SUBCIDADANIA, DESIGUALDADE E DESENVOLVIMENTO SOCIAL NO BRASIL DO SCULO XXI

Cleyton Domingues de Moura*

O artigo discute desigualdade social e pobreza no Brasil a partir de uma nova concepo terica e da anlise da evoluo das polticas pblicas de desenvolvimento social e combate pobreza (DSCP), no perodo compreendido entre 2000 e 2008. No que se refere teoria, apresenta a proposta explicativa elaborada por Souza (2003), para quem a singularidade dos pases de capitalismo perifrico a formao histrica de um grande contingente populacional composto por marginalizados ou desclassicados sociais, pessoas desvinculadas dos processos econmicos, sociais e polticos bsicos da sociedade. O artigo analisa a evoluo das polticas especcas de DSCP implementadas no Brasil, bem como sua inter-relao com a teoria da desigualdade social e sua naturalizao. Palavras-chave: desigualdade; desenvolvimento social; subcidadania; Polticas Pblicas.

SUB-CITIZENSHIP, INEQUALITY AND SOCIAL DEVELOPMENT IN BRAZIL IN THE 21ST CENTURY

The article discusses the social inequality and the poverty in Brazil, based on a new theoretical concept and an analysis of the evolution of the public policies for social development and ght against poverty, from 2000 to 2008. Regarding the theory, the document presents an explicative proposal elaborated by Souza (2003), to whom the singularity of the peripheral capitalist countries is the historic formation of a large population contingent, composed of marginalized people or the social unclassied, those who are not linked to the basic political, social and economic processes of the society. The article examines the evolution of the specic policies for social development and ght against poverty implemented in Brazil, as well as their interrelation with the theory of social inequality and the naturalization. Key words: Inequality; Social Development; Sub-citizenship; Public Policies.

SUBCIUDADANA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO SOCIAL EN EL BRASIL DEL SIGLO XXI

El artculo discute la desigualdad social y la pobreza en Brasil desde una nueva concepcin terica y de anlisis de la evolucin de las polticas pblicas de desarrollo social y combate a la pobreza (DSCP), en el periodo de 2000 a 2008. Con relacin a la teora, el documento presenta la propuesta explicativa elaborada por Souza (2003), para quien la singularidad de los pases de capitalismo perifrico es la formacin histrica de un grande contingente poblacional formado por marginalizados o desclasicados sociales, personas desvinculadas de los procesos econmicos, sociales y polticos bsicos de la sociedad. El artculo examina la evolucin de las polticas especcas de DSCP implementadas en Brasil, as como su interrelacin con la teora de la desigualdad social y su naturalizacin. Palabras claves: Desigualdad; Desarrollo Social; Subciudadana; Polticas Pblicas.
* Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG), do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).

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SOUS-CITOYENNETE, INGALIT ET DVELOPPEMENT SOCIAL EN BRSIL AU 21E SICLE

Larticle discute les ingalits sociales et la pauvret au Brsil partir dun nouveau cadre thorique et analyse de levolution des politiques publiques de dveloppement social et la lutte contre la pauvret (DSCP), dans le priode entre 2000 et 2008. En ce qui concerne la thorie, il prsente la proposition explicative rdige par Souza (2003), pour qui lunicit des pays capitalistes priphriques est la formation historique dune grande population compose de marginaux sociaux ou de qualite infrieure, les gens dconnects des processus conomiques, sociales et politiques fondamentaux de la societ. Larticle analyse le dveloppement des politiques spciques de DSCP mis en oeuvre au Brsil, et leurs liens avec la thorie de lingalit sociale et de sa naturalisation. Mots-cls: lingalits; Dveloppement Social; Sous-Citoyennet, Politiques Publiques.

1 INTRODUO

Ao longo dos ltimos anos, no Brasil, tm se ampliado de maneira importante tanto o debate sobre a desigualdade social e a pobreza quanto as polticas pblicas que buscam combater ou minimizar seus efeitos. A discusso acerca da magnitude de nossa desigualdade social passou a ter lugar corrente no debate pblico (parlamento, jornais e mdia em geral) e no debate acadmico (publicaes, simpsios, grupos de pesquisa), num contexto em que diversas vises terico-conceituais sobre tais fenmenos sociais disputam espao explicativo. Alm disso, o combate pobreza e desigualdade social se tornou um dos mais relevantes temas de agenda do governo federal. A tal ponto que o debate sobre as alternativas de combate pobreza e de promoo do desenvolvimento social bem como a implementao efetiva de polticas pblicas nesta rea assumiram lugar de destaque, sem precedentes histricos reconhecveis, na agenda poltica e de polticas pblicas de nosso pas. Existem obviamente diversas alternativas explicativas para a produo e reproduo da desigualdade social e pobreza. Neste artigo, no entanto, procurei trabalhar a proposta explicativa formulada por Jess Souza (2003). A proposta foi analisar a evoluo das polticas especcas de DSCP praticadas no Brasil, ao longo dos ltimos anos, e sua inter-relao com as alternativas conceituais e tericas a respeito da desigualdade social e sua naturalizao no Brasil apresentadas por Souza. O artigo est organizado em seis sees, a contar da introduo (seo 1). Na seo 2, so apresentados os pontos considerados essenciais da concepo terica de Souza (2003). Na seo 3, apresentado um levantamento das polticas de desenvolvimento social e combate pobreza (DSCP)1 executadas no Brasil ao
1. As polticas especcas de DSCP, para efeitos deste trabalho, so entendidas como as polticas pblicas criadas com a nalidade especca de atender s pessoas ou famlias em situao de pobreza, vulnerabilidade social e/ou insegurana alimentar, com o objetivo direto de evitar a continuidade de tais situaes e seus efeitos ou, pelo menos, de reduzir tais situaes e seus efeitos no presente e na trajetria futura desses indivduos ou famlias.

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longo dos ltimos anos, incluindo a metodologia de organizao das informaes. Na seo 4, apresentado um panorama da evoluo das referidas polticas de DSCP no perodo 2000 a 2008. Na seo 5, so apresentados alguns pontos de reexo decorrentes da proposta terica de Souza acerca da nossa desigualdade e da situao atual dos programas de DSCP no Brasil. Na seo 6, so apresentadas as consideraes nais do trabalho.
2 Uma nova perspectiva sobre a desigualdade social no Brasil

No decorrer de todo o sculo XX e mesmo neste incio de sculo XXI, a compreenso do Brasil e da sociedade brasileira tem sido largamente associada s noes bsicas de personalismo, familismo, patrimonialismo e de suas inter-relaes. Todos os grandes intrpretes do Brasil, entre os quais podemos destacar Gilberto Freyre, Srgio Buarque, Raimundo Faoro e Roberto da Matta, em maior ou menor grau e respeitadas as diferenas e particularidades de cada um, assumiram essas noes como centrais em suas anlises do Brasil. A partir deste ponto de vista dominante, as chaves conceituais para a compreenso das diculdades e problemas sociais do Brasil esto situadas num campo em que tais noes, a priori caractersticas de uma sociedade pr-moderna, interferem ou mesmo impedem que se consolide por aqui uma sociedade moderna semelhana dos pases centrais do capitalismo: assentada numa ordem democrtica, capitalista, competitiva e eciente, com altos ndices de bemestar e de qualidade de vida, e ainda com baixos indicadores de desigualdade e de marginalizao social. Dessa maneira, a justicativa para altos ndices de desigualdade, pobreza e excluso social, caractersticas linearmente presentes ao longo de toda a nossa histria, desde a colonizao aos dias atuais, seria a permanncia e eccia (ainda que sujeita a transformaes) das instituies, valores e prticas sociais que marcaram a formao colonial e que permanecem hoje impedindo nossa modernizao plena e efetiva. Em que pese a evidente importncia da considerao de tais noes para a compreenso do Brasil, at porque estas compem a prpria autoimagem do brasileiro e permeiam sua forma de compreenso e de relacionamento com a sociedade, passam a surgir novas tentativas de explicao do Brasil e de suas profundas desigualdades e mazelas sociais. Uma dessas novas concepes tericas aquela apresentada por Jess Souza em A Construo Social da Subcidadania para uma Sociologia Poltica da Modernidade Perifrica (2003). Nessa obra e tambm em seus escritos posteriores, o autor se prope a construir um modelo terico alternativo viso dominante. Seu ponto de partida para a construo da nova teoria a percepo de que h uma singularidade no desenvolvimento das sociedades de capitalismo perifrico,

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que a formao histrica de um grande contingente populacional composto por marginalizados ou desclassicados sociais, pessoas desvinculadas dos processos econmicos, sociais e polticos bsicos da sociedade. Para Souza, ao mesmo tempo em que isso ocorreu, houve um processo de naturalizao desta desigualdade que nos levou a formas perversas de subcidadania e marginalizao. De acordo com o autor, a explicao para tais fatos pode ser encontrada a partir da anlise do processo de modernizao do pas e no a partir das noes pr-modernas de personalismo, familismo e patrimonialismo. Conforme enunciado por Souza (2003, p. 17), seu objetivo
(...) demonstrar como a naturalizao da desigualdade social de pases perifricos de modernizao recente como o Brasil pode ser mais adequadamente percebida como consequncia, no a partir de uma herana pr-moderna e personalista, mas precisamente pelo fato contrrio, ou seja, como resultante de um efetivo processo de modernizao de grandes propores que toma o pas paulatinamente a partir de meados do sculo XIX.

Situada, portanto, no mbito da modernizao que toma impulso no sculo XIX, a anlise da nossa enorme desigualdade social e da sua naturalizao na sociedade encontra-se relacionada mais diretamente s instituies e aos valores subjacentes a essa modernidade, que caracteristicamente capitalista e liberal (em sentido econmico) do que nossa herana histrica ibrica e/ou especicamente lusitana, baseada no personalismo. Para Souza, nossa desigualdade moderna e a contar da anlise do nosso processo de modernizao que basicamente consistiu na importao das instituies e valores do capitalismo liberal, de fora para dentro, em substituio a uma ordem econmica escravocrata que podemos compreender adequadamente a atual desigualdade social e sua naturalizao. Sua proposta construir um modelo terico de anlise da sociedade brasileira que assuma como ponto central as caractersticas e consequncias sociais, econmicas e polticas do processo de modernizao, situando seu esforo analtico num campo inusual das cincias sociais brasileiras. Para realizar esse intento, o autor desenvolve dois grandes eixos analticos, que consistem basicamente em: i) analisar a congurao valorativa subjacente ao racionalismo ocidental e seu ancoramento institucional, que representa tratar da ideologia espontnea do capitalismo (MARX e ENGELS, 2007), mas adicionando e destacando nessa anlise os elementos socioculturais e no apenas as questes de cunho eminentemente econmico; e ii) reetir acerca da aplicao desta construo analtica ao contexto da modernidade perifrica que caracteriza o Brasil. No que se refere ao primeiro aspecto, Souza toma como ponto de partida a anlise da disseminao do racionalismo ocidental e a exportao para a periferia do sistema, como artefatos prontos, de suas instituies fundamentais: o mercado

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capitalista, e seu arcabouo tcnico e material, e o Estado racional centralizado, com seu monoplio da violncia e poder disciplinar. Na viso de Souza, a diculdade em se discutir o tema da disseminao do racionalismo ocidental est relacionada com a concepo necessariamente naturalizada que temos da eccia social de mercado e Estado. Este naturalismo refere-se ao fato de que, s geraes nascidas em contexto em que essas instituies j esto implementadas e com suas prticas disciplinadoras estabelecidas, a hierarquia valorativa a elas relacionadas implcita, opaca e contingente e, por consequncia, assume forma de uma realidade naturalizada, autoevidente, que no necessita justicao. nesse ponto que ganha destaque a anlise da ideologia espontnea do capitalismo. O acesso a essa ideologia e o seu reconhecimento so fundamentais para que seja possvel perceber como se produzem e se reproduzem a desigualdade social e a subcidadania. Para concretizar seu propsito, Souza articula a noo de Marx, que basicamente trata da alienao do trabalhador em relao ao valor do produto do seu trabalho, com as reexes de dois outros autores, que so Charles Taylor e a discusso sobre as fontes do self moderno, e Pierre Bourdieu e sua discusso em torno das distines sociais a partir de signos sociais opacos perceptveis por todos de maneira pr-reexiva. Assim, ao estabelecer conexes entre a anlise do racionalismo ocidental, a anlise da ideologia espontnea do capitalismo, bem como a crtica do naturalismo formulada por Taylor (TAYLOR, 2005, p. 38) e a noo de self pontual (TAYLOR, 2005, p. 73), juntamente com desenvolvimentos sobre a noo de habitus formulada por Bourdieu (2008, p. 162), Souza compe o pano de fundo terico-conceitual que possibilita a construo de uma nova teoria sobre a nossa desigualdade social.
2.1 O novo sujeito moral do Ocidente

No tocante contribuio de Taylor, o ponto central para Souza sua noo de self pontual. Para Taylor, o conjunto de transformaes das concepes morais do Ocidente nos levou construo de um novo sujeito moral, cujo suporte social remonta s classes burguesas de Inglaterra, Estados Unidos e Frana, tendo em seguida se disseminado aos demais pases. A esta nova moralidade de origem burguesa, as fontes de reconhecimento social no esto situadas no campo da honra, da virtude ou da tradio. Esto situadas, ao contrrio, na valorizao da calculabilidade, do raciocnio prospectivo, no autocontrole e no trabalho produtivo como fundamentos implcitos do reconhecimento social e da autoestima. Nesse contexto, as relaes sociais so reconguradas. As relaes antes baseadas no compromisso, na reputao e na conana, passam progressivamente a serem regidas por contratos. Em mesmo sentido, as formas de governo

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vinculadas tradio e justicadas pela ordem divina, tal como a monarquia, se veem progressivamente substitudas pela democracia liberal contratual. Quanto s concepes polticas fundamentais, esta nova sociedade concebe a noo de direitos subjetivos universais, de tendncia igualitria. A articulao do conjunto dos ideais polticos que suporta este novo sujeito moral de origem burguesa denominada por Taylor como princpio da dignidade. E esta dignidade que possibilita a formulao da ideia de direitos individuais potencialmente universalizveis a todos os indivduos. Nesse sentido, o compartilhamento de uma determinada estrutura psicossocial constitui o fundamento implcito do reconhecimento social e, portanto, de dignidade, que passa a vigorar no Ocidente desenvolvido. J no que se refere ao pano de fundo poltico, a igualdade estabelecida nas leis e normas somente ecaz no mbito social se a percepo dessa mesma igualdade na vida cotidiana estiver efetivamente internalizada na sociedade. De acordo com Souza, no entanto, Taylor no avana no sentido de compreender os mecanismos a partir dos quais este novo arcabouo valorativo e moral implementado pelo mercado e pelo Estado as duas instituies fundamentais do novo tipo de sociedade se tornam ecazes como base da classicao social e do valor diferencial entre os indivduos e classes sociais. Como Taylor observa um contexto em que houve de fato a disseminao do novo padro moral, ao ponto de ocorrer sua homogeneizao na sociedade, no avana no sentido de perceber como a falta desta homogeneizao, e sua consequente convivncia com outros tipos morais tpicos de sociedades tradicionais, promove o estabelecimento de distines sociais fundamentais entre diversos segmentos de uma sociedade, tal como ocorre nos pases de modernidade perifrica.
2.2 Habitus primrio e habitus precrio

Para suprir esta diculdade terica e dar seguimento anlise, Souza se utiliza da construo de Pierre Bourdieu acerca das possibilidades de estabelecimento de distines sociais a partir de signos sociais opacos perceptveis por todos de maneira pr-reexiva. Segundo Souza, a perspectiva de Bourdieu nos permite ir alm de um conceito de reconhecimento que assume, pelo menos tendencialmente, como realidade efetiva a ideologia da igualdade prevalecente nas sociedades centrais do Ocidente (SOUZA, 2006, p. 32). Assim, o que chama a ateno na utilizao que Souza faz de Bourdieu a articulao da noo de habitus, tal como apresentada por aquele autor, com a noo de habitus precrio apresentada por Souza. O que possibilita Souza de se utilizar de Bourdieu a nfase que este ltimo estabelece sobre os aspectos prticos, contextuais, pr-reexivos, automticos ou espontneos das aes, disposies e escolhas humanas. Para Bourdieu, a obedincia s regras ou disposies sociais antes de tudo uma prtica aprendida e no propriamente um conhecimento. No entendimento de Souza, as razes e explicaes

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para as prticas sociais estabelecidas podem at ser apresentadas e expostas, quando assim demandadas, mas na maior parte das vezes o pano de fundo explicativo permanece implcito, no visvel, coordenando silenciosamente nossa atividade prtica e envolvendo muitas outras questes para alm de nossas representaes conscientes. nesse contexto em que se destaca a noo de habitus formulada por Bourdieu. O habitus representa um conjunto de disposies e representaes que une e coordena as aes e escolhas de indivduos integrantes de determinado grupo ou classe social. Ele se refere ao aprendizado social condicionado pelo pertencimento a um grupo, ao compartilhamento tcito das vises de mundo e prticas sociais deste grupo, de suas ideologias explcitas e implcitas, sua forma de lidar com as instituies sociais. O condicionamento pelo habitus de classe est relacionado ao conjunto de disposies sociais estabelecidas pelo grupo social e pelos mecanismos de socializao a ele vinculados. O compartilhamento do habitus possibilita o estabelecimento de vnculos de solidariedade e identicao, ao mesmo tempo em que diferentes habitus podem corresponder separao e ao preconceito. Essas concepes associadas equivalem, segundo Souza, a uma noo de coordenao de aes sociais percebida como inconsciente e cifrada. Diante desta noo bsica, Souza prope uma subdiviso interna do habitus com o objetivo de agregar-lhe um carter histrico mais matizado. Desse modo, apresenta a proposta de se tratar de uma pluralidade de habitus. Para o autor, se o habitus representa a incorporao de esquemas avaliativos e disposies de comportamento a partir de uma dada estrutura econmico-social, as mudanas fundamentais nesta estrutura devem implicar mudanas qualitativas importantes no tipo de habitus de todas as classes sociais. Foi assim que, consoante Souza, o conjunto de transformaes das sociedades em direo ao capitalismo e o triunfo da burguesia como classe dominante signicaram o triunfo, inclusive como modelo a ser seguido pelas demais classes, do sujeito moral burgus, cuja economia emocional corresponde ao self pontual tayloriano : valorizao da calculabilidade, do raciocnio prospectivo, do autocontrole e do trabalho produtivo como fundamentos implcitos do reconhecimento social e da autoestima. Nos pases centrais do capitalismo, os processos polticos e sociais levaram ao estabelecimento de um tipo humano transclassista e homogneo, baseado nesta economia emocional do indivduo burgus, que partilhava ento a dignidade referida por Taylor. Em todos os casos em que isto ocorreu, conforme enfatiza Souza, este foi um desiderato perseguido de forma consciente e decidida e no deixado a uma suposta ao automtica do progresso econmico. H, por conseguinte, um processo histrico de aprendizado coletivo que Souza prope chamar de habitus primrio, o qual consiste em esquemas avaliativos e disposies de comportamentos objetivamente internalizados e incorporados, no

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sentido bourdieusiano do termo, que permite o compartilhamento de uma noo de dignidade no sentido tayloriano (SOUZA, 2006, p. 37). Nessa acepo, podemos entender o habitus primrio como o padro mnimo de participao na esfera social que confere a dignidade e as condies mnimas de reconhecimento e respeito social que possibilitam compartilhar da noo de cidadania em termos prticos e no apenas legais. Como veremos mais adiante, este um ponto-chave de reexo nas formulaes de Souza para a compreenso da desigualdade brasileira, pois, como sabemos, um contingente enorme de indivduos no compartilha desse habitus primrio, estando situados abaixo do seu limite mnimo. Este limite mnimo do habitus primrio, para baixo, Souza denomina habitus precrio, entendido como
(...) aquele tipo de personalidade e de disposio de comportamento que no atendem s demandas objetivas para que, seja um indivduo seja um grupo social, possa ser considerado produtivo e til em uma sociedade do tipo moderno e competitivo, podendo gozar de reconhecimento social com todas as dramticas consequncias existenciais e polticas (SOUZA, 2006, p. 38).

O habitus precrio representa a ausncia de reconhecimento social e a ausncia das precondies de participao social com dignidade, reetindo e marcando um conjunto de disposies psicossociais no adaptadas ao contexto de participao social no mundo da produo capitalista (como trabalhador produtivo), assim como tambm na esfera pblica (como cidado pleno de direitos). Para completar o circuito analtico de sua proposio, Souza busca articular as diferentes noes de habitus e a discusso a respeito das fontes morais ancoradas institucionalmente de Taylor com a ideologia do desempenho. A ideologia do desempenho est diretamente vinculada ao sujeito moral de Taylor, sendo componente do self pontual. Segundo Kreckel (apud Souza, 2006, p. 39), a ideologia do desempenho a tentativa de elaborar um princpio nico, para alm da mera propriedade econmica, a partir do qual se constitui a mais importante forma de legitimao da desigualdade no mundo contemporneo. Ela se baseia na trade meritocrtica, que envolve qualicao, posio e salrio, e pode ser considerada ideologia porque no apenas estimula e premia a capacidade de desempenho objetiva, mas tambm porque legitima o acesso diferencial permanente a chances de vida e apropriao de bens escassos. precisamente por este motivo que a ideologia do desempenho central no debate: porque ela tem a capacidade de legitimar as diferenas no acesso renda e ao trabalho e, portanto, legitimar a desigualdade social, to somente a partir do desempenho individual, sem considerar outras dimenses da vida social e das estruturas de dominao que impedem ou promovem o reconhecimento social.

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2.3 A especicidade da desigualdade na modernidade perifrica

Souza estabelece a articulao desses diferentes autores e chega sua formulao acerca da especicidade dos pases de modernizao perifrica como o Brasil. Para ele, a distino fundamental entre os dois tipos de sociedades modernas (centrais e perifricas) a ausncia da generalizao do habitus primrio nas sociedades de capitalismo perifrico. Segundo este argumento, enquanto os pases centrais universalizaram efetivamente as categorias de produtor til e cidado, as sociedades perifricas no o zeram. Ao contrrio, nas sociedades perifricas constitui-se um verdadeiro fosso moral, cultural, poltico e econmico entre as classes includas na lgica do mercado, do Estado e da esfera pblica e um enorme segmento de inadaptados, de excludos ou de desclassicados sociais, que vieram a formar uma ral estrutural. Essas pessoas, que vivem sob o habitus precrio, no participam do contexto valorativo de fundo da sociedade, da dignidade referida por Taylor, que condio para a possibilidade de efetivo compartilhamento da ideia de igualdade. No compartilhando da dignidade bsica da sociedade, e do reconhecimento social correspondente, se torna invivel a esses indivduos serem reconhecidos como iguais e usufrurem das conquistas da igualdade. Mesmo considerando as previses legais sobre a igualdade fundamental entre os indivduos, esses segmentos sociais so relegados invisibilidade social. Tomando como referncia tais concepes, que envolvem um olhar diferenciado no tocante s origens e aos fundamentos sociais da nossa desigualdade, vrias so as questes que se apresentam. Que possveis contribuies esta nova perspectiva analtica pode trazer ao entendimento das polticas pblicas de DSCP no Brasil? Ante uma realidade carregada de pobreza e excluso social, quais so as condies necessrias efetiva superao da nossa imensa desigualdade? Qual o olhar possvel acerca das polticas pblicas na rea de DSCP j implementadas? Quais so as dvidas que este arcabouo conceitual coloca para a interpretao dos atuais dilemas do Estado brasileiro no que diz respeito pobreza e desigualdade social? Muito embora a obteno de respostas satisfatrias a tais questionamentos represente um esforo de grande flego, sendo necessariamente resultado de amplos esforos no sentido de produzir estudos e pesquisas que venham a desnudar cada vez mais as causas e consequncias sociais da nossa desigualdade, gostaria de apontar algumas questes que, acredito, merecem reexo. Antes, no entanto, necessrio tratar mais detidamente do atual conjunto de esforos empreendidos pelo Estado brasileiro no que se refere s polticas de DSCP.

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3 POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE POBREZA NO BRASIL DO SCULO XXI

Durante muito tempo os pobres no dispunham de polticas pblicas relevantes que tivessem a misso de lhes aliviar ou redimir da condio de pobreza. Alm disso, tambm no tinham condies de competir por acesso s demais polticas pblicas de carter universal oferecidas populao em geral. Em todos os casos de expanso dos sistemas de proviso de servios pblicos ocorridos no Brasil, os pobres sempre ocuparam o ltimo lugar da la. No entanto, este processo de dupla excluso, em que no existem polticas especcas de combate pobreza, ao mesmo tempo em que os pobres acessam apenas perifericamente os demais servios pblicos, ou simplesmente no acessam, vem tomando contornos bastante distintos nos ltimos anos. Possivelmente, este incio de sculo XXI ser lembrado, nas dcadas que viro, como o marco fundamental da implementao de amplas polticas pblicas de DSCP. Os investimentos em tais polticas se elevaram de R$ 6,8 bilhes no ano 2000 para R$ 28,1 bilhes em 2008 (grco 1), apresentando um crescimento real de 313% em apenas oito anos.2 Nesse curto perodo, comea a tomar corpo um conjunto de iniciativas e investimentos no combate pobreza que podem signicar o incio de uma nova histria para milhes de indivduos e famlias que por geraes se acostumaram a viver sob o signo do habitus precrio.

Mas como esses recursos esto distribudos entre as diversas polticas pblicas? Para ns deste trabalho, os recursos foram organizados em quatro grupos. Esta denio foi adotada segundo critrios que consideraram o tipo de poltica pblica, seus impactos e sua forma de organizao, e no est relacionada forma de organizao do oramento ou mesmo organizao administrativa das polticas pblicas.
2. Valores de 2000 corrigidos para dezembro de 2008, pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).

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Assim, por considerar que esta conceituao possibilita melhores condies de anlise, foram denidos os seguintes grupos de polticas pblicas de DSCP:
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transferncia de renda para idosos e decientes; transferncia de renda com condicionalidades; servios, aes e programas de assistncia social; e aes e programas de segurana alimentar.

O eixo transferncia de renda para idosos e decientes contempla em todo o perodo analisado o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e o saldo remanescente da Renda Mensal Vitalcia (RMV). O BPC/RMV tem como caracterstica essencial a concesso de um benefcio mensal no valor de um salrio mnimo para idosos maiores de 65 anos e decientes integrantes de famlias extremamente pobres. Trata-se de uma garantia de renda para esta parcela da populao que no faz parte da populao economicamente ativa (PEA). Esta caracterstica, juntamente com o valor do benefcio, so dois dos principais traos distintivos desta modalidade de transferncia de renda em relao ao grupo transferncia de renda com condicionalidades. Este, por sua vez, contempla os diversos programas de transferncia de renda com condicionalidades existentes ao longo do perodo analisado. No ano 2000, contemplava apenas os valores dos benefcios pagos pelo Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti)3 e pelo apoio do governo federal aos municpios que criassem programas de garantia de renda mnima associados a aes socioeducativas, ento sob responsabilidade do Ministrio da Educao (MEC).4 Entre 2001 e 2003, passa a contemplar os diversos programas de transferncia de renda para famlias pobres criados no perodo, tais como Bolsa Escola Federal, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao, Auxlio-Gs e Agente Jovem, para ento, a partir de 2004, sofrer um processo de consolidao em torno do Programa Bolsa Famlia (PBF). Em decorrncia desta consolidao, em 2008 mais de 99% dos recursos do grupo transferncia de renda com condicionalidades se referiram ao PBF, restando uma frao muito pequena de recursos relativos ao pagamento de benefcios do Peti e do Programa Agente Jovem. O grupo servios, aes e programas de assistncia social refere-se a todos os projetos e programas implementados pela rea de assistncia social no perodo, incluindo aes e programas de proteo aos idosos, aos decientes e aos jovens, entre outros. Tambm agrupa as aes e programas organizados no mbito do
3. No inclui os valores das aes socioeducativas do Peti at 2006, chamadas de jornada ampliada. 4. Tal apoio nanceiro a programas municipais que viessem a ser criados, na realidade uma induo para que tais programas fossem criados pelos municpios, foi estabelecido pela Lei no 9.533, de 10 de dezembro de 1997.

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Sistema nico de Assistncia Social (Suas), incluindo as aes de proteo social bsica, a exemplo dos Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras), bem como as aes de proteo social especial, a exemplo dos Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (Creas). No caso do Peti e do Agente Jovem, os valores destinados ao pagamento de benefcios compem o grupo transferncia de renda com condicionalidades, enquanto os demais valores investidos em tais programas, para a implementao dos servios, aes e atendimentos especcos, compem o presente grupo. O grupo aes e programas de segurana alimentar consolida as aes especcas na rea de segurana alimentar implementadas, sobretudo a partir de 2003 no mbito do Fome Zero, contemplando de maneira geral aes que visam promover o acesso a alimentao (e gua) para populaes de baixa renda, incluindo o Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), construo de cisternas para captao e armazenamento de gua da chuva no semirido nordestino, distribuio de alimentos (cestas bsicas) e nanciamento instalao de restaurantes populares e de bancos de alimentos, entre outras aes. Ainda que vrios programas tenham sido administrados por diferentes rgos entre os anos de 2000 e 2003, desde 2004 at o presente momento o gerenciamento de tais polticas tem sido uma responsabilidade de um rgo especco, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).5 Os dados oramentrios ora utilizados foram obtidos a partir do Sistema de Informao Geral Atualizada (Siga Brasil),6 desenvolvido pelo Senado Federal. Os dados empregados foram os resultados anuais de execuo oramentria do governo federal, analisados sob o prisma das aes e programas dos Planos Plurianuais (PPAs) de 2000/2003, 2004/2007 e 2008/2011. Aps avaliao detalhada da lista de programas e respectivas aes, os valores efetivamente executados correspondentes a cada programa/ao de cada ano foram consolidados segundo os quatro grupos de polticas pblicas j mencionados. No que tange atualizao monetria, todos os valores apresentados neste trabalho foram deacionados para dezembro de 2008, com a utilizao do IPCA, do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
4 O CRESCIMENTO DAS POLTICAS DE DSCP 2000-2008

De modo geral, o perodo 2000-2008 marcado pelo constante crescimento dos dispndios federais em polticas de DSCP. Os investimentos anuais na rea tiveram um salto de R$ 6,811 bilhes no ano 2000 para R$ 28,166 bilhes em
5. O MDS foi criado por intermdio da Medida Provisria no 163, de 23 de janeiro de 2004, transformada na Lei n 10.869, de 13 de maio de 2004. O MDS reuniu diversos programas e aes antes dispersos por diferentes rgos, entre os quais os Ministrios da Assistncia e Promoo Social (MPAS), da Sade (MS), da Educao (MEC), das Minas e Energia (MME), e o Gabinete do Ministro Extraordinrio de Segurana Alimentar e Nutricional, da Presidncia da Repblica (Mesa/PR). 6. Disponvel em: <http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/SigaBrasil>

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2008, conforme a tabela 1, o que representa um crescimento de R$ 21,355 bilhes ou 313%. Este crescimento ocorreu com certa regularidade, apresentando uma mdia de R$ 2,669 bilhes ao ano.
TABELA 1

Polticas de desenvolvimento social e combate pobreza segundo grupos de polticas pblicas

(Em R$ milhes)

Grupo de polticas pblicas Transferncia de renda para idosos e decientes Transferncia de renda com condicionalidades Servios, aes e programas de assistncia social Aes e programas de segurana alimentar Total

Ano 2000 6.007 424 380 6.811 2001 6.876 1.015 447 66 8.405 2002 7.384 3.838 549 2003 8.027 4.670 434 378 2004 9.137 6.995 738 429 2005 2006 2007 2008

10.609 12.837 14.313 15.666 7.951 1.006 562 9.138 875 698 9.877 1.059 665 11.017 908 575

11.771 13.510 17.299 20.128 23.549 25.914 28.166

Fonte: Elaborao prpria, com dados do Siga Brasil, do Senado Federal. Considera valores pagos. Nota: Valores anuais de 2000 a 2007 deacionados para dezembro de 2008, pelo IPCA/IBGE.

Os picos de crescimento, considerando valores absolutos, ocorreram em 2002, 2004 e 2006, que apresentaram incremento de R$ 3,366 bilhes, R$ 3,790 bilhes e R$ 3,420 bilhes, respectivamente. O menor crescimento absoluto dos recursos ocorreu em 2001, com aumento de R$ 1,593 bilho, seguido de 2003, com R$ 1,739 bilho. Este expressivo crescimento ocorreu num ambiente de crescimento contnuo da arrecadao scal da Unio, que acumulou incremento de 71,1% no perodo, em termos reais, chegando a uma taxa mdia de crescimento de 6,9% ao ano. A arrecadao scal em 2000 foi de R$ 405,9 bilhes. Desse montante, R$ 6,811 bilhes foram investidos em polticas de DSCP, o que representava apenas 1,68% da arrecadao anual. J em 2008, a arrecadao da Unio alcanou R$ 694,586 bilhes, sendo que R$ 28,166 bilhes foram investidos em polticas de DSCP. Isso corresponde a uma elevao da taxa de participao do gasto em desenvolvimento social, em relao ao total da receita scal, para 4,06%. Comparando-se a receita scal em 2000 e 2008, o valor arrecadado em 2008 foi R$ 288,686 bilhes superior receita obtida em 2000. Considerando todo o crescimento das polticas de DSCP no perodo (R$ 21,335 bilhes), observa-se que 7,4% do crescimento da receita scal da Unio, comparando um e outro ano, foram direcionados a este tipo de poltica pblica.

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O episdio mais signicativo, observado quando analisamos as caractersticas da evoluo do oramento, consiste no fato de que 94,8% do crescimento foram baseados no aumento das transferncias diretas de renda s famlias. Dos 21,354 bilhes de aumento, R$ 20,251 bilhes se referem a esta modalidade de poltica pblica, sendo que R$ 10,592 bilhes se referem transferncia de renda com condicionalidades (basicamente o PBF) e R$ 9,658 bilhes se referem ao crescimento da transferncia de renda para idosos e decientes (BPC/RMV). O restante, R$ 1,102 bilho, se refere ao incremento das aes e programas na rea de assistncia social e de segurana alimentar. As aes e programas de assistncia social cresceram R$ 528 milhes entre 2000 e 2008, passando de R$ 380 milhes para R$ 908 milhes. J na rea de segurana alimentar, os investimentos, que no existiam em 2000, chegaram a 575 milhes em 2008.
5 SUBCIDADANIA E OS DESAFIOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL

A observao da nossa desigualdade social e pobreza, bem como das polticas pblicas de DSCP implementadas ao longo dos ltimos anos, a partir do ponto de vista proposto por Souza, nos permite reetir sobre um conjunto amplo de questes, dentre as quais a noo de habitus primrio e sua generalizao no contexto de implementao das polticas de DSCP; a tese da invisibilidade da desigualdade social; o PBF e o duplo reforo na demanda e na oferta dos servios bsicos de sade e de educao; e a necessidade de se ampliar de forma signicativa, para alm da permanncia e manuteno das polticas especcas de DSCP, a oferta dos demais servios pblicos populao pobre. Em relao perspectiva analtica, um ponto que considero central a compreenso de que a superao da nossa desigualdade e do fosso moral que existe entre includos e excludos exige, antes de mais nada, que ocorra um processo de

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generalizao do habitus primrio. A utilizao da noo de habitus e a necessidade de generalizao de um habitus mnimo ou primrio nos remetem diretamente a um conjunto complexo de fatores sociais relacionados ao processo de socializao dos indivduos. A utilizao desta noo implica reconhecer que desigualdade social e pobreza so fenmenos sociais altamente complexos cuja mudana demanda esforos simultneos em diversos nveis. Esforos estes cujos resultados sero obtidos a mdio e longo prazos, com especial impacto nas futuras geraes. Na medida em que o habitus se refere a um condicionamento pr-reexivo, a tipos de personalidade e disposies de comportamento, ca muito claro que polticas pblicas tpicas no podem, sozinhas e a curto prazo, promover mudanas signicativas na estrutura social da desigualdade. Desse modo, aludindo s prprias concluses de Souza, as explicaes simplrias ou simplicadoras da desigualdade social, tais como aquelas que partem de um ponto de vista fragmentrio, economicista ou moralista, somente podem nos levar formulao e implementao de polticas pblicas que tambm reitam estes pontos de vista e que, por essas limitaes, tambm vero limitados os seus resultados. Portanto, a mudana social para incluir os inadaptados um processo longo de transformao social e intergeracional. Nesse sentido, preciso car atento com o surgimento de propostas de polticas pblicas que no consideram o pano de fundo implcito da nossa desigualdade social, sob pena de se investir grandes somas de dinheiro em polticas pblicas fracassadas. No podemos nos deixar levar por fantasias transformadoras baseadas em gramticas sociais pouco adequadas, que em muitos casos acabam por reforar a ideia de fracasso pessoal vinculado ideologia do desempenho. A ttulo de exemplo: no basta simplesmente oferecer aos pobres polticas pblicas na rea de qualicao prossional e esperar que a partir disso ocorram as transformaes sociais correspondentes a este novo patamar de conhecimento. Se for correto dizer que a grande questo que envolve a desigualdade em contexto de capitalismo perifrico a no homogeneizao do habitus primrio, como vimos, faz-se necessrio, ento, ter clareza quanto ao fato de que o processo de incorporao de um novo habitus demanda mais do que conhecimento. Demanda uma nova experincia de vida, apreendida e vivenciada a partir de mudanas na estrutura mais ampla de relaes sociais. Outra questo terica importante refere-se tese da invisibilidade da desigualdade social. Ao que parece, esta tese somente pode fazer sentido em contexto no democrtico. Pois se os excludos passam a gozar dos direitos de voto e participao em eleies livres, torna-se natural que a classe poltica e o Estado comecem a tratar das questes que interessam a este grupo social. Mesmo considerando que a democratizao eleitoral apenas o aspecto visvel da democracia em sentido amplo, no parece razovel pensar que a invisibilidade da desigualdade social possa prosperar e sobreviver em contexto democrtico. Signica dizer que a naturalizao

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da desigualdade social somente se faz vivel em contexto no democrtico. De outro modo, caberia dizer que uma das marcas da modernizao perifrica que gerou uma grande massa de excludos sociais, tal como proposto por Souza, foi a ausncia de democracia como trao poltico da sociedade. Quanto s polticas pblicas de DSCP existentes atualmente, o ponto que mais chama a ateno a grande concentrao do crescimento recente a partir de programas de transferncia de renda, de apoio monetrio para auxiliar a sobrevivncia das famlias. No caso especico do PBF, que atende a cerca de 11,5 milhes de famlias7 nos chama a ateno o fato de que o programa procura vincular o benefcio monetrio aos servios pblicos bsicos de sade e educao. O PBF concede apoio monetrio s famlias e solicita que elas garantam a escolarizao das crianas e o atendimento bsico de sade para crianas e gestantes. Ao mesmo tempo, o programa atua junto s esferas de governo (MS e MEC, governos estaduais e prefeituras municipais) no sentido de reforar a obrigao constitucional que garante a oferta pblica dos servios de sade e educao para essas famlias. Alm disso, o programa insiste e incentiva, inclusive nanceiramente, o acompanhamento e monitoramento regular, peridico e individualizado das famlias participantes do programa. Desse modo, o PBF busca tanto contribuir para expandir a oferta pblica de servios e o atendimento que o Estado oferece a essas famlias, quanto reforar junto s famlias a necessidade de demandar os servios e cumprir seus compromissos. Este aspecto se torna relevante porque essas famlias, at como decorrncia do abandono histrico a que se refere Souza, em grande parte dos casos no so acostumadas a interagir com o Estado e com seus servios. Nessa circunstncia, no bastaria simplesmente expandir a rede de servios. Acess-los conforme o que socialmente esperado um processo de aprendizado social. Aprendizado social que o PBF procura reforar. Seja a partir de uma perspectiva que concebe uma relao contratual entre a famlia beneciria e o Estado, seja por meio de mecanismos coercitivos que incluem advertncia, bloqueio, suspenso e/ou cancelamento do benefcio em caso reiterado de descumprimento de condicionalidades. De algum modo, segundo este ponto de vista, o PBF traz elementos de transformao de longo prazo que nos permitem associ-lo a um processo de incorporao de um novo habitus. Outro ponto importante relacionado s polticas de DSCP atualmente existentes, e motivo pelo qual o maior volume de crticas lhes dirigido, sua concentrao em aes de transferncia de renda, por muitos (inclusive por Souza) consideradas de carter eminentemente assistencialistas. Se por um lado verdade que h concentrao nas aes de transferncia de renda, como vimos,
7. Nmero de famlias atendidas pelo PBF no ms de junho de 2009.

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tambm verdade que avanar no sentido de obter mudanas sociais a partir de polticas pblicas estruturais s possvel tendo como pr-requisito a garantia de sobrevivncia. Para que ocorram qualquer avano e transformao social, necessrio possibilitar que os indivduos deixem de ter como nica preocupao a sobrevivncia diria, a necessidade de garantir a alimentao. Quando a nica preocupao possvel ao indivduo a obteno da prxima refeio, no h possibilidade de se falar de aprendizado social, de habitus ou de dignidade em sentido tayloriano. No possvel falar em desempenho, educao, produo e futuro quando a radicalidade do risco de fome a questo central da existncia do indivduo. Em que pese, portanto, no se tratar de uma mudana estrutural, no h como no reconhecer como acertada a opo do Estado brasileiro pelo reforo da alimentao a partir da transferncia direta de renda. Outra questo tambm relevante, muito presente no debate pblico acerca das polticas de DSCP, o discurso corrente de que se deve ensinar a pescar em vez de dar o peixe. Este mesmo discurso encontra verses mais sosticadas na argumentao de que se deve dar oportunidade ou aes de gerao de emprego e renda ou de incluso produtiva em contraposio ideia de assistencialismo ou de assistncia social. Tais discursos, que procuram antagonizar com a transferncia de renda (caracterizada pelo PBF), na realidade guardam algumas contradies que so fundamentais para nos permitir compreender por que tais gramticas discursivas tm alcanado no Brasil grande impacto no debate pblico e ao mesmo tempo pouco ou nenhuma viabilidade prtica. A insistncia na escolarizao ou no aprendizado instrumental de uma prosso como motores exclusivos da mudana social traz consigo uma proposta de aquisio e/ou transferncia de conhecimento e, assim, de aumento das possibilidades de insero social. No entanto, regra geral esta proposta tambm acompanhada pela ideologia do desempenho, que tende a considerar o insucesso escolar ou o fracasso nos processos de insero econmica como fracasso pessoal e no a consequncia de uma realidade estrutural, o que pode mais uma vez funcionar como mecanismo de reforo e de reproduo da desigualdade. No o caso, por conta disso, de diminuir a importncia de tais polticas pblicas. Na realidade, como veremos adiante, elas so essenciais. O problema consiste em enxergar apenas tais aes como necessrias, sem compreender os processos mais amplos que envolvem a insero no mundo escolar e no mundo do trabalho. As polticas pblicas tm um papel fundamental quando se discute desenvolvimento social e/ou combate pobreza. No caso da sade e da educao, existem diferenciais importantes no acesso a tais servios, entre as famlias de diferentes estratos sociais, que marcam de forma indelvel toda a trajetria das pessoas e em grande parte so fundamentais na denio de que tipo de insero social e

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econmica tem ou ter o indivduo. De forma semelhante, as polticas pblicas ligadas ao trabalho, notadamente as polticas ativas de trabalho, que visam criar condies e oportunidades de trabalho e renda, so fundamentais para o desenvolvimento social duradouro e a superao da condio de pobreza. A poltica econmica, por seu turno, tem impacto indispensvel em todas essas dimenses, seja porque afeta toda a populao, pela via do controle da inao, do crescimento econmico, da gerao de postos de trabalho, dos juros, do cmbio, das exportaes etc., seja porque o ambiente econmico dene as condies de ao do Estado na implementao das polticas pblicas, incluindo a arrecadao scal, o volume da dvida pblica, o volume de juros pagos e todas as demais questes de ordem macroeconmica que denem escopo de atuao do Estado, inclusive o oramento disponvel para a implementao das polticas pblicas.
6 CONSIDERAES FINAIS

Como tantos outros temas sociais que tomam corpo a partir da redemocratizao e da proclamao da Constituio de 1988, tambm a desigualdade social e a pobreza passam a ter crescente ateno da sociedade e dos governos em todos os nveis. Trata-se de um cenrio ainda incipiente, com mudanas de diversas ordens em andamento e muitas conceituaes em debate. As questes que se referem construo de sentidos e avaliaes sobre as causas e consequncias da pobreza e desigualdade social, bem como suas inter-relaes com os demais fenmenos sociais, ainda carecem de respostas estabelecidas de forma consistente. At como resultado disso, a atuao do Estado no sentido de prover polticas pblicas que promovam estruturalmente a diminuio da desigualdade social e da pobreza, mesmo considerando os j relevantes esforos no sentido de transferir renda aos pobres (PBF e BPC) e prover servios pblicos de assistncia social (Suas), ainda necessita de um arcabouo conceitual mais bem denido, assim como de polticas pblicas menos fragmentadas. Um exemplo disso so as diculdades em se concatenar e coordenar as diferentes noes de desenvolvimento social, seguridade social, assistncia social, transferncia de renda com condicionalidades, segurana alimentar, gerao de emprego e renda, portas de sada do PBF, programas complementares ao PBF, polticas ativas de trabalho etc. H hoje no Brasil uma srie de gramticas que procuram abordar as questes da desigualdade, pobreza e excluso social, a partir de diferentes pontos de vista. Tais noes so utilizadas por aqueles que pensam, desenham e implementam polticas pblicas. A utilizao fragmentria de qualquer uma dessas gramticas somente pode nos levar a reforar a fragmentao da compreenso e, por consequncia, a fragmentao das polticas pblicas correspondentes. De modo distinto, se utilizarmos as diferentes vises como aspectos especcos a serem observados diante de uma realidade estrutural e complexa, ser possvel avanar tanto na compreenso

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dos fenmenos quanto no diagnstico e, por conseguinte, nos arranjos de polticas pblicas a serem implementadas e/ou melhoradas nesta rea. A proposta deste artigo foi de algum modo caminhar nesse sentido. Procurouse estabelecer conexes conceituais e explicativas entre a teoria e as polticas pblicas de DSCP atualmente existentes. Este esforo tanto serviu para trazer novas questes teoria quanto resultou em pontos de reexo que, se bem desenvolvidos, podem contribuir para o aperfeioamento das polticas pblicas que se propem a tratar da desigualdade e da pobreza no pas. Dessa maneira, especialmente importante que reexes de diversas matizes, sejam de natureza econmica, antropolgica, sociolgica e/ou poltica, dentre outras, deem conta da enorme complexidade dos fatos recentes e possam auxiliar a iluminar os caminhos das decises polticas que deniro a trajetria das polticas pblicas no Brasil. So muitas as questes, dvidas, conceitos e preconceitos que se apresentam compreenso desses fenmenos sociais e das polticas pblicas correspondentes. Vale destacar, ainda, que a anlise das polticas especcas de DSCP sem contextualiz-las no universo maior das polticas sociais, ou mesmo no universo das demais polticas pblicas, representa uma importante limitao. Seria necessrio tratar de cada uma das polticas pblicas nas reas de sade e de educao, de previdncia social, de saneamento, de habitao, de segurana pblica, de infraestrutura, e tambm da poltica econmica, para compreender mais claramente seus impactos no que se refere ao DSCP. Ser principalmente por meio dessas polticas que, no futuro, teremos condies (ou no) de alcanar patamares de pobreza e desigualdade semelhantes aos que se encontram hoje nos pases desenvolvidos. Nesses pases, a desigualdade social menor e o pobre, regra geral, partilha do pano de fundo moral da sociedade e possui reconhecimento social como integrante desta mesma sociedade, em sentido amplo. Em que pesem suas diculdades (geralmente tpicas), esse indivduo de algum modo partilha da dignidade referida por Taylor e incorpora o habitus primrio referido por Souza. Alcanar este patamar, como vimos, representa um desao que pases de modernidade perifrica como o Brasil ainda esto por vencer, muito embora os elementos de avaliao disponveis indiquem que estamos caminhando no sentido correto.
REFERNCIAS
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