos recursos nos processos internos s expensas das demandas externas, que vem como uma conseqncia da institucionalizao. Esse processo de deslocamento, por certo, bem conhecido da Teoria Social em outras reas (ver, por exemplo, SELZNICK, 1953, especialmente p. 250ss.; BLAU, 1955, passim). Um olhar mais detido no carter geral desse deslocamento deve sugerir uma srie de conseqncias adicionais.
44 Todavia, isso no o mesmo que dizer que o resultado 42 Cf. Young (1966, p. 252-253), quem parece pr grande
nfase nas atitudes pblicas e na organizao poltica local como causas do crescimento da influncia do governo central.
43 Galloway (1962, p. 215-216) possui uma tabela conve-
niente sobre o tamanho e a composio partidria da Cmara para as primeiras 87 legislaturas. O mero tamanho foi percebido como uma varivel indiferente em relao complexidade interna das organizaes burocrticas (cf. HALL, HAAS & JOHNSON, 1967).
poltico da Cmara exclusivamente determinado pelo seu nvel de institucionalizao. A 88, a 89 e a 90 legislaturas representaram, todas elas, nveis de institucionalizao mais ou menos equivalentes, ainda que seus resultados polticos tenham variado grandemente. No obstante, se o observador casual perguntasse por que demorou 30 anos, mais ou menos, para ter-se o New Deal aprovado legal pela Cmara e quais tipos de estratgias e circunstncias fizeram o resultado legislativo da 89 legislatura possvel, as respostas deveriam referir-se, muito extensivamente, s propriedades estruturais da instituio.
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Por exemplo: os deputados podem perceber que o processo de institucionalizao aumentou seus incentivos para permanecerem no sistema. Para eles, o deslocamento de recursos transforma a organizao de um instrumento conveniente para perseguir polticas pblicas em um fim vlido em si mesmo, uma fonte primria de satisfao, status e poder (cf. SELZNICK, 1957). O aumento da complexidade da diviso do trabalho apresenta uma oportunidade para deputados individuais especializarem-se e, portanto, aumentarem enormemente sua influncia em um estreito espectro de resultados polticos no sistema poltico mais amplo. Considerado separadamente, o fenmeno da especializao pode chocar o observador superficial como um produtor de zanges de mente estreita. Mas o impacto total de um quadro de especialistas operando sobre todo o espectro das polticas pblicas um bem formidvel para uma instituio poltica e, sem dvida, capacitou a Cmara a manter uma margem de autonomia e influncia que bastante excepcional para uma legislatura do sculo XX45. A institucionalizao significou, no total, para a Cmara, a descentralizao do poder. Isso criou muitos empregos importantes e interessantes na Cmara e, assim, aumentou a atratividade do servio interno como uma carreira. As reformas propostas para o Congresso que procurem mover-se em direo recentralizao do poder congressual raramente consideram esse fato. Mas ao menos possvel que alguns movimentos para restaurar a discrio ao Presidente da Cmara ou agncias partidrias centralizadas e externas ao Congresso, reduzam a efetividade do Congresso para bem abaixo do nvel antecipado, pois a Cmara poderia tornar-se menos valorizada em si mesma, sua diviso do trabalho forneceria menos poder de base para especialistas temticos e os incentivos para permanecer na organizao declinariam agudamente. Assim, podemos argumentar que, juntamente aos efeitos mais bvios da institucionalizao, o processo tambm serviu para aumentar o poder
45 Essa posio discorda da de Hyman (1960). Para o
da Cmara no sistema poltico e para distribuir algo mais amplamente os incentivos para os legisladores participarem ativamente na produo das polticas. Uma possvel conseqncia final da institucionalizao pode ser sugerida: que o processo tende a promover normas profissionais de conduta entre os participantes. De fato, algo como essas normas esto construdas na definio da institucionalizao por alguns comentadores (cf. GERTH & MILLS, 1946, p. 198-204; WEBER, 1947, p. 69, 330-334). Mas as normas elaboradas internamente tipicamente mencionadas nas discusses dos homens da organizao tm a ver com a interao segmentria e ritualizada que caracteriza as organizaes coordenadas por meios hierrquicos; predies levemente diferentes sobre as normas teriam que ser feitas para corpos legislativos institucionalizados mais descentralizados e mais igualitrios. De fato, tem surgido um considervel corpo de literatura a respeito das normas de conduta profissional legislativa. Repetidamente, as normas da previsibilidade, da cortesia e da reciprocidade so oferecidas pelos legisladores profissionais como centrais s regras do jogo legislativo46. Assim, podemos sugerir a hiptese de que o quanto essas normas so amplamente aplicadas em um corpo legislativo uma funo direta da institucionalizao estrutural desse corpo. Testes apropriados podem ser feitos com amostras, comparando legislaturas contemporneas que variam no que se refere manuteno dos limites, complexidade interna e tomada de decises interna universalstico-automatizada. Historicamente, testes menos satisfatrios so possveis, pois diversas excentricidades entram na determinao do que registrado e do que no e uma vez que fatores antecedentes podem contar tanto para a institucionalizao estrutural quanto para a normativa. Isso torna difcil estimar a disperso e a importncia das normas de conduta. No entanto, a histria da Cmara sugere que houve, sim, um crescimento nas virtudes mais domsticas de reciprocidade, cortesia e previsibilidade na vida legislativa desde a virada
argumento de que as legislaturas do sculo XX so, no total, fracas, cf. Truman (1954, p. 1-10; 1965, p. 1-4; 1966, p. 84-96). Para o incio de um argumento de que o Congresso dos Estados Unidos pode ser uma exceo, cf. Polsby (1964a, p. 2, 31-32, 47-115).
46 Ver, por exemplo, Matthews (1959), Huitt (1961),
Master (1961), Fenno, Jr., (1962), Wahlke, Eulau, Buchanan e Ferguson (1962) e Kornberg (1964).
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para o sculo XX. Clem Miller descreve as relaes humanas na Cmara de hoje: A primeira impresso dominante que se tem como membro do Congresso a aura de amizade que circunda a vida de um congressista. No de espantar que alguns morrem e nenhum renuncia. Quase todos so infalivelmente polidos e corteses. Lavadores de janelas, secretrios, senadores isso est em todos os lados [it cuts all ways]. Vivemos em um casulo de bons sentimentos [...] (MILLER, 1962, p. 93; cf. tambm p. 80-81, 119-122). Sem dvida que h brechas na estrutura da boa camaradagem - geralmente no tornadas pblicas -, mas o estudioso do Congresso no pode refrear mesmo de comparar esse testemunho com a seguinte amostra da conduta congressual do sculo XIX: Ao retomar seu assento, aps ter replicado a uma severa acusao pessoal de Henry Clay, o ex-Presidente da Cmara, White, sem o menor aviso, recebeu um soco na cara. Na briga que se seguiu, uma pistola foi disparada, ferindo um oficial da polcia. John Bell, o distinto Presidente da Cmara e estadista, teve uma experincia similar na Comisso de Todos (1838). O combate a socos tornou-se to violento que mesmo o Presidente da Comisso no o acalmava. Mais tarde naquele dia, ambos os partidos desculparam-se e concederam suas submisses. No dia 6 de fevereiro de 1845, Edward J. Black, da Gergia, saiu de seu assento e, vindo pela balaustrada, por detrs de Joshua R. Giddings, enquanto esse falava, deu-lhe uma estocada na parte de trs de sua cabea com uma bengala. William H. Hammett, do Mississippi, jogou seus braos ao redor de Black e carregou-o como faria com uma mulher em um incndio [...]. Quando Reuben M. Whitney encontrava-se diante de uma comisso de investigao em 1837, Bailie Peyton, do Tennessee, sentindo-se ofendido com uma de suas respostas, ameaou-o ferozmente; quando ele [Whitney] levantou-se para pedir a proteo da comisso, o Sr. Peyton, com a blasfmia adequada e apropriada, gritou: Voc no dir uma palavra enquanto estiver nesta sala; se voc fiz-lo, mat-lo-ei. O Presidente da Comisso, Henry A. Wise, adicionou: Sim, essa insolncia insuportvel. Como ambos esses cavalheiros estavam armados com armas mortais, dificilmente se podiam culpar as testemunhas por no quererem testemunhar ante a comisso novamente. Esses no eram dias agradveis, escreve Thomas B. Reed. Os homens no eram gentis em seus tratamentos mtuos (ALEXANDER, 1916, p. 115-116)47. De fato, eles no eram: os relatos do comportamento do Congresso do sculo XIX abunda em passagens como essas. H a consternao dos membros que toleraram a presena dos ces de caa de John Randolph no plenrio (CUTLER & CUTLER, 1888, p. 186-189; MAYO, 1937, p. 424). H a famosa cena de 22 de maio de 1851, quando o Deputado Preston Brooks da Carolina do Sul entrou no Senado e nocauteou o Senador Charles Sumner com uma bengala48; os registros contm casos como esse em mais de uma ocasio: Quando Matthew Lyon, do Kentucky, cuspiu em sua face, [Roger] Griswold [do Connecticut, congressista entre 1795 e 1805] enrijeceu seu brao para golpear, mas, lembrando-se de onde estava, ele calmamente limpou sua bochecha. Mas depois que a Cmara, por votao, deixou de expulsar Lyon, Griswold bateulhe com grande violncia, diz um cronista contemporneo, usando uma grande bengala (ALEXANDER, 1916, p. 111-112)49. Com todo o mal que o calor da disputa s vezes gera correntemente, a Cmara deixou bem para trs a era das armas e dos ces, das surras e dos murros, que ocupou muito da cena do sculo XIX. No h dvidas de que isso reflete mudanas gerais nas maneiras e na moral, mas tambm reflete um aumento do valor da Cmara como uma instituio capaz de reclamar a lealdade e o bom comportamento de seus membros50 . O melhor
47 As citaes internas so do Dirio de John Quincy Adams e de um artigo de Reed, do Saturday Evening Post, de 9 de dezembro de 1899.
48 Uma moo para expulsar Brooks da Cmara por esse ato foi derrotada, mas logo em seguida, de qualquer forma, Brooks renunciou. Ele foi subseqentemente reeleito para preencher a vaga produzida por sua renncia (cf. Biographical Directory of the American Congress, 17741961, 1961, p. 604). 49 Outros exemplos de flagrante mal comportamento so narradas em Poore (1886, p. 394-395) e Plumer (1923, p. 269-276). 50 Um relatrio sobre o decoro na Casa dos Comuns [House of Commons] sugere que um mitigamento correspondente tomou lugar, embora, para comear, os Comuns fossem palpavelmente bem menos indisciplinados. Diz um
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teste para essa hiptese, certamente, permanece sendo o amostral. Se se determinar que as legislaturas estaduais dos Estados Unidos, por exemplo, diferem significativamente com respeito institucionalizao estrutural, tambm se pode determinar que variam concomitantemente com respeito aplicao das normas da vida legislativa profissional51. Finalmente, o estudo da institucionalizao da Cmara proporciona-nos uma perspectiva para comentarmos sobre o processo em geral. Em primeiro lugar, sua irreversibilidade. Muitos dos nossos ndices mostram um decaimento substancial na estrutura institucional da Cmara no perodo prximo Guerra Civil. Em nmeros absolutos, a Cmara declinou de 237 membros na legislatura de 1859 para 178 na legislatura de 1861; no foi antes de uma dcada depois que a Cmara retomou sua fora anterior. Disputas frvolas por assentos alcanaram um pico nesse perodo e nossas medidas de limites do baixo clero tambm refletem um decaimento. Pode ser verdade, e certamente engraado, que a fora do Almirantado
comentador extasiado: Como muito do que tambm bom nas instituies do Parlamento, o comportamento da Casa se desenvolveu sem interrupo ou, como um rio, purificou-se a si mesmo medida que flua (TAYLOR, 1961, p. 85-87). Anthony Barker (1965, p. 45) afirma: O fim do sculo XIX foi descrito por Lord Campion como o fim da informalidade e o comeo da rgida responsabilidade de governo por polticas nos procedimentos da Casa dos Comuns. 51 Talvez uma anlise secundria comparando os quatro estados (Califrnia, New Jersey, Tennessee e Ohio) no estudo de Wahlke et alii (1965) possa render um teste aceitvel para essa hiptese. Esse estudo tem boas informaes sobre a difuso de normas legislativas; menos robusto nos dados estruturais, mas esses devem ser relativamente fceis de obter.
britnico cresa medida que o nmero de navios declina (PARKINSON, 1957, p. 39); mas que isso ilustra uma inflexivelmente narcisstica lei de crescimento institucional pode ser discutido. medida que as instituies crescem, nossas expectativas a respeito do deslocamento de recursos para dentro delas fornece-nos, sim, garantias para predizer que elas resistiro ao declnio, mas as indicaes do carter curvilneo de nossos presentes achados do-nos amplos avisos de que as instituies tambm esto continuamente sujeitas influncia do ambiente e que seu poder para modificar e modelar essa influncia est destinada a ser menos do que todo-poderosa. Alguns de nossos indicadores do apoio condicional a uma teoria da modernizao caricata. Se um dos estigmas da partida para a modernidade o rpido desenvolvimento de formas institucionais universalsticas, amarradas e complexas, os dados aqui apresentados emprestam a essa teoria alguma plausibilidade52. A grande exploso parece ter ocorrido no perodo de 1890 a 1910, pelo menos de acordo com uma das medidas. Em concluso, estes achados sugerem que o aumento na estrutura hierrquica no um trao necessrio do processo de institucionalizao. Organizaes que no so burocracias, parece claro, tambm so capazes de ter histrias naturais que aumentem sua viabilidade no mundo moderno sem que se as force sob padres de autoridade uniformemente centralizados.
52 O crescimento de instituies polticas no desempe-
nha um papel particularmente importante na interpretao oferecida por W. W. Rostow (1960, por ex. p. 18-19), mas essas podem proporcionar pelo menos um apoio to bom para essa teoria, quanto alguns dos ndices econmicos que ele prope.
Nelson W. Polsby (1932-2007) foi professor de Cincia Poltica na Universidade da Califrnia em Berkeley, editor da American Political Science Review e autor de numerosos artigos e livros, entre os quais se incluem Community Power and Political Theory (2 ed., 1980), Congress and the Presidency (4 ed., 1986), How Congress Evolves (2004) e Presidential Elections (com Aaron Wildavsky, 11 ed., 2004).
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THE INSTITUTIONALIZA TION OF THE HOUSE OF REPRESENTA TIVES IN THE UNITED STA TES Nelson W. Polsby This article analyzes the process of institutionalization of the House of Representatives in the United States, from its beginnings at the end of the 18th century through the middle of the 20th century. The process is analyzed through three fundamental variables: 1) defining its functional limits in related to other organizations, particularly those of a political nature; 2) the relative complexity of the institution, in other words, to what extent its functions are internally separated on a regular and explicit basis; 3) the universalism and automatism of the procedures adopted for carrying out its diverse internal affairs. Throughout the article, each one of these variables is successively examined from a historical point of view. In the manner of conclusion, several speculative observations on causes, consequences and possible lessons to be learned from these processes of institutionalization are presented. KEYWORDS: institutionalization; House of Representatives; United States; functional delimitation; complexity; procedural universalism.
LINSTITUTIONALISA TION DE LA CHAMBRE DES DPUTS AUX TA TS-UNIS Nelson W. Polsby Larticle analyse comment a eu lieu linstitutionalisation de la Chambre des Dputs des tats-Unis, depuis son dbut, la fin du XVIIIme sicle, jusqu la moiti du XXme sicle. Ce processus est analys partir de trois variantes essentielles : 1) la dlimitation fonctionnelle concernant les autres organisations, surtout politiques ; 2) la relative complexit de linstitution, cest--dire jusqu quel point ses fonctions sont internement spares sur des bases rgulires et explicites ; 3) luniversalisme et lautomatisme dans les procds adopts pour conduire ses thmes internes. Au long de larticle, chaque variante est successivement examine sous une perspective historique ; en guise de conclusion, on prsente quelques observations conjecturales sur les causes, les consquences et les ventuelles leons tirer de linstitutionalisation de la Chambre. MOTS-CLS: institutionalisation ; Chambre des Dputs ; tats-Unis ; dlimitation ; complexit ; universalisme procdural.

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2008 TEXTO FUNDAMENTAL

A INSTITUCIONALIZAO DA CMARA DOS DEPUTADOS DOS ESTADOS UNIDOS1

Recebido em 1 de agosto de 2007. Aprovado em 10 de agosto de 2007.

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McKinney (1957, p. 12-29).

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8 Seguindo o critrio de adotar a terminologia usada nas insti-

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49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57.

1885 1887 1889 1891 1893 1895 1897 1899 1901

2,41 2,54 2,61 2,44 2,65 2,25 2,59 2,79 3,11

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nistro das Relaes Exteriores do Brasil (N. T.).

de U. S. House of Representatives, preferimos a insti-

(1937) e Mooney (1964, p. 21-48).

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TABELA 5 ESTABELECIMENTO DE LIMITES: SURGIMENTO DE CARREIRAS ESPECIALIZADAS NA LIDERANA DA CMARA

13 O Associate Justice um membro da Suprema Corte

14 A expresso original Minister, que, na diplomacia

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27. 28. 29. 30.

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15 Esse padro foi sugerido antes, por Douglas Price e por

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GALLOWAY, 1946, p. 340).

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21 A respeito da indicao inicial de Randolph como Pre-

20 O caucus uma expresso especfica da poltica

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26 Randall Ripley (1966), afirma que O lder da maioria

24 A citao de uma carta de Roger Griswold para John

Rutledge, de 14 de dezembro de 1801.

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Cmara freqentemente nomeia seu rival partidrio (ALEXANDER, 1916, p. 110).

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34 Cf., por ex., Wilson (1956, p. 85-86): Espera-se do

parlamentar (N. T.).

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35 O clerk o funcionrio responsvel pela guarda dos

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37 Dempsey (1956, p. 83-84) identifica Dawes como

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TABELA 8 CRESCIMENTO DO UNIVERSALISMO: ELEIES CONTESTADAS NA CMARA (POR DCADAS; 1789-1964)

testao recente, ver Rovere (1965). Rovere identifica os

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41 Durkheim, por sua vez, cita Comte ao descrever esse

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46 Ver, por exemplo, Matthews (1959), Huitt (1961),

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52 O crescimento de instituies polticas no desempe-

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