CAMBIOS EN EL PARADIGMA DE POLTICA DE MEDIOS. Hacia un nuevo paradig a de po!"#ica$ de co unicaci%n& 'an van Cui!en(urg ) Deni$ Mc*uai!

ABSTRACT Este artculo trata sobre los paradigmas de polticas de comunicacin y medios. En Estados Unidos y Europa Occidental, se pueden distinguir tres fases paradigmticas de polticas de comunicacin y medios: el paradigma que marca la emergencia de polticas de la industria de la comunicacin (hasta la ! "uerra #undial$, el paradigma de poltica de ser%icio p&blico de medios ('()*+'(,-.(-$/ y la fase actual (de '(,-.(en adelante$ en la cual se busca un nue%o paradigma de polticas. En la fase 0, las polticas de medios y comunicacin se referan, en primer lugar, a las tecnologas emergentes del tel1grafo, la telefona e inalmbricas. 2a poltica de comunicacin en esa era se rega, principalmente, por ra3ones de inter1s estatal y beneficios financieros corporati%os. 2uego de la da. "uerra #undial, las polticas de medios estaban dominadas por un criterio sociopoltico ms que por preocupaciones econmicas o de estrategias nacionales. En esta fase paradigmtica, que dura hasta '(,-.(-, notablemente en Europa occidental, el ideal de ser%icio p&blico de radiodifusin estaba en su m4imo esplendor. 5e '(,- en adelante, sin embargo, las tendencias tecnolgicas, econmicas y sociales fundamentalmente cambian el conte4to de las polticas de medios. En muchos pases, los gobiernos optan por polticas que apuntan a destruir los monopolios en medios y comunicaciones y pri%ati3ar tanto como sea posible. 2as %ie6as normati%as en polticas de medios se han %isto desafiadas y quienes se encargan de dise7ar polticas estn buscando un nue%o paradigma en polticas de comunicacin. En este nue%o paradigma, parece haber cambios en el equilibrio de los componentes poltico, social y %alores econmicos que dieron forma a la definicin del inter1s p&blico al que los medios y la comunicacin supuestamente sir%en. 2os autores concluyen bosque6ando los principios centrales del nue%o paradigma de poltica de comunicacin que actualmente parece estar emergiendo. 8alabras 9la%e: acceso, poltica de comunicacin, di%ersidad, libertad de comunicacin, poltica de medios.
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:raduccin a cargo del equipo conformado por #ariela ;aladrn, <na ;i3berge, #arianela 5el "i&dice, 9ecilia =ari7a, >orgelina ?o6o, #agdalena ?esto%ich, ;ernadette 9alifano y "uillermo #astrini @d:: ?emite a la idea de inter1s general que comporta todo ser%icio p&blico y no al modo en que entendemos en <rgentina el inter1s p&blico. El te4to de :remblay, A2a nocin de ser%icio p&blicoB puede ayudarnos a comprender de qu1 se trata este concepto. Cl manifiesta que las nociones de ser%icio p&blico franc1s y de Dpublic utilitiesD norteamericano coinciden en que no slo la escase3 de frecuencias constituye un argumento de peso para e4plicar el carcter de ser%icio p&blico de la radiodifusin, sino que tambi1n debe pensarse en 6ustificaciones sociales y culturales, en la medida en que la colecti%idad les reconoce un inter1s general. 5icha acti%idad de inter1s general no puede abandonarse a la iniciati%a pri%ada y al puro 6uego de las leyes de mercado, y por lo tanto el Estado asume directamente su responsabilidad y su control, someti1ndola, si fuera necesario, a un r1gimen 6urdico especial. ". Tre (!a), D2a noci%n de $ervicio p+(!icoD, en :elos, n&m. '), 6unio, #adrid, '(,,.

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La e ergencia de !a po!"#ica de

edio$ ) co unicaci%n

2os orgenes de las polticas de comunicacin descansan en la interaccin entre la b&squeda por reali3ar los intereses nacionales por parte de los estados y las operaciones de las empresas comerciales.industriales. :anto los gobiernos como la industria han buscado %enta6as mutuas por la %a de los pri%ilegios, regulaciones y restricciones. 2as polticas en general se refieren a proyectos (p&blicos$ conscientes para alcan3ar alguna meta 6unto con los medios propuestos y el cronograma para lle%arla a cabo. El contenido especfico de las polticas de gobierno refle6an el trato hecho en un momento y lugar particular y el equilibrio de poder y %enta6as entre el gobierno y la industria. En este ni%el de generalidad, no ha cambiado mucho, a pesar de la transicin general durante el Eiglo FF hacia formas de gobierno ms democrticas y las crecientes tendencias hacia la globali3acin. <&n as, en el campo de la poltica de medios han e4istido desarrollos significati%os, especialmente aquellos que refle6an los cambios en las tecnologas de la comunicacin y la creciente importancia de las comunicaciones en las sociedades Apost industrialesB, que son conocidas com&nmente como Asociedades de la informacinB. <unque por siglos hubo inter%enciones estatales y regulaciones relati%as a los transportes y %ia6es por propsitos de control, finan3as o ra3ones estrat1gicas, sera anacrnico hablar de polticas de comunicacin antes de que comen3ara la serie de in%enciones electrnicas a mediados del Eiglo F0F con el tel1grafo el1ctrico. En este artculo, nosotros identificamos tres fases principales de polticas de comunicacin. 8odemos clasificar estas fases consecuti%as como (0$ la fase de polticas de la industria de la comunicacin emergente, (00$ la fase de poltica de ser%icio p&blico de medios, y (000$ la fase de un nue%o paradigma en polticas de comunicacin. 2a formacin de polticas en este campo, como en otros, est generalmente guiada por la nocin de Ainter1s p&blicoB, el cual se espera que sea perseguido por los estados democrticos en nombre de sus ciudadanos. En general, una cuestin de Ainter1s p&blicoB es aquella que afecta a la sociedad en su con6unto (o a porciones de ella$ ms que a los indi%iduos inmediatamente in%olucrados o directamente afectados. < pesar de las

tendencias a la liberali3acin e indi%iduali3acin, caractersticas de las sociedades capitalistas, hay un n&mero creciente de asuntos en los que el desarrollo material da lugar a mayores preocupaciones y demandas para regular. Estas preocupaciones se relacionan tanto con amena3as (en campos como salud, medio ambiente, seguridad y bienestar econmico$ como tambi1n con potenciales beneficios compartidos que pueden esperarse como resultado de desarrollos econmicos, sociales y tecnolgicos. 2as acciones de los gobiernos en nombre del Ainter1s p&blicoB en materia de comunicacin han sido largamente complicadas por la ambigua relacin del Estado con sus ciudadanos en lo que se refiere a la libertad de comunicacin. Gistricamente, el Estado ha sido percibido como el principal enemigo de la libertad de e4presin indi%idual, mientras que al mismo tiempo, a tra%1s de constituciones y sistemas legales, tambi1n se lo ha %isto como el efecti%o garante de la libertad en asuntos importantes. 2a inmediata rele%ancia de estas obser%aciones reside en la necesidad de subrayar la dificultad que cualquier AhacedorB de polticas de comunicacin tiene para definir el inter1s p&blico y, de este modo, en establecer metas para las polticas. :ambi1n nos recuerda que cualquier poltica de comunicacin y cualquier regulacin que pro%enga de la poltica, probablemente sea estrechamente escrutada y frecuentemente resistida por causa de las potenciales limitaciones a la libertad de los ciudadanos o sospechada de abrogar poder comunicati%o para el Estado. Estos comentarios introductorios tambi1n dirigen la atencin una %e3 ms a la centralidad de la comunicacin en sociedades de la informacin y, por ende, al poder asociado a los medios de comunicacin, sin embargo, difcil de establecer con precisin. En las sociedades contemporneas es, cuando menos, ampliamente asumido que el acceso diferencial a los medios de comunicacin o a los beneficios de la comunicacin (informacin, canales de contacto$ estn estrechamente %inculados al e6ercicio del poder poltico y econmico. 9on el tiempo, los temas de polticas de comunicacin se han %uelto ms sensibles desde esta perspecti%a, a pesar de la enorme e4pansin y proliferacin de los medios de comunicacin.

La ,or a genera! de !a$ po!"#ica$ de co unicaci%n

Principales elementos de la poltica de medios

2os

principales

elementos

o factores

de

poltica

de

medios

y poltica

de

telecomunicaciones, de6ando a un lado la pregunta por los cambios en el tiempo y las diferencias de conte4tos, consisten en: las metas u ob6eti%os que se persiguen/ los %alores y criterios a tra%1s de los que las metas son definidas o reconocidas/ los %ariados contenidos y ser%icios de comunicacin a los que las polticas se aplican/ la diferente distribucin de los ser%icios (principalmente publicaciones impresas, cable, diseminacin del cable y radiodifusin y telecomunicaciones$/ y por &ltimo, las medidas polticas apropiadas y los medios de implementacin (centralmente, inclusin en la ley, regulacin, auto+ regulacin o prcticas del mercado$. 2a relacin entre estos elementos en un determinado ambiente nacional se puede %er en la =igura ', que ha sido adaptada de %an 9uilenburg y Elaa ('((H,'(()$. Es un modelo de poltica formulado por gobiernos ms que por las corporaciones de medios, aunque debemos admitir la creciente tendencia hacia polticas incorporadas en las estrategias de negocios de las corporaciones. 5ado que la influencia de las estrategias de negocios deben ser representadas en un modelo de poltica de este tipo, se puede se7alar que principalmente concierne a tres aspectos: la interpretacin que se le otorga al bienestar econmico nacional/ el equilibrio entre los ser%icios pro%istos con fines de lucro pri%ados u otros propsitos sociales/ la propiedad de los sistemas de distribucin e infraestructura.

Inters Pblico General

Ob6eti%os

;ienestar 8oltico
Ialores . 9riterios

;ienestar Eocial ;eneficios Eociales y 9ulturales

;ienestar Econmico 0nno%acin, Empleos, "anancias . 0ngresos

5emocracia, 2ibertad de 9omunicacin

El Sistema de Comunicacin Social

9ontenidos y Eer%icios de 9omunicacin

@oticias e 0nformacin Eer%icio de 5istribucin

Eer%icio de 5istribucin

9ultura y Entretenimiento

0ntercambio

8ublicaciones

9able y ?adiodifusin

:elecomunicaciones

8oltica de #edios

8oltica de 9omunicacin 8oltica de :elecomunicaciones

-igura & Elementos de la poltica nacional de comunicacin. Inters Pblico El ob6eti%o general indicado en la cabe3a de la figura es el logro del inter1s p&blico. Cste est abierto a innumerables interpretaciones, pero es &til clasificar sub+ob6eti%os en relacin a si tienen que %er con el bienestar poltico, social o econmico. Esta di%isin tripartita tambi1n diferencia entre %alores y criterios rele%antes. 2os %alores ms importantes asociados con el bienestar poltico son aquellos que apoyan o son promo%idos por las instituciones polticas democrticas. El %alor principal en esta relacin es el de libertad de e4presin y publicacin. 5ependiendo del conte4to nacional y de la rele%ancia de la cultura poltica, casi el mismo peso puede ser otorgado a los %alores de igualdad y participacin. En esta relacin, la igualdad requiere una amplia disponibilidad p&blica de acceso a los medios y a los contenidos de la comunicacin. El ob6eti%o de la poltica de pro%isin uni%ersal est muy %inculado a la igualdad. 2a participacin en la %ida

c%ica adems presume accesos adecuados y compartidos a la informacin, a las ideas y a los medios para transmitir e intercambiar estos bienes. En relacin al bienestar social, e4isten ms ob6eti%os y estndares di%ergentes, de acuerdo al conte4to nacional. 8ero en cierto modo nosotros encontramos en casi todos los casos un beneficio fundado en el orden y la cohesin social, calculado no slo de acuerdo a criterios nacionales sino tambi1n en categoras subnacionales, regionales, 1tnicas o lingJsticas. @o podemos distinguir fcilmente entre los ob6eti%os de las polticas culturales y sociales o definir precisamente el criterio de calidad que debera promo%er el sistema de comunicacin. El subttulo cubre no solo la promocin de ob6eti%os positi%os sociales y culturales, sino tambi1n la pre%encin del da7o y la ofensa de parte de la comunicacin p&blica. El ob6eti%o del bienestar econmico ha sido materia de cambiantes definiciones en lo que se refiere a la comunicacin. E4isten requerimientos mnimos para la pro%isin de infraestructura que permita a la economa nacional funcionar eficientemente en t1rminos de produccin y mercado. 9ada %e3 ms, en el marco de una Eociedad de la 0nformacin el sistema de comunicacin es parte integral de la economa y constituye un mercado importante y elaborado en s mismo. 2os %alores rele%antes adems de los generales de eficiencia, empleo y beneficio, incluyen los de inno%acin e intercone4in. Po!"#ica de edio$ v$. Po!"#ica de #e!eco unicacione$

:radicionalmente, a lo que nos referimos como Apolticas de mediosB sigue estando %inculado con los ob6eti%os del bienestar poltico y en general a todo el lado i3quierdo del modelo que se describe en la figura '. Ee centra bsicamente en diarios, tele%isin, cable y otros medios importantes de distribucin p&blica. Eus principales preocupaciones son la libertad, di%ersidad, calidad del contenido y responsabilidad (accountability$ p&blica. 8or el contrario, los temas del lado derecho del modelo tienen que %er con las polticas de telecomunicaciones en general. Esto implica prestar ms atencin a la infraestructura y la arquitectura, las condiciones del mercado, la regulacin del monopolio, etc.

En lo que refiere a los medios para implementar las polticas ha e4istido una gradual con%ergencia y coincidencia con las mismas tendencias, afectando a cada una de las tres AramasB de las metas de inter1s p&blico. Estas tendencias sern discutidas luego. Ein embargo, podemos obser%ar que los temas que interesan al lado i3quierdo del modelo han sido tradicionalmente direccionados por las leyes y regulaciones especficas de los medios, mientras que el bienestar econmico ha quedado (y sigue estando$ ms dentro de la esfera de los instrumentos de economa general y de la regulacin comercial. Este modelo general del sistema de comunicacin social %isto de acuerdo a la perspecti%a de quienes definen las polticas (policy maLers$ es un compuesto artificial de elementos que no se aplicar correctamente a todos los casos nacionales. Es adems anacrnico, al combinar e4periencias nacionales durante un largo perodo de tiempo en el que la sociedad y la tecnologa de la comunicacin han cambiando considerablemente. 9on el fin de generar mayor sentido en la informacin y las interpretaciones, necesitamos hacer un bosque6o de las sucesi%as fases de definicin de polticas, en las que cada una ha de6ado sus marcas en los sistemas de comunicacin, y toda%a e4tienden su influencia sobre la forma en que los desafos de hoy son mane6ados. En la siguiente descripcin reali3aremos una distincin de un escenario inicial de emergencia de las polticas para los medios y las comunicaciones que dur apro4imadamente hasta la Eegunda "uerra #undial, que abri el camino para el cambio en muchos aspectos y tambi1n coincidi con el surgimiento de la tele%isin como el principal medio de masas. -a$e I. Po!"#ica$ para una indu$#ria de co unicaci%n e ergen#e /0a$#a !a Segunda Guerra Mundia!1 2a primera fase aborda la transicin desde el tiempo de la Ano+polticaB y consiste en una coleccin de medidas ad hoc designadas para regular y facilitar la introduccin de una serie de inno%aciones, desde mediados del siglo F0F hasta apro4imadamente el inicio de la Eegunda "uerra #undial. Esta etapa est caracteri3ada por un proceso gradual de acumulacin de medidas, con diferentes intenciones, medios y amplitud (scope$. @o e4isti un ob6eti%o coherente, ms all de proteger o me6orar los intereses del gobierno y la nacin,

y promo%er el desarrollo del sistema de comunicaciones, ya sea desde el estado o la in%ersin de capital pri%ado. 5urante la =ase 0, se tendieron los lineamientos para las posteriores polticas y leyes de tel1grafo, radio, cine, tele%isin, transmisin por cable, discografa y %arios medios relacionados. Una caracterstica principal, remarcada desde entonces, fue la separacin de regmenes para diferentes tecnologas, con particular referencia a los medios de distribucin (%er ms adelante$. Esta separacin fue mucho ms un accidente de la historia que un dise7o. < pesar de las relaciones conflicti%as entre los "randes 8oderes de aquel momento, e4isti una considerable cooperacin internacional en relacin al correo, el cable, el tel1fono y el tel1grafo para facilitar el desarrollo de un sistema global de comunicaciones. En los comien3os de esta etapa de emergencia de las polticas de comunicacin, especialmente en Estados Unidos, Europa y en los dominios britnicos, las funciones polticas de las comunicaciones fueron fuertemente desapercibidas y desreguladas. 2a suposicin general era que el t1rmino medio de las polticas de comunicacin deban ser las aplicadas a la prensa escrita, para la cual no e4istan polticas e4cepto la libertad frente a la censura y el obser%ar las leyes del pas en el que operaba. En la =ase 0, las polticas se refieren principalmente a la emergente tecnologa del tel1grafo, tel1fono y el tel1grafo inalmbrico, aunque el cine fue tambi1n rpidamente regulado cuando surgi en el cambio de siglo.
Telecomunicaciones en Estados Unidos

E4iste una clara e%idencia de polticas en relacin al tel1grafo el1ctrico y el tel1fono. En los Estados Unidos, el tel1grafo se con%irti rpidamente en un monopolio pri%ado, cuyo propietario fue por mucho tiempo Nestern Union. El tel1fono, cuando lleg, tambi1n fue %irtualmente monopoli3ado, aparte de las operadoras locales, por otra corporacin enorme, <:O:. 9uando Nestern Union y <:O: se fusionaron en '('H llegaron a un acuerdo con el gobierno, aceptando cierta separacin de los ser%icios y la regulacin a cambio de un efecti%o monopolio sobre las comunicaciones telefnicas y telegrficas de larga distancia (Eussman, '((M:MM$. <parte de algunos bre%es inter%alos durante la guerra, este modelo de regulacin gubernamental y monopolio pri%ado fue el n&cleo de la primera poltica de ,

comunicacin en los Estados Unidos. 5e todas formas, el 1nfasis estaba en los pri%ados y la regulacin fue incitada ms por un sentimiento anti+trust y de apoyo a la competencia que por una %isin de ser%icio al inter1s p&blico. 2o que era bueno para el capitalismo era bueno para <m1rica: esto es, la industria pri%ada operando en un ambiente competiti%o anti trust era considerado el mecanismo ms importante para ser%icios de comunicaciones de alta calidad y preocupados por inno%ar. Ein embargo, el ser%icio postal de los Estados Unidos permaneci en la esfera gubernamental, al menos como recordatorio de estructuras alternati%as.
Acercamiento europeo

2as principales alternati%as eran e%identes en Europa. En "ran ;reta7a, la ley reser%aba todos los ser%icios de tel1grafo para la Oficina de 9orreos ya desde ',K,, y el mismo patrn fue seguido en <lemania, =rancia, Golanda y Euecia. =uera de e4perimentos menores y des%iaciones, casi lo mismo puede ser dicho del tel1fono. 2a poltica europea fue constituir monopolios p&blicos, y en tanto eran ser%icios de utilidad p&blica, fueron efecti%amente una rama del gobierno, el tel1fono y el tel1grafo, 6unto con los ser%icios postales. 2a comunicacin inalmbrica sigui el mismo paso a comien3os del siglo FF. <&n en pases firmemente capitalistas, el monopolio del estado fue obser%ado como la me6or manera de ser%ir al inter1s nacional (y por lo tanto del p&blico$. El inter1s nacional fue definido por el propio Estado. 2os medios electrnicos fueron %istos como demasiado estrat1gicamente esenciales, desde el punto de %ista de la ingeniera y de la infraestructura para el estado y la industria como para de6arlos en manos de las incertidumbres del libre mercado. =ueron apenas considerados como bienes y ser%icios de consumo. <dems fueron generalmente considerados como Ano polticosB o fuera del panorama de debate democrtico poltico, una percepcin apoyada en su status de ser%icio ci%il. 8resumiblemente, las tradiciones imperiales(istas$ de los principales poderes Europeos contribuyeron a producir y proteger este modelo general de poltica.

Caractersticas Comunes

@o resulta sencillo poder acceder a la historia cercana de la definicin de polticas (policy+ maLing$ por americanos y europeos situndonos dentro del mismo marco, ya que desde el significado de poltica, en t1rminos de propiedad y de control, ambas parecen muy di%ergentes. El modelo <mericano condu6o a una rpida e4pansin en el uso popular de los nue%os medios (neP media$ de la 1poca (el tel1fono en particular$. :anto el modelo de ser%icio p&blico (public utility$, de los 8::H de los Europeos como el modelo capitalista de los americanos garanti3aban un principio de acceso uni%ersal, aunque en el caso americano esto fue ms real. Ein embargo, ambos modelos comparten algunas amplias caractersticas, a saber: + 9onsiderar a los medios de comunicacin como ramas de la industria con importancia estrat1gica. + Eeparar los di%ersos sectores para aplicar una la regulacin especfica dependiendo del medio (regmenes diferentes basados en la tecnologa$. + Eubordinar la comunicacin al imperati%o del inter1s nacional (econmico y militar$. Estos rasgos estn lgicamente relacionados ya que cada uno de ello trata al campo de la comunicacin como un problema esencialmente t1cnico que debe ser resuelto ms por t1cnicos, abogados y funcionarios que por una eleccin poltica democrtica. Gay muy poca referencia al contenido de polticas o regulacin en materia de comunicacin (de6ando de lado el caso de la radiofona desde '( - hacia adelante$. En la mayor parte de los pases, las comunicaciones se mantienen efecti%amente por fuera de la esfera del debate p&blico y la contienda poltica e incluso en aquellos pases que se haban abocado a la radio en sus primeros a7os. Esto refle6a una poltica general de parte de los empresarios y el gobierno de mantener un control estrecho sobre estas cuestiones de importancia estrat1gica, y tambi1n da lugar a una carencia de contenido social+cultural en la poltica para los nue%os medios de entonces. Esto no significa que no hubiera conciencia respecto del crecimiento de la
H

@d:: A8ost, :elephone and :elegraphB: 9orreo, tel1fono y tel1grafo. En general en Europa estos ser%icios funcionaron en r1gimen de monopolio p&blico administrados por una misma oficina del Estado, hasta la desregulacin de la telefona a partir de la d1cada del ,-.

'-

significacin social y poltica de los nue%os medios masi%os de comunicacin, pero s condu6o a que el terreno de la poltica fuese efecti%amente despoliti3ado.
Radio

El caso de la radio proporciona un puente a la segunda fase de la poltica, tal como se describir ms adelante. <unque la radio p&blica (broadcasting$ era percibida inicialmente como un aparato industrial y comercial, con una regulacin designada inicialmente para establecer orden en el mercado, fi6ar estndares t1cnicos y asegurar usos oficiales de las ondas radioel1ctricas, el ob6eti%o de la poltica pronto cambi. 5urante las d1cadas de'( y '(H-, tu%o lugar mucha legislacin y regulacin en Estados Unidos (E6. UE ?adio <ct de '( M y 9ommunications <cts de '(H)$ y en Europa (la mayora estableciendo diferentes formas de propiedad p&blica y control gubernamental$. Estas medidas gobernaron los t1rminos de acceso, propsitos y estndares t1cnicos de funcionamiento de acuerdo a las primeras nociones del inter1s p&blico (public interest$. 5icho t1rmino es utili3ado en la primera legislacin norteamericana pero no aparece claramente definido (@apoli, --'$. El control del contenido era ms estricto donde la propiedad p&blica era elegida por encima de la e4plotacin comercial de los nue%os medios y al comien3o, la radiodifusin no go3 completamente de las garantas constitucionales de libertad de prensa.
Caractersticas principales de la Fase I

2as caractersticas principales de la racionalidad poltica en la =ase 0 pueden presentarse resumidamente mediante la =igura . 2a poltica de medios est basada en el inter1s p&blico (public interest$ que es restricti%amente definido como un ser%icio p&blico (public ser%ice$ eficiente, que forma parte del sistema de comunicacin, ba6o el control o la cercana super%isin del estado, acompa7ado por el desarrollo econmico y tecnolgico de las redes infraestructura y distribucin.

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Meta Final / Inters Pblico

Eer%icio 8&blico Eficiente Eistema 5esarrollado

Metas Intermedias
0nter1s del Estado 9ontrol Econmico ;ienestarista 0nter1s de las 9orporaciones 9ompetencia ?entabilidad

Emergencia de la 0ndustria de las 8olticas de 9omunicaciones

-igura 2 =ase 0 (hasta la Eegunda "uerra #undial$: el paradigma de la emergencia de la poltica de medios y comunicacin <nte ello, el criterio principal para la poltica de medios es el inter1s p&blico tal como lo define el estado y el beneficio financiero de las corporaciones tal como lo definen ellas mismas. 5ichos criterios son 6u3gados en t1rminos de control y bienestar econmico por un lado, y mediante la competencia y la rentabilidad por el otro. Ellos son generalmente debatidos en p&blico por los ciudadanos o en grupos de inter1s. Divergencia de !o$ 3reg" ene$4 de po!"#ica$ de co unicaci%n 2a separacin de diferentes campos de los medios en t1rminos de r1gimen regulatorio en tres distinti%as y principales esferas definidas principalmente por la tecnologa, datan de los &ltimos a7os de la =ase 0 y sigue gran parte del mismo modelo en %arios pases. 2as tres esferas (siguiendo a 8ool, '(,H$ son las siguientes: '. 2a de los medios grficos, sometidos a la ley y regidos por las garantas de libertad de discurso y de e4presin (ausencia de censura$. Este sector est caracteri3ado por el %oluntarismo y la iniciati%a pri%ada, con el gobierno en un rol limitado a cuestiones marginales. En la primera fase de la poltica ni la estructura de la prensa ni su calidad quedaron consideradas dentro de las atribuciones del gobierno.

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. 2a de los transportadores comunes (common carriers$, principalmente la telegrafa y la telefona, con una fuerte regulacin respecto de la propiedad y la infraestructura pero no de los contenidos, acompa7ado por derechos de acceso p&blico general y pri%acidad. El ser%icio p&blico postal pro%ey el marco bsico. Eficiencia, buena administracin y un claro concepto de Qser%icio p&blicoR eran las garantas. H. 2a de la radiodifusin (broadcasting$, al comien3o la radiofona y ms tarde la tele%isin, siguieron las mimas lneas. < pesar de las diferencias entre Europa y Estados Unidos en patrones de propiedad y formas de financiamiento, fueron emergiendo gradualmente (hacia fines de '( -s$ algunas caractersticas comunes. Esto inclua una fuerte regulacin del acceso y el contenido, restriccin de la libertad de e4presin, de ciertas formas de monopolio u oligopolio, una nocin de ser%icio p&blico (en t1rminos sociopolticos$ y presin para garanti3ar un ser%icio uni%ersal. El posterior desarrollo de este modo de control nos conduce hacia la segunda fase de la poltica que hemos identificado. 9omo NinsecL ('((,$ ha sostenido la separacin de regmenes, aunque parecieran seguir las lneas de demarcacin tra3adas por la tecnologa, no es necesariamente consecuencia de la tecnologa en si misma. @o e4iste una ra3n intrnseca para las %ariaciones en el grado de libertad o para la estricta asignacin de diferentes medios de distribucin a diferentes formas de control. 2a estructura regulatoria que emergi en el final de la =ase 0 no fue planificada con anticipacin, aunque e4istiera cierta lgica precedente (e6emplo, usando el correo como modelo para el tel1grafo y el tel1fono$. ?ealmente fue el resultado de la b&squeda del propio inter1s, a %eces disidente y a %eces con%ergente, de parte de los intereses de las grandes industrias y el Estado. 8or ello, circunstancias accidentales e histricas parecen haber tenido ms peso que una poltica consciente en la separacin de los tres regmenes. -a$e II. Po!"#ica de edio$ de $ervicio p+(!ico /&5678&59:;5:1

2a segunda fase de la poltica de medios se desarrolla desde el final de la Eegunda "uerra #undial hasta apro4imadamente '(,-, cuando los nue%os medios se estaban desarrollando

'H

sobre las bases de la me6ora en lo que respecta a distribucin e informati3acin. Este perodo estu%o ms caracteri3ado por consideraciones normati%as y polticas que tecnolgicas y por la b&squeda de una coherencia y estabilidad nacional. 8ese al clima de la "uerra =ra, el espritu de la democracia y el deseo de solidaridad internacional tu%ieron capacidad para influenciar la poltica de medios. @i las lecciones sobre malos usos de los medios masi%os en sentido propagandstico, ni los peligros del control monoplico de los medios de prensa fueron ol%idadas. 2a fase de posguerra (Eegunda "uerra #undial$ de polticas de medios estu%o ms dominada por moti%os de estrategia sociopoltica que econmicos o nacionales. El impulso hacia un tipo de poltica de medios ms auto+consciente (en comparacin con la =ase 0$ tiene orgenes di%ersos, pero en general refle6a un espritu colecti%ista y una maduracin de las polticas democrticas, que se haban desarrollado slo luego de la llegada del Eiglo FF en muchos pases industriali3ados. El proceso de maduracin incluye una e%aluacin ms adecuada respecto del significado de los medios masi%os para la poltica y para la %ida social en la Ademocracia de masasB. 2a e4periencia de comien3os del siglo - de6 lecciones sobre el poder de la propaganda no slo en las sociedades totalitarias sino tambi1n en sociedades capitalistas dominadas por enormes compa7as de Amagnates de la prensaB y sus aliados. En algunos pases, notablemente en "ran ;reta7a y Estados Unidos, hacia mediados del siglo, la prensa pareca menos un componente saludable de la %ida democrtica que un instrumento del poder poltico in6ustamente utili3ado contra el traba6o y la reforma progresi%a. 9on respecto a la radiodifusin, el espritu de la reforma social, alentado por el QreconstruccionismoR de posguerra, enfati3aba los beneficios sociales positi%os de la radiodifusin guiada por ob6eti%os de ser%icio p&blico, as como tambi1n compensando el in6usto equilibrio poltico de la prensa escrita capitalista. En el continente Europeo, el fin de la Eegunda "uerra #undial otorg la posibilidad y en ciertos casos la necesidad de reconstruir ntegramente el sistema de medios sobre lneas ms democrticas luego de la guerra, la ocupacin o la dictadura. 0ncluso la sagrada prensa grfica pudo legtimamente ser conducida dentro del alcance de la poltica. El espritu general de 1poca estaba

')

fa%orablemente predispuesto al cambio progresi%o y al planeamiento social en todas las esferas de la %ida.
La experiencia de Estados Unidos

El mayor soporte para una poltica p&blica de medios fue pro%isto ba6o la influencia de la 9omisin <mericana sobre 2ibertad de 8rensa de '()M (<merican 9ommission On =reedom of the 8ress + Gutchins, '()M/ ;lanchard, '(MM$. Csta reali3 un claro %nculo por primera %e3 entre la libertad de prensa y la Aresponsabilidad socialB, en el sentido de la obligacin de proporcionar informacin y noticias fidedignas y rele%antes, as como tambi1n oportunidades para hacer posible que di%ersas %oces puedan ser odas en la arena p&blica. El informe de la 9omisin alentaba incluso la mirada que entenda que la inter%encin del gobierno podra ser necesitada para asegurar la esencial calidad de las noticias y la informacin, debido a la falla de la prensa en esta tarea (Eiebert et al., '(*K$. @o sorpresi%amente, los propietarios de los peridicos opusieron la %isin que entenda que la libertad de e4presin traa apare6adas obligaciones y recha3aba todas las formas de inter%encin. <&n as, el informe refle6 una lnea de opinin influyente y tu%o efecto en el clima de opinin a largo pla3o, promo%iendo la auto+regulacin y el me6oramiento de los estndares. En los Estados Unidos las polticas del @eP 5eal, y su e4tensin de la regulacin a muchas reas de la %ida nacional en apoyo al esfuer3o reali3ado durante la guerra, facilitaron la adopcin de polticas p&blicas ms estrictas para la radio y, posteriormente, la tele%isin. 8or e6emplo, el rgano de control de la radiodifusin, la =99 ), fue habilitado para imponer nue%os requerimientos de imparcialidad y di%ersidad (e6emplo, en '()K con el A2ibro <3ulB de la =99 +;lue ;ooL+, %er Srugman and ?eid, '(,-$. 2a promocin de las %irtudes de la QlibertadR en el conte4to de la "uerra =ra y la batalla global por los cora3ones y las mentes tambi1n hicieron que la nocin de poltica democrtica y animada en lo p&blico fuese ms compatible con una ideologa de libre empresa (;lanchard, '(,K$.
El acercamiento europeo
)

@d:: =ederal 9ommunications 9ommission: 9omisin =ederal de 9omunicaciones

'*

En Europa, el sesgo poltico tradicional de los peridicos (sean de i3quierda o derecha$ 6unto con las tendencias que apuntaban a una creciente concentracin econmica en el perodo de posguerra, proporcion el incenti%o para escrutar a la prensa. (por e6emplo, la ?eal 9omisin de 8rensa '()M.( en "ran ;reta7a o las 9omisiones de 8rensa de Euecia de '(K-, GultTn, '(,)$. En %arios pases se e6erci presin (de %arias maneras, incluso a tra%1s de la legislacin$ para que se promo%iera la di%ersidad de propietarios y de contenidos, se limitase el monopolio, y se diera tratamiento ms efecti%o a las que6as contra la prensa. Enfati3ar la libertad positi%a ms que en la libertad negati%a de la prensa fue un elemento importante en lo que 8icard ('(,*$ describi como una Ateora socialista democrtica de la prensaB. En general, las medidas tomadas para mantener la di%ersidad de prensa incluan el espritu de una prensa Alibre y responsableB como directri3 de la poltica. 8ero tambi1n in%olucraban numerosos tipos de apoyos econmicos, incluyendo subsidios directos para peridicos, ba6o ciertas condiciones y limites en la propiedad (Emith, '(MM$. 2as tradiciones generalmente ms corporati%as del gobierno europeo permitan a la poltica de medios ir ms le6os que en Estados Unidos. Esto fue particularmente e%idente en radiodifusin. 5espu1s de la guerra, durante tres d1cadas la mayora de los pases europeos operaron en un r1gimen de monopolio p&blico de radiodifusin, siendo "ran ;reta7a la &nica significati%a (y parcial$ e4cepcin. 2as decisiones sobre la e4pansin de la radiodifusin (tanto pri%ada como p&blica$ fueron polticas, mientras que la responsabilidad (accountable$ acerca de la naturale3a y la calidad de sus ser%icios recay en representantes electos por el pueblo, a pesar que a menudo los medios contaban con una independencia editorial considerable. Un elemento importante de financiacin pro%ino de los recursos p&blicos. 2as obligaciones impuestas sobre el ser%icio p&blico de radiodifusin en Europa %aran significati%amente de un pas a otro. :picamente incluyen obligaciones sobre: ser%icio uni%ersal, di%ersidad de contenidos en t1rminos polticos, sociales y culturales/ metas no lucrati%as de ser%icio para el p&blico en general y para grupos especiales y minoras.

'K

5urante la mayor parte del perodo posterior a la Eegunda "uerra #undial, la =ase 00 de poltica de medios de Europa coincidi ampliamente con la poltica para la radiodifusin p&blica (a pesar de las consideraciones acerca de la prensa grfica se7aladas pre%iamente, que no fueron fciles de con%ertir en una poltica efecti%a$. El carcter de esta poltica comen3 a cambiar a partir de mediados de la d1cada del setenta. Ee preocup crecientemente por la financiacin y %iabilidad de la radiodifusin p&blica, por la preser%acin o eliminacin de su status monoplico, y por los problemas de la incorporacin de nue%os desarrollos mediticos dentro del sistema de regulacin e4istente. Este &ltimo comentario se aplica en particular a la transmisin por cable, la emisin transfrontera %a sat1lite y los nue%os medios AtelemticosB de %ideote4to y telete4to. 2os principales contornos de lgica de la poltica de medios en la =ase 00 son desplegados en la =igura H. 8odemos resumir las principales caractersticas del paradigma de la poltica de medios de ser%icio p&blico en los siguientes puntos: + Estar principalmente delineada por consideraciones normati%as que deri%an de las necesidades de polticas democrticas (por lo tanto representati%as y participati%as$/ + Estar fundamentalmente limitada por las fronteras del territorio nacional y enfocada en los Aintereses nacionalesB/ + legitimar la inter%encin gubernamental en el mercado comunicacional para fines sociales/ + requerir generalmente una acti%a y continua elaboracin y re%isin de polticas. Meta Final / Inters Pblico
5emocracia

Metas Intermedias
0ndependencia
del gobierno y de los monopolios pri%ados

?esponsabilidad
hacia la sociedad y a la audiencia . usuarios

5i%ersidad
di%ersidad poltica di%ersidad social

8oltica de #edios de Eer%icio 8&blico

-igura < =ase 00 ('()* +'(,-.(-$ el paradigma de la poltica de medios de ser%icio p&blico 'M

#ientras que cada una de estas caractersticas es importante, qui3s la principal haya sido la que remite a los compromisos normati%os similares encontrados en diferentes sistemas nacionales, generalmente e4presados en leyes y regulaciones concernientes, directa o indirectamente, a los contenidos de los medios. De$a,"o$ a! ode!o de po!"#ica de !a -a$e II

Especialmente durante los a7os ochenta, pudimos obser%ar una disputa entre los defensores del modelo dominante en t1rminos legales y sociopolticos, y quienes abogaban por una nue%a propuesta. En Estados Unidos se produ6o una agitacin ms que un conflicto, que se puso de manifiesto en '(,) con la desregulacin que promo%i el desarrollo del sistema de cable, y la di%ersificacin que rompi el monopolio telefnico de ;ell y la separ de <:O:, con el inter1s de promo%er la competencia y la e4pansin de las telecomunicaciones (Eussman, '((M:M*+K$. En Europa, hubo ms de un debate poltico genuino, aunque el rumbo fue el mismo y dirigido por las mismas causas (#cUuail y Eiune, '(,K/ Eiune y :ruet3schler, '(( $. El aspecto poltico principalmente se destac en la direccin adoptada por pases con tendencias econmicas liberales, especialmente en "ran ;reta7a y <lemania, para introducir la competencia en tele%isin abierta a tra%1s de los sistemas de cable de propiedad pri%ada. "ran ;reta7a estu%o un paso ms adelante que otros pases al pri%ati3ar y abrir a la competencia el monopolio de ;ritish :elecom. 8ero =rancia tu%o una ambigua poltica bipartidista de pri%ati3acin y de e4pansin de nue%os (y algunos %ie6os$ medios auspiciada por el Estado desde '(, en adelante. Esto refle6 una %isin acerca de que, de un modo u otro, la nue%a tecnologa traera profundos cambios e incluso beneficios econmicos nacionales para =rancia, que no poda ser de6ada atrs o ignorada (8almer y Eorbets, '((M$. Do$ #endencia$ po!"#ica$ opue$#a$ <l principio de esta era de dificultades con los desafos de la inno%acin tecnolgica y la e4pansin de los medios, pudieron ser obser%adas dos tendencias polticas principales. Una fue simplemente romper los monopolios y pri%ati3ar todo lo que fuera posible, ba6o el

',

estandarte de la desregulacin, a tra%1s de los lineamientos americanos, y armoni3ando los mercados, al estilo europeo. 2a segunda fue continuar operando en el espritu de la teora normati%a y tratar de desarrollar el potencial de los nue%os medios a tra%1s de la in%ersin y proteccionismo p&blico, con el propsito de aplicar el modelo del ser%icio p&blico al nue%o territorio. Esto requera de un salto imaginati%o, ya que el beneficio democrtico ofrecido por los nue%os medios fue de alguna manera incierto (principalmente basado en la nocin de una %ida poltica y social ms informada, interacti%a y participati%a$. 2os beneficios especulati%os fueron compensados por las ms predecibles p1rdidas que deri%an de la declinacin de la radiodifusin p&blica y el crecimiento de los nue%os magnates de medios. <s, result que ambas estrategias fueron contenidas por el carcter e3qui3oide del emprendimiento. Gubo un limitado deseo o %oluntad poltica, incluso en el derecho poltico y escasa presin popular, para descartar al e4altado sector p&blico (de radiodifusin$ o para da7ar a los %ariados intereses sociales y culturales. El sacrificio de los monopolios lleg tan le6os como los gobernantes quisieran ir para crear espacio a los nue%os competidores del mercado de medios. 2os emprendimientos auspiciados por el gobierno y por la 9omunidad Europea en el campo de las nue%as tecnologas en los a7os ochenta no fueron de gran 14ito desde ning&n concepto, pero las causas del fracaso radican en su inmadure3 y en el e4tendido tibio inter1s del consumidor en la promesa de abundancia de informacin y entretenimiento. Estos factores tambi1n operaron para restringir y demorar el proyecto de crecimiento del sector pri%ado de medios. <ctualmente, las polticas de comunicaciones en la Unin Europea se encuentran a&n bastante di%ididas: por un lado, una firme presin para abrir los mercados y para incrementar la competencia. V por el otro, para pro%eer alguna legitimidad a la radiodifusin de ser%icio p&blico por medio del 8rotocolo de Wmsterdam de '((M (8rotocolo @X H , ane4o al :rato Establecedor de la 9omunidad Europea$ pero sin ofrecer ninguna claridad acerca de los legtimos propsitos y lmites de las comunicaciones de ser%icio p&blico (Garrison y Noods, --'$. < pesar del largo apla3amiento en el cumplimiento (a&n suspendido$, el paradigma de poltica normati%a de la posguerra ha declinado en autoridad y alcance y cambi respecto de los principales medios para alcan3ar

'(

sus ob6eti%os, a&n cuando toda%a retiene alguna legitimidad y popularidad. 2as causas del decli%e son demasiado bien conocidas para precisar mucha discusin aqu. 2a palanca del cambio ha sido la tecnologa, ya que torn imposiblemente simple preser%ar el statu+ quo, pero tambi1n que e4istieran otras fuer3as. En este a%an3ado ni%el, el reinado de las polticas de medios de ser%icio p&blico estaba marcado por el predominio de una radiodifusin y de una prensa masi%a centrali3ada, que sumadas alcan3aban completamente a las poblaciones nacionales. Esta situacin, de forma lenta pero segura, est abriendo camino a la di%ersidad y fragmentacin de la audiencia masi%a. Un entorno sociopoltico nue%o (ms difcil de fi6ar$ ha posibilitado escapar del contenido ideolgico de las tempranas ideas normati%as que causaron efectos a tra%1s del sistema poltico. 2a naturale3a esencialmente hbrida e interacti%a de las nue%as tecnologas de comunicacin ha e4puesto ms agudamente que nunca la falta de lgica en la di%isin regulatoria tradicional de los tres sectores principales (%er ms arriba$, y se encuentra bastante ale6ada del problema de escase3 del espectro, que constituy la 6ustificacin oficial para el monopolio p&blico. 2a con%ergencia de las infraestructuras y ser%icios comunicacionales ha sido citada con frecuencia como la principal causa del cambio de paradigma, pero las causas ms influyentes del cambio son probablemente las ambiciones de las corporaciones de medios y los gobiernos para beneficiarse de las oportunidades econmicas que ofrecen las tecnologas comunicacionales. Esta es una ra3n adicional para sugerir que la fase en la que estamos ingresando cuenta con ms que unas pocas repeticiones de la descuidada historia reciente. -a$e III. A !a (+$=ueda de un nuevo paradig a de po!"#ica$ de co unicaci%n. 2a con%ergencia se con%irti en un tema de agenda cuando la antigua UE Office of :echnology <ssessment (Oficina del "ra%amen de la :ecnologa$ public su estudio pionero A9one4iones 9rticasB (O:< '((-$. Entrada la d1cada, la Unin Europea adopt el mismo tema para su nue%o acercamiento a una poltica de comunicacin (9E9, '((M$. 2a

con%ergencia tecnolgica significa, entre otras cosas, que las fronteras entre las tecnologas de informacin y las redes de comunicacin estn siendo borradas tecnolgicamente: computadoras y telecomunicaciones est con%ergiendo en la telemtica/ las computadoras personales y la tele%isin se %uel%en ms similares/ y redes que antiguamente estaban separadas cada %e3 ms quedan interconectadas para prestar el mismo tipo de ser%icios. El multimedia, integrando te4to, audio y %ideo, es tambi1n un e6emplo de con%ergencia tecnolgica. >unto con dicha con%ergencia, %emos actualmente con%ergencia econmica en los sectores de medios y comunicacin, que es la fusin de las ramas de computacin, comunicaciones y contenido (publicacin$. Es a causa de la con%ergencia tecnolgica y econmica que la idea de Apolticas de comunicacinB naci y tom forma clara en el final del siglo FF. Ee crearon #inisterios de comunicacin y se promulgaron nue%as leyes de medios. 2a regulacin de los medios masi%os se conect cada %e3 ms con la regulacin en telecomunicaciones. <dems de los cambios tecnolgicos, los cambios socio+culturales tambi1n son centrales para nuestro tiempo. El Adecli%e de la ideologaB que se refle6 en la cada del comunismo, la creciente amplitud y respetabilidad del libre mercado y el giro a la derecha en la poltica europea, son notables caractersticas de los desarrollos recientes. El pragmatismo y el populismo crecientemente guan las polticas. 2a globali3acin de la comunicacin y la permeabilidad de las fronteras nacionales por los medios multinacionales son tambi1n nue%as en la escala de su impacto. <unque toda%a no ha emergido un nue%o modelo de poltica, no es tan temprano para hablar del modelo de poltica de ser%icio p&blico de posguerra como un Aparadigma %ie6oB, dado que ha retrocedido en muchos frentes y ha sido ampliamente adaptado. En algunos aspectos, la historia de la =ase 0 fue repetida, pero con fondo completamente diferente, con nue%as ideas polticas y %alores sociales. Una %e3 ms hay nue%as y poderosas tecnologas con un potencial incierto para el desarrollo, %astos intereses comerciales e industriales en 6uego y los gobiernos luchando para mantenerse al tanto del cambio. <ctualmente, los gobiernos tienen un inter1s (nacional$ en la e4plotacin de los beneficios del empleo y las ganancias de la e4pansin de los mercados del softPare y el hardPare. 2a globali3acin est ayudando a conducir la e4pansin pero no ha reducido

'

significati%amente el rol de las polticas nacionales de comunicacin, ya que los gobiernos nacionales, 6unto con las corporaciones nacionales e internacionales, son a&n los principales actores de la arena poltica. 2as corporaciones buscan desarrollar nue%os mercados internacionales, y tambi1n e4pandir y fusionarse cru3ando las %ie6as fronteras regulatorias. 2os gobiernos estn retrocediendo en la regulacin donde interfiere con el desarrollo del mercado y dndole relati%amente mayor prioridad a la economa sobre el bienestar sociocultural cuando las prioridades deben ser establecidas. El debilitamiento y la transformacin del mandato normati%o puede ir slo tan le6os como el sistema poltico lo permita, pero hay suficiente e%idencia que muestra que el pragmatismo econmico y la ree%aluacin de costos y beneficios por parte de los actores polticos, han dado mucho espacio para el cambio. El paradigma emergente de poltica de medios y comunicaciones est principalmente dirigido por una lgica econmica y tecnolgica, aunque conser%a ciertos elementos normati%os. Estos &ltimos cubren un rango ms amplio de %alores y son menos e4clusi%amente apoyados por la normati%a que sustenta la teora democrtica. 2as normas rele%antes son de hecho en su espritu perceptiblemente ms Acomunicati%asB y menos ApolticasB o AculturalesB. Esta obser%acin depende, por supuesto, del significado con%encional de esos t1rminos, en el cual AculturalB refiere al arte tradicional y al legua6e de una nacin o un grupo, mientras que ApolticoB es definido en t1rminos de las instituciones polticamente establecidas (especialmente apoyo p&blico comunicacional en las elecciones, produccin legislati%a y la prctica del gobierno$. Eera algo incorrecto decir que la poltica (policy en s misma est muerta, porque al menos a&n el desmantelamiento de la %ie6a poltica es en s mismo un acto de poltica. En algunos aspectos est e4traordinariamente acti%a en la b&squeda de nue%as soluciones para cuestiones de larga data en circunstancias cambiantes, con un temor en el fondo de que los medios y la comunicacin pueden ser de hecho, en &ltima instancia, incontrolables. En Estados Unidos, el <cta de 9omunicaciones de '((K, a pesar de sus carencias, busc aportar algo de coherencia en la regulacin de las diferentes esferas de las comunicaciones electrnicas. :ambi1n se han hecho esfuer3os (por e6emplo a tra%1s del <cta de 8roteccin

para los @i7os Online, '((,$ para introducir a 0nternet en el alcance de algunos de los requerimientos del inter1s p&blico (public interest que ya estn incorporados en licencias de cable y radiodifusin. Gay mucha acti%idad en los crculos legislati%os y 6udiciales sobre importantes caractersticas de la 0nternet, la cual no est centralmente organi3ada nacional o internacionalmente en un sentido que la ubique en una 6urisdiccin clara. 0nternet fue desarrollada en un espritu de libertad y en ausencia de una estructura regulatoria, lo cual conduce a creer en su AingobernabilidadB (2essig, '((($. Ein embargo, crecientemente los requerimientos del comercio, la confidencialidad y la seguridad nacional han desafiado su libertad, y la %ulnerabilidad de 0nternet al control ha sido demostrada (2essig '(((, 9astells --'$. En los pases europeos se desarrollaron muchos de los mismos debates de cualquier lugar del mundo, aunque la 9omisin Europea est en la posicin inusual de liderar las polticas en numerosos estados. <ctualmente se est buscando for6ar un cuerpo consistente de principios y prcticas para una directi%a que regular los medios electrnicos, adems de la tele%isin. 5ocumentos de consulta reciente (por e6emplo, 9E9, siguientes directrices de poltica generales: '. 2as reglas de competencia deben ser el %ehculo principal para regular el mercado de la comunicacin electrnica. . 5eben continuar e4istiendo regulaciones especficas por sector, aunque la infraestructura deba ser tratada en con6unto. H. 2as obligaciones debern ser mantenidas al mnimo. ). El ser%icio uni%ersal debe ser mantenido o e4tendido. *. 2as regulaciones entre los estados miembros deben ser armoni3adas. K. 5eber haber autoridades regulatorias nacionales independientes e imparciales.
Cambio de valores en las polticas de comunicaci n

---$ indican las

En general, la filosofa de las polticas de comunicacin europeas se adapt a la idea de que un mercado grande y dinmico, con fronteras abiertas, deber con un claro y consensuado

marco ser capa3 de aportar a las actuales y e4pansi%as necesidades comunicacionales de la sociedad. Esto implica que el campo de la comunicacin ya no es ms primariamente %isto como un rea apropiada para las polticas de bienestar colecti%o. Ein embargo, la UE est tambi1n obligada a mantener los derechos humanos (como incorporadao en E9G? *$, lo cual tiene implicaciones significati%as para el funcionamiento de los medios en algunos aspectos. 2os %alores predominantes en el direccionamiento de las polticas en muchos pases europeos durante el inicio de la fase 00, eran deri%ados de las ideas de libertad, igualdad y solidaridad, y de las polticas se esperaba que crearan la e4presin institucional de esos y otros %alores relacionados. <lgunos de estos son tambi1n incorporados en las polticas sociales europeas. ;a6o las condiciones emergentes actuales, las polticas generalmente tienen que seguir la lgica del mercado, la tecnologa y los deseos de los consumidores (y ciudadanos$ antes que imponer sus ob6eti%os. Este acercamiento general fue en principio incitado por la e4periencia bastante negati%a de las polticas inter%encionistas de los escenarios iniciales de Ala re%olucin de las nue%as comunicacionesB, y fue fuertemente refor3ado desde entonces por signos claros de la impredictibilidad de 14ito (en t1rminos de mercado y consumidores$ para cualquier tecnologa o aplicacin de comunicacin dada. 9omo las directrices europeas antes enumeradas lo indican, hay una consistencia superior de las condiciones a tra%1s de sectores y a tra%1s de las arenas nacionales, a&n cuando la completa con%ergencia y uniformidad de polticas no ha sido alcan3ada. >unto con la redireccin de las polticas tambi1n hay cambios en las prioridades atenientes a los %alores subyacentes y algunos %ie6os %alores estn perdiendo su fuer3a. El rea donde esto ocurre principalmente es en la de los requerimientos de responsabilidad social, el ser%icio p&blico y el altruismo (ob6eti%os no lucrati%os$. El Ainter1s p&blicoB (public interest est siendo significati%amente redefinido para abarcar %alores econmicos y consumistas (%er tambi1n el modelo de la figura '$. <dems hay menos 1nfasis en las
*

@d:: European 9hart for Guman ?ights: 9arta Europea de los 5erechos Gumanos

polticas de igualdad, a pesar de la retrica de los polticos que han acompa7ado el crecimiento de 0nternet y la reiteracin del principio de Eer%icio Uni%ersal en la discusin de las polticas, las prescripciones regulatorias y cierta legislacin (por e6emplo, <cta de :elecomunicaciones de Estados Unidos de '((K/ @poli, --':',)+*$. E4iste efecti%amente un deseo poltico de incorporar la mayor proporcin de la poblacin como fuera posible al alcance de los nue%os ser%icios de comunicacin, pero las ra3ones tienen ms que %er con el comercio y el control que con la Aigualdad socialB como un fin %alorado en s mismo, lo cual ha sido un elemento esencial (ostensiblemente al menos$ en la filosofa del bienestar social. 2os conceptos de Adi%isin digitalB y de Abrechas informati%as (ensanchadas$B a&n figuran en el discurso como fondo para las polticas, pero en la prctica la poltica en este aspecto principalmente busca ma4imi3ar oportunidades para los consumidores de acceder a los nue%os medios. 9on respecto a esto, una prolongacin significati%a de los esfuer3os polticos ha sido hecha en direccin a promo%er el acceso institucionali3ado (en escuelas, bibliotecas, la administracin p&blica, ser%icios sociales y de salud, etc.$, antes que haber focali3ado la misma en hogares e indi%iduos (@apoli --': ',M+,$. =inalmente, es importante resaltar que la poltica de medios est a&n abierta a la influencia de la opinin p&blica nacional, especialmente aquella que ata7e a las cuestiones de moral, gusto, derechos humanos, y da7o potencial para la gente 6o%en y la sociedad. 2a e4pansin de los medios de distribucin y la multiplicacin de formas ha aumentado la ansiedad p&blica por estos temas. @o solo la opinin p&blica, sino tambi1n las fuer3as nacionales de orden y seguridad (polica, inteligencia, ser%icios militares$ estn ner%iosas por el crimen internacional y los nue%os delitos que son posibles por los nue%os medios (especialmente despu1s de los hechos del '' de septiembre de --', y la declaracin de guerra contra el terrorismo$. < pesar del giro liberal en las preocupaciones de los responsables de las polticas (policy ma!ers y la relati%a p1rdida de control sobre el ambiente comunicacional nacional, la realidad poltica en la mayora de los pases requiere que estas cuestiones duraderas sean tratadas.

Un nuevo paradi!ma de poltica

@o es fcil representar el Dnue%o paradigma de la poltica de comunicacinD en una sola estructura, como se intent pre%iamente en el artculo para las anteriores %ersiones de poltica nacional de comunicacin. Esto no slo se debe a que el modelo de desarrollo de la comunicacin es a&n incierto, sino tambi1n a ra3 de las continuas contradicciones y dilemas irresueltos a los que se enfrenta el dise7o de polticas, paro no mencionar la incertidumbre general sobre la %iabilidad de alguna poltica nacional de comunicacin coherente en las actuales condiciones. En suma, cualquier nue%o paradigma debe reconocer el hecho de la creciente con%ergencia y tiene que abarcar el dominio de las acti%idades que ocupan las telecomunicaciones, as como la radiodifusin y la prensa escrita. <s, la poltica de medios y la de telecomunicaciones toda%a estn en curso hacia una poltica de comunicaciones integrada. El recuadro ofrecido en la =igura ) asume, como antes, la meta general de la poltica de ser%ir al inters pblico (public interest$, pero lo que ha cambiado principalmente es el balance de los %alores asignados a los componentes que modelan la definicin de Ainter1s p&blicoB. En general, el bienestar econmico se ha sobredimensionado en comparacin con el bienestar poltico, y el bienestar social ha sido redefinido con mayor referencia a los %alores de la comunicacin mencionados anteriormente. El nue%o paradigma tal como fue bosque6ado es equi%ocadamente estricto en sus indicaciones y es in%erosmil para refle6ar la realidad de cualquier poltica nacional actual. Est pensado principalmente para subrayar la distancia y la bifurcacin (entre las metas econmicas y no+econmicas$ del campo actual de la poltica. Uuedan numerosos dilemas y preguntas sin contestar para quienes definen las polticas. Eeg&n las circunstancias nacionales, se trata principalmente de: definir el alcance y los propsitos de cualquier sector p&blico en los medios/ la eleccin de las herramientas de las polticas entre medidas econmicas, de regulacin y autorregulacin/ la necesidad de buscar un sistema de principios coherente y una estructura de regulacin para todos los sectores/ como definir y

perseguir cualquier poltica cultural de medios nacional/ como equilibrar la libertad de comunicacin con las necesidades de la sociedad. Meta Final / Inters Pblico
;ienestar 8oltico ;ienestar Eocial ;ienestar Econmico

Es"eras y #alores / Criterios

2ibertad <cceso 5i%ersidad 0nformacin 9ontrol . ?esponsabilidad (<ccountability$

Eleccin 0dentidad 0nteraccin 9alidad 9ohesin

Eocio Y 9ultural

9ompeticin 5esarrollo Empleo 9onsumismo 0nno%acin

@ue%a 8oltica de 9omunicacin -igura 6 =ase 000 ('(,-.(-$: un nue%o paradigma emergente de la poltica de comunicacin
"Poltica Conver!ente#

El asunto de si la poltica con%erger, siguiendo la lgica de la tecnologa, eligiendo las mismas metas y aplicando los mismos principios y significados, dentro de alguna clase de mecanismo unificado de aplicacin que ha sido completamente defendido (por e6emplo, por 9ollins y #urroni, '((K$ e implementado (como en "ran ;reta7a con la 2ey de 9omunicaciones de $%%$& Communications 'ill$, probablemente no pueda ser contestado con un simple s o no. Gay ra3ones para redise7ar lmites, pero no hay necesidad de tener un &nico r1gimen para diferentes clases de ser%icios. 2a tendencia actual en Europa, alentada por el con6unto del pensamiento sobre polticas a ni%el medio en Europa, es desarrollar autoridades reguladoras nacionales independientes los medios que operan en la esfera p&blica. E4isten tambi1n ra3ones para tener un con6unto de principios coherentes

Econmica

8oltica

(especialmente en lo relacionado a libertad y di%ersidad$, pero esto no significa que todas las clases de contenido tengan que tratarse de la misma forma (publicidad, arte, noticias, pornografa, etc.$. 2as distinciones de contenido y de audiencia permanecen. :ambi1n es posible, incluso necesario, usar diferentes instrumentos regulatorios para diferentes propsitos. Es importante para sal%aguardar la libertad el no concentrar demasiado poder sobre comunicacin en un organismo &nico y debe haber siempre e4cepciones y caminos alternati%os a seguir. 0gualmente importante es qui3s conser%ar un mbito para efecti%i3ar %alores polticos y socio+culturales en beneficio de aquellos afectados por la comunicacin: las audiencias y los ciudadanos. Conc!u)endo !o$ co en#ario$. principio$ cen#ra!e$ para un nuevo paradig a de po!"#ica$ de co unicaci%n. <unque muchas cosas permanecen inciertas, e4isten posibilidades de hacer un 6uicio pro%isorio concerniente a los principios centrales del paradigma emergente. Este puede basarse en tendencias firmes y claras en tecnologa, poltica y economa, 6unto al reconocimiento de demandas y restricciones sociales y polticas. < pesar de que el ser%icio p&blico de radiodifusin y el ser%icio uni%ersal de telecomunicaciones difcilmente desapare3can de la agenda poltica, la con%ergencia tecnolgica, la liberali3acin de los mercados de comunicacin y la abundancia de informacin y comunicacin demandan una conceptuali3acin diferente de poltica de comunicacin. Ei nuestra estimacin del futuro es correcta, tres conceptos sern centrales para cualquier nue%o modelo de poltica de comunicacin, a saber: libertad de comunicacin, acceso y control.responsabilidad (accountability$ (%an 9uilenburg y Ierhoest, '((,$.
Libertad de comunicaci n

2a libertad de comunicacin debe permanecer como el principal ob6eti%o de cualquier poltica de comunicacin a dise7arse. 2a libertad puede e4presarse tanto negati%amente como positi%amente (2ichtenberg, '((-$. En el primer caso esto refiere a la independencia de los participantes de la comunicacin del gobierno (la no censura$, de las fuer3as

econmicas y de otro tipo que impiden el intercambio de mensa6es (por e6emplo los monopolios econmicos y otras posiciones dominantes en el mercado$ as como de grupos de presin sociales y polticos. En su aspecto positi%o, la libertad se refiere a todas aquellas acti%idades que a la gente en sociedad se le permite hacer con su libertad, como por e6emplo contribuir al debate c%ico sobre poltica o e4presar su creati%idad artstica. 5eben asegurarse ambos aspectos en las metas de la poltica. 2a regulacin de la comunicacin relaciona diferentes dimensiones del sistema de comunicacin, como la estructura del mercado de comunicacin, la conducta de mercado de los participantes de la comunicacin o el contenido de la comunicacin (%er #cUuail, '(( : ,M+(K$. 2a libertad negati%a de comunicacin se relaciona principalmente con la estructura de mercado y la conducta de mercado, mientras que la libertad positi%a se relaciona en primera instancia al contenido y tambi1n requiere atencin a nuestro segundo principio, que es el acceso.
Acceso

El concepto de Aacceso a la comunicacinB se aplica a la estructura, el contenido y las audiencias y puede ser definido en general como la posibilidad para los indi%iduos, los grupos de indi%iduos, organi3aciones e instituciones de compartir los recursos de comunicacin de la sociedad/ esto es, participar en el mercado y en la distribucin de ser%icios (infraestructura y difusin de comunicacin$ y en el mercado del contenido y los ser%icios de comunicacin, tanto como emisores y receptores. 2a libertad de comunicacin y el libre e igualitario acceso estn relacionados a la pregunta acerca de quien detenta el control del proceso de comunicacin real. Estn tambi1n legitimados por ob6eti%os y normas que emanan del espritu de la democracia y de ideas de ciudadana. 5e acuerdo con =eintucL ('(((: '(($ Alo fundamental, el principio democrtico que 6ustifica o legitima la regulacin de los medios (es$ el ob6eti%o de asegurar que una oferta de medios di%ersa, de alta calidad, sea puesta en disponibilidad para todos los ciudadanos con el inter1s de e%itar la e4clusin socialB. El acceso tiene que ser entendido tanto en t1rminos de capacidad de recepcin como de emisin. (

Control$responsabilidad /Accountabilit%& Esto nos lle%a al tercer concepto cla%e para un nue%o paradigma en la poltica de comunicacin: control.responsabilidad. Este concepto dual puede ser definido como control sobre el acceso asociado con responsabilidad por el uso hecho del mismo. El elemento de control en la futura poltica requiere 6ustificacin a tra%1s de una apropiada definicin tanto de Ainter1s p&blicoB como tambi1n de los derechos personales y pri%ados (tanto indi%iduales como colecti%os$. :ambi1n tiene que ser consecuente con la definicin y realidad de la libertad de comunicacin. En esta rea las siguientes definiciones pueden ser%ir. 9ontrol sobre el acceso a la comunicacin es control sobre la decisin de quien accede a qu1 recursos comunicacionales, cundo, dnde, cmo y en qu1 condiciones. ?esponsabilidad significa la posibilidad de asegurar desde aquellos que controlan y hacen uso del acceso, alg&n tipo de 6ustificacin y respuesta de sus acciones e intenciones de alcan3ar o respetar las necesidades de comunicacin de otros (como la sociedad, grupos o indi%iduos$ y por las consecuencias de su publicacin.
Las principales metas$ob'etivos en el nuevo paradi!ma de la poltica de comunicaci n

2a poltica de comunicacin no puede asegurarse por s misma ninguno de los principios esbo3ados. 9ada uno de ellos depende de otros factores numerosos, especialmente la actuacin del mercado de los medios y los desarrollos profesionales e institucionales en los medios mismos. 2a misin para la poltica es la de reconocer que necesita hacerse y puede hacerse, reconociendo y respetando otras fuer3as dinmicas que traba6an para (pero tambi1n en contra de$ los ob6eti%os elegidos. En contraste con los fundamentos de estas obser%aciones, el principal ob6eti%o de cualquier poltica de comunicacin puede describirse como el de asegurar la libertad e igualdad en el acceso al sistema social de comunicacin que di%ersamente pro%ee las necesidades de informacin y comunicacin de la sociedad. En el conte4to de con%ergencia tecnolgica y creciente competencia del mercado, las medidas del gobierno (policies$ en el rea de comunicacin son posiblemente la principal poltica (policy$ para el acceso. H-

En lo que respecta a 0nternet, las implicaciones para la poltica son lo suficientemente claras por lo que se refiere a dos de los tres principios bsicos defendidos, es decir, libertad y acceso. 0nternet comen3 en libertad, aunque no podra haberse desarrollado tanto sin el respaldo original del gobierno. El acceso a 0nternet ha sido ampliamente adoptado como una meta con%eniente de la poltica, por %arias ra3ones. 2a historia de la poltica emergente para 0nternet toda%a no puede ser contada, aunque hay algunos paralelismos con la historia de la poltica de comunicacin como fue relatada en este artculo. 2a primera etapa fue de estmulo en ra3ones de desarrollo econmico e industrial y estamos entrando en una segunda etapa donde los moti%os para el control en el terreno del inter1s p&blico estn comen3ando a afirmarse. Ein embargo, importantes preguntas quedan por responderse acerca de qu1 forma de control puede o debe ser aplicada para conducir o contener (en el Ainter1s p&blicoB$ y acerca de qu1 clase y grado de responsabilidad, si cabe alguno, es apropiado. 9ualquier nue%o paradigma de poltica de comunicacin tendr que indicar algunas respuestas.

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