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2011
ATIVISMO JUDICIAL E CONTROLE DE POLTICAS PBLICAS*
Heliana Maria Coutinho Hess**
RESUMO: O controle judicial de polticas pblicas e atos de governo tem se manifestado por meio de
instrumentos de aes coletivas e parcerias entre os poderes. Os limites da interveno so ditados
pelo Conselho Nacional de Justia e por meio do princpio da razoabilidade na adequao do ncleo
do mnimo existencial e da reserva do possvel oramentrio. O controle e a interveno judicial
so realizados por meio de sanes ao Executivo e controle de constitucionalidade de normas do
Legislativo, reforando o ideal de freios e contrapesos no Estado democrtico de direito.
PALAVRAS-CHAVE: Ativismo judicial. Polticas pblicas. Interveno judicial. Controle dos atos ad-
ministrativos. Sanes judiciais.
Introduo: tendncias atuais da interveno judicial em polticas pblicas no Estado
democrtico de direito
A reforma do Poder Judicirio est inserida na ampla reorganizao poltico-social
do Estado Brasileiro a partir da dcada de 1980. Reformas que foram inuenciadas por
rearranjos das polticas pblicas para formar o Estado constitucional contemporneo, ini-
ciado por acontecimentos histricos e pela evoluo dos direitos humanos, ao nal do
sculo XIX e incio do XX.
Logo surgiu o primado do Estado de direito, designado por Kelsen nos pases ociden-
tais liberais, marcando a submisso do Estado ao imprio do direito e a diviso e autonomia
dos poderes. Na sequncia da evoluo histrica, ampliaram-se os pactos internacionais
para a proteo dos direitos humanos (COMPARATO, 2010, p. 32) e para o acesso justia,
sob a inuncia dos princpios constitucionais, disseminados pelo ps-positivismo na arena
judiciria do Estado neoliberal, em meados do sculo XX e incio do XXI.
H interdisciplinaridade entre a Cincia do Direito e a Cincia Poltica para a an-
lise de polticas pblicas no Estado democrtico de direito. A primeira traz elementos
normativos de segurana jurdica para a interveno judicial na analise da legalidade,
moralidade e ecincia dos atos de governo na escolha das polticas pblicas, consoante
o artigo 37, cput, da CF. J a segunda traz elementos que fundamentam o poder discri-
cionrio dos atores polticos e a legitimidade do representante do Executivo na escolha
de polticas pblicas (BUCCI, 2006; FIGUEIREDO, 2006; GRINOVER, 2008, p. 9-28; DAVI,
2006, p. 223-24; ANJOS, p. 265-303).
A funo jurisdicional est em constante check and balances (MOTA, 1996, p. 75)
com a funo de governana, ditada pelo Executivo, legiferante, realizada pelo Legislativo,
na representatividade do Estado democrtico de direito (MAUS, 2009, p. 252).
* Enviado em 4/11/2010, aprovado em 25/4 e aceito em 17/6/2011. Texto apresentado no semin-
rio Judicirio, Ativismo e Poltica, em 27/10/2010, no 34 Encontro Anual da Associao Nacional
de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (Anpocs), em Caxambu Minas Gerais.
** Doutora em Direito do Estado Universidade de So Paulo; pesquisadora do Instituto de Filosoa e
Cincias Humanas Universidade Estadual de Campinas; juza de direito em Campinas. Campinas,
So Paulo, Brasil. E-mail: helianahess@gmail.com.
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O princpio da separao e controle entre as funes (poderes) do Estado tema
de estudo nas teorias poltica e jurdica. A doutrina clssica de Montesquieu traa os
contornos do controle poltico, das atividades do Estado, balanceadas reciprocamente
para no haver abusos e controle de limites de atuao. No Livro 10, Captulo VI, Da
Constituio da Inglaterra, Montesquieu descreve as linhas mestras da teoria dos freios
e contrapesos, existentes entre o Parlamento e a Monarquia.
Porm, quanto funo judicial, descreve-a de forma mais discreta como la
bouche de la loi, pela forma de julgamento diferenciada dos jurados (homens do povo)
e magistrados (nobres da corte). De forma emprica, analisa a formas de atuao en-
tre os poderes do Estado monrquico, pois exercia o cargo de presidente da Corte de
Bordeaux, da qual se exonerou para percorrer o mundo e escrever sua obra clssica, em
ns do sculo XVIII.
J a litigiosidade, permeada pelo esprito das leis, analisada axiologicamente
pelos anseios dos homens. Estes no aceitam as leis da natureza, violando-as, ou no se
submetem ao jugo dos soberanos, revoltando-se e exigindo seus direitos, porque [...] o
homem como ser inteligente, viola sem cessar as leis estabelecidas por Deus, e muda as
que ele prprio estabelece (MOTA, 1996, p. 76).
Assim, pela dinmica luta entre os poderes do Estado, cabe a anlise interdisciplinar
entre a teoria do direito e da poltica, pois a interveno do Judicirio contrape-se aos dois
outros poderes do Estado. O Poder Judicirio encontrava-se, at meados do sculo XX, des-
preparado para decidir os massicados e multifacetrios conitos que surgiram com rpidas
mudanas na textura social disforme e marcada pelas transformaes econmicas e sociais
globalizadas. No cenrio nacional para a pacicao de conitos, ainda persiste a tradicio-
nal via jurisdicional, pois o Poder Judicirio est legitimado pela Constituio a cumprir a
funo de intervir em conitos, sejam individuais ou coletivos.
Para a interveno ecaz do Judicirio, era necessrio pensar em mudanas
de paradigmas da cultura, da gesto do sistema judicial e da legislao processual,
para abranger processos em massa, pautados, em direitos coletivos, por meio da new
managment administration do direito anglo-saxo, adaptado ao nosso sistema de civil
Law (CALHAO, 2009, p. 128-129).
Nessa linha, observamos, no contexto histrico, que as modicaes empreendi-
das para a redemocratizao da justia tiveram incio na dcada de 1980 com o movi-
mento europeu de ampliao e efetividade da prestao jurisdicional.
As trs ondas que avanaram sobre os mares brasileiros tm origem no direito eu-
ropeu, com a introduo da access to justice movement, descrita na obra de Cappelletti
e Garth (1998, p. 25). Esses autores analisam as mudanas para a ampliao do acesso
justia e as modicaes para a adequao do sistema judicial, por esboos de aes co-
letivas e meios alternativos de soluo de conitos. O Projeto de Florena propunha, na
sequncia: a) acesso e assistncia ao mais pobre; b) jurisdio em massa dos processos
coletivos de tutela de interesses difusos; c) atuao de leigos para a conciliao, como
meio de resoluo de conitos.
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Logo depois, surgiram importantes reformas administrativas do Estado brasileiro.
A reforma poltica do Estado, introduzida, no governo do presidente Fernando Henrique
Cardoso, pelo ministro Luiz Carlos Bresser Pereira mudou o referencial da administra-
o clssica para o da administrao gerencial, como resposta crise do Estado na
economia globalizada (PEREIRA, 1996, p. 3).
Nessa arena poltica, o Estado deveria ser o promotor do desenvolvimento tec-
nolgico, por meio de capacitao humana e material para garantir a competitividade
no mercado internacional, mas continuaria a ser o regulamentador e interventor nas
reas de educao, sade, cultura e infraestrutura, para compensar os desequilbrios
de distribuio de bens e servios. Essas mudanas eram necessrias, haja vista a crise
econmica, administrativa e de moralidade que atravessava o pas, aps o impeachment
de Fernando Collor de Mello. Mudar os rumos de nossa histria poltica era passar da ad-
ministrao burocrtica clssica para a administrao gerencial (PEREIRA, 1996, p. 5).
Ora, a crise que j era marcada pela inecincia e burocracia da funo ju-
risdicional do Estado, pelo distanciamento do tempo do Judicirio com o tempo da
realidade social, pela demora de procedimentos de decises jurisdicionais, entrou em
confronto com a acelerao da poltica social do Estado. Por meio da Carta Poltica de
1988, legitimou-se a interveno, conotada como ativismo judicial, por meio do con-
trole misto (difuso e concreto) de constitucionalidade de leis e atos de governo.
As modicaes introduzidas administrao pblica, visando aos objetivos do
Estado democrtico de direito (art. 1, cput; artigo 3, da Constituio Federal), pas-
saram a ter peso fundamental para denir as polticas pblicas de desenvolvimento e
melhoria dos servios judiciais. Por essa razo, no se eximem do controle do Judicirio
as polticas pblicas, cujas premissas e princpios, organizados numa Carta Poltica, so
marcados por momentos histricos de transio democrtica, com a evoluo dos di-
reitos humanos da 1 (individuais subjetivos) 4 gerao (direitos sociais, coletivos,
difusos e dos povos) (PIOVESAN, 2010).
O ativismo judicial est sendo debatido nos meios acadmicos das cincias so-
ciais, designado pela terminologia aberta da judicializao da poltica e politizao
do direito (NALINI, 2008; VIANNA et. al., 1999; ARANTES, 1997). Porm, essa conceitu-
ao imprecisa e ampla, cuja invocao refere-se interveno na arena poltica pela
atuao proativa dos juzes, tribunais, principalmente da Corte Constitucional, tem sido
criticada por no estabelecer critrios, limites e dados empricos na rea das cincias
sociais e da teoria do direito (KOERNER; MACIEL, 2002).
importante que analisemos com mais profundidade as consequncias introdu-
zidas pela transformao do Poder Judicirio na interveno e controle de polticas
pblicas. Esse avano representa, de um lado, a pretenso de garantir direitos sociais e
difusos; mas, de outro, contrape-se s decises polticas de poderes legitimados pelo
democracia representativa, desestabilizando a previso oramentria anual destinada
ao Executivo, aps aprovao do Legislativo.
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Por essa razo, o controle judicial de polticas pblicas ainda de difcil concre-
tizao pela tendncia de relaxar os laos que mantm coesa a trama social, na lio
de Riccardo Campa (1985, p. 224).
Para situar a problematizao deste estudo na teoria do direito, encontramos a pre-
cisa conceituao de Oswaldo Canela Jr. (apud GRINOVER, 2008) para polticas pblicas:
Conjunto de normas (Poder Legislativo), atos (Poder Executivo) e decises (Poder
Judicirio), que visam realizao dos ns primordiais do Estado. Como toda
atividade poltica exercida pelo Legislativo e pelo Executivo deve compatibilizar-
se com a Constituio, cabe ao Poder Judicirio analisar em qualquer situao,
desde que comprovado, o que se convencionou chamar de atos de governo ou
questes polticas, sob o prisma do atendimento dos ns do Estado. (GRINOVER,
2008, p. 11-12)
Neste contexto, alinha-se ainda o controle de polticas pblicas s modicaes
da funo jurisdicional do Estado, que passou por transformaes sociais, designadas
atualmente por variados rtulos, segundo Srgio Guerra:
Alta modernidade, modernidade experimental, ps-modernidade, ordem ps-tradi-
cional, ps-intervencionista, reexiva, processualizada, neocorporativa, mediti-
ca, sociedade global ou sociedade de riscos, sob os auspcios do constitucionalismo
ou neoconstitucionalismo da teoria do direito. (GUERRA, 2010, p. 237)
A modernizao da gesto judicial deve ser incentivada para adequar-se aos no-
vos anseios dessa sociedade de riscos e contrastes, inuenciada por presses poltico-
econmicas internacionais e nacionais.
2 O Banco Mundial e os pactos republicanos na gesto judiciria
Comecemos pela anlise do Documento Tcnico n 319, do Banco Mundial
(DAKOLIAS, 1996) que fomentou grande discusso sobre a reforma do Judicirio na arena
poltica e econmica da America Latina e do Caribe.
Nos termos do documento redigido, a pretendida reforma do Judicirio sugere
pautar a melhoria da prestao jurisdicional por meio de modicaes citadas em texto
padro redigido e enviado aos Estados. Essa reengenharia do Judicirio deveria esta-
belecer padres considerados imprescindveis para a modernizao de todo o sistema
judicial, seja no mbito a) institucional, pela independncia do Judicirio atravs de al-
teraes no seu oramento, nomeaes de juzes, sistema disciplinar; b) administrativo,
pelo gerenciamento adequado de processos e reformas na administrao das unidades
judicirias, de processos de trabalho e de formao de pessoal especializado em infor-
mtica e gerenciamento cartorial redenio e/ou expanso do ensino jurdico e pro-
gramas de treinamento para estudantes, advogados e juzes; c) procedimental: da leis
processuais e da adoo de reformas processuais; mecanismos alternativos de resoluo
de conitos; ampliao do acesso da populao a justia; incorporao de questes de
gnero no processo da reforma.
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Neste ltimo aspecto, ingressam os instrumentos de defesa de direitos coletivos e
difusos: ao civil pblica (Lei n 4.717/65) e ao popular (art. 5, LXXIII da CF), mandado
de segurana coletivo (art. 5, LXX, CF), que ampliaram a defesa em juzo dos direitos
sociais e econmicos: art. 7 (sociais); art. 170 (econmicos); art. 194 (seguridade social);
art. 196 (sade); art. 205 (educao); art. 215 (cultura); art. 225 (meio ambiente).
H, porm, crticas relevantes, visto que este documento de modernizao do
Judicirio desenha um quadro de padronizao de decises, voltadas para a segurana
jurdica, mas em prol de interesses privados e internacionais que inuenciariam as de-
mandas polticas, levadas ao Judicirio(LIMONGE; STEFANO, 2007, p. 14).
Ademais, a modernizao do Judicirio e os limites no controle de polticas pbli-
cas pelo ativismo judicial, na crtica de Lenio Luiz Streck, originam-se:
No deslocamento do centro de decises do Legislativo e do Executivo para o plano
da jurisdio constitucional, no Estado Social e Democrtico de Direito, que propi-
cia, por meio de mecanismos jurdicos, a forte atuao do Poder Judicirio, pela
Carta Poltica que o legitima e fortalece. (STRECK, 2004, p. 19-20)
O atual avano do controle judicial de polticas pblicas depende de parceria e
consolidao de cooperao ativa entre os poderes do Estado para o desenvolvimento
social. Por isso, cabe ao prprio Judicirio investigar o fundamento dos atos de governo
e objetivos pretendidos, em conformidade com artigo 3 da Constituio Federal, sem
pretender, com isso, ter sempre a ltima palavra em questes complexas de escolhas
polticas, pois os poderes, alm de independentes devem ser harmnicos entre si para
que os objetivos fundamentais do Estado sejam alcanados (GRINOVER, 2008, p. 12).
Porm, para que no haja forte contraposio e paralisao de polticas sociais,
o Poder Judicirio deve agilizar os procedimentos pela remodelao da gesto adminis-
trativa; adquirir mais independncia nanceira, apartada do Executivo, para custeio de
despesas com recursos humanos e informatizao; e gerenciar as escolhas regulatrias
de direitos pelo modelo intervencionista social gil e eciente, com aceitao com re-
servas das sugestes do Banco Mundial visando modernizao deste poder.
A interveno pautada pelo ativismo judicial no controle de polticas pblicas con-
cretizada pelo rearranjo de foras polticas dos Poderes do Estado, estabelecendo parme-
tros para a atuao dos juzes como agentes polticos do Estado de Direito (HESS, 1998).
O I e II pactos republicanos,
1
marcados pelo avano de relacionamento entre o
Poder Judicirio e o Legislativo, visam a adotar instrumentos para racionalizar e moder-
nizar a justia, fortalecendo o controle judicial de polticas pblicas do Executivo.
Assim, a interveno em polticas pblicas na arena judicial, faz parte do movi-
mento da aproximao e de abertura do ncleo fechado do direito, antes positivista, por
meio da interface com a poltica e com a administrao pblica (BUCCI, 2006, p. 2).
Na cincia do Direito, a denio de poder do Judicirio em intervir nas rela-
es sociais, como um ator poltico, encontra limites na prpria legitimidade e legali-
dade de sua atuao. J fazia essa distino Max Weber (apud BOBBIO, 1995, p. 940),
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pois tratava a funo judicial, como poder legal, caracterstico da sociedade moderna,
com fundamento na crena na legitimidade de ordenamentos jurdicos que denem
expressamente a funo deste poder. A fonte do poder , portanto, a lei, qual cam
sujeitos no apenas aqueles que lhe prestam obedincia, como os cidados e os agentes
pblicos, mas tambm aquele que manda em atos do governo.
Ao Poder Judicirio, deferido o controle de atos da administrao pblica, em
anlise da discricionariedade administrativa.
Essa atividade de escolha pelo Executivo, conforme Celso Antonio Bandeira de Mello:
No se adscreve apenas ao campo das opes administrativas com base em critrios
de convenincia e oportunidade, embasadas em conceitos vagos e indeterminados,
mas tambm deve ser qualicada pela nalidade descrita pela lei e ter um conte-
do determinvel, ou seja, uma densidade mnima de certeza jurdica e segurana
pblica da atividade concretamente realizada, evitando transgresses do agente p-
blico, as quais devem ser controladas pelo Judicirio. (MELLO, 2007, p. 30-31)
O controle dos atos administrativos tambm possvel quando ocorre vincula-
o do ato administrativo, pelos critrios de competncia, nalidade, forma, motivo
e objeto, que devem ser vlida e legalmente manejados pela administrao pblica
(PEGORARO, 2010, p. 35).
Ainda certo que a atividade estatal, tanto a funo administrativa como a fun-
o jurisdicional, norteia-se pelos princpios de efetividade, celeridade, transparncia,
moralidade, como enfatiza Calhao (2009, p. 23), projetados que foram na doutrina jus
administrativista, contempornea.
Os limites do controle judicial em intervir em polticas pblicas tm como ponto
de partida o ncleo do mnimo existencial dos direitos humanos individuais e sociais (art.
5 e 7 da CF/88). Da formularem-se mecanismos de parceria para concretizar o pacto
republicano, para a efetividade judicial na concretizao de um direito comprometido
com as mudanas sociais qualitativas da sociedade.
importante analisar que o discurso sobre a atual crise do Poder Judicirio e o
seu poder de interveno social abrange tambm o descompasso com outras cincias
sociais que muito poderiam contribuir para trazer subsdios para o sistema judicial, que,
na concepo sistmica de Luhmann (apud QUEIROZ, 2003, p 78), complexo, reproduz-
se por autopoisis e precisa se abrir e manter a comunicao social com outros sistemas
sociais para a compreenso da complexidade social.
Ora, sem parcerias e comunicao com outros atores polticos e da sociedade
civil, o Poder Judicirio tem encontrado diculdade de superao da crise interna, que
se arrasta por muitos anos.
A compreenso do ativismo judicial na prtica revela-se, como exemplo, em
aes individuais e coletivas de distribuio de remdios, aumento de vagas em cre-
ches, exigncia de critrios na educao, concretizao de regularizao fundiria de
moradias populares a populao de baixa renda para o desenvolvimento social e urbano.
Enm, comporta perspectivas sociolgicas, antropolgicas e polticas.
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Mas isso somente ser ecaz pelo aparelhamento do Judicirio para enfrentar a
complexidade dessa demanda por meio de aes coletivas; por planejamento e metas a
mdio e longo prazo de gesto judiciria, que importem melhoria da prestao jurisdi-
cional em razovel durao do processo e celeridade e ecincia, no tempo do direito
e no tempo presente.
O elevado ndice de congestionamento da justia mais de 71% em 2009 (CNJ,
Justia em Nmeros, 2008-2009) demonstra que a taxa cresce exponencialmente com a
complexidade da demanda e no encontra vazo dentro do sistema judicial. Como ressaltou
a ministra Eliana Calmon em seu discurso de posse como corregedora nacional de justia:
Pela primeira vez em dois sculos, a Justia brasileira foi avaliada em nmeros e
em custo [...], foram feitos diagnsticos ociais do funcionamento da prestao
jurisdicional, dos servios cartorrios [...] veio a conhecimento de todos, at dos
prprios protagonistas da funo judicante, o resultado de uma Justia cara, con-
fusa, lenta e ineciente (CNJ, 8/9/2010).
O controle de polticas pblicas ecientes baseia-se na concretude de normas
programticas de direitos sociais e difusos. Depende tambm da ampliao de com-
petncias de rgos pblicos e da atuao ativa do Ministrio Pblico, da eciente co-
municao entre os rgos e da agilizao virtual, para substituir a cultura burocrtica
da papelizao dos processos que aguardam por anos a execuo em escaninhos de
cartrios burocrticos.
3 O ativismo judicial em programas de ao do Conselho Nacional de Justia
Ora, para sustentar a governabilidade e o equilbrio entre os poderes do Estado,
premente que sejam traadas metas a longo e mdio prazos, tanto no mbito nacional,
como dos entes federados, para todo o Poder Judicirio.
A concepo de metas para o Judicirio dever considerar as grandes diferenas
socioeconmicas das regies e a descentralizao administrativa dos tribunais, estabele-
cida pela Constituio Federal, na distribuio de competncias materiais e normativas
administrativas (BARBOSA, 2007, p. 7).
A legitimidade do Poder Judicirio, como garantidor dos direitos fundamentais,
do mnimo existencial da dignidade humana, exige o enfrentamento de sua prpria legi-
timidade como ator poltico para contribuir com o desenvolvimento social num pas de
grandes dimenses como o Brasil.
O CNJ, por meio de seus programas de ao comunitria Lei Maria da Penha,
Cidadania, Direito de Todos, Doar Legal, Advocacia Voluntria, Comear de Novo,
Justia Aberta, Justia em Nmeros, Movimento pela Conciliao, Prmio Innovare,
Fruns Permanentes de Sade, Proname, Mutiro Carcerrio , entre outros de gesto
administrativa judicial, tem estimulado e ampliado o protagonismo do Poder Judicirio
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no controle e eccia de polticas publicas regionais, assim como os convnios rmados
em programas de parceria e cooperao com o Ministrio Pblico, defensorias, universi-
dades e administrao direta e indireta dos estados e municpios.
Alm disso, o conselho tem atuado como gestor nacional de programas de gesto
e de tecnologia de informao, em prol de metas a mdio e curto prazos, previstas para
todos os tribunais e justias de 1 grau, visando a aperfeioar a administrao judiciria
(CNJ, Metas Prioritrias 2010).
2
Diculdades h e muitas, pois no fcil modicar essa cultura de belicosidade
e de litigncia judicial, no voltada para a busca do iter pacis, nos termos sintetizados
por Roberto Ferrari de Ulha Cintra (2008, Introduo) enraizada em nossa sociedade,
contando com os entes do Estado a ocupar a maior parte dos processos judiciais, na
qualidade de parte autora ou r.
Embora a criao do CNJ tenha sido duramente criticada nas discusses da EC n
45/2004 (WAMBIER et al., 2005), h um lado positivo na criao de um rgo nacional de
controle administrativo e nanceiro do Poder Judicirio; na transparncia e organizao
nacional por meio de auditorias e levantamento de dados sobre a Justia, por inspees
judiciais; na criao de setores de pesquisa judiciria da gesto judicial.
Exemplos disso so o programa inserido em polticas pblicas de incluso social
denominado Mutiro Carcerrio, sob a presidncia do ministro Gilmar Mendes, e os
programas de moralidade e controle do ato administrativo por meio da proibio do ne-
potismo no Judicirio, na gesto da ministra Ellen Gracie Northeet. Esses programas
contriburam para o controle da moralidade e transparncia administrativa, nos termos
do artigo 37 da Constituio Federal.
Ademais, a contribuio do CNJ vai ao encontro dos programas destinados a apa-
relhar o sistema judicial como um todo. Por meio de programas de ao, resolues e
estudos, houve melhoria na racionalizao de procedimentos para os servios judiciais
e extrajudiciais de delegao de cartrios, com a possvel participao dos magistrados
na elaborao do oramento de cada tribunal (SANTOS, 2010).
O ativismo judicial, pela interveno em tempo razovel e clere por meio de
prestaes adequadas s polticas pblicas sociais, somente poder ser eciente para
atender a demanda social, na medida de melhoria da prestao jurisdicional (art. 5,
LXXXVIII, CF).
A interveno ativa e o controle eciente de polticas pblicas sero possveis por
meio da modicao da estrutura dos fruns locais e tribunais, com parcerias e dilogo
com outros atores polticos da administrao e especialistas de cada rea. A mudana
requer tambm transparncia e enxugamento da burocracia cartorial, bem como atuali-
zao do ensino jurdico, visando a buscar as boas prticas do incentivo da conciliao,
mediao e arbitragem, como em uma pirmide que se inicia na base para a soluo de
conitos (CINTRA, 2008, p. 80).
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4 Polticas sociais e interveno do Judicirio em aes coletivas
A defesa dos direitos coletivos e difusos ampliada do aspecto individual por
meio de aes coletivas: a ao civil pblica e a ao popular.
Ganha espao o aqui ativismo do Ministrio Pblico (ARANTES, 1998), na esfe-
ras de competncia federal ou estadual, por meio de aes civis pblicas. Ampliou-se o
rol de direitos coletivos e difusos em prol de defesa do meio ambiente, do consumidor,
dos bens de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico por infrao
ordem econmica e economia popular, alm de infrao ordem urbanstica (art. 5
da Lei n 7.347/1985; artigo 129, III, da CF).
As aes populares visam moralidade administrativa (MACHADO, 2007, p.58) e
encontram legitimao no cidado, no exerccio da cidadania do jurisdicionado para a
defesa do patrimnio pblico, consistente em bens e direitos de valor econmico, artsti-
co, esttico, histrico ou turstico (art. 5, LXXIII, CF e artigo 1 da Lei n 4.717/1965).
As aes civis pblicas (MANCUSO, 2007) para a defesa dos direitos sade, por
entrega de medicamentos, leitos de hospitais, atendimento de planos de sade (RUIZ,
2001, p. 253) e de gesto de recursos para a educao (APPIO, 2004, p. 10-14) j ana-
lisadas e decididas em precedentes acrdos de tribunais, conrmadas pelo Supremo
Tribunal Federal, visam a suprir a inecincia crnica do Poder Executivo na concretiza-
o de polticas pblicas nessa rea.
Alm disso, a importante via de comunicao entre os agentes polticos e o
Judicirio ressaltada de lege ferenda no anteprojeto do novo Cdigo de Processo Civil
(Comisso de Juristas n 379/2009), encaminhado para discusso em 10/6/2010 Cmara
Federal, que visa a tornar factvel a razovel durao do processo, a m de cumprir o
princpio constitucional da ecincia (TALAMINE; NUNES e MITIDIERO, 2010).
Nessa linha de raciocnio, a interveno em polticas pblicas pelo Judicirio
necessita de requisitos e limites denidos para operacionalizar as pretendidas mudanas
no contexto social.
Em outras palavras, como pretenso individual/social deve pautar-se pelo bin-
mio que compreende, de um lado, a razoabilidade desta pretenso de direito individual
ou coletivo, manejado por processo judicial para a defesa do direito ao mnimo existen-
cial; de outro lado, pela existncia de disponibilidade nanceira do Estado para tornar
concretizadas e efetivas as prestaes positivas que so exigidas do Estado. A deciso
judicial deve se pautar pelo princpio da razoabilidade/proporcionalidade, ao analisar,
em comparao de valores e direitos constitucionais, a clusula da reserva do possvel
oramentrio por meio de verbas pblicas disponveis poltica pblica denida pela
deciso judicial.
5 Os limites do ncleo mnimo existencial, da reserva do possvel oramentrio e o
princpio da razoabilidade
Compreender o alcance do direito ao mnimo existencial traduz-se na delimita-
o dos direitos constitucionais mnimos para a dignidade da pessoa humana. Integram
p. 266 Rev. SJRJ, Rio de Janeiro, v. 18, n. 30, p. 257-274, abr. 2011
os conceitos de direitos fundamentais individuais e coletivos, nos quais o Estado deve
agir positivamente para concretiz-los, sem a imposio de tributos.
Para Ricardo Lobo Torres (2009, p. 19), o fundamento do ncleo ou mnimo
existencial est na tica e no exerccio da liberdade do indivduo, na proteo dos di-
reitos humanos em sociedade e sua extenso abrange tanto direitos individuais quanto
sociais de desenvolvimento humano.
Acrescenta o autor que a teoria do mnimo existencial interage com os conceitos
trazidos de doutrinas estrangeiras sobre os direitos fundamentais pela teoria da justia
(Kelsen, Rawls), pela teoria da argumentao jurdica (Alexy), e da teoria do estado
de direito (Bckenfrde) e que est em ligao muito estreita com o Direito Tributrio,
que exige prestaes positivas do Estado por meio da reserva do oramento e das leis
nanceiras do pas (TORRES, 2009, p. 31-33).
O mnimo existencial interage com a Cincia das Finanas, com a Cincia
Econmica pelo estudo do public choice e pela Cincia Poltica, na qual ganha espao
de concretizao, j que analisado sob o enfoque de polticas pblicas e pela discusso
sobre a judicializao das polticas pblicas (TORRES, 2009, p. 34).
No mbito de abrangncia, est o direito a sade, saneamento, moradia, educa-
o, assistncia e previdncia social e o acesso justia, os quais, se descumpridos pela
falta de prestaes positivas do Estado, devem ser corrigidos pela pronta interveno
Judicial, fundada na Lei Maior.
Um caso emblemtico tem sido o de entrega de medicamentos, leitos em hos-
pitais pblicos e tratamentos de sade por meio de aes individuais e coletivas. O
Judicirio intervm, nem sempre de forma adequada, em polticas pblicas de sade,
pois h mais rompimento ou quebra da previsibilidade do oramento destinado aos
programas de sade, privilegiando parcela da populao em detrimento de outra, pelo
vis do acesso Justia, em aes gratuitas.
Esse ncleo bsico de direitos sociais, na dico de J. J. Gomes Canotilho
(1999, p. 482), poder ser concretizado por instrumentos processuais, canalizados como
ferramentas para o controle e interveno do Judicirio nas polticas pblicas.
Positivo que, pela instrumentalidade de aes coletivas e em defesa do direito
ao mnimo existencial, amplia-se o poder de polcia interventivo do Judicirio no con-
trole de polticas pblicas, seja nas obrigaes de fazer, no fazer ou de prestar, para
corrigir a omisso
3
quanto ao ilegal ou imoral do ato de governo pblico.
4
A interveno judicial, sob o manto do ativismo judicial, ancorado no imprio
da Constituio, deve pautar-se, segundo Canotilho (1999, p. 264-265), no controlo
jurdico de razoabilidade do ato do poder pblico. Ressalta o professor os princpios e
limites: a) conformidade ou adequao: impe que a medida adotada para a realizao
do interesse pblico deva ser apropriada prossecuo do m ou ns a ele subjacentes;
b) exigibilidade ou necessidade ou menor ingerncia possvel: demanda a prova de
que, para se obter determinados ns, no seria possvel usar meios menos onerosos para
o cidado; c) proporcionalidade em sentido restrito: o Judicirio deve intervir com a
carga coercitiva e justa medida para a consecuo dos ns pretendidos.
p. 267 Rev. SJRJ, Rio de Janeiro, v. 18, n. 30, p. 257-274, abr. 2011
Assim, em outras palavras, os limites dos princpios da razoabilidade e proporcio-
nalidade buscam adequar em justa medida e na adequada proporo os meios empre-
gados para a consecuo dos ns propostos em polticas pblicas do Estado neoliberal e
tambm motivar e garantir ao magistrado o exerccio de coautor de polticas pblicas
(GRINOVER, 2008, p. 13) ou como agente poltico de transformao social no Estado
democrtico de direito, na perspectiva de praticar os ns, justicando-os pela dimenso
normativa constitucional os meios empregados para obt-los legalmente.
Por esses parmetros, legitima-se, v. g., a deciso de entrega de medicamento no-
vos, fora da lista desatualizada do protocolo do rgo de sade local editado pela Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria (art. 5, cput, c/c o art. 196, CF); a razoabilidade pela in-
terveno federal nos estados pela Unio, quando ocorre a ruptura dos princpios sensveis
(art. 25 c/c art. 34, CF); e a gesto de recursos para a educao, com audincias pblicas
pela implementao dos conselhos deliberativos, nas trs instncias polticas da federao
(APPIO, 2004, p. 11); e os direitos de moradia, pela regularizao fundiria pelo princpio
da funo social da propriedade em rea invadidas (GRANDINI, 2008).
Outra questo diz respeito ao limite da interveno e a concretizao dessa me-
dida nas polticas pblicas por meio de sanes e enforcements, se a administrao
pblica no cumprir a deciso judicial no tempo e na medida impostos pelo Judicirio.
Quais os limites do Judicirio para enfrentar as demandas sociais e intervir em pol-
ticas pblicas locais, com a imposio de multas, prises aos administradores ou polticos,
que no cumprem as decises denitivas de mrito julgadas por tribunais superiores?
6 As sanes e enforcements aplicados nas decises judiciais
O conhecimento sobre as aes coletivas e a aplicao de sanes em execuo
de decises judiciais deveriam ser compiladas por meio de levantamento de dados, co-
mo feito na Alemanha para a adequao do sistema unicado do Judicirio anualmente
por determinao do Ministrio da Justia (HOFFMANN-RIEM, 2000, p. 211) e para a
modernizao da prestao jurisdicional.
Esse levantamento de dados consistiria em estatsticas dos tribunais, a cada ano
enviadas ao CNJ, para cincia das aes coletivas, que visem a polticas pblicas de de-
senvolvimento urbano e regionais, porquanto servem como parmetros e jurisprudncia
na distribuio da justia social no pas.
Essa ideia surgiu pela leitura da meno honrosa do VI Prmio Innovare (2009).
No projeto contemplado, o juiz estadual do Rio de Janeiro, Flvio Citro Vieira de Mello,
props a criao do Banco de Aes Civis Pblicas. Esse banco de dados especializado
rene todo o acervo de decises judiciais de 1 e 2 graus sobre direitos coletivos e di-
fusos de consumidor. Essa iniciativa torna mais clere e eciente o controle de demanda
coletivas, diminuindo as individuais, medida que so divulgadas a todos os cidados e
rgos responsveis pela defesa.
As aes coletivas instrumentalizam as polticas pblicas pelo vis da cincia jur-
dica, principalmente pela conotao diferenciada daquelas estudadas em Cincia Poltica,
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pois tomam como fundamento o suporte legal, e no programas polticos no planeja-
mento estratgico de organizao dos atos administrativos.
Essa categoria de polticas pblicas no plano jurdico-formal, como alerta Maria
Paula Dallari (2006, p. 31), atuaria para preencher espaos de normas e para concreti-
zar princpios constitucionais, com o objetivo determinado por casos concretos aplica-
dos realidade social mutante e que exige a atividade do Estado.
Assim, insere-se a aplicao de sanes e de responsabilizao civil e criminal
para o descumprimento de decises judiciais aos administradores pblicos.
As sanes processuais ou, como no Direito anglo-saxo, os enforcements (exe-
cues foradas) so delineadas e adequadas conforme o procedimento judicial. Podem
ser aplicadas por medidas liminares art. 632, em obrigao de fazer; art. 642, em abs-
teno; art. 798, medida cautelar em geral; art. 12 da Lei n 7.347/85; art 5, 4, da
Lei n 4.717/65) ou decises de antecipao de tutela (art. 273 do CPC) em processos
ordinrios ou cautelares.
As sanes dividem-se conforme a adequao propositura da demanda; j as
multas dirias, ou astreintes (GRINOVER, 2008, p. 21), por meio de coero patrimonial
contra a Fazenda Pblica. Porm, aqui h um problema de efetividade da norma san-
cionatria, visto que a execuo somente caberia por meio do sistema de precatrios
judiciais (art. 100 da CF), o que em muito frustra a pretenso da deciso pela lastimvel
cobrana do sistema de precatrios judiciais e pela demora no procedimento.
Somente caberia sano se houver a multa para a gura do administrador ou a res-
ponsabilidade pessoal deste no cumprimento, por meio at da ultima ratio da priso.
A responsabilidade por ato de improbidade administrativa pelo descumprimen-
to da deciso tem como norma aplicadora o artigo 11, II, da Lei n 8.429/92 Lei de
Improbidade Administrativa , com a previso de priso pelo descumprimento da deciso
e ressarcimento do errio, quando comprovado o enriquecimento ilcito, seja por qual-
quer meio de prova (ANGELIS, 2010).
H previso da interveno federal ou estadual determinada pelo Judicirio no
Poder Executivo do ente federativo, como forma de penalidade, quando houver descum-
primento de ordem legal ou execuo da lei, nos termos do inciso IV, art. 35 da CF.
Porm, no se tem notcias de que j houve interveno decretada por deciso
de qualquer Tribunal, mormente porque os fundamentos so muito imprecisos para o ato
interventivo, o que limita a autonomia do ente poltico da federao.
O ato de interveno por desobedincia a ordem ou deciso judicial (inciso VI,
art. 34) depende de requisio do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de
Justia ou do Tribunal de Justia do estado. O decreto de interveno, segundo Jos
Afonso da Silva (1998, p. 459), impende no controle poltico de incurso da entidade
interventora nos negcios da entidade que a suporta. O controle dos princpios sens-
veis descritos no inciso VII do artigo 34 da CF88 traz com a consequncia do rompimento
da autonomia do exerccio do poder Executivo do ente federado.
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A responsabilidade administrativa civil e criminal atinge a autoridade adminis-
trativa que descumpriu a ordem emanada da deciso judicial, seja por meio de crimes
de responsabilidade funcional prevaricao, art. 319 do CP; crime de responsabilidade
do prefeito municipal, artigo 1, XIV, Decreto-Lei n 201/67 e de responsabilidade civil
pessoal administrativa (art. 37, cput, da CF).
Em que pesem as sanes penais e administrativas contra as pessoas fsicas do
administrador publico, ainda pouco efetivo o controle de prazos e de execuo, acom-
panhada por tcnicos especcos no cumprimento das decises judiciais.
Kazuo Watanabe, em comentrios ao Cdigo de Defesa do Consumidor, diz da
importncia de ajustamento de qualquer tipo de ao judicial, da tutela jurdica pro-
cessual que seja ecaz para a defesa dos direitos individuais e coletivos consagrados no
sistema (WATANABE, 2007, p. 56).
Alm disso, ainda falta um banco de dados nacional para o conhecimento de
aes coletivas (civis pblicas, populares, mandado de segurana coletivo e mesmo de-
cises individuais, com extenso erga omnes), para ser rmada a jurisprudncia no caso
de controle de polticas pblicas pelo Poder Judicirio nas regies do Brasil.
H de se buscar mais alternativas de preveno por meio de audincias pblicas
municipais ou de controle preventivo de verbas pblicas destinadas a concretizar po-
lticas pblicas, acompanhadas por associaes, sindicatos, pelos rgos do Ministrio
Pblico ou pelos meios de comunicao de massa, para que sejam conhecidas e aplica-
das em todo o pas.
Concluses
As polticas pblicas traduzem-se em prestaes positivas da atividade estatal por
meio do exerccio das funes do Estado, seja pela construo normativa do Legislativo,
pelo ato de governo do Executivo e pela deciso do Judicirio para a consecuo dos
objetivos e ns sociais do Estado democrtico de direito.
As interferncias recprocas de um poder em outro visam a reforar o equilbrio
e a independncia dos poderes do Estado, na atual concepo do Estado ps-positivista,
com a consecuo de objetivos por meio de prestaes ativas numa sociedade livre que
busca a justia social, com esforos para promover o bem de todos e reduzir as desigual-
dades regionais em prol do desenvolvimento nacional (art. 3 da CF).
Operacionalizar essa interveno possvel pelo ativismo judicial ou seja, a
atuao independente e corajosa dos membros do Judicirio para intervir no controle de
atos administrativos, sejam estes vinculados ou discricionrios para o cumprimento de
preceitos e normas programticas. Aos tribunais, cabe ingressar no mrito do ato admi-
nistrativo quando houver necessidade de preenchimento da norma, seja por um facere,
non facere ou praestare do administrador poltico.
Por essa razo, o ativismo judicial no controle de polticas pblicas tem sido
chamado pela doutrina de fenmeno da judicializao da poltica, ou mesmo da
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judicializao de polticas pblicas. H, no entanto, limites aos tribunais, por meio
do controle no mbito administrativo, nanceiro e correicional do Conselho Nacional de
Justia, o qual atua por metas de gesto, programas de ao, parcerias com rgos da
administrao pblica e metas de gesto para o ativismo judicial e as polticas pblicas
de acesso justia.
Os instrumentos de aes coletivas, ao civil pblica, ao popular, mandado
de segurana coletivo tm se mostrado ecientes ferramentas processuais para a defesa
dos direitos sociais, difusos, transindividuais, pela legitimao do Ministrio Pblico e
das associaes e rgos privados.
H tambm limites principiolgicos e normativos do ncleo do mnimo existencial
dos direitos fundamentais individuais e sociais, adequadamente ponderados em face dos
princpios da razoabilidade ou proporcionalidade com a reserva do possvel orament-
rio da arrecadao tributria.
As sanes ou os enforcements (execuo forada) por meio de medidas limi-
nares, multas dirias, responsabilidade civil, administrativa e criminal ainda no se
mostraram ecientes para o controle ecaz das polticas pblicas no contexto da com-
plexidade de demandas sociais, que j esto na 3 e 4 geraes de direitos mutveis
pela globalizao.
Por essas razes, h de se buscar alternativas na sociedade civil e no aprimora-
mento de parcerias pblico-privadas, convnios e pactos no controle de polticas pbli-
cas, para a concretizao dos direitos humanos, do desenvolvimento e da paz social no
Estado democrtico de direito.
JUDICIAL ACTIVISM AND CONTROL OF PUBLIC POLICY
ABSTRACT: The Judicial control as the rule of law is revealed through the controlling power of pu-
blic policies and administrative acts by the class actions. The limits of the existential and the core
minimum reserve requirements are possible budget for the control of the judiciary and sanctions
for the Executive and judicial reviel for the Legislative, revealing the ideal of the check and balan-
ces between the powers of the Democratic Law State.
KEYWORDS: Judicial control of public policy. Judicial intervention. Control of administrative acts.
Judicial enforcements.
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Notas
1
O I Pacto Republicano, assinado em 2004, logo aps a Reforma do Judicirio (Emenda Constitucional
n 45/2004), teve como principal objetivo a aprovao de leis que permitissem o uso de novos
instrumentos e a criao de mecanismos que abrissem as portas do Judicirio para quem ainda
no tem acesso, para agilizar o andamento dos processos e, com isso, dar maior efetividade e
racionalidade Justia brasileira. O II Pacto Republicano, fechado em abril de 2009, atua rme
na criao de polticas pblicas que aplique as disposies das normas aprovadas, com foco na
agilidade e efetividade da Justia e da concretizao dos direitos humanos e fundamentais.
p. 274 Rev. SJRJ, Rio de Janeiro, v. 18, n. 30, p. 257-274, abr. 2011
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2
No 3 Encontro Nacional do Judicirio, ocorrido em fevereiro de 2010, foram denidas as 10 metas
de gesto para o Judicirio brasileiro.
3
Ao civil pblica que ampliou o numero de vagas no ensino fundamental pblico na cidade de Rio
Claro em 1998, exigindo investimento condizente e aplicao de verba oramentria do municpio
(Processo n 608/97, 2 Vara da Infncia e da Juventude da Comarca de Rio Claro, So Paulo).
4
Ao de dar continuidade restaurao do conjunto arquitetnico do Parque da Independncia de
So Paulo, com a exigncia de prazo e sano para a nalizao da obra municipalidade paulista
(TJ-SP, AP n 152.329.5/4.00).