Fundamentos de Planificación y Política Pública

FUNDAMENTOS DE PLANIfICACIN Y POLTICA PBLICA
Edgar Ortegn Quiones
FUNDAMENTOS DE PLANIfICACIN Y POLTICA PBLICA
Universidad de Alcal. Instituto de Estudios Latinoamericanos (IELAT)
Centro Guaman Poma de Ayala
Edgar Ortegn Presidencia del Consejo de Ministros Jr. Carabaya cuadra 1 s/n 01-2197000 www.pcm.gob.pe Programa de Cooperacin Hispano-Peruano Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo AV. Jorge Basadre 460, San Isidro 01-2027000 Instituto de Estudios Latinoamericanos Universidad de Alcal C/ Trinidad 1 Edificio Trinitarios 28801 Alcal de Henares Madrid www.ielat.es ielat@uah.es Coordinacin de la edicin Centro Guaman Poma de Ayala Director Jos Mara Gmez Garca Programa Hbitat y Ciudadana Asuncin Marco Coordinador de la Escuela de Gobernabilidad Igor Elorrieta Coordinadora acadmica Eliana Rivera Correccin de estilo Eleana Llosa Diseo y diagramacin Gonzalo Nieto Diseo de cartula Gissel Enrquez Tiraje 1000 ejemplares Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per Nro. 2011-16465 Este libro es publicado con el aporte financiero de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID). Su contenido es responsabilidad exclusiva de su autor y del Centro Guaman Poma de Ayala y no refleja necesariamente la opinin de la AECID.
CONTENIDO
Prlogo 11 Agradecimientos 12 Siglas usadas Captulo 1 El Estado y la poltica pblica 1.1 Qu es el Estado y qu visiones existen sobre l? 1.2 Cules son las funciones del Estado? 1.3 Qu es una buena poltica pblica? 1.4 Caractersticas relevantes de la poltica pblica 1.5 Los costos de la falta de coordinacin 1.6 Qu enfoques existen en el proceso poltico de toma de decisiones? 1.7 Predominio de dos grandes corrientes: eleccin racional y eleccin pblica Captulo 2 Conceptos 2.1 2.2 13
15 17 24 25 27 29 33 37
bsicos de gestin pblica Qu es gestin pblica y qu enfoques existen respecto a ella? Qu se debe enfatizar en el concepto de gestin pblica?
45 47 52
Captulo 3 Agenda poltica y el ciclo de las polticas pblicas 3.1 Qu es una Agenda Pblica? 3.2 Qu es un problema social? 3.3 Qu es una relacin causa-efecto y por qu es importante? 3.4 Las fases de la poltica pblica 3.5 Retrasos de la poltica pblica Captulo 4 La construccin de la poltica pblica 4.1 Elementos de la poltica pblica 4.2 Adaptabilidad y enfoque sistmico de la poltica pblica 4.3 Enfoques predominantes en la construccin de polticas pblicas 4.4 Estrategias de diseo institucional 4.5 Criterios en la toma de decisiones Captulo 5 El rol de la planificacin en la construccin de la poltica pblica 5.1 Estrategia y planificacin 5.2 La difcil convivencia entre planificacin y estrategia 5.3 Funciones bsicas de la planificacin 5.4 Funcin de prospectiva o visin de largo plazo Captulo 6 La funcin 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7
57 59 64 68 74 78 81 83 85 86 94 96
99 102 104 113 114
bsica de evaluacin Qu significa evaluar? Los tipos de evaluacin La evaluacin mediante la metodologa del marco lgico Evaluacin de impacto: cul es el efecto neto del programa sobre los beneficiarios? Evaluacin comprehensiva de programas Los efectos de la intervencin y la evaluacin Categoras de indicadores para la evaluacin
129 131 131 134 139 147 148 149
6.8 Evaluacin basada en la teora 6.9 Qu persigue la meta-evaluacin?
156 159
Captulo 7 Las funciones de concertacin y coordinacin 7.1 La funcin de concertacin 7.2 Participacin para la concertacin 7.3 Qu es participacin poltica? Clasificaciones y niveles 7.4 Atributos de la participacin ciudadana en la concertacin de polticas pblicas 7.5 La funcin de coordinacin 7.6 Coordinacin entre niveles de intervencin 7.7 Coordinacin transversal, intersectorial e intrasectorial 7.8 El presupuesto como bisagra de coordinacin por excelencia y de integracin con la planificacin 7.9 Cules son y qu implican los desequilibrios de las polticas pblicas? Captulo 8 Las fallas de mercado y el rol de las polticas pblicas 8.1 El contexto de las fallas de mercado Captulo 9 Las fallas de intervencin o de Estado 9.1 Teoras alternativas 9.2 Imperfecciones de la democracia directa 9.3 Imperfecciones de la democracia representativa Captulo 10 La importancia de los incentivos 10.1 Qu son los incentivos? 10.2 Cmo aparecen los incentivos?
165 167 169 170 172 173 176 179 181 185
189 191
229 231 236 238
241 243 245
10.3 10.4 10.5
Relaciones entre contratos e informacin: El modelo Agente-Principal Por qu son importantes los incentivos? Instituciones e incentivos
248 250 254
Captulo 11 La corrupcin como falla 11.1 La corrupcin 11.2 La corrupcin 11.3 La corrupcin 11.4 La corrupcin
de varios actores como falla de comportamiento individual como falla institucional del Estado como falla del sistema poltico como fenmeno transversal
257 259 260 262 266
Captulo 12 Crecimiento, productividad e instituciones 12.1 Conceptos subyacentes 12.2 El progreso tcnico en los modelos de crecimiento exgeno y endgeno 12.3 El progreso tcnico y sus relaciones con la transformacin productiva 12.4 La transformacin productiva y La hora de la igualdad Bibliografa Lista de grficos Lista de cuadros
271 273 277 280 284 287 371 320
PRLOGO
El estudio de las polticas pblicas, como subcampo de las ciencias sociales, se ha convertido en una temtica cada vez ms importante dentro de la academia, los centros de investigacin y la administracin pblica por su trascendencia en todo lo relacionado con la eficiencia y la equidad en la asignacin de recursos. Su estudio cubre el proceso dinmico y participativo del flujo de decisiones y acciones, con la intervencin de mltiples actores e instituciones, donde por lo regular prevalece la incertidumbre y el disenso. Desde esta perspectiva, existen nuevos enfoques que integran y articulan las acciones del Estado, el mercado y la sociedad civil. El texto de este documento recoge las ideas centrales del proceso de formacin, definicin e implementacin de la poltica pblica y retoma asuntos medulares sobre el rol del Estado tanto a travs de las funciones bsicas de la planificacin como de los alcances de las fallas del mercado, la intervencin y la accin colectiva. Una preocupacin especial se concentra, por un lado, en el papel que juegan los incentivos para motivar y coordinar actores en busca de un objetivo comn y, por otro lado, en los costos que representa la corrupcin para la eficiencia y equidad de las polticas pblicas. Tambin se destaca el crucial impacto de la productividad, tanto en aumentar el crecimiento como en facilitar la transformacin productiva. Dada la combinacin simultnea de problemas, opciones y decisiones durante el proceso de gestin pblica, se plantea la conveniencia de conjugar de manera complementaria los fundamentos conceptuales del enfoque econmico, el enfoque organizacional y el enfoque estratgico de la planificacin. La evidencia histrica sobre la necesidad de construir amplios consensos para forjar acuerdos que den respuesta a la desigualdad y al crecimiento estable avala este enfoque.
Fundamentos de planificacin y poltica pblica
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AGRaDEcIMIENTOS
La preparacin y elaboracin de este documento son resultado de las facilidades que me brindaron varias instituciones, en primer lugar el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (Ilpes), divisin de la Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe (Cepal), donde aprend y compart con mis alumnos y colegas, durante muchos aos, la mayora de las ideas aqu expuestas. En segundo lugar, la Universidad de Alcal, a travs del Instituto de Estudios Latinoamericanos (Ielat), por invitarme a participar como profesor visitante cada ao para impartir la ctedra de polticas pblicas en la maestra sobre Amrica Latina contempornea y sus relaciones con la Unin Europea. En tercer lugar, al Centro Guaman Poma de Ayala del Cusco, por permitirme exponer como profesor en sus diplomados los temas del presente documento y por las pasantas que me ofreci en su sede para investigar, escribir y debatir varios de sus captulos. Adems, tengo una profunda gratitud hacia esta institucin por la iniciativa de editar y publicar este libro.
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SIGLaS USaDaS
BID
Cepep Ilpes
CLAD
Cepal FODA IPC Ielat

MML ONP OPA PIB PNUD PPA PTF
Redima Siempro
SNP SNIP
Banco Interamericano de Desarrollo Centro de Estudios para la Preparacin y Evaluacin Socioeconmica de Proyectos Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas ndice de percepcin de la corrupcin Instituto de Estudios Latinoamericanos (Universidad de Alcal) Metodologa del marco lgico Oficina Nacional de Planificacin Objetivos presupuestales anuales Producto interno bruto Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Plan plurianual Productividad total de los factores Red de Dilogo Macroeconmico Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales Sistema Nacional de Planificacin Sistema Nacional de Inversin Pblica
Fundamentos de planificacin y poltica pblica
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CAPTULO
EL ESTaDO Y La pOLTIca pBLIca
1.1 Qu es el Estado y qu visiones existen sobre l? El anlisis de las polticas pblicas tiene por estudio la accin de las autoridades pblicas en el seno de la sociedad. En el diseo e implementacin de tales polticas confluyen disciplinas como la economa, la sociologa, la psicologa e incluso la ingeniera. En el fondo, las polticas pblicas son una directriz de pensamiento que gua la accin. Por lo tanto, conllevan un proceso dinmico, participativo y sistmico que presupone objetivos, instrumentos, actores y recursos. Sobrellevan una ideologa y buscan generar un cambio o transformacin, dentro de lo que comnmente se denomina Agenda Poltica. Al hablar de poltica pblica no podemos desligarnos del rol trascendental del Estado en la sociedad civil, los procesos polticos y las instituciones. Por este motivo es importante distinguir entre poltica, entendida fundamentalmente como la construccin de consensos y la lucha por el poder poltico, y polticas o actividades de intervencin gubernamental en mbitos concretos de la sociedad, que son vlidas y pertinentes en todo lo relacionado con el diseo, negociacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las mismas. Uno de los papeles fundamentales del Estado en materia de poltica pblica consiste en su capacidad de decidir sobre el alcance y la forma de intervencin en la economa. En Amrica Latina, esta intervencin empez a darse de manera creciente a partir de la dcada de 1950 debido a la presencia de dos factores fundamentales: a) las presiones y circunstancias internas con el objeto de satisfacer las demandas de la poblacin y como reflejo de la pugna por el poder poltico; b) el influjo de ideologas externas que iluminaban el quehacer del Estado e ilustraban la forma de hacer poltica pblica para distribuir y generar riqueza. En este vaivn, el rol del Estado transit, influenciado por diversas escuelas del pensamiento econmico y de manera cclica y pendular, desde los pensadores clsicos y neoclsicos hasta los neoinstitucionalistas y contemporneos.
El Estado y la poltica pblica
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En forma concomitante a lo anterior, el anlisis del rol del Estado y las polticas pblicas siempre ha girado alrededor de algunas preguntas. Por ejemplo, importa la poltica? (BID 2006), qu es el sistema poltico? o, alternativamente, la poltica es fuente de las polticas pblicas? o, al contrario, las polticas pblicas hacen la poltica? (Meny y Thoenig 1992). Tales preguntas han constituido un enfoque fructfero que ha vuelto a poner en tela de juicio el modelo de la aplicacin del anlisis econmico a la accin social o lo que se llama teora de la decisin o de la eleccin racional, segn la cual las polticas no podran ser sino fruto de la decisin informada sobre costos y beneficios, con fundamentos en el utilitarismo. Sin embargo, hay que tener en cuenta que los primeros anlisis de polticas pblicas estaban fuertemente marcados por la impronta del conductivismo triunfante: el centro de atencin de la ciencia poltica se concentraba en el anlisis de los individuos con sus motivaciones y sentimientos y en la investigacin acerca de cmo era efectivamente la conducta de los agentes econmicos, a fin de comprobar si se ajustaba a los supuestos del enfoque de decisin racional. No obstante, la observacin emprica, como fuente del conocimiento cientfico, dej de lado la teora para descansar totalmente en el empirismo, siendo lo ms importante lo que en la realidad hacen las personas, su conducta real, y no lo que deberan hacer. Con este enfoque perdi peso el estudio del rol del Estado, las instituciones y las estructuras, lo mismo que el de la filosofa poltica y la historia, para centrarse en la descripcin del fenmeno, en su explicacin y posteriormente en generalizaciones que permitieran plantear teoras de carcter predictivo, mediante leyes de causalidad. As, de la observacin emprica se pas a la verificacin y la cuantificacin, asumiendo que el instrumental analtico tena virtudes predictivas a nivel agregado del mercado y la sociedad. Con el peso del conductivismo y con el respaldo posterior de la teora general de los sistemas, el sistema poltico y el rol de las polticas pblicas se concibieron como un conjunto de conductas interrelacionadas a partir de las cuales se asignan valores con autoridad en un sistema social. Asimismo, el sistema poltico se imagin como un sistema que procesa inputs (impulsos, demandas, apoyos) y los transforma en outputs (salidas, resultados, respuestas). Los outputs, a la vez, transforman el ambiente o entorno y afectan el sistema poltico, generndose en consecuencia una retroalimentacin. En este sistema, los componentes o actores principales son la comunidad poltica, el rgimen y la autoridad. La comunidad poltica son todas las personas
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vinculadas al sistema, el rgimen son las restricciones formales e informales que rigen las interacciones polticas y la autoridad se refiere a las personas que toman decisiones en la poltica. As, la interaccin entre los componentes da sentido y define al sistema poltico (Easton 1965). Con posterioridad a las teoras sistmicas de la poltica, la teora estructuralista-funcionalista del socilogo americano Talcott Parsons define, por el contrario, funcionalmente los procesos de cambio en la sociedad y la poltica, en el sentido de que son el sistema y las estructuras los que determinan y moldean la conducta de las partes en el sistema poltico. Al observar y analizar las estructuras e instituciones, se supona que estas realizaban alguna contribucin o influencia funcional a la estabilidad social y, por supuesto, moldeaban las acciones de los individuos (Pinto 2006). No obstante, poco a poco numerosos estudios demostraron que las estructuras y las variables socioeconmicas, culturales e histricas no eran desdeables y, con el tiempo, las nuevas teoras enfrentaron la polmica cuestin de identificar tanto el funcionamiento del mercado poltico y el mercado econmico como su relacin con la organizacin de la sociedad civil. Y result sumamente claro que la sola observacin del comportamiento de los individuos y los grupos de inters no permita una explicacin exhaustiva de los complejos problemas relacionados a la toma de decisiones (Meny y Thoenig 1992). Siendo la poltica la actividad que tiende a gobernar la accin del Estado en beneficio de la sociedad o para su bien comn, la poltica sin polticas pblicas se parece ms a un sistema poltico sin rumbo u horizonte, concentrado en la distribucin del poder y la riqueza entre los agentes polticos y sociales. A la inversa, las polticas pblicas sin poltica no tienen sustento ni los consensos necesarios para garantizar su legitimidad y estabilidad y terminan en simples propuestas de gobierno, no de Estado. En este sentido, es importante destacar que el marco conceptual y la teora de la accin son interdependientes. Un modo de intervencin que no est respaldado por un marco conceptual es solamente una prctica. Cuando se une la teora y la prctica, el discurso y las acciones, la propuesta y la realidad, se crea un marco conceptual viable y creble. Esto tiene implicaciones para la coherencia entre el marco conceptual proporcionado por la interpretacin de la realidad y el modo de intervencin dado por las acciones de la estrategia. Con el tiempo, la mejora tanto de la teora como de la prctica es resultado de un proceso acumulativo de conocimiento y experiencias, de ensayo
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y error, de confrontacin entre los fundamentos tericos y lo aprendido con la praxis. Las ideas, tanto econmicas como sociales, no avanzan de manera uniforme y lineal, sino de manera cclica, con progresos, estancamientos y retrocesos. El conjunto de ideas van conformando escuelas de pensamiento que se asemejan a sistemas tericos con sus principios, conceptos, evidencias y conclusiones. Algunos autores, al tratar de hacer el compendio de la historia del pensamiento econmico junto al de las polticas, establecen algunas lneas de interpretacin para entender su evolucin. Entre las razones que sealan para relacionarlas podran estar las siguientes: primera, los problemas socioeconmicos estn fuertemente interconectados y, por lo tanto, aquellas teoras que solo se fijan en problemas parciales son inestables y de corta duracin; segunda, el xito de una teora depende tanto de su coherencia interna como de su capacidad para explicar y responder a las realidades del momento social; tercera, la evolucin de las ideas no est exenta de los ciclos de la realidad social y, por consiguiente, en esta dinmica se crean y se construyen escuelas de pensamiento sucesivamente; cuarta, y por ltimo, el progreso de las ideas es acumulativo con base en su perfeccionamiento y capacidad de generalizacin (Screpanti y Zamagni 1997; Mair y Miller 1991)1. La mayora de los textos sobre la historia del pensamiento econmico se refieren a escuelas o teoras y, dependiendo del nivel de desagregacin o detalle, estas usualmente son agrupadas cronolgicamente en el siguiente orden: mercantilistas, preclsicas, clsicas, marxistas, marginalistas, neoclsicas, bienestaristas, neobienestaristas, keynesianistas, neoliberales, institucionalistas, neoinstitucionalistas y contemporneas (Screpanti y Zamagni 1997; Mair y Miller 1991; Roncaglia 2006)2.
1. Los principales enfoques sobre metodologa de la ciencia son: el analtico de Karl Popper (lgico-emprico) con La lgica de la investigacin cientfica; el sociohistrico de Thomas Kuhn, con su Estructura de las revoluciones cientficas; y el meta-histrico de Imre Lakatos con el Programa de investigacin cientfica. Todos ellos establecen teoras sobre el desarrollo del conocimiento (Casares 1992). Entre los precursores del laissez faire puede mencionarse a: Franois Quesnay, David Hume y James Stewart. Dentro de la escuela preclsica a William Petty, John Locke, Dudley North y Bernard Mandeville. Entre algunos autores de la economa poltica clsica estaran: Adam Smith, David Ricardo, Thomas Malthus y Stuart Mill. Como escuela de ruptura, se destaca a Joseph Proudhon y Karl Marx. Entre los marginalistas estaran: William Jevons, Leon Walras y Carl Menger. En la ortodoxia neoclsica destacan: Alfred Marshall, Arthur Pigou, Francis Edgeworth, John Maurice Clark, Ronald
2.
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En todas ellas se puede afirmar que el conflicto entre el enfoque positivo y el normativo respecto a la forma de complementar intervencin y mercado siempre ha estado presente. Abal Medina y Barroetavea, citando al terico argentino Oscar Oszlak, sealan que el Estado, en su acepcin poltica general, simboliza la institucin encargada de realizar el derecho en la sociedad civil. En l se concentra el poder poltico de una sociedad, es decir, el poder de tomar las decisiones que afectan al conjunto de la poblacin. Es, en ltima instancia, un aparato de poder que rene cuatro condiciones o capacidades: la de institucionalizar su autoridad; la de diversificar su control para crear instituciones que sean obedecidas; la de internalizar una identidad colectiva y la de externalizar su poder con coercin legal, actuando bajo los principios de la patria, los intereses del propio Estado y los de la ciudadana (Abal Medina y Barroetavea 1994). En todas las visiones sobre el desarrollo y el Estado, la ideologa es una cuestin ineludible y, tal como lo seal Alfred Marshall, uno de los padres de la economa neoclsica contempornea, la economa es uno de los dos grandes pilares que conforman la historia mundial; el otro es la religin. Por todo ello, el rol del Estado en la sociedad ha sido, a lo largo de la historia, diferente pero no ajeno a la influencia de las ideologas3. El Estado es tambin un espacio de concentracin y confrontacin de lites polticas y sociales o de sectores dominantes de la sociedad que pugnan por el poder, dependiendo del grado de articulacin y cohesin de
3.
Fisher, Carl Menger y Knut Wicksell. Como representantes de la escuela bienestarista estaran: Wilfredo Pareto, Nicholas Kaldor y John Hicks. Neobienestaristas seran Ronald Coase y Kenneth Arrow. John Maynard Keynes representa a la escuela que lleva su nombre, seguido entre otros por la alta teora de Michael Kalecki, Joseph Schumpeter, Piero Sraffa, Joan Robinson, John Von Neumann y John R. Hicks. En la evolucin del institucionalismo se cita entre muchos otros a John Dewey, Wesley Mitchell, Kenneth Parson, Gunnar Myrdal, Kenneth Boulding y John Galbraith. En el neoinstitucionalismo destacan: Oliver Williamson y Douglas North. Y, como contemporneos, entre los ms nombrados tendramos a Amartya Sen, Joseph Stiglitz, Dani Rodrick, Jeffrey Sachs, Robert Akerlof y Paul Krugman. Tanto John Maynard Keynes como Joseph Schumpeter, gigantes de la teora econmica, sostenan que la economa es un compuesto inevitable de ciencia e ideologa. Es decir, las observaciones y los intereses que motivan nuestro trabajo estn guiados por una visin o intuicin inherentemente ideolgica. Adems, crean que el acto cognoscitivo precientfico, que es la fuente de las ideologas, es un requisito previo del trabajo cientfico sin el cual no es posible que aparezca una nueva tendencia dentro de una ciencia. Para mayor detalle, ver Tobin (1980a).
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la sociedad o de su nivel de relacin respecto a las organizaciones sociales. De acuerdo a la capacidad de autonoma del Estado para dirigir, regular e incentivar los cambios o las relaciones de causalidad entre sociedad civil e instituciones polticas, surgirn diferentes tipos de institucionalidades y formas organizativas de la sociedad (Jordana 1995). En consecuencia, el Estado puede defenderse por las ganancias de bienestar que hace posibles y puede criticarse por los costos que representan sus intervenciones de coaccin y redistribucin sobre la libertad individual, los derechos de las personas y la economa de mercado. La nueva visin sobre el Estado se aleja de los modelos de Estado mnimo, por su incapacidad para resolver los principales problemas sociales y econmicos de la poblacin y corrige los patrones del modelo nacionaldesarrollista basado, desde el punto de vista poltico, en el control estatalcorporativo, paternalista y autoritario de las demandas de la ciudadana y, desde el punto de vista econmico, en la intervencin directa e indiscriminada en la economa4. De igual manera, las reformas impulsadas tendientes a reducir el Estado al mnimo (downsizing) en aras de la eficiencia y la economa, tampoco se vieron reflejadas en la contraccin de los gastos pblicos o en una mejor prestacin de servicios bsicos a la poblacin. Desde finales del siglo pasado, la regin ha entrado en un nuevo ciclo impulsado por los acuerdos de libre comercio, la globalizacin, el peso de las materias primas para las economas emergentes, la profundizacin de las reformas, la mejora en los indicadores macroeconmicos y los gobiernos democrticamente elegidos. Se trata de una nueva era con renovadas expectativas sobre el desempeo de las polticas pblicas. Quizs sea esta la ocasin para mirar con mayor detalle las caractersticas de su diseo y ejecucin. En la transicin ideolgica, la nocin de Estado se fue adaptando y modificando a partir de la idea de Estado-nacin como concepto bsico de territorio, soberana e identidad, para pasar, dependiendo del momento
4. Segn Hobbes, el Estado se justifica como un instrumento para proteger a los individuos del miedo y de los abusos de los dems. As, l caracteriz al Estado como un Leviatn o un Dios protector. De igual manera, Francis Bacon en su Nueva Atlanta propuso a la ciencia como guardin del desorden de la sociedad y Adam Smith en su Riqueza de las Naciones da este lugar al mercado. Los tres representan una especie de entidad autnoma, capaz de actuar por encima de la sociedad para garantizar el orden de su funcionamiento (De Souza Silva et al. 2001).
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histrico y de la relacin con la sociedad, a la idea de Estado-burocrtico, Estado-autocrtico, Estado-benefactor, Estado-subsidiario, Estado-neoliberal y Estado-co-naciones, manifestndose esta ltima mediante estrategias, redes y alianzas supranacionales para enfrentar la globalizacin y la sociedad del conocimiento (Castells 1996). Sea cual fuere la opcin, la intervencin econmica y social del Estado, fundamentalmente en Amrica Latina, se ha caracterizado por ser la de: a) un Estado planeador y promotor del desarrollo, b) un Estado regulador y c) un Estado subsidiario dentro del modelo de economa de mercado. En la primera visin, el Estado se concentra en un enfoque social y responsable por las demandas sociales, con nfasis en el pluralismo, la cohesin y la igualdad de oportunidades. En la segunda, pregona la condicin de instrumento o rbitro al servicio de clases o grupos especficos. Mientras que en la tercera visin el Estado se coloca en un punto intermedio para administrar los equilibrios o desequilibrios que se presentan frente a la sociedad civil mediante incentivos y mecanismos de competencia. En palabras de Guillermo ODonnell: El Estado es un conjunto de instituciones y de relaciones sociales respaldadas por el sistema legal que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes. A partir de esta definicin, se asignan cuatro dimensiones al Estado: a) conjunto de burocracias que tienen la responsabilidad de proteger con eficacia el bien comn; b) sistema legal que determina las relaciones sociales con la responsabilidad de aumentar la efectividad de los derechos civiles y sociales; c) foco de identidad colectiva para los habitantes de su territorio, con la responsabilidad de aumentar la credibilidad en un futuro mejor, que est basado en polticas pblicas eficientes y equitativas como actor general del bien pblico; y, finalmente, d) filtro inteligente y adecuado para enfrentar la globalizacin (ODonnell 2008). En definitiva, se concibe al Estado como una estructura institucional o como una relacin social de dominacin que detenta poderes compulsivos exclusivos, de manera que los ciudadanos no pueden evitar pertenecer a l. Adems, se le reserva el derecho exclusivo de fijar y cambiar las reglas que rigen la sociedad. Estas reglas universales, que se deben acatar por obligacin, son fruto de un acuerdo o pacto entre el Estado y la sociedad y se consagran mediante la Constitucin en el contrato social, como bases de la gobernabilidad del sistema como un todo.
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1.2 Cules son las funciones del Estado? Siendo el Estado la organizacin ms importante y trascendental de la sociedad, su razn de ser se fundamenta en sus capacidades para externalizar su poder, institucionalizar su autoridad, diferenciar su control e internalizar su identidad colectiva mediante smbolos de pertenencia. Por lo tanto, el Estado tiene funciones esenciales para la prosperidad de un pas, lo mismo que potestad y capacidad para equilibrar la situacin econmica y mantenerla estable en el tiempo. Adems, debe garantizar el desarrollo econmico y social equitativo, mantener la credibilidad ejecutando sus promesas a mediano plazo, llevar a cabo las polticas necesarias e incluso vigilarlas para que no se vean alteradas respecto de su objetivo inicial. En concordancia con lo anterior, se definen tres funciones u objetivos centrales que deben orientar y dirigir las polticas del gobierno (Musgrave y Musgrave 1992). Estas se pueden sintetizar as: A. Funcin de asignacin: la provisin de bienes y servicios sociales o el proceso mediante el cual el total de recursos se divide entre bienes privados y bienes sociales. B. Funcin de distribucin: el proceso mediante el cual la renta y la riqueza se distribuyen para garantizar un Estado equitativo y justo. C. Funcin de estabilidad: la garanta de estabilidad econmica mediante la utilizacin de la poltica presupuestaria como medio para obtener empleo, estabilidad en el nivel de precios y una elevada tasa de crecimiento econmico. Segn una encuesta sobre capacidades del Estado aplicada en el desarrollo del estudio Poltica de las polticas pblicas en Amrica Latina (BID 2006), se identificaron otras tres funciones o capacidades primordiales: A. Asegurar la adaptabilidad de las polticas cuando el cambio en las circunstancias lo requiera. B. Garantizar la coherencia entre los diferentes mbitos de las polticas para que las polticas nuevas sean coherentes con las ya existentes. C. Asegurar una coordinacin efectiva de polticas entre los diferentes actores que operan en un mismo mbito.
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El listado sobre capacidades de un Estado puede ser extenso. Sin embargo, quizs deberamos llamar la atencin sobre dos grandes capacidades de carcter general y transversal que inciden con mayor peso en el proceso y transicin de una poltica: coordinacin y coherencia. Al hablar de transicin nos referimos al complejo recorrido de las polticas desde el momento en que se conciben en las altas esferas polticas y tecnocrticas, pasando por la intrincada malla de las organizaciones y la normativa institucional, hasta llegar a los dolientes o beneficiarios en los niveles locales es decir, el proceso de la pirmide al actor. Este recorrido ser exitoso o fallido frente a cualquier indicador o sistema de evaluacin al que se someta la poltica en la medida en que se realice con mayor o menor coordinacin y coherencia5. 1.3 Qu es una buena poltica pblica? La intervencin del Estado es un asunto tcnico y poltico que no descansa exclusivamente en su tamao o en la amplitud de su intervencin, sino que fundamentalmente tiene que ver con la calidad de tal intervencin. Un Estado pequeo no es garanta de xito de esta, as como tampoco un Estado grande es obstculo para llevar a cabo una buena poltica. En el informe La poltica de las polticas pblicas se destacan como caractersticas fundamentales de una buena poltica las siguientes: estabilidad, adaptabilidad, coherencia y coordinacin, calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin, orientacin hacia el inters pblico y eficiencia (BID 2006).
Cuadro 1 Caractersticas de una buena poltica r Estabilidad en el tiempo. r Adaptabilidad cuando fallan o cambian las circunstancias. r Coherencia y coordinacin con polticas afines y como resultado de acciones bien coordinadas entre los agentes que participan en su formulacin e implementacin. r Calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin. r Orientacin hacia el inters pblico. r Eficiencia al asignar recursos escasos que aseguran elevados retornos sociales.
Fuente: BID (2006).
5.
El diccionario de la Real Academia Espaola de la Lengua define coherencia como: Conexin, relacin o unin de unas cosas con otras (RAE s. f.).
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1.3.1 Definiciones de poltica pblica Para comprender mejor los alcances y concepciones que la poltica pblica conlleva y visualizar las diferentes aproximaciones que su estudio plantea, la siguiente recopilacin de pensamientos nos aproxima a comprender mejor su mbito de accin y las caractersticas que comporta tanto en la praxis como en la teora.
Curso de accin puesto en marcha por autoridades gubernamentales Las polticas son instituciones creadas por estructuras de poder que se
(Roth 2010). imponen como directrices para abordar las prioridades de la Agenda Pblica (Eslava 2010). La poltica pblica podra caracterizarse conceptualmente, de forma sinttica, como la actividad de provisin de bienes pblicos por parte del Estado, como respuesta a fallas de mercado, que no pueden ser producidos por el sistema de mercado o que son producidos en una cantidad insuficiente (Marn Quemada y Garca Verdugo 2008). La poltica de gobierno no es sinnimo de poltica de Estado (Parsons 2007). Una poltica no es pblica si no conlleva movilizacin y pronunciamiento (Vlez 2007). Mecanismo de mediacin social que los gobiernos incorporan en su proceso de toma de decisiones (Mueller 2006). Una poltica pblica no es pblica porque la defina el Estado, es pblica por su carcter de afectar el inters pblico y esto hace la diferencia entre lo estatal y lo pblico: tiene una finalidad ciudadana (Gmez y Martnez 2005). Las polticas de Estado trascienden el gobierno de un partido: reflejan el espritu de sus habitantes y la conciencia colectiva de pertenecer a una identidad y visin de futuro comn (Arellano 2004). La poltica pblica es un mecanismo de mediacin, persuasin, comunicacin y consenso que los gobiernos incorporan en su proceso de toma de decisiones (Majone 1997). Proceso decisional o actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a travs de agentes, dirigidos a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos (Peters 1995). Construccin y calificacin de los problemas colectivos, as como la elaboracin de respuestas, contenidos, instrumentos y procesos para su tratamiento (Meny y Thoenig 1992).
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Poltica pblica es la norma o conjunto de normas que existen sobre

una determinada problemtica as como el conjunto de programas u objetivos que tiene el gobierno en un campo concreto (Subirats 1989). La poltica pblica es aquello que un gobierno hace o deja de hacer (Dye 1984). Subcampo aplicado cuyo contenido no puede ser definido a partir de lmites entre disciplinas, sino con base en aquello que parece adecuado a las circunstancias del momento y a la naturaleza del problema (Wildavsky 1980). Conjunto de acciones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado, en relacin a una cuestin que concita atencin, inters y movilizacin de otros actores de la sociedad (Ozzlack y ODonnell 1976). Interacciones o proceso circular de asignacin autoritaria de valores a una sociedad (Easton 1973). Proceso mediante el cual el gobierno, a la luz de fines polticos, decide sobre la importancia relativa de ciertos objetivos y utiliza instrumentos o cambios institucionales para alcanzar tales objetivos (Kirschen 1974). Gobernar es comunicar (Weber 1969). El arte de hacer posible lo deseable (Bismarck, en 1878). Poltica pblica es astucia racional (Bacon, en 1620 [en Cabrillo 2006]). Bsqueda, conquista y mantenimiento del poder poltico (Maquiavelo [1988 {1513}]).
Finalmente, ante la pregunta de qu es la poltica pblica, un connotado investigador la define como:

Una intervencin que caracteriza flujos de decisin y accin destinados a resolver problemas considerados como pblicos y que ha ingresado en la Agenda del Estado, mediante la movilizacin de todo tipo de recursos, organizaciones y actores en representacin de la sociedad (Cuervo 2007).
1.4 Caractersticas relevantes de la poltica pblica Tomando en cuenta las anteriores acepciones de poltica pblica, conviene rescatar algunas de sus caractersticas ms importantes: A. Constituye una accin permanente, un Estado en actividad que se materializa en la administracin de los asuntos pblicos y que trasciende los
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ejercicios espordicos de redactar planes, leyes o decretos legislativos. De esta manera, la poltica pblica se entiende como un trabajo de largo aliento con horizontes de mediano y largo plazo y que conlleva una visin de pas. B. Compone un flujo permanente de decisiones y acciones en procura del bien comn, donde teora y prctica se conjugan como un proceso de aproximaciones sucesivas hacia una decisin realizable en la cual hay interaccin entre la evidencia y su posible aplicacin. C. Presupone, para hablar de calidad, un cierto nivel de enforcement o cumplimiento de metas y objetivos. Esto independientemente de los grados de intervencin del Estado, del predominio del mercado o de las alianzas pblico-privadas. D. Consta de un contenido con propsitos especficos, de un programa de accin, de orientaciones normativas y de factores de coercin o impositivos que provienen de la fuerza del Estado y de su legitimidad social en las dimensiones espaciales y temporales. E. Sobrelleva o se desarrolla en un contexto de valores, ideologas y creencias. Esto hace que, en la bsqueda del mayor beneficio de la sociedad, los hbitos, las costumbres y las tradiciones estn siempre presentes. F. Conlleva en su retrica o discurso poltico elementos de negociacin y persuasin; se vale de la retrica y la reflexin para convencer y generar apoyos. G. Recoge de manera comprehensiva los fundamentos de diversos enfoques econmico, poltico, institucional y organizacional-sistmico con el objetivo de mejorar tanto la capacidad decisional como la justicia redistributiva. H. Involucra recursos escasos y actores e instituciones de diversa ndole; y su hechura se inserta en un sistema poltico donde importan tanto los costos como los resultados. I. Parte de la base de que la homogenizacin, la estandarizacin, la prediccin, el control, la certeza y el consenso son escasos o inexistentes tanto en su fase de diseo como de ejecucin (ver el grfico 1).
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Grfico 1 Caractersticas de la poltica pblica
Flujo de decisiones y acciones
Rol de mltiples actores
Conflicto de intereses
Visin de largo plazo
Poltica pblica
Valores y cumplimiento
Rol de mltiples instituciones
Recursos escasos de diversa ndole
Incertidumbre, disenso, descoordinacin
Elaboracin propia.
1.5 Los costos de la falta de coordinacin La calidad de la poltica pblica puede ser juzgada y apreciada desde diferentes ngulos y perspectivas. Es difcil afirmar que exista un solo criterio para decir cundo una poltica es buena o mala. Ello depender de muchos factores. Sin embargo, teniendo en cuenta los criterios anteriormente expuestos, queremos enfatizar desde un comienzo las acciones relacionadas con la coordinacin y la cooperacin. Las acciones humanas estn siempre interrelacionadas y lo que obtenga un individuo no solo depender de su desempeo o de la accin que escoja, sino, asimismo, de lo que emprendan los dems. La cooperacin y la coordinacin con los dems son fundamentales por una razn: la sinergia. Es decir, cuando entramos en contacto con otros y coordinamos acciones, cada uno puede dedicarse a aquellas actividades donde es ms productivo, dejando que las restantes las desarrollen los dems. Por contraposicin, un individuo aislado, o sin coordinacin con otros, tendra que desarrollar todas las tareas. As, cuanto ms sea lo que se coordina en un todo, mayor ser la especializacin y la produccin del sistema. La falta de coordinacin o la carencia de arreglos institucionales que regulen la interaccin de actores representa un alto costo para la efectividad de
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las polticas pblicas y la gobernabilidad macroeconmica, llamndose arreglos institucionales a la forma como cooperan, interactan y compiten los actores, dadas ciertas instituciones y un cierto marco de incentivos (Wiesner 2010). Entre los costos ms crticos debidos a la falta de coordinacin estn los siguientes:
Se fragmentan los objetivos y se pierde el horizonte de la poltica, es Se da lugar a dualidad y dispersin de esfuerzos, en consecuencia, a Se presentan contradicciones y posiciones encontradas entre los Aumentan los costos de transaccin, por lo tanto, el financiamiento y Se crea menor satisfaccin y se da menor grado de apoyo hacia la
poltica por parte de la ciudadana, por cuanto esta no observa unidad de criterio ni integracin entre las instituciones ms representativas. Se introducen argumentos de desconfianza y baja credibilidad por parte de la ciudadana hacia el Estado y sus instituciones, incluyendo tambin a los partidos polticos. Se dan situaciones de frustracin que pueden inducir reacciones de protesta y descontento por parte de la ciudadana. Esto sucede, por ejemplo, cuando los xitos del nivel macroeconmico de la poltica no se traspasan a los niveles meso y, en particular, a los microrregionales y locales por falta de coordinacin entre objetivos de planes y polticas. Los costos por falta de coordinacin pueden ser vistos como un costo de oportunidad, en el sentido del valor que se pudiera haber obtenido con una utilizacin diferente de los recursos. As, la falta de coordinacin representa un costo de oportunidad porque significa desaprovechar situaciones, ya que conlleva grados de privacin o renuncia debidos al valor de la mejor opcin no realizada. En efecto, es el valor al que se renuncia, por falta de coordinacin, para obtener el beneficio relativamente mayor representado por la opcin seleccionada6.
6. A pesar de que el Derecho Romano consagra el concepto de lucro cesante (lucrum cessans), la historia del pensamiento econmico establece que el trmino costo de
decir, el rumbo de esta no queda claro. prdida de impacto.
agentes, con lo cual el consenso se hace ms difcil. el cumplimiento de las polticas se dificultan.
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Tambin, desde el punto de vista de la nueva economa institucional, se asigna una gran importanciaa la interdependencia de las decisiones de los actores, ms exactamente,a las distintas formas de competencia, cooperacin y coordinacin. As,los problemas del desarrollo y la falta de crecimiento tienen como explicacin o son consecuencia, entre otros, deerrores de coordinacin entre actores, los que se producen por falta de informacin entre estos con respecto a sus planes, expectativas e intenciones. Ms concretamente, adems de las tradicionales fallas del mercado (externalidades, bienes pblicos, monopolios, etc.), la nueva escuela institucional enfatiza la existencia de incertidumbre e informacin asimtrica como causa de dichas fallas y, en consecuencia, para superar tanto las fallas del Estado como del mercado propugna avances en innovaciones institucionales destinadas a proporcionar informacin, coordinar decisiones y responder a las expectativas individuales. De igual manera, la teora de la accin colectiva seala que son necesarios los esfuerzos y aportes de dos o ms individuos para obtener un resultado, es decir, los esfuerzos son interdependientes y lo que hace o deja de hacer un individuo repercute en el esfuerzo de los dems y, por lo tanto, en el resultado final. Segn Bardham (2001), los arreglos institucionales de una sociedad son a menudo el resultado de conflictos distributivos estratgicos entre diferentes grupos sociales y la desigualdad en la distribucin del poder y los recursos puede a veces bloquear el realineamiento de estas instituciones hacia formas conducentes al desarrollo de todos. Los fallos de accin colectiva se generan a consecuencia de acciones independientes sin coordinacin de individuos racionales y maximizadores de utilidad que buscan su propio beneficio sin tener en cuenta que los resultados de las actuaciones de cada individuo dependen de las decisiones de los dems. As, se dice que las decisiones interdependientes son estratgicas y, en consecuencia, el accionar de un individuo puede empeorar la situacin del colectivo, dando pie a realzar la importancia de la coordinacin. Es decir,
oportunidad fue resultado de la controversia desarrollada en el siglo pasado entre los economistas ingleses discpulos de Marshall, quienes se oponan a los economistas de la Escuela Austriaca, a la cabeza de los cuales se encontraba Friedrich von Wieser. Para los ingleses, el costo era un concepto tcnico, es decir, el gasto necesario para producir algo. Para los austriacos el costo era el resultado de una demanda, puesto que esta fijara el nivel de produccin, dependiendo de la disposicin a pagar de los compradores (Blaug 1988).
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la conducta exigida por el bienestar general no siempre es el mismo tipo de conducta que pregona el inters egosta individual. Elinor Ostrom, la primera mujer en ganar el premio nobel de Economa lo que ocurri el ao 2009 ha planteado, basada en estudios de caso en diferentes pases, que algunas elecciones adoptadas en condiciones de cooperacin, confianza y reciprocidad son tan eficientes como las tomadas bajo el parmetro de la teora de la eleccin racional. En la prctica, la importancia de la cooperacin voluntaria nos muestra que las comunidades son capaces de administrar y preservar recursos comunes, como sistemas de riego, reas de pesca, bosques, cuencas, parques, pastizales u otras formas de explotacin de recursos naturales. En ausencia de una organizacin espontnea para regular su uso o explotacin, se necesita la presencia efectiva del Estado para fijar las reglas y para hacerlas respetar. Sin embargo, la autorregulacin y el autogobierno de la accin colectiva para gestionar bienes comunes de nivel local se presenta como una alternativa eficiente frente a la privatizacin y el estatismo, siempre y cuando se den ciertos principios de diseo institucional como reglas claramente definidas, un monitoreo y supervisin estrictos, sanciones graduadas y explicitas, mecanismos de solucin de conflictos y reconocimiento mnimo de derechos de organizacin (Ostrom 1990). Es por lo tanto necesario que el Estado intervenga para conseguir una accin colectiva? O pueden los individuos coordinar entre ellos de manera independiente para lograrla? Ms adelante, cuando se aborde el tema de los fallos de mercado, se analizar con ms detalle estas preguntas. Por todo lo anterior, coordinar consiste fundamentalmente en definir prioridades, asignar responsabilidades y establecer plazos con el propsito de evitar la dispersin de acciones, la duplicacin de funciones y el incumplimiento de expectativas. A pesar de que existan las mejores ventajas comparativas, se disponga del financiamiento y se cuente con los recursos y la infraestructura necesarios, si se realiza una poltica sin coordinacin, su rentabilidad, su productividad o su impacto sern inferiores frente a aquella que se haga de manera coordinada, primando la cooperacin, las alianzas y la accin asociada. Por ltimo, la falta de coordinacin denota tambin carencia de redes de polticas pblicas (policy network), en las cuales los actores son interdependientes y actan de comn acuerdo dentro de reglas preestablecidas y de una Agenda participada. Estas redes se basan en el compartir recursos
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y conocimientos y, mediante la interaccin, en el enfrentamiento conjunto de debilidades, oportunidades y amenazas. 1.6 Qu enfoques existen en el proceso poltico de toma de decisiones? En general, la toma de decisiones puede entenderse como un proceso que implica cierta racionalidad para llegar a una meta, resolver un problema o asignar un recurso, eligiendo la mejor alternativa o el mejor camino entre varias opciones y utilizando para ello ciertos criterios y recursos y un procedimiento creativo que involucra exploracin, intuicin, discernimiento y formulacin lgica. La toma de decisiones dentro de las polticas pblicas tiene su propia racionalidad y, aunque comparte procedimientos metodolgicos comunes a otras ciencias, tiene sus propias particularidades por estar orientada hacia la bsqueda del bien comn y la proteccin del bienestar de la sociedad en su conjunto. Los principios de la toma de decisiones por parte del Estado tienen aspectos comunes con los que rigen para los individuos7. En el momento de tomar una decisin, las personas enfrentan disyuntivas, costos de oportunidad e incentivos y poseen ciertas preferencias sobre combinaciones de bienes, es decir, realizan una eleccin simultnea de todos los bienes en lugar de elegir uno por uno como lo expone la literatura marginalista. En el caso del Estado, vale la pena mencionar las siguientes consideraciones: En primer lugar, las polticas pblicas se enmarcan dentro de la ciencia poltica y esta tiene sus races en lo que se conoce como teora de la decisin (rational actor political theory), la cual, con fundamentos en la economa del bienestar, se refiere a la optimizacin de las decisiones y a la evaluacin de todos los costos y beneficios asociados a ellas. As, bajo este enfoque, la ciencia poltica
7.
Existen cuatro principios rectores frente a la pregunta acerca de cmo toman decisiones los individuos: el primero dice que los individuos se enfrentan a disyuntivas, es decir, tomar decisiones es elegir entre dos objetivos; el segundo indica que el costo de una cosa es aquello a lo que se renuncia para conseguirla, es decir, su costo de oportunidad; el tercero seala que las personas racionales piensan en trminos marginales, es decir, hacen pequeos ajustes adicionales al plan de accin que ya exista; finalmente, el cuarto principio dice que los individuos responden a los incentivos, es decir, cuando cambian los costos y los beneficios cambian sus conductas (Mankiw 2006).
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se centra en el comportamiento de un actor racional que lograra una decisin racional bajo la condicin de estar completamente informado y habiendo jerarquizado en forma clara y completa las preferencias. Dentro de este razonamiento, el tomador de decisiones (policy maker) evaluara todas las posibles alternativas de polticas pblicas y sus consecuencias, eligiendo la opcin de poltica que mejor calce con las metas u objetivos establecidos independientemente. Adems, tales decisiones o intervenciones se realizaran sin costo alguno. Si as fuera, este actor racional supondra que los procesos de las polticas pblicas suceden por etapas o fases sucesivas (formulacin, decisin y ejecucin), comenzando siempre con el anlisis del problema, pasando por la evaluacin de las alternativas y tomando, finalmente, una decisin racional sobre la mejor alternativa (Winer y Shibata 2003). El enfoque racional ha sido fuertemente atacado desde los ms diversos puntos de vista. Sus oponentes sugieren un enfoque alternativo de racionalidad limitada, basado en informacin incompleta y en el cual el anlisis de los problemas no es perfecto y quizs tampoco deseable, dada la escasez de recursos y el alto costo de la informacin y su procesamiento. Adems, en consideracin a que el objeto de la poltica son seres humanos, los procesos de las polticas pblicas son tambin impredecibles debido a la informacin incompleta y a los valores ambiguos o conflictivos que se pueden dar. En segundo lugar, y a pesar de las crticas, la esencia del modelo clsico del actor racional es de gran ayuda para comprender la dinmica de las polticas pblicas. Los desarrollos tericos ms recientes estn basados en el enfoque de racionalidad limitada de Herbert Simon. Esta nueva visin remarca los procesos de multiactores y multiniveles interdependientes, regidos por reglas formales e informales, dentro de un marco institucional determinado y donde los actores intentan influenciar el proceso poltico en una direccin acorde con sus intereses. El centro de la polmica, con estos y otros enfoques, radica en la complejidad del proceso de la poltica pblica: diferentes actores con diferentes intereses, que intentan modificar las decisiones; actores que no tienen claras sus preferencias; procesos de polticas que son fruto de interacciones complejas y conflictivas; intervenciones de poltica que son costosas; estrategias para alcanzar los objetivos que son complicadas; y percepciones sobre los problemas y las soluciones que cambian con el tiempo (Klijn 1998). Andr-Noel Roth (2010) ha hecho una excelente conceptualizacin de los diferentes enfoques y modelos analticos que enmarcan a las polticas pblicas:
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A. El enfoque secuencial de Harold Lasswell y Charles Jones, segn el cual la poltica pblica, como objeto de anlisis, puede ser subdividida y estudiada por etapas (en un ciclo), las cuales en trminos generales se pueden agrupar en: identificacin (definicin del problema y Agenda); formulacin de alternativas (opciones); toma de decisiones (legitimizacin); implementacin (puesta en marcha) y evaluacin (costobeneficio o impacto). Roth seala como debilidades de este enfoque: la ausencia de teora causal; los sesgos top-down (desde arriba hacia abajo), tecnocrtico y legalista; y su falta de capacidad explicativa. Sin embargo, de l se debe rescatar el valor pedaggico de sus fases para comprender las tareas que la praxis de la poltica pblica conlleva ms all del discurso y los propsitos. B. El modelo incremental o incrementalista de Charles Edward Lindblom (1959), segn el cual las polticas pblicas se obtienen a partir de acciones pasadas del Estado, las cuales experimentan ajustes paulatinos. Sus planes y polticas son solo pequeos cambios con respecto a los programas de los gobiernos anteriores. C. El enfoque integracionista, que recoge diversas posiciones, como la de los neoinstitucionalistas, el advocacy coalitions framework de Sabatier y Jenkins y los enfoques de redes. Gracias a los neoinstitucionalistas se rescata la importancia de las instituciones formales y no formales en la hechura de la poltica pblica y la trascendencia del concepto de dependencia del sendero o conducta pasada (path dependence) como un camino que determina el rumbo de las polticas debido especialmente a las asimetras de poder en el seno de las instituciones. Es decir, es un mecanismo de reproduccin de las instituciones, en el cual no solo estas son construidas por el hombre, sino que tambin los hombres son construidos por ellas. D. El enfoque de redes o relaciones entre el Estado y la sociedad (network), que las considera como mecanismos de movilizacin, cooperacin y de intercambio de todo tipo de recursos para formular y ejecutar polticas pblicas. De esta manera, las redes pueden ser concebidas como una nueva forma de gobierno o de gobernanza. E. El enfoque discursivo y argumentativo de las polticas liderado por Giandomenico Majone y Donald McCloskey, el cual ve la poltica como una narrativa construida a partir de historias donde la deliberacin, la argumentacin y el juego de palabras tienen un rol preponderante.
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As, el discurso nos sirve como marco para comprender el mundo, de manera que en gran medida los individuos seran producto de los discursos contemplados en las polticas pblicas y las elecciones racionales entre discursos llegaran incluso a obstruir a los individuos. Como metfora, se podra decir que los discursos seran el software de las polticas pblicas, mientras que el hardware estara constituido por la infraestructura institucional dada por normas, reglas, derechos, costumbres y principios. Dentro de esta corriente se inscribe George Lakoff, profesor de lingstica y ciencias cognitivas de la Universidad de Berkeley, quien sustenta que el lenguaje es crucial en las polticas pblicas. Principalmente enfatiza la capacidad de usar palabras para crear marcos que influyen en el debate poltico. Actuamos segn marcos y stos se conocen a travs del lenguaje. De ah la importancia del mito, de la metfora y del relato para la accin y el pensamiento de las polticas pblicas. Entre algunas de las expresiones que sintetizan este enfoque se destacan: los marcos son estructuras mentales que conforman nuestro modo de ver el mundo; los marcos conforman las metas que nos proponemos, los planes que hacemos, nuestra manera de actuar y aquello que cuenta como resultado bueno o malo de nuestras acciones; en poltica nuestros marcos conforman nuestras polticas sociales y las instituciones que creamos para llevar a cabo dichas poltica; el cambio de marco es cambio social; conocemos los marcos a travs del lenguaje; los marcos forman parte de lo que los cientificos cognitivos llaman el inconsciente cognitivo (Lakoff 2007). F. Por ltimo, a partir del enfoque de advocacy coalitions framework o coaliciones de actores, militantes o de causa, que ampla la mirada al ciclo de la poltica pblica para examinar la coordinacin estratgica de los actores individuales que se organizan alrededor de coaliciones, es importante comprender el rol de otros elementos, ms all de los actores, como la tecnologa, las redes sociales y el poder de los incentivos en la formacin de las polticas pblicas. Esto ofrece as la perspectiva de seguir a travs del tiempo la influencia sobre la poltica pblica de varios elementos: actores, contexto, ideas, informacin, cambios tecnolgicos (Roth 2010).
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1.7 Predominio de dos grandes corrientes: eleccin racional y eleccin pblica En un intento de sntesis, se podra decir que el proceso poltico de toma de decisiones se encuentra principalmente influenciado por dos grandes corrientes: A. El modelo de eleccin racional (rational choice), que est basado en el principio de racionalidad y en el principio de optimizacin. Segn este modelo una accin es racional cuando, dadas unas preferencias y un conjunto de opciones para satisfacerlas, el individuo procura elegir de manera ptima. Esta teora tiene en cuenta tanto los aspectos individuales para la toma de decisiones (preferencias, deseos, creencias, habilidades, informacin, recursos, riesgos) como las caractersticas estructurales del entorno (incentivos, restricciones, oportunidades). Infiere un sentido racional en el comportamiento de las personas y lo hace por referencia a un inters egosta tanto en el beneficio econmico como en la aceptacin social. Al final, el individuo persigue los mismos fines en la economa y en la poltica: minimizar el empleo de su recurso escaso y maximizar los beneficios a obtener; es decir, est guiado por un clculo racional en el momento de decidir y pondera los ingresos marginales que su accin genera y los costos marginales en que incurre (Pinto 2006). Los fundamentos de este patrn han facilitado la construccin de modelos de gran sofisticacin que permiten simular la accin e interaccin de los seres humanos y sacar valiosas conclusiones sobre cmo la interdependencia entre actores afecta las decisiones que toman. Sus bases metodolgicas dan respaldo a nuevos planteamientos: el desarrollo de la teora de juegos, donde los incentivos de un individuo para actuar dependen de las acciones que adopten los dems; el anlisis de redes de actores y de las transacciones que a travs de ellas tienen lugar, donde los individuos interactan mediante el intercambio de informacin y otros recursos; las relaciones causa-efecto, que explican fenmenos mediante el mecanismo de estmulo-respuesta; y, la accin colectiva, que da fundamento a las motivaciones que inducen a los individuos a cooperar y a contribuir con su esfuerzo a producir bienes colectivos en lugar de consumirlos directamente, dentro de parmetros que son racionales y ptimos. La teora de la eleccin racional, al predecir el comportamiento de las personas dentro de una lgica de seleccin con opciones de accin alternativas, constituye una posicin intermedia de conexin o puente entre el nivel micro el modo en que las personas toman decisiones de manera racional y
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el nivel macro donde el comportamiento refleja la influencia de las estructuras, las normas y las instituciones; adems, establece un hilo conductor o conexin entre el nivel micro de la conducta de los agentes racionales y el nivel macro de los sistemas y las estructuras, lo que determina parcialmente conductas y comportamientos. Es decir, se plantea un proceso que, partiendo de lo micro, explica y predice comportamientos individuales y sus efectos intencionados y no intencionados en el nivel macro.
Las escuelas estructural-funcionalistas que ocuparon una posicin hegemnica en la disciplina social durante varias dcadas llevan esta prescripcin a sus ltimas consecuencias al basar exclusivamente sus argumentos en estructuras, sistemas, normas, roles, hbitos, costumbres y tradiciones, ignorando la creatividad y capacidad de reflexin de los seres humanos (Mari-Klose 2000).
En un extremo se ubicara el individualismo metodolgico con sus races neoclsicas ms duras tratando de explicar la transicin analtica y voluntaria de lo micro a lo macro en la toma de decisiones, sin arbitraje alguno de normas o instituciones; en este extremo se resta importancia a las estructuras e instituciones sociales colectivas en relacin a las acciones y decisiones de los individuos. Sin embargo, resulta supremamente claro que la sola observacin del comportamiento de los individuos y los grupos no permite una explicacin exhaustiva de los complejos problemas sociales y polticos. En el otro extremo, la teora estructural-funcionalista con su gran expositor Talcott-Parsons, al ser totalizante, define funcionalmente los procesos de cambio en la sociedad y la poltica y deja poco espacio a la influencia que las acciones individuales puedan tener en el nivel macro. Los estructural-funcionalistas suponan que las estructuras realizaban una contribucin funcional a la estabilidad social y aprobaban las distintas formas en las que la conciencia colectiva se impona sobre los individuos. En el medio de estos dos extremos, la teora de la eleccin racional reconoce las limitaciones que en la toma de decisiones individuales impone el entorno macro a travs de regulaciones, estructuras e instituciones, pero asume al mismo tiempo que los individuos tratan de utilizar toda la informacin disponible para minimizar sus costos y maximizar sus beneficios. Esta racionalidad garantiza que el individuo escoger la opcin ms razonable, dadas las circunstancias en el momento de elegir o la satisfaccin de sus deseos segn su manera de ver las cosas.
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B. El modelo de eleccin pblica (public choice), liderado por James Buchanan, plantea una revolucin en la forma en que el gobierno es analizado; en l se ve a los polticos como individuos maximizadores de utilidad. Antes de que existiera esta corriente, el Estado se presentaba como benefactor y maximizador de beneficios para la sociedad. El gobierno era tratado como si fuera exgeno a la economa y se presuma que ejerca un rol de corrector benigno de la economa cuando esta fallaba. Por el contrario, la eleccin pblica usa las herramientas econmicas habituales, como la ley de oferta y demanda, para explicar el comportamiento en situaciones que no son de mercado, como las del gobierno. La hiptesis central de este modelo plantea que los individuos promueven su propio inters en todos los contextos y circunstancias. Es decir, que sus comportamientos y motivaciones (inters, egosmo, conducta maximizadora) son los mismos ya sea que se encuentren en un contexto de mercado o en uno que no es de mercado. En consecuencia, todas las personas, incluyendo los polticos, los burcratas y los reguladores, sirven a sus propios intereses, desvirtuando la vieja visin romntica del Estado donde los mercados son guiados por el inters privado mientras que el gobierno lo es por el inters pblico. El clculo del individuo racional maximizador siempre se impondr, cualquiera que sea el escenario. Es decir, los individuos promueven su propio inters tanto en el contexto pblico como en el privado y, en consecuencia, la idea de que los mercados son guiados por el inters privado mientras que el gobierno lo es por el inters pblico es algo difusa. Este modelo ayuda a comprender los procesos de negociacin o bsqueda de votos y postula el voto de la mayora simple como la base para la toma de decisiones por la autoridad pblica; as, cuando varias alternativas son presentadas a escrutinio pblico, el votante medio arroja el voto decisivo. El modelo tambin tiene valiosas aplicaciones cuando se trata de explicar la oferta o provisin insuficiente de bienes pblicos como falla del mercado, por cuanto, aunque se den decisiones racionales desde el punto de vista del decisor individual, se producen resultados subptimos desde el punto de vista colectivo. De esta manera, tal modelo explica la bsqueda de rentas como resultado natural del proceso poltico ya que los grupos de intereses buscan favores polticos y los polticos buscan ser elegidos o reelectos; adems, se analiza el comportamiento de los individuos en la accin colectiva, donde la conducta maximizadora de utilidad en el proceso poltico conduce a eliminar costos externos y a asegurar beneficios
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externos; y, finalmente, examina el rol de los incentivos, los derechos de propiedad y los alcances de la regulacin econmica con respecto a los casos de antimonopolio. En el modelo de escogencia social prevalece la economa de la poltica y de las instituciones polticas, de manera que el argumento central consistira en intercambiar polticas a cambio de votos y contribuciones. Este modelo tiene entre sus preocupaciones centrales el anlisis econmico de la toma de decisiones por fuera del mercado; por lo tanto, explora las conexiones entre la poltica y la poltica econmica y, principalmente, la influencia que las instituciones y la economa tienen en el comportamiento de los partidos polticos y en el equilibrio poltico, donde predomina la maximizacin de la utilidad de polticos y burcratas. Wiesner (2007, citando a Mueller [2003]), nos recuerda que la:
[] eleccin pblica se puede definir como el estudio econmico de decisiones no relacionadas con el mercado o simplemente como la aplicacin de la economa a la ciencia poltica. La metodologa de la eleccin pblica es la misma de la economa. El postulado bsico de comportamiento de la eleccin pblica y de la economa es que el hombre es egosta, racional y maximiza la utilidad.
As, la teora de la eleccin pblica ha intentado trasladar la metodologa del anlisis de la economa a las decisiones que toman los organismos pblicos. El propsito de anlisis ha sido la escogencia entre reglas de decisin colectiva y la derivacin, a partir de dichas reglas de decisin, de criterios ptimos a nivel institucional. Sus grandes exponentes son James W. Buchanan y Gordon Tullock, coautores de The Calculus of Consent (1962). La escogencia pblica tambin se asocia con la Escuela de Virginia (Screpanti y Zamagni 1997). De acuerdo a este modelo, una vertiente seala que las polticas pblicas se moldean y estructuran teniendo en cuenta las preferencias o la racionalidad del votante medio y el objetivo de los partidos polticos se concentra en ganar las elecciones. Es decir, los ciclos democrticos van dando origen a nuevas ofertas de polticas pblicas que en cierta manera dependen de la orientacin filosfica de los partidos y su fuerza para imponer temas. Otra vertiente dentro de este modelo seala que, dependiendo del sistema burocrtico, se establecen nuevas formas de regulacin en las cuales las decisiones pblicas estn supeditadas a intereses personales o partidistas, lo que trae serias repercusiones sobre el aumento del gasto pblico, la
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eficiencia del aparato pblico, el nivel de incentivos para la creatividad y el tamao del Estado. Cuando los individuos pretenden influenciar las polticas pblicas para beneficiar sus propios intereses, se dan situaciones de bsqueda de rentas rent seeking o corrupcin, es decir, situaciones en las que agentes econmicos con acceso a las polticas buscan obtener rentas personales. Por ejemplo, esto sucede si el gasto pblico no se reparte de acuerdo a las necesidades o prioridades sino, por el contrario, conforme a la capacidad de los grupos de presin de hacerse or y tratar de obtener rentas en forma de subvenciones, subsidios, aranceles, cuotas, deducciones o privilegios. Es el caso de la coalicin de manufactureros cuando buscan restricciones a las importaciones anteponiendo sus intereses sobre los de la sociedad (Tullock 1988). As, en general, los grupos de inters son rent seeking que interfieren con los objetivos de equidad y eficiencia de las polticas pblicas y dan lugar a factores de corrupcin por el manejo asimtrico de informacin, abuso en el diseo de incentivos a favor de grupos o sectores y discrecionalidad en el uso de la ley y en la aparicin de mercados de favores personales8. Respecto a estos temas se tienen las races institucionales del pork barrel effect o la captura de la poltica pblica por grupos de inters. O el efecto gridlock, es decir, el veto mutuo entre actores polticos a las diversas polticas pblicas, el cual por extensin se aplica a aquel tipo de polticas pblicas que solo benefician a grupos o sectores particulares pero cuyos costos son cubiertos por los ciudadanos. En su esencia, el modelo de escogencia pblica plantea cinco preguntas bsicas, que constituyen el centro de su desarrollo terico. Dependiendo de las respuestas a ellas, tendremos nuevas versiones e interpretaciones. Las preguntas son:
Para qu votar? Se intercambian votos por polticas?
8.
La renta es el ingreso por algn servicio o aquella parte del pago al propietario de recursos que est por encima de lo que estos podran generar en cualquier uso alternativo. Es una entrada por encima del costo de oportunidad. Segn John M. Cobin, citando a James Buchanan, quien busca rentas tiene como metas crear poder monoplico y escasez artificial. Las formas de lograrlo pueden ser mediante el lobby por privilegios sancionados por el gobierno, el despilfarro de recursos a favor de actores polticos que desean aumentar su poder o su remuneracin y el intento de los burcratas de asegurar favores polticos o moderar amenazas de regulacin (Cobin 1999).
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Es el voto mayoritario un mtodo satisfactorio? Las decisiones de los polticos reflejan las preferencias de los votantes? Cmo agregar preferencias individuales diferentes en una regla de Es el voto un mtodo adecuado a la decisin colectiva?
Con relacin a dichas inquietudes, Bergson y Samuelson plantean una funcin de bienestar social que depende de la utilidad individual de cada miembro de la sociedad, la cual a su vez es funcin de los bienes que se reciben y del trabajo que se entrega. Sin embargo, de acuerdo al teorema de la imposibilidad de Arrow (1951), existen serias dificultades para establecer una regla de ordenacin universal sin el concurso de comparaciones interpersonales de utilidad y de rdenes de tipo dictatorial. Es decir, no existe una clasificacin social razonable de todos los estados sociales. A esto en la literatura se le conoce con el nombre de paradoja del voto o paradoja de Condorcet, pues fue el conde de Condorcet quien la formul a finales del siglo XVII, dando a entender que las voluntades de las mayoras entran en conflicto entre s. La imposibilidad de encontrar reglas de decisin colectiva que, partiendo de ordenaciones individuales, permitan pasar a una ordenacin agregada de preferencias o funcin de bienestar social exige el cumplimiento simultneo de los siguientes axiomas: A. Deben clasificarse todos los estados sociales para determinar cul es preferible a cul o si son indiferentes. B. La clasificacin de los estados sociales debe ser transitoria: si A es preferido a B y si B es preferido a C, entonces A es preferido a C. C. Deben respetarse las preferencias de los individuos. Es decir, si para todos los individuos se cumple que A es preferido a B, entonces desde el punto de vista social debe cumplirse que A es preferido a B. D. Independencia de alternativas irrelevantes. Es decir, si A es preferido a B y si surge un nuevo estado C, la clasificacin original no debe modificarse. E. La relacin de preferencias no debe ser impuesta por un dictador: Es decir, no puede ser independiente de las preferencias de los individuos ni tampoco las preferencias de un solo individuo reflejan las preferencias de la sociedad. eleccin colectiva?
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1.7.1 Distorsiones en la manifestacin de las preferencias del colectivo Las anteriores condiciones cuestionan por lo tanto los resultados en las votaciones como expresin correcta de las preferencias sociales en relacin con los objetivos poltico-econmicos. Segn Levacic (1987, citado en Arias [1996]), pueden darse tres tipos de distorsiones en la manifestacin de las preferencias de la colectividad: A. Distorsiones que provienen de la regla electoral, ya sea que las preferencias se establezcan por la regla de la mayora o la regla proporcional. Con la regla de la mayora, como ya se discuti, es imposible tomar una decisin democrtica que coincida por unanimidad con los intereses de la colectividad. Por su parte, la regla proporcional, pese a sus virtudes logra dar cabida a la pluralidad, a minoras y a diversas posiciones de grupos de la sociedad tiene la desventaja de la fragmentacin poltica excesiva con sus consiguientes dificultades para el consenso y la gobernabilidad. B. Distorsiones que provienen del comportamiento esperado del votante. En este caso pueden generarse diferentes situaciones: i) Enfrentar a un votante racional con informacin perfecta que busca ante todo maximizar su propio inters y que, por lo tanto, cuenta con todos los medios necesarios para hacer un acabado balance de costos y beneficios de la decisin de votar por una u otra opcin. Bajo estas circunstancias, se supone que elige bien, que pondera adecuadamente las opciones y que calcula las consecuencias de su decisin en funcin de sus motivaciones individuales. En el otro extremo, podra encontrarse otro tipo de votante racional que considera que su voto es marginal y que tendr una mnima probabilidad de influir en la decisin poltica y, en consecuencia, el beneficio esperado de su voto tambin ser marginal o mnimo. Es decir, este votante racional no encontrara estmulos para votar, sino, por el contrario, para abstenerse o marginarse del proceso. Estas dos opciones estaran en concordancia con los postulados del enfoque del public choice. ii) Enfrentar a un votante cuyas motivaciones ya no son individuales sino colectivas, dadas por su afinidad ideolgica con un determinado partido, la pertenencia a un determinado grupo, la vinculacin a una asociacin especfica o la influencia de un determinado movimiento social. Tambin su motivacin a votar puede estar influenciada por
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la presencia de razones externas, tales como pobreza, exclusin, corrupcin o inseguridad. Estas llamadas teoras sociolgicas, psicolgicas o econmicas del voto pretenden dar explicaciones sobre el comportamiento promedio del votante a sabiendas de que lo que est en juego en una eleccin es el rumbo de la poltica antes que el perfil propiamente tal de las polticas pblicas. C. Distorsiones que provienen del comportamiento esperado del decisor poltico. Si el sistema poltico electoral se concibe como un mercado poltico donde se intercambian votos por promesas o programas de cambio en caso de ganar, el poltico en este caso con un enfoque racional intentar maximizar los votos a cambio de una promesa. Para ello, disea programas o polticas para que le permitan captar el mayor nmero de votos o para inducir comportamientos favorables a su propio inters; en este caso, el ciudadano con informacin escasa termina siendo seducido por su propuesta, aunque en el fondo no est en lnea con lo que constituye su propio inters. Este tipo de comportamientos son distorsionadores, por cuanto los resultados electorales no necesariamente expresan las preferencias sociales.
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CAPTULO
CONcEpTOS BSIcOS DE
GESTIN pBLIca
2.1 Qu es gestin pblica y qu enfoques existen respecto a ella? Por gestin o administracin pblica se entiende el conjunto de decisiones y reglas que es necesario adoptar para motivar a las personas y coordinar con ellas con el objeto de alcanzar metas individuales y colectivas. Es pblica porque se desenvuelve en el contexto de los fines del Estado dentro de un marco jurdico-poltico (Albi et al. 1997). Tambin se puede entender la gestin pblica como la capacidad de los actores gubernamentales para llevar a cabo sus propuestas de poltica o los objetivos de su Agenda. Esta capacidad estar en funcin de la racionalidad, la coordinacin y el consenso con que se ejecuten las acciones pblicas. Por lo tanto, la nueva gestin pblica tiene como meta modificar o modernizar la administracin pblica para prestar mejores servicios a la comunidad y satisfacer sus necesidades en cantidad, costo, calidad y tiempos razonables. De igual manera, se entiende por organizacin a toda entidad a travs de la cual las personas se interrelacionan, articulan y comunican mediante vnculos contractuales, acuerdos formales o informales, derechos, normas, procedimientos o costumbres culturales, todos los cuales definen las relaciones de cooperacin y competencia. Las instituciones son las reglas de juego y las organizaciones son el conjunto de decisiones y estrategias que los participantes adoptan en las transacciones, dentro de un marco institucional dado.
Instituciones y organizaciones son rdenes, pero de naturaleza enteramente diferente: las instituciones son rdenes abstractos, independientes de los individuos que las componen, que cumplen la funcin de facilitar a los individuos y las organizaciones la consecucin de sus fines particulares, pero que en s mismas no tienen fines especficos; las organizaciones, en cambio, son rdenes concretos, determinados por los individuos y los recursos que los integran, creados para la consecucin de fines particulares y especficos. Las normas de las instituciones son abstractas y proceden normalmente de
2 / Conceptos bsicos de gestin pblica
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la evolucin o dinmica social; las normas de las organizaciones proceden del designio racional atribuidor de posiciones y pueden ser tambin alteradas por designio (North 1998).
En consecuencia, tomando en consideracin las anteriores acepciones, el concepto de gestin pblica incorpora sustancialmente, como un todo orgnico, el estudio e integracin de tres componentes: A. El estudio del rol insustituible del Estado como organizacin social soberana y coercitiva para alcanzar el bienestar colectivo, lo que es fundamental. Tambin los rasgos institucionales que lo caracterizan para remediar las fallas del mercado y los instrumentos de que dispone para cumplir con sus funciones de asignacin, distribucin y estabilidad. Es decir, adems de estudiar qu es el Estado, este componente tambin aborda las preguntas de para qu existe el Estado (su finalidad), por qu existe (su razn de ser) y por qu debe existir (el hecho social y poltico de obtener el bien de todos sus miembros). B. Los fundamentos de la teora econmica para comprender los problemas centrales del mercado, como: la ley de la escasez; el funcionamiento del sistema de precios en una economa mixta; la mano invisible y la competencia perfecta; el mecanismo de las leyes de oferta y demanda; los teoremas de la economa del bienestar; los fallos del mercado para alcanzar eficiencia y equidad y los problemas de motivacin y cooperacin voluntaria en el marco del mecanismo competitivo de precios y propiedad privada. C. El estudio de las organizaciones es decir, las instituciones como cuerpo de la sociedad con reglas, normas y valores a travs de las cuales las personas se interrelacionan; el estudio de personas con sus necesidades y preocupaciones; y tambin, de manera preponderante, la difcil tarea de coordinar, motivar e incentivar actores para que, mediante estmulos, se sumen al logro de determinados objetivos. Por lo tanto, analiza temas tan diversos como los derechos de propiedad, los contratos, las relaciones entre el Principal (gerente, poltico) y el Agente (accionista, ciudadano), el manejo de la informacin, las formas de ejercer autoridad y control y la cultura organizativa (o forma de hacer las cosas) (ver el grfico 2 y el cuadro 2).
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Grfico 2 Interrelacin entre los componentes de la poltica pblica

Economa de la organizacin
El Estado como organizacin Fuente: Albi et al. (1997); elaboracin propia.
El mercado como organizacin
Cuadro 2 La gestin pblica La gestin pblica es el conjunto de decisiones de coordinacin y motivacin de las personas plasmadas en procedimientos y mecanismos contractuales para alcanzar los fines de la organizacin estatal (eficiencia y equidad), dentro de las restricciones del marco jurdico-poltico de su estudio. Exige conocer: Los conceptos bsicos de la economa de la organizacin: incentivos, coordinacin, eficiencia, cultura, institucin, transaccin, propiedad, jerarqua, autoridad, motivacin, contrato, informacin, racionalidad.
El Estado como organizacin: rasgos institucionales (pertenencia universal y poder coactivo); capacidad para remediar fallas del mercado (doctrina del inters colectivo); instrumentos; fallos del Estado (restricciones polticas y anatoma bsica de los fallos del gobierno); importancia de las instituciones polticas (supremaca del derecho y naturaleza poltica de los fines); restricciones organizativas para la gestin pblica. El mercado como organizacin: hiptesis (institucionales, tcnicas de informacin y de comportamiento); teoremas fundamentales (economa del bienestar, equilibrio competitivo, comportamiento de los precios de mercado); fallas del mercado (competencia imperfecta, no rivalidad, asignacin imperfecta de derechos de propiedad, informacin imperfecta y mercados incompletos); soluciones organizativas (cooperacin voluntaria y organizacin interna empresarial, cooperacin coactiva bajo instituciones estatales).
Fuente: Albi et al. (1997).
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La gestin pblica tambin coordina, motiva, incentiva o modela el comportamiento de los actores pblicos (partidos, gobiernos, burocracia, electores, congresos, organizaciones) al estilo de los actores de mercado, bajo los supuestos de utilidad autorreferida y racionalidad maximizadora de utilidades y del rol de los incentivos. Esta ha sido una de las reas de mayor avance en las ciencias sociales de las ltimas dcadas. La escuela de eleccin publica (public choice), tomando en consideracin los costos sociales de la burocracia, el crecimiento excesivo del gasto pblico, la ineficiencia de las administraciones pblicas para tomar decisiones y la influencia de los grupos de presin sobre gobernantes y polticos, prescribe un Estado mnimo concentrado bsicamente en la provisin de bienes pblicos y marcos regulatorios de los intercambios. La regulacin aparece como una respuesta a la demanda de la sociedad para corregir las ineficiencias e inequidades de las prcticas del mercado y as proteger y beneficiar al pblico. Sin embargo, la escuela econmica de las organizaciones o el neoinstitucionalismo econmico, con sus teoras sobre costos de transaccin y asimetras de informacin, ha sentado las bases para la el anlisis de la Nueva Gestin Pblica. Segn Aguilar Villanueva (2006), las preguntas claves de la Nueva Gestin Pblica en el campo de las organizaciones o del neoinstitucionalismo son las siguientes:
Por qu en determinadas situaciones los mercados fallan en coordinar

los intercambios y, por ende, aparecen organizaciones que mediante jerarqua de mando se encargan de gobernarlos? Por qu las organizaciones o jerarquas sustituyen a los mercados? Las respuestas a dichas preguntas desde la perspectiva del neoinstitucionalismo vienen dadas mediante un slido cuerpo terico apoyado en los conceptos de costos de transaccin, costos de coordinacin, costos de motivacin, asimetras de informacin, teora del contrato, modelo agenteprincipal, relacin entre un superior o subordinado o relacin de agencia (y sus correspondientes implicaciones sobre la minimizacin de los costos por agencia). As, el marco terico de este enfoque es mucho ms que la bsqueda de contratos completos y el diseo de incentivos adecuados. En esencia, las acciones para coordinar transacciones entre participantes y para motivar que participen de una transaccin enfrentan problemas de informacin asimtrica e incompleta, lo cual encarece, dificulta y obstaculiza las transacciones. Tal como lo seala Aguilar Villanueva (2006),
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[] los costos de las transacciones derivan de cuatro factores o condiciones: la racionalidad limitada de los actores, la incertidumbre sobre el futuro, una situacin de mercados no competitivos (un pequeo nmero de actores y materias en el intercambio) y el oportunismo como resultado final o premisa inicial de las partes que intervienen en la transaccin1. Cuando la racionalidad limitada empata con la incertidumbre y con situaciones de mercados no suficientemente competitivos, el desenlace es el oportunismo de los participantes en los intercambios, que ocasionan que se vuelvan prohibitivos los costos de transaccin. A este punto la solucin racional al problema es dar forma a organizaciones en las que la jerarqua (una persona o un colectivo con mando) se encargue de coordinar los intercambios mediante reglas y rdenes.
La solucin tambin puede alcanzarse mediante un mayor desarrollo institucional, al estilo del economista Douglas North, que considera que el papel de las instituciones formales e informales en el tema de la gestin pblica es un fenmeno mucho ms complejo de interacciones entre actores protagnicos, con funciones, responsabilidades y restricciones dentro de una determinada arquitectura organizativa2. La teora institucionalista sobre las organizaciones y el proceso de toma de decisiones tambin ha realizado aportes significativos relacionados con la Nueva Gestin Pblica. Herbert Simon cuestiona el paradigma racional que dominaba las cuestiones de la administracin y la optimizacin de las decisiones por dos razones: a) porque la capacidad cognitiva de los seres humanos para enfrentar y resolver problemas es limitada; y b) porque las decisiones organizacionales se toman bajo severas restricciones de tiempo y presupuesto y, por lo tanto, la toma de decisiones para optimizar recursos
1.
2.
Segn Oliver E. Williamson (citado por Wiesner [2010: 2]), el oportunismo se define como la bsqueda del inters propio con astucia, incluir esfuerzos calculados con el fin de desviar, engaar, ofuscar y, de otra manera, confundir. El oportunismo debe ser distinguido de la simple bsqueda del inters propio, de acuerdo con la cual los individuos participan en un juego con reglas fijas que cumplen de manera confiable. Entre los ms destacados autores sobre economa de las organizaciones y economa institucional estn: Thorstein Veblen, John R. Commons, Wesley C. Mitchell, John K. Galbraith, Kenneth Boulding, Alfred Chandler, Simon Kuznets, Albert Hirschman, Armen Alchian, Herbert A. Simon (premio nobel de Economa 1978), George Stigler (premio nobel de Economa 1982), James Buchanan (premio nobel de Economa 1986), Ronald Coase (premio nobel de Economa 1991), Douglas North (premio nobel de Economa 1993), Gary Becker (premio nobel de Economa 1992), Oliver Williamson (premio nobel de Economa 2009) y Elinor Ostrom (premio nobel de Economa 2009).
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organizacionales es utpica. Este modelo de racionalidad limitada propone como salida la bsqueda de soluciones aceptables antes que ptimas. Como rplica, March y Olson formulan el garbage can model o modelo cesto de basura, que pregona que en las organizaciones las soluciones no son analizadas y diseadas para resolver un problema especfico, sino que ellas disponen de un abanico o cartera de soluciones que lanzan en el momento de tomar decisiones. As, cuando aparece un problema en la Agenda de una organizacin, esta responde con una solucin prefabricada. Y, por lo tanto, la creencia en que las organizaciones analizan, investigan, desmenuzan y estudian soluciones a problemas concretos de la sociedad es ilusa. Es decir, las organizaciones buscan soluciones para resolver problemas y la Nueva Gestin Pblica tendra al frente la metfora del cesto de basura en el cual los participantes arrojan, sin mayor anlisis, problemas y soluciones y, dependiendo de la cantidad de cestos, el tiempo y la mezcla de problemas en cada cesto, los participantes pueden seleccionar un cesto o cambiarlo por otro (March y Olson 1972). En consecuencia, el amplio concepto de gestin pblica implica conocer, comprender e integrar las caractersticas y consideraciones que conllevan tres grandes componentes de organizacin: el Estado, el mercado y la economa de la organizacin, como se muestra en el cuadro 2. En el informe de la Cepal a los gobiernos de la regin, presentado durante su trigsimo tercer periodo de sesiones en Brasilia La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir (2010a), se establece enfticamente:
Hoy nuestros Estados enfrentan un gran dficit de polticas activas de promocin del desarrollo, regulacin econmica, garanta del bienestar y provisin de bienes pblicos. En sntesis, la ecuacin entre mercado, Estado y sociedad que ha prevalecido desde hace tres dcadas se ha mostrado incapaz de responder a los desafos globales de hoy y de maana. El reto es, entonces, colocar al Estado en el lugar que le cabe de cara al futuro.
2.2 Qu se debe enfatizar en el concepto de gestin pblica? Muchos de los fracasos en la gestin de las polticas pblicas se deben en gran medida a posiciones extremas respecto al rol del mercado o a excesos de control y regulacin a espaldas de la sociedad civil, sea porque se desliga al Estado de toda responsabilidad en la gestin de las polticas para confiar plenamente en las fuerzas del mercado, sea por inhibir la iniciativa y la creatividad individual. Ambas situaciones han sido funestas en trminos de
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eficiencia y equidad, por cuanto han desconocido los lmites y capacidades tanto del Estado como del mercado para cumplir con determinados objetivos en funcin de sus caractersticas como organizacin. Tras varias dcadas de ensayo y error, algunas lecciones estn consignadas:
En la gestin pblica, la complementariedad entre mercado y

Estado es fundamental. El cuerpo de conocimientos de la ciencia econmica considera el funcionamiento de la economa capitalista, a travs del funcionamiento de los mercados, como un sistema eficiente y autorregulador. Eficiente, en el sentido que supone que asigna los recursos en forma automtica y ptima; autorregulador, porque posee la capacidad para autocorregir las desviaciones que se producen en el sistema. Bajo esta argumentacin, se pretende justificar la no intervencin del Estado, ya que con su intervencin perjudica, interrumpe, crea distorsiones y evita el equilibrio que se obtendra con el libre juego de las fuerzas del mercado. Esta invocacin a un Estado neutral se contradice con la historia del desarrollo econmico, segn la cual los pases ms avanzados lo han logrado gracias a un fuerte apoyo inicial del Estado a travs de la inversin en educacin, salud, infraestructura, agricultura y seguridad social. Todo ello amparado por un adecuado marco regulatorio con espacio para la actividad privada. La ideologa del libre mercado, llevada al extremo, ha demostrado ser funesta para las economas en vas de desarrollo. Por lo tanto, cuanto mejor conozcamos los mecanismos de regulacin o control manejables por el decisor, ante las limitaciones del mecanismo autorregulador del mercado, mejor podr ser el diseo de las polticas pblicas. Como ensea la historia del desarrollo econmico de Amrica Latina, los problemas de ajuste o estabilizacin no se resuelven de manera automtica, por cuanto no son de tipo coyuntural o de corto plazo, sino, fundamentalmente, de carcter estructural, con profundas brechas de desigualdad y heterogeneidad estructural de diversa ndole que solo pueden ser resueltas con activa presencia del Estado (Cepal 2010a). En la gestin pblica la presencia y participacin de la sociedad civil es imprescindible. El conjunto de personas o ciudadanos que actan de manera colectiva para tomar decisiones relacionadas con las polticas pblicas por fuera del mbito gubernamental necesitan
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ser escuchados e incorporados, por cuanto conocen los problemas de la sociedad y sus soluciones, defienden derechos adquiridos, plantean nuevas demandas y son parte fundamental de un Estado democrtico. Estamos hablando de organizaciones no gubernamentales, colegios profesionales, sindicatos, grupos religiosos, think tanks, organizaciones barriales, cooperativas, organizaciones de autogestin y voluntariado, etc., los cuales constituyen un capital social y una economa social diferenciada tanto de la economa estatal del sector pblico como de la economa privada de naturaleza capitalista. La integracin efectiva de la triada Estado-mercado-sociedad civil en la gestin de las polticas pblicas, adems de necesaria, plantea consideraciones adicionales sobre el rol del Estado para la accin colectiva en cuanto a la forma como se disean e intervienen los incentivos para organizar y coordinar organizaciones o conducir intereses sociales y tambin en cuanto a la provisin de bienes pblicos. En esta armonizacin de intereses sociales subyacen las modalidades del poder ante la toma de decisiones, tales como clase, riqueza, grupos de presin, conocimientos tcnicos, arreglos polticos y burocrticos. Segn Wayne Parsons (2007), estas modalidades dan origen a los enfoques sobre elitismo (cmo se concentra el poder), pluralismo (cmo se distribuye el poder), corporativismo (el poder de los intereses organizados), profesionalismo (el poder de los profesionales) y tecnocracia (el poder de los expertos). Los rasgos ms destacados del elitismo vienen dados por la desigual distribucin del poder que se concentra en un grupo restringido o minora con intereses comunes y organizados, siendo el poder poltico la clase poltica o clase dominante el que determina a los dems poderes. Dentro de los exponentes clsicos de este enfoque cabe mencionar a Gaetano Mosca, Wilfredo Pareto, Robert Michels, Harold Laswell y James Bunrham3. Existen tambin otras dos modalidades de encarar las polticas pblicas: la pluralista y la corporativista. La opcin pluralista es el resultado de
3.
Para Pareto, la historia es una repeticin continua de un mismo fenmeno: una minora arrebata el poder y se erige en dominante. Las lites cambian continuamente y se transforman. Esta concepcin dio pie a lo que l denomin circulacin de las lites y a la expresin la historia es un cementerio de aristocracias (Carreras 1991).
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la competencia entre ideas e intereses o, simplemente, la organizacin de intereses en la sociedad, con la inclusin de un amplio espectro de opiniones y posiciones respecto a cuestiones de carcter social. Al anteponerse al individualismo mediante el respeto a la diversidad de corrientes de pensamiento, a travs de la diversidad y el multiculturalismo, se corre el riesgo de diluir o fragmentar el peso del Estado en un alto nmero de actores descentralizados cuando no se tiene un esquema articulado de relaciones interdependientes o una base slida de representacin democrtica. Sin embargo, la negociacin y la concertacin coexisten con una concepcin pluralista de la sociedad, como bases para la gobernabilidad. La opcin corporativista o monopolista para la accin colectiva tiende a la reduccin del pluralismo, tanto por la concentracin de los grupos con pretensiones de monopolio, como por la necesidad del sistema poltico de reducir el nmero de interlocutores. Tambin subsiste el peligro de justificar interlocutores vlidos del Estado que representen bien a sus afiliados y sean capaces de controlar a sus miembros para que cumplan con las normas, los acuerdos y las polticas del Estado. En la versin neocorporatista el poder est repartido en tres unidades constitutivas que cogobiernan: gobierno, gremios y sindicatos controlados. Estas dos posiciones, la pluralista y la corporativista, dan pie al desarrollo de nuevas teoras basadas en las relaciones entre el Estado y la administracin pblica, en las cuales la estructura organizacional y la social son preponderantes. As, la administracin pblica es la organizacin que el Estado utiliza para canalizar demandas sociales a travs de la transformacin de recursos, acciones de poltica y regulaciones.
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CAPTULO
AGENDa pOLTIca Y EL cIcLO DE
LaS pOLTIcaS pBLIcaS
3.1 Qu es una Agenda Pblica? El estudio de la Agenda Pblica consiste en llegar a saber cmo determinados asuntos de la ciudadana logran expandirse, tener visibilidad y consenso general para constituirse como problema pblico. Por ciudadana entendemos el conjunto de habitantes con identidad y pertenencia; los ciudadanos son sujeto de derechos polticos pero a la vez tienen ciertas obligaciones. Por lo tanto, el estudio de la Agenda Pblica busca saber cmo determinados asuntos y problemas logran llamar la atencin de polticos y funcionarios y ser aceptados como objetos de intervencin. Tal intervencin orientada a atender problemas aceptados como pblicos conlleva un orden de prioridades, ranking de opciones o selectividad dentro de una gran lista de demandas sociales; orden que, segn su magnitud, gravedad o importancia, determina la calidad de la Agenda Pblica. En el estudio de la Agenda conviene distinguir entre Agenda Pblica y Agenda Poltica. A. La Agenda Pblica o Sistmica es aquella que est formada por el conjunto de cuestiones que los miembros de una comunidad poltica perciben como merecedoras de atencin pblica y que, adems, caen dentro del mbito competencial de la autoridad gubernamental a la que se dirigen; son las cuestiones que preocupan a la sociedad (Delgado 2009). Por su parte, para Aguilar Villanueva, la Agenda Pblica est integrada por todas las cuestiones que todos los miembros de una comunidad poltica perciben comnmente como merecedoras de la atencin pblica (1992). Debido a su naturaleza, esta Agenda es amplia y dispersa, dependiendo del grado de organizacin de los actores, del papel de los medios de comunicacin y de los recursos con que cuenten los grupos sociales para difundir y hacer prevalecer sus demandas.
3 / Agenda poltica y el ciclo de las polticas pblicas
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B. La Agenda Poltica, Institucional o de Gobierno, a su vez, es aquella que:

[] est formada por el conjunto de asuntos explcitamente aceptados para ser considerados seria y activamente por los decisores pblicos; son las cuestiones que preocupan al gobierno. Es decir, se distingue por centrarse en las respuestas y propuestas que ofrecen los grupos polticos y las instituciones sociales sobre determinados temas que llaman la atencin pblica (Delgado 2009).
La Agenda Poltica siempre ser ms acotada que la Agenda Pblica, por cuanto los problemas de la sociedad que pueden convertirse en asuntos de poltica pblica se enfrentan tanto a la capacidad de la burocracia gubernamental para dar soluciones especficas a cada uno de ellos como a las restricciones presupuestarias que acotan las respuestas. Aunque, por lo general, la Agenda de Gobierno suele reflejar la evolucin de la Agenda Sistmica, hay temas de la Agenda Pblica que no estn en la Agenda Poltica y viceversa. Solo un conjunto reducido de asuntos pertenecen a ambas. Esta convergencia depender en ltima instancia del comportamiento de todos los actores que puedan intervenir en su formacin, tales como partidos polticos, organizaciones no gubernamentales, sindicatos, aparato burocrtico, medios, grupos empresariales, etc. A estos se les suele llamar Agenda setters o empresarios polticos (ver el grfico 3).
3.1.1 Obstculos en la Agenda El estudio y negociacin de toda Agenda Poltica debe superar cuatro tipos centrales de obstculos: de contexto, de contenido, de actores y de procesos.
Los obstculos de contexto se refieren, entre otros y principalmente,

a los factores estructurales vinculados al financiamiento (presupuesto), la relacin de urgencias (representatividad) entre el centro y la periferia, el consenso (disenso) sobre las prioridades, la concertacin (negociacin) de actores y la participacin (comunicacin) entre demandantes. Los obstculos de contenido ataen al discurso mismo de la poltica, a su retrica, argumentacin y sustentacin, a la pertinencia de sus programas estratgicos, a su lenguaje e ideologa implcita y a las respuestas que conlleva como solucin a los problemas identificados.
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Grfico 3 Interrelacin entre Agendas y actores A7 A1 A12 A2 A20 A4 A 30 Agenda pblica Agenda poltica A11 A30
A10
A8
A5
A9
A3
A6
A90
Los obstculos de actores se asocian con: la objetividad o neutralidad con que la poltica es emprendida por los actores estratgicos; la confianza, motivacin y percepcin que ellos puedan tener sobre la poltica; los puentes de dilogo entre lo pblico y lo privado; y la forma como se articulan las redes de relaciones de actores interdependientes a favor de la poltica. Los obstculos de proceso se refieren a la forma como se lleva a cabo la poltica, es decir: cmo se institucionaliza el proceso de interaccin; el tipo de canales de interaccin (comunicacin) entre sectores, regiones y niveles; el trnsito del centro a la periferia y su retroalimentacin; el seguimiento y la evaluacin de la poltica; y su cronograma de accin, con sentido de propiedad por parte de los beneficiarios. A partir de las definiciones brindadas, la discusin sobre las razones y fuerzas que subyacen en la formacin de la Agenda Pblica y la Agenda Poltica nos lleva a hacernos varias preguntas: quin determina la Agenda?, por qu algunos temas forman parte de la misma y otros no?, por qu unos temas son importantes y otros no?
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En primer lugar, debemos reconocer que la Agenda es, en gran medida, reflejo de la distribucin del poder y de las capacidades de organizacin o presin de los actores protagnicos que existen en la sociedad. Aquellos grupos o actores con mayor capacidad de presin o mayor capacidad para ser escuchados impondrn los temas de la Agenda. En otras palabras, entre mayor sea la capacidad y el poder de control sobre los medios de comunicacin y la capacidad de interrelacin entre actores y lites de la sociedad, mayor ser la capacidad para imponer y decidir la Agenda. Esta, en otras palabras, es un reflejo del estado de la correlacin de fuerzas y del nivel de conflicto social medido por la distancia entre las Agendas sociales y la Agenda Poltica. Los medios de comunicacin son un actor fundamental en la determinacin de la Agenda porque tienen capacidad para influir y movilizar a la opinin pblica. Sin estos medios o sin organizacin y voluntad de la sociedad poltica, los temas no pueden ser puestos a consideracin de las autoridades. Aunque estn presentes en el mundo real, los problemas no ingresan automticamente en la Agenda Pblica o en la Agenda Poltica. As, hay temas que no estn presentes en la Agenda porque se desconocen en su cabal magnitud, se ignoran, se postergan o se obstruyen. En este sentido, la Agenda Poltica prioriza y ordena la accin del Estado y a la vez es reflejo de temas de inclusin de la sociedad organizada en partidos o grupos. Y hay que considerar que sobre una misma situacin confluyen diferentes actores que simultneamente ejercen poderes desiguales y conflictivos (ver el grfico 4).
Grfico 4 Dinmica de formacin de la Agenda
Comunicacin e interrelacin de actores y lites
Medios de comunicacin Agenda Pblica Importancia de un tema en la Agenda Agenda Poltica
Temas que aparecen en el mundo real

Fuente: Rogers y Dearing (1988).
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Los estudios de Agenda-setting o establecimiento de la Agenda Pblica son un campo de las ciencias sociales que atribuye a los medios masivos de difusin prensa, radio, televisin, internet, redes un peso importante en el proceso de sensibilizacin y formacin del consenso sobre los problemas y retos ms apremiantes de la sociedad en un momento determinado. Los medios son el referente de la vida pblica y, como tales, una fuerza influyente en el carcter de las polticas pblicas (Rogers y Dearing 1988). En dicho orden de ideas, la Agenda es un instrumento donde se priorizan problemas para solucionar o para debatir. As, las polticas pblicas, como instituciones creadas por estructuras de poder, se imponen como directrices para abordar las prioridades de la Agenda Pblica. Se trata de instituciones que limitan o facilitan el bienestar individual y social con base en los escenarios de deliberacin y decisin que las reglas del poder y los jugadores se encargan de construir. En consecuencia, las polticas pblicas, en funcin de la Agenda, traducen las ideas de todos los actores en acciones a partir de la discusin participativa e informada. Sin embargo, dependiendo de la distribucin del poder, el referente normativo de la Agenda puede terminar en retrica o en decisiones que favorezcan a los grupos de poder (ver el grfico 4). Otro asunto de crucial relevancia es la forma como los actores participan o se interrelacionan con la Agenda Pblica y con la Agenda Poltica. El grfico 3 intenta mostrar las diferentes modalidades de insercin, participacin o asociacin de los actores sociales con las Agendas a fin de establecer una malla articulada de relaciones productivas, tecnolgicas, empresariales y laborales entre los sectores pblico, privado y civil, teniendo la Agenda como el referente normativo nuclear. El xito de una Agenda depender de la forma como facilite una especie de densificacin o incorporacin de sentido de pertenencia o red de articulaciones mediante la complementariedad y la coordinacin de los actores. Algunos actuarn al margen de las redes, otros formarn parte de las mismas o se organizarn como cluster para sacarlas adelante, incluso puede haber actores que obstaculicen su desarrollo. Dependiendo de la fortaleza de la interrelacin o asociacin de los actores, las posibilidades de xito de la Agenda sern mayores o menores. En el fondo se trata de una alianza de actores para sacar adelante una Agenda acordada. Los modelos e interaccin entre actores dan lugar a dos tipos de Agenda: uno conformado por el lado de la demanda, con un modelo de iniciativa externa y donde el promotor es un actor externo a la red institucional del
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Estado. Este tipo de Agenda se concibe como una ventana de oportunidad poltica, por cuanto hay problemas que son objeto de su atencin y hay necesidad de accin y competencia por parte del gobierno. En este caso, la Agenda Pblica (Sistmica) busca la finalidad de convertirse en Agenda Institucional (Formal). El otro tipo de Agenda est conformado por el lado de la oferta, con un modelo de movilizacin o iniciativa interna en la red institucional; en este caso la Agenda Institucional busca establecerse como Agenda Poltica. La dinmica que se da entre ambas, Agenda Pblica y Agenda Poltica, es con frecuencia desfasada, divergente y conflictiva. Desfasada, porque una cosa es tener un discurso como espacio real donde se definen posiciones con participacin de actores diversos en representacin legitima de la sociedad y otra cosa es tener un discurso como espacio virtual o documento-gua en el que predominan las propuestas de diversa ndole sin compromiso alguno. Conflictiva, porque cada Agenda conlleva sesgos negativos y positivos. Los primeros estn dados por los grupos de inters, los grupos de presin, la tradicin y la cultura de hacer las cosas; los segundos, entre otros, por los medios de comunicacin, los centros de investigacin, la competencia poltica y la tendencia expansiva de la administracin pblica1. 3.2 Qu es un problema social? Aunque la pregunta parezca fcil y simple, su respuesta es una cuestin compleja tanto porque depende del ngulo y la perspectiva desde los cuales se le mire como porque los componentes interactan libremente y dan lugar a situaciones emergentes no previstas. Los problemas sociales pueden ser vistos como hechos concretos, como percepciones de algo que funciona mal, como condiciones injustas, como carencias o situaciones de insuficiencia sentidas por un considerable nmero de personas que exigen una accin colectiva para su solucin. Pueden darse sobre una situacin existente que funcione mal, genere inconveniencia, insatisfaccin o hechos negativos, o pueden darse sobre una
1. En el anlisis de las polticas sociales (policy analysis) se entiende por ventana de oportunidades a aquella situacin o hecho significativo que da pie o brinda la oportunidad de promover la toma de decisiones. Cada actor trata de impulsar sus temas y presiona para ser objeto de atencin. Esta circunstancia tambin justifica la accin de las coaliciones promotoras (advocacy coalition) o uniones de intereses alrededor de una determinada poltica (Roth 2007).
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situacin inexistente por carencia de algo bueno. Es decir, se perciben como algo que concierne a la sociedad en su conjunto y existe conciencia sobre esa condicin social. Los problemas solo lo son cuando no se les puede aislar, trabajar y resolver parte por parte. Es precisamente esto lo que conforma su problemtica. Los problemas, entonces, solo existen como sistemas de problemas (o como problemas de sistemas)2. Por lo tanto, nos interesa este tema porque, dependiendo de la forma como se defina un problema, se adoptar un tipo de medidas, se disear un tipo de incentivos y, en ltima instancia, se aplicar un tipo de poltica. Tambin, dependiendo de la definicin misma del problema, este puede ser percibido como una simple disfuncin del sistema y con frecuencia, aunque se le reconozca como problema, no necesariamente se le considera como asunto de inters pblico. Aun ms, la definicin misma del problema social podra ser motivo de controversia y tener correspondencia o no con el mundo real. Vale la pena citar, como reflejo de estas cuestiones, el siguiente ejemplo de Wayne Parsons (2007): la sociedad percibe como tema a la poblacin que duerme en la calle, lo cual inducira a catalogar la indigencia como problema social y por lo tanto a impulsar como poltica pblica la construccin de viviendas sociales. Esta secuencia de tres elementos (tema, problema y poltica pblica) pone en evidencia que los hechos no hablan por s solos y que requieren un intrprete. La interpretacin introduce un alto componente de subjetividad y est sometida a prejuicios, conjeturas y procedimientos metodolgicos. Las discusiones sobre el problema social han tenido un largo recorrido en los estudios filosficos y epistemolgicos sobre el conocimiento. As, al abordarlo como problema de conocimiento, se trata de algo que necesita ser descubierto, identificado, develado y explicado. Esta acometida epistemolgica tiene varias vertientes. Una primera positivista, donde los problemas son hechos objetivos que podemos tratar cientficamente y estn determinados por el avance del conocimiento; esta vertiente tambin es conocida como visin acumulativa o visin recibida, por cuanto el punto de llegada incorpora todas las contribuciones anteriores.
2.
El koan son problemas que los maestros zen plantean a sus alumnos. As, por ejemplo, la historia de los sabios ciegos y el elefante: cada uno de los sabios toca una parte del animal y llega a una conclusin distinta acerca de su naturaleza esencial. Lo que seala el koan es que ninguno de los sabios comprende realmente al elefante entero.
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Una segunda perspectiva, denominada sociolgica, trata a los problemas sociales como construcciones sociales determinadas por la dinmica social y el choque de visiones y por actores con legitimidad que, a su vez, dan legitimidad pblica a los problemas. A este debate tambin se incorporan los adherentes del mtodo retrico, en el cual subyace el poder relativo del discurso, el lenguaje y la persuasin para definir problemas sociales. En el trasfondo de estos debates estn los aportes seminales sobre las revoluciones cientficas de Kuhn, los programas de investigacin cientfica de Lakatos y el caso contrario de Popper. Segn este ltimo, antes que buscar la confirmacin emprica de los problemas, lo que importa es la refutacin o estmulo para formular mejores hiptesis y promover el avance del conocimiento. A esto se suma la propuesta de Paul Karl Feyerabend sobre la teora anarquista del conocimiento contra el mtodo, la cual destaca la necesidad de una mente abierta para abordar los problemas sociales, sin la coraza de teoras o paradigmas y sin el racionalismo cientfico (Roncaglia 2006). Veamos otras definiciones del concepto de problema social:
Amadasi y Pantano (1986) definen el problema social como una discrepancia significativa entre la realidad y un estndar deseable. Esta definicin nos ilustra el proceso de negociacin para llegar a una visin compartida de futuro con un mnimo inteligible o punto mnimo de consenso. En toda sociedad hay cuestiones negociables y no negociables y cuestiones realizables y deseables. De todas las posibles combinaciones, lo que importa es llegar a establecer aquel mnimo inteligible, o mnimo comn denominador, que acerca lo negociable y lo realizable. Es decir, aquel punto en el que los actores se pueden entender y poner de acuerdo. Segn Paul B. Horton y Gerald L. Leslie (1974), los problemas sociales constituyen una condicin que afecta a un nmero importante de personas de modo considerado inconveniente y que, segn se cree, deben corregirse mediante la accin social colectiva. El Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales (Siempro) de Argentina define el problema social como una brecha entre el ser y deber ser de la realidad que un actor o conjunto de actores identifica con la intencin de transformarla. Se formula a travs de un enunciado que expresa la insatisfaccin con respecto a su realidad social y la intencin de cambiar esa realidad que no satisface.
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Luis Aguilar Villanueva seala que los problemas sociales no son datos
externos o realidades objetivas, sino construcciones, datos seleccionados y caracterizados con referencia a ciertos esquemas cognoscitivos y valorativos de los sujetos que los observan o experimentan. En consecuencia, las situaciones problemticas son hechos vividos u observados por el sujeto y al ser referidos a su cuadro valorativo arrojan conclusiones negativas de reprobacin y malestar (Aguilar Villanueva 1992). De acuerdo a Joan Subirats, los problemas sociales no estn all afuera, no hay problemas objetivos, sino que es necesario construir y estructurar la definicin del problema y plantear la solucin; a partir de ella, el analista construye el problema, lo define, clasifica, explica y evala. Por lo tanto, concebido el problema como construccin analtica, los problemas no tienen vida propia al margen de los individuos o grupos que los definen. Esto supone abandonar la concepcin que liga problema a situacin observable (Subirats et al. 2008). Wayne Parsons, en su libro sobre polticas pblicas (2007), seala que hay dos vertientes en el estudio de los problemas sociales: a) el enfoque positivista-funcionalista, que ve los problemas sociales como hechos medibles con funcionalidad para el mantenimiento de la sociedad y en el cual el papel de las ciencias consistira en identificar condiciones disfuncionales, desarrollar conocimiento acerca de los problemas a fin de analizar sus causas y ofrecer soluciones; y b) el enfoque fenomenolgico o interaccionismo, que ve los problemas como construcciones sociales bsicamente subjetivas y es tarea de la ciencia dilucidar e identificar puntos de intervencin. En opinin de Arlette Beltrn y Hanny Cueva (2007), desde el punto de vista metodolgico a nivel micro,
[] un problema se define como una situacin negativa que afecta a un sector de la poblacin y por lo tanto no debe ser expresado como la negacin de una solucin. Por ejemplo, sera incorrecto decir no se cuenta con un generador de energa elctrica en la poblacin, por cuanto la solucin se limitara a la compra de un generador de energa. Lo correcto sera plantear el problema como escasez o limitado acceso a fuentes de energa en la comunidad.
En este orden de ideas, no se debe confundir la definicin de un problema con la descripcin de una situacin que deseamos cambiar o modificar por considerarla inconveniente. Por ejemplo, la descripcin del
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fenmeno de los vendedores ambulantes puede dar pie a definir como problema social la ausencia de mayor presencia policial en las calles, cuando, por el contrario, se trata fundamentalmente de un problema de carencia de puestos de trabajo estables. 3.2.1 Caractersticas del problema social En un intento por resumir la discusin sobre el problema social, podramos decir que este conlleva algunas caractersticas. Entre otras, las siguientes: A. Situacin concreta de insuficiencia, escasez o necesidad bsica, como: analfabetismo, desnutricin, empleo, saneamiento, vivienda digna, etc. B. Situacin percibida por un alto nmero de personas de la sociedad como perjudicial o mal pblico, como: drogadiccin, inseguridad, prostitucin, alcoholismo, etc. C. Situacin de conflicto social que demanda una accin colectiva y como tal conlleva un desafo colectivo y como respuesta tambin una decisin y un esfuerzo colectivos. Por ejemplo, acceso y uso de la tierra. D. Situacin que plantea un cierto nivel de reconocimiento y de movilizacin por parte de actores interesados en su solucin. Dependiendo de quin lo promueva, el problema tendr mayor o menor atencin. Podra ser el caso de la movilidad pblica urbana. E. Situacin que evidencia una discrepancia, desigualdad o disconformidad entre la realidad y lo que percibe la sociedad o un grupo numeroso de personas como estndar deseable. Es decir, una situacin que muestra una brecha entre la realidad y ciertos parmetros. Tal es el caso de las necesidades bsicas insatisfechas. F. Situacin social que da legitimidad a determinados grupos para defender o proteger determinados objetivos econmicos o sociales. Estos objetivos, por diversas razones, le dan identidad al grupo y lo mueven a actuar en comn y favorecer intereses comunes. 3.3 Qu es una relacin causa-efecto y por qu es importante? Toda situacin caracterizada como problema social tiene unas causas y unos efectos que el analista debe indagar y precisar para clarificar el tipo de intervencin o solucin que se debe ofrecer para remediarlo. En esta
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indagacin del problema social hay caractersticas observables, aspectos apreciables, fenmenos distinguibles, apariencias y manifestaciones cuyas propiedades pueden cambiar de valor; todas estas variaciones deben ser medibles. Ese conjunto de fenmenos cae bajo la categora de variables cuyas propiedades cambian segn las circunstancias. De igual manera, las variables son los elementos fundamentales de la hiptesis como proposicin que establece la relacin o el vnculo entre los hechos o el planteamiento de una posible solucin al problema en estudio. Las variables pueden ser cualitativas, cuantitativas, endgenas, exgenas, discretas, continuas, dependientes, independientes o intervinientes. Segn Juan Diez Medrano (1992), la definicin clsica del concepto de causalidad proviene de David Hume, quien estableci en su Tratado sobre la naturaleza humana (en los aos 1739-1740) tres criterios fundamentales: 1) contigidad entre causa y efecto, 2) precedencia temporal de la causa sobre el efecto y 3) conjuncin constante entre causa y efecto. Es decir, siempre que la causa est presente se observa el efecto y siempre que la causa est ausente no se observa el efecto. As, en toda relacin causa-efecto intervienen tres variables: A. Se considera variable independiente a todo elemento, decisin, situacin, circunstancia o accin que es causa del fenmeno. Los cambios en los valores de esta variable determinan cambios en los valores de otra variable. Dependiendo de la situacin, tambin se conoce a esta como variable de entrada, variable del predictor, variable controlada, variable manipulada o variable explicativa. B. Se considera variable dependiente a todo resultado, efecto o producto que es generado por la variable independiente; ella depende del valor que asuman otros fenmenos. Tambin se le llama variable de salida, variable de respuesta, variable explicada, variable de criterio o variable del resultado. C. Se considera variable interviniente a todo hecho, circunstancia o fenmeno, endgeno o exgeno, que est presente, positiva o negativamente, durante el desarrollo del fenmeno y que est vinculado con las variables dependientes e independientes (ver el grfico 5).
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Grfico 5 Relacin causa-efecto

Indicadores: Impacto
Variable independiente (causa)
Variable dependiente (efecto)
Variable interviniente
Eventos Circunstancias Factores externos Decisiones Riesgos
Resultado Eficiencia Eficacia Producto Equidad Calidad Efectividad
Elaboracin propia.
El concepto de funcin aparece en el estudio de las dependencias existentes entre las magnitudes representativas de distintos fenmenos. Es decir, en el anlisis de las polticas se intenta explicar el comportamiento de una magnitud relevante (variable dependiente) a travs de valores dados por otra variable (variable independiente). En consecuencia, la informacin sobre un cierto fenmeno, representada por los valores de una magnitud x, permite describir el comportamiento de una variable y, representativa de otro fenmeno, mediante el establecimiento de una relacin funcional entre ambas. Esto equivale a formular un simple esquema explicativo de la interaccin entre dos fenmenos en estudio (Fernndez et al. 1989). En los estudios descriptivos, exploratorios o cualitativos de las polticas, tanto las variables dependientes como las independientes son estudiadas para identificar los posibles elementos en juego que pueden estar participando o causando el fenmeno o evento en estudio. Por lo general, se trata de conocer como estudio piloto la distribucin de las variables o la relacin entre ellas antes que establecer hiptesis causales sobre una problemtica que es poco conocida. Por otra parte, en los estudios correlacionales se busca conocer el nivel de correlacin, influencia o asociacin de una variable con otra. Y en los estudios que incluyen variables intervinientes se desea conocer cul es
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el peso que estas pueden tener en la relacin entre variables dependientes e independientes. En este sentido, estos ltimos estudios son ms explicativos y establecen relaciones causa-efecto. En el grfico 6 el caso A sera una representacin de estudio descriptivo, el caso B de estudio correlacional y el caso C de representacin del rol de la variable interviniente.
Grfico 6 Relaciones entre variables
A
Variable independiente Variable independiente Variable dependiente
C
Variable interviniente
Variable independiente
Variable independiente
Variable independiente Variable independiente
Variable dependiente
Variable dependiente
Elaboracin propia.
Por ejemplo, al tratar de explicar las relaciones entre actividad econmica y empleo, se dice que esta relacin depende de la tasa de inversin y que, a su vez, la tasa de inversin depende de las expectativas de rentabilidad, que estn en funcin del nivel presente y pasado de la actividad econmica. Estas relaciones de causa-efecto entre elementos del sistema recibe el nombre de retroalimentacin (feedback). Sin embargo, vale la pena aclarar que en los sistemas sociales, complejos de por s, las causas de los problemas no siempre se encuentran en los sucesos previos, sino en la estructura misma del sistema.
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3.3.1 Causalidad sistmica Segn Eslava (2010), en las causalidades de tipo lineal, donde est presente una variable dependiente que recibe estimulo de una variable independiente o explicativa, la efectividad de las polticas pblicas depende excesivamente del acierto en el diagnstico de la variable explicativa. Esta situacin no est exenta de riesgos ante la complejidad de los problemas sociales, como sera el caso, por ejemplo, de asociar directamente pobreza con niveles de ingreso. Para ampliar el entendimiento de este tipo de problemas se introduce entonces el concepto de causalidad sistmica: cuyo objetivo es elaborar un diagnstico integral, allende las relaciones de causas lineales con base en la inclusin de variables explicativas colaterales endgenas y exgenas. Siguiendo con Eslava, el grfico 7 muestra la relacin sistmica entre variables. La causalidad lineal solo comprende la parte inferior, donde la lgica sera que C garantiza B y B garantiza A. Por el contrario, bajo la lgica de la causalidad sistmica aparecen elementos de carcter endgeno (B tambin depende de b; que a su vez depende de c) y exgeno (donde hay una variable independiente d que incide en las relaciones lineales de primer orden que explican A). As, Eslava sostiene que la lgica sistmica ofrece posibilidades de accin segn mltiples combinaciones de factores explicativos con el fin de predecir escenarios alternativos.
Grfico 7 Causalidad sistmica
b d
Fuente: Eslava (2010, con base en Scharpf [1997]).
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3.3.2 Causas y efectos del problema central Ahora bien, desde el punto de vista de la metodologa y la filosofa econmica, la pregunta central siempre ha sido: cul es el objetivo de la ciencia? No hay una respuesta nica. Sin embargo, se puede decir, en trminos generales, que su objetivo es el deseo de obtener explicaciones a fenmenos que atraen nuestra curiosidad o atencin. La explicacin responde en toda ciencia a la pregunta: por qu sucedi? La respuesta pionera fue dada por el filsofo John Stuart Mill en su libro A System of Logic (1994 [1843]), donde estableci que un hecho individual se explica al sealar su causa, es decir, al afirmar la ley o leyes de causalidad de las que su resultado es un ejemplo3. Esta teora de la ley causal de explicaciones es tambin conocida como la teora de la ley de cobertura porque el evento en cuestin es explicado o est cubierto por una ley de causalidad. La teora para dar explicaciones valederas es muy difcil. Pero si no damos razones suficientes y valederas no explicamos el fenmeno. En algunas ocasiones, cuando los economistas consideran haber encontrado buenas explicaciones, se refieren a ellas en trminos de leyes o principios, por ejemplo, la ley de Okun, la ley de Lipsey, la ley de Say o el principio de Occam (Mair y Miller 1991)4. Construir una relacin causa-efecto o un rbol de causa-efecto sobre un determinado problema es una labor compleja que supone conocimiento e interaccin con los interesados, involucrados o stakeholders. Para ello, habra que tener en cuenta varios pasos bsicos, como los siguientes:
3. 4. An individual fact is said to be explained by pointing out its cause, that is, by stating the law or laws of causations of which production is an instance (Stuart Mill 2002 [1843]). La ley de Arthur Okun muestra la relacin entre el crecimiento real y las variaciones de la tasa de desempleo; segn esta ley, la tasa de desempleo disminuye medio punto porcentual por cada punto porcentual de crecimiento del PIB real. Por su parte, Richard Lipsey considera que rechazar una teora por una sola refutacin resultara excesivamente paralizante, pero aceptarla de forma definitiva, por muy grande que sea el nmero de pruebas favorables, resultara excesivamente atrevido, si tenemos en cuenta que siempre puede existir una experiencia contraria para la cual la ley no se cumpla. Segn Jean Baptiste Say, la oferta crea su propia demanda o no puede haber demanda sin oferta. Finalmente, de acuerdo con el principio de Occam, atribuido a William of Ockham, se establece que, ceteris paribus, la solucin simple es la mejor; es decir, para explicar un fenmeno se debe emplear el menor nmero posible de supuestos, eliminando aquellos que no afectan las predicciones de las hiptesis explicativas de la teora (Fernndez et al. 1989).
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En primer lugar, llegar a una clara identificacin del problema y su

contexto general, lo que incluye la definicin misma del problema y la poblacin que ser objeto de la poltica. Esta delimitacin es muy importante para focalizar la intervencin: la poblacin de referencia o universo se subdivide en poblacin no afectada por el problema y poblacin con problema. La poblacin con problema se subdivide en poblacin postergada y poblacin objetivo o poblacin que ser atendida por la poltica o programa. En segundo lugar, dependiendo del criterio del analista y la informacin, construir un comprensible rbol de causas o esquema de abajo para arriba que permita conocer las causas indirectas y directas, o las causas de causas, a partir del problema central. En tercer lugar, dependiendo del criterio del analista y la informacin, a partir del problema central construir el diagrama de efectos directos e indirectos de abajo para arriba hasta llegar al efecto final del problema (ver el grfico 8). Una vez construido el rbol de causas y efectos, se facilita la construccin del esquema de medios y fines o la representacin positiva del problema, es decir, la situacin si el problema no existiera o se hubiera solucionado. Para ello, se convierten en positivos todos los elementos del rbol de causas-efectos y, as, el problema central pasa a convertirse en objetivo central y el efecto final en fin ltimo. 3.4 Las fases de la poltica pblica A nivel microeconmico, el proyecto se define como la unidad operativa del desarrollo que conlleva una decisin sobre el uso de los recursos con el objetivo de generar o aumentar la produccin de un bien o un servicio. A la transformacin de una idea para resolver un problema hasta la puesta en marcha de su solucin, se le denomina ciclo de vida del proyecto5. Para sintetizar, diremos que el ciclo de vida de un proyecto tiene tres fases: preinversin, inversin y operacin.
5. Segn Hugues de Jouvenel (2004: 38) un proyecto (proyecto viene de pro-jacio, imagen lanzada hacia delante) es conceptualizado como la expresin de una voluntad que, para ser cumplida, se inscribe necesariamente en el tiempo, un tiempo ms largo que su aplicacin, lo que implica una ruptura con el orden existente y una movilizacin de los medios no disponibles instantneamente.
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Grfico 8 Diagrama de relaciones causa-efecto

Efecto final
Efecto indirecto 1 Efecto directo 1 Efecto directo 2
Efecto indirecto 2 Efecto directo 3
Problema central Causa directa 2
Causa directa 1
Causa indirecta 1 Fuente: Beltrn y Cueva (2007).
Causa indirecta 2
Causa indirecta 3
En la preinversin se identifican, a su vez, cuatro etapas de anlisis:

generacin y anlisis de ideas, estudio del perfil, estudio de prefactibilidad y estudio de factibilidad. A medida que se pasa de una etapa a otra, aumenta el nivel de complejidad sobre las caractersticas generales del proyecto, pero tambin se va agregando valor, despejando dudas y reduciendo incertidumbre. La fase de inversin contiene las etapas de diseo y ejecucin del proyecto. La fase de operacin conlleva las etapas de puesta en marcha y operacin plena del proyecto. Cada fase tiene por lo tanto, como objetivo, tomar decisiones: avanzar, paralizar, ejecutar o abandonar el proyecto. El fin y el propsito de un proyecto tienen un origen exgeno y corresponden al mbito poltico, econmico y social. Los productos y acciones de un proyecto tienen un origen endgeno y caen en el mbito de la gerencia interna del proyecto. Dados unos supuestos o riesgos externos, los proyectos podrn fracasar o incumplir sus metas. Si la ocurrencia del
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riesgo es muy probable y si no se puede redisear el proyecto, lo mejor sera abandonarlo. Por estas consideraciones, la relacin entre poltica y proyecto es muy importante. En el caso de la poltica pblica, esta tambin tiene su propio ciclo de vida (policy cycle) con caractersticas propias y rasgos bien diferenciados. De acuerdo al trabajo fundacional de C. O. Jones (1970), ampliado por Meny y Thoening (1992) y comentado en el libro de Roth (2007), el ciclo de las polticas pblicas tiene las siguientes fases: A. Diseo y contenido, que incluye la identificacin y definicin del problema y la etapa de definicin de la agenda (agenda setting). B. Formulacin de la poltica pblica, con objetivos, metas, alternativas y seleccin de opciones. C. Toma de decisin, con las acciones de concertacin, creacin de coaliciones (advocacy coalition) y legitimizacin de las opciones elegidas. D. Ejecucin de la poltica, con su puesta en marcha y generacin de resultados. E. Seguimiento y evaluacin, es decir, el rastreo para observar el cumplimiento de objetivos y medicin de impactos con sus respectivos indicadores (ver el grfico 9).
Grfico 9 Fases de la poltica pblica
Fase 1. Diseo y contenido: Definicin del problema Definicin de la Agenda (agenda setting) Objetivos y metas Alternativas Seleccin de opciones Persuasin Coalicin Consenso Puesta en marcha Gestin y administracin Seguimiento Evaluacin de resultados Medicin de impactos
Fase 2. Formulacin Fase 3. Negociacin Fase 4. Toma de decisin
Fase 5: Ejecucin Fase 6: Evaluacin

Fuente: Parsons (2007); elaboracin propia.
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Es importante sealar desde un comienzo que las fases de la poltica pblica, como interaccin de un proceso social, poltico, tcnico e institucional, tienen diferencias significativas respecto a las del proyecto: A. Las polticas pblicas poseen como referente el conjunto de la sociedad y, aunque el proyecto incluya en la evaluacin consideraciones sociales (externalidades), su cobertura est restringida a un grupo de personas, una localidad, una regin o un sector y, por lo tanto, en trminos de dimensin y significado para la sociedad, las fases de la poltica no son tan marcadas ni tan lineales o secuenciales como las del proyecto. Es decir, no hay una pauta o gua tan definida y tan precisa sobre sus fases como en el caso de los proyectos. En consecuencia, en la poltica pblica no se puede hablar de una secuencia exacta y sistematizada, sino de una desagregacin de momentos dentro de un continuo, sin que necesariamente el comienzo de una etapa signifique el trmino de otra. As, en el caso de las polticas, por su propia dinmica social, cada fase se est revalorizando y actualizando permanentemente para dar cabida a las nuevas circunstancias y sucesos que se presentan en la sociedad. Es un proceso continuo de adaptacin y codificacin de cambios y circunstancias. B. Tal como lo seala Roth (2007), las polticas pblicas constituyen una dimensin de la actividad poltica en la sociedad. Hacer una poltica pblica es tambin hacer poltica (en el sentido de politics), pero por otros medios. Por lo tanto, ambas dimensiones son concomitantes y marchan de la mano. Es una interaccin de actores donde a partir de unos objetivos se especifican lneas de accin, se hacen presentes los disensos y se ponen en marcha alianzas de intereses transversales. As, los actores enfrentan las polticas mediante procesos impredecibles de gestin de conflictos que estn lejos de poder ser encajonados en fases preestablecidas y de una manera exacta. Mientras tanto, en el caso de los proyectos el contenido de las fases es ms preciso, el rol de los actores o involucrados es ms programado y los niveles de incertidumbre y conflicto son menores. C. En las fases de la poltica pblica la interaccin entre ellas es una caracterstica fundamental, por cuanto los lmites entre una y otra no son tan marcados y tienen que ser vistos como un referente analtico ms cercano a una aproximacin ilustrativa que a una pauta metodolgica estandarizada. Es decir, las fases tienen que ser consideradas como
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instancias de una complejidad no estructurada y con relaciones entre actores predominantemente no lineales. Esta realidad implica que las relaciones de causa-efecto no son estables conllevan riesgo, no hay independencia entre el analista y el hecho observado y el todo de la poltica no consiste en la simple agregacin de las partes. En este caso, no se trata de un juego de fases o juego de cajas al estilo de las matrioskas rusas. Cada fase es parcialmente interdependiente de las dems, la una moldea a las dems y el hecho de dar atencin a una fase u otra no es un asunto neutral o trivial. D. Las fases de la poltica pblica no presuponen una estrategia, por cuanto este es un concepto que enlaza voluntarismo y determinismo. Se trata de un esfuerzo de reflexin y construccin humana, no de un proceso mecanizable. Supone voluntarismo, porque las polticas visualizan la realidad frente a determinadas metas y determinados escenarios sobre lo que debera ser, dentro de ciertas limitaciones y complejidades y tambin porque enfrentan a la realidad con imgenes establecidas sin que ello necesariamente signifique abocarse a terminar con las causas que la generan; y determinismo, porque las fases de la poltica no implican per se rompimiento con las corrientes, aceptando el actual orden como el mejor camino hacia el orden social. Los cambios son difciles y lentos y la contribucin de la poltica es solo una parte de la solucin. As, las fases de la poltica pblica no pueden ser interpretadas como el camino a seguir que conducira inexorablemente a un escenario ideal. Tienen su valor en la secuencia desagregada de tareas y transformacin de propuestas, sobre las cuales hay que ir avanzando, adaptando y retroalimentando informacin. 3.5 Retrasos de la poltica pblica Entre una fase y otra de la poltica pblica existe incertidumbre sobre su cumplimiento y sobre la puesta en escena de todas las piezas. Por su propia naturaleza, existe dificultad para establecer tanto una descripcin espacialtemporal rigurosa de todos los eventos como una conexin causal precisa de todos los procesos en marcha. Entre una y otra fase pueden presentarse nuevas circunstancias e imponderables que alteren lo programado y no hay garanta de que los compromisos adquiridos sean establecidos como
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duraderos. El gobierno de turno, frente a determinadas circunstancias, puede recibir presiones e incentivos para cambiar compromisos de largo plazo por compromisos de corto plazo o coyunturales. Es decir, en la poltica se descuenta el tiempo de manera diferente, privilegiando aquellos proyectos de beneficio inmediato a costa de aquellos cuyo beneficio, aunque superior, se da en plazos mayores. De esta manera, se proporciona una inconsistencia de la poltica en el tiempo que da pie para hablar de retrasos. A lo largo de las fases, entonces, se presentan cuatro tipos de retardo:
Retardo de reconocimiento. Los hacedores de la poltica pblica no

obtienen la informacin tan rpidamente como suceden los acontecimientos y debe pasar un tiempo antes de lograr la informacin exacta y necesaria para determinar las causas del problema y realizar los cambios necesarios en los instrumentos y las variables para poder modificarlo. Retardo de accin. Una vez descubiertas las causas del problema debe transcurrir algn tiempo antes de que se pueda aplicar cualquier poltica o poner en marcha un programa de accin para solucionarlo. Retardo de reaccin. Los actores tambin tardan en reconocer los efectos de la poltica y en ajustar su comportamiento, pautas y movimientos. La nueva situacin generada con la poltica puede hacer que reaccionen de manera diferente a lo previsto y que se coloquen en una posicin contraria a lo negociado originalmente por la presencia de factores no deseados o acontecimientos colaterales perjudiciales a sus intereses. Retardo de efectos. Es el tiempo que transcurre desde que se adoptan las medidas hasta cuando se producen los efectos deseados sobre los beneficiarios, las instituciones o el entorno. Es decir, se debe esperar un tiempo hasta que la poltica d resultados sobre las variables que se desean influir (Cuadrado-Roura et al. 2006). Estos cuatro retardos estn, en cierta medida, asociados con el conflicto que surge en el momento del diseo entre la decisin poltica y las consideraciones econmicas que ella conlleva, tales como son las restricciones presupuestarias, la ponderacin equitativa para favorecer a los ms pobres y los efectos de dicha decisin sobre el conjunto de la economa. Por lo general, los horizontes temporales para los polticos no son los mismos
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que para los tcnicos. Para los polticos, la tasa de descuento es muy alta y por eso prefieren proyectos y acciones que muestren resultados en el corto plazo, con el riesgo de afectar el diseo e implementacin por la premura. La urgencia de las intenciones de corto plazo no siempre va de la mano de los resultados que se pueden lograr en el mediano y largo plazo. De aqu se desprende la importancia de situar las polticas en su adecuado horizonte, porque no siempre la calidad de las mismas pasa por el cronmetro con que se llevan a cabo. Con relacin al ciclo completo de las fases de la poltica se puede distinguir un perodo interno y un perodo externo. El periodo interno hace relacin a aquellas fases donde existe mayor control sobre los acontecimientos por parte de tcnicos, polticos y burcratas y donde la capacidad de persuasin es fundamental. Nos referimos a las primeras cinco fases (diseo y contenido, formulacin, negociacin, toma de decisin y ejecucin). En este perodo tambin se incluyen las tareas de negociacin del financiamiento, la discusin presupuestaria en el congreso y la aprobacin de las respectivas leyes y decretos. El perodo externo, por su escaso control, se inicia cuando la poltica comienza a dar sus frutos en trminos de bienes y servicios para la poblacin. En ese instante comienzan las reacciones de los actores pblicos y privados y su comportamiento favorable o desfavorable depender de la forma que la perciban y del beneficio que les reporte. Es la instancia de respaldo, rechazo o modificacin de una poltica en consideracin de sus resultados. Otro momento del perodo externo tiene relacin con el comportamiento que registran las principales variables e indicadores que dan seguimiento y evaluacin a la poltica. Un seguimiento defectuoso o una evaluacin a destiempo impedirn introducir los correctivos de manera oportuna para garantizar sostenibilidad y respaldo por parte de todos los involucrados.
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CAPTULO
La cONSTRUccIN DE La
pOLTIca pBLIca
Como se dijo desde un principio, los asuntos de poltica pblica conllevan, adems de elementos de arte y ciencia, humildad para reconocer los desarrollos epistemolgicos de varios siglos, fruto de la permanente confrontacin de ideas con situaciones y fenmenos sociales. En este sentido, hablar de construccin de la poltica pblica es aludir por excelencia a personas, instituciones y procesos sociales en los cuales vivencias y culturas polticas son tanto fuente como razn de ser. As, la construccin de la poltica es inseparable de los procesos sociales y de los fenmenos que se dan en la sociedad, incluyendo orgenes, causas y consecuencias. Es una mezcla de teoras y enfoques de oferta y demanda, costo y beneficio, igualdad y justicia, bienes sociales y eficiencia. 4.1 Elementos de la poltica pblica En la construccin de la poltica pblica estn presentes cinco elementos:
Contenido: se refiere al conjunto de informacin sobre el tema o problema en estudio; tambin al conjunto de actividades intelectuales que se desarrollan sobre una poltica para conocer su gnesis, actualidad y proyeccin. Se trata de un proceso analtico de descomposicin del todo en sus elementos para examinarlos y determinar su naturaleza y conexiones. El contenido se sustenta en modelos descriptivos y prospectivos. Comprende la descripcin de sus objetivos y los instrumentos para lograrlos. Hace alusin a la movilizacin de recursos y actores. Y, finalmente, explicita la orientacin y los procesos que se implementarn en funcin de las prioridades. Estrategia: describe la articulacin y coordinacin de acciones, proyectos y esfuerzos para generar sinergias. Se trata de un conjunto coherente e integrado de acciones que se consideran causalmente necesarias y decisivas para realizar los fines-metas o para crear las
4 / La construccin de la poltica pblica
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condiciones que facilitan su logro. Comprende acciones o programas orientados para lograr el objetivo y enlazados para ello. Orientacin: siguiendo a Robert Dahl (1976), las orientaciones del anlisis poltico son cuatro: emprica, normativa, poltica y semntica. La orientacin emprica se dirige a analizar, describir, explicar, generalizar y proyectar fenmenos, tratando de demostrar relaciones de causa-efecto o de correlacin entre variables. Para ello, se apoya en el anlisis estadstico mediante todo tipo de tcnicas, tales como estudios de caso, encuestas, muestreo, paneles de expertos, sondeos de opinin y medicin de aceptacin. La orientacin normativa destaca los aspectos ticos, religiosos y filosficos y, por lo tanto, hace relacin con las preferencias, finalidades, valores e intereses que se busca propugnar. La orientacin poltica analiza escenarios posibles, deseables o realizables, dadas determinadas circunstancias. Muestra cursos de accin entre un punto de partida y uno de llegada y tambin el esfuerzo que es necesario realizar para lograr el objetivo, teniendo en cuenta restricciones y recursos. La orientacin semntica es ante todo el discurso, la lgica y el lenguaje que se utilizan en la divulgacin y comunicacin de la poltica. Es la forma como se narran los temas y los hechos y la capacidad para explicar conceptos y significados a fin de que sean comprendidos y aceptados por la poblacin. Coercin: segn David Easton, a partir de la interaccin entre individuos o grupos de la sociedad, como caracterstica fundamental de los sistemas polticos, estos se orientan dominantemente hacia la asignacin autoritaria de valores, lo que proviene de la autoridad legal y el monopolio de la fuerza que reside en el Estado. Esta capacidad de asignar valores y tomar decisiones relativas a la sociedad subyace como funcin bsica del sistema poltico y de la poltica (Easton 1973). Sistema: la aplicacin del enfoque de sistemas en el estudio de las organizaciones e instituciones es cada vez ms extendida y til. Este enfoque analiza el problema de las partes y del todo y aborda problemas complejos a travs de una forma de pensamiento basada en la totalidad. De esta manera, contrasta fuertemente con el mtodo cientfico basado en el reduccionismo, la repetitividad y la refutacin, porque incorpora un alto nmero de variables que a la ciencia le cuesta
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manejar y porque brinda espacio para que factores desconocidos entren en escena, considerando al hombre como sujeto y objeto. Segn Bertalanffy, la caracterstica fundamental del enfoque de sistemas es la interrelacin de todas las partes, llmense insumos y productos, y la integracin del conjunto, en el cual los actores, los instrumentos, las mquinas y los mtodos constituyen una coleccin organizada para lograr un objetivo especfico (Bertalanffy 2003). 4.2 Adaptabilidad y enfoque sistmico de la poltica pblica Recordemos que la adaptabilidad es una de las caractersticas primordiales del enfoque sistmico. La teora general de sistemas fue desarrollada por Bertalanffy alrededor del ao 1930. Posteriormente, un grupo de personas unieron sus inquietudes en lo que se llam la Sociedad para la Investigacin de Sistemas Generales, la cual fue establecida por Anatol Rapoport, Kenneth Boulding y Ralph Gerard, entre otros. Las caractersticas que los tericos han atribuido a la teora general de los sistemas son las siguientes (Bertalanffy 2003)1:
Interrelacin e interdependencia: de objetos, atributos, acontecimientos y otros similares. Los elementos no relacionados e independientes no pueden constituir nunca un sistema. Totalidad: el enfoque de sistemas no es analtico en cuanto no descompone el todo en sus partes constituyentes para luego estudiar en forma aislada cada uno de los elementos descompuestos, sino que trata de encarar el todo con el conjunto de sus partes interrelacionadas e interdependientes en interaccin. Bsqueda de objetivos: todos los sistemas incluyen componentes que interactan y la interaccin hace que se alcance una meta, estado final o posicin de equilibrio. Insumos y productos: todos los sistemas dependen de algunos insumos para generar las actividades que finalmente harn posible el logro de una meta; adems, originan algunos productos que otros sistemas necesitan.
1.
La idea ms elemental de sistema define a este como la interrelacin de elementos que conforman un todo. En este sentido, tal definicin considera dos elementos fundamentales: la interrelacin y la unidad global, conceptos presentes en las diferentes definiciones de los tericos que continuaron el aporte de Bertalanffy.
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Transformacin: los sistemas transforman las entradas en salidas. Entre

las entradas se puede incluir informaciones, actividades, fuentes de energa, materias primas, etc. Lo que recibe el sistema es modificado por este, de tal modo que la forma de la salida difiere de la forma de entrada. Entropa: est relacionada con la tendencia natural de los objetos a caer en un estado de desorden. Todos los sistemas no vivos tienden al desorden; si quedan aislados perdern con el tiempo todo movimiento y degenerarn, convirtindose en una masa inerte. Regulacin: si los sistemas son conjuntos de componentes interrelacionados e interdependientes en interaccin, los elementos interactuantes deben ser regulados (manejados) de alguna manera para que los objetivos (metas) del sistema finalmente se realicen. Jerarqua: generalmente los sistemas son complejos integrados por subsistemas ms pequeos. El trmino jerarqua implica la introduccin de unos sistemas en otros sistemas. Diferenciacin: en los sistemas complejos las unidades especializadas desempean funciones especializadas. Esta diferenciacin de las funciones por componentes es una caracterstica de todos los sistemas y permite al sistema focal adaptarse a su ambiente. 4.3 Enfoques predominantes en la construccin de polticas pblicas Con base en los anteriores cinco elementos que debera contener la construccin de la poltica pblica, se resean a continuacin, como referentes pedaggicos, cinco enfoques para su elaboracin: enfoque de caja negra, de arquitectura institucional, de construccin social, de teora positiva y ontolgico. 4.3.1. Enfoque de caja negra En la construccin de las polticas pblicas, el enfoque de caja negra desconoce los elementos de contenido, estrategia, orientacin, coercin y de sistemas. Este enfoque tambin olvida el funcionamiento de las organizaciones y su comportamiento. Solo conoce cantidades y valores externos, adems de niveles de resolucin aislados. Descansa fundamentalmente en las entradas y descuida los procesos que subyacen para alcanzar determinadas salidas. Ignora, primordialmente, los procesos polticos y sociales en curso y desconoce el estudio de la cultura como atributo que moldea y califica las entradas. As, en este enfoque, los ciudadanos como objetos pasivos actan en un contexto en que un conjunto de prcticas y normas moldean las metas
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y objetivos generales. En este caso, los sistemas funcionaran de manera aislada, no habra accin combinada o esfuerzo cooperativo y la probabilidad de desconfianza y desarticulacin entre un sistema y otro sera alta. De igual manera, las relaciones del sistema haran que las salidas (bienes y servicios) no se conviertan en entradas de otro para repetir el ciclo de manera progresiva y acumulativa. Todo descansara en el supuesto de que dadas unas entradas (insumos) se obtendrn como por arte de magia unas salidas (productos), al igual como el mago saca conejos de un sombrero. El interior de la caja es un misterio porque no sabemos cmo se procesan los insumos, ni cmo se alteran y se relacionan las propiedades que los componen. En este enfoque, se abusa de la ley y el mandato, enmarcados en el voluntarismo de los tomadores de decisiones. En el fondo, no hay claridad sobre la interaccin o retroalimentacin entre los actores relevantes del sistema poltico y las funciones de filtro, reacomodo, regulacin o adaptacin de la caja no se analizan ni describen (ver el grfico 10).
Grfico 10. Enfoque de caja negra
Insumos
No sabemos las funciones de la caja
Productos
Entran insumos y salen productos como por arte de magia Deux ex machina
Elaboracin propia.
4.3.2 Enfoque de arquitectura institucional Si entendemos a las instituciones como el conjunto de reglas que rigen a una sociedad y a las organizaciones como los jugadores o actores que se despliegan en un determinado terreno o arena de accin, donde el juego es la poltica pblica en s misma, debemos reconocer entonces que existe una cierta concepcin jerrquica de las reglas y normas y, adems, espacios de negociacin de las mismas por parte de los jugadores. Estas
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reglas, dependiendo del contexto, pueden ser vistas como incentivo o barrera para el diseo de polticas pblicas por parte del Estado o como aliciente o muralla para deliberar y modificar las polticas por parte de los actores. Desde esta perspectiva, es posible concebir las polticas pblicas como el resultado de la arquitectura institucional que ofrece una sociedad o como instituciones capaces de transformar la misma sociedad, tomando en consideracin la tecnologa, la estructura de poder, las incertidumbres y la resistencia cultural al cambio. El nuevo institucionalismo, tal como lo anuncian March y Olson (1989), Elinor Ostrom (1990) y Douglas North (1998), tiene como supuesto bsico que las instituciones formales de gobierno influencian en forma determinante las opciones de poltica pblica, por cuanto permiten, proscriben y prescriben las acciones de los individuos apoyadas en la naturaleza formal de la ley. Este supuesto le dara preeminencia al enfoque de arriba hacia abajo y le suministrara argumentos de carcter normativo para decidir sobre temas como igualdad, equidad y justicia. De igual manera, proporcionara elementos de peso para validar las funciones de negociacin, prospectiva y evaluacin, sustentadas estas en la capacidad superior de los gerentes o tomadores de decisin para resolver asuntos que conciernen a toda la sociedad. Por el contrario, los fundamentos tericos de la eleccin pblica favorecen la perspectiva de abajo hacia arriba, por cuanto el individualismo metodolgico y los supuestos de racionalidad individual sitan como centro de accin al individuo. Por esta razn, la eleccin pblica considera que capacitar e informar a los individuos para que tomen sus propias decisiones respecto a los servicios pblicos y sus representantes polticos es crucial; ello en lugar de que tales decisiones sean tomadas por polticos o expertos, en los niveles superiores de la jerarqua, los cuales tienen informacin limitada, parcial o interesada y, a menudo, contraproducente en los procesos de solucin de problemas sociales. Segn Adolfo Eslava (2010), con base en el trabajo de Subirats et al. (2008), el enfoque de arquitectura institucional describe la visin top down de las reglas institucionales, en la cual se definiran tres niveles: en la cima de la pirmide el marco constitucional dado por las constituciones polticas donde se desenvuelven las polticas pblicas; en el medio la regulacin de las organizaciones pblicas o las reglas institucionales que rigen a los actores; y en la base los acuerdos poltico-administrativos o consensos que sustentan la coordinacin y la competencia de los actores (ver el grfico 11).
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Grfico 11. Enfoque de jerarqua institucional
Reglas Jugadores Juego
Marco constitucional Regulacin de organizaciones pblicas Acuerdos poltico administrativos
Terreno: arena interdependiente

Fuente: Eslava (2010, en base a Subirats et al. [2008]).
Con las palabras de Eslava: este enfoque refleja una cadena de decisiones de arriba hacia debajo, de decisiones-reglas-jugadores-juego que en la prctica tiene una connotacin de dependencia instituciones-organizaciones-polticas que condiciona las polticas pblicas a las decisiones jerrquicas. En consecuencia, esta visin nos permite apreciar la interdependencia entre los elementos sealados y la importancia de los arreglos institucionales para promover coordinacin e interaccin entre actores en un marco adecuado de valores para la realizacin de metas sociales. Este esfuerzo coordinado y cooperativo por alcanzar las metas toma la forma de la construccin de instituciones. Y las instituciones que se construyen para alcanzar las metas sociales basadas en los sentimientos de solidaridad, confianza, inclusin, cooperacin y coordinacin pasan a convertirse en bienes pblicos o medios para la realizacin de los fines que las personas desean para los dems y para s mismos.
Mientras el homo politicus hace poltica respetando el marco constitucional y el homo economicus toma decisiones polticas estratgicas, el neoinstitucionalismo le aporta a la ciencia poltica un homo institutionalus, que adopta conductas polticas en sintona con los valores y expectativas de las reglas
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institucionales, al tiempo que produce modificaciones incrementales en las mismas (Subirats et al. 2008).
Como se puede ver, hay argumentos de peso para validar el enfoque de arriba hacia abajo cuando se trata de asuntos que tienen que ver con la equidad, la justicia, los derechos y el imperio de la ley; pero en otras cuestiones, como la educacin y los servicios bsicos de la poblacin, donde lo local tiene gran trascendencia, el enfoque de abajo hacia arriba tiene un gran significado. Esto nos lleva a pensar que en poltica pblica las dos versiones son complementarias y, dependiendo del tema o problema social en cuestin, la preeminencia de cada una ser diferente. 4.3.3 Enfoque de construccin social Desde una perspectiva ms organizacional, el enfoque de construccin social presupone interaccin, interrelacin, cooperacin e integracin como sus caractersticas fundamentales. En primer lugar, en las entradas o insumos presenta ante todo mtodos dados por marcos conceptuales, modelos, teoras, procedimientos y maneras de hacer las cosas que el hombre ha venido acumulando, procesando y moldeando de acuerdo a las circunstancias. En segundo lugar, estos mtodos entran en un proceso de filtrado, especialmente por el sistema poltico (la caja), para generar procesos a travs de la puesta en marcha de polticas, agendas, programas, ciclos y reformas, mediante funciones de transformacin, adaptacin y coordinacin. En tercer lugar, dichos procesos generan como salidas sistemas de la ms diversa naturaleza: de innovacin, tecnologa, conocimiento, informacin, produccin, capacidad institucional, infraestructura, capital humano y organizacin social. Por lo tanto, no solo hablamos de salidas en trminos de bienes y servicios, sino tambin de nuevas formas de comportamiento social e institucional. A pesar de que este enfoque induce a una lectura un poco mecanicista y operativa del cambio social que pueden proporcionar las polticas pblicas, tiene la ventaja pedaggica de visualizar la ruta o mostrar la funcionalidad de las partes frente al todo, aunque sin dar respuesta a las preguntas de cmo, por qu y hacia dnde se estn transformando las sociedades modernas (ver el grfico 12).
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Grfico 12. Procesos de construccin social
Modelos Mapas conceptuales Procedimientos Ejercicios
Mtodos Marco conceptual
Procesos
Polticas Programas Agendas Ciclos
Informacin Conocimiento Productivos Capital humano Capacidad institucional Imagen Institucional
Sistemas Innovacin
Entradas
(insumos)
Funcin de transformacin, adaptacin y coordinacin
Salidas
(bienes y
servicios)
Fuente: Ortegn y Medina (2005).
4.3.4. Enfoque de teora positiva La formacin de la poltica econmica desde la teora positiva puede ser vista de la siguiente manera:
Primero, la poltica es el resultado del choque, interaccin, confluencia

y dinmica de demandantes de poltica y oferentes de poltica. En estas dos fuerzas de oferta y demanda interviene una gran cantidad de actores con recursos e intereses de diversa naturaleza y con funciones de comportamiento dismiles y, con frecuencia, contrapuestas. Del lado de la demanda, los actores ms representativos son los ciudadanos, grupos de presin, empresarios y sindicatos. Por el lado de la oferta de poltica pblica, estaran el gobierno, los polticos, burcratas, organismos internacionales, centros de investigacin y grupos profesionales. Segundo, ambas fuerzas confluyen, se armonizan y se contrabalancean mediante las reglas de juego dadas por el marco legal, el marco regulatorio, los acuerdos, los pactos o las reglas de la burocracia. De esta forma, tanto las demandas como las ofertas de poltica constituyen los principales insumos que intervienen en su formacin.
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Tercero, los anteriores dos componentes interactan en la sociedad

dentro de un contexto macro, meso y micro, definido por las restricciones institucionales, financieras, tecnolgicas, legislativas, polticas, ideolgicas, culturales y de informacin del momento histrico en que se construye la poltica pblica (ver el grfico 13).
Grfico 13. Construccin de la poltica pblica en el enfoque de teora positiva Funciones de comportamiento (demandantes)
Ciudadanos Grupos de presin Polticos Empresarios Sindicatos ONG
Reglas de juego
Marco regulatorio Planes Reglas de votacin Acuerdos supranacionales Reglas de la burocracia Usos Costumbres
Reglas constitucionales
Funciones de comportamiento (oferentes)

Gobierno Polticos Burcratas Agencias estatales Organismos internacionales Centros de investigacin Grupos de profesionales
Poltica econmica Contexto macro, meso, micro

Limitaciones institucionales Restricciones financieras Realidades tecnolgicas Intereses y grupos de presin Corrientes de pensamiento Preferencias colectivas Informacin incompleta y asimtrica Costes de transaccin Incertidumbre
Fuente: Fernndez (1999), elaboracin propia.
En resumen, con el enfoque de la teora positiva de la poltica econmica, la construccin de la poltica tendra cuatro elementos: fuerzas de demanda, fuerzas de oferta, reglas de juego y contexto general en que se dan las cosas. 4.3.5. Enfoque ontolgico En el proceso de construccin de modelos o de polticas pblicas, cuyo objeto de conocimiento es un aspecto de la realidad social, se busca comprender, explicar y predecir fenmenos sociales y el investigador o creador de
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poltica debe aplicar una ontologa (qu es la realidad?, cmo es?, cmo es posible?) o un procedimiento metodolgico que va desde la observacin, pasa por el acopio de informacin, su procesamiento y anlisis, y llega hasta su validacin a travs de un proceso analtico de tesis, anttesis y sntesis. As, el investigador recoge e interpreta la dinmica de los procesos econmicos y el comportamiento de los actores que participan en dichos procesos. Esto implica conocer con profundidad las estructuras de produccin, distribucin y cambio; las estructuras tecnolgicas e institucionales; y la infraestructura socioeconmica en la que se desenvuelven las polticas. En otras palabras, a partir del sistema econmico, con el modelo se realizan las actividades de estimacin, presentacin de resultados y verificacin. Una vez verificado el modelo, este servir para la construccin de nuevos modelos o para la modificacin de los existentes mediante un mecanismo de retroalimentacin (feedback). En dicho proceso, el investigador cuenta con un marco explicativo de los fenmenos, una teora causal sobre la forma como suceden las causas y los efectos; y mediante el modelo se explicitan las variables, las hiptesis y el procedimiento de verificacin y medicin. Es decir, el marco predetermina a la teora y esta al modelo. Este proceso de construccin de modelos o polticas se da mediante la interaccin o correspondencia entre el dominio emprico (E) de la investigacin, que incluye la observacin del fenmeno, el recojo, procesamiento y anlisis de la informacin disponible y su validacin con el dominio terico (T). El grfico 14, basado en Dagum (1979), muestra el procedimiento metodolgico.
Grfico 14. Interaccin entre el dominio emprico y el dominio terico
Marco Teora Modelo
E: Dominio real (tesis) T: Dominio terico (antesis) M: Sntesis
Fuente: Dagum (1979); elaboracin propia.
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El rectngulo ms grande representa el marco de referencia, es decir, lo que se toma como relato en el proceso de construccin; la teora se encuentra envuelta por dicho marco y el modelo es el intento de respuesta especfico en funcin tanto de la teora como del marco. Dentro del modelo las flechas muestran el proceso de interaccin, retroalimentacin o correspondencia entre el dominio terico y el dominio emprico. En el caso de la poltica pblica, esta se encuentra influenciada o enmarcada por la teora y el marco. Con dichos elementos, el procedimiento de construccin de modelos se puede sintetizar mediante los siguientes pasos: primero, se parte con el establecimiento de hiptesis sobre la realidad y sus variables observables y no observables (latentes); este primer paso de especificacin del modelo constituye la tesis (E); segundo, este modelo se contrasta empricamente (ex post) con otros modelos, construidos con nueva informacin, que representan el dominio terico (T), el cual sera la anttesis; tercero, se especifica el modelo final (M), como la mejor representacin del dominio T, que sera la sntesis; cuarto, se realiza la contrastacin tcnico-estadstica de hiptesis entre el modelo final (M) y la estructura objetivo viable, es decir, el modelo que contiene el conjunto de objetivos a alcanzar en un tiempo determinado (D). Para esto se da la hiptesis H1, que no exista diferencia significativa entre M y D, o la hiptesis H2 , que s existan diferencias significativas entre M y D; quinto, se elabora el modelo de decisin donde intervienen las medidas de poltica econmica y las preferencias del policy maker (Arias 1996). Siguiendo el esquema de Dagum, cuando no hay diferencias significativas entre la estructura observada (M) y la estructura objetivo (D), las medidas de poltica pblica seran de tipo coyuntural. Por el contrario, cuando s hay diferencias significativas entre M y D, se requieren medidas de tipo estructural, por cuanto el paso de la estructura observada a la estructura objetivo exige reformas profundas o un cambio estructural. 4.4 Estrategias de diseo institucional Es usual hablar de la importancia del diseo institucional en las polticas, pero, qu entendemos por diseo institucional? La respuesta a esta pregunta amerita algunas aclaraciones: primero, aunque en menor medida, algo tiene que ver con el esquema, arquitectura o estructura para la organizacin de los ministerios y poderes del Estado en el nivel central y regional. Segundo, con mayor fuerza, hace relacin con la forma en que est organizada la vida social, la conducta de los individuos y el sistema de incentivos para la promocin del
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bien comn y la prevencin del dao mediante premios y castigos; es decir, tiene que ver con los instrumentos que permiten recompensar a los agentes que actan de manera correcta y sancionar a quienes lo hacen de manera incorrecta. Por lo tanto, si bien puede ser importante la construccin de instituciones nuevas y mejores para alcanzar resultados, lo fundamental son los arreglos formales e informales que incentivan patrones agregados de conducta para favorecer la asignacin eficiente y equitativa de los recursos y el cambio en la manera de hacer las cosas. Las instituciones formales como lo es la ley son fciles de cambiar y pueden ser objeto de un diseo institucional directo, pero las instituciones informales como las conductas y las normas solo pueden ser objeto de intervencin indirecta a travs del diseo de instituciones formales. El objetivo del diseo institucional consiste en promover una accin colectiva donde la actuacin de los individuos concuerde con objetivos superiores de la sociedad en cuanto a cumplimiento y virtud cvica. En este sentido, Robert Gooding (2003) establece que una institucin es buena en la medida que fomente el cumplimiento, en la medida que asegure que los agentes se ajustan (o se abstienen de hacerlo) a las pautas de conducta prescritas (o proscritas) por la misma. En consecuencia, la coordinacin basada en un adecuado diseo institucional estimulara el cumplimiento, los comportamientos y la motivacin para seguir las normas prescritas o proscritas. Siguiendo a Philip Pettit (2003) y Jordi Tena Snchez (2009), el adecuado diseo institucional tendra que ver con las polticas, leyes, regulaciones, normas y conductas que promuevan o erradiquen determinadas conductas para lograr cumplimiento y virtud cvica. Es decir, existira una relacin causal entre diseo institucional y cumplimiento y virtud cvica. As, la correcta articulacin o coordinacin entre ellos conformara un ptimo social. En este sentido, se considerar que una institucin est bien diseada, si, por un lado, logra un adecuado nivel de cumplimiento y, por el otro, promueve el bien de la sociedad y la virtud cvica (Tena Snchez 2009). Segn Pettit (2003), hay dos tipologas o estrategias de diseo institucional: las estrategias centradas en la desviacin y las estrategias centradas en el cumplimiento. Las primeras parten de la premisa de que el individuo es intrnsecamente vicioso y, dado el inters egosta, hay que disear las instituciones de un modo tal que cumplir sea la opcin racional, en consecuencia, debemos encontrar los incentivos o sanciones adecuadas para lograrlo. Las segundas parten del supuesto de que el individuo es
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intrnsecamente virtuoso y que existe una fuerte predisposicin a la cooperacin y la coordinacin, pero habra que disear tambin los incentivos para que esas caractersticas se hagan efectivas. Con base en la estrategia de cumplimiento, orientada a personas normales, razonablemente motivadas a cumplir y no a villanos, Pettit presenta tres principios: el primero indica que deben explorarse las posibilidades de establecer mecanismos de filtro antes de considerar las opciones de sancin. El segundo, que los mecanismos de sancin establecidos deben ser, en la medida de lo posible, sanciones deliberadamente alentadoras; es decir, las sanciones no pueden estar sustentadas en recompensas muy altas o penalizaciones muy severas, como en el caso de la estrategia de la desviacin. El tercero establece sanciones estructurales para lidiar con los villanos a fin de que resulten eficaces como motivacin. En resumidas cuentas, dependiendo de la calidad del diseo institucional basado en los incentivos tangibles e intangibles, el cumplimiento, la cooperacin y el bien comn saldrn fortalecidos. Desde el punto de vista de las polticas pblicas, esta perspectiva enva un fuerte mensaje, por cuanto rompe con el enfoque que descansa principalmente en la parte formal de la ley. 4.5 Criterios en la toma de decisiones Una vez delineado el proceso metodolgico de construccin de la poltica pblica, la pregunta inmediata que surge es con qu criterio el decisor toma la decisin final. Es decir, en qu elementos de juicio, en qu parmetros de naturaleza econmica, social, poltica y tica se sustenta la eleccin de alternativas o con qu discernimiento se respalda el camino a seguir. Para enfrentar este dilema se pueden plantear las siguientes opciones: Primero, desde el punto de vista tico, el decisor puede guiarse por cuatro modelos de comportamiento (Chomali y Majluf 2007):
A. Un modelo de tica legalista, donde impera el criterio de la legalidad o

conformidad con la normativa vigente. Esta opcin tiene la limitacin de que la ley no cubre todos los casos de la vida real y no todo lo que la ley permite es de suyo tico. B. Un segundo modelo de tica relativista-subjetiva-libertaria, segn el cual cada persona decide libremente lo que resulta apropiado en cada circunstancia. Bajo este modelo se desconocen valores o principios objetivos, los cuales se van ajustando a los cambios y la evolucin de la sociedad.
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C. Un modelo de tica utilitarista o pragmtica, segn el cual todo se

realiza bajo un clculo de placeres y dolores cuando se plantea la disyuntiva de hacer o no hacer una determinada accin. En otros trminos, una accin proyectada se realiza si su utilidad deseada es superior al costo esperado. En consecuencia, la bsqueda de la utilidad a la Bentham en homenaje al gran jurista ingls Jeremy Bentham se convierte en el objetivo principal de la conducta humana. Esta opcin tiene tambin sus falencias, por cuanto los beneficios no se distribuyen equitativamente y lo que es til para unos no lo es para los otros. Adems, dada su base eminentemente individualista, relega a un segundo plano los aspectos sociales y comunitarios de las decisiones y puede desconocer valores primordiales, como la dignidad humana, la verdad y la libertad, considerada esta ltima el fin primordial y el medio principal del desarrollo, que incluye derechos y oportunidades segn el papel constitutivo de la libertad, tal como lo plantea Amartya Sen. D. Un modelo de tica donde el hombre es considerado en toda su riqueza y en todas sus dimensiones sociales, espirituales, econmicas y humanas, sin que predominen de manera excluyente los criterios de deseo, gusto, lucro o poder. Segundo, a tales visiones ticas y utilitaristas, donde las decisiones polticas moralmente correctas son aquellas que buscan ms felicidad para el mayor nmero de personas en la sociedad, se contraponen cuatro variantes enraizadas en el liberalismo y el comunitarismo:
A. Un liberalismo deontolgico, donde las personas dejan de lado sus

nociones de lo bueno para ponerse de acuerdo sobre una concepcin de lo correcto, basada en los derechos y las obligaciones, el bien y principios humanos como la justicia y la equidad2. B. Un liberalismo teleolgico, en el cual la conducta humana se juzga en base a si se logra un determinado propsito o se alcanza un determinado fin o telos. En poltica econmica, frente a lo que sucede en teora econmica, no se parte de algo determinado, sino que se trata
2. Segn Wikipedia, deontolgico es un trmino introducido por Bentham en 1834 y es la rama de la tica cuyo objeto de estudio son los fundamentos del deber y las normas morales (ver: Wikipedia..org/wiki/Deontologa_profesional).
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de lograr un fin y se investiga tanto las causas en que se basa lo determinado como los medios que deben utilizarse para obtener los fines propuestos. Esta variante conlleva el carcter de ciencia problema y su naturaleza finalista o teleolgica. Es decir, combina la teora causal y el enfoque teleolgico. C. Una visin comunitarista, donde la vida en comn y la tradicin son referencias necesarias y se valoran las aproximaciones a las comunidades, culturas e identidades por referirse a grupos portadores de valores propios e insustituibles. Dentro de esta posicin, los comunitaristas de la ms diversa ndole (Alasdair MacIntyre, Charles Taylor, Mary Ann Glendon, Robert Bellah, Robert Nisbet, Michael Sandel, Michael Walzer) critican duramente la posicin liberal deontolgica por considerar que maneja un concepto inadecuado de sujeto, al considerarlo aislado de sus condicionamientos sociales, culturales y filosficos e independiente de sus bienes propios. El carcter autosuficiente del individuo negara la misma participacin en sociedad y la interaccin con sus congneres. En este orden de ideas, los valores, tradiciones y costumbres de una comunidad tendran un peso significativo. D. Una postura basada en el determinismo, en la cual el individuo est condicionado o presionado por fuerzas externas que no puede controlar. En esta postura los criterios para la toma de decisiones estaran dados de manera exgena.
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CAPTULO
EL ROL DE La pLaNIFIcacIN
EN La cONSTRUccIN DE La pOLTIca pBLIca
En el contexto ms amplio, la planificacin es un aspecto explcito del proceso de liderazgo en una nacin, el cual implica interpretacin, definicin, orientacin, anticipacin, coordinacin y evaluacin de una accin sostenida de gobierno. Cuando la planificacin se formaliza e institucionaliza como parte de un proceso gubernamental, surgen elementos de informacin, alternativas, consecuencias, costos econmicos y polticos en la toma de decisiones, lo mismo que elementos de coordinacin y seguimiento en la accin para lograr los objetivos adoptados. As, la planificacin es parte inherente del proceso de gobernar e instrumento de cambio. A partir del principio de racionalidad, cualquier individuo, dentro de ciertos supuestos, adoptar una decisin ptima si hace el mejor uso posible de los medios disponibles para conseguir un objetivo concreto (Hayek 1945). El problema se complica cuando llevamos esto de la esfera de las necesidades individuales al campo de las necesidades sociales. No existe un conocimiento completo por razones de agregacin, incertidumbre, complejidad o indeterminacin de las llamadas demandas sociales. En estas circunstancias, de cara a la decisin compleja que plantea la asignacin ptima de recursos que le pertenecen a la sociedad en su conjunto, tal decisin se delega en lo que frecuentemente se llama planificacin, la cual se construye a partir de variables interrelacionadas y de la propia interconexin entre diferentes individuos o actores con un conocimiento parcial. En consecuencia, la clave de esta decisin reside en el hecho de que quien finalmente toma la decisin a quien genricamente podramos denominar decisor tendr que hacerlo con informacin que no posee en primera instancia, sino que alguien le facilita. De esta manera, los diferentes mecanismos de transmisin de conocimiento hasta llegar al decisor (o planificador) constituyen, en s mismos, un problema a resolver por cualquier teora que pretenda explicar procesos econmicos. El reto est, entonces, en definir cul es la mejor manera de emplear el conocimiento inicialmente disperso en un colectivo de individuos (Azqueta et al. 2004).
5 / El rol de la planificacin en la construccin de la poltica pblica
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En dicho orden de ideas, la planificacin estratgica es el proceso dinmico, sistmico y participativo que se sigue para determinar las metas de un gobierno u organizacin y las estrategias que permiten alcanzarlas. Presupone objetivos, instrumentos, actores y recursos. De la misma manera, el pensamiento estratgico es el proceso de razonamiento acerca de sistemas o problemas complejos con miras a alcanzar un objetivo. Presupone reducir incertidumbre y minimizar riesgos o maximizar oportunidades (Anthony 1998). 5.1 Estrategia y planificacin En el Safari a la estrategia, de los profesores Henry Mintzberg, Bruce Ahlstrand y Joseph Lampel (1998), el concepto de estrategia se examina exhaustivamente y, dentro de una percepcin amplia de management estratgico, se le asocia con cinco trminos o cinco P: plan, patrn, posicin, perspectiva y propsito (estratagema o maniobra). Estos cinco conceptos dan lugar a diez escuelas de pensamiento sobre formacin de estrategia: 1) Escuela de diseo o la estrategia como un proceso de concepcin. 2) Escuela de planificacin o la estrategia como un proceso formal. 3) Escuela de posicionamiento o la estrategia como un proceso analtico. 4) Escuela empresarial o la estrategia como un proceso visionario. 5) Escuela cognoscitiva o la estrategia como un proceso mental. 6) Escuela de aprendizaje o la estrategia como un proceso emergente. 7) Escuela de poder o la estrategia como un proceso de negociacin. 8) Escuela cultural o la estrategia como un proceso colectivo. 9) Escuela ambiental o la estrategia como un proceso reactivo. 10) Escuela de configuracin o la estrategia como un proceso de transformacin. Las tres primeras escuelas son clasificadas como prescriptivas por ocuparse del modo en que debieran formularse las estrategias; las tres siguientes son consideradas como descriptivas por prescribir un comportamiento ideal; la sptima, octava y novena extienden el proceso de formacin de estrategias ms all de lo individual a otros grupos y actores; finalmente, la ltima escuela refleja la transicin de la organizacin y del contexto que la rodea como configuracin a otro de cambio manejado o transformacin. Las anteriores visiones sobre management estratgico o escuelas de planificacin tienen algo en comn: todas utilizan determinados mtodos
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o caminos sistemticos establecidos para realizar una tarea o trabajo con la idea de alcanzar un objetivo. Estos mtodos, al estilo de entradas, generan procesos que inducen escenarios de cambio, los cuales finalizan con sistemas o salidas en trminos de productos o de infraestructura de diversa naturaleza (fsica, humana, tecnolgica, cultural, competitiva), de equipos capacitados y, en general, de desarrollo de capacidades al interior de las organizaciones. Sin embargo, en todos ellos se entremezclan, junto al concepto de estrategia, los de plan, planificar y planificacin. La palabra plan se deriva del latino planus, que no solo significa llano sino tambin claro y comprensible, o algo equivalente a una orientacin, una gua o rumbo de accin hacia el futuro, un camino para llegar de aqu hasta all. El verbo planificar, por su parte, se asocia a las acciones encaminadas para preparar un plan para conseguir un fin y el sustantivo planificacin, con las tareas de fijar por escrito la definicin de objetivos y los medios necesarios para alcanzarlos. Entre las personas ms crticas a los conceptos de planificacin estratgica y su prctica dentro de la administracin pblica, se encuentra ciertamente el profesor canadiense Henry Mintzberg, quien, lejos de propagar la eficiencia de los gerentes o administradores guiados por tcnicas racionales y analticas, hace hincapi en la intuicin y la innovacin como criterios ms frecuentes. Para l la planificacin estratgica se sustenta en premisas falsas de descripcin, prediccin, independencia y formalizacin que dejan de lado procesos informales de aprendizaje donde el pensamiento y la accin son claves. Adems, critica los postulados de las anteriores diez escuelas de planificacin por su falta de visin, exceso de academicismo y poco conocimiento de la realidad. El gerencialismo privado y la planificacin estratgica alcanzan un gran auge, incluso dentro de las empresas pblicas, con el trabajo de Robert Kaplan y David Norton (1997) sobre el cuadro de mando integral (balanced scorecard), en el cual se definen objetivos y un plan de accin y se comparan (monitorean y evalan) los indicadores entre un valor actual y un valor futuro para cuatro perspectivas (financiera; de clientes y mercado; de procesos internos; de recursos humanos y tecnologa)1. Esta herramienta facilit a las empresas las labores de seguimiento y evaluacin para el cumplimiento
1. Dentro de la corriente del gerencialismo privado destacan, entre otros: Peter Drucker, Igor Ansoff, Michael Porter, Kenichi Ohmae, Kaoru Ishikawa, James Hammer, Michael Champy, Alfred Chandler, Kenneth Andrews, Gary Hamel y C. K. Parlad.
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oportuno de metas y, sobre todo, que estuvieran atentas tanto a los cambios del consumidor como al avance de las tecnologas para incrementar la cadena de valor. 5.2 La difcil convivencia entre planificacin y estrategia En el sector pblico, la unin entre planificacin y estrategia sigue estando lejos de consolidarse y convertirse en una herramienta fundamental para mejorar la eficacia del quehacer del Estado. Siete circunstancias dan pie a esta situacin:
Sesgo del diagnstico: existe un excesivo peso en los diagnsticos

y en las prescripciones sin un claro contrapeso en las acciones y polticas. El excesivo trabajo en el ambiente o entorno con anlisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA), estudios de brechas, anlisis situacionales, descripcin de entornos y comparacin de escenarios, ha consumido demasiada atencin dentro de los ejercicios de planificacin y debilitado su credibilidad sobre el cambio. As, la planificacin se convierte en un ejercicio ilusorio, por cuanto es inconsecuente con la perspectiva desde la que mira los problemas; es decir, afirma que los problemas son de fondo pero es superficial en las acciones y medios que propone. Carencia de instrumentos: se da un marcado desbalance entre objetivos e instrumentos. La descripcin y definicin de los objetivos consume un gran espacio analtico y propositivo, pero cuando se llega al tema de los instrumentos estos son o bien demasiado generales o bien inexistentes o carentes de especificidad para mantener la famosa regla de Tinbergen, segn la cual para alcanzar un nmero determinado de objetivos, las autoridades requieren de igual nmero de instrumentos de poltica independientes entre s y donde la lgica de la poltica econmica se resume en un problema de optimizacin condicionada a varias restricciones. Dentro de las sealadas por Tinbergen estn la cantidad y calidad de la informacin como base para la formacin de las expectativas y las preferencias de las autoridades. Es de anotar que Jan Tinbergen, junto a Ragnar Frisch, obtuvo el premio nobel de Economa en 1969 por la aplicacin de modelos al anlisis de los procesos econmicos. Desbalance presupuestario: existe un claro desbalance entre objetivos establecidos y recursos presupuestarios para alcanzarlos. En
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los ejercicios de planificacin, la parte financiera o el costo requerido para lograr las metas es exiguo y poco sustentable. Esta carencia ha facilitado que la obsolescencia de los planes sea muy rpida y la posibilidad de cumplir con lo prometido se vea cada vez ms lejana por la falta de respaldo financiero. Este desbalance se agrava por la poca rigurosidad con que se lleva a cabo la programacin plurianual de inversiones, la cual debe entrelazar el plan operativo anual de inversiones con el plan de inversiones de mediano plazo y este con el de largo plazo. Los procesos de planificacin y presupuesto estn separados y as, por una parte, el presupuesto no es un proceso estratgico y, por otra, la planificacin no es un proceso de asignacin, por cuanto carece de realismo y por lo regular se le ignora en el momento de tomar decisiones. Segn Shack, este divorcio se origina en la falta de integracin y coordinacin entre tres procesos: planificacin estratgica, programacin tctica y presupuestacin operativa (ver el grfico 15):
La planificacin estratgica es una escala macro o gubernamental para un horizonte temporal de largo plazo. La visin de desarrollo del pas, el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes Sectoriales son los resultados naturales de este proceso. La programacin tctica se sita en un punto intermedio entre la planificacin estratgica estatal y la presupuestacin programtica e institucional: en el marco de un escenario fiscal de mediano plazo, se establecen y costean los programas pblicos fundamentales que se espera llevar a cabo por el sector pblico para lograr los objetivos de desarrollo, indicando las metas anuales a alcanzar para cada indicador en un contexto fiscal plurianual. Define qu se quiere lograr en el ejercicio fiscal siguiente y en los subsiguientes y cuntos recursos pblicos se destinarn a dichos propsitos. El resultado es un marco fiscal de mediano plazo y la determinacin de los Objetivos Presupuestales Anuales (OPA) sobre la base de los cuales se estructurar el presupuesto. La presupuestacin operativa consiste en especificar cmo se ejecutarn a lo largo del ao fiscal siguiente los cursos de accin previstos en el proceso anterior: quin los ejecutar?, cmo?, cundo?, con qu tipo de recursos?, de qu fuente de financiamiento?, a travs de qu programa de gasto?, etctera. Tambin debe especificarse cmo se comprobar si se est logrando la meta prevista a lo largo de todo el proceso de generacin de valor de la accin pblica (Shack 2010).
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Grfico 15. Retroalimentacin de tres procesos de planificacin
Planificacin estratgica
Programacin tctica
Presupuestacin operativa
Largo plazo
Mediano plazo
Corto plazo
Fuente: Shack (2010), elaboracin propia.
Para dar respuestas a las preguntas propuestas por Shack ser necesario contar con mtodos y tcnicas apropiados para la determinacin de desembolsos y beneficios, estimaciones de lneas de base y sistemas de indicadores para el seguimiento y la evaluacin sistemtica a lo largo de todo el esquema de resultados o encadenamiento de insumos, procesos, productos e impactos. Entre otros mtodos se pueden mencionar: los bancos integrados de programas, el presupuesto por resultados, el presupuesto por programa, el enfoque de marco lgico, el cuadro de mando integral, la unidad de seguimiento y cumplimiento de polticas pblicas (delivery unit), las evaluaciones comprehensivas de programas y las evaluaciones de impacto de programas sociales.
Indefinicin de prioridades: se refiere a una marcada desarticulacin entre objetivos y prioridades. Es decir, a objetivos de planes de desarrollo nacional sin articulacin con los objetivos de los planes sectoriales y a objetivos de planes institucionales sin articulacin con los objetivos operacionales. Esta desarticulacin genera distorsiones y prdida de sinergias entre los diferentes planes por cuanto sus horizontes y asignaciones no coinciden. Con base en la experiencia de planificacin del Brasil y su integracin con el presupuesto, el grfico 16 muestra cmo, a partir del marco de la Ley de Responsabilidad Fiscal, el plan plurianual (PPA) se articula con las directrices presupuestarias y los presupuestos anuales alrededor de dos dimensiones:
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la estratgica y la tctica operacional. Esto hace que las orientaciones estratgicas del gobierno y las orientaciones estratgicas de los ministerios coincidan y se materialicen en programas estructurantes; y que estos, a su vez, se plasmen en proyectos y acciones congruentes.
Grfico 16. Dimensiones estratgicas, tcticas y operacionales
Orientacin estratgica del gobierno Orientacin
Visin
Dimensin estratgica de los ministerios estratgica
Objetivos de gobierno Objetivos sectoriales
Dimensin tctica operacional

Fuente: Arantes (2009).
Programas y acciones
Preponderancia de la evaluacin de insumos y procesos: existe un

excesivo nfasis en el seguimiento y evaluacin de insumos y procesos con menoscabo de la evaluacin de productos, resultados e impactos. Para contrarrestar esto, la gestin por resultados tiene como objetivos principales los siguientes: A. Aumentar la eficiencia y eficacia del gasto pblico. B. Fijar objetivos y normas (indicadores) para cada intervencin. C. Delegar y responsabilizar la gestin. D. Rendir cuentas (transparencia). El mrito de este enfoque consiste en pasar de una administracin basada en insumos a una basada en resultados. En la primera, la gestin se centra en el control de los recursos presupuestales asignados y en garantizar que todo se realice segn normas y procedimientos establecidos por la ley. Por lo tanto, la atencin de la administracin
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se dirige a controlar y monitorear actividades, procesos y servicios entregados, asumiendo una relacin determinstica entre productos e impactos (Cohen y Franco 2005). Por el contrario, la administracin por resultados enfatiza los efectos que generan las intervenciones del gobierno. As, el xito se mide en funcin de los efectos e impactos que se generan en la parte alta de la cadena de resultados, siendo esta una secuencia causal de una intervencin que especifica la secuencia necesaria para lograr los objetivos de desarrollo, comenzando por los insumos, pasando por las actividades y los productos y culminando en el efecto directo, el impacto y la retroalimentacin (OECD 2009, 2001). En un esquema o flujo de resultados de abajo para arriba se parte con los insumos o inputs, los cuales son causa o condicin necesaria para generar determinados procesos (actividades). Estos, a su vez, son la causa o condicin necesaria para que se conciban ciertos productos (outputs), los cuales, una vez materializados, son la causa o condicin necesaria para alcanzar ciertos resultados (outcomes); por ltimo, los resultados son la causa esperada para lograr impactos en el largo plazo. Dentro de esta cadena, la pregunta clave es dnde debemos poner el nfasis como gestin pblica. A la luz de la experiencia de Amrica Latina, todo parece indicar que ha predominado una cultura del control por sobre una cultura del desempeo. Esto quiere decir que se privilegian los controles y el cumplimiento de reglas y normas a nivel de insumos y procesos, lo cual se realiza con una alta centralizacin, por sobre el desempeo y la obtencin de resultados con flexibilidad, autonoma y descentralizacin (ver el grfico 17). Aun ms, decir que se est en el proceso o que los procesos estn en marcha se convierte en una excusa, disculpa o manera de aplazar la entrega de resultados y as, mientras el tiempo avanza, las soluciones se postergan y las administraciones continan sin mostrar resultados concretos. El trnsito desde la gestin basada en control hacia la gestin basada en resultados es una tarea urgente que implica cambiar los patrones y caractersticas de gestin de las polticas (ver el cuadro 3). Para ello, tal como lo seala Nelson Shack, la formulacin de la gestin por resultados responde con precisin a las siguientes preguntas: cul es el cambio?, en quin se da?, en qu se da?, en cunto tiempo ocurre el cambio por la intervencin? Las respuestas pueden ser consignadas mediante indicadores inteligentes de impacto y resultado, de ah la importancia de concentrar el esfuerzo de las polticas en la parte alta del flujo sealado en el grfico 17.
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Grfico 17. Flujo de resultados
(outcomes; largo plazo)
Impactos
Indicador de impacto Indicador de resultado Indicador de producto Indicador de proceso
Dnde hemos puesto nfasis?
(outcomes; mediano plazo)
Resultados Productos (outputs)
Procesos (actividades) Insumos (inputs)

Fuente: Ilpes (2011b); elaboracin propia.
Indicador de insumo
Privacin de liderazgo: Carlos Matus sugiere un tringulo con tres

cinturones de gobierno para lograr una organizacin eficiente y eficaz y, por lo tanto, una gestin pblica de calidad. Como se aprecia en el grfico 18, en este caso los tres vrtices del triangulo vendran dados por: A. La agenda o proyecto del gobierno, para controlar el tiempo y establecer prioridades. Es decir, el proyecto de gobierno como propuesta de objetivos, medios y acciones que compromete un cambio hacia la situacin esperada. Es una propuesta de ruptura con el orden existente. B. La gobernabilidad del sistema, para expresar el grado de dificultad o el peso de las variables que controla o no un actor durante su gestin, la resistencia del sistema poltico para superar los obstculos al cambio propuesto y la capacidad de los actores sociales para respaldar la propuesta. C. La capacidad de gobierno o gerencia por operaciones, que hace referencia a la capacidad de conduccin que posee el lder, la pericia para superar las dificultades que se le presentan y la capacidad
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Cuadro 3. Diferencias entre gestin basada en controles y gestin basada en resultados Gestin basada en controles Existe una jerarqua centralizada. Enfatiza el cumplimiento de reglas y normas. Controla los insumos. Los niveles gerenciales toman decisiones operativas. Los departamentos se encuentran funcionalmente integrados. Existe uniformidad en la prestacin de servicios pblicos. Tiene un sistema de administracin pblica uniforme. El abastecimiento se regula en forma estricta. Los sistemas de adquisiciones y contrataciones tienen capacidades e informacin limitadas. Faltan sistemas de seguimiento y evaluacin institucionalizados.
Fuente: Puntriano (2010), elaboracin propia.
Gestin basada en resultados Es delegada y participativa. Enfatiza el desempeo. Especifica los productos. Los niveles gerenciales toman decisiones estratgicas. Supone organizaciones autnomas. Funciona con flexibilidad y diversidad. Se da con mltiples esquemas de administracin pblica. Desregula las decisiones operativas. Usa modernas tecnologas (transparentes) para compras y contrataciones del Estado. Mide en forma permanente la gestin pblica con indicadores de impacto y resultado.
para imponer prcticas y rutinas de trabajo con innovacin y calidad mediante tcnicas, mtodos, modelos, diseos organizativos, ciencia, tecnologa e informacin (ver el grfico 18). Los cinturones de gobierno de Matus dan cuenta, por una parte, de la importancia del entendimiento, la deliberacin y la consulta (legitimidad) para alcanzar el balance global en lo poltico, lo econmico y la gestin cotidiana, de manera que el balance de estas tres variables har previsibles los resultados en el sentido de la capacidad del gobierno para delimitar el espacio de los resultados posibles; y, por otra parte, dan cuenta de un con-
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Grfico 18. Tringulo de gobierno
Proyecto de gobierno (P): Agenda
Gestin pblica
Gobernabilidad (G)
Fuente: Matus (1998)
Capacidad de gobierno (C)
cepto ms inclinado al logro de resultados con apoyo del presupuesto por programa. Entre legitimidad y resultados siempre habr tensin y conflicto, pero el buen balance entre el proyecto de gobierno, la gobernabilidad y la capacidad de gobierno los har previsibles. En este caso, los resultados dependen de apuestas contra la incertidumbre y las resistencias, con fundamento en algn tipo de clculo tecnopoltico (Matus 1987, 1998).
Escaso valor pblico: ms recientemente, Mark Moore, en su libro

Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico (1998), propone un marco conceptual que recomienda a gestores y gerentes pblicos crear valor pblico mediante la integracin estratgica de tres actividades: gestin pblica, gestin programtica y gestin operativa. As, un buen gerente no solo debe ser eficiente y eficaz en el uso de los recursos, sino saber qu impactos o resultados son los que los ciudadanos colectivamente consideran valiosos y ser capaz de gestionar los mandatos polticos para poder, en definitiva, proveer los bienes pblicos necesarios o implementar las polticas pblicas adecuadas para crear dicho valor pblico. Lo importante de destacar con este concepto es cmo se disean los procesos y cmo se solucionan los problemas. Es decir, entender que los resultados son primordiales, pero lo verdaderamente
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indispensable para el sector pblico, en tanto generador de valor, es precisamente la utilidad de la participacin ciudadana y del dilogo comunitario. En otras palabras, la generacin de valor depende de la forma cmo se cristalice la cultura del dilogo y del entendimiento para buscar soluciones a problemas colectivos. De esta forma, la propuesta de Moore rompe con la dicotoma entre administracin y poltica mediante la denominada gestin poltica (political management). As, el directivo pblico debe encargarse de obtener un mandato explicito para su programa o poltica, de cuya ejecucin debe rendir cuentas ante los representantes democrticos de la sociedad. En palabras de Moore, los directivos pblicos ms estrategas que tcnicos deben construir bases de apoyo que confieran legitimidad a su mandato ms all del partido poltico en el gobierno. Por lo tanto, los nuevos directivos pblicos deben mirar en dos direcciones: hacia afuera, para averiguar el valor de lo que estn haciendo, y hacia abajo, para determinar la eficacia y adecuacin de sus medios. En consecuencia, el valor pblico toma en consideracin la participacin de la sociedad en los asuntos pblicos en interaccin con la organizacin gubernamental; y sobre esta interaccin, en conjunto con los resultados y los impactos de las polticas, se sientan las bases de justicia y equidad como fundamentos del desarrollo social (Moore 1998). En resumidas cuentas, segn Moore, un buen gobierno requiere no solo gestin operacional y tcnica, sino tambin muchsima gestin poltica y programtica. A. La gestin programtica consiste en cumplir con la visin y misin organizacional y en crear valor pblico a travs de las polticas y programas. B. La gestin poltica radica en contar con autorizacin, recursos, apoyo y legitimidad para implementar la misin organizacional y se asienta en acciones que movilizan el apoyo de actores cuya participacin o autorizacin es necesaria para lograr los objetivos. C. La gestin operativa, por ltimo, se relaciona con el diseo e implementacin de procesos, sistemas y estructuras para desarrollar relaciones, rutinas y capacidades organizacionales que facilitarn el logro de los resultados e impactos deseados. Para la capacidad organizacional es necesario fortalecer conceptos, destrezas y valores.
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Por lo tanto, el buen gerente pblico tendra un triple desafo: ser eficiente en el manejo de los recursos, ser capaz de saber cules son los impactos y resultados que los ciudadanos colectivamente consideran valiosos y gestionar los mandatos polticos para poder, en definitiva, proveer los bienes pblicos necesarios o implementar las polticas que generan dicho valor pblico. El gobierno electrnico y el uso extendido del internet coadyuvan a la obtencin de estos objetivos (Ilpes 2011a) (ver el grfico 19).
Grfico 19. Gestin estratgica y valor pblico
Gestin poltica
Valor pblico
Gestin programtica
Fuente: Moore (1998).
Gestin operativa
5.3 Funciones bsicas de la planificacin Ante la necesidad de un marco de planeamiento estratgico que permita ordenar y orientar las acciones hacia determinados objetivos o prioridades, la Cepal y el Ilpes, con base en las experiencias de los gobiernos de la regin, han planteado la necesidad de promover e institucionalizar cuatro funciones bsicas de planificacin: A. Prospectiva o visin de largo plazo B. Seguimiento y evaluacin C. Concertacin o negociacin estratgica D. Coordinacin o coherencia Esta novedosa propuesta sobre el rol que debe cumplir primordialmente la planificacin dentro de la Agenda Pblica, independientemente
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de la institucionalidad que prevalezca en cada pas, tendra como razn de ser varios argumentos: A. Concentrar los esfuerzos de planificacin en tareas fundamentales para superar la tradicional tarea de elaboracin de planes nacionales, sectoriales y regionales y avanzar hacia funciones de mayor peso y envergadura con mayor beneficio en la asignacin y eficiencia de los recursos. Es decir, tener mayor influencia tanto en la capacidad decisional como en la capacidad asignativa. B. Asignar a las Oficinas Nacionales de Planificacin (ONP) roles de mayor trascendencia, trasladando a las dependencias sectoriales otro tipo de responsabilidades y funciones, como la elaboracin de sus respectivos planes y la ejecucin y seguimiento de programas y proyectos. Las ONP estn llamadas, por un lado, a cumplir funciones especficas de definicin de horizontes, identificacin de variables clave para la transformacin social y econmica, anticipacin de desafos, alineacin de metas y recursos, medicin de impacto de los programas estratgicos de lucha contra la pobreza y la desigualdad y, por otro lado, a promover procesos de concertacin con visiones de futuro en relacin a: dnde se quiere llegar, en qu momento y por medio de cules mecanismos. C. Delegar en las ONP todo lo relacionado con la generacin de bienes pblicos y los temas duros de la gestin pblica de carcter transversal, como son: definir los objetivos y las prioridades nacionales, monitorear y evaluar la lucha contra la pobreza, mirar los desafos del futuro, concertar el esfuerzo colectivo mediante alianzas y pactos con el sector privado y la sociedad civil, coordinar la marcha de las diferentes polticas para generar el mximo de sinergia, promover la productividad y el emprendimiento, incentivar la ciencia y la tecnologa, generar informacin para la toma de decisiones y evaluar dentro de una gestin por resultados el desempeo de las polticas pblicas. Es decir, lograr que las ONP sean referente central de las agendas propobre y procrecimiento. 5.4 Funcin de prospectiva o visin de largo plazo Segn Ortegn y Medina (2005), la prospectiva se instaura como alternativa con los siguientes objetivos: romper con el cortoplacismo tradicional de las polticas pblicas, introducir en ellas una visin de ms largo plazo,
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aprender a construir futuros posibles, probables y deseables, visualizar los costos y beneficios de escenarios futuros que requieren acciones anticipadas, promover la disposicin al cambio, suscitar la cultura de nuevos mtodos y herramientas de intervencin y engendrar el desarrollo de visiones, valores y capacidades para la sociedad futura del conocimiento. De igual manera, como disciplina para el anlisis de sistemas sociales, ayuda a conocer mejor la situacin presente, identificar tendencias que preocupan al colectivo y analizar los impactos que la ciencia y la tecnologa tendrn sobre la sociedad como un todo. En este sentido, lo que distingue a los estudios de futuro de otras disciplinas es su preocupacin por la forma como construimos el futuro cada da. Y es sobre este convencimiento que busca analizar las perspectivas de cambio. Bastante razn tena Maurice Blondel (1861-1940) con su filosofa de la accin cuando deca: el futuro no se predice sino se construye. En consecuencia, la prospectiva no es prediccin, utopa, ciencia ficcin, profeca ni adivinacin. Es una disciplina para el anlisis de sistemas sociales que moviliza actores para generar visiones compartidas de futuro y que se liga a un pensamiento de largo plazo, por cuanto desarrolla una funcin que se ocupa de la visin estratgica de un pas, territorio o institucin, es decir, de la imagen estructurada de futuro y de las alternativas de poltica pblica para lograrlo. Esta funcin de visin estratgica conlleva dos conceptos: A. Complejidad e incertidumbre. En los trabajos prospectivos, la estrategia inexorablemente est ligada a la complejidad y la incertidumbre. Para fines prcticos de este documento, en un sistema complejo las partes o los actores interactan libremente, generando nuevas situaciones o situaciones emergentes no previstas. Al mismo tiempo, sistemas complejos, como los sociales, econmicos y ambientales, no son totalmente predecibles porque al interactuar generan nuevos escenarios posibles. As, la complejidad puede ser vista como el modo de relacin de los elementos que componen una estructura tanto con la dinmica interna del sistema como con el desarrollo de nuevas formas de hacer las cosas y los patrones de comportamiento del colectivo a partir de sus interrelaciones y coordinaciones. Mientras tanto y por el contrario, en un sistema complicado, como el motor de un auto, las conexiones son simples y predeterminadas. En los sistemas complejos, los componentes
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interactan libremente dando lugar a nuevas realidades, en la mayora de los casos no previstas. A su vez, el concepto de incertidumbre est relacionado con la dificultad de predecir un sistema complejo a lo largo del tiempo y con las percepciones que sobre el mismo tenga el observador. Es decir, la incertidumbre parte desde el mismo momento en que se establece una relacin entre el observador y su contexto. Estas dos consideraciones hacen que la construccin de estadios o escenarios posibles se desarrolle bajo incertidumbre. El corto plazo o el devenir, como secuencia de hechos cotidianos, se diferencia del futuro en cuanto este constituye una construccin social que utiliza como puente para lograrlo la estrategia o la poltica pblica. Por esta razn, cuando un Estado o una organizacin descuidan su futuro, quedan atrapados en el da a da e inmersos en su propia realidad; y el futuro, en lugar de convertirse en una oportunidad, se transforma en una amenaza o una oportunidad prdida por no tener un horizonte o punto de llegada2.
B. Imagen movilizadora. Una visin de futuro, desde el punto de vista de las polticas pblicas, tiene importantes implicaciones polticas, econmicas, culturales y sociales, por cuanto introduce una imagen movilizadora que pone en escena tres sentidos de la accin colectiva (Stafford y Sarrasin 2000):
El sentido-direccin: a dnde debe llegar una comunidad en el El sentido-utilidad: para qu deben esforzarse sus miembros. El sentido-finalidad: por qu deben hacerlo.
La anticipacin, enmarcada en las polticas pblicas, consiste en la capacidad que ellas posean para pensar hacia adelante; pasa por una futuro.
2.
Para Marcelo Manucci (2006) el devenir es la secuencia de hechos cotidianos que en su interrelacin generan sucesos emergentes; el futuro, una construccin, el punto donde la organizacin coloca el sentido de su existencia; y la estrategia, el puente entre el devenir y el futuro como marco de intervencin en el presente sobre la base de un proyecto compartido (2006: 33).
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adecuada comprensin del entorno cultural, poltico, econmico, tecnolgico y social en el cual se desarrollan; depende de la herencia social y cultural; obedece al contexto sociopoltico; acata el medio ambiente del momento; y considera los objetivos, propsitos y expectativas del mismo. En consecuencia, la visin de largo plazo de la nueva planificacin, a diferencia de la tradicional, ms que centrarse exclusivamente en previsiones de las magnitudes homogneas que componen el cuadro macroeconmico, tiene que adoptar enfoques ms territoriales y perseguir objetivos cuantificables en trminos agregados. El criterio de construccin de futuro debe ser apuntalar los recursos hacia situaciones viables y deseables, es decir, aclarar los escenarios en aquello que se estime probable. Construir el futuro no solo implica una escogencia y una manera de decidir sobre los estilos de sociedad que se desea cimentar, tambin envuelve un proceso histrico y participativo. Adems, desde el punto de vista epistemolgico, es un proceso histricamente dinmico, con principios ticos para que el inters de algunos no se realice a expensas de los otros. Al enfrentar el futuro, el planificador debe buscar estrategias robustas, esto es, que puedan dar un resultado razonablemente favorable, por cuanto la incertidumbre, el riesgo y el disenso siempre estarn presentes. A lo sumo, la planificacin puede reducir la incertidumbre, no eliminarla. Por ello, la mejor respuesta a la incertidumbre es elaborar una estrategia que, en lugar de ser ptima para un futuro que no podemos predecir, pueda funcionar bien en una gran cantidad de futuros posibles. La estrategia, de cara a los escenarios plausibles, podr con el tiempo adaptarse y mejorarse a medida que se dispone de nueva y mejor informacin. Para ello, la metodologa prospectiva o de exploracin sistemtica de escenarios futuros propone que se tengan en cuenta los siguientes elementos:
Considerar grandes conjuntos de escenarios, prever varias alternativas

y brindar la opcin de mezcla de polticas (policy mix) para alcanzar un escenario meta. Identificar estrategias robustas en lugar de estrategias ptimas. Lograr la robustez mediante adaptabilidad. Explorar de forma iterativa una multiplicidad de futuros plausibles (Lempert et al. 2003). Entre los principales beneficios de los escenarios alternativos, se encuentra su capacidad para provocar la conversacin estratgica y vincular a los
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participantes con puntos de vista e intereses diferentes para discutir sobre su futuro inmediato y construir relatos sobre l. Por tratarse de historias integrales y no analticas, estas ayudan a experimentar con el cambio sistemtico. Por ser historias positivas o negativas sobre el futuro, aunque ms difciles las primeras que las segundas, permiten analizar la interaccin entre las partes del sistema en estudio. As, los escenarios, como cuadros del devenir, ayudan a motivar y estimular la preocupacin sobre las tendencias y sus consecuencias3.
Dado que los escenarios solo son historias y todava sin presentacin de planes en concreto, uno se puede entretener y discutir con ellos en un terreno con muy poca dedicacin de compromiso. Dado que los escenarios son divergentes, pues no obligan a la convergencia, en principio, a un consenso, permiten puntos de vista ampliamente distintos para conseguir una audiencia respetuosa. Por esta razn, son buenas herramientas para vincular a toda una comunidad, o a toda una nacin (Ogilvy 2006).
5.4.1 Definiendo el escenario Ahora bien, qu es un escenario? Esta pregunta puede responderse de diferentes maneras, dependiendo del entorno y del marco conceptual que se maneje. La palabra escenario se deriva del latn scaena, que significa escena y originalmente se utiliz en el contexto de las artes de la representacin, como el teatro y el cine. Con el tiempo, las grandes empresas del sector privado la incorporaron como herramienta de planeacin de largo plazo y los gobiernos como base para la descripcin de futuros posibles y futuros deseables. En trminos generales, reconociendo la presencia de incertidumbre y riesgo, un escenario es un panorama coherente de futuro sobre un problema o situacin en estudio. Busca un enfoque ms comprensible y menos cuantitativo, incorporando un alto nmero de suposiciones. Nos muestra las tendencias y los cambios que se presentan en las variables y en su entorno. Dado ese panorama, establecemos alternativas para la toma de decisiones sobre estrategias viables, pero el escenario tambin nos da idea sobre las consecuencias de la inercia por no hacer cambios, adaptaciones, sintonizaciones, reorientaciones o reacciones de manera oportuna y de conformidad con las fuerzas del poder y el ambiente organizacional (Glenn y Gordon 2002).
3.
La estrategia del escenario se convierte as en el puente entre el devenir y el futuro. Adems, legitima una intervencin pblica, a travs de la poltica pblica, para construir un futuro o generar un cambio.
118
As, al igual que Marcel Proust deca que el verdadero viaje del descubrimiento consiste no en buscar nuevos paisajes sino en tener nuevos ojos, los escenarios son campos exploratorios que se asocian ms a una especulacin estructurada coherentemente que a una estrategia propiamente tal. Sus tipologas pueden variar segn los objetivos, el diseo y el contenido macro y las caractersticas micro en funcin del proceso, los insumos, el mtodo, el tema y el nivel de integracin. Hay, por lo tanto, muchos tipos de enfoques para los escenarios, los cuales van desde los exploratorios hasta los orientados a las decisiones y desde los intuitivos hasta los analticos. Los escenarios normativos son visiones de futuro, mientras que los exploratorios buscan mostrar cun diferente puede ser el futuro y qu puede impulsar los cambios, en consecuencia se les exige que sean crebles, consistentes, aplicables, divergentes y retadores para cuestionar creencias y suposiciones. No hay un enfoque ideal o correcto, por cuanto distintos contextos requieren distintos enfoques de escenarios dependiendo de los grados de incertidumbre e influencia que se manejen. Puede haber distintas definiciones de escenario, pero en ellas hay acuerdo respecto a que no es una prediccin: Los escenarios son descripciones consistentes y coherentes de futuros hipotticos alternativos que reflejan diferentes perspectivas sobre desarrollos pasados, presentes y futuros, que pueden servir como base de accin (Van Notten 2006). 5.4.2 Construccin de escenarios Segn Peter Schwartz (1995), referente obligatorio en la planificacin por escenarios, esta tarea es un proceso intenso, interactivo e imaginativo que requiere creatividad, perspicacia y cierta capacidad intuitiva de reconocimiento de las formas. Schwartz propone cinco etapas en la construccin de escenarios:
Primera: identificar la pregunta o la decisin principal. Es decir, delimitar el objeto que se va a examinar. El primer paso antes de actuar es entonces saber: dnde estamos? y hacia dnde vamos?, por donde empezar? y qu estamos haciendo? Segunda: reconocer los factores clave del microentorno o las variables rectoras clave tanto internas como externas. Esto permite delimitar el terreno con conceptos clave o conceptos-herramienta que faciliten la dinmica de la intervencin.
119
Tercera: identificar las fuerzas motrices del macroentorno, es decir, las

tendencias fuertes que influyen sobre los factores clave, sean estas sociales, econmicas, polticas, fiscales, ambientales o tecnolgicas. Cuarta: clasificar por orden de importancia e incertidumbre los factores clave y las fuerzas motrices o impulsoras. Quinta: escoger la lgica de los escenarios, es decir, definir los ejes alrededor de los cuales los escenarios van a diferir o moverse. Generalmente se trata de cuadrantes de dimensiones combinadas. Por ejemplo, al disear escenarios posibles sobre las tendencias de la economa, estos pueden ser visualizados mediante cuatro cuadrantes delimitados por un coeficiente de desigualdad, como la relacin entre el ingreso del 40% de la poblacin de ingresos ms bajos y el 10% de la poblacin con ingresos ms altos y una tasa de crecimiento del PIB, por ejemplo, mayor o menor a 6%. Dependiendo de la combinacin entre mayor o menor desigualdad y entre mayor o menor crecimiento, cada cuadrante puede representar una agrupacin de pases denominados dinmicos-inequitativos, dinmicosequitativos estancados-inequitativos o estancados-equitativos. El nombre de los cuadrantes es parte de la creatividad o intriga: ganadores-perdedores; innovadores-imitadores; excluyentes-incluyentes; abiertos-cerrados; pesimistas-optimistas, moderados-conformistas, etc. En gran medida, un ejercicio ejemplar de escenarios fue el que dio origen al valioso concepto de casillero vaco de la Cepal, en referencia a la dificultad de Amrica Latina para crecer con polticas pblicas que garanticen crecimiento estable a largo plazo y a la vez menor desigualdad4. Con lo anterior queremos resaltar que la calidad de la construccin de escenarios depende fundamentalmente de la determinacin, desde un comienzo, de las variables estructuradoras o delimitadoras de los escenarios probables, deseables o posibles, por cuanto son estas las que permiten realizar mediciones y establecer lmites entre uno y otro. Por ltimo, tal calidad tambin depende del diseo de los escenarios emergentes o de los que pueden surgir de la interaccin o coordinacin entre actores
4.
La relacin de desigualdad en los pases avanzados en la dcada de 1980 era de 0,8%. Es decir, el 40% de la poblacin de ingresos ms bajos tena un ingreso que equivala al 80% del ingreso del 10% de los ingresos ms altos. Para Amrica se tom un valor de 0,4%, es decir, la mitad del de los pases industrializados (Fajnzylber 2006:311-336).
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o componentes del sistema llmese poltico, econmico, social o ambiental sobre los cuales hay pocos antecedentes porque no son frecuentes ni conocidos. Esta lgica es la mejor manera de enfrentar el riesgo. En el anlisis prospectivo existen numerosos mtodos con sus ventajas y desventajas. Su utilidad depender del criterio del investigador y de la situacin objeto de estudio. Entre otros, se encuentran el mtodo Delphi o de opinin de expertos; el baco de Regnier o de interaccin entre individuos; la extrapolacin de tendencias o imagen de futuros posibles; la tormenta de ideas; el panel de expertos; los rboles de competencias; el anlisis morfolgico u organizacin de la informacin de modo pertinente para resolver un problema; el anlisis estructural, el mtodo Micmac5; el impacto cruzado o exploracin del futuro sobre la base de una serie de eventos que pueden o no ocurrir dentro de un horizonte dado; los mapas de trayectorias tecnolgicas para identificar, evaluar y seleccionar alternativas estratgicas; los juegos de actores para comprender los conflictos mediante el uso iterativo de dinmicas de simulacin del comportamiento de los actores; la estrategia de los actores o matriz de alianzas y conflictos: tcticas, objetivos y recomendaciones (Mactor)6; el concilio o juego de actores en lnea; el mltipol o multicriterio7 y el quest8 o agregacin de visiones para definir opciones estratgicas (Medina y Ortegn 2006). 5.4.3 Actitudes frente al cambio: cmo actuamos? Combinando incertidumbre y potencialidades del futuro, Godet (1995) y su escuela de futuribles distinguen cuatro posibles actitudes frente al futuro:
5.
6. 7. 8.
El mtodo Mic Mac (matrices de impactos cruzados-multiplicacin aplicada para una clasificacin) o estructural utiliza una matriz donde se interconectan todos los componentes del sistema y determina cules son las variables internas y externas y sus respectivas relaciones. Se basa en un enfoque sistmico que permite estructurar y organizar ideas para la toma de decisiones. Con el mtodo Mactor (matriz de alianzas y conflictos: tcticas, objetivos y recomendaciones) se trata de identificar las variables clave independientes y dependientes para lograr impactos directos e indirectos. El mtodo multicriterio se refiere a situaciones en las que el decisor se ve confrontado con una eleccin en presencia de criterios mltiples o puntos de vista diferentes. El mtodo Quest (quick environment scanning technique) es un proceso de investigacin del futuro que tiene en cuenta las visiones individuales del medio en el cual se encuentra inserta la organizacin.
121
Pasiva, padecer el cambio. Reactiva, esperar el cambio para reaccionar. Pre-activa, prepararse anticipadamente para un cambio. Pro-activa, actuar para provocar un cambio deseado.
Las dos ltimas constituyen la actitud prospectiva. 5.4.4 Ejemplo social de aplicacin del mtodo de escenarios Para el estudio sobre polticas pblicas que llev a cabo el BID en 2006 y con base en las movilizaciones sociales en casi todos los pases de la regin en el perodo 1989-2005, se adelant un ejercicio de escenarios a partir de las definiciones anteriormente sealadas. El supuesto de trabajo estableci que en el mbito de las polticas pblicas y los tipos de movimientos sociales que conlleva concretarlas, estos se pueden clasificar sobre la base de dos dimensiones: A. Segn la especificidad o generalidad relativa del problema que suscita el movimiento social y, por lo tanto, de la cantidad de poblacin movilizada. B. Segn la actitud del movimiento social, es decir, si pretende cambiar la poltica pblica de manera constructiva en una direccin determinada (proactiva) o si, simplemente, persigue bloquear las polticas o expresar insatisfaccin con la administracin pblica. De la combinacin de las dos dimensiones mencionadas surgen cuatro posibles escenarios:
Movilizaciones especficas reactivas. Movilizaciones especficas proactivas. Movilizaciones generales reactivas. Movilizaciones generales proactivas.
Los movimientos sociales tanto especficos reactivos como especficos proactivos son escasos en Amrica Latina, salvo los de carcter reivindicatorio por parte de determinados gremios, regiones, sindicatos o etnias, o los relacionados con situaciones de violencia y seguridad. La mayora de los movimientos sociales se localizan en el cuadrante de los generales reactivos, es decir, se trata de movimientos que no expresan con claridad la oposicin a algo mediante propuestas constructivas. Son
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demostraciones generales de repudio o expresin de veto, sin proactividad. Por lo tanto, sin organizacin ni poltica para provocar el cambio deseado. Dichos movimientos de masas, espontneos y no estructurados, pueden ser un factor de desestabilizacin de las polticas pblicas y su impacto sobre la gobernabilidad depende de la fuerza para movilizar nuevos actores, del entusiasmo que generen para una mayor participacin ciudadana y de los mensajes de ajuste a las polticas que se transmiten a los decisores polticos. En el grfico 20, los puntos en los casilleros muestran las movilizaciones en un perodo de siete aos. Tal como se puede ver all, uno de los rasgos ms sobresalientes en Amrica Latina es la ausencia de situaciones con caractersticas tanto proactivas como generales. En la regin, muy pocas manifestaciones han movilizado segmentos amplios y representativos de la poblacin y han sido capaces de formular propuestas constructivas. Es decir, la combinacin de proactividad (movilizarse para generar un cambio) y generalidad (amplitud de la movilizacin) da lugar a un cuadrante vaco.
Grfico 20. Clasificacin de los movimientos sociales
Proactivo
Especfico
Reactivo
Fuente: BID (2006).
Entonces, surge una pregunta general: cules son las barreras que necesitan ser superadas para fortalecer las reformas de las polticas y los cambios institucionales que Amrica Latina requiere? Algunos anticipan el debate enfatizando las barreras de carcter institucional, otros las de ndole
General
123
poltico o las de naturaleza econmica y muchos las de signo social, teniendo como foco la desigualdad. 5.4.5 Trayectorias y evolucin de las polticas Entre las visiones de largo plazo de las polticas pblicas estn presentes diferentes elementos: entidades, variables y parmetros. Estos elementos se pueden trabajar mediante varios tipos de visiones o modelos. As, se encuentran las visiones dinmicas o estticas donde las variables cambian o no con el tiempo; las visiones estocsticas o determinsticas, donde la incertidumbre est presente o ausente; y las visiones continuas o discretas, donde las variables pueden cambiar continua o discretamente. Con base en dichas visiones, el grfico 21 muestra tres trayectorias o formas de evolucin posible de las polticas pblicas, las cuales se explican a continuacin.
Grfico 21. Trayectoria o evolucin de las polticas pblicas en el corto, mediano y largo plazo
Inversiones, educacin, descubrimientos , ciencia, tecnologa, innovacin.
Discreta
Dinmica secuencial acumulativa
Lineal
Tiempo
t1 t2 t3
Elaboracin propia.
124
A. Trayectoria lineal: est basada en la teora del progreso continuo, segn la cual el crecimiento econmico, a travs del capitalismo, tendra un desarrollo lineal con distintos estadios de superacin cuyo fin es el desarrollo. La realidad objetiva se orienta mediante leyes matemticas exactas y tanto el pasado como el futuro estn asociados a la idea de progreso; en consecuencia, lo que importa es el corto plazo. El rasgo del progreso es la perfectibilidad de la especie humana y una visin optimista de la marcha de las cosas y del espritu humano9. Este progreso tiene sus fundamentos en la idea cartesiana de mtodo, donde la linealidad y el progreso eran un ingrediente comn y se daban de manera paulatina y constante. Las ciencias sociales y naturales han estado sometidas al influjo de esta idea en la que el optimismo del hombre por la cultura y el proyecto universal son los pilares de explicacin. Sin embargo, la historia ensea que el desarrollo de la teora de la poltica pblica, al igual que el de la teora econmica, no puede ser considerado como un proceso evolutivo lineal, sino que, por el contrario, se caracteriza por la presencia de paradigmas alternativos. Segn esta visin, la proyeccin de invenciones y nuevos descubrimientos son la razn fundamental del crecimiento y de la conquista del hombre sobre la naturaleza. Como se puede ver, el modelo no prev ningn cambio de trayectoria y, por lo tanto, se podra proyectar su tendencia sin mayores dificultades; la indeterminacin, la complejidad y el riesgo de los fenmenos sociales y econmicos no estaran presentes. As, las polticas pblicas se podran proyectar sin mayores problemas a partir de la historia, el conocimiento acumulado y la informacin recopilada. El modelo lineal de la ciencia, la tecnologa y la innovacin, por ejemplo, considera solo una ruta sin retroalimentacin ni alteracin durante el proceso. Por lo tanto, la investigacin conducira automticamente al desarrollo tecnolgico y este, con posterioridad, al desarrollo econmico. Desarrollos ulteriores de modelos de relaciones causales (chain-link model), modelos interactivos, modelos de mltiples actores y modelos ms sistmicos y dinmicos han
9.
Turgot, el ministro reformista de Luis XVI, y Condorcet, el noble revolucionario, fueron precursores de esta trayectoria. Eran newtonianos sociales que evitaban, en la medida de lo posible, los razonamientos y las hiptesis que no estuvieran basados en la experiencia (Villota 1999).
125
recuperado las caractersticas complejas, acumulativas e inciertas del transcurso de un estadio a otro. Tal como lo menciona la teora de la decisin racional, se supone que para analizar situaciones es necesario simplificar la realidad, es decir, visualizarla y representarla por medio de un modelo. No obstante, un problema real tiene muchas variables, restricciones y actores, y los comportamientos de todos estos son impredecibles y muchas veces imposibles de modelar o medir. Por lo tanto, se puede decir que las consecuencias futuras de una decisin poltica rara vez son determinadas, es decir, predecibles con certeza. En este orden de ideas, conviene aclarar los siguientes conceptos:
Existe certidumbre si se conocen las variables y las relaciones entre

ellas. Por ejemplo, en el campo de la educacin se puede conocer con cierta anticipacin la rentabilidad que puede rendir la educacin bsica o secundaria en la movilidad social de las personas o el efecto de una campaa de vacunacin sobre la salud de los nios. Existe riesgo si se conocen las variables pero solo se pueden estimar las relaciones entre ellas, es decir, las probabilidades. Un ejemplo de ello son las relaciones entre fumar y enfermar con cncer. Existe incertidumbre si se conocen todas las variables pero algunas no se pueden medir y se desconocen las relaciones entre ellas. Por ejemplo, el impacto de la nanotecnologa en el medio ambiente. Existe ambigedad si tienen que identificarse todas las variables pertinentes. Por ejemplo, el impacto de los biocombustibles sobre la pobreza. En breve, certeza, riesgo, incertidumbre y ambigedad se sitan en un continuo entre el determinismo y la indeterminacin, entre la baja y la alta complejidad, de modo que cada situacin implica un tipo diferente de eventos y supuestos. Estas categoras, en el contexto de las polticas pblicas, son importantes para interpretar y entender el comportamiento organizacional respecto a los escenarios transparentes, unvocos, simples y ordenados que plantea la teora tradicional de la organizacin. B. Trayectoria discreta: en una evolucin discreta el factor de incertidumbre o el azar no estn presentes. Es decir, se considera que los fenmenos son extremadamente lentos, que representan un alto
126
grado de continuidad y corresponden a lo que se llamara certezas estructurales (Jouvenel 2004), que utilizan caracteres inherentes a un orden en el cual se tiene un alto grado de confianza. Se trata de hechos supuestamente inmutables o estables, que dependen generalmente de condiciones naturales (clima, geografa, etc.), de la condicin biolgica y psicolgica del hombre o de la evolucin histrica de un sistema supuestamente inamovible. Ese tipo de trayectoria sera un proceso escalonado sin mayores mutaciones. La historia est plagada de ejemplos donde las polticas y los fenmenos no siguen tal trayectoria. Entre otros, pueden citarse la crisis petrolera de 1973, las quiebras burstiles, las predicciones errneas, las proyecciones equivocadas, la inestabilidad de las expectativas, las guerras o los cambios polticos inesperados. C. Trayectoria dinmica y acumulativa: en la tercera trayectoria todos los elementos y las variables cambian continua o instantneamente. El mundo es complejo y dinmico, con mltiples actores y funciones que interactan. Hay tendencias pesadas o procesos de cambio acumulativo con enormes consecuencias si se modifican sus causas o sus comportamientos generadores. Son alteraciones de mediana y larga duracin que conllevan corrientes de cambio y, si se consolidan, marcan la trayectoria colectiva de una sociedad. Estas tendencias no pueden ser modificadas por una sola persona u organizacin. Ejemplos de estos fenmenos son las corrientes demogrficas, la evolucin del medio ambiente y los recursos naturales. Tambin intervienen en este modelo las llamadas tendencias emergentes, es decir, corrientes de cambio que pueden ser transformadas y, como entraan un proceso de definicin, existe en ellas lucha de intereses, pugnas y disensos y la negociacin es muy difcil. En este prototipo de trayectoria de la poltica pblica tambin estn presentes elementos de ruptura o hechos trascendentales de gran impacto que generan el cambio o la discontinuidad de las tendencias existentes, modifican el orden actual de las cosas y generan nuevos paradigmas. Constituyen tambin hechos imprevistos, los cuales surgen sin previo aviso y no pueden explicarse o deducirse de evoluciones anteriores, por lo tanto, no pueden ser objeto de un pronstico cientfico tradicional.
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En este tipo de trayectoria estaran incluidas las crisis, entendidas como una suspensin de los determinismos, las estabilidades y las restricciones internas en el seno de un sistema al que le imprimen desorden, inestabilidad y azar. Por su efecto multiplicador, las crisis podran frenar las tendencias precedentes y romper cualquier esquema de predictibilidad. As vistas, las tendencias de las polticas tendran un primer factor de impulso o de despegue, un rendimiento inicial o un impacto a partir del cual se generaran los cambios en la personas o en las instituciones. Con esto se consolidan las transformaciones hasta que se agoten sus efectos y comiencen a decrecer los rendimientos, es en ese momento cuando se requiere un nuevo impulso o un nuevo paradigma, llmese discurso o plan, para seguir promocionando el cambio. Ese ciclo de vida o de tendencia lo registra la historia y es una buena leccin sobre la importancia del cambio permanente, la adaptacin constante y el esfuerzo persistente en las polticas pblicas para seguir avanzando.
128
CAPTULO
La FUNcIN BSIca
DE EVaLUacIN
6.1 Qu significa evaluar? Evaluar consiste, primordialmente, en respaldar una gestin pblica orientada hacia los resultados y el cumplimiento de las metas definidas en los planes y estrategias. Evaluar, por otra parte permite que los decisores y la ciudadana conozcan los impactos de las polticas, adems de sus costos y sus beneficios; habilita a las autoridades para conocer la marcha de las polticas e introducir los ajustes pertinentes con oportunidad; respalda el desempeo exitoso de la poltica y el establecimiento de sistemas de informacin lo ms descentralizados posibles; y, adems, permite divulgar e interpretar la marcha de las polticas para que la opinin pblica est informada, se familiarice con los resultados de las mismas y, de esta manera, promueva su participacin y su discusin. Por lo tanto, evaluar sobrelleva un anlisis de desempeo, una valoracin de resultados, una cuantificacin de cmo van las cosas, una medicin de las capacidades y una calificacin de satisfaccin o aprobacin por parte de los involucrados. Tal como lo seala Wiesner (2000), evaluar es un ejercicio para conseguir nueva informacin, aprender de la experiencia y verificar hiptesis respecto a cmo funcionan los modelos tericos en la prctica. En general, la informacin que proveen las evaluaciones respecto a las intervenciones del Estado mejora el proceso de toma de decisiones de inversin y contribuye a una asignacin ms eficiente y efectiva del gasto pblico. Adems, genera una mayor responsabilidad y conciencia en los empleados pblicos sobre los resultados que deben producir. 6.2 Los tipos de evaluacin Dependiendo de los criterios que se empleen, los tipos de evaluacin pueden clasificarse de diversas maneras. Esos criterios son importantes porque delimitan los alcances y las caractersticas de la evaluacin, pero antes de mencionarlos es fundamental que el evaluador o la institucin que evala o es evaluada analicen las siguientes seis preguntas:
6 / La funcin bsica de evaluacin
131
A partir de qu se evala? Es decir, cul es la lnea de base o punto
de partida para llevar a cabo la evaluacin? Esto marcar el esfuerzo que es necesario realizar para alcanzar una meta o la magnitud de la brecha que se desea cerrar con el logro de un objetivo. Qu se evala? Aunque parezca simple y trivial, esta especificacin es importante para tener claridad sobre lo que se persigue con la evaluacin. Dar la mayor claridad posible desde un comienzo sobre qu se va a medir y qu se va a cuantificar es una posicin de responsabilidad y compromiso con la puesta en marcha de la evaluacin. Adems, esto evitar sorpresas y dificultades para tomar medidas correctivas y decisiones concretas respecto a los resultados de la evaluacin. Cmo se evala? Es decir, cules son las caractersticas, particularidades, originalidades, dimensiones y requisitos que requiere la ejecucin de la evaluacin? Quin evala? La respuesta a esta pregunta no es neutral porque bien se puede adaptar a este tema el dicho popular: dime quin evala y te dir cules son los resultados. En otras palabras, dependiendo del evaluador la evaluacin podr tener un determinado sesgo, perfil o connotacin, dado que es realizada por personas o instituciones con ideologas, intereses y compromisos que estn presentes desde un comienzo y pueden sesgar su orientacin. Cundo se evala? El momento del proceso cambia la naturaleza de la evaluacin. No es lo mismo si se hace al comienzo de un proceso, en el medio de l o al final. Tampoco si se hace en una coyuntura poltica difcil o de poca estabilidad. Incluso hay que considerar si se evala al comienzo o al final de un gobierno. Por lo tanto, especificar el momento ms adecuado da mayores garantas de respaldo y aprovechamiento del ejercicio. Para quin se evala? El trabajo de medir un esfuerzo o intervencin tiene propsitos especficos que deben ser claramente conocidos desde un comienzo. De su respuesta depender si la intencin del ejercicio es modificar comportamientos o procedimientos, evaluar responsables, informar a los gerentes o verificar resultados dentro de una suerte de accountability o, aun ms, de empoderamiento de la comunidad para que ejerza su derecho a exigir cumplimiento y calidad en la entrega de bienes y servicios1.
El trmino responsabilizacin fue acuado por el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) como versin al espaol del concepto accountability, con la diferencia de que incluye el control social por la ciudadana.
1.
132
Habiendo hecho dichas aclaraciones, el cuadro 4 resume la posible gama de evaluaciones segn cinco diferentes criterios:
Cuadro 4. Tipos de evaluacin segn diferentes criterios A. Segn funcin Diagnstica Establece brechas. Analiza el FODA. Examina la discrepancia o identidad entre objetivos y metas. Inspecciona el estado de la situacin. Orientadora Redefine la estructura y el funcionamiento. Recomienda cambios. Facilita tomar conciencia de los problemas y soluciones. Predictiva Proyecta la situacin. Plantea un escenario de largo plazo. Anticipa los cambios. De control Da seguimiento y evala procesos en marcha. Evala cmo los insumos se ligan a los procesos. Pondera funcionamientos.
B. Segn finalidad Sumativa Se realiza al final de una intervencin (o de una fase de una intervencin) para determinar en qu medida se produjeron los resultados previstos. El objetivo es proporcionar informacin sobre el valor del programa (OECD 2002). C. Segn participacin de actores Interna La realizan directamente los mismos involucrados en el programa o poltica. Externa Participan mltiples actores desde fuera del programa o poltica. Formativa Se realiza durante la fase de implementacin de una intervencin. Respalda el seguimiento. Tiene como propsito mejorar los procesos.
133
D. Segn momento Inicial Se ejecuta al inicio del programa o poltica. Cuantifica recursos fsicos, humanos y financieros. Intermedia Se ejecuta durante la ejecucin del programa o poltica. Cuantifica el desempeo de las actividades, procedimientos y bienes y servicios producidos. Final Se ejecuta al final del programa o poltica. Evala cambios en las condiciones de personas, instituciones o entorno. Mide el resultado a nivel de propsito y fin.
E. Segn enfoque Cualitativa Mide percepciones, niveles de satisfaccin, aprobacin o comportamiento. Cuantitativa Deriva de mtodos que recogen y procesan informacin en formato numrico o categoras precodificadas. Mixta Computa aspectos cuantitativos y cualitativos. Es una sntesis de series de datos bsicos que muestran los cambios de vida por efecto de las polticas.
Fuente: Arboleda (2008), elaboracin propia.
6.3 La evaluacin mediante la metodologa del marco lgico La metodologa del marco lgico (MML) es quizs una de las herramientas ms ampliamente utilizadas por planificadores y evaluadores de proyectos y programas en la regin. Fue desarrollada por la AID, rediseada por la GTZ con el mtodo ZOPP de planeacin de proyectos orientada a objetivos y adoptada por la mayora de las agencias nacionales de cooperacin, las Naciones Unidas y el PNUD, adems de otros organismos internacionales, como el BID y el Banco Mundial. La MML facilita las tareas de gestin del ciclo de vida de los proyectos y programas, provee apoyo a la gestin por resultados, canaliza la participacin de los involucrados y da sustento a las tareas de seguimiento y evaluacin de manera clara y precisa. En otras palabras, ayuda a resolver tres problemas: a) concretiza los objetivos del programa y las actividades conducentes a su logro; b) permite comparar, sobre una base objetiva, lo planificado con lo logrado; y c) sintetiza en un cuadro responsabilidades y metas dentro de los plazos acordados.
134
Esta metodologa se fundamenta en relaciones de causa-efecto: entre ms estrechos sean los vnculos de causa-efecto entre objetivos y actividades conducentes a su logro, mejor ser el diseo de los programas. La variable independiente es la causa, la variable dependiente es el efecto y la variable interviniente es todo factor, hecho o circunstancia presente durante la ejecucin del programa. La MML se trabaja a partir de una matriz de cuatro filas y cuatro columnas. Como se aprecia en el grfico 22, en la primera columna se colocan los objetivos: el Fin, el Propsito, los Componentes o Productos y las Actividades; en la segunda columna van los indicadores (su nombre, el mtodo de clculo y la frecuencia de medicin); en la tercera, los medios de verificacin o fuentes de informacin; y en la cuarta, los supuestos o riesgos que puede enfrentar un programa y que escapan al mbito de control del equipo. Dado que se supone que los riesgos no van a darse, los supuestos se expresan en forma positiva para que no comprometan el logro de un objetivo de nivel superior. Cuando la probabilidad de ocurrencia de un riesgo es alta y no hay posibilidad de redisear el proyecto conviene abandonar la iniciativa.
Grfico 22. La matriz de marco lgico (MML): relaciones de causalidad
Resumen narrativo de objetivos
Indicadores
Medios de verificacin
Supuestos
Fin (objetivo general) Propsito (objetivo principal) Componente (objetivos especficos) Actividades (acciones)
S S
Fuente: Norad (1997), elaboracin propia.
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En cuanto a los objetivos, estos se jerarquizan para cada fila, como se muestra en el grfico 22, de manera que en la primera fila se trata del objetivo general de desarrollo o fin, en la segunda del objetivo principal o propsito, en la tercera de los objetivos especficos o componentes y en la ltima de las actividades o acciones por cada producto. En cuanto a los indicadores, para el fin hablamos de indicadores de impacto o de contribucin al objetivo nacional; para el propsito, de indicadores de resultado, efecto o cambio en las condiciones de las personas, las instituciones o el entorno; para el componente o producto registramos indicadores de producto; y, finalmente, para las actividades se anotan indicadores de proceso, insumos o costo. Al final, todos son indicadores de eficacia. De los cuatro objetivos, el fin y el propsito son exgenos y pertenecen al contexto de la poltica pblica, mientras que los componentes y las actividades son objetivos endgenos porque pertenecen a la gestin gerencial del programa. As, el fin responde a la pregunta: a qu objetivo estratgico contribuye el programa?; el propsito, responde a: qu se espera lograr con el programa?; los componentes, a: qu bienes o servicios se requiere producir?; y las actividades responden a la pregunta: cmo se producirn los componentes? Las relaciones de causa-efecto entre los distintos niveles de objetivos o las relaciones entre actividades y componentes, componentes y propsito, propsito y fin describen condiciones necesarias y suficientes. As, las actividades son necesarias y suficientes para producir cada componente; los componentes lo son para lograr el propsito y el propsito tambin lo es para el logro del fin. Y este es un aporte o contribucin para el logro de un objetivo estratgico u objetivo de desarrollo en el largo plazo. Por lo tanto, las relaciones de causa-efecto en esta lgica configuran hiptesis de desarrollo que durante la ejecucin del programa se pondrn a prueba, es decir, sern confirmadas o rechazadas. La estructura de la MML muestra tres lgicas: A. Una lgica vertical, de abajo hacia arriba, en la cual cada objetivo es necesario y suficiente para lograr el objetivo superior. Las actividades son necesarias y tienen los supuestos suficientes para producir los componentes; los componentes son necesarios y tienen los supuestos suficientes para alcanzar el propsito; el propsito es necesario y tiene los supuestos suficientes para lograr el fin.
136
B. Una lgica horizontal, que muestra la forma en que los medios de verificacin (fuentes de informacin) son los necesarios y suficientes para obtener los datos requeridos para el clculo de los indicadores. Es decir, cada objetivo especificado en el resumen narrativo debe contar con los indicadores necesarios y suficientes para permitir su seguimiento y evaluar sus resultados. C. Una lgica transversal, que se puede interpretar de la siguiente manera: si llevamos a cabo las actividades identificadas y si los supuestos asociados a estas se cumplen, entonces produciremos los componentes; si producimos los componentes y si los supuestos asociados a estos se cumplen, entonces lograremos el propsito; si logramos el propsito y si se cumplen los supuestos asociados a este, entonces contribuiremos al logro del fin. Y si se mantienen los supuestos asociados a este, se garantizar la sostenibilidad de los beneficios del programa en el largo plazo (ver el grfico 22 y el cuadro 5).
Cuadro 5. Ejemplo simplificado de la matriz de marco lgico para un Programa de Mejoramiento de la Educacin Resumen narrativo de los objetivos Fin (objetivo general) Medios de verificacin - Pruebas de medicin de calidad de la educacin - Informes del Ministerio de Educacin. - Estudio de la Unesco. - Exmenes a docentes por agencia externa.
Indicadores
Supuestos
- El 80% de los - Contribuir a alumnos egresados mejorar la calipasan las pruebas dad de la educa- de acceso a la cin superior. universidad con el mejor puntaje. - Reduccin del ausentismo escolar en 30%. - Calidad de la - Aumento del reneducacin primadimiento escolar en ria mejorada. pruebas de aptitud acadmica en un 40%.
- El gobierno contina respaldando el programa. - Los profesores continan capacitndose. - Los profesores continan utilizando los nuevos materiales. - Los alumnos comprenden mejor los conceptos.
Propsito (objetivo principal)
137
- 3.000 docentes suficientemente capacitados, Componencertificados y tes motivados. (objetivos - Dotacin de auespecficos o las con nuevos productos) medios pedaggicos.
- Porcentaje de profesores que terminaron los cursos. - Porcentaje de profesores matriculados en los cursos. - Horas de formacin impartidas.
- Informe de consultora externa. - Registro de asociacin de profesores. - Informes del ministerio. - Informe de la contralora.
- Los profesores aplican los nuevos conocimientos. - Las escuelas estn dotadas y adaptadas para aplicar los nuevos textos. - Los apoderados y los alumnos respaldan la iniciativa. - Profesores asisten a los cursos. - Existe suficiente inters en la modernizacin. - Presupuesto aprobado y asignado.
Actividades (acciones principales por cada producto)
- Ejecucin de 100 cursos de perfeccionamiento y actualizacin en cuatro aos. - Elaboracin de nuevos textos. - Reclutamiento de instructores. - Preparacin del diagnstico.
- Informe del Ministerio de - Costos totales de Educacin. los cursos. - Ley de presu- Costos por profepuesto. sor capacitado. - Estudio de la - Presupuesto total asociacin de del programa. profesores - Fondos para mate- Estudio de riales e insumos. las Naciones Unidas.
Elaboracin propia.
Por ltimo, es importante aclarar que en el uso de la MML, como proceso metodolgico, intervienen otras tcnicas y mtodos complementarios que es necesario desarrollar para que el ejercicio sea completo y no se haga de manera mecnica, como un simple requisito para acceder al presupuesto. La MML es un medio y no un fin en s misma, por ello, como elemento de reflexin, exige comprender y definir siete pasos:
Anlisis de involucrados: segn grupos, tener en cuenta sus intereses, rbol del Problema o rbol de causas y efectos tanto directos como rbol de Objetivos o de medios y fines, o situacin esperada al resolver Anlisis de alternativas: Identificar acciones para cada medio en el nivel
inferior, clasificadas en complementarias y excluyentes, y seleccionar la estrategia ptima. el problema. indirectos. fortalezas, expectativas, problemas percibidos, recursos y mandatos.
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Estructura Analtica del Programa: Esquema de la estrategia ptima

que resume la intervencin en cuatro niveles jerrquicos a partir del rbol de Objetivos: Fin, Propsito, Componentes y Actividades. Elaboracin de la MML con sus Objetivos, Indicadores, Medios de Verificacin y Supuestos o Hiptesis. Monitoreo y evaluacin con base en los indicadores establecidos para medir el grupo beneficiario (quin?), la cantidad (cunto?), la calidad (cun bueno?), el tiempo (cundo?) y el lugar (dnde?) (Ortegn y Medina 2005; Aldunate 2004). 6.4 Evaluacin de impacto: cul es el efecto neto del programa sobre los beneficiarios? Los diferentes enfoques de la evaluacin, tanto en su nivel terico como en el prctico, volcados sobre las polticas pblicas deben un reconocimiento a un destacado nmero de autores principalmente anglosajones que han influido en el pensamiento sobre ella gracias a sus trabajos en educacin, salud, psicologa, sociologa, poltica y administracin.
En primer lugar, cabe enfatizar a Ralph Tyler por el desarrollo pionero

de la evaluacin por objetivos para las prcticas educativas. Tyler destaca que el buen desempeo de una gestin pblica se juzga por el cumplimiento de los objetivos y estos son el principal referente para evaluar sus resultados. Edward Suchman, como exponente de la evaluacin como investigacin cientfica, considera que la evaluacin tiene como objetivo fundamental enfatizar el concepto de valor: al evaluar un programa hay valores predeterminados y se interacta con valores predefinidos; adems, la evaluacin en s misma juzga situaciones que presentan algn tipo de valor. En consecuencia, el ejercicio de la evaluacin estar asociado de manera importante con la validacin del sistema de valores en la sociedad. Donald Campbell ha sido uno de los ms grandes pensadores en la investigacin de las ciencias sociales. Sus aportes importantes estn en el campo de los diseos experimentales en particular sobre su validez interna y externa y de los factores o riesgos que pueden estar presentes con la validez, cuando se trata de comparar las caractersticas de un grupo de tratamiento y uno de control. Esta validez hace relacin
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tambin con la capacidad del diseo para separar del efecto bruto de la intervencin todos aquellos efectos externos no atribuibles a la poltica o programa y de esta manera quedarse solo con el efecto neto que se considera como impacto. Por otra parte, el trabajo de Campbell junto a Stanley, Diseos experimentales y cuasi experimentales en la investigacin social (1982), se considera una lectura necesaria sobre la materia. Scriven es uno de los mximos exponentes de la evaluacin como ciencia del valor y discrepa de aquellos que suscriben que la evaluacin es una instancia proveedora exclusivamente de informacin para la toma de decisiones. As, l considera que el esfuerzo va ms all de disminuir la incertidumbre, ya que, por el contrario, para l la realidad existe, puede ser analizada y descrita y los acontecimientos pueden ser probados para demostrar su beneficio sobre la sociedad. En este orden de ideas postula dos tipos de evaluaciones: la formativa y la sumativa. La evaluacin formativa provee informacin y genera retroalimentacin (feedback) sobre la marcha a aquellas personas que estn intentando mejorar algo; mientras tanto, la evaluacin sumativa se realiza al final de la intervencin y provee informacin a quienes toman decisiones sobre invertir, gastar, terminar o recortar una actividad. Aun ms, postula que las evaluaciones deben ser evaluadas. Es decir, debe hacerse una meta-evaluacin (Scriven 1967). Cronbach introduce la categora de planificacin evaluativa, en la cual no solo deberan evaluarse los objetivos sino tambin los procesos, y considera que ha de ser una actividad reflexiva para generar aprendizaje institucional. Robert Stake (2004) enfatiza la importancia de los mtodos cualitativos en la evaluacin de las polticas pblicas y seala, por encima de todo, que la evaluacin debe cubrir la descripcin del programa en su totalidad, lo mismo que de sus relaciones institucionales con los sectores involucrados en la obtencin de determinados objetivos (evaluacin comprehensiva). Por su parte, la evaluacin impacto ex post determina si hubo cambios en el bienestar de la poblacin objetivo atribuibles a la intervencin. Es decir, busca cuantificar la magnitud, efectividad, eficacia, eficiencia y sostenibilidad de los efectos generados por la intervencin, efectos que pueden ser buscados o no buscados. Los efectos buscados estn previstos y generalmente son positivos; los no buscados pueden ser
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positivos o negativos y pudieron haber sido previstos o no durante la formulacin del programa (Navarro et al. 2006). Finalmente, de acuerdo a la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda de Chile:
[] su objetivo es evaluar el impacto que tienen los programas pblicos en sus beneficiarios. Dependiendo de los mbitos a evaluar, se definen como Evaluaciones en Profundidad o Mdulo de Evaluacin Impacto. En las Evaluaciones en Profundidad se integra la evaluacin de los resultados de corto, mediano y largo plazo de los programas (eficacia), la eficiencia y la economa en el uso de los recursos, y los aspectos relativos a la gestin de los procesos internos de los programas. El Mdulo de Impacto evala la eficacia de un programa y los principales aspectos de la eficiencia y uso de recursos (Dipres 2009).
Entre los mtodos de evaluacin de impacto estn los siguientes: diseo experimental (aleatorio), diseo cuasi experimental (no aleatorio), metodologas cualitativas, evaluacin de programas afectando a una poblacin entera mediante simulaciones o meta-anlisis y evaluacin basada en la teora. Por tanto, las soluciones que plantea la evaluacin de impacto son la aleatorizacin, la no aleatorizacin mediante tcnicas de pareo (matching), la regresin discontinua, el manejo de la variable instrumental o de la fuente observable de variacin exgena de participacin en el programa y el mtodo de diferencias en diferencias para comparar las existentes entre el grupo de control y el grupo de tratamiento, es decir, el cambio promedio del resultado en el grupo de tratamiento en el curso del experimento menos el cambio promedio del resultado del grupo de control a lo largo del mismo lapso. En la evaluacin de impacto hay dos preguntas clave para conocer su efectividad: A. La poblacin objetivo ha resultado realmente beneficiada con los bienes y servicios del programa? B. Cul sera la situacin de los beneficiarios si no hubieran participado del programa? Para dar respuesta a ellas, la evaluacin de impacto debe separar a partir de todos los beneficios observados sobre la poblacin beneficiaria del entorno o de la presencia de otras polticas o intervenciones aquellos efectos derivados de factores externos a la poltica y que de todas maneras
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se hubieran presentado como consecuencia de la evolucin normal de los acontecimientos. As, el efecto neto del programa sera el efecto bruto menos los efectos externos. Por lo tanto, la evaluacin de impacto de un programa mide la efectividad en el logro de sus objetivos y su desafo es aislar el efecto del programa de otros determinantes de los resultados, por eso exige generar un grupo de control que provea el escenario contrafactual. La evaluacin de impacto toma en cierta medida la terminologa y el procedimiento utilizados en las ciencias mdicas o biolgicas, en las cuales se lleva a cabo un tratamiento nuevo (polticas o intervenciones) sobre un determinado grupo de personas (grupo de tratamiento); al mismo tiempo, existe otro grupo de personas, que no es tratado y constituye el grupo de control. As, el experimento consiste en determinar los impactos del tratamiento sobre diferentes variables, a los que se denomina resultados. De la diferencia entre los resultados que se logran despus de la intervencin y las condiciones prevalecientes antes de ella, surge la evaluacin. Este es el caso de la aplicacin de vacunas o nuevos medicamentos. Para ello, durante el proceso se deben comparar dos grupos de beneficiarios de idnticas caractersticas socioeconmicas y culturales, con la nica diferencia de que un grupo participa en el programa y el otro no. Ambos grupos son idnticos por el hecho de haber sido elegidos aleatoriamente. En esta secuencia, construir el contrafactual (qu hubiera pasado si no hubiera habido programa?) significa comparar los resultados finales del programa en el grupo de beneficiarios respecto al de no beneficiarios, pero cuyas caractersticas son similares a las de los primeros. En otras palabras, se compara la situacin de quienes participaron en el programa con la de quienes no fueron elegidos para ello (ver el grfico 23). Frente a dicha situacin hay dos procedimientos posibles: uno denominado diseo experimental o aleatorio y el otro cuasi experimental o no aleatorio. En el caso del diseo experimental (aleatorio) existe un grupo de tratamiento y un grupo de control grupo testigo o de no beneficiarios que forma parte de la poblacin objetivo y comparte las caractersticas socioeconmicas, culturales y educacionales de quienes s participan. Los no beneficiarios se encuentran, pues, en el mismo contexto pero no participan del programa. De esta manera, el impacto del programa es la diferencia entre la observacin del grupo de tratamiento y el de control (ver el grfico 24).
142
Grfico 23. Grupo de tratamiento y grupo de control
Antes Ex ante (situacin i nicial)
Intervencin
Despus Ex post (situacin al momento de medir)
Beneficiarios directos (grupo de tratamiento) Grupo de control o testigo
Antes (situacin inicial)

Elaboracin propia.
Despus (situacin al momento de medir)
Grfico 24. Diseo experimental (aleatorio)
Grupo de tratamiento (beneficiarios) Y Efecto del programa Grupo de control (no beneficiarios)
Programa to
Fuente: Dipres (2009), elaboracin propia.
t1
Impacto (puntaje de quien particip en el programa menos puntaje de quien no particip) T
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En el grfico 24 no se visualiza el sesgo de las variables que no son observadas por el investigador y que pueden tener algn efecto en inducir la participacin de los beneficiarios en el programa. Ms adelante, el grfico 25, por el contrario, s muestra el sesgo de las variables no observadas. En el diseo cuasi experimental (no aleatorio), no es posible generar grupos de control y grupos de tratamiento y los beneficiarios se seleccionan mediante criterios de elegibilidad y focalizacin (no aleatorios), para as establecer la diferencia entre estos y los no beneficiarios. En este caso, las variables no pueden ser controladas por el investigador y se trabaja con muestras naturales. Adems, siempre existir la amenaza de que una tercera variable sea la supuesta causa de los cambios operados. En consecuencia, se trata de simular el diseo experimental con informacin sobre beneficiarios y no beneficiarios mediante el uso de tcnicas estadsticas para minimizar o eliminar las diferencias entre ambos grupos. En el grfico 25, el programa transcurre en el tiempo transcurrido entre T0 y T1. La diferencia entre Y0 y Y1 representa el sesgo del programa y la diferencia entre Y1 y Y2 el logro o efecto neto del programa. Igual lectura se da en el grfico 26. El programa puede ser, por ejemplo, entregar un computador a los alumnos de educacin media y, seis aos despus, medir su impacto en comprensin y rendimiento curricular. Se presentan dos grficos sobre el mismo experimento para destacar el sesgo de medicin o de validez interna que debilitan los resultados de la evaluacin impacto, principalmente con diseos cuasi experimentales.
Grfico 25. Diseo cuasi experimental (no aleatorio)
Y Beneficiarios y2 Logro y1 yo Programa t0 t1 Sesgo Control
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Grfico 26. Diseo cuasi experimental (no aleatorio)

Y Beneficiarios Efecto del programa
Sesgo Diferencia pre programa Programa t0

Fuente: Dipres (2009), elaboracin propia.
Control
t1
Las teoras sobre evaluacin de impacto resaltan la superioridad del diseo experimental para determinar la causalidad. Sin embargo, por razones ticas y polticas es difcil negar o impedir el acceso a personas que tienen las mismas necesidades. De otra parte, en el caso del diseo cuasi experimental el criterio de validez interna o confiabilidad del diseo en inferir la relacin de causalidad que existe entre el programa y los cambios observados en el bienestar de los beneficiarios es fundamental. La diferencia principal entre los mtodos naturales o cuasi experimentales y los experimentales radica en la utilizacin de supuestos sobre el comportamiento de los individuos, pues los primeros no se basan estrictamente en un diseo experimental. El cuadro 6 muestra las diferencias entre ambos diseos. Navarro et al. (2006) resumen los principales problemas de validez interna del diseo de evaluacin de impacto, que se dan principalmente al aplicar diseos cuasi experimentales, problemas detectados por connotados autores en la materia (Shadish, Cook y Campbell 2002; Rossi et al. 2004; Lipsey y Freeman 2004; Royse et al. 2006). Tales problemas seran: A. Seleccin: por diferencias iniciales entre beneficiarios y no beneficiarios del programa que explican la variacin de los indicadores de impacto. Tales diferencias ocurren cuando el ingreso al programa
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Cuadro 6. Diferencias entre diseos de evaluacin Diferencias Diseos de evaluacin Experimental Asignacin aleatoria antes de iniciar la operacin del proyecto. En promedio, los grupos son similares en todas sus caractersticas, excepto en la participacin en el proyecto. Polticamente, la asignacin aleatoria no es tan viable. Cuasi experimiental Asignacin no aleatoria. El grupo de control puede conformarse una vez iniciado el proyecto. Se puede realizar en cualquier proyecto.
Caractersticas
Ventajas
Limitaciones
La asignacin de grupos similares no es fcil. Existe un sesgo de seleccin.
Fuente: Navarro et al. (2006).
ocurre por autoseleccin, ya sea por decisin del beneficiario o del administrador del programa. B. Historia: se trata de eventos externos, como cambios de comportamiento, que ocurren entre el inicio del programa y el momento de la evaluacin, los cuales podran explicar la variacin de los indicadores. C. Maduracin: puede haber cambios naturales en los beneficiarios como resultado del paso del tiempo (envejecimiento, hbitos, madurez intelectual, etc.), los que podran explicar el cambio en los indicadores. D. Desercin: es decir, disminucin en el tamao de los grupos de tratamiento y de control por abandono o por dificultad para ubicar a sus integrantes para medir su situacin despus del programa. E. Aplicacin de pruebas: es un problema que surge como consecuencia de tomar la misma prueba dos veces o por la familiaridad de los entrevistados ante la primera prueba o su reaccin ante ella. F. Instrumentacin: se debe a los efectos producidos por cambios o inconsistencias en los instrumentos de recoleccin de la informacin sobre los indicadores antes y despus de la intervencin. G. Regresin: es la tendencia originada por aquellos participantes que tienen caractersticas extremas (altas o bajas) a regresar a la media de la variable que se mide.
146
6.5 Evaluacin comprehensiva de programas Toda evaluacin es una disciplina de conocimiento. Y, en palabras de Scriven (1991), una disciplina es un constructo intelectual organizado que conlleva procedimientos e instrumentos para generar resultados con el apoyo de un marco terico. En este contexto, la evaluacin comprehensiva de programas constituye un esfuerzo sistemtico y ordenado por evaluar el conjunto de procedimientos, programas y polticas que cubren un determinado ministerio. Tambin se define como la necesidad de evaluar instituciones o conjuntos de instituciones pertenecientes a un sector, necesidad que:
[] analiza la consistencia estratgica entre los objetivos institucionales y sectoriales, el diseo institucional (estructura institucional y la distribucin de funciones entre las distintas unidades de trabajo), los procesos productivos y de gestin, el uso de recursos financieros y los resultados en la provisin de bienes y servicios (Dipres 2009).
Este tipo de evaluaciones tiene una duracin aproximada de un ao y puede ser realizado internamente o tambin en forma externa por universidades o empresas consultoras seleccionadas a travs de licitacin pblica. Se trata de evaluaciones que enfatizan tres aspectos: A. Diseo institucional: consistencia entre misin, objetivos estratgicos, productos estratgicos y beneficiarios. B. Capacidad institucional: procedimientos de gestin, mecanismos de coordinacin, mecanismos de asignacin y transferencia de recursos, mecanismos de rendicin de cuentas y de auditora e instrumentos de monitoreo y evaluacin. C. Resultados y uso de recursos: medidos a travs de indicadores de desempeo, eficacia, calidad, eficiencia, economa y costo-efectividad, vinculando los resultados con los recursos asignados (Dipres 2010). La evaluacin comprehensiva de programas constituye una respuesta decisiva a la tradicional desarticulacin entre niveles de planificacin y herramientas de gestin. Es decir, implica evaluar la racionalidad de la estructura institucional de un ministerio, mejorar la coherencia de su funcionamiento interno y su forma de articularse con sus contrapartes ms directas, corregir la distribucin y reparticin de funciones para hacerla ms dinmica y eficaz y optimizar la utilizacin de los recursos para ofrecer determinados bienes
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y servicios a la poblacin. En sntesis, es una mirada global a la forma de funcionamiento de un ministerio o sector en el cumplimiento de determinadas metas, con el fin de reforzar el conjunto de herramientas disponibles y mejorar sus estndares (ver el grfico 27).
Grfico 27. Articulacin entre niveles de planificacin y herramientas de gestin
Niveles
Imagen objetivo Acuerdo nacional Nivel global Proyecciones macroeconmicas Nivel sectorial Nivel territorial Nivel institucional Nivel operativo
Herramientas
Visin nacional Polticas de Estado Poltica general de gobierno Marco plurianual Lineamientos de poltica sectorial Plan de desarrollo territorial Plan estratgico institucional Presupuesto anual
Fuente: Shack (2010), elaboracin propia.
6.6 Los efectos de la intervencin y la evaluacin Los efectos e impactos de una intervencin sobre los beneficiarios deben ser definidos y previstos a priori en la etapa de diseo de toda evaluacin. Anticipar las consecuencias es un ejercicio conceptual de gran riqueza porque permite a los gerentes pblicos tener idea de manera ex ante sobre las repercusiones de la poltica o programa. Esto ayuda a definir los alcances de la evaluacin, su metodologa y su entorno. Segn Navarro (2005), los efectos son previstos cuando se han formulado hiptesis sobre ciertos cambios que la poltica podra generar en los beneficiarios. Estas hiptesis las formula el evaluador de acuerdo a su conocimiento, experiencia, ideologa, objetivos, recursos y antecedentes de la poltica. Por lo general, se trata de relaciones causales entre el tipo de
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intervencin que se evala y determinados cambios en las condiciones de los beneficiarios. Los efectos no previstos, tal como su nombre lo indica, son aquellos cambios que sufren los beneficiarios que no fueron tomados en cuenta o en consideracin en el diseo de la evaluacin o en la intervencin. Los efectos de la intervencin pueden ser positivos o negativos. Los positivos son considerados como mejora, ascenso, avance o progreso en las condiciones de los beneficiarios y los negativos representan aquellos cambios no deseados que deterioran, daan o perjudican a los mismos como resultado de la intervencin y que no fueron tenidos en cuenta en la evaluacin o en la poltica misma. La combinacin de estas categoras da lugar a cuatro posibles situaciones: cambios positivos previstos, cambios positivos no previstos, cambios negativos previstos y cambios negativos no previstos. Por ejemplo, en el caso de una poltica o programa de transporte pblico masivo se pueden identificar como cambios positivos previstos la reduccin de contaminacin del aire y el menor tiempo de espera por parte de los pasajeros; como cambios positivos no previstos, la reduccin del ausentismo escolar; como cambios negativos previstos las protestas por parte del servicio informal; y como cambios negativos no previstos la mayor tasa de evasin del pago por parte de los pasajeros (ver el cuadro 7).
Cuadro 7. Ejemplo simplificado de un tablero de impactos para un servicio de transporte pblico masivo Impactos Positivos Negativos Previstos Reduccin de contaminacin Menor tiempo de espera Protesta del servicio informal No previstos Reduccin del ausentismo escolar Incremento de la tasa de evasin del pago
Fuente: Navarro (2005).
6.7 Categoras de indicadores para la evaluacin Un indicador es una expresin que describe o detalla actividades en trminos cuantitativos y cualitativos con el fin de evaluarlas de acuerdo a mtodos o procedimientos establecidos; adems, mide el desempeo o las caractersticas de una actividad que necesita ser cuantificada para conocer sus resultados. Los indicadores pueden clasificarse en simples o compuestos: los simples son cifras absolutas o relativas en cuyo proceso de construccin
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se han realizado operaciones de adicin o sustraccin; los compuestos son cifras absolutas o relativas en cuya construccin se han realizado operaciones matemticas que permiten establecer relaciones entre indicadores simples (Cecchini 2005). En base a dichas definiciones, Cecchini clasifica los indicadores en cinco categoras: A. De hecho y de percepcin (condicin de un fenmeno y sus cambios). B. Cuantitativos y cualitativos (recogen informacin en formato numrico o en forma descriptiva). C. Absolutos o relativos (miden en trminos absolutos o mediante relacin con otras magnitudes). D. Simples o compuestos (son la sntesis de datos bsicos o la combinacin ponderada de los factores subyacentes). E. Intermedios y finales (propician la consecucin de un producto o contribuyen a alcanzar el fin deseado). A partir de estas aclaraciones, y volviendo al foco de nuestra atencin, que es la gestin por resultados, el grfico 28 muestra cmo al relacionar los conceptos de costos, insumos, procesos, productos y resultados se derivan indicadores de evaluacin que dan cuenta del balance entre los recursos y los beneficios de la intervencin.
Grfico 28. Interrelaciones entre conceptos de indicadores
Resultados Productos
Costo-efectividad
Efectividad
Procesos Insumos
Eficiencia
Costos
Fuente: OECD (2002).
Economa
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Tales indicadores se definen as: A. Indicador de economa: mide la capacidad de la poltica o programa para recuperar costos de inversin o de operacin o su capacidad para gestionar mejor los recursos asignados. Estas recuperaciones pueden darse por mejor gestin, por aporte de los usuarios, por venta de servicios o por contribuciones de otras entidades. Por ejemplo: Recuperacin del 20% en el costo de operacin anual del servicio por control de la evasin. B. Indicador de eficiencia: mide qu tan bien se utilizan los insumos o recursos en la produccin de los resultados o productos. El indicador muestra la relacin entre los productos o servicios y el costo o los insumos utilizados. Por ejemplo: Costo promedio por alumno capacitado por semana de curso. C. Indicador de eficacia: mide el nivel de cumplimiento de los objetivos tanto en tiempo como en volumen. Por ejemplo: Aumento porcentual en la cobertura de atencin de salud D. Indicador de calidad: mide los atributos o caractersticas de los bienes y servicios entregados respecto a ciertos criterios o normas. Por ejemplo: Porcentaje de productos aceptados sin reclamos por los clientes. E. Indicador de costo-beneficio: mide tanto los costos como los beneficios en trminos monetarios. Ejemplo de este tipo de indicador es el Valor Actual Neto (VAN), que es la diferencia entre el costo de capital de la inversin y el valor presente de los flujos netos futuros; tambin la Tasa Interna de Retorno (TIR) o tasa de descuento, que hace el VAN igual a cero. F. Indicador de costo-eficiencia: se utiliza cuando no es posible expresar los beneficios del proyecto en trminos monetarios, como sucede en algunos proyectos de educacin o salud, o cuando el esfuerzo es demasiado grande o el costo demasiado alto. En estas circunstancias, el objetivo es determinar cul alternativa de proyecto logra los objetivos deseados al mnimo costo, es decir, cul lo hace ms eficientemente. Para ello existen tres opciones:
Costo mnimo (valor actual de los costos): si los beneficios son iguales, elegiremos aquella alternativa que presente el menor costo. Y, dado que los costos ocurren en distintos momentos del tiempo, la comparacin se realiza en valor actual y para ello se aplica la fr-
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mula del Valor Actual de los Costos (VAC). Siendo C los costos del proyecto en el ao i, r la tasa de descuento y n la vida til, entonces:
Costo por unidad de beneficio: cuando las alternativas ofrecen

beneficios diferentes y solo se diferencian por el volumen de beneficio o unidad de beneficio, entonces el criterio de seleccin es el costo por beneficiario. Para ello se calcula para cada alternativa el Valor Actual de los Costos (VAC) y se divide por el nmero de beneficiarios; se elegir la alternativa de menor costo. Costo Anual Equivalente (CAE): cuando se considera que todas las opciones tienen los mismos beneficios y distinta vida til, el CAE representa todos los costos en una cuota anual, cuyo valor actualizado es igual al VAC de los costos del proyecto. Para obtener el CAE se multiplica el VAC por un factor de recuperacin del capital (Mideplan 2009), de la siguiente manera: CAE = VAC (FRC)
Vale la pena recordar que la evaluacin privada se hace a precios de mercado y la evaluacin social a precios sociales, tomando en consideracin el costo real de los insumos para la sociedad en su conjunto. Dadas las distorsiones en el mercado, por ejemplo los impuestos, se hace necesario ajustar el precio privado de los insumos por un factor de correccin a fin de obtener el costo real para la sociedad. Estos factores de correccin son los llamados precios sociales, por ejemplo el precio social de la divisa y el precio social de la mano de obra. El procedimiento consiste en multiplicar el precio privado del insumo por
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el factor de correccin (precio social), con lo cual se obtiene el costo real del insumo para la sociedad. G. Costo-efectividad: para evaluar la eficiencia se utiliza el costo-beneficio o el costo-efectividad. La diferencia entre los dos mtodos radica en la forma de valorar los beneficios. En el primero, los beneficios se expresan en trminos monetarios, mientras que en el segundo los beneficios son valorados a travs de indicadores sociales que miden los cambios en las condiciones de bienestar que se evalan. Por ejemplo, costo del tratamiento versus aos de vida ganados; costo del tratamiento versus muertes evitadas o enfermedades evitadas; costos del programa versus reduccin de accidentes. El grfico 29 muestra, en primera instancia, todos los costos que ocurren en el horizonte de planeacin del programa; en segunda instancia el costo actualizado (CA) o pago nico en el momento 0, es decir, supone un pago hoy pago contado de todo el programa; por ltimo,en tercera instancia, muestra la transformacin del CA en cuotas iguales o constantes, que se pagan durante los n periodos del programa. A este valor se le denomina costo anual equivalente (CAE).
Grfico 29. Transformacin de los costos totales en costo actualizado (CA) y costo anual equivalente (CAE)
C0 0
C1 1
C2 2
C3 3
Cn-1 n-1
Cn n
CA 1 2 3 n-1 n
CAE 0 1
CAE 2
CAE 3
CAE n-1
CAE n
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Respecto a los beneficios netos en programas sociales, cada tipologa de proyecto o programa tiene su propia forma de medirlos: A. En el caso de la salud, toda accin est orientada a preservar la vida de las personas y a permitir el desarrollo de sus potencialidades fsicas y mentales. As, los beneficios de la atencin de salud tienen relacin con el ahorro de recursos que se producen por la recuperacin de la salud y se dan por tres vas: i. Los que aumentan o evitan la disminucin del valor econmico del valor del tiempo de las personas. Entre estos beneficios se encuentran el evitar la disminucin de la productividad, el tiempo libre y el bienestar, el prolongar la vida de las personas y el acortar la duracin de la enfermedad. ii. Los que generan beneficios por ahorro de recursos al evitar atenciones de salud en niveles ms complejos (horas mdicas, materiales, equipos, medicamentos y hospitalizaciones). iii. Los que dan pie al ahorro del costo privado y social que significa la prdida de una vida humana. Dado un programa de salud que disminuye el periodo de recuperacin de la enfermedad, el valor econmico del tiempo de la persona (VT) se puede definir en trminos del total de horas que ella destina al trabajo o al ocio voluntario en el ao (t), valoradas al salario por hora de trabajo. La funcin se expresa de la siguiente manera: VTt = (8.760 Ht) * Wt VTt 8.760 Ht Wt = Valor econmico del tiempo en el ao t. = Total de horas en un ao (365 x 24 h). = Horas que pierde la persona, es decir, que no dedica al trabajo ni al ocio voluntario. = Salario por hora.
Donde:
Si k es la edad de la persona y n su esperanza de vida, el periodo que cubrir la observacin ser: n - k aos. Si un proyecto de salud permite reducir las tasas de mortalidad, los beneficios pueden ser vistos bajo dos enfoques: el de capital humano,
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que considera que con la muerte se pierde produccin y esta prdida se calcula mediante el valor presente de sus ingresos futuros en el caso de que no hubiera fallecido la persona; y bajo el enfoque de reduccin de riesgo, en el cual se calcula la disposicin a pagar por disminuir la probabilidad de perder la vida en forma prematura. En otras palabras, se calcula el valor de la vida y, bajo estas circunstancias, la funcin tendr en cuenta la productividad de la persona, una determinada tasa de descuento, la edades de la persona y su probabilidad de llegar a cierta edad o su esperanza de vida (Navarro et al. 2006). B. En el caso de la educacin, los beneficios del proyecto o programa consisten en el aumento de los ingresos que obtiene la persona en el transcurso de su vida producto de su trabajo. Con mayor educacin y, estando empleada, la persona obtiene mayores ingresos por el hecho de tener una mayor preparacin o conocimientos. Tambin, cuando estudia, se produce un costo directo en compra de materiales, pago de escolaridad, transporte, etc. y un costo indirecto, el ingreso que pierde la persona por el hecho de estudiar. Es decir, un costo de oportunidad. El beneficio neto es la diferencia entre los beneficios debidos a los mayores aos de educacin y los costos que ello implica. C. En los proyectos de edificacin pblica, los beneficios se dan mediante ahorro o liberacin de recursos. Es decir, al realizarse un nuevo proyecto de edificacin o construccin se da ahorro en cuanto a costos de operacin, mantencin, reparacin y remodelacin, adems de ahorro de eficiencia del personal y de tiempo de los usuarios. D. En los proyectos de agua potable, los beneficios se dan por el mayor consumo de agua, lo cual mejora la salud, brinda mayor comodidad y posibilidad de realizar actividades productivas. Tambin se dan beneficios por liberacin de recursos utilizados previamente, en la situacin sin proyecto para aprovisionamiento de agua. E. En los proyectos ambientales, finalmente, se aplica la simetra de que un beneficio no aprovechado es un costo y un costo evitado es un beneficio (Dixon 1988). Los costos evitados por las medidas de reduccin de riesgo de desastre en los proyectos son los beneficios de la inversin. Segn la metodologa del Ministerio de Economa y Finanzas del Per (MEF 2010) se identifican los siguientes tipos de beneficios:
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Costo evitado de la reconstruccin o rehabilitacin Costo evitado de la prdida de vidas humanas y el empeoramiento
de las condiciones Costo evitado por gasto en enfermedades Costo evitado de atender la emergencia Costo evitado por la interrupcin de la actividad del proyecto Costo evitado por la interrupcin de los servicios del proyecto
Dado que los bienes ambientales generan externalidades positivas y no tienen mercado que revele su precio ni tampoco se sabe cunto estn dispuestos a pagar los agentes econmicos por l, es necesario recurrir a los mtodos de valoracin econmica para bienes sin mercado. En Azqueta (2007), los mtodos indirectos para descubrir el valor de los servicios de la biosfera son: el mtodo de los costes de reposicin, los mtodos basados en la funcin de produccin, el mtodo de los precios hednicos, el mtodo del coste de viaje y los modelos de utilidad aleatoria. Entre los mtodos directos, el ms frecuente es el de la valoracin contingente, donde se averigua la valoracin o disposicin a pagar que otorgan las personas a un recurso ambiental, preguntndoles sobre ello directamente, a travs de encuestas, entrevistas o cuestionarios.
Mediante el uso de los indicadores tambin es posible adelantar evaluaciones ex post de una determinada poltica pblica con la intencin de comparar, medir o controlar la situacin y las caractersticas que existan con anterioridad a su ejecucin. Es decir, comparar el antes con el despus. La validez de este ejercicio depende de varios factores: a) la claridad con que hayan sido establecidos los objetivos de la poltica; b) la rigurosidad con que se hayan definido las metas y las variables; y c) la exactitud con que se hayan definido los indicadores. Tomando en cuenta los indicadores, se podr entonces definir la lnea de base, las metas y los logros de la poltica (ver el grfico 30). 6.8 Evaluacin basada en la teora Los mtodos de evaluacin de impacto, incluyendo el de indicadores, pueden ser complementados mediante el mtodo basado en la teora. Este mtodo parte de la premisa de que la poltica pblica se asienta en una teora explcita o implcita relacionada con el cmo y el por qu la poltica
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Grfico 30. Indicadores para la evaluacin de la poltica pblica
Objetivos de la poltica pblica Definicin de metas y variables Definicin de indicadores
Lnea de base
Situacin sin poltica pblica
Elaboracin propia.
Metas
Situacin esperada con poltica pblica
Logros
Situacin con poltica pblica
se considera efectiva. De este modo, considera que toda poltica conlleva un cuerpo terico mnimo y que sus supuestos y afirmaciones pueden expresarse en causas y efectos delimitados en fases secuenciales. En consecuencia, la evaluacin se basar en apreciar la teora y sus supuestos en la fase de implementacin y no en la fase intermedia o al trmino del programa. Para su concrecin, en el diseo de la poltica pblica la teora implcita se desagrega en una serie de pasos y se establecen los mtodos de recoleccin y anlisis de la informacin que permitan el seguimiento de los supuestos que soportan la teora. El orden o sucesin de pasos que formula este mtodo podra resumirse de la siguiente manera: Paso 1. El evaluador recoge la informacin sobre las actividades del programa o la poltica con base en las respuestas de las personas sobre el aspecto al que se refiere el programa y sobre cmo, por qu y dnde funcionar. Paso 2. El evaluador busca especificar causas o mecanismos que logran el cambio no actividades asociadas a l y trata de identificar factores determinantes del xito y la forma como se interrelacionan.
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Adems, busca las conexiones y relaciones causales a partir de datos en proceso y resultados. Paso 3. Con base en la teora, el evaluador se concentra en los efectos en el corto y el largo plazo y analiza los cambios que se generarn segn la teora subyacente. Paso 4. Los evaluadores y decisores analizan los hallazgos para encontrar explicaciones y lecciones, entre otras, identificar mecanismos operativos y razones del cambio y validar hiptesis y teoras (ver el grfico 31).
Grfico 31. Pasos de la evaluacin basada en la teora
Paso 1 Recopilacin de informacin sobre el funcionamiento de las actividades de la poltica Paso 2 Especificacin de las causas que determinan el cambio Paso 3 Identificacin de los factores determinantes del cambio y relaciones causales Paso 4 Identificacin de los efectos en el corto y largo plazo Paso 5 Anlisis de hallazgos para explicar y validar supuestos
Fuente: Weiss (1999), elaboracin propia.
Qu? Cmo? Por qu? Dnde?
Causas
Efectos
Validacin
Como reflexin final sobre el mtodo basado en la teora, se formula la siguiente pregunta: cul es el razonamiento de este mtodo? Hay tres posibles respuestas: Si los hechos se dan como se esperaba, la evaluacin explica cmo se generan los efectos. Si los datos muestran que los factores o determinantes de xito no se han alcanzado, entonces el programa o poltica tendr pocas probabilidades de lograr los objetivos.
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Si los determinantes no se han logrado, la evaluacin arroja luz sobre

qu pasos deben supervisarse a medida que el programa avanza. En cierta manera, el procedimiento muestra que los efectos pueden producirse por caminos diferentes a los mtodos o al camino sistemtico establecido para realizar una tarea o trabajo con el fin de alcanzar un objetivo determinado. As, la teora que se explicita no es la nica que subyace en el programa (Weiss 1999). Sin soslayar las percepciones que subyacen en la teora sobre el programa como algo abstracto y complicado, las fuentes bsicas de informacin para adelantar la evaluacin pueden contener algunos problemas en razn de la escasa documentacin disponible, la informacin dispersa de los participantes, el amplio cuerpo terico de las ciencias sociales sobre fenmenos complejos y los problemas inherentes a toda evaluacin para lograr consenso a partir de los razonamientos lgicos de las personas. Adems, los resultados no pueden generalizarse ni aplicarse mecnicamente a otros lugares, en razn de los problemas de interpretacin. A pesar de las limitaciones sealadas, este mtodo arroja informacin valiosa tanto para adoptar medidas correctivas de manera oportuna durante la ejecucin del programa como sobre la necesidad de estudios experimentales para verificar la causalidad, dado que la evaluacin va dirigida a metas preestablecidas y estas pueden cambiar en el transcurso de la evaluacin. 6.9 Qu persigue la meta-evaluacin? El libro de Wayne Parsons Polticas pblicas combina dos tipos de enfoques: el anlisis del proceso de las polticas pblicas y el anlisis en y para el proceso de polticas pblicas. El primero enfatiza cmo se determinan los problemas y las agendas, cmo se formulan las polticas pblicas, cmo se toman las decisiones sobre ellas y cmo se evalan. El segundo se concentra en las tcnicas, mtodos y conocimientos analticos para la evaluacin y la implementacin. A partir de estos dos enfoques, la teora y la prctica de las polticas pblicas se dividen en: A. Meta-anlisis analizar el anlisis, como rama que implica la consideracin de mtodos y enfoques empleados en el estudio de las polticas
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pblicas y su discurso y lenguaje. El meta-anlisis retroalimenta la prctica del anlisis de las polticas pblicas. B. Meso-anlisis, que se centra en el anlisis de cmo se forman y enmarcan los problemas y cmo se convierten en temas o problemticas dentro de la agenda de las polticas pblicas. Con base en estas visiones o formas de encarar la cuestin de las polticas pblicas se encuadra el proceso de toma de decisiones con sus marcos y contextos y se da un examen meticuloso del anlisis de la implementacin y los resultados. Parsons muestra la importancia de la meta-evaluacin como evaluacin de la evaluacin o de la retroalimentacin en el ciclo de las polticas pblicas. Esta mirada supra, tanto de ida como de vuelta, sobre todo el proceso de entradas y salidas, recursos y resultados, medios y normas para producir bienes y servicios cumple una funcin de gran importancia para el tomador de decisiones porque le permite saber de qu manera han participado los actores, cmo se han evitado las subjetividades y sesgos de poder en el manejo de la informacin, cul es la validez y pertinencia de los datos empleados, cmo se interpretan los resultados y hasta dnde la evaluacin es una mera justificacin poltica para seguir haciendo ms de lo mismo. Por lo tanto, no se trata de hacer otra evaluacin sobre la ya realizada, sino que, por el contrario, la metaevaluacin consiste en complementar la naturaleza tcnica de la evaluacin con todos los factores polticos y ticos que pueden estar en juego. Bsicamente supone hacer un balance lo ms adecuado posible entre la dimensin tcnica y la dimensin poltica para evitar sesgos, manipulaciones, exclusiones, presiones, parcialidades, arbitrariedades, malinterpretaciones, desequilibrios, ilegalidades, incompetencias y abusos en el manejo y utilizacin de la informacin con fines polticos. Vale la pena sealar que todo ejercicio tcnico posee inevitablemente elementos polticos y que todo ejercicio poltico involucra tambin elementos tcnicos. De lo que se trata es de velar por que el uno no se imponga sobre el otro, de manera que exista el balance ms adecuado posible entre ambos para garantizar integridad, pertinencia y rigor. En consecuencia, la meta-evaluacin consiste en incorporar la dimensin tico-poltica a la evaluacin y garantizar que esta cumpla con todos los estndares de principio a fin. Por esta razn, Garca-Snchez (2009) plantea que la meta-evaluacin debe seguir tres principios o criterios bsicos: inclusin, dilogo y deliberacin.
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El prefijo meta significa a continuacin o despus de, y por esta razn la meta-evaluacin es un ejercicio posterior a la evaluacin para verificar su validez y pertinencia. Este trmino fue acuado por Scriven (1967), quien lo define como una actividad en la que se evala a los evaluadores y su trabajo, consistiendo en una obligacin tica de estos cuando est involucrado el bienestar de otros en el proceso. De esta manera, conlleva un contenido prctico, operativo y de aplicacin inmediata, consistiendo en una investigacin sistemtica cuyo objetivo es emitir un juicio acerca de la calidad o los mritos de una evaluacin. La meta-evaluacin es la actividad o conjunto de actividades que incluye listas de comprobacin (checklists) de un caso especfico para construir un juicio sobre la evaluacin como resultado. Sin embargo, dado que la evaluacin tiene que hacerse accesible y comprensible tanto para especialistas como para no especialistas, requiere de un conocimiento acabado de la teora y la prctica de la evaluacin; igualmente exige un anlisis, una explicacin y una interpretacin completos de los resultados de la evaluacin. Por ello, es mucho ms multidisciplinaria, ya que incorpora historia, epistemologa, sociologa, filosofa social, retrica, tica, hermenutica2, economa y poltica en relacin a la forma como los evaluadores cumplen con su funcin dentro de la sociedad. Ante todo, esta forma de evaluacin sobrelleva valores e intereses en juego, as como instancias de poder y la propia conducta del evaluador. Es, en el fondo, un proceso social de aprendizaje que trasciende los resultados mismos de la evaluacin, tambin es una lectura crtica y libre de los mismos, incorporando la ms variada gama de criterios y juicios de valoracin. En consecuencia, la meta-evaluacin no solo es procedimental, sino que cumple una funcin social como validacin sobre qu, cmo y para quin se evala. Segn Pacheco (2010):
[] la meta evaluacin viene a configurarse como una forma de analizar no solo el proceso tcnico que esta conlleva sino tambin su proceso poltico, esto significa conocer las correlaciones de poder en su interior y mostrar la real participacin de los distintos actores involucrados en el proceso. Mientras
2. En teologa, la hermenutica se refiere a la interpretacin de la Biblia, mientras que en filosofa social se conoce como el campo destinado a la investigacin del discurso, las instituciones, el comportamiento humano y los documentos en su contexto con fines de anlisis, interpretacin, comentario y crtica.
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ms se sepa de la naturaleza poltica de la evaluacin, mayor ser la utilidad de la meta evaluacin para la toma de decisiones.
Por otra parte, en el excelente trabajo de Garca-Snchez (2009) sobre la meta-evaluacin de la poltica pblica con una visin desde la ciencia poltica se hace un minucioso recuento de la evolucin de este concepto y de los aportes que han hecho diversos autores durante las ltimas dcadas. Esta autora suscribe la tesis de otros autores (Palumbo 1987; House 1981) segn la cual las evaluaciones son procesos eminentemente polticos por cuanto pertenecen al seno del proceso poltico: el gobierno legitima la evaluacin y la evaluacin legitima la actuacin gubernamental y las evaluaciones se realizan de manera tcita o explcita para informar e influir en el proceso de toma de decisiones polticas. Todo ello es as porque la meta-evaluacin integra componentes ideolgicos y simblicos asociados a las ideas, valores, poder e intereses de los diferentes actores. En sntesis, en la meta-evaluacin son inseparables la dimensin tcnica y la dimensin poltica. Otros autores, como House (1981), Patton (1986), Stufflebeam y Shinkfield (1981) y Weiss (1987), hacen ver la importancia de precisar criterios y contextos en los que se justifica y valida la meta-evaluacin y sus verdaderos propsitos como categora o concepto superior dentro de la teora de la evaluacin o como mirada superior sobre la pertinencia, justeza y carcter participativo de la evaluacin. Asimismo, hacen hincapi en que su finalidad sera el perfeccionamiento de los procesos y procedimientos de evaluacin, teniendo en cuenta tanto la calidad del objeto evaluado como la del metaevaluado y corrigiendo en ltima instancia los errores que se hubieran podido cometer despus de realizada la evaluacin. Por lo tanto, una de las partes involucradas, el evaluado o el evaluador, puede considerar que no se ha cumplido cabalmente con todos los procedimientos de la evaluacin y puede exigir una meta-evaluacin para verificar o enmendar los posibles errores o equivocaciones cometidos en la evaluacin original. En otras palabras, la meta-evaluacin verifica el buen uso de la informacin y de los procedimientos empleados en relacin con el contenido, la calidad de los datos, el mtodo, los aspectos crticos y el informe mismo de evaluacin. El cuadro 8 muestra las dimensiones y criterios que, segn connotados autores, debe cumplir la meta-evaluacin.
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Cuadro 8. Propuestas y listas de comprobacin para la meta-evaluacin Dimensiones, tems, estndares Lista de comprobacin de la meta-evaluacin (Scriven 1991) La meta-evaluacin debe: Explicitar y justificar los estndares de valor utilizados Ser comprensiva Ser comprensible Ser creble Ser tica Ser factible Ser precisa desde el punto de vista tcnico, sin olvidar cuestiones como la relevancia de la informacin proporcionada Ser sensible desde el punto de vista poltico (esto es, atender y responder a las necesidades de las distintas audiencias) Ser oportuna Ser segura Ser vlida Ser rentable en trminos de costo-eficacia La meta-evaluacin debe analizar: Los antecedentes y el contexto de la evaluacin La definicin de los trminos empleados Las descripciones de la evaluacin que hagan sus responsables Los criterios de valor La identificacin de las audiencias y stakeholders La determinacin de los costos y recursos La valoracin del proceso de investigacin y sus resultados Las alternativas existentes a la evaluacin La posibilidad de generalizacin de la evaluacin La significacin global de la investigacin evaluativa La existencia de recomendaciones sobre el uso o destino de la evaluacin La meta-evaluacin debe analizar: Si la evaluacin es una investigacin sistemtica El grado de competencia de los evaluadores La integridad y honestidad del proceso Si ha existido respeto por las personas Si los evaluadores han asumido responsabilidad por el bienestar de la sociedad
Lista de comprobacin de las claves de evaluacin (Scriven 1991, 1967)
Lista de comprobacin de los principios rectores para evaluar evaluaciones (Stufflebeam y Shinkfield 1981)
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Criterios para la evaluacin (Pacheco 2010, Sann 1999)
Los criterios empleados en la meta-evaluacin se agrupan en: Gua (definicin del proceso de evaluacin y expectativas de la agencia) Seleccin de los evaluadores Planificacin y desarrollo del proceso evaluativo Calidad de los informes de evaluacin Contactos y colaboracin entre los distintos actores durante el proceso de evaluacin Experiencias de las agencias y los evaluadores sobre el proceso evaluativo Valoracin global por parte de agencias y evaluadores acerca del xito del proceso evaluativo Verificacin de los resultados totales o globales
Fuente: Garca-Snchez (2009).
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CAPTULO
LaS FUNcIONES DE cONcERTacIN
Y cOORDINacIN
7.1 La funcin de concertacin Esta funcin hace relacin fundamental a la creacin de consensos y acuerdos suprapartidarios, ms all de los intereses puramente gremiales o de las coaliciones de oposicin. Involucra, por lo tanto, una efectiva y real alianza con los actores ms representativos de la sociedad civil. Concertar implica ponerse de acuerdo sobre una visin compartida de futuro y conlleva un proceso de negociacin para construir un espacio mnimo de consenso, aunque existan puntos negociables y puntos no negociables, cuestiones deseables y cuestiones que no lo son. Lo que se requiere con las polticas pblicas es un mnimo comn denominador, un mnimo inteligible o un punto que combine lo negociable y lo realizable. Concertar es encontrar la base sobre la cual pueda formularse una visin compartida de futuro. La visin ideal de futuro es aquella que combina lo realizable con lo negociable (ver el grfico 32).
Grfico 32. Visin compartida de futuro Negociable Realizable Deseable
Fuente: Medina y Ortegn 2006.
No negociable
El disenso y el conflicto generalmente se dan en aquellas polticas que son deseables y no negociables o realizables y no negociables. Tal como lo destaca Carlos Fuentes, refirindose a las propuestas de Fernando Henrique
7 / Las funciones de concertacin y coordinacin
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Cardoso sobre un nuevo contrato internacional para globalizar la solidaridad, la poltica no es el arte de lo posible, sino el arte de hacer posible lo necesario (Fuentes 2007). La concertacin de las polticas pblicas, entendida como estrategia compartida, comporta mltiples ventajas: en primer lugar, fortalece las opciones de desarrollo econmico y social; en segundo lugar, establece agendas de compromiso, pactos sociales y otros mecanismos para implementar proyectos colectivos; en tercer lugar y de igual manera, conlleva un proceso de aprendizaje colectivo porque genera autorreflexin social, conforma redes de apoyo e introduce herramientas que elevan la confianza y la solidaridad de lderes, tcnicos e instituciones; tambin, en cuarto lugar, la concertacin aumenta la productividad de la sociedad porque permite alinear los programas de desarrollo alrededor de un mismo objetivo y da elementos de madurez para emprender procesos de cambio organizacional. Una condicin fundamental para la concertacin de las polticas pblicas es su capacidad para traducir las visiones de futuro del discurso poltico en un proyecto de Estado y no simplemente en una propuesta de gobierno. Para ello es necesario que el gobernante tenga legitimidad, de modo que su visin sea creble y pueda ser compartida por la ciudadana. El punto crtico de las sociedades en conflicto, o no plenamente cohesionadas, es que hay muchas imgenes y no una visin compartida. La concertacin busca negociar y conciliar dichas imgenes. As, el tema de la visin compartida mediante la concertacin, el dilogo y la negociacin consiste precisamente en la capacidad que tenga la sociedad para arbitrar entre las diferentes interpretaciones de la realidad. En suma, las polticas pblicas se caracterizan por ser en esencia un proceso de concertacin Estado-sociedad de doble va: concertar dentro del Estado para formular un proyecto comn a favor de la sociedad y concertar dentro de la sociedad para plantear al Estado un derrotero de aspiraciones y metas. Esta capacidad de concertacin para establecer una visin estratgica de futuro depende de la calidad del debate pblico y de la voluntad poltica para generar proyectos colectivos. A su vez, el proyecto colectivo orienta y articula las lneas de accin de las instituciones, jerarquiza las iniciativas y establece los mecanismos para la colaboracin y la participacin de toda la ciudadana, contribuyendo en ltima instancia a la gobernabilidad nacional.
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7.2 Participacin para la concertacin La participacin se define como un proceso voluntario, asumido conscientemente por un grupo de individuos, que adquiere un desarrollo sistemtico en el tiempo y en el espacio con el fin de alcanzar objetivos de inters colectivo y cuya estrategia debe tener como elemento fundamental la organizacin (Trevin et al. 2006). Es un componente esencial de la democracia como forma de organizacin social y de gobierno, por cuanto permite concretar el ejercicio de la ciudadana en sus diferentes dimensiones: civil, asociada a los derechos de libertad individual (igualdad ante la ley, libertad de palabra, pensamiento, religin y propiedad); poltica, que otorga derecho de participar como elector y elegido; y social, referida a los derechos bsicos de salud, educacin, vivienda, empleo, cultura, medio ambiente y seguridad social. La participacin se puede ejercer mediante los ms variados mecanismos e instituciones sociales y civiles: partidos, asociaciones polticas, consejos y comits vecinales o territoriales. Dado que se trata de un proceso de doble va de comunicacin, la participacin implica:
Incorporar en el diseo y ejecucin de las polticas a los beneficiarios

de las mismas para que se sientan protagonistas del proceso y parte de las soluciones. Facilitar que los ciudadanos entiendan los procesos y mecanismos a travs de los cuales la institucin u organizacin responsable pretende resolver los problemas y necesidades. Mantener al pblico informado acerca del estado de las polticas y de sus implicaciones y resultados. Incentivar a la poblacin para que exprese su opinin y sus percepciones sobre los objetivos y caractersticas de las polticas, sobre la utilizacin de los recursos y las estrategias y sobre los avances o dificultades. Con todo esto se logra una retroalimentacin entre el Estado y los ciudadanos en la medida en que estos se incorporan al proceso de gestin de las polticas, las cuales, a su vez, se adaptan de acuerdo a su desempeo y receptividad por parte de los destinatarios. Dentro de este contexto, la participacin adquiere los siguientes niveles:
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Seudoparticipacin o participacin mnima. Participacin liberal, que evita el anlisis poltico, ya que no se analizan las causas ni las consecuencias de los problemas. No permite definir ni entender las implicaciones de las polticas pblicas, tampoco influir en la toma de decisiones, mucho menos generar compromisos para el seguimiento y la evaluacin crtica de acciones. Participacin virtual, que ocurre a travs del aporte individual mediante la computadora sin generar vnculos humanos ni compromisos sociales o polticos. Participacin funcional, en la cual no se cuestiona ni el todo, ni los fines, ni el sistema econmico, social y poltico, sino solo las partes funcionales. Participacin crtica, que supone interaccin, cuestionamiento y anlisis sobre las causas, efectos e implicaciones del poder. Hay capacidad de influir en la toma de decisiones para transformar la realidad y contribuir a construir polticas pblicas. 7.3 Qu es participacin poltica? Clasificaciones y niveles La participacin poltica se define como toda actividad de los ciudadanos dirigida a intervenir en la designacin de sus gobernantes o a influir en la formacin de la poltica estatal. Comprende acciones colectivas o individuales, legales o ilegales, de apoyo o de presin, mediante las cuales una o varias personas intentan influir en las decisiones acerca del tipo de gobierno que debe regir una sociedad, lo mismo que en la manera como debe dirigir el Estado sus acciones o en decisiones especficas de gobierno que afectan a una comunidad o a sus miembros individuales (Molina y Prez 2000). En general, la participacin poltica, segn su insercin o no en el proceso de toma de decisiones o en el diseo y ejecucin de las polticas pblicas, puede clasificarse en institucional y no institucional. La primera, la participacin poltica institucional, se relaciona con aquellas actividades integradas al extenso abanico de modalidades y mecanismos gubernamentales de toma de decisiones; generalmente se expresa mediante elecciones o referendos. La segunda, la participacin poltica no institucional, como su nombre lo indica, se refiere al conjunto de acciones que no siguen canales oficiales para el establecimiento de polticas y estn dirigidas a ejercer presin o coercin. Se trata de manifestaciones, partidos polticos, agrupaciones, movimientos cvicos, protestas o expresiones antisistema con violencia y extorsin.
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De otra parte, atendiendo al carcter de la decisin que resulta del acto de participacin, Molina y Prez (2000) la clasifican en las siguientes categoras: decisiva y consultiva. En la primera, las decisiones de los ciudadanos tienen carcter vinculante para los gobernantes, quienes estn obligados a regirse por ellas. Es el caso de las elecciones y el referendo. En la segunda, la participacin conduce a proposiciones o consultas que no son vinculantes, pero el costo poltico de no tenerlas en cuenta lleva a hacerlas semejantes a la primera. De la misma forma, otro tipo de clasificacin de la participacin es en directa o indirecta. En ellas, tal como su nombre lo dice, el ciudadano ejerce su derecho a voto, o bien directamente, o bien delegndolo en una tercera persona para que asuma la responsabilidad y acte en su representacin ante asociaciones, agrupaciones o comits. Se considera tambin la participacin obligatoria o facultativa, las cuales dependen del ordenamiento jurdico que establece las reglas de participacin y las modalidades de funcionamiento. Por ltimo, estn las maneras de participacin que se consideran temporales o permanentes. Por otra parte, los estudios empricos distinguen dos clases de factores que influyen en los niveles de participacin: los institucionales y los individuales (Molina y Prez 2000). Los factores institucionales estn fundamentados en las caractersticas del sistema poltico y el ordenamiento jurdico, tales como la obligatoriedad o voluntariedad del voto y los sistemas de representacin proporcional o mayoritaria. En uno y otro caso, la motivacin a participar del ciudadano es diferente, en virtud de la percepcin sobre la importancia o no de su voto para elegir a quienes ocuparn puestos en las organizaciones polticas. Las cuotas segn gnero, etnia o minoras tambin son elementos que con frecuencia se emplean para estimular la participacin ciudadana. En todo esto, el nivel y el desarrollo organizativo de la sociedad civil influyen considerablemente en la determinacin de los niveles de participacin poltica. Con relacin a los factores individuales de naturaleza sociolgica o psicolgica, la experiencia demuestra que, aunque las razones no son absolutamente concluyentes, la edad, el gnero, el nivel socioeconmico y especialmente el nivel de educacin s influyen considerablemente en la disposicin a participar. Estos factores importan, por cuanto permiten a los ciudadanos un mayor grado de identidad, confianza e incluso
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responsabilidad para elegir y ser representados, es decir, ayudan a percibir mejor los beneficios y los costos de la abstencin o de la no participacin. La confianza personal, la cultura cvica y la mayor identidad con los partidos pueden ser factores importantes en el momento de participar polticamente. 7.4 Atributos de la participacin ciudadana en la concertacin de polticas pblicas En base a los trabajos de Arnstein (1969) sobre participacin ciudadana y refiriendo a los aportes de Gunton et al. (2003) y Lecomte et al. (2005) sobre planificacin participativa, se desarrolla un marco normativo fundamentado en cuatro atributos que delimitan el concepto de participacin y le dan una mayor concrecin (Trevin et al. 2006):
El primer atributo, grado de participacin, se refiere a la influencia

del pblico y los involucrados en el proceso de participacin. El segundo atributo, interaccin y grado de aprendizaje, alude al proceso que facilita la comunicacin y el intercambio de opinin entre quienes disean las polticas y los beneficiarios dentro de un dilogo constructivo y no unidireccional. El tercer atributo, procedimiento, hace relacin al funcionamiento del proceso con sus normas y trminos de referencia para conocer desde un comienzo las reglas de juego y los objetivos. El cuarto atributo, resultado, tiene que ver con la calidad y utilidad de los efectos del proceso participativo. Permite apreciar la magnitud de los costos y los beneficios con o sin participacin de acuerdo con los intereses de la poblacin en general y no solo de los participantes; y tambin permite identificar las ideas para la accin y desarrollar capacidades por parte de los participantes (ver el grfico 33). Tal como se refleja en el grfico 33, la autntica participacin se da cuando se traslada poder y opciones de decisin real a los ciudadanos en el diseo y ejecucin de las polticas pblicas y en aquellas acciones que influyen en su propio bienestar y en el de la poblacin en general. Este poder ciudadano se expresa mediante el control parcial o total en la toma de decisiones, en el poder delegado, en la asociacin o en el empoderamiento. Un segundo nivel se manifiesta a travs de la participacin simblica, que va desde el apaciguamiento y el mero trmite de informacin hasta la simple consulta y la persuasin.
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Grfico 33. Grados de participacin ciudadana
Grados de participacin ciudadana

Poder ciudadano
Control ciudadano
Participacin simblica
Participacin nula
Participacin no institucional
Apaciguamiento
Indiferencia
Manipulacin
Poder delegado
Consulta
Apata
Clientelismo
Toma de decisiones conjunta
Persuasin
Privatizacin de la sociabilidad
Extorsin
Empoderamiento
Informacin
De mayor a menor grado de participacin
Soborno
Fuente: Arnstein (1969); elaboracin propia.
El tercer nivel se relaciona con una participacin nula, que se manifiesta como indiferencia o apata frente a las polticas pblicas y las formas de individualismo reflejadas en el aislamiento y el predominio de las capacidades econmicas sobre el resto de valores del ser humano. Finalmente, el cuarto nivel, la participacin no institucional, como su nombre indica, es antisistmica y pasa por el clientelismo, el soborno y hasta la extorsin. 7.5 La funcin de coordinacin La coordinacin quizs sea una de las funciones ms importantes de un Estado moderno y descentralizado. Armonizar las polticas significa evitar la superposicin de acciones, impedir la duplicacin de esfuerzos, prescindir de desconexiones que frenan la generacin de sinergias y sortear las desuniones entre instituciones y actores. Es decir, se trata de lograr que todos remen en
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la misma direccin en procura de objetivos comunes. Coordinar es articular objetivos contrapuestos dentro de un todo coherente. Desde esta mirada, la falta de coordinacin o de comunicacin entre actores e instituciones tambin da pie a lo que se denomina balcanizacin o fragmentacin de las polticas pblicas. Esta atomizacin, tan frecuente en Amrica Latina, no es la mejor manera de generar impactos o apuntar con firmeza a los temas duros de la poltica, como la reduccin de la pobreza, la competitividad, el empleo, la educacin o el desarrollo regional. De otro lado, la funcin de coordinacin demanda un esfuerzo primordial de articulacin de las polticas macroeconmicas, especialmente fiscal, monetaria, financiera, tributaria y de balanza de pagos, para garantizar equilibrios bsicos en relacin a la tasa de inters, el tipo de cambio, el nivel de precios y los salarios. Cuando estas variables se encuentran desalineadas respecto a sus valores de equilibrio, se acenta la volatilidad de los ciclos reales de la economa y se desincentiva la inversin productiva (Ghymers 2005). La coordinacin entre instituciones y actores es la base para la estabilidad macroeconmica y de precios. Sin una adecuada estabilidad macroeconmica, los mercados difcilmente funcionan y las personas pierden confianza en sus instituciones. Cuando no se da esta certidumbre y los grados de volatilidad son muy altos, ya sea por circunstancias internas o externas, se producen efectos negativos sobre la inversin y el ahorro y las prioridades de la agenda gubernamental se desvan hacia metas de corto plazo, dejando de lado la agenda estructural que requiere mayor estabilidad para pensar en el largo plazo. En consecuencia, ante la falta de coordinacin de las polticas o de los equilibrios macroeconmicos bsicos, se generan varios efectos perjudiciales: A. Se aplazan o se cancelan las decisiones de inversin y ahorro de largo plazo fundamentales para el desarrollo productivo, como las referentes a innovacin, ciencia y tecnologa, reforma de la educacin e infraestructura bsica, por atender la inmediatez y los problemas coyunturales. B. Se introducen serias alteraciones en las prioridades de la agenda gubernamental por atender la crisis o la inestabilidad (inflacionaria o de balanza de pagos, con desempleo, apreciaciones o depreciaciones cambiarias, dficit fiscal y deuda pblica). C. Se alteran los precios relativos de la economa, como la tasa de inters real, el tipo de cambio real y el salario real, los cuales juegan un papel
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fundamental para incentivar o desincentivar el ahorro o la inversin. En un ambiente de alta volatilidad y frecuente inestabilidad del ciclo econmico (auge, recesin, contraccin o reactivacin) los agentes econmicos pierden confianza en las instituciones y el control por parte de la autoridad se hace ms difcil. D. Los desequilibrios a nivel macro se desplazan a los niveles meso y micro, afectando el desarrollo de las polticas sectoriales, el desarrollo regional, el desarrollo local y reas tan sensibles como la inversin extranjera. E. Ante la falta de racionalizacin y sincronizacin de las polticas econmicas, el empleo el gran instrumento para combatir la pobreza se agudiza. Todo ello se podra superar mejorando la complementariedad y coherencia entre las distintas polticas e instrumentos y promoviendo responsabilidad y facultades de intervencin mejor compartidas. 7.5.1 Hiptesis y principios de coordinacin Eduardo Wiesner (2010), con base en las experiencias de Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Costa Rica sobre el contexto institucional y distributivo de sus reformas, plantea una hiptesis sobre la funcin de coordinacin que es importante recordar: Si la estabilidad macroeconmica, sustentada en la coordinacin, no es valorada polticamente como un bien pblico, habr escasos incentivos polticos para que los agentes polticos racionales utilicen sus recursos para promover las polticas que generan estabilidad macroeconmica. Dicho apoyo deber provenir de un pblico mejor informado sobre los altos costos que supone para la sociedad continuar con instituciones incapaces y corruptas. Esa demanda poltica por estabilidad y coordinacin tiene que ver con la transparencia, la credibilidad, la independencia, la rendicin de cuentas tcnica y poltica y la reforma del Estado para que sea ms eficaz y equitativo. Tambin pasa por el sistema de incentivos que rodea a los actores. En otras palabras, esa mejor oferta institucional en apoyo de una mejor coordinacin tiene su fuerza en el apoyo poltico y la accin colectiva. Mientras no se combinen estas dos fuerzas, el cambio en procura de mejores niveles de coordinacin en las polticas pblicas se dificulta y prolonga. De igual manera, el mayor consenso sobre las bondades de la coordinacin deriva su autoridad no tanto de un avance de la teora como de la
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apreciacin ms completa de los efectos de las polticas iniciales y de una comparacin de la experiencia de los diferentes pases (Patel 1993: 10). Con base en la experiencia de Redima (Red de Dilogo Macroeconmico) entre 2000 y 2003, llevada a cabo con la cooperacin de la Comisin Europea y aplicada por la Cepal, se consignan tres principios bsicos de coordinacin:
Uno, el consenso sobre polticas econmicas es una condicin necesaria para la coordinacin, es decir, debe existir una visin similar del funcionamiento de la economa o un grado mnimo de acuerdo sobre el modelo econmico subyacente. Dos, se requiere un clima de cooperacin y de confianza, especialmente entre los bancos centrales y los ministerios de finanzas y los organismos de supervisin del sistema financiero, porque ellos determinan la volatilidad macroeconmica, afectan los ingresos y los gastos pblicos y privados y proporcionan el entorno global. Tres, la coordinacin necesita mecanismos de contrapoderes (checks and balances) que permitan la aplicacin de mejores polticas econmicas nacionales. 7.6 Coordinacin entre niveles de intervencin La planificacin, como instrumento de intervencin para la toma de decisiones, va ms all del ejercicio analtico, intelectual o de diagnstico de la realidad y conlleva, para ser efectiva, un carcter prctico orientado a la accin, a la transformacin de su entorno en plazos determinados y a la reduccin de la incertidumbre. Este instrumento, conducente al cambio de la realidad mediante decisiones y acciones, es instrumental por cuanto formaliza y sistematiza tcnicas, instrumentos y herramientas para alcanzar ciertos objetivos. En este contexto, puede hablarse de los niveles de la planificacin en varios sentidos: A. En el plano temporal, los niveles pueden ser el corto, mediano y largo plazo. B. En el plano jerrquico, la cadena de niveles viene dada por la articulacin entre poltica, plan, programa, proyecto y actividad. C. En el plano institucional-territorial se puede hablar de nivel estratgico, programtico y operativo. A continuacin se desarrollan estos tres niveles de planificacin.
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7.6.1 Nivel estratgico Es el nivel de categora macro, en el cual se define la visin-pas, la misin, el plan o poltica y sus estrategias centrales. En este nivel se determinan las grandes prioridades de carcter nacional. El nivel estratgico de la planificacin conlleva una mirada de largo plazo; plantea los objetivos generales del desarrollo de orden econmico, social, territorial y local; define las reas estratgicas; busca el consenso entre actores protagnicos; asigna los recursos o techos presupuestarios segn prioridades preestablecidas; identifica los productos estratgicos que la poltica desea entregar; involucra a responsables de alta direccin ministerial; y, en definitiva, refleja las ideas centrales del discurso poltico y las tareas de gobierno para separarlas de las tareas de gestin. Junto a lo anterior, en esta dimensin se determinan los derechos, las competencias y los recursos entre el centro, las regiones y los gobiernos locales. En este nivel, la articulacin institucional se realiza a travs de agencias, las cuales representan una estructura organizativa superior que suele estar regida por principios tales como:
Separacin efectiva entre las responsabilidades de gestin estratgica situadas en el nivel poltico y las de gestin operativa de carcter tcnico. Financiacin de las agencias, institutos o ministerios mediante negociacin de los presupuestos vinculados al cumplimiento de objetivos, todo esto en el marco de las reglas de juego de las relaciones intergubernamentales, llmense marco regulatorio, incentivos, mecanismos de control o reglas de decisin jerrquica. Existencia de servicios de control interno y externo (auditoras) de ndole jurdico-econmica. Comprobaciones del cumplimiento de los objetivos. 7.6.2 Nivel programtico El nivel programtico de la poltica es de categora meso. Aqu se plantea una visin de programa de carcter transversal y su rol es clave para lograr la integracin entre el nivel de orden nacional y los actores que se encuentran en los niveles inferiores. Su institucionalidad es fundamental para lograr la coordinacin de acciones, especialmente aquellas de carcter multidisciplinario, multidimensional, multisectorial o transversal, como sera el caso de las polticas sociales, econmicas, territoriales y medioambientales, lo mismo que
177
las de ciencia, tecnologa e innovacin o de gestin de recursos como el agua. La actuacin y adecuacin del esquema administrativo-institucional en este nivel tctico es crucial para el objetivo nacional de lograr el ajuste territorial entre la oferta y la demanda de los bienes y servicios en el mediano plazo. 7.6.3 Nivel operativo El nivel operativo de la poltica es de carcter micro. Este se lleva a cabo con preeminencia en el mbito local y sus acciones o proyectos tienen una dimensin temporal de corto plazo. Implica unidades operativas alrededor de planes operativos. El objetivo estratgico-instrumental consiste en buscar el consenso y la coordinacin entre la administracin local y los actores involucrados con los subsistemas superiores. Por lo tanto, el nfasis viene dado por prioridades internas de corto plazo con objetivos muy especficos alrededor del proyecto. Teniendo en cuenta lo anterior, el grfico 34 muestra las caractersticas de la coordinacin entre estos tres niveles.
Grfico 34. Coordinacin entre niveles de planificacin
Diseo
Ejecucin
Macro - decisional
Plan - presupuesto Nivel estratgico Nivel programtico Nivel operativo Programa Proyecto
Meso - gerencial Micro - operacional
Fuente: Arantes (2009) y Armijo (2011); elaboracin propia.
Esta aproximacin, tanto de abajo hacia arriba como de arriba hacia abajo, en el diseo y ejecucin de la poltica entrecruza el querer hacer del nivel estratgico con el permitir hacer del programtico y el poder hacer del operativo. El nivel del medio funciona como bisagra de comunicacin o espacio de encuentro y cruce entre las visiones de la alta direccin y los
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actores involucrados, administrando los recursos, programando las acciones, adaptando el proceso, vigilando los momentos, uniendo a representantes, creando alianzas y generando redes e interfases entre los involucrados. Del grfico 34 tambin se desprende que a cada nivel le corresponde una actividad de planificacin especfica e indicadores de seguimiento y evaluacin especficos: al nivel superior de alta direccin corresponde una planificacin estratgica con sus correspondientes indicadores estratgicos de impacto y resultado; al nivel intermedio o directriz, una planificacin de control de gestin con indicadores por institucin de eficiencia, eficacia, economa y calidad; y al nivel inferior u operacional, una planificacin de control de actividades con indicadores de gestin y programacin de insumos y productos. 7.7 Coordinacin transversal, intersectorial e intrasectorial A pesar de que el aparato gubernamental es organizado y pensado sobre la base de sectores especializados, la ciudadana se enfrenta y reclama soluciones a problemas que por su naturaleza no siempre se estructuran bajo una lgica lineal-sectorial ni unidireccional-territorial, sino de confluencia de varios sectores, grupos e instancias de gobierno. Las diferencias entre coordinacin transversal, intersectorial e intrasectorial son difusas, por cuanto los agentes de poltica son una amplia gama de individuos o grupos que estn vinculados con el proceso de la poltica de manera directa o indirecta, formal o informal.
La coordinacin transversal, por su naturaleza, involucra a varios sectores u organismos relacionados con un problema comn a un mismo nivel. Es horizontal en la forma de relacionarse con otros sectores para lograr acuerdos. Un tema de este tipo de coordinacin es, por ejemplo, el medio ambiente. La coordinacin intersectorial atraviesa el plano de lo nacional, lo regional y lo local y en ella participan de su gestin al mismo tiempo varios sectores y actores con diferentes intereses y motivaciones (tcnicos, polticos, burocrticos, ONG, etc.). Intervienen varias institucionalidades sectoriales y cubre todo el plano territorial. Se asemeja a una coordinacin diagonal. Refiere, por ejemplo, a la poltica de obras pblicas. La coordinacin intrasectorial se mueve dentro de un mismo sector de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo; transita de lo nacional a lo
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local pasando por lo regional y viceversa. Se asemeja a una coordinacin vertical. Se trata, por ejemplo, de la poltica educativa (ver el grfico 35).
Grfico 35. Nivel de gobierno y coordinaciones
Nivel de gobierno Nacional Regional Local
Sector de poltica A
Sector de poltica B
Sector de poltica C
Sector de poltica D Coordinacin transversal
Coordinacin intrasectorial
Elaboracin propia.
Coordinacin intersectorial
La coordinacin intersectorial de las polticas es tal vez la ms difcil de lograr, por cuanto supone un gran liderazgo poltico-tcnico en el nivel estratgico, una gran capacidad de articulacin interinstitucional en el nivel programtico y un efectivo accionar de las redes de actores locales, tanto pblicos como privados, para dialogar entre pares y preservar los intereses supremos de las polticas sin sacrificar su diseo y sus prioridades en el nivel operativo. Por estas razones, entrelaza aspectos econmicos, sociales, polticos, jurdicos, administrativos y financieros entre sectores y niveles de gobierno y, en consecuencia, en este tipo de coordinacin importa tanto el contenido como el proceso. De todo esto vale la pena remarcar tres aspectos: A. La importancia de la retroalimentacin en el proceso de coordinacin de las polticas en los planos administrativo, poltico y financiero. B. El valor y los beneficios de la cooperacin como fuerza de la sociedad civil organizada y como mecanismo primordial para superar comportamientos individuales racionales de estrategia dominante que impiden cooperar y que desde el punto de vista colectivo son subptimos. C. La trascendencia de la infraestructura institucional, por cuanto en un pas en desarrollo no basta con get prices right y get policies right1
1.
Conseguir los precios correctos y conseguir las polticas correctas.
180
(Consenso de Washington2), sino que se requiere, adems, de una adecuada coordinacin y de un gran esfuerzo de creacin y desarrollo de la infraestructura institucional que los mercados necesitan para funcionar bien. En otras palabras, se demanda una arquitectura apropiada, acorde con las necesidades, la capacidad de gestin y el sano equilibrio entre la eficiencia y la equidad. Es una tarea en la cual los instrumentos de consenso y articulacin pueden aportar muchsimo. 7.8 El presupuesto como bisagra de coordinacin por excelencia y de integracin con la planificacin En base a todo lo anterior, podemos concluir diciendo que en el trasfondo de las coordinaciones entre niveles de gobierno y sectores de poltica existe un eje estratgico conformado por la retroalimentacin entre visin, poltica pblica, plan, presupuesto, programas y proyectos. Este enfoque de retroalimentacin (feedback), que est centrado en la planificacin estratgica y en la programacin presupuestaria, se concibe como un ciclo permanente de actividad y aprendizaje que cumple tres funciones:
Funcin cautelar, para prever riesgos, comprender su naturaleza y

promover las reformas de manera oportuna antes de que sea demasiado tarde. Funcin emprendedora, con carcter distributivo o de transformacin productiva y social, en la cual el presupuesto juega un rol fundamental para llevar a cabo estrategias prioritarias, precedentemente ignoradas o aplazadas. Funcin cognitiva, para organizar y entender eficazmente un conjunto incoherente de datos de naturaleza econmica, tcnica, poltica, social, territorial y competitiva, conjunto que debe traducirse en acciones tiles, principalmente en una toma de decisiones ms robusta, basada en
2.
Se entiende por Consenso de Washington un listado de polticas econmicas consideradas durante los aos 90 por los organismos financieros internacionales y centros econmicos con sede en Washington D.C. (Distrito de Columbia, Estados Unidos) como el mejor programa econmico que los pases latinoamericanos deban aplicar para impulsar el crecimiento. A lo largo de la dcada, el listado y sus fundamentos econmicos e ideolgicos tomaron la forma de un programa general. Fue formulado originalmente por John Williamson en noviembre de 1989 (ver: Wikipedia.org/wiki/ Consenso_de_Washington).
181
la capacidad de estructurar sistemticamente la visin y la realizacin de programas concretos a favor del desarrollo, con prioridad sobre los grupos, los sectores y las regiones ms necesitadas (ver el grfico 36).
Grfico 36. Articulacin del eje estratgico de la gestin pblica
Estrategia (objetivos )
Estructura (entramado institucional)
Visin
Plan
Poltica
Presupuesto
Programas
Proyectos
Integracin y coordinacin
El eje estratgico tambin refleja la interrelacin sistmica de elementos que conforman un todo en el plano temporal, sectorial y territorial, por cuanto integra los componentes de la visin (largo plazo) con los del plan estratgico (mediano plazo) y estos con los del programa (corto plazo). En este proceso, el presupuesto anual o plurianual acta como vnculo o hilo conductor para dar coherencia y sentido de orientacin al proceso de cambio que persiguen las polticas pblicas. Mediante este eje es posible, adems, visualizar el papel del presupuesto como instrumento de coordinacin y negociacin por excelencia para articular los aspectos macroeconmicos con los mesoeconmicos y los microeconmicos. La programacin plurianual, cuando es efectiva, cumple los roles de pacto en cuanto hace relacin a un compromiso poltico establecido, estratgico en cuanto se orienta por objetivos y prospectivo en cuanto mira el mediano plazo. En consecuencia, si se fundamenta en dichos roles, tal programacin entrelaza la vertiente poltico-econmica como instrumento de programacin, la tcnico-econmica como instrumento de planificacin y la econmico-administrativa como instrumento de negociacin (ver el grfico 37).
182
Grfico 37. Funciones de la programacin plurianual
Poltico-econmica (instrumento de programacin)
Programacin plurianual de inversiones Tcnico-econmica (instrumento de planificacin) Econmico-administrativa (instrumento de negociacin)
Elaboracin propia.
Por el contrario, ante la ausencia de dichas integridades se presentan problemas de Agencia, en el sentido de que se hace difcil que las instituciones se alineen con el inters pblico y se encarecen los resultados al dificultarse la compatibilizacin de recursos disponibles y el logro de metas. Por estas razones se dice que la programacin plurianual es un instrumento de la gerencia estratgica o de la direccin superior del Estado. La fortaleza del presupuesto unido a la programacin plurianual es crucial en la concatenacin del eje estratgico por varias razones: ofrece previsiones para la toma de decisiones de mediano plazo, sirve de freno al gasto inorgnico, fortalece la integracin entre objetivos estratgicos y programticos, facilita la rendicin de cuentas y la exigencia de responsabilidades y se convierte en garante de la calidad intertemporal de las polticas y programas. Es decir, cumple de manera simultnea una funcin asignativopreventiva, pedaggico-limitativa y justificativo-negociadora. A su vez, las relaciones entre plan y proceso presupuestario dependen en ltima instancia del contexto poltico-institucional de cada pas. Por ejemplo, tomando como referencia las experiencias de Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Per y Uruguay, es posible encontrar una tipologa de los
183
modelos de evaluacin, clasificados en modelo plan y modelo presupuesto. Las dimensiones de anlisis para caracterizar a estos dos modelos seran:
El objetivo de la evaluacin en cada modelo: las metas del plan o el

impacto de los programas estratgicos. La unidad rectora (ministerios, secretaras de la presidencia) frente a las unidades encargadas de la programacin presupuestaria (ministerio de finanzas y oficina de presupuesto). La vinculacin entre los procesos de planeacin, presupuestacin y evaluacin. El nivel de anlisis de la evaluacin: nfasis en la meta-evaluacin para el cumplimiento de las metas del plan nacional de desarrollo o nfasis en la meso-evaluacin, la micro-evaluacin o la combinacin de ambas. La estrategia de incentivos de los sistemas de evaluacin: rendicin de cuentas frente a incentivos monetarios asociados al perfeccionamiento de los sistemas de gestin (Armijo 2011).
Una experiencia relevante en Amrica Latina sobre integracin entre planificacin y presupuesto es la llevada a cabo en Brasil por el Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestin desde la dcada de 1940. A partir del Plan Plurianual (PPA), tal experiencia plantea ejes nacionales de desarrollo sectorial, fija los lmites de los gastos pblicos mediante la Ley de Responsabilidad Fiscal del ao 2000 y programa cada ao el presupuesto para el cumplimiento de las metas en el marco de los ejes nacionales de desarrollo. Para el periodo 2008-2011 se fijaron tres agendas estratgicas: a) programa de aceleracin del crecimiento econmico, b) plan de desarrollo de la educacin y c) agenda social. El horizonte de planificacin de largo plazo es de veinte aos y lo fundamental es lograr una gestin integrada del plan plurianual a travs de la articulacin e integracin entre planificacin y presupuesto. Para el cumplimiento de los objetivos estratgicos y metas, se ejecutan programas y acciones que se miden con indicadores de efectividad, eficacia y eficiencia. Con este planteamiento se fortalece la funcin de planificacin mediante instrumentos de gestin dirigidos a la efectividad del gasto pblico, se promueve un ambiente de estabilidad para el mismo, se lleva a cabo un monitoreo focalizado de las acciones de mayor impacto y se identifica la asignacin final del gasto en el territorio y su impacto respectivo (ver el grfico 38).
184
Grfico 38. Integracin entre planificacin y presupuesto (Brasil)

Gestin integrada del plan
Revisin
Visin/objetivo Identificacin de problemas Objetivos e indicadores Productos y metas Productos y costos
Retroalimentacin
Plan
Revisin
Efectividad Eficacia Eficiencia

Evaluacin
Criterio
Presupuesto
Programas y acciones
Ejecucin y monitoreo
Fuente: Arantes (2009).
Objeto de mensuracin
7.9
Cules son y qu implican los desequilibrios de las polticas pblicas? La ausencia de coordinacin de las polticas pblicas descansa fundamentalmente en dos tipos de razones: primero, falta de integracin y coherencia tanto al interior de cada poltica como en relacin con las dems polticas; segundo, ausencia de una efectiva integracin entre planificacin y programacin presupuestaria. Estos dos tipos de causas atentan contra los principios bsicos de eficiencia y eficacia y dan origen a los desequilibrios clsicos de las polticas, que podramos enunciar de la siguiente manera (ver el cuadro 9): A. Desequilibrios transversales: ocurren cuando las polticas nacionales son irrelevantes o poco significativas frente a las prioridades de otros sectores y cuando entre ellas no hay encuentros o vasos comunicantes. Dan lugar a una ineficiencia asignativa3 (es decir, la decisin/
3. Conviene aclarar que en la teora econmica, por eficiencia de asignacin (allocative efficiency) se entiende las opciones de asignacin de recursos. Esta asignacin es ptima cuando hay correspondencia entre el precio y el costo marginal.
185
intervencin de la burocracia4 no coincide con las demandas sociales). Este tipo de ineficiencia suele aparecer cuando no existen presiones suficientes dentro de la propia administracin para que se utilicen mejor los recursos y se canalicen hacia actividades prioritarias o para que los insumos se empleen correctamente, todo lo cual se da por falta de informacin, incentivos o concertacin. B. Desequilibrios verticales: se dan cuando las polticas regionales o locales de los gobiernos subnacionales tienen escasa coordinacin con la poltica o estrategia central, por lo cual se presenta desarticulacin entre el nivel estratgico, programtico y operativo. Dan lugar a una ineficiencia programtica. C. Desequilibrios temporales: ocurren cuando las polticas sectoriales, regionales o locales de corto y mediano plazo estn desarticuladas con las prioridades nacionales de largo plazo. Dan lugar a una ineficiencia temporal. D. Desequilibrios de provisin: suceden cuando las asignaciones presupuestarias del nivel estratgico para el financiamiento de los programas en el plano sectorial, regional y local son inexactas. Hay distorsin de costos. Dan lugar a una ineficiencia tcnica (no hay evaluacin social ni minimizacin de costos). E. Desequilibrios de escala: se dan cuando la poltica no est bien dimensionada. Significan, en funcin de los objetivos, que se tiene una estructura demasiado grande o demasiado pequea para generar los bienes y servicios que le corresponden. Si est sobredimensionada, tendr un exceso de costos fijos y ser incapaz de cumplir con las metas establecidas, que sern demasiado ambiciosas; si est subdimensionada tendr un exceso de costos variables porque no se estar
4.
La burocracia va ms all del papeleo, las demoras o el maltrato por parte de los funcionarios. Burocracia, de acuerdo con la ciencia poltica y con su significado etimolgico, es el poder de los funcionarios, es decir, el poder ejercido desde el despacho (la palabra viene del francs bureau). Segn Weber (1996), se trata de un tipo de organizacin basado en la profesionalizacin de los funcionarios y en la racionalizacin de las normas por las que se rigen, lo que implica una subordinacin jerrquica de unos agentes a otros. Para Karl Marx, se trata de un grupo humano, que aunque tericamente sirve a los intereses generales, en realidad constituye un mecanismo de poder que termina por cuidar sus propios intereses y no los intereses generales (ver Baena Alczar 1984: 45).
186
forzando su capacidad de respuesta ms all de la que corresponde a sus posibilidades o capacidad instalada. Estos desequilibrios dan lugar a una ineficiencia de adaptacin o de respuesta a los cambios y necesidades.
Cuadro 9. Cruce entre desequilibrios e ineficiencias de las polticas pblicas Desequilibrios transversales Ineficiencia asignativa Desequilibrios verticales Ineficiencia programtica Desequilibrios temporales Ineficiencia temporal Desequilibrios de provisin Ineficiencia tcnica Desequilibrios de escala Ineficiencia adaptativa
Fuente: Musgrave y Musgrave (1992); elaboracin propia.
187
CAPTULO
LaS FaLLaS DE MERcaDO Y EL ROL
DE LaS pOLTIcaS pBLIcaS
8.1 El contexto de las fallas de mercado Es un hecho ampliamente aceptado que en el sistema econmico vigente el mercado no asigna de manera eficiente los recursos y, por lo tanto, le corresponde al Estado intervenir para corregir fallas, regular su funcionamiento o asumir un rol activo mediante el uso de instrumentos y mecanismos de diversa ndole a favor de determinadas polticas. Esto se hace algunas veces para promover, coordinar o incentivar acciones de personas o grupos y, en otras, para corregir o evitar acciones consideradas como negativas o contraproducentes para el logro de ciertos objetivos, como la equidad o una mejor distribucin de la riqueza. Por el contrario, los mercados perfectamente competitivos tienen varios supuestos que pueden ser agrupados de acuerdo a tres caractersticas: a) los agentes son maximizadores y tomadores de precio y no hay barreras de entrada y salida, es decir, ningn agente puede modificar los precios del mercado; b) los bienes y servicios transados en el mercado son homogneos; y c) la informacin de los participantes en el mercado es simtrica y completa y cada uno de los agentes posee previsin perfecta. Dichos supuestos permiten la eficiencia econmica en el sentido de que los distintos recursos escasos se destinan al uso ms valorado entre todos los usos posibles. Esto hace que las empresas puedan acceder a los insumos que necesitan y los consumidores a una gran variedad de bienes y servicios al menor precio posible dados sus costos de produccin. Cuando ello no existe, se dan fallas de mercado, las cuales ocurren por las siguientes razones:
Provisin y financiamiento de bienes pblicos (free riders) Externalidades Informacin asimtrica: riesgo moral y seleccin adversa Retornos crecientes
8 / Las fallas de mercado y el rol de las polticas pblicas
191
Mercados incompletos Competencia imperfecta Actuacin colectiva Desigualdad y redistribucin del ingreso
8.1.1 Bienes pblicos El concepto de bien pblico tiene una larga y rica historia. Fue mencionado, aunque no utilizado por los clsicos, como David Hume en Un tratado sobre la naturaleza humana (1739), Adam Smith en La riqueza de las naciones (1776) y John Stuart Mill en Principios de una economa poltica (1848). El economista italiano Ugo Mazzola describi en 1890 sus caractersticas particulares y fue Paul Samuelson quien, en 1954, lo estudi en forma analtica. Despus del ensayo de Garret Hardin, La tragedia de los comunes (1968), el concepto comenz a aplicarse a los problemas globales y a formar parte de los fundamentos de las polticas pblicas1. Un hito sobre su trascendencia lo constituy la publicacin del trabajo de Charles Kindleberger: Los bienes pblicos internacionales sin gobierno internacional, en 1986. Sin embargo, tal como lo menciona Louise Frchette, ex secretaria general adjunta de Naciones Unidas, se da el hecho histrico de que el suministro de los bienes pblicos es previo a la teora: las dos organizaciones ms antiguas del sistema de las Naciones Unidas, la Unin Internacional de Telecomunicaciones (1865) y la Unin Postal Universal (1875), fueron creadas precisamente para atender el suministro de bienes pblicos globales (Kaul et al. 2002). Hoy en da el gobierno electrnico y el uso del internet caen dentro de esta categora. En general, las fallas del mercado se traducen en una cantidad no eficiente de produccin derivada del carcter pblico de algunos bienes cuyo consumo se caracteriza por la no rivalidad y la no exclusin. En otros trminos, las fallas del mercado se reflejan como una oferta insuficiente de bienes pblicos que es subptima desde el punto de vista social.
1. El bilogo americano Garret Hardin public en la revista Science el artculo La tragedia de los comunes (1968), donde afirma que cuando todos los ciudadanos comparten un bien en comn (pastos, parques, lagos, ros, etc.), nadie est estimulado a cuidarlo, a procurar que no se agote, a conservarlo, a que no se contamine o a reducir su uso de manera racional y voluntaria. Este es el problema central de los bienes pblicos y los recursos naturales de propiedad comn. Las alternativas que se dan son: cuidar los bienes comunes, no cuidarlos, establecer asociaciones pblico-privadas en funcin de ellos, privatizarlos o intervenir para regular su uso, dado que su propiedad es compartida.
192
Un bien es rival si el consumo de un individuo adicional disminuye el consumo de los dems. A la inversa, un bien es no rival cuando una vez producido nadie queda fuera de su consumo, o el que sea consumido por muchos no disminuye su cantidad y calidad; adems, una vez producido, el costo marginal de un consumidor adicional es cero. As mismo, no exclusin significa que a un consumidor potencial no se le puede negar el bien o excluirlo de su consumo. En la realidad es difcil encontrar bienes que sean cien por ciento rivales y cien por ciento no excluyentes. Estas dos caractersticas hacen que los individuos, al contrario de lo que sucede con los bienes privados, no revelen sus preferencias. Por lo tanto, habr personas que no estn dispuestas a pagar por el disfrute del bien (free riders) y productores que tampoco estn dispuestos a asumir las prdidas que se podran generar. En ambos casos, el Estado debe intervenir para alcanzar una situacin ptima. Los free riders, parsitos o polizones son personas que reciben el beneficio del bien pblico, pero evitan pagarlo a costa de los dems. Su presencia tambin se debe a que no es posible suministrar algunos bienes y servicios sin beneficiar a todo el mundo; a que hay familias que no tienen los incentivos para pagar lo que realmente vale para ellas el bien o servicio; y, finalmente, a que los parsitos subestiman el valor de un bien o servicio con el fin de poder disfrutar sus beneficios sin tener que pagarlos. Cuando esta actitud se extiende a toda la sociedad, se genera la amenaza de no poder contar con la suficiente colaboracin para garantizar el suministro adecuado de bienes y servicios. En consecuencia, la caracterstica de no exclusin de los bienes pblicos genera paradjicamente problemas de suministro, por cuanto se desincentiva la cooperacin para producirlos. En este orden de ideas puede afirmarse que arreglos institucionales incorrectos, estructuras inadecuadas o estrategias ineficientes estimulan el comportamiento de los polizones y plantean el reto de reformar y modernizar la administracin pblica a fin de cambiar conductas, corregir motivaciones y practicar la cooperacin. Dicho de otra forma, la interaccin adecuada entre motivaciones, estructuras y estrategias cooperativas puede ayudar a superar los problemas originados por el free rider y, de paso, los de provisin de bienes pblicos (Carvajal 2009). Cuando un bien no es rival, el beneficio social marginal de su consumo consiste en la suma vertical de las demandas individuales del bien. Dicho en otras palabras, un bien pblico se suministra eficientemente cuando la suma vertical de las demandas individuales es igual al costo marginal de
193
producirlo. De esta forma, la produccin eficiente se da cuando el costo marginal es igual al beneficio social marginal. En el grfico 39 se muestran las demandas D1 y D2 y la suma de las dos (D1 + D2) es la demanda D, es decir, la lnea roja. En el punto E el costo marginal (CM) es igual al beneficio marginal social (BMS). La produccin eficiente se logra en el nivel de dos unidades de produccin y el BMS es la suma de un dlar ms tres, o sea, cuatro dlares.
Grfico 39. Provisin eficiente de un bien pblico
Beneficios $5 $4 D2 $3 D = D1 + D2 E CM = BMS CM
$1 D1 BMS Produccin
Fuente: Mankiw (2006); elaboracin propia.
De otra parte, teniendo en cuenta las categoras no rivalidad y no exclusin, los bienes pueden clasificarse en las siguientes categoras propuesta en el cuadro 10. En el caso de los bienes privados y los bienes reservados, estos pueden ser tratados como pblicos si su consumo tiene una alta valoracin social y, por lo tanto, podra ser incentivado por el Estado, independientemente de la capacidad de pago de los ciudadanos. Aun ms, para no ser tratados como excluyentes, el Estado puede subsidiarlos o cobrar un precio menor a su costo de produccin, dado que caen dentro de la categora de bienes meritorios; tal es el caso de la educacin bsica, la nutricin infantil o la vacunacin.
194
Cuadro 10. Diferencias entre bienes pblicos y bienes privados Exclusin Rivalidad Bienes privados (alimentos y vestuario) Bienes reservados o bienes clubes (acceso a internet) No exclusin Bienes rivales, bienes de propiedad comn (calles urbanas no tarifadas y con congestin) Bienes pblicos (defensa, aire puro)
No rivalidad
Fuente: Musgrave y Musgrave (1992).
8.1.2 Externalidades Se dan cuando la conducta de un agente econmico afecta a otros sin que aquel que la produce se vea afectado. Esto hace que el beneficio (costo) marginal social sea diferente del beneficio (costo) marginal privado. Las externalidades son vistas como efectos colaterales que producen ineficiencias por cuanto la actividad de una persona repercute en el bienestar de otra sin que se pueda cobrar un precio por ello, en uno u otro sentido. Hay externalidades positivas cuando la accin de un agente traslada a otros beneficios no compensados; por ejemplo, la educacin bsica y secundaria no solo beneficia a los alumnos sino a toda la sociedad al tener una poblacin ms educada. Caso semejante sucede con la investigacin bsica de una empresa cuando logra un descubrimiento tecnolgico que se traslada como beneficio a toda la sociedad. Las externalidades positivas se dan tanto en la produccin como en el consumo. En la produccin se dan, por ejemplo, cuando una empresa produce un nuevo computador que agiliza los procedimientos y permite nuevas aplicaciones a un menor costo. En el consumo puede darse mediante la educacin o la capacitacin, cuando una persona se vacuna contra la gripe o cuando restaura un inmueble histrico que todos pueden disfrutar gratuitamente. Las externalidades son, por lo tanto, efectos colaterales. Hay externalidades negativas cuando la accin de un agente traslada a otros costos no compensados. Por ejemplo, la contaminacin de un ro por los desechos de una fbrica de papel traslada costos a los habitantes que se encuentran ro abajo debido a la necesidad de purificacin y descontaminacin del agua para poder consumirla. La contaminacin del ro (externalidad negativa) hace que el costo para la sociedad de producir papel
195
sea mayor que el costo privado para los fabricantes. As, por cada unidad de papel producido, el costo social incluye el costo privado de los fabricantes ms el costo de los ciudadanos adversamente afectados. Las externalidades negativas pueden medirse mediante dos mtodos: A. El costo del dao causado. Siguiendo con el ejemplo de la contaminacin del ro, este costo sera el menor valor de la produccin agrcola que obtendran los agricultores debido a la contaminacin; en otros trminos, el valor de la produccin que se obtendra si el agua no estuviera contaminada; o tambin el clculo de la disminucin del valor de las tierras que se riegan con el agua contaminada. B. El costo de evitar el dao causado. En este caso, si tcnicamente es factible evitar el dao de contaminacin mediante algn proceso de purificacin del agua antes de verterla al ro, su costo sera la forma de medir esta externalidad. En ambas situaciones, se toma del anlisis costo-beneficio la simetra que existe entre beneficios y costos: un beneficio no aprovechado es un costo y un costo evitado es un beneficio (Dixon et al. 1988). Esta simetra se encuentra desarrollada en la publicacin de metodologa del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) del Ministerio de Economa y Finanzas del Per (MEF) titulada Una estimacin de los costos y beneficios de implementar medidas de reduccin del riesgo (2010). Con estos breves conceptos sobre externalidades, el lector puede saltar a la seccin 8.1.2.1 (Respuestas pblicas y privadas) en el caso de no desear seguir la exposicin grfica de microeconoma de los prrafos siguientes. Cuando se dan externalidades negativas en el consumo, como en el caso de ruidos, humo de cigarrillo y molestias o perjuicios causados por otras personas, se produce una cantidad mayor de externalidades negativas que la socialmente deseable, lo cual hace que el costo marginal social (CMS) sea mayor que el costo marginal privado (CMP) y la curva del beneficio marginal social (BMS) se ubica a la izquierda del beneficio marginal privado (BMP). El punto ptimo de valor social (punto B) estara mostrando un nivel de produccin inferior al de equilibrio de valor privado (punto A), por lo tanto el valor ptimo es menor que el valor de equilibrio del mercado. Y el precio social (Ps), menor que el precio de mercado (Pm). En estos casos, el gobierno interviene el sistema de mercado mediante impuestos o regulaciones (ver el grfico 40).
196
Grfico 40. Externalidad negativa en el consumo
Oferta (CMS)
Pm Ps ptimo B
Equilibrio Impuesto
Demanda (BMP) BMS Qo

Fuente: Cepep (1999); elaboracin propia.
Qm
Mientras tanto, frente a una externalidad positiva en el consumo, como es la educacin, esta tiene un valor social superior que el valor privado, por lo que el valor ptimo (punto B) es mayor que el equilibrio del mercado (punto A). Por tratarse de una externalidad positiva esto hace que el mercado produzca una cantidad menor de lo que sera socialmente deseable, lo que quiere decir que la sociedad se priva de consumir una cantidad importante del bien (Qm - Qo). Adems, cuando la externalidad positiva es fundamental y las soluciones privadas incompletas o insuficientes, el gobierno interviene mediante subvenciones o subsidios para alinear los incentivos privados con la eficiencia social. En este caso, la curva del BMS se ubica a la derecha del BMP (ver el grfico 41). Otra posibilidad es que las externalidades positivas en la produccin generen beneficios externos a terceros y en este caso el costo social de produccin ser menor que el costo privado para los productores y consumidores. Quienes producen tales externalidades no reciben todo el beneficio, por lo que se producen menos de lo socialmente ptimo (y entonces el BMS es mayor que el BMP).
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Grfico 41. Externalidad positiva en el consumo
Oferta CMP = CMS B
Ps Pm Equilibrio
ptimo
Subvencin
A Demanda (BMS) Demanda (BMP) Qm Qo
Este es, por ejemplo, el caso de la produccin de un nuevo computador, el cual se asimila a la difusin de una nueva tecnologa que no solo beneficia a la empresa sino a toda la sociedad. As, en el grfico 42, el nivel ptimo de produccin (punto B) es mayor que la cantidad de equilibrio (punto A). El mercado produce una cantidad menor que la socialmente deseable y los CMS de produccin son menores que los CMP de consumidores y productores. Es decir, a un mismo precio, la sociedad estara dispuesta a producir unidades adicionales del bien. Y la curva del CMS estara a la derecha del CMP. En estas situaciones el gobierno generalmente subsidia la produccin (ver el grfico 42). Finalmente, en el caso de las externalidades negativas en la produccin, la tendencia es a producir ms de lo socialmente deseable. Es decir, el costo que tiene para la sociedad la actividad productiva es mayor que el costo privado de producir el bien, por lo que generalmente se apela a impuestos que graven a los agentes causantes con una cantidad equivalente al dao externo por cada unidad producida del bien. En la jerga de la economa ambiental se suele decir que quien contamina paga, es decir, se trata de internalizar la externalidad para reducir la cantidad de equilibro a lo socialmente deseable.
198
Grfico 42. Externalidad positiva en la produccin
Oferta (CMP) CMS
Pm Ps
A Equilibrio B
Valor de la tecnologa ptimo
Demanda (valor privado) Qm Qo
Los llamados impuestos pigouvianos son impuestos establecidos por el gobierno para corregir los efectos de una externalidad negativa, pero pueden ser tambin subsidios establecidos para estimular una externalidad positiva. En el grfico 43, el nivel ptimo de produccin ubicado en el punto B (Qo) es menor que la cantidad de equilibrio de mercado sealada en el punto A (Qm). Es decir, el mercado produce una cantidad mayor que la socialmente deseable y la curva del CMS estara a la izquierda del CMP. Las fallas del mercado, o situaciones en las que el mercado no logra obtener eficiencia econmica, pueden ser vistas como una oferta insuficiente de bienes pblicos derivada del carcter pblico de algunos bienes cuyo consumo es no rival y no exclusivo. Cuando se presentan beneficios externos o diferencias entre el BMS y el BMP, el Estado tiene las siguientes formas de enfrentarlos: A. Provisin de bienes pblicos. Provisin pblica y produccin pblica son dos conceptos diferentes y en la poltica pblica es difcil determinar qu bienes pertenecen a una u otra categora. Provisin pblica se refiere al hecho de que ciertos bienes y servicios son financiados
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Grfico 43. Externalidad negativa en la produccin
CMS P ptimo Ps B A Equilibrio Oferta (CMP) Costo de la contaminacin
Pm
Demanda (valor privado) Qo

Fuente: Cepep (1999), elaboracin propia.
Qm
por el presupuesto pblico y ofrecidos a la poblacin en forma gratuita o subsidiada. Es decir, el financiamiento puede ser pblico pero no necesariamente su produccin, que puede estar en manos de privados a travs de licitaciones, concesiones, contratos, subsidios o transferencias. As, la provisin pblica es posible y compatible con la produccin privada. Ahora bien, en la provisin de bienes pblicos conviene aclarar dos procesos: el primero es de naturaleza poltica y se relaciona con la toma de decisiones sobre qu bienes producir, cunto producir y a quin cargar los costos y beneficios; el segundo tiene que ver con el proceso de produccin y se relaciona con el agrupamiento de voluntades, cooperaciones y contribuciones de todos los actores para financiar dichos bienes. Por ejemplo, en el caso de la educacin bsica, su provisin puede hacerla el gobierno de manera directa o cualquier otra institucin privada por encargo, pero bajo la condicin de que provea el bien o servicio bajo determinadas especificaciones y teniendo como referencia la
200
condicin de que la cantidad optima sera el punto donde el CMP iguala al BMS. De esta forma, la provisin pblica puede alcanzar una respuesta eficiente mediante subvenciones o transferencias. De otra parte, la invocacin para traspasar los bienes pblicos a la produccin privada en aras de una mayor eficiencia, va menores costos de produccin, no es suficiente ni definitiva. A favor de la produccin pblica existen otras razones de gran peso y trascendencia cuando se trata de combinar polticas pblicas igualmente eficientes y equitativas. Segn Nuria Rueda Lpez (2005, citando un texto de Domnguez de 1989), destacan las siguientes: i. Los procesos productivos que involucran elevados costos fijos e importantes externalidades requieren una regulacin o control tan exhaustivo que aconsejan una produccin pblica sin que ello signifique rechazar la participacin del sector privado. Por ejemplo, la produccin de agua potable, energa elctrica, alumbrado pblico, alcantarillado, infraestructura bsica, etc. ii. Algunas actividades, que por sus caractersticas pueden ser consideradas como estratgicas, tales como la produccin de energa nuclear, la seguridad o la justicia, caen por su naturaleza en el mbito de lo pblico. iii. En la Agenda del desarrollo con equidad se favorece la produccin de determinados bienes y servicios a favor de los grupos ms pobres por parte del Estado; adems, se privilegia la explotacin adecuada de los recursos naturales en manos del mismo y la gestin de la inversin pblica con fines anticclicos y redistributivos. iv. Todos aquellos bienes caracterizados como bienes pblicos globales por traspasar fronteras y cubrir al universo de la poblacin, garantizando el disfrute de las generaciones actuales y futuras, caen tambin en el mbito de los bienes pblicos. Dentro de esta categora estaran bienes como la sostenibilidad del medio ambiente, los derechos humanos, el conocimiento, el internet, la informacin, la estabilidad financiera, la equidad, la justicia, la paz, la seguridad y la salud, entre otros (Kaul et al. 1999, 2003).
En el cuadrante 1 del grfico 44, la altura de la curva de demanda D1 representa el BMP y la lnea de puntos, el beneficio externo que reciben
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otras personas por el hecho de tener nios ms educados. La suma de estos dos beneficios es el BMS, que es la curva de demanda D2, la cual ha internalizado los beneficios externos de la educacin. El equilibrio del mercado, que solo tiene en cuenta el BMP, se ubica en A, donde el CMP es igual al BMP y la cantidad de equilibrio es Q1, la cual es inferior a la cantidad de equilibrio Q2 producida cuando se tiene en cuenta el beneficio externo y donde el BMS es igual al CMS. La diferencia entre P1 y P2 representa el pago del gobierno por la provisin del bien pblico mediante subsidio a la demanda. B. Subsidios. Son otro tipo de respuesta, en la cual el gobierno paga a los productores privados un monto igual al beneficio marginal externo por cada unidad producida. Generalmente se conceden a los bienes que se consideran bsicos en la produccin o en el consumo, como en el caso del transporte colectivo y la energa elctrica. El subsidio hace que la curva de oferta se desplace hacia la derecha y entonces la distancia vertical entre la nueva curva y la original es el monto del subsidio, es decir, la distancia entre B y C o entre Pc y Pp. Bajo estas condiciones, para que el productor est dispuesto a vender la cantidad Q2 bastar con que el consumidor pague Pc y obtenga como subsidio Pp por esas unidades (ver el cuadrante 2 del grfico 44). En trminos de la sociedad, el consumo aumentar de Q1 a Q2, lo que significa un beneficio equivalente al rea debajo de la curva de demanda del BMS (Q1ACQ2). El hecho de incrementar la produccin en ese monto implic un costo igual al rea debajo del CMS (Q1ABQ2), por lo tanto, se genera una prdida neta equivalente al tringulo ABC. La diferencia entre Pp y P* es el monto del subsidio que recibe el productor, mientras que la diferencia entre Pc y P* es la fraccin del subsidio que recibe el consumidor. La incidencia final del subsidio al consumidor y al productor depender de la elasticidad de las curvas de oferta y demanda. Mientras ms elstica sea la curva de demanda, el productor se apropiar de la mayor parte del subsidio, y entre ms inelstica sea la demanda, ser el consumidor quien se apropie de la mayor parte del subsidio (ver el cuadrante 2 del grfico 44). C. Cupones o vouchers. Son otro tipo de respuesta, en la cual el gobierno provee a las personas un cupn para adquirir bienes y servicios, tales como educacin o alimentos. D. Derechos de propiedad intelectual. Se trata de las patentes o los derechos de autor que son, por ltimo, una forma de proteger la
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Grfico 44. Provisin de bienes pblicos y subsidios
Pago del gobierno
P CMP = CMS
2
Oferta CMP = CMS
P2 P1
B A BMS (D2)
Pp P* Pc BMP (D1) Q A
C Demanda BMP = BMS Q1 Q2 Q
Q1
Q2
creatividad y el conocimiento dando exclusividad al creador de una idea o al inventor de un bien o servicio y concedindole garantas para vender, utilizar y producir su creacin durante un cierto perodo de tiempo. Este derecho es un incentivo, una fuente fundamental para la innovacin, la ciencia y la tecnologa y el motor de la economa de las ideas. 8.1.2.1 Respuestas pblicas y privadas A. Respuestas del Estado. Para corregir las externalidades por el lado del Estado, la salida convencional est en los impuestos, subsidios y subvenciones para equiparar los costos marginales privados con los costos marginales sociales y los beneficios marginales privados con los beneficios marginales sociales. Cuando la externalidad es negativa, un impuesto al agente que contamina, por ejemplo, hace que este internalice el costo de la externalidad y tender a lograr la cantidad socialmente ptima. En caso contrario, cuando hay una externalidad positiva, un subsidio por parte del Estado hace que el agente internalice el beneficio que sus actos generan sobre los dems y tender a producir una cantidad mayor a la que producira si el mercado actuara solo. Tambin el Estado puede subsidiar a un agente para eliminar una externalidad negativa.
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El marco regulatorio, los derechos de propiedad intelectual, las medidas de orden o control y la canasta de incentivos tambin constituyen herramientas a disposicin del Estado para resolver problemas de externalidades. Su uso depender de la naturaleza y envergadura de cada situacin. B. Respuestas de los privados. El economista Ronald Coase, ganador del premio nobel de Economa en 1991, estableci que bajo los supuestos de que los derechos de propiedad estn bien definidos, los propietarios de los recursos puedan identificar los daos a su propiedad y los costos de transaccin sean nulos o bajos, la negociacin entre dos personas conduce a una solucin eficiente dada una estructura institucional. As, cuando el agente que causa un dao compensa a quien perjudica, la solucin entre las partes puede llegar a un resultado socialmente ptimo. Esto en virtud de que tanto quien genera la externalidad como quien la soporta estaran dispuestos a llegar a un mutuo acuerdo para internalizar el efecto externo. De esta manera, la intervencin del Estado no sera necesaria para resolver el problema de las externalidades (Coase 1981). Sin embargo, hay situaciones en las cuales los costos de transaccin son tan altos que el acuerdo privado es casi imposible y por esta razn se produce una falla y se justifica una intervencin del Estado. Los altos costos tambin hacen que muchas empresas se vean motivadas a fabricar ellas mismas sus insumos, integrando verticalmente la produccin de insumos y la de productos finales. Esto dificulta el funcionamiento eficiente de los mercados donde las relaciones no son de libre compra-venta y libre decisin, sino de control y comando por grupos dominantes. Por lo dems, los individuos no responden solo a costos y beneficios sino que operan dentro de un marco legal, con reglas preestablecidas e instituciones relevantes. Tal como lo seala Diego Azqueta (2007):
[] el Teorema de Coase implica no solo la necesidad de identificar plenamente a los afectados por cualquier externalidad, sino que estos no sean de tal naturaleza que haga que cualquier negociacin entre las dos partes resulte prohibitiva, sea por el nmero de personas involucradas, su lejana, los costos de obligarlas a cumplir lo pactado, etc.; es decir, que los denominados costes de transaccin (de poner a las partes de acuerdo y obligarlas a cumplir lo pactado) no sean prohibitivos.
204
8.1.3 Informacin asimtrica El tema de la informacin es de crucial importancia en las polticas pblicas, en particular para el tomador de decisiones. Por lo general, quien toma decisiones lo hace con informacin incompleta, incertidumbres, racionalidad limitada, mrgenes de negociacin reducidos una vez firmado un contrato y riesgos de oportunismo cuando una de las partes trata de aprovechar las circunstancias del momento en su propio inters con esfuerzos para engaar a la otra. Adems, la informacin tiene las caractersticas de un bien pblico, dado que no disminuye su calidad cuando se le entrega a una persona y/o a otra. La informacin es no rival y no excluible, por lo tanto, sera eficiente que sea provista de forma gratuita o que se cobre solo el costo de transmisin. Sin embargo, el mercado privado no provee la suficiente informacin y lo mismo sucede con otros bienes pblicos, como la informacin estadstica o meteorolgica. Dadas dichas circunstancias, cuando el nivel de informacin para diversos agentes no es el mismo dentro de un intercambio, interaccin o transaccin, se dice que la informacin es asimtrica. Con escasez de informacin los individuos no consumen o no producen todo lo socialmente deseable y esto, adems de generar transacciones desiguales, permite que una de las partes pague ms que otras por el mismo producto. Las asimetras de informacin dan lugar a los conceptos de seleccin adversa y riesgo moral. La seleccin adversa es el resultado de no poder observar ni verificar la informacin, capacidades y valores de una de las partes antes de firmar un contrato. Se presenta ex ante al contrato y bsicamente se trata de un problema de informacin oculta. Este problema ocurre principalmente en el mercado de los seguros, cuando la compaa aseguradora establece sus primas desproporcionadamente a favor de unos individuos y en contra de otros. El riesgo moral es el resultado ex post de no poder observar y verificar el desempeo efectivo de los agentes y las circunstancias posteriores a la firma de un contrato. Se da bsicamente cuando el valor de una interaccin o transaccin para alguna de las partes se ve afectado por decisiones o acciones adoptadas por otra. En el mercado de los seguros ocurre cuando el particular que sabe que est asegurado se cuida menos o abusa del seguro. Y se presenta en todo contrato cuando quien contrata no puede controlar el esfuerzo o dedicacin del contratado y tambin cuando el votante elige a una persona y las acciones del elegido se desvan de las que se considera a favor de la solucin de problemas colectivos.
205
En general, en todo contrato hay riesgos por las acciones ocultas que puede emprender una de las partes una vez que se ha firmado. Es difcil y costoso establecer una provisin adecuada de incentivos y existen elementos no controlables por alguna de las partes (ver el grfico 45)2.
Grfico 45. Asimetras de informacin
Seleccin adversa: informacin escondida ex ante
Asimetras de informacin
Riesgo moral: acciones escondidas ex post
Los mercados no funcionan eficientemente
Elaboracin propia.
8.1.3.1 Problemas de Agente-Principal El contrato es un mecanismo que regula las relaciones de intercambio entre dos personas. En este caso, un Agente y un Principal que dan pie a la teora de la agencia, que se da cuando se separa la propiedad de un bien o servicio de su administracin o ejecucin y cuando subyacen objetivos diferentes entre uno y otro. En principio, no hay contratos completos o perfectos por razones de informacin o de incertidumbre, situacin que, adems, hace que los objetivos del Principal y los del Agente no coincidan. Para corregir esta situacin o hacer que un contrato sea eficiente, las partes involucradas deben cumplir ciertas condiciones: A. Facilitar el acceso a informacin confiable y a bajo costo. De esta manera los costos de transaccin asociados disminuyen, ya sea por los mayores costos de informacin que surgen de la necesidad de buscar
2. Por sus contribuciones a estos temas, el economista Joseph Stiglitz, junto a George Akerlof y Michael Spence, se hizo merecedor del premio nobel de Economa en 2001.
206
agentes que intervengan en la transaccin o firma del contrato, ya sea por los costos de la negociacin que hacen que sea necesario redactar y estipular clusulas en un contrato, ya sea por los costos de la garanta asociados a garantizar el cumplimiento del contrato y protegerse de su incumplimiento. B. Establecer incentivos que reduzcan los comportamientos oportunistas derivados de la asimetra de informacin (riesgo moral e incertidumbre) y, en caso de que se den, instaurar las consecuencias pertinentes. C. Reducir los costos de transaccin en las estructuras de gobierno. Esto incluye reducir los costos de funcionamiento, los costos de ineficiencias derivados de las dificultades para transmitir la informacin o la falta de control sobre la burocracia y los costos derivados de la influencia de los subordinados o de niveles inferiores que buscan sus propios intereses. D. Compartir el riesgo resultante de la incertidumbre entre las partes a fin de asegurar, por un lado, la viabilidad econmica de los bienes y servicios involucrados en el contrato y, por otro lado, el cumplimiento de las obligaciones acordadas. E. Convertir el contrato en acuerdos exigibles de estricto cumplimiento ante la ley, a fin de evitar que sean tratados como trmites burocrticos sin costo alguno en caso de incumplimiento de lo pactado. En consecuencia, los problemas de Agencia tienen como razones las asimetras de informacin, el riesgo moral, la seleccin adversa y la existencia de incertidumbre. Esta ltima se da cuando los resultados no dependen exclusivamente de las acciones del agente sino de circunstancias o elementos no conocidos por la persona encargada de tomar la decisin. Otros fallos de informacin que limitan la competencia se relacionan con los productos heterogneos, por cuanto es muy difcil para el consumidor valorar distintos productos o comparar precios con calidad. Por ejemplo, es muy difcil para el paciente valorar la calidad de distintos mdicos o tratamientos. Adems, ofrecer un servicio a precios ms bajos no necesariamente significa que su calidad sea inferior. La escasa publicacin o divulgacin de las caractersticas de un bien son tambin problemas asociados a la informacin que restringen la competencia.
207
8.1.4 Retornos crecientes: economa de las ideas En general, hay rendimientos crecientes si el incremento porcentual en la produccin es mayor que el incremento porcentual en la cantidad de factores. Los retornos de escala se refieren a la relacin entre factores productivos y producto y las economas de escala a la relacin entre costos y producto. Entre ambos existe una estrecha relacin. As, cuando existen retornos a escala crecientes el incremento en los costos es proporcionalmente menor que el incremento en la produccin, generando economas de escala que implican que el costo por unidad de producto sea menor, lo que disminuye los costos medios. Ahora bien, cuando los bienes no son excluyentes generan importantes desbordamientos (spillovers) de los beneficios que no capturan los productores. Estos bienes con desbordamientos o externalidades positivas tienden a tener una baja produccin en el mercado y brindan por lo tanto una oportunidad para que el Estado intervenga mejorando el bienestar de la sociedad. Este es el caso clsico de la investigacin bsica, la ciencia, la tecnologa y la innovacin. Adems de estas caractersticas, los bienes que no son rivales, como las ideas, incluyen un costo fijo de produccin y un costo marginal cercano a cero. Es decir, este tipo de bienes est ntimamente vinculado a la presencia de rendimientos crecientes a escala y competencia imperfecta. En el grfico 46 se muestra la relacin entre costos fijos y rendimientos crecientes. El costo medio es decreciente debido a los rendimientos crecientes y el costo marginal es constante. El costo de producir la primera unidad es muy alto, debido a su costo fijo, pero el costo promedio va disminuyendo y a niveles de mayor produccin el costo fijo se distribuye entre un mayor nmero de unidades del bien, por lo que el costo promedio disminuye con la escala de produccin. Si se trata de igualar, como sucede en casos de competencia perfecta, el precio y el costo marginal, esto dara como resultado ganancias negativas, por cuanto con rendimientos crecientes el costo promedio siempre es mayor que el costo marginal y por lo tanto la fijacin del precio al costo marginal arrojara prdidas. Bajo estas circunstancias ninguna empresa entrara al mercado. Por esta razn, el Estado usualmente subsidia este tipo de actividades y permite establecer el precio por encima del costo marginal para recuperar as el costo fijo de crear la primera unidad del bien. A la larga, la necesidad de ganancias impone un alejamiento de la regla de oro de la competencia perfecta de precio igual a costo marginal3. Segn el grfico 46, para producir
3.
Cuando las asignaciones de recursos guiadas por el sistema de mercado funcionan bajo los supuestos de competencia, informacin perfecta, mercados completos, rivalidad y exclusin, entonces son eficientes en el sentido de Pareto (Albi et al. 1994).
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Grfico 46. Rendimientos crecientes, costo fijo y economa de las ideas
Subsidio B C P A D Costo promedio Costo marginal Unidades producidas 1

Fuente: Jones (2000).
dos unidades el subsidio es la distancia entre A y B y para producir tres el subsidio sera la distancia entre C y D. 8.1.5 Mercados incompletos Existen bienes y servicios que podran ser catalogados como privados, pero que no son adecuadamente provistos por el mercado. Es ms, aun cuando el precio que los consumidores estn dispuestos a pagar sea mayor que el precio de proveerlos, estos no se producen porque los agentes privados temen hacerlo. Esta situacin de mercados incompletos se da preferentemente en los mercados de riesgos, prstamos y capitales. Ejemplos de esta situacin se presentan en los seguros contra desastres naturales, fondos de garanta estatales contra posible insolvencia de los bancos, fondos de respaldo para el financiamiento de pymes, fondos para la educacin universitaria, seguros contra enfermedades catastrficas o seguros mdicos para adultos mayores. Esta falla tambin puede ser vista como ausencia de mercados complementarios, es decir, cuando el consumo de un bien est sujeto a la presencia de otro bien. Por ejemplo, el inters de la poblacin por la lectura y la existencia de bibliotecas pblicas.
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8.1.6 Competencia imperfecta Se dice que un mercado es competitivo cuando el elevado nmero de compradores y vendedores hace que ninguno pueda influir en l, es decir, todos ellos son simples tomadores de precio. Atentan contra esta situacin la existencia de barreras de entrada y salida de empresas al mercado, de vendedores que puedan controlar el precio de su producto, de diferenciacin del producto o de un patrn de precios altos y un nivel de produccin bajo. Dentro del tipo de mercados imperfectamente competitivos que justifican la intervencin del Estado se encuentran el monopolio y el oligopolio. Un caso especial lo constituye el monopolio natural, en el cual la principal barrera de entrada la constituyen los rendimientos crecientes a escala, como es el caso del suministro de electricidad, telecomunicaciones, transporte areo, de ferrocarril o urbano, agua o telefona. Dado que con este tipo de rendimientos los costos de produccin disminuyen a medida que aumentan los niveles de produccin, la barrera de entrada surge porque el ingreso de una nueva firma al mercado se dificulta por los elevados costos fijos de produccin o de inversin para bajos niveles de produccin. Dotado el monopolista para cobrar un precio mayor al soGrfico 47. Asignacin a precios competitivos
P Demanda P2 C
B P1 A Cme Cma Ima Smo

Y Scp
210
cialmente deseado, el Estado interviene para regular su funcionamiento o para fijar los precios finales al consumidor. En teora, el monopolio al que se llega de forma natural maximiza sus beneficios en el punto donde el ingreso marginal es igual al costo marginal, lo cual hace que la cantidad sea menor a la eficiente (Scp). En el grfico 47 se muestran los costos medios (Cme), los costos marginales (Cma) y el ingreso marginal (Ima). El punto de equilibrio con competencia perfecta sera aquel donde el costo marginal es igual al precio (A) con un nivel de produccin de competencia perfecta Scp. Y el equilibrio del monopolista vendra por el punto donde el ingreso marginal es igual al costo marginal (B) con un nivel de produccin Smo. 8.1.7 Bienes preferentes Independientemente de las preferencias individuales o la soberana del consumidor, el Estado invoca con los bienes preferentes una finalidad de orden superior para intervenir, con la justificacin de que conoce mejor que los ciudadanos lo que ms les conviene y dada la importancia de estos bienes hace que se provean coactivamente con carcter pblico. Tales bienes y servicios necesarios para llevar una vida satisfactoria que el Estado subvenciona o provee gratuitamente o cuyo consumo en ciertos casos impone obligatoriamente, se consideran como merit goods y constituyen en muchos casos una forma de paternalismo por parte del Estado. En la prctica, los bienes preferentes son bienes que los individuos no aprecian de forma correcta, bien sea porque los valoran ms de lo que deberan como es el caso del alcohol, el tabaco y las drogas, bien sea porque los valoran menos de lo que deberan como educacin, salud, cultura o seguridad al conducir. En estos casos, el Estado interviene para corregir la falla del mercado, sea disuadiendo su consumo, regulndolo o incentivndolo. El consumo de cierto tipo de bienes produce efectos pblicos negativos o externalidades negativas que se trasladan al Estado mediante mayores gastos; es el caso, por ejemplo, de los servicios pblicos de salud para atender enfermedades pulmonares debido al consumo de cigarrillos, accidentes de trnsito por el exceso de consumo de licor o por aversin al uso de cinturn de seguridad, obesidad por malas prcticas alimentarias, resistencia al uso de preservativos para evitar enfermedades venreas o enfermedades coronarias por falta de ejercicio fsico.
211
8.1.8 Problemas de accin colectiva Entre los fallos de mercado asociados con los bienes pblicos se plantean problemas de accin colectiva o dificultades en la cooperacin para lograr un determinado objetivo. Segn Eduardo Wiesner (2007, citando un texto de Ostrom de 2002), este tipo de fallos se define as:
[] una situacin de accin colectiva ocurre cuando dos o ms individuos se asocian para producir algo de valor, cuando sera difcil producirlo independientemente. Los problemas de accin colectiva ocurren cuando la falta de motivacin y de informacin o la informacin asimtrica generan incentivos que impiden que los individuos o las instituciones resuelvan satisfactoriamente una situacin de accin colectiva.
Es decir, tales problemas surgen cuando un grupo de individuos o instituciones desean un bien pblico como seguridad ciudadana, alumbrado pblico o calles asfaltadas pero ninguno tiene los medios para proporcionarlo individualmente, en otras palabras, cuando son necesarios los esfuerzos de dos o ms individuos para lograr un resultado. Por lo tanto, los problemas de accin colectiva y de movimientos sociales estn fundamentalmente caracterizados por la interdependencia entre los participantes, de tal manera que el esfuerzo y la contribucin de uno de ellos influye en el esfuerzo que ponen los dems y lo ms racional es actuar de gorrn o polizn (free riders) y confiar en que otro sea quien ponga el esfuerzo o el dinero mientras uno disfruta del bien pblico. Es decir, el hecho de que no se pueda excluir a nadie del disfrute de los bienes pblicos, as como los costos individuales en que incurren los participantes en una accin colectiva, desincentiva la iniciativa cooperativa y fomenta la conducta del polizn. Esto da a entender que no hay ningn sistema de organizacin social en la provisin de bienes pblicos que no tenga que soportar costos de coordinacin de un modo u otro. Estamos pues ante un escenario en el cual interesa saber cundo y cmo un cierto nmero de personas actuarn conjuntamente y con un mismo propsito. Esta situacin plantea las siguientes preguntas: es necesario que el Estado intervenga para conseguir una accin colectiva?, es posible que los individuos coordinen independientemente sus actuaciones?, bajo qu condiciones se logra el xito de la actuacin colectiva?, bajo qu condiciones el individuo considera que es racional cooperar? Tales preguntas son trascendentales en el diseo de las polticas pblicas y en la administracin pblica en general porque motivan a pensar de
212
qu manera se pueden promover reformas que contribuyan a solucionar el dficit de cooperacin que afecta al bien pblico y al bienestar social. La mayora de los trabajos sobre el tema de la relacin entre cooperacin y bienes pblicos est referida al estudio seminal de Mancur Olson: La lgica de la accin colectiva (1965). Segn Olson, los individuos, dentro de un clculo de costos y beneficios, no tienen la suficiente motivacin para actuar en procura del bien comn a menos que se den dos condiciones: una, que el tamao del grupo sea lo suficientemente pequeo, y dos, que exista algn tipo de coercin o incentivos adecuados para motivarlos a actuar de manera conjunta. Olson se respalda en la teora de la eleccin racional para explicar qu mueve a individuos racionales a participar en acciones colectivas o a pertenecer a grupos de inters contribuyendo con su esfuerzo a producir bienes colectivos en lugar de consumirlos directamente, aprovechndose as de la aportacin que realizan otros individuos. Su objeto de estudio ya no son actores polticos especficos, llmense gobiernos, partidos polticos o votantes, sino asociaciones civiles. De esta manera, se establece una conexin explicativa entre lo micro y lo macro: los individuos asumen los costos de actuar en beneficio de todos cuando reciben los adecuados incentivos es decir, aquellos de los que se pueden beneficiar quienes contribuyen a la accin colectiva, el reconocimiento de los dems o los vnculos de amistad que el participante puede establecer como capital social. Dado que se trata de un problema particular de coordinacin y cooperacin para el fomento del capital social y la formacin de la comunidad, la accin colectiva puede y debe ser promovida por el Estado sin perjuicio de que el grupo sea lo suficientemente grande. Para ello, el fortalecimiento institucional y organizacional, la construccin de redes y concertaciones sociales, la consolidacin de normas y valores como solidaridad, tolerancia, reciprocidad, confianza, identidad, cooperacin voluntaria y colaboracin ciudadana son formas y mecanismos que coadyuvan a la accin colectiva. De esta manera, es posible que las personas contribuyan ms con su gasto o esfuerzo al bienestar colectivo, a pesar de que los beneficios sean compartidos por todos. Esto para contrapesar la intuicin analtica de Olson (1965), segn la cual la racionalidad individual no implica o no es suficiente para garantizar la racionalidad colectiva, porque bajo esas circunstancias el comportamiento racional de los miembros de un colectivo podra llevarlos a actuar como free riders, lo cual puede impedir que el colectivo alcance su mximo de bienestar.
213
Entre los instrumentos utilizados ms recientemente por los tericos sobre la accin colectiva est la teora de juegos, en la cual las interacciones estratgicas o comportamientos entre los individuos se representan en una gran variedad de situaciones. El famoso juego del dilema del prisionero es un claro ejemplo de ello. Este dilema es muy utilizado para demostrar el fracaso de la accin colectiva en la provisin de bienes pblicos, fracaso que se produce como consecuencia de la actuacin independiente no coordinada de individuos que buscan maximizar su beneficio cuando los efectos de esas decisiones son interdependientes o estratgicos; en otras palabras, cuando los resultados de la actuacin de un individuo dependen simultneamente de las actuaciones del resto del colectivo y los decidores conocen esa interdependencia (Marn Quemada y Garca-Verdugo 2008). Basado en Sandler (1992), el dilema del prisionero, o situacin no cooperativa, es planteado por Marn Quemada y Garca Verdugo de la siguiente manera: A. Dos individuos han cometido un robo a mano armada y dos sospechosos han sido detenidos por la polica portando cada uno de ellos un arma de fuego. B. El juez sabe que no puede hacer que los condenen por el robo, a no ser que al menos uno de ellos confiese, pero s puede hacer que los condenen a dos aos de crcel por portar armas en forma ilegal. C. La mxima sentencia prevista por robo a mano armada es de diez aos de crcel. D. Los dos sospechosos son interrogados por separado y el juez les ofrece un trato: si uno confiesa y el otro no, quien confiesa recibe una condena de un ao y el otro la sentencia mxima. E. Si los dos confiesan, ambos reciben una condena de siete aos. F. Si ninguno de los dos confiesa, ambos sern condenados a dos aos de crcel por posesin de armas. Entre los resultados previsibles que se pueden dar, el ms probable es que los dos sospechosos confiesen haber cometido el robo, aunque los dos saldrn ms beneficiados si no confiesan, porque saben que el juez no tiene cmo probar que han cometido el asalto. Para interpretar los resultados se introduce el concepto de estrategia dominante o la estrategia de un jugador que le proporciona un resultado mejor, independientemente de la estrategia del otro jugador. As, la estrategia confesar es dominante para
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ambos prisioneros a pesar de ser subptima frente a la de no confesar y recibir dos aos de crcel cada uno. El cuadro 11 muestra los cuatro posibles escenarios o estrategias que se pueden dar en trminos de condenas. En el cuadrante inferior izquierdo el prisionero 1 confiesa y recibe un ao de crcel y el prisionero 2 no confiesa y recibe diez; en el cuadrante superior izquierdo ninguno confiesa y reciben dos aos de crcel cada uno. En el cuadrante inferior derecho ambos confiesan y reciben siete aos de crcel cada uno y en el cuadrante superior derecho el prisionero 1 no confiesa y recibe diez aos de crcel y el prisionero 2 recibe un ao tras confesar.
Cuadro 11. El dilema del prisionero Prisionero 2 Aos de crcel tras no confesar Aos de crcel tras no confesar Prisionero 1 Aos de crcel tras confesar Prisionero 1: 2 Prisionero 2: 2 Prisionero 1: 1 Prisionero 2: 10 Aos de crcel tras confesar Prisionero 1: 10 Prisionero 2: 1 Prisionero 1: 7 Prisionero 2: 7
Fuente: Marn Quemada y Garca Verdugo (2008).
El dilema demuestra que la no cooperacin, la desconfianza, la falta de comunicacin y la falta de coordinacin conducen a una estrategia o solucin no ptima o de prdida. Es decir, si los actores confan mutuamente, y en base a esa confianza deciden cooperar, obtendran el mejor resultado colectivo. Si pasamos al caso de un colectivo, hay situaciones en las que, buscando todos los mximos beneficios, se impone la peor estrategia posible para el conjunto del colectivo. 8.1.9 Desafos de la desigualdad y la redistribucin del ingreso La pobreza y la desigualdad son rasgos caractersticos de las economas latinoamericanas. La eliminacin de la pobreza extrema disminuye la desigualdad, pero no es suficiente, ya que la reduccin de la desigualdad es un compromiso de mayor envergadura que exige una enorme voluntad poltica
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y la aspiracin de las sociedades modernas y democrticas no puede ser satisfecha con el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza mientras subsistan desigualdades tan grandes como en Amrica Latina. Es bien sabido que la interaccin de las fuerzas del mercado produce diferencias de renta entre los individuos que el mercado no corrige sino que, por el contrario, puede exacerbar. Esta situacin se ve agravada por la enorme desigualdad en cuanto a ingresos existentes entre individuos y por las inequitativas condiciones de acceso a servicios bsicos. As, con el propsito de construir una sociedad ms igualitaria y justa, el Estado interviene y regula el mercado a fin de compensar diferencias y garantizar un desarrollo ms equitativo y menos excluyente. Para resaltar este punto basta mencionar que el coeficiente de Gini promedio en la regin se ha mantenido en torno a 0,55 en los ltimos quince aos y en la OECD en 0,34 (Cepal 2010a)4. Para ejemplificar la magnitud del problema en la regin, en el caso de Colombia pas con un alto crecimiento en las ltimas dcadas y significativos avances en la reduccin de la pobreza, que ha pasado de 54% a 45% de poblacin catalogada como pobre entre 2002 y 2009, lo que equivale a veinte millones de personas en pobreza la desigualdad hace que el 10% ms rico de la poblacin se quede con la mitad del PIB, mientras al 10% ms pobre apenas le corresponde el 0,6% del mismo. Esto se ve agravado por el hecho de que cada uno de los pobres que tiene trabajo mantiene a seis personas en promedio, en tanto que los del tope de la pirmide sostienen solo a dos. Por otra parte, tambin las diferencias regionales son escandalosas. El ingreso por habitante de una regin perifrica es la sexta parte de aquel que vive en la capital y el desequilibrio entre las diez principales ciudades que crecen y son polos de desarrollo y los ochocientos municipios con niveles de pobreza superiores al 66% es enorme. Adems, la brecha entre la ciudad y el campo viene amplindose y agravndose por la alta concentracin de la propiedad. La pertenencia a una etnia tambin marca la desigualdad: si el promedio nacional de necesidades bsicas insatisfechas es de 27%, el de la poblacin indgena es de 57% y el de la poblacin afro, de 66%. Todo esto sin hablar de las condiciones de la mujer y su rostro de desigualdad. Para
4.
El coeficiente de Gini, como medida de la desigualdad, es un nmero entre cero y uno, en donde cero corresponde a la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y uno a la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y los dems ninguno).
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rematar el cuadro, el 35% de los subsidios del gasto pblico va al 20% ms rico de la poblacin; esto en parte explicara por qu la inequidad persiste, pese a que el gasto social anual por habitante creci en trminos reales un 60% entre 2001 y 2008, segn datos del Departamento Nacional de Planeacin (Revista Semana 2011). Ante la evidencia de la desigualdad en la regin y los desafos presentes, la Cepal puso a consideracin de los gobiernos el documento La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir. En palabras de su secretaria ejecutiva: proponemos crecer con menos heterogeneidad estructural y ms desarrollo productivo e igualar mediante la potenciacin de las capacidades humanas y la movilizacin de energas del Estado (Cepal 2010a). Para graficar el problema de la desigualdad, el cuadro 12, tomado del Panorama social de la misma institucin (Cepal 2010b), muestra los altos coeficientes de Gini en la mayora de los pases de la regin, lo cual constata una vez ms la escandalosa posicin de ser la regin ms inequitativa del planeta: La desigualdad recorre cinco siglos de discriminacin racial, tnica y de gnero, con ciudadanos de primera y segunda categora y la peor distribucin del ingreso del mundo. Por qu hacemos nuestro el valor de la igualdad?, se pregunta la Cepal y en el mismo documento responde:
Porque creemos interpretar un reclamo histrico largamente sostenido y postergado en las sociedades latinoamericanas y caribeas. A partir de este reclamo se han ensayado, con mayor o menor fortuna, revoluciones y reformas, modelos de gobierno y de poltica, movimientos populares, acuerdos entre grupos y demandas de los ms diversos actores. Pero al mismo tiempo que la igualdad respira, como valor positivo, en la memoria histrica de la regin, se ha visto sistemticamente negada por esa misma historia. En efecto, la desigualdad recorre cinco siglos de discriminacin racial, tnica y de gnero, con ciudadanos de primera y segunda categora. Recorre una modernizacin hecha sobre la base de la peor distribucin del ingreso del mundo. Recorre dcadas recientes en que se ha exacerbado la heterogeneidad de las oportunidades productivas de la sociedad, se ha deteriorado el mundo del trabajo y se ha segmentado el acceso a la proteccin social, multiplicndose las brechas por doquier. Recorre las asimetras frente a la globalizacin (Cepal 2010a).
Ahora bien, al enfrentar el problema de la redistribucin de la renta y promover polticas ms igualitarias, el Estado enfrenta dos posibles conflictos: el conflicto entre igualdad y libertad y el conflicto entre igualdad y eficiencia.
217
Cuadro 12. Amrica Latina: coeficiente de Gini del ingreso primario per cpita antes de las transferencias monetarias5 Concentracin de ingreso per cpita antes de transferencias (coeficiente de Gini) Hogares Argentina (2008) Bolivia (2007) Brasil (2008) Chile (2008) Colombia (2008) Costa Rica (2008) Ecuador (2008) El Salvador (2007) Guatemala (2007) Honduras (2007) Mxico (2008) Nicaragua (2005) Panam (2008) Paraguay (2008) Per (2008) Repblica Dominicana (2008) Uruguay (2008) Venezuela (2008) Promedio simple
Fuente: Cepal (2010b).
Pases
Personas 0,523 0,572 0,595 0,532 0,573 0,481 0,526 0,452 0,586 0,587 0,524 0,533 0,526 0,5,27 0,476 0,553 0,455 0,413 0,524
0,526 0,579 0,610 0,553 0,593 0,503 0,544 0,461 0,593 0,589 0,551 0,551 0,526 0,544 0,496 0,583 0,443 0,537 0,537
5.
El ingreso primario, tambin llamado ingreso autnomo, se define como la suma de todos los pagos que recibe el hogar como resultado de la posesin de factores productivos; incluye sueldos y salarios, ganancias del trabajo independiente, autoprovisin de bienes producidos por el hogar, rentas, intereses, pensiones y jubilaciones. Las transferencias monetarias son todos los pagos en dinero provistos por el Estado, tales como pensiones asistenciales, subsidios y asignaciones familiares.
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8.1.9.1 El debate liberal-comunitarista sobre igualdad y libertad Respecto al primer conflicto, con la publicacin de Teora de la justicia (1978), John Rawls da inicio al fructfero debate liberal-comunitarista sobre la filosofa poltica con criterios de legitimacin redistributiva, debate de amplias repercusiones en lo poltico, lo econmico y lo social. Adems, tal publicacin ofreci, para el estudio de la poltica pblica, una pauta moral alternativa al utilitarismo y una nueva base de justificacin moral para la sociedad liberal, hacindola ms solidaria y menos individualista y permitiendo con su concepcin conciliar libertades polticas y libertades individuales. Para Rawls, la justicia es vista como equidad capaz de satisfacer por consenso las expectativas de libertad y justicia distributiva de la sociedad. Con este planteamiento revitaliza y le da contenido moral a la visin tradicional de contrato social de Locke y Rousseau. Como bien lo remarca Eduardo Wiesner (2010):
Este no es un asunto irrelevante para la bsqueda de la combinacin correcta de polticas procrecimiento y propobre, o de estabilidad macroeconmica, puesto que en el fondo de ambos temas (el crecimiento y la equidad) est el propsito fundamental de aumentar el bienestar individual y colectivo, pues los dos parecen ser inseparables en cualquier contrato social.
El esquema metodolgico que utiliza Rawls ser el de la posicin original o Estado hipottico que garantice la imparcialidad de los acuerdos fundamentales. Se trata de averiguar cules principios sera racional adoptar en una situacin contractual sin caer en el utilitarismo o sin las preconcepciones del intuicionismo6. Rawls plantea una situacin ficticia en la que todos estn desprovistos de informacin que pueda afectar sus juicios sobre la justicia, excluyendo as el conocimiento de las contingencias que ponen a los hombres en situaciones desiguales y le introducen preconceptos en la seleccin de los principios directores.
6. El intuicionismo como doctrina plantea que el hombre, a travs de sus intuiciones, puede comprender lo que la realidad verdaderamente es. En este sentido se parece al misticismo, donde la revelacin es la verdad que supera la capacidad del intelecto. Para el intuicionismo los valores intuitivos son inmediatos, al igual que para los empricos los valores morales nacen con la experiencia y para los racionalistas los valores morales viene dados por la razn. Para Rawls, el intuicionismo es la doctrina que mantiene que existe una familia irreducible de primeros principios que tienen que ser sopesados unos con otros preguntndonos qu balance es el ms justo segn nuestro juicio (ver Grueso 2005: 58).
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Para Rawls, los principios de la justicia son aquellos que las personas libres y racionales a quienes les conciernen sus propios intereses personales aceptaran en una posicin de igualdad (1978). Para garantizar esto, Rawls recurre al velo de ignorancia que permite que al interior de la posicin original todos sean iguales y tengan las mismas condiciones al escoger los principios de justicia, situacin hipottica donde los representantes de la sociedad, al establecer las reglas de juego, estaran detrs de un velo por lo cual no conoceran el origen, raza, sexo, religin, motivaciones, intereses, capacidades o defectos de los representados. Las partes desconocen detalles sobre s mismas y esta situacin los conducir a buscar principios justos para todos. El planteamiento tambin supone asignarle a cada ciudadano en la sociedad una posicin al azar y, dado que las personas en la posicin original son racionales, buscarn optimizar sus intereses y, a pesar de carecer de informacin sobre sus propios fines particulares, tienen conocimiento suficiente para preferir ms bienes sociales primarios que menos (libertad, igualdad de oportunidades, renta, riqueza, respeto mutuo). En definitiva, saben elegir para proteger su libertad, ampliar sus oportunidades y aumentar los medios para promover sus objetivos. Bajo el velo de ignorancia, las partes representantes de los ciudadanos eligen a partir de rigurosas condiciones de incertidumbre por cuanto no pueden conocer determinada informacin particular que afecte los principios de justicia. No conocen su posicin o lugar en la sociedad, es decir, sus talentos o capacidades, sus activos, sus atributos, sus debilidades y sus rasgos psicolgicos, como tampoco las condiciones polticas, econmicas o culturales de su propia sociedad, ni la generacin a la que pertenecen. Solo tienen acceso a un tipo de informacin general sobre la sociedad, a teoras de carcter poltico, econmico y psicolgico que puedan contribuir a sus deliberaciones sobre los principios de justicia. Como las diferencias personales son desconocidas y tambin el futuro de cada uno, el velo de ignorancia hace posible una eleccin colectiva de una concepcin particular de justicia7. Rawls postula que hay dos principios de justicia que seran escogidos en la posicin original:
7. El representante es concebido por Rawls como razonable y racional. Razonable en el sentido de que desarrolla la discusin sobre el orden justo respetando las restricciones que el proceso constructivista le fija, racional en cuanto busca que la escogencia de los principios de justicia beneficie la realizacin ulterior de su plan racional de vida.
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A. El principio de libertades, que enfatiza la igualdad, incluyendo iguales derechos, libertades y oportunidades, as como los derechos ligados con la libertad de asociacin y el ejercicio de la democracia. B. El principio de diferencia, segn el cual las desigualdades econmicas y sociales deben estar estructuradas de tal manera que se d un mayor beneficio a los ms pobres y cargos y posiciones abiertos para todos en igualdad de oportunidades. A continuacin, Rawls propone un itinerario basado en el contrato social o en una asamblea constituyente donde se dicten leyes proclives al establecimiento de una sociedad ms justa. De esta forma, la justicia social quedara establecida contractualmente por individuos en un proceso tambin racional de eleccin de carcter universal y supracomunitario. Mediante este principio se define el procedimiento para minimizar la desigualdad. Las desigualdades deben organizarse o estructurarse de tal manera que resulten ms ventajosas para los menos favorecidos y deben posibilitar iguales oportunidades a todos los participantes del contrato social, de manera que todos los asociados puedan desarrollar sus talentos y proyectos particulares de vida. El mismo Rawls define este segundo principio as:
Todos los bienes sociales primarios la libertad y las oportunidades, el ingreso y la riqueza y las bases del respeto propio deben ser distribuidos de forma igual, a menos que una distribucin desigual de alguno o todos estos bienes sea para la ventaja de los menos favorecidos (1978).
Mediante la prioridad del primer principio de justicia sobre el segundo, es decir, de las libertades sobre la igualdad, Rawls precisa como tarea del Estado garantizar los derechos y libertades bsicos de la ciudadana que hagan posible la justa cooperacin social entre individuos, grupos y regiones con distintas concepciones del bien8. Y mediante el segundo principio de justicia
8. Rawls introduce en la Teora de la justicia una teora del bien: aquello que todo hombre racional desea para la realizacin efectiva de su plan de vida. As pues, Rawls supone que aunque en la posicin original las personas no conozcan su propia concepcin del bien, s prefieren ms y no menos bienes primarios Los bienes sociales primarios fundamentales para el individuo, en tanto persona o como ciudadano, son aquellos mediante los cuales se realiza el plan racional de vida: libertades bsicas, libertad de movimiento y libre eleccin de ocupacin, poderes y prerrogativas de cargos de responsabilidad, renta y riqueza y las bases sociales del respeto de s mismo (1978 : 96, 193).
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se garantiza la satisfaccin de un mnimo social y poltico para que las desigualdades no sean tan marcadas entre un grupo y otro y para que se establezcan las condiciones institucionales propicias de los derechos y libertades. El gran mensaje de Rawls en la hechura de las polticas pblicas es que los juicios sobre la justicia redistributiva o la justicia como equidad no son simplemente descriptivos sino normativos y prescriptivos y como tal la justicia no forma parte de un estado natural de las cosas sino que corresponde a una construccin social a partir de nuestras propias realidades. En la lnea de John Rawls, pero con notables avances terico-instrumentales, cabe destacar los influyentes trabajos de Amartya Sen, ganador del premio nobel de Economa en 1998, ampliamente conocido por sus prestigiosos trabajos sobre bienestar y desarrollo humano y cuyos conceptos y medidas sobre pobreza y capital humano continan siendo las bases de los informes sobre desarrollo humano que anualmente publica el PNUD. Pieza fundamental de estos trabajos son los revolucionarios conceptos sobre funcionamientos y capacidades, definidos respectivamente como posibilidades de ser o de hacer y como opciones disponibles. As, la calidad de vida de una persona no se define en trminos de utilidad ni de bienes primarios, sino de lo que efectivamente una persona puede realizar, de las realizaciones que consigue o de las capacidades que tiene para libremente alcanzar el tipo de vida que valora. Por lo tanto, el valor de la libertad depende esencialmente de lo que se puede hacer con ella, es decir, de la libertad real. Sen propone un concepto de desarrollo que define como expansin de las capacidades de las personas. Estas capacidades son expresiones de libertades positivas para lograr unas vidas o unos funcionamientos. Mediante este enfoque, la pobreza es vista como un fallo en el logro de ciertas capacidades mnimas y no tanto como una mera insuficiencia de renta en relacin con una lnea de pobreza. Con esto se marca una diferencia con el enfoque de capital humano, en el cual lo esencial es el grado de formacin y productividad (conocimientos, habilidades, destrezas) de las personas. Por el contrario, el enfoque de capacidades pone acento en la expansin de la libertad humana para llevar vidas ms valiosas y ser mejores ciudadanos (Sen 1997). Segn Sen, la suma de capacidades y funcionamientos permitira al ser humano libertades efectivas o un conjunto de opciones disponibles y, por lo tanto, los gobiernos y las polticas pblicas en particular tienen que ser juzgados en funcin de las capacidades reales que sus ciudadanos pueden desempear. En economa del desarrollo y filosofa poltica a este enfoque se le define como dimensin de las capacidades (Sen 2000).
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Es en este marco de conceptos que la propuesta de la Cepal En la hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir (2010a) adquiere el mximo de trascendencia como Agenda de desarrollo para una mayor igualdad de oportunidades, resultados y derechos, con seis reas estratgicas en un horizonte de largo plazo. Se trata de una propuesta a la altura del desafo, si se constata que en 2008 la incidencia de pobreza alcanz a un 33% de la poblacin de la regin, incluyendo 13% que vive en condiciones de pobreza extrema o indigencia. Esto equivale a 180 millones de personas pobres y 71 millones de indigentes9. Las reacciones a la propuesta de John Rawls se asocian a una crtica liberal encabezada por James Buchanan y Robert Nozick en las dcadas de 1970 y 1980, quienes basados en los escritos de Friedrich Hayek e Isaiah Berlin dan pie a argumentos entre libertarios e igualitaristas. Los primeros sostienen que debe primar la libertad individual ante cualquier interferencia del Estado y bajo este lema se enmarcan frases como estas: la distribucin de bienes y de riqueza es justa si es el resultado de intercambios libres entre adultos libres y cualquier accin redistributiva del Estado es injusta y abusiva; la redistribucin es injusta porque las personas son dueas de s mismas y, por ende, dueas de lo que producen; gravar con impuestos los beneficios del trabajo equivale a trabajo forzado (Nozick 1988)10. La combinacin de libertad e igualdad propuesta por Rawls fue contrarrestada tanto por los pensadores polticos libertarios, opuestos al igualitarismo, como por los comunitarios, opuestos al liberalismo. La gran crtica libertaria provino de Robert Nozick, colega de Rawls en el Departamento
9. Segn la Cepal, se clasifica como pobre a una persona cuando el ingreso por habitante de su hogar es inferior a la lnea de pobreza o monto mnimo necesario para satisfacer sus necesidades esenciales. En el caso de la indigencia, la lnea refleja nicamente el costo de satisfacer las necesidades de alimentacin (Cepal 2010b: 17). Sobre estos temas, el politlogo Isaiah Berlin plante diferencias entre libertad positiva y libertad negativa. Libertad positiva es la capacidad de hacer algo no tanto porque alguien se lo impida sino porque el individuo se encuentra posicionado de manera que puede hacerlo; este tipo de libertad es emergente, procede de la accin solidaria de personas y grupos que se comprometen con la creatividad, la innovacin, la responsabilidad social, la justicia distributiva, la tica y la convivencia. Est al servicio de la sociedad. La libertad negativa, por otra parte, considera que un individuo es libre porque nadie restringe su accin. Es estar libre de obstculos para hacer lo que yo quiera y crear las circunstancias en que se deja solos a los hombres para que hagan lo que quieran, siempre que sus acciones no interfieran con la libertad de los dems. Es individualista y egosta (ver Lpez 2005: 105-106).
10.
223
de Filosofa de la Universidad de Harvard, quien defiende al Estado mnimo dedicado a proteger los derechos de propiedad e individuales. En su obra Anarqua, Estado y utopa (1988), escrita originalmente en 1974 (Anarchy, State and Utopia), los principios bsicos son la propiedad individual y los derechos naturales individuales. Como rplica al igualitarismo de Rawls, la posicin de los comunitaristas ha sido defendida por Michael Walzer, Michael Sandel y Alasdair MacIntyre, quienes se oponen a la abstraccin excesiva de la filosofa poltica para revalorizar la trascendencia de los valores, la tradicin, la solidaridad y la cultura de cada sociedad. Para estos autores no es posible que los individuos puedan elegir principios de igualdad desvinculados del significado e interpretacin que la comunidad otorga a los bienes. Los individuos son parte de una comunidad y estn ligados por solidaridades profundas y valores comunes. As, la justicia pasa a ser un instrumento de la igualdad, pero est imbuida de las particularidades de la historia, cultura y ciudadana de cada sociedad. En consecuencia, la produccin, distribucin e intercambio de bienes en cada sociedad es un asunto complejo y no todo lo compra el dinero ni todo lo provee el mercado. El hecho de escoger independientemente, amparados en un contrato social, como lo propona Rawls, para los comunitaristas constituye un excesivo individualismo que podra poner en peligro los lazos de la comunidad por prestarle demasiada atencin a las libertades de expresin y sindicalizacin. Por dichas razones, Michael Walzer analiza la justicia como una igualdad compleja que depende del significado de los bienes en cada sociedad. Los bienes sociales primarios no podran ser fijados de manera universal y hegemnica sin tener en cuenta el contexto particular de cada comunidad, su tradicin y su identidad. As, mientras que los liberales ponen el acento en la inviolabilidad de los derechos individuales, los comunitaristas apelan a la tradicin del autogobierno democrtico en comunidades y sociedades abarcables. Tambin entre los comunitaristas destacan otros pensadores, como Amitai Etzioni, Robert Bellah y Charles Taylor, quienes afirman el papel de la comunidad en la tarea de definir y formar a los individuos y el derecho de la mayora a tomar decisiones que afecten a la minora. En consecuencia, pregonan una sociedad moderna sustentada en tres pilares: Estado, mercado y comunidad. En una posicin intermedia, Ronald Dworkin trat de mediar en el conflicto entre libertad y equidad y seala que las libertades fundamentales
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de pensamiento, expresin o asociacin no tienen por qu rivalizar con la igualdad de recursos. En otras libertades secundarias, el Estado puede intervenir y coartarlas para buscar una mayor equidad dentro de la comunidad, como en el caso de la educacin o la salud bsica (Dworkin 1993). 8.1.9.2 Igualdad y eficiencia Con relacin al conflicto entre igualdad y eficiencia, las discusiones dependen de los resultados de los estudios sobre las relaciones entre crecimiento econmico y desigualdad. En un bando se inscriben quienes concluyen que grandes desigualdades son negativas para el crecimiento y en otro quienes no ven en las fases iniciales del proceso de desarrollo aspectos negativos con la presencia de grandes desigualdades. Entre estos ltimos, la hiptesis de la curva de Kuznets o U invertida seala que la desigualdad aumenta cuando un pas se encuentra en sus primeras etapas de desarrollo, pero despus comienza a disminuir. Esto se debera a que la inversin en capital fsico es el motor principal en las fases iniciales del crecimiento y la desigualdad incentivara el crecimiento al localizar recursos en quienes ms han invertido y ahorrado. En fases posteriores, la desigualdad disminuira por la mayor adquisicin de capital humano, por los cambios en la distribucin del ingreso entre el sector agrcola e industrial y por los mayores niveles de urbanizacin. En el fondo, la incompatibilidad entre crecimiento y equidad es una posicin ideolgica que coloca a las polticas sociales en segundo plano, bajo el supuesto de crecer primero para luego distribuir. Como extensin de dicha aproximacin est el llamado trickle-down effect o situacin de chorreo mediante reduccin de impuestos y otros beneficios a los ms acaudalados, bajo el supuesto de que al promover inicialmente el crecimiento y la actividad productiva, posteriormente los pobres seran beneficiados mediante la mayor inversin y creacin de empleo. Esta aproximacin de polticas econmicas de oferta para enfrentar la pobreza presenta, sin embargo, serias dudas sobre su efectividad, por cuanto las causas de la desigualdad son diversas y, en consecuencia, los medios no pueden reducirse a un enfoque secuencial de poltica de crecer primero y redistribuir despus. El efecto neto de las polticas igualitarias sobre la eficiencia depender del impacto que tengan sobre los incentivos, la produccin, la inversin, el consumo y la innovacin. Impuestos excesivos pueden terminar favoreciendo tecnologas intensivas en capital y agravando el problema de empleo y la
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eficiencia global de la economa; expropiaciones bien intencionadas pueden ahuyentar la inversin y postergar el cambio tecnolgico; regulaciones excesivas a favor de los pobres pueden desestimular la competencia y las posibilidades de produccin; aranceles excesivamente altos, en aras de proteger la produccin domstica, pueden terminar favoreciendo a determinados grupos y perjudicando a consumidores de bajos ingresos. En general, las polticas de igualdad pueden tener como referente la igualdad de derechos polticos, oportunidades y resultados, entendida esta ltima como la garanta para que todas las personas reciban efectivamente la misma cantidad del bien social o econmico. Mientras que las dos primeras libertades son ampliamente aceptadas y promovidas, la tercera enfrenta serios rechazos por ir en contra de la eficiencia. Sin embargo, hay que notar que la igualdad de oportunidades solo garantiza las mismas posibilidades de acceder al bienestar, como sucede en una rifa, pero sin connotaciones sobre la redistribucin de la renta. Pero tambin, cuando en aras de una mayor igualdad se menosprecia la meritocracia y la necesidad de que quienes ocupan cargos de alta responsabilidad o especializacin reciban mayores remuneraciones, la eficiencia puede verse menoscabada. Bajo estas circunstancias, una cierta desigualdad es necesaria para garantizar una mayor eficiencia del sistema econmico. Una determinada discriminacin o asimetra positiva para favorecer a determinados individuos con caractersticas y circunstancias especiales, sin perjudicar a otros, premiara el esfuerzo y la eficiencia. Montenegro y Rivas (2005) citan a Amartya Sen, quien matiza el conflicto entre igualdad y eficiencia diciendo que la desigualdad puede desempear un papel funcionalmente til en fomentar el trabajo, el riesgo empresarial y la inversin (Sen 2003). Elhanan Helpman, en El misterio del crecimiento econmico (2004), argumenta que la desigualdad no solo retrasa el crecimiento sino tambin la eficiencia, por cuanto en los pases atrasados existen fricciones en los mercados de capitales que se deben a asimetras de informacin o a restricciones institucionales.
Estas fricciones limitan la capacidad de las personas que carecen de activos tangibles para pedir prstamos, ya que estas personas no pueden presentar ninguna garanta para avalar dichos prstamos. Como consecuencia, no pueden realizar proyectos de inversin, ya sean de capital fsico o de capital humano, cuyos costos sean mayores que su capacidad para pedir crditos.
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En estas circunstancias, la distribucin de los activos afecta la inversin agregada. La existencia de un grado considerable de desigualdad en la propiedad de los activos reduce la inversin agregada, ya que las personas desfavorecidas no pueden emprender proyectos de inversin rentables. En las sociedades en las que la distribucin de la propiedad de los activos es ms uniforme, los proyectos de inversin ms rentables obtienen financiacin, por lo que las sociedades en las que hay ms igualdad invierten ms y crecen ms de prisa.
Las anteriores referencias son de gran importancia para comprender la contribucin de los llamados sistemas nacionales de inversin pblica (SNIP), donde el presupuesto de inversin se alimenta de un considerable nmero de iniciativas locales, regionales y sectoriales para satisfacer necesidades bsicas dentro de determinados criterios y procedimientos. Si estos criterios conllevan algunas fricciones como las mencionadas por Helpman, el sistema podra estar excluyendo a personas o grupos de personas que, por carecer de ciertos activos, no pueden emprender proyectos altamente rentables desde el punto de vista social o econmico. Segn Wiesner (2010), la esencia conceptual de la economa poltica es que la economa tiene tanto impacto en la poltica como la poltica en la economa. Por lo tanto, en una Agenda propobre y procrecimiento, lo fundamental y lo que est haciendo falta en Amrica Latina es una demanda fuerte por polticas que generen los cambios requeridos, por una parte, y una oferta de instituciones adecuadas, por otra. La reduccin de la pobreza requiere mucho ms que niveles adicionales de gasto pblico. Esta alternativa ya ha sido intentada en la mayora de los pases de la regin sin mayores xitos en cuanto a equidad e inclusin. Lo que se necesita es una transformacin de las caractersticas institucionales y de las estructuras de incentivos bajo las cuales tiene lugar la mayor parte del gasto social en la regin (Wiesner 2010). Dicha aseveracin de Wiesner tiene enorme validez al registrar la extendida captura del Estado por parte de rent seekers del sector pblico y privado, los altos niveles de corrupcin en contratos y licitaciones, lo poco y mal que se tributa, la captura de transferencias y subsidios por grupos altos de la poblacin, la informacin asimtrica que permite la captura de las arcas fiscales a espaldas de la poblacin desinformada y una restriccin presupuestaria que carece de los mecanismos o los incentivos para vigilar el destino del gasto pblico.
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En breve, hace falta una mayor demanda poltica por polticas pblicas ms eficaces y equitativas y, simultneamente, hace falta una profunda reforma de nuestras instituciones (es decir, de las reglas de juego) y de nuestras organizaciones (es decir, de los jugadores) para lograr mejores desempeos en cuanto a equidad y crecimiento.
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dgar Ortegn Quiones
CAPTULO
LaS FaLLaS DE INTERVENcIN O DE ESTaDO
9.1 Teoras alternativas La teora de la intervencin o de la regulacin de mercados para determinar cundo, dnde y cmo intervenir o regular puede ser analizada desde tres visiones alternativas: A. La teora del inters pblico (public interest theory). Es una teora normativa que justifica a priori la intervencin pblica, ms all de los derechos de propiedad y objetivos de los individuos, y que permite el anlisis de las polticas pblicas, dadas las compensaciones (trade-offs) entre los consumidores y el mercado que quieren, por ejemplo, bajas tarifas de los servicios pblicos por parte de los consumidores y altas ganancias por parte de las empresas reguladas o estatales1. Sin embargo, bajo el argumento del inters pblico, muchas de las intervenciones para corregir fallas del mercado suelen crear ms problemas y distorsiones de los que se resuelven. Una explicacin de ello sera la combinacin del inters personal de los burcratas por maximizar el presupuesto y el control que ejercen sobre la informacin referida a los costos de provisin de bienes pblicos. Segn esta teora, la regulacin es una manifestacin de la presin poltica ejercida por la sociedad para que se corrijan las fallas del mercado y porque existe espacio para una ganancia en el beneficio social neto, ante la presencia de monopolios y externalidades. Est basada en las siguientes caractersticas que debera tener un Estado (Viscusi et al. 2000):
1. En consonancia con la eleccin racional, el principio de individualismo metodolgico plantea que las explicaciones de los fenmenos sociales deberan tener como fundamento los objetivos, intereses y creencias de los individuos.
9 / Las fallas de intervencin o de Estado
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Tener como objetivo la maximizacin del bienestar social (eficiencia

y equidad). Poseer un carcter omnipotente, omnisciente y benvolo y no tener otras metas o intereses que el inters colectivo. Tener figura de regulador, con capacidades para tomar decisiones y valorar los instrumentos a su disposicin, con el fin de maximizar o mejorar la funcin de bienestar social. Disponer de instrumentos que se reflejen en la legislacin, el marco regulatorio, la provisin, los impuestos y las transferencias. Como organizacin, imponer pertenencia obligatoria a los ciudadanos y poder de coaccin sobre sus comportamientos, lo cual en cierta medida determinar las modalidades de la gestin pblica.
B. La teora de la captura (capture theory). En el proceso de corregir las fallas del mercado, grupos y empresas capturan al Estado mediante el lobby y los mecanismos de presin, con lo cual este termina reglamentando a favor de las empresas y grupos que se pretende regular. Es en cierta forma una agresin al poder del Estado o un acto de poder que puede instituirse en leyes y responde a una posicin defensiva para mantener privilegios y prebendas, que se ejerce mediante el financiamiento de partidos y polticos, el acceso a informacin privilegiada, trfico de influencias, cabildeo ilegal, pagos ilcitos, sobornos, contratos irregulares, licitaciones fraudulentas, normativas que anteponen el inters privado sobre el pblico y otros tipos de corrupcin (Ackerman 2001). La teora de la captura, o de regulacin, fue desarrollada por el premio nobel de Economa George Stigler. La regulacin por parte del Estado, segn la teora del inters pblico antes enunciada, debe corregir fallas del mercado de monopolios y empresas prestadoras fundamentalmente de servicios pblicos como agua, telefona, electricidad y transporte pblico con un doble propsito: por un lado, que los precios reflejen los costos (eficiencia asignativa) para proteger tanto los intereses de la sociedad contra el poder monopolstico como a las empresas contra decisiones arbitrarias del gobierno para que tengan incentivos para invertir y expandir su actividad. Por otro lado, la regulacin tiene aspectos distributivos que se relacionan con la equidad o el acceso universal a los servicios pblicos de toda la sociedad a precios competitivos.
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No obstante, la captura del Estado tiene efectos negativos y regresivos sobre cada uno de los objetivos arriba mencionados: primero, hace que la regulacin termine favoreciendo a las empresas a costa de los intereses de la sociedad (no hay eficiencia asignativa). Segundo, la corrupcin y el lobby tienen elevados costos que se incluyen en el precio y elevan el costo marginal (no hay eficiencia productiva). Tercero, la sociedad como un todo pierde por el desvo de ingentes recursos que se utilizan para prevenir y controlar la captura y los actos de corrupcin colaterales (Boehm 2005). Segn palabras de Boehm:
[] hemos visto que en la literatura de la eleccin pblica y de la escuela de Chicago se sostiene que todo tipo de regulacin crea ms problemas de los que resuelve. Estas teoras consideran que el sector privado es per se ms eficiente que el sector pblico y que es mejor dejar actuar al mercado. Por un lado, argumentan que la regulacin impide el desarrollo del sector privado. Por otro lado, reducen la regulacin en la teora de la captura del regulador de Stigler y otros a simple marioneta de las empresas reguladas. Los reguladores actan a favor de las empresas, no en inters de los usuarios (Boehm 2005).
Despus de una exhaustiva revisin de la literatura sobre los pro y contra de la regulacin, el mismo Boehm se plantea la pregunta: es esta una razn para dejar de regular los servicios pblicos? La respuesta es contundente a favor de un papel activo y protagnico por parte del Estado para corregir estas fallas de mercado y promover el acceso eficiente y equitativo a los servicios pblicos de toda la poblacin. A pesar de los riesgos de la corrupcin y de las ineficiencias por parte del regulador, ellos no son excusa o argumentos definitivos para dejar de regular frente a las consecuencias sobre la sociedad de las fallas del mercado. Por el contrario, son un llamado a minimizar el peligro de la captura y la corrupcin y a hacer ms activo el papel de los usuarios en defensa de sus propios intereses. C. La teora econmica (economic theory). Estipula que la intervencin estatal al intentar corregir fallas de mercado no es eficiente, sea porque no las resuelve, sea porque gasta intilmente los recursos. Las intervenciones, expresadas en regulaciones contraproducentes o burocratizantes, interfieren con el funcionamiento de las fuerzas del mercado y crean discriminaciones que impiden la correcta asignacin
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de los recursos, imposibilitan los precios de equilibrio o afectan la conducta de los individuos. Adems, las externalidades derivadas de las intervenciones para corregir fallas del mercado producen efectos secundarios no anticipados que no son tenidos en cuenta en la toma de decisiones y, por lo tanto, son exgenos al sistema econmico. Algunas razones de este tipo de fallas de intervencin, entre otras, son las siguientes:
Costos de la intervencin: se presentan por la falta de incentivos

para igualar costos y beneficios, lo cual se traduce en una alta propensin a costos excesivos por parte de la administracin pblica. Tambin se deben a ineficiencia asignativa (no se iguala el precio al costo marginal), ineficiencia tcnica (presiones y limitaciones dentro de la administracin para minimizar costos) y, en general, al exceso de burocracia en la gestin. Es importante recordar que todo gasto o intervencin que realiza el gobierno puede ser financiado total o parcialmente por impuestos y estos, a su vez, tienen dos costos adicionales al valor del gasto: uno administrativo, no siempre despreciable, por la recoleccin del impuesto y su correspondiente transferencia al ente ejecutor; y uno econmico generado por los impuestos al distorsionar la escogencia sobre la forma y monto entre los diferentes agentes econmicos. Estos costos con frecuencia no se contemplan en el diseo y ejecucin de las polticas pblicas y son motivo de nuevas fallas o de programas desfinanciados por lo que la carga implica. Problemas de informacin: el ejecutar una poltica exitosa presupone una cantidad importante de informacin, que es escasa, sobre los ms variados temas: tecnologa de mercados de insumos, tecnologa de mercados de productos, caractersticas de los beneficiarios, costos explcitos e implcitos, requerimientos humanos y riesgos de comportamiento de los usuarios. Toda esta informacin no siempre est disponible y su recoleccin, procesamiento, ajuste y aplicacin son costosos. Por lo general, al implementar la poltica pblica estas consideraciones no se hacen explcitas y la toma de decisiones puede ser equivocada. Entonces, cuando hay escasez de informacin, la toma de decisiones por parte del Estado no est exenta de riesgos y equivocaciones.
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Problema de expectativas: la hiptesis de las expectativas racionales afirma que los agentes econmicos forman racionalmente sus expectativas utilizando toda la informacin relevante, tanto emprica como terica, sobre el pasado, presente y futuro de las variables, lo mismo que sobre la poltica econmica y su entorno. Esto supone que estn en capacidad de anticipar las medidas que aplicar el gobierno ante una perturbacin o desequilibrio. Este tipo de expectativas, como su nombre lo indica, se basa en la experiencia de fenmenos pasados y no en los nuevos, lo cual no necesariamente significa que sean acertadas y pueden suponer errores. As, los individuos racionales y motivados por su propio inters pueden contrarrestar ciertas polticas, por ejemplo, anticipan que una reduccin de impuestos o ms gastos pueden traer en el futuro un mayor dficit fiscal. Como prevn que este dficit tiene que ser cubierto en el futuro con mayores impuestos, responden con mayor ahorro en el presente para pagar en el futuro los mayores impuestos y, por lo tanto va expectativas , la poltica de bajar impuestos para incrementar el gasto o reducir el desempleo fracasa o se ve contrarrestada por las expectativas de las personas (Sargent y Wallace 1976). De igual manera, hay falla de intervencin o de gobierno cuando este cambia continua y abruptamente las polticas o las reglas de juego. En estos perodos de transicin, los agentes esperan nuevas medidas o ajustes a las polticas originales y pueden reaccionar en forma contraria a lo esperado por el gobierno, anulando e incluso contrarrestando la poltica con otro tipo de efectos. En esta situacin tambin se da una falla de intervencin y queda de manifiesto que tanto el gobierno como los agentes no tienen ni la misma cantidad, ni la misma calidad de informacin para tomar sus decisiones (Fernndez et al. 1999). Internalidades: la administracin pblica se gua por criterios o normas culturales que no son eficientes porque responden con frecuencia a intereses polticos. No hay controles sobre los excesos de gasto presupuestario, hay duplicacin de acciones, se trabaja con tecnologa atrasada y procedimientos anticuados y, en general, existe poco manejo gerencial. Objetivos del regulador: en el caso de las polticas pblicas es
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muy frecuente que el Estado y sus agencias no estn de acuerdo o no coincidan en cuanto a objetivos y la forma de llevarlos a cabo. En condiciones de principales mltiples o varios principales sus intereses en los resultados de la Agencia estn en conflicto y, a la vez, las acciones que los agentes llevan a cabo son contradictorias o sustitutas. Esta situacin es muy usual cuando se trata de polticas transversales de largo plazo en las que intervienen varios sectores y actores, por ejemplo una poltica ambiental. Los agentes polticos sobreestiman los costos y beneficios inmediatos frente a los de largo plazo, de manera que, para ofrecer resultados en el corto plazo, su tasa de descuento temporal es mayor que para el conjunto de la sociedad. Escasez de recursos: la revisin, ajuste o creacin de nuevas polticas y nueva institucionalidad demandan recursos adicionales que la mayora de las veces no estn disponibles. Al no incluir las polticas consideraciones sobre la disponibilidad y sostenibilidad de los recursos, las metas se ponen en entredicho y, en consecuencia, son fuente de fracaso o presin adicional sobre el dficit fiscal. Ejercicios previos sobre el costo/beneficio de las polticas podran evitar este tipo de falla. 9.2 Imperfecciones de la democracia directa Segn la teora de la eleccin racional, el comportamiento de las personas en el sistema poltico es similar al de los agentes en el mercado, es decir, tienden a maximizar sus beneficios y minimizar sus costos o riesgos. As, los individuos seran egostas por naturaleza y tendran la capacidad racional para elegir la mejor opcin independientemente de la complejidad de la eleccin que deban tomar. Entre los autores que impulsan esta teora de la ciencia poltica se cuenta a Mancur Olson, James Buchanan, Kenneth Arrow, Gordon Tullock y William Ricker. Esta teora tendra dos vertientes: la teora de la democracia (demanda) ejercida a travs del voto, las reglas de decisin, la democracia directa y la democracia representativa, por un lado, y, por otro, la teora de la burocracia (oferta) expresada mediante el control ejercido por esta y las alianzas entre ella y los polticos para maximizar el presupuesto y la influencia de organizaciones sin fines de lucro. En el contexto de la eleccin social y las preferencias individuales hay dos reglas de eleccin para la ordenacin social de preferencias:
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A. En un extremo terico, la regla o principio poltico de la unanimidad nos dice que se necesita la aprobacin o el voto de todos los integrantes de la sociedad para llegar a tomar una resolucin, lo que adems conlleva un otorgamiento de poder de veto para todos2. Esta regla es muy difcil de cumplir, lo que la hace imposible de llevar a la prctica. Segn Wicksell, su fundamento sera el siguiente: si, por ejemplo, un presupuesto es votado por unanimidad, ello significara que al menos un individuo mejorara con el programa sin que los dems empeoren. Esto se considera como un ptimo de Pareto. Sin embargo, esta situacin arrojara un sistema de votacin paralizante y con alta probabilidad de contar con una tirana de la minora. Adems, significara una enorme prdida de tiempo para recabar el total de votos y para simular conductas estratgicas (un votante puede cambiar sus verdaderas preferencias para obtener una mejor posicin) y una pesada carga de procesamiento al aumentar el grupo3. B. La mayora calificada o cualquier criterio de decisin por encima de la mayora simple y la mayora simple o criterio de decisin dado por el primer nmero entero de votos superior al nmero total de votos dividido por dos. Dentro de las ventajas de esta alternativa se cuentan: su neutralidad respecto a las alternativas y los votantes, su fcil comprensin, su menor costo respecto a la regla de unanimidad, su correspondencia con el criterio democrtico de un ciudadano, un voto y, tambin, su respaldo al establecimiento de consensos sociales. Sin embargo, deja pendientes algunas dificultades al no valorar la intensidad de las preferencias individuales y al no incentivar la participacin al aumentar el grupo, lo cual se refleja con frecuencia en la alta abstencin en los procesos electorales, por cuanto se percibe que el voto marginal no tiene peso. Todo esto, sin descontar las exigencias planteadas con el teorema de la imposibilidad de Arrow: no existe ningn sistema de votacin que permita integrar las preferencias
2. 3.
El hecho de tomar decisiones pblicas sustantivas mediante el voto universal, utilizando para ello recursos pblicos, se considera como un bien pblico por su indivisibilidad e inexclusividad (Baza 2006). Una situacin es ptimo de Pareto cuando no hay ningn arreglo que impida que para mejorar a una persona sea necesario empeorar a otra. (Kaul et al. 1999).
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individuales en una ordenacin social de preferencias. En consecuencia, se dice que el Estado falla en el caso de la democracia directa porque no rige la regla de la unanimidad o cuando el sistema de votacin no permite que todos los ciudadanos expresen sus preferencias y la intensidad de las mismas. 9.3 Imperfecciones de la democracia representativa Al contrario de la democracia directa, donde los ciudadanos tienen la potestad de tomar decisiones reales mediante su voto, en el caso de la democracia representativa los ciudadanos votan por quienes los van a representar, delegan la soberana en las autoridades elegidas y, segn lo expresa la norma constitucional, deben actuar en representacin de sus intereses. Esta opcin tampoco est exenta de dificultades y fallas: A. Una vez elegidos, los as llamados representantes del pueblo actan con otros intereses y no hay mecanismos efectivos de seguimiento de sus conductas y decisiones. Se da una especie de riesgo moral por sus conductas irresponsables y actuaciones reidas con la tica y la probidad y, tambin, por la dificultad de observar y monitorear acciones escondidas una vez elegidos. B. Segn Nancy Krueger (1974), se dan situaciones de rent seeking cuando los individuos pretenden influenciar las polticas pblicas para beneficiar sus propios intereses. Por ejemplo, cuando un poltico utiliza su cargo para ser reelecto o cuando la coalicin de manufactureros, con el apoyo de un grupo de polticos, busca restricciones a las importaciones. En general, los grupos de inters son rent seeking. C. Siguiendo el modelo Agente-Principal, el poltico debera actuar como Agente en defensa y representacin de los intereses y objetivos de los electores que son el Principal. Sin embargo, con frecuencia los intereses son contradictorios y la preocupacin de los elegidos se concentra en aquellas acciones o proyectos que les pueden significar el mayor nmero de votos o ganancias personales o partidistas, a pesar de reir con los intereses de los elegidos o el beneficio social. En conclusin, hay tambin falla del Estado a travs de la democracia representativa, porque bajo ciertas circunstancias el uso de los recursos pblicos en el ciclo electoral no mejora el proceso democrtico, se generan
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otros males debido a los propsitos contrapuestos de distintos programas al interior del gobierno que tienden a retroalimentar y empeorar los problemas pblicos o, simplemente, se malgastan los recursos y la maximizacin del beneficio social tampoco se logra. En otras palabras, la representatividad de los polticos electos no representa la voluntad de los ciudadanos, sino que estos intentan interpretarla o reflejarla a riesgo de asumir niveles de intervencin en la economa ms all de lo deseable.
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CAPTULO
La IMpORTaNcIa DE
LOS INcENTIVOS
10
10.1 Qu son los incentivos? Los incentivos constituyen la piedra angular de toda poltica. As ha sido desde los orgenes de la economa, en razn de que tanto los seres humanos como las instituciones responden a incentivos y, por lo mismo, son importantes para comprender el xito o el fracaso de una poltica. Todo se mueve por incentivos: las personas, las instituciones y los sentimientos. Todos los autores del pensamiento econmico en los ms diversos campos y momentos de la historia se refieren a los incentivos1. Recientemente los economistas Steven Levitt y Stephen Dubner, en sus libros Freakonomics (2006) y Superfreakonomics (2010), han resaltado la trascendencia de la expresin la gente responde a los incentivos. Al respecto, en un mercado imperfecto podemos hacernos preguntas como las siguientes: A. Cmo coordinar acciones de poltica pblica mediante un adecuado manejo de la informacin? B. Cmo motivar a las personas o instituciones a minimizar costos? C. Cmo disear instituciones con adecuados incentivos para los actores? D. Cmo mover a las personas y las instituciones en la direccin de los objetivos de la poltica? En el fondo, los incentivos son medios para exhortar a un agente a hacer ms de una cosa y menos de otra. Pueden entenderse tambin como la fuerza propulsora que utiliza un medio para alcanzar un fin. El mercado, la ley o las normas modifican el comportamiento de las personas, lo cual se
1. Para un llamativo recuento histrico de citas y referencias a los incentivos ver el primer captulo del libro de Laffont y Martimort (2001).
10 / La importancia de los incentivos
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debe al proceso del clculo econmico racional y descansa en l. El mvil de toda accin est dado por el fin que las personas persiguen. A su vez, la consecucin de los fines est determinada por los beneficios y la utilidad esperada, que surgen de los resultados de los posibles cursos de accin. Estos estn sometidos a diversos tipos de restricciones (tecnolgicas, presupuestarias, legales, normativas) y en el clculo de los agentes est considerado cmo superarlas o cmo ser sometido a ellas, de manera que se pueda maximizar el beneficio y la utilidad. La teora cognitiva de los incentivos o la motivacin explica la motivacin que tiene el ser humano, concentrndose en el papel que desempean los pensamientos, las expectativas y la comprensin del mundo. El motivo de la conducta es el deseo de saber y, por lo tanto, el papel del conocimiento es el elemento motivador. La teora conductista, por su parte, establece una relacin entre expectativas y valor. Es decir, las personas estn motivadas por las expectativas que generan determinadas acciones para lograr ciertas metas y por la importancia que se les asigna a las mismas. La expectativa genera a su vez una motivacin intrnseca, la cual depende exclusivamente de la utilidad o el goce que genera la actividad en s misma. Por ejemplo, una necesidad insatisfecha mueve a una persona en una cierta direccin para lograr un objetivo que satisfaga dicha necesidad. La motivacin extrnseca incentiva la participacin en una actividad por una recompensa o premio tangible, como puede ser el reconocimiento social o la consecucin de metas o salarios. En este caso, la conducta est producida por estmulos, sin importar lo que pueda haber en el interior de las personas. En 2007, el premio nobel de Economa fue otorgado a Leonid Hurwicz, Eric Maskin y Roger Myerson, quienes sentaron las bases de la teora regulatoria y la teora de los incentivos y sus extensiones sobre la economa de la informacin, la teora de juegos y la teora de la organizacin industrial. Trataron de establecer estructuras que incentivan a los jugadores para que se comporten segn los objetivos del diseador. Ms recientemente, el profesor Richard Thaler, de la Escuela de Negocios Booth de la Universidad de Chicago, lder de la escuela conductista, plantea en su libro Nudge la teora del empujoncito. Segn esta, la idea es darle libertad a las personas para que elijan dentro de una gama de alternativas, pero inducindolas un poquito a que tomen decisiones que ayuden a ciertos aspectos de la poltica pblica. Esto ha dado origen al concepto
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de paternalismo libertario o empujn como incentivo para tomar mejores decisiones frente a la racionalidad limitada, problemas de autocontrol e influencias sociales que enfrentan las personas y las polticas pblicas (Thaler y Sunstein 2009). 10.2 Cmo aparecen los incentivos? Dentro de los enfoques de la nueva economa institucional el tema de los incentivos es crucial. Las instituciones, tal como se mencion en el captulo 4, son el conjunto de reglas formales e informales a travs de las cuales se rige el proceso de interaccin humana (North 1993). El neoinstitucionalismo tiene sus races en el historicismo alemn (Gustav von Schmoller, Wilhelm Roscher y Karl Knies) y en el institucionalismo americano (Thorstein Veblen y Wesley Mitchell) y cuenta entre sus mximos exponentes a Ronald Coase, Armen Alchian, Oliver Williamson, Harold Demsetz y Douglas North. Esta escuela surge como una perspectiva diferente a las visiones clsicas sobre la concepcin del Estado, a la interpretacin marxista sobre el funcionamiento de la sociedad y a la forma neoclsica de explicar el comportamiento maximizador de personas y empresarios con su marcado individualismo y afn de lucro. Como fundamento, el neoinstitucionalismo destaca la importancia econmica de los valores, las costumbres, los hbitos y las leyes en que se desenvuelven las personas y los fenmenos econmicos. Segn North, las instituciones son la esencia del orden social y pertenecen al plano de la sociedad. Por el contrario, las organizaciones son reflejo concreto y ejecutante de dicho orden social. Por lo tanto, desde el punto de vista de la eficiencia y la equidad, el desempeo econmico y social depende en gran medida del desarrollo institucional y organizacional que la sociedad logre alcanzar. A partir de dichas ideas, cabe entonces preguntarse: por qu determinados arreglos institucionales de una sociedad incentivan ms la eficiencia y la equidad que otros? O, alternativamente, por qu una persona con determinadas competencias (conocimientos, habilidades, aptitudes) se comporta de una manera en un lugar y de manera diferente en otro? La respuesta, de acuerdo con el neoinstitucionalismo, descansa en la calidad de las instituciones y en la de las organizaciones. El neoinstitucionalismo tiene sus fundamentos tericos en tres grandes pilares:
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A. En los costos de transaccin o gastos econmicos (llmense de informacin, negociacin, fiscalizacin, decisin, monitoreo, ejecucin) en los que los agentes econmicos incurren para llevar a cabo sus transacciones e intercambios. Si no existieran costos de transaccin, la asignacin de los recursos sera la ms eficaz, cualquiera que fuese la distribucin de los derechos de propiedad (teorema de Coase). Los costos de transaccin son los costos de definir, establecer, transferir y mantener derechos de propiedad. Como se puede deducir, estos derechos no son perfectos porque la libertad y la informacin para disponer de un bien o servicio nunca son completas. De igual manera, los costos de transaccin, adems del nmero de transacciones, dependen de la calidad de las instituciones y las organizaciones: cuanto mayor sea la calidad institucional y organizacional, menores sern los costos de transaccin. B. En los derechos de propiedad, entendidos como libertad de elegir o capacidad para tomar decisiones sobre un bien o servicio. Las transacciones que a diario se realizan son transferencias de derechos de propiedad, las cuales actan como mecanismo de proteccin contra los riesgos del intercambio que realizan las personas. Los derechos de propiedad permiten actuar de determinada manera, especifican los beneficios y los daos sobre quin debe pagar a quin, ayudan a formar expectativas entre el propietario y sus pares y, lo ms importante, promueven incentivos para lograr una mayor internalizacin de las externalidades cuando las ganancias de la internalizacin son mayores que sus costos. C. En la teora de los contratos, como instrumento para definir las reglas y prever los acontecimientos e imprevistos que pueden afectar la transaccin que realizan los agentes en el mercado. Tambin los contratos son incompletos porque es imposible anticipar todos los acontecimientos y porque la mayora de estos involucra riesgos (probabilidad conocida de un suceso) e incertidumbre (sucesos imprevisibles o no conocidos). As, los contratos son marcos tericos o legales que materializan la combinacin entre costos de transaccin y derechos de propiedad entre agentes que se enfrentan a asimetras de informacin2.
2.
El economista Frank Knight estableca que en la toma de decisiones hay dos factores clave: el riesgo y la incertidumbre. El riesgo, por grande que sea, se puede medir, mien-
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A partir de dichos conceptos y del anlisis asignado al tema de interaccin o choque de intereses, podemos aproximarnos a comprender el tema de los incentivos. Este proceso de comprensin lo podramos explicar de la siguiente manera:
En primer lugar, las reglas formales o informales son fruto de las personas en razn de sus propios intereses y motivaciones. Estas reglas de comportamiento son heredadas, adquiridas o establecidas para regularizar las interacciones y las instituciones. Entre otros objetivos, las reglas tambin se han creado para coordinar comportamientos, facilitar intercambios y guiar a las personas hacia determinadas metas estipuladas en las polticas. Esto no significa que los intereses de los individuos coincidan con los de las instituciones. Por el contrario, lo usual es que rivalicen, por cuanto sus motivaciones son diferentes. Por ejemplo, los consumidores esperan bienes y servicios al mnimo costo y las empresas estatales desean como mnimo cubrir sus costos operacionales u obtener ganancias. En segundo lugar, las transacciones entre un individuo y otro y las transacciones entre los individuos y las instituciones implican costos, que se llaman costos de transaccin. Estos aqu aparece lo interesante en el fondo se deben a que la informacin es incompleta o imperfecta y por lo tanto hablamos de costos de informacin, ya sea presente, pasada o futura. En tercer lugar, dado que la informacin es imperfecta y ante la incertidumbre y los riesgos inherentes, los agentes o actores establecen contratos para solucionar y formalizar sus transacciones. Estos contratos, como los que a diario realizamos, estipulan obligaciones, comportamientos, pagos, conductas e incluso sanciones y multas en caso de incumplimiento. Ahora bien, siendo que los individuos y las
tras que la incertidumbre no. Levitt y Dubner en su famoso libro Superfreakconomics citan la paradoja de Ellsberg para explicar estos dos conceptos: Tenemos dos urnas. Se nos dice que la primera urna contiene 50 bolas rojas y 50 bolas negras. La segunda urna contiene 100 bolas rojas y negras, pero no sabemos qu nmero hay de cada color. Si tuviera que sacar una bola roja de una de las urnas, Qu urna elegira? La mayora de la gente elegira la primera urna, lo que da a entender que prefieren un riesgo medible a una incertidumbre que no se puede medir, lo que supone aversin a la adversidad (2010: 299).
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instituciones poseen recursos o activos tanto tangibles (que se pueden tocar o percibir) como intangibles (prestigio y honra), es necesario tambin establecer derechos de propiedad en los que se define claramente lo que un agente puede o no hacer con sus recursos y dentro de qu limites. El derecho de propiedad le da potestad al individuo o a la institucin sobre su valor econmico total, es decir, sobre la suma del valor de uso (directo, indirecto, opcin) y el valor de no uso (valor de existencia y valor de herencia). Los derechos de propiedad se consignan en contratos, los cuales resuelven los derechos de los distintos colectivos sociales frente al disfrute de todo tipo de bienes y servicios, incluido el disfrute de la naturaleza o el acceso a un bien privado (Azqueta 2002). 10.3 Relaciones entre contratos e informacin: el modelo Agente-Principal Si nos fijamos bien, la mayora de las agencias y empresas del Estado realizan sus actividades mediante contratos. Casi todo se mueve mediante contratos: entre empleadores y empleados, entre deudores y acreedores, entre arrendatarios y arrendadores, entre compradores y vendedores, entre asegurados y aseguradores, de prestacin de servicios, de consultora, de licitaciones, etc. Estos contratos son tambin aplicaciones del modelo del presupuesto por programa, el presupuesto participativo y el manejo de las transferencias intergubernamentales. Por dichas razones, y algunas otras asociadas con el uso de la informacin, conviene hacer unos breves alcances sobre la lgica y extensin de este modelo. Por contrato entendemos el convenio formal entre dos o ms personas para constituir, regular, modificar o extinguir un vnculo. En consecuencia, se habla de situacin o contrato de Agencia cuando existe un contrato de empleo en el que una persona (Principal) encarga a otra (Agente) la gestin de una actividad o de una unidad econmica dndole autonoma. En el contrato, el Principal suele ser el dueo y el Agente, el gerente o director. Con el contrato, el Principal trata de establecer incentivos para que el Agente se comporte de acuerdo con los objetivos pactados. Sin embargo, el Principal no tiene informacin completa sobre las circunstancias y conductas del Agente. Tambin subyace un problema de monitoreo o supervisin; cuando no existen, no podemos observar lo que est pasando
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y, por lo tanto, no podemos controlar el proceso. En el fondo, de una u otra forma, existirn tres tipos de problemas en los contratos: un problema de rentas, un problema de incentivos y un problema de distribucin de riesgos. El ejemplo clsico es el contrato entre un terrateniente y un agricultor, donde la produccin depende de las actividades y la tecnologa, del esfuerzo que se aplique, de los premios y castigos y de los riesgos asociados al clima, las plagas y las situaciones de mercado. Dado que la informacin disponible entre el Principal y el Agente es diferente (incompleta o imperfecta), los problemas mencionados surgen de las siguientes situaciones:
Riesgo moral (moral hazard). Debido a que el Principal no puede

observar o monitorear permanentemente la conducta del Agente durante el desarrollo de la relacin contractual, el Agente cambia sus patrones de conducta, niveles de esfuerzo e incluso emprende actividades de riesgo. Es decir, el riesgo moral se reduce o aumenta cuando se reduce o aumenta el incentivo para abusar del sistema. Este es el caso tpico del comportamiento de los Agentes cuando poseen un seguro de salud, de vida, contra accidente automotriz o de desempleo. Las personas con estos seguros utilizan en exceso los servicios del seguro correspondiente, con lo cual recargan innecesariamente los costos totales, asumen riesgos innecesarios o no se esfuerzan al mximo por conseguir empleo estable. Los incentivos para compartir el riesgo o para compensar los riesgos y las ganancias pueden paliar dichas situaciones. Con el riesgo moral se da una asimetra de informacin contractual, por cuanto el Principal no puede verificar todas las circunstancias. Por lo general, los contratos solo estipulan modalidades de pago y vencimiento, pero no controlan dicho tipo de conductas. Seleccin adversa (adverse selection). Es llamada tambin a veces seleccin negativa, se presenta generalmente en el mercado de los seguros y constituye otra forma de asimetra de informacin. Se debe a que el Principal no conoce lo suficiente al Agente. Por ejemplo, cuando una persona compra un seguro de salud la informacin que tienen las partes la compaa aseguradora y el asegurado no es la misma. El ejemplo clsico se presenta en el momento de comprar un auto usado. El comprador no sabe exactamente lo que est comprando, mientras que el vendedor s conoce las condiciones del automvil.
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No verificacin. Se presenta en aquellos casos en que la informacin,

aun cuando sea conocida por el Principal y por el Agente, no puede ser verificada por una tercera persona, como las cortes, los juzgados o los tribunales. En esta situacin el contrato es incompleto. Los tres problemas anteriores vinculados con el tipo de informacin se pueden sintetizar as: en los casos de riesgo moral hay situaciones de acciones escondidas, en los de seleccin adversa hay situaciones de informacin escondida y en los de inexistencia de verificacin hay situaciones de contratos incompletos. Estas tres situaciones son muy frecuentes durante las fases de las polticas pblicas y por ello es importante conocer sus caractersticas y connotaciones (ver el grfico 48).
Grfico 48. Problemas de Agencia
Contrato
Principal
Agente
Sistema de incentivos Asimetras de informacin Distribucin de rentas Distribucin de riesgos Control y supervisin
Elaboracin propia.
10.4 Por qu son importantes los incentivos? Con base en lo expuesto anteriormente, podemos preguntarnos: por qu en las polticas pblicas los incentivos ocupan un lugar tan destacado? Entre otras, los incentivos son importantes por las siguientes razones:
Ante la presencia de externalidades no compensadas, los agentes necesitan incentivos para movilizar esfuerzos o recursos. De lo contrario no habra motivacin suficiente para hacerlo o para inhibir o impedir cierto tipo de acciones o de conductas. Los incentivos tambin sirven
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para encarecer ciertas prcticas indeseables desde el punto de vista social y estimular otras que se consideran deseables para el conjunto de la sociedad. Mediante el uso de los incentivos, cuando los agentes o actores tienen diferentes grados de conocimiento o de informacin, se puede alcanzar ganancias mutuas o situaciones intermedias favorables para ambas partes. Los incentivos facilitan manejar las situaciones de informacin escondida o acciones escondidas. En el plano internacional, frente a las brechas existentes en todo orden de cosas (econmicas, sociales, culturales, tecnolgicas, humanas, ambientales, etc.), tanto los pases avanzados como los emergentes acuden a los incentivos para defender o aumentar sus niveles de crecimiento o para impulsar su ritmo de competitividad. Los incentivos, ya sean econmicos, sociales, ambientales, tecnolgicos o morales, son seales o indicaciones de prioridad que el Estado promueve o con las que premia por considerar a estas de beneficio para toda la sociedad y que ante aquellas los agentes reaccionan de manera positiva. Al final, los incentivos coordinan la conducta agregada de las personas en la sociedad. Dentro de esta cualidad cabe destacar el gobierno electrnico y el uso generalizado de las tecnologas de la informacin y la comunicacin. A pesar de dichas consideraciones, vale la pena sealar que el uso de los incentivos puede ser perverso cuando estos inducen situaciones negativas, no estimulan acciones positivas o no conllevan algn tipo de contrapartida, contraprestacin o compensacin por parte de los receptores de subsidios o beneficios. En general, son incentivos crebles y estables los que brindan impacto y eficiencia a las polticas; lo contrario sucede con los de carcter incierto e inestable. En el modelo de economa de mercado, el Estado juega un rol subsidiario y la primera pregunta pasa por analizar qu ms se puede hacer con los mecanismos de mercado para complementarlos, cuando sea necesario, con intervenciones eficientes y proyectos socialmente rentables. Es decir, analizar la estructura de incentivos y la forma en que funcionan los mecanismos de competencias. 10.4.1 Subsidios a la demanda versus subsidios a la oferta En la poltica social y econmica es muy frecuente la discusin sobre las
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ventajas o desventajas del subsidio a la demanda o a la oferta. Por subsidio a la demanda se entiende que el financiador transfiere directamente un poder de compra al beneficiario mediante un cupn o voucher para que compre en el mercado un bien o servicio especfico. En el caso de educacin, por ejemplo, se traslada la decisin a los padres, tanto para matricular a sus hijos en un establecimiento como para cambiarlos a otro. La decisin descansa en la motivacin de los padres por buscar la mejor educacin para sus herederos y por ello la focalizacin y la descentralizacin pueden ser puntos a su favor. En este caso, en una situacin extrema puede verse disminuida la responsabilidad del Estado como proveedor de bienes meritorios. En el caso del subsidio a la oferta, el financiamiento tiende a cubrir parte significativa de los costos del proveedor de bienes y servicios. Presupone fuertes mecanismos de fiscalizacin para evitar fraudes y fuga de recursos sin mejoras en la calidad y hace ms difcil el derecho de los padres a elegir. En el fondo, los establecimientos compiten por captar el mayor monto de financiamiento o subvenciones en funcin del pago por matrcula o asistencia. Sistemas educativos ms avanzados contemplan el pago de matrcula segn el cumplimiento de estndares o niveles de aprendizaje o incluso una bonificacin directa en efectivo a los alumnos de mayor rendimiento. Por lo general, los subsidios a la oferta se distribuyen uniformemente y no contribuyen a mejorar la equidad. La ausencia de vnculo entre la capacidad de decisin de los padres y el aporte estatal genera estas dificultades. As, tanto en el enfoque de oferta como de demanda, el financiamiento depender de las condiciones para una competencia libre y efectiva, del aseguramiento de la calidad, de la capacidad fiscalizadora de la sociedad como un todo y de la motivacin que en uno u otro caso genere el subsidio. De todas formas, las complementariedades entre una y otra opcin son posibles y beneficiosas. Los subsidios cruzados se dan cuando algunos grupos, sectores o regiones pagan ms que el costo real del bien o servicio para permitir que otros grupos, sectores o regiones tengan acceso y paguen menos por tal bien o servicio. Los efectos sobre el bienestar de los agentes, ms all del monto del subsidio, dependern de los cambios en el excedente del consumidor y del productor y cul de los dos aumente ms depender de las elasticidades de oferta y demanda del bien o servicio en cuestin.
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10.4.2 Consideraciones adicionales: mucho o poco incentivo? Vale la pena sealar que en el diseo de las polticas los incentivos no deben constituir un argumento exclusivo sobre la carga fiscal sino, por el contrario, ayudar a liberar y generar recursos adicionales haciendo ms estricto el cumplimiento de la ley, la observancia de las obligaciones y la redistribucin de la riqueza. De esta manera, los incentivos pueden cumplir un gran papel frente al objetivo de la eficiencia y la equidad al facilitar el logro de la igualdad de oportunidades y esfuerzo en funcin de las capacidades y dotaciones de los individuos. Dependiendo de la forma como estn diseados, los incentivos pueden fomentar la innovacin, la acumulacin y el esfuerzo o pueden fomentar la corrupcin, la bsqueda de rentas o el mal uso de los recursos. Dado que la mayor parte del gasto pblico se destina a la provisin de bienes pblicos, la no exclusin y la no rivalidad presentan algunas dificultades adicionales que descansan bsicamente en la forma de garantizar una cantidad ptima. Esto se agrava por el hecho de que es muy difcil pedir a los ciudadanos que revelen su valoracin por el bien pblico sin que sospechen que esa informacin tendr consecuencias impositivas. Por lo tanto no hay informacin suficiente para lograrlo. Sin embargo, el incentivo a pagar bienes pblicos por parte de los ciudadanos sigue siendo bajo, por cuanto el no pago no significa no disfrutar del bien o servicio. Se da una especie de anonimato en el que nadie revela sus preferencias. Adems, est el hecho de que el costo marginal de un consumidor adicional del bien pblico es cero, mientras que el beneficio marginal es positivo. Estas caractersticas del bien pblico no significan que no deba pagarse por ellos ni que su provisin sea gratuita. Considerando la cantidad subptima del bien pblico, una primera cuestin es la conveniencia de que el Estado intervenga para estimular una mayor produccin. Este es el caso tpico de la investigacin bsica en ciencia y tecnologa, la cual requiere incentivos de diversa ndole para generarla y promocionarla. De otro lado, siendo que la provisin del bien conlleva costos, la sociedad como un todo debe contribuir mediante impuestos para garantizar un cierto nivel de oferta. Aqu se abren varias preguntas a la intervencin del Estado: de qu manera se permite que el sector privado proporcione un bien pblico?, cmo hacer prevalecer los criterios de eficiencia y equidad?, cmo incluir y proteger a los grupos y sectores ms desprotegidos?, cmo evitar filtraciones e inequidades en las cuales los ms pobres terminen subsidiando
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a los ms pudientes?, cmo hacer para que todos contribuyan en la medida de sus ingresos y capacidades, garantizando calidad y rentabilidad financiera? Todo esto es fundamental en cuanto a la poltica que el decisor o planificador debe anticipar y dilucidar antes de tomar las decisiones. En resumen, frente a las importantes cuestiones de qu, a quin y cmo subsidiar, conviene recordar que para alcanzar una ptima asignacin de recursos, los precios siempre deben reflejar la escasez relativa de los bienes. Pero cuando hay externalidades los precios no cumplen ese rol correctamente y es necesario aplicar impuestos a las externalidades negativas y subsidios a las positivas. Frente a elementos de carcter redistributivo, los subsidios son aun ms difciles de aplicar por cuanto existe el riesgo de favorecer a los grupos de ms altos ingresos, que por lo general son los que ms consumen o demandan bienes con externalidades. A pesar de las dificultades mencionadas, varios criterios de asignacin de incentivos se pueden anticipar: a) privilegiar aquellos que estn orientados al propsito colectivo y evitar los que puedan discriminar o generar rentas; b) favorecer los incentivos que conlleven contraprestacin y cumplimiento de metas; los programas de transferencias monetarias condicionadas o con corresponsabilidad, como en el caso de la bolsa familia en Brasil, las oportunidades en Mxico y las familias en accin en Colombia, son un buen ejemplo de ello; y, c) fijar una cierta temporalidad a los incentivos, tanto focalizados como generales, a fin de que duren solo lo necesario para que cumplan sus requisitos bsicos y no se conviertan en ayudas perennes. Esto se logra mediante sistemas de informacin y evaluacin que garanticen transparencia y medicin de impactos y resultados. 10.5 Instituciones e incentivos Como ya lo hemos mencionado, las instituciones son las reglas formales e informales que precisan y orientan la actividad humana en una sociedad (North 1993). Esta definicin incluye no solo el marco institucional, legal y regulatorio en el que se desenvuelve la actividad econmica, sino tambin las normas sociales, las reglas de juego, las pautas de comportamiento, las actitudes sociales, las motivaciones y las conductas frente a la ley. Tambin envuelve los modos en los que la sociedad incorpora valores como la confianza, la tolerancia y el respeto, los cuales estn enraizados en la cultura y la tradicin de las personas y de la sociedad en su conjunto.
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En relacin con lo anterior, se establece una categorizacin de instituciones que vale la pena resaltar para ubicar correctamente el papel de los incentivos en el desempeo de las polticas pblicas (Banco Mundial 2006): A. El primer grupo estara relacionado con el imperio de la ley, los derechos de propiedad, el cumplimiento contractual, el respeto a las normas y la confiabilidad del aparato judicial y de seguridad pblica. Se resaltan los asociados al respaldo institucional y organizacional, basados en capacidades para tomar decisiones, gestionar las polticas, comunicarse con los involucrados, delegar responsabilidades y brindar el ambiente adecuado de participacin y movilidad para todos los actores. B. El segundo grupo vendra dado por la regulacin de la actividad econmica que afecta al proceso de funcionamiento de las empresas y la movilidad laboral, la competencia, la innovacin y el desarrollo de la ciencia y la tecnologa. C. El tercer grupo se relaciona con el mercado de trabajo y la seguridad social, los mercados financieros y la provisin de infraestructura y servicios pblicos y sociales. Dentro de este se incluyen todas aquellas instituciones que rigen el manejo monetario, cambiario, fiscal y tributario, las que afectan la calidad de las polticas macroeconmicas y la estabilidad y confianza de los agentes internos y externos. D. El cuarto grupo estara conformado por aquellas instituciones que se asocian a cuestiones de tica, moral, valores y principios de la sociedad. Dentro de ellas estaran las iglesias, las asociaciones de credo y todas aquellas que incentivan y promueven las buenas costumbres y los buenos comportamientos de las personas. Las buenas instituciones conducen a buenas polticas pblicas o, de otra forma, las buenas instituciones permiten consolidar las buenas polticas y corregir las malas (Banco Mundial 2006). Con base en lo antepuesto, el cuadro 13 muestra una canasta de incentivos que van desde lo institucional hasta lo personal, pasando por el marco legal y el de carcter instrumental de ndole monetaria, tributaria, fiscal y presupuestaria.
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Cuadro 13. Incentivos ms caractersticos en las polticas pblicas Institucionales y organizacionales Marco institucional: definicin de competencias y responsabilidades en el orden nacional, regional y local. Posibilidades de desarrollar competencias (habilidades, actitudes y conocimientos). Ambiente favorable hacia la cooperacin, la tolerancia y la confianza colectiva. Acceso a las oportunidades de progreso de los ciudadanos. Bienes pblicos nacionales o globales. Gobernabilidad y gobernanza. Dictmenes, asesoramiento y consultas a la sociedad civil. Reglas electorales y reglas de representacin de los partidos polticos en las polticas pblicas. Ambiente favorable hacia la competitividad. E-Government, TIC, GCloud3. Sistemas de informacin.
Elaboracin propia.
Legales Decisiones judiciales. Mecanismos de control y supervisin. Prontitud en hacer justicia. - Eliminacin de costos de transaccin. - Normativa sobre propiedad intelectual y derechos de propiedad (recursos). - Control de monopolios y colusin. Permisos negociables. Acuerdos negociados. Regulacin de la integracin productiva horizontal y vertical.
Poltica econmica Tasas redistributivas. Cuotas. Certificaciones. Aranceles. - Gravmenes. - Barreras arancelarias y no arancelarias. - Tipo de cambio. Tasa de inters. Encajes. Fondos especiales. Sistemas de depsito y devolucin. Control de capitales. Requerimientos de liquidez. Subsidios. Transferencias. Descuentos. Depreciacin acelerada. -
ticos y morales Reconocimientos. Motivaciones. Esfuerzo. Sanciones morales. Disciplina. Sentido de responsabilidad. Imagen favorable. Identidad. Confianza. Autoestima. Tolerancia. Respeto.
3.
E-Government (gobierno electrnico), TIC (tecnologas de la informacin y la comunicacin) , GCloud (nube en el sector pblico).
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CAPTULO
La cORRUpcIN cOMO FaLLa

DE VaRIOS acTORES
1 1
Solimano et al., en su libro Las termitas del Estado (2008), sealan que la palabra corrupcin, segn el diccionario Merriam Webster del idioma ingls, proviene del latn rumpere que significa quebrantar; tambin podra asociarse con la palabra corruptus que significa romper o destruir (Buchanan et al.1980). Asimismo, la palabra corrupcin proveniente del adjetivo corruptus en latn, que significa estropeado, descompuesto o destruido. En este sentido, corrupcin es toda forma de quebrantar o romper normas, principios y valores, principalmente, como acto ilcito fuente de rentas, riqueza y privilegios alrededor del Estado. De acuerdo a Solimano et al. (2008), la corrupcin refleja fallas a cuatro niveles: de comportamiento individual, del Estado, del sistema poltico y de la estructura econmica. En consecuencia, es un fenmeno de mltiples causas difcil de definir. De acuerdo a Peter Eigen y Christian Eigen-Zucchi (en: Kaul et al. 2003), existe una relacin estrecha entre corrupcin y bienes pblicos, relacin que arranca directamente de la definicin de corrupcin. Segn Transparencia Internacional (2009), corrupcin es el mal uso de un poder concedido, encargado o confiado a una persona; en la provisin de bienes pblicos existe ejercicio de poderes confiados o encargados al Estado, creando por lo tanto potencial para la corrupcin. Aun ms, Eigen y Eigen-Zucchi concluyen diciendo que la corrupcin es la mayor fuente de falla del Estado. Y, en consecuencia, el control de la corrupcin es en s mismo un bien pblico que posee las caractersticas de no rivalidad y no exclusin. Es no excluyente porque quienes contribuyen a combatir la corrupcin no pueden excluir de sus beneficios a quienes no lo hacen y es no rival porque un ciudadano que se beneficia del buen gobierno no impide a otro gozar del mismo. 11.1. La corrupcin como falla de comportamiento individual A. Falla como motivacin individual. Mediante esta falla se deforma la motivacin de las acciones debido a que la corrupcin distorsiona
11 / La corrupcin como falla de varios actores
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la motivacin de la accin individual en la esfera pblica, ya que se sustituye el logro del bien comn por una lgica de ganancia privada (Solimano et al. 2008). Esta explicacin estara fundamentada en la teora utilitarista de John Stuart Mill y James Bentham, con su marcado nfasis en la maximizacin de la utilidad o satisfaccin mediante el nivel de ingreso o consumo de las personas. As, bajo esta premisa se justificara toda accin que fuera intrnsecamente buena para el individuo, por cuanto el carcter tico de las personas en la sociedad estara determinado por el carcter prctico de sus resultados. B. Falla individual como balance de costos y beneficios. En base a los estudios de Gary Becker (1976) y George Stigler (1971), y sin considerar las implicaciones ticas de las actuaciones del individuo, se sugiere que la corrupcin es un acto racional y deliberado de clculo de costos y beneficios por parte de los individuos. En consecuencia, quien comete actos corruptos de cualquier ndole considera que los beneficios que puede obtener con su actuacin son mayores que los costos que tendra que pagar. Mayor aun ser el incentivo para abusar de poderes y posicin cuando el sistema legal o judicial es lento, blando o inexistente para castigar y sancionar. C. Falla individual como resultado del entorno. La conducta de los individuos responde en cierta medida a la estructura de valores, cdigos y normas imperantes en la sociedad y, en consecuencia, el comportamiento tico de la sociedad determina el comportamiento tico de los ciudadanos. As, en aquellas sociedades dominadas por el lucro, el dinero, el inters material y la ganancia rpida, los valores individuales y familiares se debilitan, creando un ambiente ms permisivo a las prcticas corruptas. Max Weber en sus estudios sobre la tica protestante y el espritu del capitalismo destacaba la importancia de la religin, el trabajo, la disciplina, el ahorro y el imperio de la ley como fuentes de riqueza y bienestar (1969). 11.2 La corrupcin como falla institucional del Estado La calidad del funcionamiento del Estado y la de sus instituciones tienen relacin directa con los niveles de corrupcin. Un Estado donde cada accin individual est sobrecargada de reglas, normas y trmites es campo propicio para el pago de sobornos, coimas y peajes como la nica forma que tiene el ciudadano para sacar adelante un proyecto o una iniciativa, lo mismo que para cumplir con la ley. Esta situacin de excesiva tramitologa se puede
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ver agravada por un sistema legal inefectivo, dbil y lento para sancionar o castigar a quienes infrinjan la ley. De esta manera, la impunidad alimenta la corrupcin y la misma corrupcin se encarga de hacer cada vez ms permisiva la ley, mediante el soborno y la coaccin sobre el sistema judicial. Esta falla se ve agravada en aquellos pases donde no existe una autntica separacin de poderes del Estado que sean pilares fundamentales del Estado de derecho. La falta de independencia entre los poderes del Estado, estipulada por Montesquieu, y la ausencia de check and balances (pesos y contrapesos), expresin atribuida al constitucionalismo anglosajn, se suma a la larga lista de factores que crean las condiciones para que la corrupcin se enquiste en el sector pblico. As, de acuerdo al pensamiento del barn de Montesquieu, el poder tiene la capacidad para controlar el poder y cada poder la potestad para fiscalizar las acciones del otro, evitando la concentracin y el abuso del mismo. El ejecutivo tendra la responsabilidad de cumplir ante el electorado con lo prometido, a riesgo de perder su respaldo en las elecciones; el legislativo, la capacidad de juzgar y fiscalizar las acciones del ejecutivo, siendo respaldadas y juzgadas sus actuaciones por los electores; y el judicial, la capacidad de velar para que el funcionamiento del Estado se d conforme lo establecen la Constitucin y las leyes. Como falla institucional del Estado, el enfoque institucionalista percibe la corrupcin como un cncer que corroe el tejido institucional porque transgrede normas y rompe reglas. Este tipo de corrupcin, tambin llamada organizacional, alude a la degradacin de las capacidades organizativas porque reduce los niveles de moralidad y confianza dentro de la sociedad, con lo cual se generan costos adicionales de transaccin, se introduce mayor incertidumbre, se crean externalidades y se instauran costos sociales positivos (Hodgson y Jiang 2008). Combatir estos males es funcin del Estado y, en ese sentido, su prevalecencia seala una falla del mismo. Geofrey Hodgson y Shuxia Jiang (2008), en su trabajo La economa de la corrupcin y la corrupcin de la economa, se formulan la siguiente pregunta: est la corrupcin restringida al sector pblico? La respuesta categrica es no. Para explicarla exponen varios argumentos: en primer lugar, el sesgo de la ideologa individualista y libertaria asocia Estado con corrupcin y justifica de esta manera la reduccin del Estado para combatir la corrupcin. As, se apoyara la opinin de que una mayor privatizacin y ms competencia en el mercado son remedios eficaces para un sistema poltico corrupto (Hodgson y Jiang 2008). Sin embargo, la historia demuestra fehacientemente que
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la corrupcin no ha estado ausente durante los procesos de privatizacin, concesiones, licitaciones y reformas del Estado. En segundo lugar, no se puede subestimar la capacidad y poder del sector privado para practicar la corrupcin. Este fenmeno no es exclusivo de la administracin pblica y con frecuencia se manifiesta mediante el pago de coimas, sobornos y primas en la contratacin de obras pblicas y licitaciones que realiza el Estado o en el abuso en el cobro de determinados servicios. En tercer lugar, el tamao del Estado no est correlacionado con los niveles de corrupcin. Un Estado pequeo puede ser ms corrupto que un Estado grande. Todo depende de la forma como se defina corrupcin y como se mida. Por ejemplo, algunos de los pases menos corruptos, de acuerdo a Transparencia Internacional (2010) como Dinamarca, Finlandia, Holanda, Noruega o Suecia, son Estados grandes si se les mide por los niveles de gasto como proporcin del PIB. En cuarto lugar, la corrupcin es un fenmeno transversal difcil de generalizar. Se dice que est ms arraigado, por razones culturales o socioeconmicas, en el sector urbano que en el rural, que es ms permisivo entre los hombres que entre las mujeres y que es ms visible cuando la prensa y los medios ejercen sus funciones de investigacin y divulgacin; tambin, que es ms extendido cuando la sociedad es indiferente. Por lo tanto, los mencionados autores concluyen que la corrupcin es un problema institucional que afecta tanto al sector pblico como al privado, por cuanto ambos estn entrelazados y son inseparables, y que el no corregirlo a tiempo pone en riesgo los medios de subsistencia de muchsimas personas, al desviar recursos que podran estar destinados a atender sus necesidades bsicas. 11.3 La corrupcin como falla del sistema poltico La expresin sistema poltico tiene sus races en la teora general de los sistemas y de ella se derivan algunas aproximaciones conceptuales. Primero, se respalda en una retrica propia que le permite unificar el lenguaje, establecer un referente comn para explicar su funcionamiento, contar con un marco analtico slido y facilitar un anlisis ordenado de sus causas y efectos. Segundo, entre los elementos del sistema poltico estn la comunidad poltica, el conjunto de valores de la sociedad, las normas y las formas de ejercer el poder y la autoridad. Tercero, entre sus componentes se destacan el sistema de partidos, el sistema electoral y el sistema de gobierno; los tres recogen la cultura poltica de una sociedad en un momento determinado y en conjunto articulan los acuerdos para la fijacin de reglas de juego. Todo esto hace que
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el sistema poltico sea el rgimen en que se desenvuelve el poder poltico y la forma como acta para lograr ciertos objetivos y que como sistema en s mismo muestre ante todo interdependencia entre las instituciones, actores y procesos que se llevan a cabo para la toma de decisiones. Segn el poltico canadiense David Easton (1973), un sistema poltico es un conjunto de interacciones polticas. Lo que distingue las interacciones polticas del resto de interacciones sociales es que se orientan hacia la asignacin autoritaria de valores a una sociedad. La sociedad pondera esos valores tales como la tica, la educacin, la justicia o la seguridad y el sistema poltico se encarga de distribuirlos segn las reglas de juego preestablecidas. El grfico 49 muestra el sistema poltico ideado por Easton. All, las interacciones se dan mediante flujos de entradas y salidas (inputs y outputs) a travs de procesos dinmicos que se retroalimentan. Las entradas vienen dadas por las demandas o intereses de la sociedad y se trasladan del mbito social al sistema poltico responsable de agregarlas y articularlas, tareas estas ltimas que desempea la caja negra (black box) formada por grupos o individuos con roles y funciones especficas y encargados de orientar los procesos polticos y de filtrar, reducir, canalizar y seleccionar las demandas sociales. Las salidas son las respuestas del sistema poltico a las demandas sociales, es decir, las decisiones y acciones que se adoptan durante el proceso de decisin, las cuales cuando interactan con el entorno social generan nuevas demandas y contrarrplicas con lo cual el proceso vuelve a comenzar. El ambiente se define como todo aquello que pertenece a la sociedad y, al igual que el sistema poltico, puede ser interno y externo. El ambiente interno se refiere a las instancias sociales, econmicas, culturales y religiosas; mientras que el externo habla de la situacin internacional en el mbito poltico y econmico. De esta forma, el sistema poltico interacta con los otros sistemas ya que al mismo tiempo influye y es influido por ellos. Con dichos antecedentes, cmo se puede entonces explicar la corrupcin como falla del sistema poltico? Una explicacin se encuentra en el estado de la democracia con sus problemas recurrentes de baja legitimidad institucional (en cuanto a poder judicial y ejecutivo, al congreso y los partidos) y debilidad de sus sistemas de partidos, consecuencia del descontento y frustracin que causan los bajos niveles de ejercicio efectivo de derechos econmicos y sociales. El sistema poltico procesa las demandas de la ciudadana de manera lenta e insuficiente y con altos costos de negociacin, con lo cual las respuestas que se dan no satisfacen las expectativas de la ciudadana y se encuentran lejos de
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Grfico 49. Esquema de sistema poltico
Ambiente
E N T R A D A S S A Demandas SISTEMA POLTICO Decisiones L Sistema de partidos polticas I Sistema electoral Apoyos D Sistema de gobierno A S Mecanismos de ajuste y retroalimentacin
Ambiente
Fuente: Easton (1973), elaboracin propia.
subsanar las brechas y dficits existentes. Estas manifestaciones coinciden con la definicin de Daniel Kaufmann de corrupcin como el mal uso de un cargo pblico para beneficio privado (1997). La llamada democracia ciudadana, con sus consustanciales derechos ciudadanos, es decir, una democracia poltica en la que los ciudadanos ejercen sus derechos y participan de las decisiones que los afectan, va ms all de la simple formalidad de esos derechos y de una institucionalidad que los garantice, sino que es la capacidad real y efectiva de los ciudadanos de realizarlos. Ello exige igualdad de oportunidades econmicas, sociales y culturales para el ejercicio de los derechos y, tambin, capacidad real de organizacin de los ciudadanos y presin para defenderlos. Por lo tanto, la igualdad de los derechos ciudadanos y la participacin efectiva en los asuntos pblicos trascienden la eleccin de los representantes que establece la democracia electoral, pero muchos de sus defectos y falencias afectan la democracia ciudadana. Es decir, la calidad de la democracia electoral incide directamente en la calidad de la democracia ciudadana y viceversa. Una de las hiptesis de los informes anuales de Latinobarmetro es que la corrupcin est correlacionada con el grado de democracia percibido. De esta manera, la corrupcin se transforma en un indicador de desempeo de la democracia. A pesar de que la percepcin de progreso en la reduccin de la corrupcin ha aumentado desde 2004, segn las encuestas de este estudio, los niveles de satisfaccin en relacin con la democracia son muy heterogneos y las diferencias entre pases muy grandes en Amrica Latina.
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Mientras Per alcanza solo un 22%, Uruguay tiene casi cuatro veces ms (79%). Y, segn Latinobarmetro, la mitad de los pases tienen un ciudadano de cada dos satisfecho con la democracia. En cambio, mientras Uruguay considera que se ha progresado en 56% en reducir la corrupcin durante los ltimos dos aos, en Per solo se considera un logro de 26% y en Argentina de 13%1. En general, la brecha entre percepcin de reduccin de la corrupcin y niveles de satisfaccin con la democracia es muy marcada, con lo cual queda en evidencia que el desempeo de la democracia, medido a travs de este indicador, tiene un largo camino por recorrer (ver el cuadro 14).
Cuadro 14. Satisfaccin con la democracia y percepcin de la corrupcin (2009), en porcentajes Pas Uruguay Costa Rica Panam El Salvador Repblica Dominicana Chile Bolivia Venezuela Brasil Colombia Argentina Nicaragua Paraguay Ecuador Honduras Guatemala Mxico Per Satisfaccin con la democracia (%) 79 63 61 60 53 53 50 47 47 42 36 35 33 33 31 31 28 22 Percepcin de progreso en la reduccin de la corrupcin (%) 56 43 52 49 44 45 50 35 43 48 13 31 40 40 27 27 32 26
Fuente: Corporacin Latinobarmetro (2009).
1.
Latinobarmetro es un estudio de opinin pblica que aplica anualmente alrededor de diecinueve mil entrevistas en dieciocho pases de Amrica Latina, incluyendo as a ms de cuatrocientos millones de habitantes. Corporacin Latinobarmetro es una ONG sin fines de lucro con sede en Santiago de Chile, nica responsable de la produccin y publicacin de los datos.
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Por ltimo, el tema central de la corrupcin como falla del sistema poltico est estrechamente relacionado con el nivel de desarrollo de la democracia a travs de la forma como se ejerce el derecho al voto, de la transparencia de los procedimientos electorales y de las alternativas de que dispone el electorado para expresar sus demandas. Aun ms, siguiendo con el esquema de Easton (1973,1965), las fallas del sistema poltico se reflejan en la debilidad de las instituciones y de los actores polticos, los que carecen de la fuerza suficiente para romper en el ambiente con las prcticas de entrada al sistema caracterizadas por el clientelismo, el paternalismo, el personalismo, el caudillismo, el oportunismo y el caciquismo. Es decir, para mejorar la calidad de las interrelaciones entre las instituciones del sistema poltico y los actores sociales es fundamental el fortalecimiento de la capacidad organizativa de la comunidad, el Estado, los partidos y las organizaciones de la sociedad civil. De esta manera, es posible alcanzar mejores entradas al sistema y, por lo tanto, mejores salidas del mismo. 11.4 La corrupcin como fenmeno transversal De acuerdo al informe de Transparencia Internacional (2009), corrupcin es el abuso de poder encomendado para beneficio propio y se puede clasificar como grand corruption, petty corruption y political corruption. La grand corruption ocurre a altos niveles de gobierno, distorsiona las polticas o la funcin central del Estado y permite a los lderes obtener beneficios a expensas del bien pblico. La political corruption es la manipulacin de polticas, instituciones y reglas de procedimiento en la asignacin de recursos y financiacin por parte de polticos que abusan de su posicin para mantener poder y riqueza. Por ltimo, la petty corruption es la corrupcin cotidiana de funcionarios pblicos de nivel bajo y medio y de ciudadanos ordinarios, los que buscan acceder a bienes bsicos, servicios o agencias pblicas (Newmann 2009). En la ciencia poltica, se entiende por corrupcin los actos mediante los cuales un funcionario pblico acta fuera de los estndares normativos del sistema para beneficios particulares o por una recompensa. En la economa, la corrupcin es una distorsin en el mercado de bienes y servicios pblicos que generalmente provoca incremento de precios; es considerada como una externalidad negativa que afecta directamente a los consumidores de dichos bienes o servicios (Carta et al. 2009). El ndice de percepcin de la corrupcin (IPC) del Informe global anual de Transparencia Internacional hace referencia a la percepcin de
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los empresarios y analistas de cada pas sobre el grado de corrupcin en una escala de cero (percepcin de mucha corrupcin) a diez (percepcin de ausencia de corrupcin). El cuadro 15 muestra el valor de los ndices de corrupcin de los principales pases del mundo entre los aos 1998 y 2010. En 1998 se utilizaron siete fuentes y participaron 85 pases y en 2009 participaron 180 pases con trece estudios o fuentes pertenecientes a diez instituciones independientes. Cada pas debe tener al menos tres fuentes y, para que una fuente sea seleccionada, debe ser una organizacin internacional de prestigio, tener una o ms preguntas directas sobre corrupcin y hacer comparaciones entre pases. En el IPC para 2009, de 180 pases, las primeras posiciones estn ocupadas por Dinamarca, Nueva Zelanda, Singapur y Finlandia. En Amrica Latina, Chile, Uruguay y Costa Rica son los tres pases que obtuvieron una puntuacin superior a cinco, superando a Espaa y Portugal los dos primeros. El caso de Uruguay es particularmente positivo: en los ltimos diez aos mejor tanto en posicin en la clasificacin mundial como en ndice, pasando de un IPC de 4,3 en 1998 a uno del 6,9 en 2010, con un aumento de 56% en ese periodo. Por su parte, Chile en 1998 ocup la posicin 20 entre 85 pases y en 2010 la 21 entre 180. Entre los nueve pases que no lograron superar una puntuacin de cinco se encuentran Brasil, Per, Colombia y Mxico. Por su parte, Bolivia, Honduras, Nicaragua y Paraguay registran puntuaciones bajas. En ese periodo, Guatemala muestra un aumento significativo en su puntuacin, mientras que Argentina y Venezuela se ubican con un desempeo deficiente, lo cual indica que los altos niveles de percepcin de la corrupcin no estn asociados exclusivamente con la pobreza. Hait, el pas ms pobre de la regin, se ubica en la ltima posicin. Por otro lado, el Barmetro global de la corrupcin 2009 de Transparencia Internacional evala el grado en que se percibe a las instituciones y los servicios pblicos clave como corruptos, mide la opinin de los ciudadanos sobre las iniciativas del gobierno contra la corrupcin y, por primera vez, incluye preguntas indagatorias sobre el nivel de captura del Estado. El propsito del Barmetro es complementar las opiniones sobre la corrupcin de los especialistas que se ofrecen en el IPC de Transparencia Internacional, para lo cual, en 2009, se entrevist a 73.132 personas en 69 pases. Es importante anotar que el IPC se basa fundamentalmente en el sector privado, mientras el Barmetro lo hace en experiencias y actitudes del pblico. Entre las principales conclusiones del Barmetro se encuentran las siguientes:
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Cuadro 15. ndice de percepcin de la corrupcin, para veintiocho pases (1998 y 2010) Pas Posicin 1 3 4 6 8 15 11 17 21 20 23 22 27 39 39 25 46 52 41 42 55 79 61 59 66 69 76 77 1998 Puntuacin 10 9,5 9,4 9,2 9,0 7,9 8,7 7,5 6,7 6,8 6,1 6,5 5,6 4,6 4,6 5,8 4,0 3,5 4,5 4,3 3,3 2,2 3,0 2,5 2,9 2,8 2,4 2,3 Posicin 1 1 4 6 7 15 20 22 25 21 30 32 41 69 67 17 69 78 75 24 98 78 105 91 87 110 154 164 2010 Puntuacin 9,3 9,3 9,2 8,9 8,8 7,9 7,6 7,1 6,8 7,2 6,1 6,0 5,3 3,7 3,9 7,8 3,7 3,5 3,7 6,9 3,1 3,5 2,9 3,2 3,3 2,8 2,1 2,0
Dinamarca Nueva Zelanda Suecia Canad Pases Bajos Alemania Reino Unido Estados Unidos Francia Chile Espaa Portugal Costa Rica Cuba Italia Japn Brasil China Per Uruguay Mxico Colombia Argentina Guatemala India Bolivia Rusia Venezuela
Fuente: Transparencia Internacional (2009).
A. La mitad de los entrevistados percibe al sector privado como corrupto, lo cual representa un marcado aumento de ocho puntos porcentuales entre 2004 y 2009.
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B. A nivel global, los partidos polticos y la administracin pblica son percibidos como los sectores ms corruptos, seguidos por el poder legislativo, el sector privado, el poder judicial y los medios. C. Los ciudadanos corrientes no se sienten empoderados para denunciar la corrupcin. D. Se considera que los gobiernos no son efectivos en la lucha contra la corrupcin. En Amrica Latina, menos del 30% de las personas consideran efectivas las medidas de sus gobiernos contra la corrupcin entre 2004 y 2009. E. Segn grupos etarios y de gnero, los jvenes y las mujeres son menos proclives a pagar sobornos que los mayores y los hombres. F. Respecto a la captura del Estado, entendida como el uso habitual de sobornos por parte del sector privado para definir el contenido de leyes y reglamentaciones, el Barmetro la registr como un problema particularmente grave. En Amrica Latina, casi el 60% de los encuestados informaron que en la regin el sector privado recurre al soborno para influir en polticas del gobierno, leyes o reglamentaciones. G. Los ciudadanos no se sienten incentivados por las medidas contra la corrupcin de sus gobiernos y se sienten decepcionados por el sector privado por su aparente injerencia en la poltica, la captura del Estado y la subversin del inters pblico. Sin embargo, como hecho positivo, el Barmetro encontr que los encuestados estn dispuestos a pagar una cantidad adicional a las empresas transparentes. H. En general, la baja puntuacin de Amrica Latina en trminos comparativos se interpreta como reflejo de la debilidad de sus instituciones, de un deficiente rol del Estado para combatir la corrupcin, de la excesiva injerencia del sector privado en asuntos pblicos y de los obstculos existentes para el trabajo independiente de los medios para denunciar e investigar la corrupcin. En conclusin, el tema de la corrupcin es una tarea de todos y, dada su magnitud en Amrica Latina, la eficacia de las polticas pblicas encuentra en ella uno de sus ms serios obstculos. La corrupcin es un mal pblico con enormes costos para la sociedad. Esto invita a repensar acerca de la voluntad poltica para combatirla y acerca del diseo institucional prevaleciente, entendido este ltimo como la forma en que est organizada la vida social para promover el cumplimiento de la ley y castigar sus desviaciones. Con la evidencia disponible, el control efectivo de la corrupcin es uno de los bienes pblicos ausentes en la regin.
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CAPTULO
CREcIMIENTO, pRODUcTIVIDaD
E INSTITUcIONES
12
12.1 Conceptos subyacentes El PIB de un pas es el valor de la produccin de todos los bienes y servicios finales en un perodo de tiempo determinado y el ingreso nacional es el pago anual que reciben todos los factores de produccin que generan bienes y servicios. Por factores de produccin se entiende tanto el capital fsico como el capital humano, los que a su vez incluyen la tecnologa, la capacidad empresarial, el intelecto y otros. Por otro lado, por gasto agregado de una economa se entiende todo el gasto, incluyendo el gasto en consumo, en inversin, el gasto pblico y otros1. La literatura identifica tres mtodos de clculo del PIB: A. De acuerdo al mtodo del gasto, el PIB a precios de mercado sera la suma del consumo privado (Cpr), la inversin privada (Ipr), el gasto pblico (G) y las exportaciones (X) menos las importaciones (M):
PIBpm = Cpr + Ipr + G + X M

B. De acuerdo al mtodo de la distribucin del ingreso, sera la suma de todos los ingresos que contribuyen al proceso productivo, es decir, sueldos y salarios (Ri), rentas del capital (Rk) y de la tierra (Rr), intereses financieros, amortizaciones (B) e impuestos indirectos (Ii) menos subsidios (Sb).
PIB = Rl + Rk + Rr + B + (Ii - Sb)
1.
Agradezco a los profesores Carlos Mario Gmez y Gonzalo De la Cmara de la Universidad de Alcal por su ayuda en la comprensin de los temas bsicos de este captulo.
12 / Crecimiento, productividad e instituciones
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C. Finalmente, de acuerdo al mtodo del valor agregado, el PIB sera el valor de mercado del producto en cada etapa de su produccin menos el valor de mercado de los insumos utilizados para obtener dicho producto. As, la suma del valor agregado en cada etapa de produccin es igual al gasto en el bien final del proceso de produccin. 12.1.1 Fuentes del crecimiento: el enfoque de la contabilidad del crecimiento No se basa en las cuentas nacionales sino en las contribuciones al crecimiento de los factores y en la mejora de la productividad. El crecimiento de la produccin se descompone en tres fuentes distintas: el crecimiento del trabajo, el crecimiento del capital y el crecimiento de la innovacin tecnolgica. Una de las contribuciones pioneras a la contabilidad del crecimiento la hizo Robert Solow (1956) y de ella se desprendieron conceptos como el llamado residuo de Solow o la llamada medida de nuestra ignorancia, factor que daba cuenta de todos los factores de crecimiento ajenos al trabajo y el capital (ciencia y tecnologa, calidad de la educacin, calidad institucional, valores y costumbres y calidad del medio ambiente). En economa se utiliza el concepto de productividad total de los factores (PTF) para referirse a la eficiencia con que se utilizan todos los factores que intervienen en la produccin. Segn Helpman (2004): Las variaciones de la PTF, que son independientes de las variaciones de los factores, representan el efecto conjunto de todas las mejoras tecnolgicas que aumentan la eficiencia de los factores y el efecto del cambio tecnolgico neutral. Se dice que es neutral porque el cambio tecnolgico, adems de provocar mejoras en la eficiencia de la produccin, puede aumentar la produccin en una proporcin independiente de la combinacin de factores empleada para producir. Este tipo de cambio proporcional se llama cambio tecnolgico neutral en el sentido de Hicks (Helpman 2004). Veamos mediante un ejemplo el papel de la PTF en el crecimiento del PIB. La contabilidad tiene tres orgenes: acumulacin de capital fsico, mayor utilizacin de mano de obra y PTF. As, el crecimiento del PIB vendra dado por: PIB = PTF + (participacin del trabajo en el PIB) x (crecimiento de la fuerza laboral) + (participacin del capital en el PIB) x (crecimiento en el acervo de capital)
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En consecuencia, la anterior expresin refleja las contribuciones al crecimiento de los factores y de las mejoras de la productividad al crecimiento de la produccin. El trabajo y el capital contribuyen cada uno con una cantidad igual a sus tasas de crecimiento multiplicadas por su participacin en la renta. A su vez, la tasa de mejora de la tecnologa se denomina progreso tcnico o crecimiento de la productividad total de los factores. Es decir, la productividad total de los factores crece cuando se obtiene una mayor cantidad de produccin con los mismos factores. Para un pas dado, esto podra reflejarse de la siguiente manera:
5,2 = 2,9 + 0,4 (2,4) + 0,6 (1,9)

Es decir, en tal pas, el PIB crece en un 5,2% porque la participacin del trabajo es de 40% y la del capital de 60%. A su vez, el crecimiento de la fuerza laboral medido en horas de trabajo ha aumentado en 2,4% y el de capital en 1,9%. Si hay ms personas y ms capital trabajando, entonces se produce ms, pero mucho mayor sera la contribucin al producto con aumentos sostenidos en la productividad. Lo anterior quiere decir que la contabilidad del crecimiento puede descomponerse o desagregarse en dos partes: en una parte que corresponde al crecimiento de los factores y en otra parte residual que no se identifica con el crecimiento de los factores. Esto significa que la contribucin de los factores al crecimiento del PIB no tiene por qu ser igual a la tasa de crecimiento del PIB. La diferencia entre la tasa de crecimiento de la produccin y la contribucin del crecimiento de los factores representa la PTF. Por lo tanto, el progreso tecnolgico o la PTF sera la diferencia entre el crecimiento observado del PIB y el crecimiento dado por la acumulacin de los factores productivos. En otras palabras, el crecimiento de la produccin menos la suma ponderada de todos los factores da como resultado la PTF. A su vez, el cociente entre la tasa de crecimiento de la PTF y la tasa de crecimiento del PIB es la proporcin del crecimiento que se explica por la tasa de crecimiento de la PTF, es decir, por mejoras en la productividad. En el ejemplo arriba mencionado, la PTF sera de 55,7%.
En trminos ms generales, todas las mejoras no medidas de la calidad de los factores las mejoras de tecnologa, las mejoras de la organizacin de la produccin y de la distribucin, la reduccin de las distorsiones (de las reglamentaciones o de los impuestos perjudiciales) y las mejoras de las polticas gubernamentales se atribuiran al crecimiento de la PTF (Helpman 2004).
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Como se puede ver, el desafo de aumentar la productividad es enorme y crucial. Fortalecer la productividad requiere ante todo elevar los niveles de innovacin. Sin embargo, esto no se da porque las empresas privadas no invierten lo suficiente en innovacin. En Amrica Latina es apenas un tercio del total, en contraste con ms de dos tercios en los pases de la OCDE. Esto, en parte, se debe a la falta de una mayor interaccin o integracin entre Estado, empresas y universidades. De igual manera, la productividad tambin aumenta cuando hay ganancias de eficiencia. Y esta se limita por varias razones: inflexibilidades microeconmicas que dificultan la reasignacin de recursos entre distintos sectores productivos; bajo nivel de capacitacin de la fuerza laboral que acta como cuello de botella para que las empresas adopten nuevas tecnologas; poca especializacin de la mano de obra; o, tambin, la forma como se aplican polticas pblicas que incentivan en algunos sectores una organizacin ineficiente. Todo esto dificulta la competitividad y el posicionamiento de un pas en los mercados. As, los aumentos de productividad pueden deberse a innovaciones tecnolgicas, pero en general consisten en todas aquellas innovaciones que disminuyen los costos de producir bienes y servicios o mejoran la calidad de los mismos. Entre las polticas pblicas para activar el crecimiento tambin se puede mencionar aquellas que aseguran el ambiente jurdico, tributario, laboral y de negocios que incentivan a las empresas a invertir e incorporar nuevas formas de gestin, recursos humanos con nuevas calificaciones y habilidades y tcnicas innovadoras de produccin, lo mismo que a explorar nuevos mercados. Al final, el producto per cpita depender de la acumulacin de capital, del capital humano y, ante todo, de los aumentos en productividad. No menos importante que todas las anteriores medidas para aumentar la productividad son aquellas relacionadas con la coordinacin de las polticas pblicas. Estas coordinaciones transversales, intersectoriales e intrasectoriales son bsicas para generar sinergias y efectos multiplicadores con horizontes de largo plazo, objetivos consensuados y prioridades claramente definidas. Para ello, el test pasa por un tema de competencias y roles interministeriales que garanticen la concordancia entre los objetivos de corto plazo y los de largo plazo, es decir, por la manera en que se garantice la calidad intertemporal de las polticas. En esto, los ministerios de hacienda y las oficinas de presupuesto juegan un rol fundamental a travs de una eficiente asignacin de recursos y de la evaluacin del impacto que ello conlleva sobre el bienestar de la poblacin.
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Es claro tambin que lo anterior difcilmente se da en un ambiente o contexto socioeconmico alejado del cumplimiento de la ley, del respeto a la propiedad privada, del acato al Estado de derecho y de la observancia a las instituciones, como normas, creencias u organizaciones; o en un ambiente donde la sociedad se desenvuelva con altos niveles de inseguridad ciudadana e ingobernabilidad o con altos grados de desigualdad social. En consecuencia, la PTF dependera de los siguientes factores: A. Inversin en ciencia, tecnologa e innovacin B. Calidad institucional C. Calidad del medio ambiente2 D. Calidad de los incentivos o reglas de juego de la sociedad E. Calidad de la coordinacin y cooperacin F. Calidad de la educacin G. Calidad de las polticas pblicas 12.2 El progreso tcnico en los modelos de crecimiento exgeno y endgeno Para comprender el papel que juega el progreso tcnico ciencia, tecnologa e innovacin en el crecimiento econmico, quizs convenga sealar algunas breves distinciones entre modelos exgenos y endgenos: A. Modelos neoclsicos de crecimiento exgeno. Tienen como supuestos bsicos los siguientes:
Una funcin de produccin agregada, en la cual el crecimiento est

en funcin de dos factores: trabajo y capital. La cantidad que se produce, dados esos factores, depende del estado de la tecnologa. Cada factor de produccin recibe su producto marginal, es decir, su contribucin marginal a la produccin.
2. En un reciente trabajo de Sotelsek y Laborda, publicado en la Revista Cepal, se analiza el crecimiento de la PTF en Amrica Latina entre 1980 y 2004 y se concluye: Se ha observado que la incorporacin de factores ambientales en la medicin de la eficiencia y el cambio productivo hace que algunos pases de la regin vean mejorar sus estimaciones de manera significativa en comparacin con las obtenidas por mtodos ms tradicionales donde solo se tiene en cuenta el PIB generado como magnitud de crecimiento (2010: 31).
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Rendimientos decrecientes para cada factor. Rendimientos constantes de escala3. Competencia perfecta tanto en el mercado de productos como en
el de factores. Este tipo de modelos fue desarrollado por Robert Solow, economista conocido por sus trabajos sobre teora del crecimiento econmico. B. Modelos de crecimiento endgeno. Sus supuestos bsicos son los siguientes: funcin del stock de tres factores: capital fsico, capital humano y conocimiento (progreso tcnico). Esos tres factores son acumulativos y generan externalidades. La presencia de externalidades hace que se sustituyan los supuestos del modelo neoclsico de rendimientos constantes de escala y competencia perfecta por los de rendimientos crecientes y competencia imperfecta. Si en un pas se invierte ms en educacin, conseguir un nivel ms alto de produccin por trabajador. La forma como se incorpora el progreso tcnico revaloriza el papel de la educacin y la suma de investigacin ms desarrollo (I + D) en el proceso de acumulacin de conocimiento; asimismo, el progreso es impulsado por el cambio tecnolgico. La produccin por trabajador depende tanto del nivel de capital fsico por trabajador como del nivel de capital humano por trabajador4. Se rechaza la exogeneidad y se cuestiona el carcter decreciente de los rendimientos marginales de los factores acumulables5. Generalizando, el modelo se puede expresar de la siguiente manera:
Una funcin de produccin, donde la tasa de crecimiento est en
Y = AF (L, K, H, N),
3. Rendimientos constantes en una funcin de produccin significa decir que si se duplican todos los factores, se genera una duplicacin de la cantidad de produccin; y rendimientos decrecientes significa que el beneficio derivado de una unidad adicional de un factor disminuye a medida que aumenta la cantidad de ese factor (Mankiw 2006). Para comprender estas materias, ver los captulos 22 y 23 de Macroeconoma, de Blanchard (2000). Para un excelente anlisis de estos temas, ver Dornbusch et al. (1998).
4. 5.
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donde F ( ) es una funcin que muestra cmo se combinan losfactores para obtener un cierto nivel de produccin; A es una variable que representa la tecnologa existente: cuando mejora la tecnologa, A aumenta y la economa produce ms con cualquier combinacin de factores (Mankiw 2006); Y es la cantidad de produccin; L, la cantidad de trabajo; K, la cantidad de capital fsico; H, la cantidad de capital humano; y N, la cantidad de recursos naturales. As, el crecimiento econmico se define como el aumento de la produccin total de un pas de manera sostenida a lo largo del tiempo. Este aumento de la produccin generalmente se mide o registra mediante el aumento del PIB ao a ao. El hecho ms significativo que importa registrar es qu diferencias en las tasas de crecimiento del PIB pueden tener un fuerte impacto sobre el ingreso per cpita y sobre el empleo en el largo plazo. La historia econmica permite establecer que:
[] con un crecimiento per cpita de 1% al ao, toma unos 70 aos duplicar el ingreso promedio de las personas; sin embargo, si el crecimiento es de 3% por ao, un pas tendr que esperar solo 23 aos para duplicar su ingreso per cpita; y si la tasa llega a 7% anual, el ingreso por habitante se dobla en apenas una dcada (Larran 2011).
En los pases desarrollados, la participacin del ingreso laboral en el PIB es cercana al 70%, mientras que la del capital es de 30%. En Latinoamrica, por el contrario, la participacin del capital es mayor en razn de que es ms escaso y en consecuencia tiene mejor remuneracin, tambin debido a que el autoempleo se clasifica como actividad empresarial (capital), en lugar de clasificarse como actividad laboral (trabajo) (Larran 2011: 57-69, 2007). De acuerdo con lo anterior, la productividad se puede entender como la cantidad de bienes y servicios producidos en cada hora de trabajo (Mankiw 2006). Y depende, por lo tanto, del capital fsico (equipos y estructuras), el capital humano (conocimientos y competencias que se adquieren con educacin, informacin y experiencia), los recursos naturales (recursos de la naturaleza,la tierra y los yacimientos mineros) y los conocimientos tecnolgicos (comprensin de la sociedad de las mejores formas de producir bienes y servicios).
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Las propuestas de la Cepal (1990) sobre progreso tcnico se inscriben dentro del modelo de caractersticas endgenas.
12.3 El progreso tcnico y sus relaciones con la transformacin productiva Intuitivamente, asociamos el progreso tcnico con los grandes descubrimientos, tales como la rueda, la imprenta, la electricidad, el telfono, el avin, el automvil, el microchip, el celular, la penicilina, la anestesia, el maz hbrido, entre otros. Todos estos inventos fueron fruto de la observacin, la curiosidad, el estudio, la inversin y el azar, ms que de las propias fuerzas econmicas 6. Sea cual fuere la razn, el progreso tcnico tiene tres determinantes primordiales:
Las actividades de investigacin y desarrollo (I + D). La educacin y la formacin en el trabajo (capital humano). Las polticas pblicas con su inversin en ciencia y tecnologa, los derechos de propiedad y el ambiente institucional a favor de la ciencia, la tecnologa y la innovacin. Por lo tanto, cuando nos referimos a aumentos en tecnologa podemos utilizar indistintamente los trminos progreso tcnico o crecimiento de la productividad. De acuerdo con el planteamiento de la Cepal (1990) sobre transformacin productiva con equidad, los cuatro ejes centrales del enfoque integrado del desarrollo vendran dados por: A. Progreso tcnico, mediante aumentos sistemticos en la productividad y la competitividad a travs de la generacin de empleo productivo, la capacitacin de la mano de obra, una mayor competitividad empresarial y una adecuada infraestructura tecnolgica. Para ello se destaca el establecimiento de alianzas estratgicas entre el sector pblico y el privado y la conformacin de clusters productivos.
6.
Aqu se puede mencionar el principio serendipity (serendipia en castellano), que nos ensea que buscando la explicacin de un fenmeno nos encontramos con la respuesta de otro igual o ms importante. Se define como el hecho o facultad de realizar descubrimientos afortunados por accidente.
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B. Empleo productivo, como el ms eficaz de los mecanismos para contribuir al desarrollo y participar de los frutos del mismo. ltimamente se acenta el concepto de empleabilidad como el conjunto de actitudes y aptitudes que permiten el acceso a un trabajo. Este concepto abarca las calificaciones, los conocimientos y las competencias que aumentan las posibilidades de conseguir y conservar un empleo, mejorar el trabajo y adaptarse al cambio, lo mismo que elegir otro empleo e integrarse ms fcilmente en el mercado de trabajo en diferentes periodos de la vida. Por lo tanto, el concepto incluye factores que aumentan la probabilidad de acceder a un empleo y factores que reducen la vulnerabilidad debida a la exclusin (OIT 2000: prr. 9). C. Inversin en recursos humanos y acumulacin de capital humano, es decir, inversin en educacin, capacitacin, nutricin, salud e infraestructura bsica de agua potable y alcantarillado, como factores claves para el crecimiento y el mejoramiento del nivel de vida de la poblacin. En el proceso de transformacin productiva, la calidad de la educacin juega un rol fundamental. Para apreciar la magnitud del desafo de Amrica Latina conviene observar el nivel de competitividad de nuestro sistema universitario frente al resto del mundo. Para ello, el Instituto Jiao Tong de Shangai produce desde 2003 uno de los rankings de mayor envergadura, el cual incluye y ordena a las quinientas mejores universidades. Este ranking se basa en los siguientes indicadores o criterios: calidad de los egresados, calidad de los profesores, investigaciones altamente citadas y produccin acadmica per cpita. El ranking asigna un gran peso a la investigacin, por encima de la pura formacin acadmica. De sus resultados se pueden extraer algunos mensajes de poltica pblica: los Estados Unidos cuentan con diecisiete de las primeras veinte universidades del mundo, acumula 55 de las 100 primeras universidades y 30% del total de quinientas. Las universidades de Reino Unido y Alemania representan en cada caso 8% del total. China y Japn, por su parte, poseen cada uno 6% del total. La primera universidad francesa aparece solo en el nmero 40 (Pars 6); de igual manera, la primera universidad italiana aparece en el ranking en el grupo entre los puestos 100 y 150 (Universidad de Miln) y la primera espaola (Universidad de Barcelona) se ubica en el grupo entre los puestos 152-200.
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La participacin de las universidades latinoamericanas en este ranking es casi irrelevante a nivel mundial. Solo cuatro pases con diez universidades se incluyen en l: Argentina, Brasil, Chile y Mxico, las cuales constituyen un exiguo 2% del universo. De esas diez, seis son brasileras, dos chilenas, una argentina y una mexicana. La primera universidad de la regin es la de Sao Paulo, seguida por la Universidad Autnoma de Mxico. La primera ocupa el puesto 156 y la segunda el 163. Con base en dicho ranking, la presencia de universidades latinoamericana es extremadamente baja y la mayora se ubica entre los puestos 300 y 500. As,
[] dado que el sistema universitario se orienta cada vez ms hacia la docencia de pregrado, mientras el gasto en investigacin bsica y aplicada se mantiene en niveles extremadamente bajos, es probable que se vaya reduciendo aun ms la participacin latinoamericana de las universidades dentro de las universidades de mayor preponderancia global (Riveros 2010).
Para reforzar lo anterior, tenemos el listado elaborado por el QS World University Rankings (2011), que solo ubica a seis universidades de Latinoamrica entre las trescientas mejores del mundo, con un puntaje cuyo mximo es 100%: la Universidad de Sao Paulo (50,7%), la Universidad Autnoma de Mxico (50,7%), la Universidad Estatal de Campinas (42,2%), la Universidad Catlica de Chile (41,2%), la Universidad de Chile (40,3%) y la Universidad de Buenos Aires (39,6%). Este listado es liderado por la Universidad de Cambridge (100%), la Universidad de Harvard (99,3%), el Massachusetts Institute of Technology (99,2%) y la Universidad de Yale (98,8%). Para llegar a esa clasificacin, el estudio considera como variable principal la reputacin acadmica de los establecimientos (40%). Otros indicadores son las citas cientficas por facultad (20%) y la relacin entre cantidad de alumnos y de profesores (20%). Tambin se considera la valoracin de los egresados que realizan los empleadores encuestados (10%) y la proporcin de estudiantes extranjeros. D. Cambios institucionales, se trata de mejorar y profundizar el entorno institucional y, dentro de este, el marco regulatorio, pero a la vez de llevar a cabo intervenciones activas para crear y estimular mercados ausentes, insuficientes o segmentados, tales como el mercado de capitales, el financiamiento de la educacin, el financiamiento de las
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pymes y el apoyo a la ciencia, la tecnologa y la innovacin; tambin, se trata de lograr que la intervencin del Estado a travs de sus polticas se concentre ms en el mercado donde se origina la falla que en aquel donde se manifiesta. Junto a la descripcin detallada de los anteriores ejes, los trabajos de la Cepal no dejan de reconocer los factores condicionantes de la transformacin productiva con equidad. Entre otros, se menciona el cambiante panorama internacional, el mantenimiento de los equilibrios macroeconmicos y el financiamiento estable de las polticas sociales, sin descuidar la cuestin tributaria y la modernizacin del Estado. En consecuencia, podemos decir que el peso que ms pesa en el planteamiento son todos. Para los propsitos del presente trabajo, el grfico 50 muestra, a riesgo de simplificacin, el sendero de la transformacin productiva con equidad, siendo en el fondo un diseo o arquetipo mucho ms minucioso y completo. Lo que se quiere sealar es cmo, para ser exitosa, una teora define polticas o programas (causas), los cuales, puestos en accin, conducen a los resultados deseados (efectos), con impactos positivos tanto en la competitividad como en la equidad.
Grfico 50. Interrelaciones de la transformacin productiva con equidad
Medios (causas) Equilibrios macroeconmicos Polcas micro y mesoeconmicas adecuadas
Bases para incorporar progreso tcnico
Permite compevidad autnca Incrementa la producvidad y los salarios Objevos (resultados) Medios (causas) Garanza compevidad estable
Mejores niveles de equidad y mayor crecimiento Entorno democrco y parcipavo favorable Rol protagnico del Estado pro-equidad y mayor gasto social
Fuente: Cepal (1990, 2008); elaboracin propia.
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12.4 La transformacin productiva y La hora de la igualdad Si el objetivo especfico o propsito central de la transformacin productiva, adems de la productividad y la competitividad, son la igualdad y la equidad en todos los niveles, entonces el tema crucial pasa por la forma como se generen y promuevan bienes pblicos mediante acciones de poltica y adecuadas intervenciones para corregir problemas de accin colectiva. En primer lugar, respecto a los bienes naturales (biodiversidad, clima y medio ambiente), las acciones estaran relacionadas con la internalizacin de externalidades y con su preservacin, conservacin, recuperacin y sostenibilidad para evitar su sobreexplotacin, subprovisin, subestimacin y sobreutilizacin. En segundo lugar, respecto a los bienes generados por el hombre, como el conocimiento, la ciencia, la tecnologa, la informacin, el internet y los derechos humanos, las acciones de poltica pblica estaran encaminadas a promover su desarrollo, garantizar el acceso equitativo a sus beneficios, evitar exclusiones y disparidades entre ricos y pobres, proteger del abuso y la injusticia y propiciar la internalizacin de externalidades para evitar su subutilizacin y baja valoracin. En tercer lugar, respecto a aquellos bienes globales o de condicin global, como salud, paz, educacin, equidad, libre comercio, negacin de pobreza, estabilidad financiera y justicia, las acciones estaran encaminadas a garantizar igualdad de oportunidades, eliminar brechas, desbalances y fragmentacin que perpetan las desigualdades, facilitar accesibilidad y generar consenso, coordinacin, participacin, cofinanciamiento y cumplimiento, a fin de corregir la suboferta o escaso acceso, en particular, por parte de los ms pobres (Kaul et al. 2003)7. Dado que tanto los bienes pblicos (public goods) como los males pblicos (public bads) dependen de las caractersticas y la cultura de cada pas, no hay una receta nica sino una mezcla de polticas que dependen de cada caso en particular. Sin embargo, los fundamentos conceptuales son los mismos para todos y la presencia o ausencia de los mismos bienes o males, en escalas diferentes, forma parte o es el resultado de procesos generalizados, como la globalizacin y la internacionalizacin de las economas.
7.
La tipologa de bienes pblicos esta basada en dos publicaciones del PNUD: Providing Global Public Goods (Kaul et al. 2003) y Global Public Goods (Kaul et al. 1999).
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Frente a los anteriores desafos, con ocasin del trigsimo tercer periodo de sesiones de la Cepal realizado en Brasilia, del 30 de mayo al 1 de junio de 2010, se elabor el documento La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir (Cepal 2010a). Alicia Brcena, secretaria ejecutiva de la Cepal, en la presentacin del documento establece:
Hablamos de igualdad teniendo como referencia otro gran valor cuya conquista ha sido fruto de largas luchas y respecto del que siempre es necesario seguir progresando: la democracia. Por ello, situamos el valor de la igualdad en el corazn de la democracia. Igualdad sin democracia es igualdad sin derechos bsicos y sin Estado de derecho, lo que constituye una contradiccin en los trminos. Pero, por otra parte, una democracia de baja calidad y con poca participacin de los ms diversos actores en espacios de deliberacin difcilmente forje una voluntad poltica para avanzar hacia una mayor igualdad []. Por eso proponemos crecer con menos heterogeneidad estructural y ms desarrollo productivo e igualar mediante la potenciacin de las capacidades humanas y la movilizacin de energas del Estado (Cepal 2010a).
Para lograr dichos propsitos, La hora de la igualdad propone como Agenda seis reas estratgicas de poltica: A. Una poltica para el desarrollo inclusivo para crecer ms y mejor. B. Una poltica de convergencia productiva que permita corregir las brechas internas y externas de productividad y as mejorar la heterogeneidad estructural entre empresas y trabajadores. C. Una poltica de convergencia territorial para revertir las tremendas disparidades territoriales en los pases en cuanto a niveles de pobreza, ingreso, productividad y acceso al bienestar. D. Una poltica de ms y mejor empleo. E. Una poltica de cierre de brechas sociales para procurar mayor igualdad de resultados y de niveles de bienestar, fundada en un Estado social, la transferencia de ingresos y la palanca de la educacin. F. Un pacto fiscal como clave en el vnculo entre el Estado y la igualdad, para mejorar la funcin redistributiva y lograr una estructura tributaria progresiva y eficiente. En consonancia con todo lo anterior, la igualdad se concibe como medio y como fin. Como fin, es el objetivo fundamental de las polticas pblicas, encaminado a eliminar la pobreza y corregir las enormes brechas sociales
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que an caracterizan a Amrica Latina. Como medio es la base para alcanzar nuevas metas, por cuanto entre mayor sea la igualdad de una sociedad, mayor ser el respaldo institucional para el desarrollo econmico, mejores las condiciones para la inversin extranjera y domstica, mejor el ambiente para concertar polticas, mayor la plataforma de respaldo de los gobernantes para negociar amplios acuerdos de inters nacional y mayores los niveles de confianza en el futuro de la sociedad como un todo. Frente a todo esto, tanto la calidad de las polticas pblicas como su sustento juegan un papel trascendental. Y, es por ello que la Agenda de La hora de la igualdad est acompaada de un gran pacto fiscal que debe permitir reunir las condiciones redistributivas necesarias para el desarrollo de las polticas de inclusin.
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LISTa DE GRFIcOS
Grfico 1. Grfico 2. Grfico 3. Grfico 4. Grfico 5. Grfico 6. Grfico 7. Grfico 8. Grfico 9. Grfico 10. Grfico 11. Grfico 12. Grfico 13. Grfico 14. Grfico 15. Grfico 16. Grfico 17. Grfico 18. Grfico 19. Grfico 20. Grfico 21. Grfico 22. Grfico 23. Grfico 24. Grfico 25. Grfico 26. Grfico 27. Grfico 28. Grfico 29. Grfico 30. Grfico 31. Grfico 32. Grfico 33. Grfico 34. Grfico 35.
Caractersticas de la poltica pblica Interrelacin entre los componentes de la poltica pblica Interrelacin entre Agendas y actores Dinmica de formacin de la Agenda Relacin causa-efecto Relaciones entre variables Causalidad sistmica Diagrama de relaciones causa-efecto Fases de la poltica pblica Enfoque de caja negra Enfoque de jerarqua institucional Procesos de construccin social Construccin de la poltica pblica en el enfoque de teora positiva Interaccin entre el dominio emprico y el dominio terico Retroalimentacin de tres procesos de planificacin Dimensiones estratgicas, tcticas y operacionales Flujo de resultados Tringulo de gobierno Gestin estratgica y valor pblico Clasificacin de los movimientos sociales Trayectoria o evolucin de las polticas pblicas en el corto, mediano y largo plazo La matriz de marco lgico (MML): relaciones de causalidad Grupo de tratamiento y grupo de control Diseo experimental (aleatorio) Diseo cuasi experimental (no aleatorio) Diseo cuasi experimental (no aleatorio) Articulacin entre niveles de planificacin y herramientas de gestin Interrelaciones entre conceptos de indicadores Transformacin de los costos totales en costo actualizado (CA) y costo anual equivalente (CAE) Indicadores para la evaluacin de la poltica pblica Pasos de la evaluacin basada en la teora Visin compartida de futuro Grados de participacin ciudadana Coordinacin entre niveles de planificacin Nivel de gobierno y coordinaciones
Lista de grficos
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Grfico 36. Grfico 37. Grfico 38. Grfico 39. Grfico 40. Grfico 41. Grfico 42. Grfico 43. Grfico 44. Grfico 45. Grfico 46. Grfico 47. Grfico 48. Grfico 49. Grfico 50.
Articulacin del eje estratgico de la gestin pblica Funciones de la programacin plurianual Integracin entre planificacin y presupuesto (Brasil) Provisin eficiente de un bien pblico Externalidad negativa en el consumo Externalidad positiva en el consumo Externalidad positiva en la produccin Externalidad negativa en la produccin Provisin de bienes pblicos y subsidios Asimetras de informacin Rendimientos crecientes, costo fijo y economa de las ideas Asignacin a precios competitivos Problemas de Agencia Esquema de sistema poltico Interrelaciones de la transformacin productiva con equidad
Lista de cuadros
Cuadro 1. Caractersticas de una buena poltica Cuadro 2. La gestin pblica Cuadro 3. Diferencias entre gestin basada en controles y gestin basada en resultados Cuadro 4. Tipos de evaluacin segn diferentes criterios Cuadro 5. Ejemplo simplificado de la matriz de marco lgico para un Programa de Mejoramiento de la Educacin Cuadro 6. Diferencias entre diseos de evaluacin Cuadro 7. Ejemplo simplificado de un tablero de Impactos para un servicio de transporte pblico masivo Cuadro 8. Propuestas y listas de comprobacin para la meta-evaluacin Cuadro 9. Cruce entre desequilibrios e ineficiencias de las polticas pblicas Cuadro 10. Diferencias entre bienes pblicos y bienes privados Cuadro 11. El dilema del prisionero Cuadro 12. Amrica Latina: coeficientes de Gini del ingreso primario per cpita antes de las transferencias monetarias Cuadro 13. Incentivos ms caractersticos en las polticas pblicas Cuadro 14. Satisfaccin con la democracia y percepcin de la corrupcin (2009), en porcentajes Cuadro 15. ndice de percepcin de la corrupcin, para veintiocho pases (1998 y 2009)
320

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Centro Guaman Poma de Ayala

99 102 104 113 114

129 131 131 134 139 147 148 149

6.8 Evaluacin basada en la teora 6.9 Qu persigue la meta-evaluacin?

229 231 236 238

241 243 245

10.3 10.4 10.5

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El Estado como organizacin Fuente: Albi et al. (1997); elaboracin propia.