NADA?

EL ESTADO DICTA UN ACTO ADMINISTRATIVO ILEGTIMO QUE LO PERJUDICA A UD. EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PRONUNCIA UNA SENTENCIA QUE ANULA DICHO ACTO . PERO EL ESTADO SE NIEGA A CUMPLIR EL FALLO. QU PUEDE HACER UD.?

PRLOGO

Hemos decidido abordar un tema sobre el que han corrido ros de tinta, tanto en Uruguay como en el extranjero. Sobre el mismo siempre se han presentado escollos a los que los autores de la doctrina administrativista han intentado hacer ceder a fuerza de muy variados argumentos. s que la tarea no es sencilla de abordar, y el problema nada f!cil de resolver. Hablamos de la ejecuci"n de la sentencias del #ribunal de lo $ontencioso %dministrativo que anulan en va jurisdiccional los actos administrativos. l ttulo que hemos dado a esta obra parecer! tal vez poco acad&mico, pero tiene una raz"n de ser y es llamar la atenci"n del p'blico en general, puesto que tambi&n nos propusimos realizar un trabajo que no s"lo pudiera resultar 'til al estudiante o al investigador de esta cuesti"n, sino tambi&n accesible al lego, al ser humano com'n y ajeno a las disquisiciones del mundillo de los juristas, ya que dudamos sea conciente de hasta qu& grado est! comprometida la tutela de sus derechos cuando estos son violentados por un stado que despu&s podra (hipot&ticamente( negarse olmpicamente a cumplir la sentencia que le ordena reparar la situaci"n da)osa que sufri" el particular. Seguramente, la desinformaci"n mencionada se deba a que muchos pasar!n por esta vida sin jam!s haber necesitado presentar recursos contra un acto administrativo del stado que lo hubiere perjudicado por ser contrario a una regla de derecho o dictado con desviaci"n de poder. *ero sera buena cosa que todos estuvieran enterados de lo que ocurre si, por esas cosas de la vida, un da tuvieran que llegar hasta el estudio jurdico de un abogado para plantearles una situaci"n en que el stado les hubiere perjudicare un derecho subjetivo o un inter&s legtimo. +ogamos, pues, paciencia al entendido cuando nos explayemos en explicaciones de lo que le parecer! obvio, pues creemos que no obstante ello, encontrar!n algunos planteamientos de inter&s. ,inalmente, sentenciamos que este tipo de obras son imprescindibles para la dial&ctica universitaria, en las que el hallazgo filosofal no siempre es un salto cu!ntico de una "rbita a la otra del conocimiento, sino que muchas veces no pasa de una peque)a vibraci"n de la tesis provocada por la anttesis o un peque)o paso que ella nos obliga a dar hacia una nueva luz que nos indica la

posible salida- y no pocas veces, la tarea del intelecto no se luce en el hallazgo de una nueva respuesta, sino en el planteo de una nueva pregunta. speramos lograr nuestro objetivo.

EL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNABLE EN VA ADMINISTRATIVA $omencemos por decir que los organismos del stado dictan actos administrativos para

poder cumplir con sus cometidos. Son actos administrativos, por ejemplo y para citar casos f!cilmente reconocibles, la resoluci"n que asciende a un cargo de director a determinado funcionariouna resoluci"n que aplica una multa de tr!nsito a un conductor que se pas" una luz roja- una acordada .as se le llama al reglamento cuando procede de la Suprema $orte de /usticia0 del *oder /udicial que dispone c"mo habr!n de designarse los peritos por parte de los a o c"mo deber!n practicarse las notificaciones de los mandatos del /uez- el rechazo de una solicitud de pensi"n por incapacidad- un decreto del *oder jecutivo diponiendo que no se entregar! un edificio a quien se le haba adjudicado mediante licitaci"n- una resoluci"n mediante la cual se sanciona a un funcionario p'blico o una resoluci"n que impone la multa a un contribuyente por el no pago de tributos debidos, etc. stos actos administrativos son dictados por "rganos del stado actuando en funci"n

administrativa y se diferencian de otros tipos de actos que se dictan los 1rganos del stado cuando lo hacen en ejercicio de otras funciones del stado. #radicionalmente las funciones del stado se

dividen en tres2 la funci"n administrativa, la funci"n legislativa y la funci"n jurisdiccional, a los que algunos le agregan la funci"n constituyente y otros, adem!s, la gubernativa. ntonces, es importante distinguir los actos administrativos de los dem!s tipos de actos, es decir, de los actos jurisdiccionales, los actos legislativos, los actos constituyentes y de los llamados actos de gobierno para quienes afirman que tambi&n existen este 'ltimo tipo de actos dictados en el ejercicio de esa funci"n .gubernativa0. %s, cuando un /uzgado dicta una sentencia, est! actuando en funci"n jurisdiccional .esto es2 la funci"n de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado0 y por lo tanto esa sentencia es un acto jurisdiccional y no un acto administrativo, pero cuando ese mismo juzgado efect'a una anotaci"n favorable o desfavorable en el legajo de uno de sus funcionarios, est! realizando un acto administrativo. 3o mismo ocurre con los legisladores2 cuando sancionan una nueva ley est!n realizando un acto legislativo que es consecuencia del ejercicio de la funci"n legislativa .esto es2 la funci"n que la $onstituci"n de la +ep'blica le asigna a determinados "rganos, de dictar normas

jurdicas de rango legal, de alcance general y abstracto, o lo que es lo mismo, que est!n dirigidas a todos los habitantes del stado o dentro del territorio de un 4obierno 5epartamental en general0pero los mismos legisladores que dictan actos legislativos, tambi&n pueden dictar actos administrativos, por ejemplo2 con respecto al funcionamiento de los servicios del *alacio 3egislativo, o de su personal- en estos casos decimos que el cuerpo legislativo est! actuando en funci"n administrativa y no en funci"n legislativa. *uede ocurrir que una persona fsica o jurdica se sienta lesionada en un inter&s simple, o en un inter&s legtimo o en un derecho subjetivo, como consecuencia de que un "rgano del stado haya dictado el acto administrativo de manera ilegtima, esto es, en violaci"n a una regla de derecho o con desviaci"n de poder. *uede ocurrir tambi&n que el acto administrativo dictado se adecue

perfectamente a la normativa, es decir, que no sea contrario a ninguna regla de derecho ni haya sido dictado con desviaci"n de poder, pero que el afectado lo considere inoportuno e inconveniente, es decir, que cuestione el m&rito del acto. *or mandato de nuestra $onstituci"n, quien se considera da)ado en su inter&s simple, o en su inter&s legtimo o en alguno de sus derechos subjetivos por un acto administrativo al que considera ilegtimo o falto de m&rito, puede impugnarlo mediante la llamada 6va administrativa6 que describiremos suscintamente m!s adelante. %ntes de hacerlo, deteng!monos un poco porque hemos mencionado varios conceptos, y merece la pena realizar una breve definici"n, sin entrar en las profundas discusiones doctrinarias que existen al respecto, sino que nos conformaremos con las posiciones m!s generalmente aceptadas. 5ijimos que los "rganos del stado, actuando en funci"n administrativa, pueden dictar actos administrativos, y adem!s, que alguno de estos actos administrativos podra estar viciado por ser co !"#"$o # % # "&'(# )& )&"&*+o ,$(&'-!$.o/ o ser dictado con )&01$#*$2 )& 3o)&" ,$(&'-!$.o/ o 4#(!o )& .5"$!o. %dem!s, hemos se)alado que un acto administrativo con tales caractersticas podra ser $.3%' #)o 7en va administrativa8 por qui&n sienta que el mismo le afecta % $ !&"50 0$.3(&, o un $ !&"50 (&'-!$.o, o un )&"&*+o 0%67&!$1o. 9:u& significa que algo es 6contrario a una regla de derecho6; 9:u& quiere decir 6desviaci"n

de poder6; 9$u!ndo existe un 6inter&s legtimo6 y cu!ndo un 7inter&s simple8; 6<nter&s legtimo6 y 6derecho subjetivo6, 9son la misma cosa o son cosas diferentes; 9:u& significa 6impugnar6 un acto administrativo; $uando hablamos de 7inter&s simple8, 7inter&s legtimo8 y 7derecho subjetivo8, es porque estamos en la cuesti"n de lo que en el 5erecho llamamos 7legitimaci"n8. 3egitimaci"n es, seg'n la +eal %cademia spa)ola2 7%ptitud personal para poder actuar como parte activa o pasiva en un

proceso, determinada por la relaci"n en que se encuentra la persona con el objeto litigioso.8 #ratando de traducirlo a un lenguaje m!s sencillo, se tiene legitimaci"n activa cuando el sujeto cumple con ciertas condiciones exigidas por las normas de derecho para poder reclamar algo que se le debe o exigir que se le respete una determinada situaci"n que lo favorece. *or ejemplo, el arrendador de un bien inmueble tiene legitimaci"n activa para solicitar la intimaci"n de desalojo del inquilino que no le paga, porque el 5ecreto 3ey =>.?=@ lo faculta para formular dicha intimaci"n. Ao est! legitimado para intimar ese desalojo, por ejemplo, el amigo del arrendador. l amigo del

arrendador no puede presentarse solicitando una intimaci"n de desalojo argumentando 7 se inquilino no le pag" a mi amigo8. Ao est! legitimado por la ley. B desde la posici"n contrapuesta, quien tiene legitimaci"n pasiva para oponerse a la intimaci"n de desalojo, es el inquilino. Ao puede, pues, presentarse un vecino del inquilino argumentando 7esa intimaci"n no est! ajustada a derecho porque mi vecino es un buen inquilino que paga puntualmente y tiene todos los recibos que lo prueban.8 s decir, que el vecino del inquilino (por mucho que aprecie a &ste 'ltimo( no tiene legitimaci"n pasiva. 3a ley no le confiere la facultad de presentarse por su vecino. Ao est! legitimado. 9B qui&n est! legitimado, o dicho de otra manera, qui&n tiene legitimaci"n activa para impugnar un acto administrativo; *ues lo est! quien invoca ser titular de un inter&s simple, o un inter&s legtimo, o un derecho subjetivo que entiende ha sido vulnerado por dicho acto. *or eso es importante definir estos conceptos2 para saber qui&n puede impugnar mediante los recursos consagrados en la $onstituci"n de la +ep'blica. I !&"50 0$.3(&2 Son intereses de hecho, no calificados ni diferenciados. *odramos decir, elementalmente, que es el inter&s en que la %dministraci"n observe los deberes jurdicos puestos a su

cargo, en beneficio de toda la colectividad, es decir, sin individualizar a tal o cual sujeto en particular. *or ejemplo, el inter&s de todos los usuarios todos los usuarios y destinatarios de un servicio p'blico, como el inter&s a que se mantenga el alumbrado p'blico, a que las calles se mantengan en buenas condiciones, a que la %dministraci"n funcien eficientemente en las prestaciones a su cargo. Si se incumplen estos deberes, los administrados .es decir, los particulares frente al stado0, pueden efectuar reclamos o denuncias. %lgunos incluyen, dentro del concepto de inter&s simple, el de 7expectativa legtima8, que es la posici"n en que se encuentra quien tiene razones para esperar ser titular de un inter&s legtimo .es decir, protegido jurdicamente, que un inter&s 7m!s fuerte8 que el de inter&s simple0, durante el perodo de desarrollo del procedimiento necesario para que dicho inter&s legitimo surja. *or ejemplo, quienes tienen 7expectativa8 de que se llame a un concurso de oposici"n y m&rito para ocupar determinado cargo y pueden sentirse perjudicados en dicha 7expectativa8 por los t&rminos de las bases del concurso .por ejemplo, por un lmite de edad0. %lgunas posiciones m!s recientes colocan a esta 7expectativa8 dentro del concepto de inter&s jurdico en vas de convertirse en derecho subjetivo. *ero no ahondaremos en esto, ya que excede nuestro prop"sito, aunque s podemos adelantar que en nuestra opini"n entrara dentro de la categora de inter&s simple, siendo una de las formas (entre otras( en que el mismo se puede presentar,. Inters legtimo 3o" % (#)o 8 &( derecho subjetivo 3o" &( o!"o2 l inter&s legtimo debe diferenciarse del 5erecho Subjetivo. C!s all! de que existen juristas que cuestionan la existencia de tales diferencias, lo cierto es que nuestro derecho positivo elabora sus enunciados normativos tomando en cuenta ambos conceptos. 3a diferencia se basa en la existencia de o".#0 )& "&(#*$2 por un lado y o".#0 )& #**$2 por otro. 3as normas de relaci"n dar!n lugar a los derechos

subjetivos y las normas de acci"n dar!n lugar a los intereses legtimos. 3a norma de acci"n es la que tutela de manera directa un inter&s garantiz!ndolo frente a otros sujetos concretos que deber!n cumplir con una obligaci"n correlativa a la satisfacci"n de aqu&l inter&s. xiste una norma de

relaci"n, por ejemplo, cuando la misma le dice al stado2 7debes hacer tal o cual cosa en favor de tales o cuales sujetos de derecho.8 ntonces esos 7tales8 o 7cuales8 sujetos de derecho, tendr!n un derecho subjetivo en su favor, porque su inter&s est! directamente tutelado por la norma que regula

su relaci"n con otro sujeto de derecho puesto en el deber de hacer 7tal8 o 7cual8 cosa. s decir, siempre que haya un derecho subjetivo, habr! un deber jurdico correlativo puesto a cargo de otro sujeto. 3as normas de acci"n, en cambio, regulan la organizaci"n y el funcionamiento de las instituciones del stado, y de ellas surge, oblicuamente, la protecci"n de un inter&s que en virtud de dicha tutela pasa a convertirse en un inter&s legtimo. $larificando con un ejemplo2 la norma que garantiza la libertad de ense)anza, es una norma de acci"n, porque protege el inter&s del sujeto de derecho a ejercer esa libertad, poniendo en el stado el deber correlativo de asegurar esa libertad. 5ecimos, entonces, que tenemos el derecho subjetivo llamado 7libertad de ense)anza8. n cambio, una norma que dispone c"mo funcionar! la Universidad de la +ep'blica, ser! una norma de acci"n, y el inter&s que todos los estudiantes y docentes tenemos en que esa norma se cumpla estar! protegido pero de una manera indirecta, a trav&s de imponerle a los funcionarios el deber de actuar de determinada manera. Disto suscintamente lo que significa 7inter&s simple8, 7inter&s legtimo8 y 7derecho subjetivo8, veremos cu!ndo un acto administrativo es contrario a una regla de derecho o est! dictado con desviacin de poder. L# "&'(# )& )&"&*+o9 l acto administrativo se puede impugnar cuando es contrario a una regla de derecho. 3a llamada 3ey Erg!nica del #ribunal de lo $ontencioso %dministrativo, en realidad 5ecreto 3ey =F.F?> menciona en el artculo ?G qu& es lo que considera como regla de derecho2 todo =0 todo principio de derecho?0 norma constitucional- G0 norma legislativa- >0

norma reglamentaria- o >0 norma contractual. #odo acto administrativo contrario a una regla de derecho es ilegtimo. $omo ense)a $ajarville, la ilegitimidad se traduce en una invalidez del acto administrativo, y nuestro derecho positivo castiga dicha invalidez (entre otras consecuencias que no mencionaremos en vista del objetivo de esta obra( con la revocaci"n en va administrativa por parte del mismo stado que lo dict"- y cuando el stado decide no revocar en va administrativa el acto inv!lido, se castigar! con la anulaci"n del acto, pero esta vez en va jurisdiccional ante el #ribunal de lo $ontencioso %dministrativo. D&01$#*$2 )& 3o)&"2 l acto administrativo tambi&n puede impugnarse cuando es dictado

con desviaci"n de poder.

n realidad, el concepto de desviaci"n de poder se debe tomar en un

sentido muy amplio, como abarcando tambi&n al abuso de poder y al exceso de poder. #al lo entiende la doctrina mejor recibida. #oda norma jurdica es dictada por un motivo determinado llamado 7ratio legis8. l autor ,ranc&s 5ugHit refiere que el 5erecho se asienta sobre la noci"n de solidaridad social, y que la sanci"n que implica su desconocimiento tiene como fin promover convicciones que profundicen y ataquen el deterioro de la solidaridad social. 3a norma 7quiere8, por as decirlo, que esa solidaridad social se logre de determinada manera y busca el logro de determinada finalidad, adecuada para lograr, a su vez, la mencionada solidaridad como fin 'ltimo. sto est! claro, la regla de derecho tiene un fin determinado y debe aplicarse para lograr ese fin. $uando el acto administrativo no se dicta para cumplir ese fin, sino otro espurio, un fin que no le corresponde, entonces estamos ante una hip"tesis de desviaci"n, abuso o exceso de poder, seg'n el caso. l acto administrativo tiene un contenido dispositivo .dispone algo0, y el jurista $ajarville nos dice que debe existir una 7adecuaci"n razonable del contenido dispositivo a los motivos que lo provocaron y su razonable idoneidad para el fin debido.8 $ontin'a explicando2 7Si el fin querido por la voluntad de la %dministraci"n, apreciado subjetivamente, no coincide con el fin debido impuesto por las reglas de derecho, el acto estar! viciado por desviacin de poder. Si lo dispuesto no es objetiva y cuantitativamente adecuado a los motivos o id"neo para el fin debido, el acto estar! viciado por abuso de poder. Si lo dipsuesto no es objetiva y cualitativamente adecuado a los motivos o id"neao para el fin debido, el acto estar! viciado por exceso de poder. Habr! desviaci"n de

poder, por ejemplo, cuando se busca sancionar a un funcionario pero no para mejorar el servicio sino porque el sancionado no le cae simp!tico a la autoridad administrativa que sanciona. n el mismo ejemplo, habr! exceso de poder si existe realmente la falta, pero quien ejerce la autoridad administrativa, para enviar una se)al a los dem!s funcionarios, le aplica el mayor castigo posible cuando la falta no es de tal entidad que lo merezca y hubiera sido suficiente un castigo menor para encausar la conducta del sancionado. B finalmente, habra abuso de poder si se aplica una sanci"n no contemplada por la norma para lograr los fines del servicio. L# *%&0!$2 )&( .5"$!o9 ,inalmente, tenemos la cuesti"n del m&rito del acto administrativo,

esto es, cuando se considera que un acto perfectamente v!lido no es conveniente o no es oportuno. *or ejemplo, cumpliendo con todos los requisitos legales la autoridad administrativa decide ubicar un centro penitenciario en determinada zona, pero unos vecinos del lugar consideran que ello no es una decisi"n acertada porque puede perjudicar la seguridad del barrio .el acto no es conveniente0 o que no es buen momento para hacerlo debido a que todava no se previ" la manera en que se controlar! en dicha zona la entrada y salida de familiares de los reclusos, as como de los reclusos mismos .el acto no es oportuno0. %$#ES :U AE 5 I A + $U++<+S .$%/%+D<33 *J4. =?=0

LA VA ADMINISTRATIVA $uando se dicta un acto administrativo, y este resulta ser contrario a una regla de derecho o est! dictado con desviaci"n, abuso o exceso de poder, o cuyo m&rito .oportunidad o conveniencia0 se cuestiona, se podr! impugnar mediante la interposici"n de los recursos administrativos para que la misma autoridad que dict" el acto tenga la posibilidad de revocarlo total o parcialmente, o de dictar un acto modificatorio o sustitutivo del que se impugna. stos recursos administrativos inician la

llamada 7va administrativa8. *ara poder interponer estos recursos, se debe ser titular de un inter&s simple, o de un inter&s legitimo o de un derecho subjetivo que se consideran vulnerados. 3a regla es que, si luego de interponer los recursos, la autoridad decide mantener el acto administrativo recurrido, el afectado por dicho acto tendr! derecho de introducir la acci"n de nulidad ante el #ribunal de lo $ontencioso %dministrativo .#$%0. s decir, que al no contar con suerte en la va administrativa, podr! recurrir ante el #ribunal que es un "rgano jurisdiccional .por eso en este caso la va ya ser! jurisdiccional y no administrativa0 para reclamar que se anule el acto administrativo que la autoridad administrativa se neg" a revocar .dejar sin efecto0 o reformar. Ao obstante, si bien hemos mencionado cu!l es la regla, una cosa que es importante destacar desde ya, es que existen actos que se pueden impugnar mediante los recursos administrativos, pero que sin embargo (y en caso de no ser revocados por el stado en va administrativa( despu&s no podr!n ser objeto de la acci"n de nulidad en va jurisdiccional ante el #ribunal de lo $ontencioso %dministrativo .#$%0. C!s adelante, al hablar sobre la acci"n de nulidad ante el #$%, diremos cu!les son estos actos cuya anulaci"n no se debe reclamar, puesto que no son anulables por el #ribunal aunque se puedan recurrir en va administrativa .*J4<A% =GK $%/%+D<33 0. l artculo G=L de la $onstituci"n consagra los recursos administrativos que se pueden interponer ante el acto administrativo impugnable. 3a 3ey =F.MN@, a su vez, los regula en aplicaci"n de la norma constitucional mencionada. 3os recursos son2 =0 Revocacin2 ante la autoridad que dict" el acto- ?0 Jerrquico2 ante el jerarca de la autoridad que dict" el acto, cuando la misma est! sujeta a jerarqua- G0 Anulacin2 ante el *oder jecutivo, cuando la autoridad que dict" el acto es un Servicio 5escentralizado (es decir, un "rgano sometido a la tutela administrativa del *oder

jecutivo( y la impugnaci"n es por razones de legitimidad .acto contrario a una regla de derecho0 y no de m&rito .acto inoportuno o inconveniente0. %nte los 4obiernos 5epartamentales, el recurso de revocaci"n adquiere el nombre de recurso de reposicin, y el recurso jer!rquico adquiere el nombre de recurso de apelacin. sto se mantuvo as en nuestra $onstituci"n por razones meramente

hist"ricas y no porque sean recursos de diferente naturaleza. L# 3o0$*$2 )&( 2"'# o :%& )$*!2 &( #*!o 2 *ara saber qu& recurso se debe interponer, se debe conocer cu!l es el "rgano que dict" el acto administrativo impugnable, y en qu& posici"n est!, dentro del sistema org!nico del stado, esto es2 si se trata de un "rgano subordinado sometido a jerarqua o si se trata de un "rgano jerarca, o si se trata de un "rgano sometido a la tutela administrativa del *oder jecutivo .es el caso de los Servicios 5escentralizados0 o no. *uede ocurrir tambi&n, que el acto sea dictado por un "rgano subordinado sometido a jerarqua, pero que ese "rgano subordinado no act'e a nombre propio sino en cumplimiento de cometidos que el jerarca le ha delegado, y en este caso, el acto administrativo no se imputa al "rgano delegado .el subordinado0, sino al "rgano delegante .el jerarca0. l "rgano delegado que dicta un acto administrativo

cumpliendo una funci"n delegada, debe aclarar siempre esta circunstancia en el acto mismo para posibilitar que el administrado la conozca. Una situaci"n especial a tener en cuenta, es la de los llamados "rganos desconcentrados, que si bien est!n sujetos a jerarqua, tienen una porci"n de competencia propia no subordinada en determinada materia. $uando el "rgano desconcentrado dicta un acto administrativo, necesitamos conocer (para determinar qu& recursos corresponde interponer( si lo hizo en ejercicio de esa porci"n de competencia en la que no est! sujeto a jerarqua o si lo hizo en cumplimiento de la competencia general del sistema dirigido por el "rgano jerarca. .+ D<S%+ I< A OS#E, 3E *US C AES0. 3a porci"n de competencia propia que tienen los "rganos desconcentrados, puede ser a su vez, privativa o no privativa. cuando... l "rgano desconcentrado tendr! cmpetencia propia no privativa cuando.... l "rgano desconcentrado tendr! competencia propia privativa CJS E

R&*%"0o )& "&1o*#*$2 ,o "&3o0$*$2 ; & (o )&3#"!#.& !#(/ 2 ste recurso procede siempre que se quiera impugnar un acto administrativo, sin importar cu!l sea la ubicaci"n que ocupe, dentro del sistema jer!rquico, el "rgano que lo dict". #ampoco importa la naturaleza del "rgano, es decir, si est! sujeto o no a la tutela administrativa del *oder jecutivo. $omo se se)al" antes, si el acto fue dictado ejerciendo funciones delegadas que corresponden en realidad al jerarca, aqu&l no se imputa al subordinado no obstane ser quien lo dict", sino al mencionado jerarca. n este caso, el recurso de reposici"n, aunque est! dirigido al jerarca, puede presentarse indistintamente ante &ste o ante el "rgano subordinado que intervino .art. =N= del 5ecreto FKKP@@=0.

LA EJECUCIN DE LA SENTENCIA DE NULIDAD 3legamos por fin al problema que nos convoc" para realizaci"n de esta obra monogr!fica2 la ejecuci"n de la sentencia que hace lugar al reclamo de nulidad. 5e acuerdo al artculo G=K de la $onstituci"n, la sentencia del #ribunal de lo $ontencioso %dministrativo puede resultar confirmatoria o anulatoria, ya que se debe pronunciar 7confirm!ndolo o anul!ndolo8, tales son los t&rminos que emplea. %lgunos autores como 5ur!n Cartnez y Hutchinson sostienen que la terminologa utilizada por la $onstituci"n es err"nea, y que en lugar de utilizar los t&rminos 7confirmaci"n8 o 7anulaci"n8 .y por ende, sentencia 7confirmatoria8 y sentencia 7anulatoria80, deberamos utlizar los t&rminos sentencia estimatoria cuando acoge la pretensi"n del actor y sentencia desestimatoria cuando la rechaza. 3os t&rminos 7sentencia anulatoria8 seran equivocados porque el fallo que acoge la demanda no siempre anula el acto administrativo sino que, algunas veces, lo declara inaplicable para el caso concreto- tal ocurrira cuando se invoca la lesi"n de un derecho subjetivo o cuando se invoca la lesi"n de un inter&s legtimo pero frente a un acto administrativo subjetivo .que no tienen alcance general y abstracto, por ejemplo, una resoluci"n que comunica una sanci"n0. n el mismo sentido, los t&rminos 7sentencia confirmatoria8 seran

equivocados porque la sentencia que rechaza la pretensi"n del actor no 7confirma8 el acto administrativo impugnado, ya que este siempre fue v!lido. %dem!s, en t&rminos jurdicos, un acto de naturaleza administrativa solamente puede ser confirmado por otro acto de naturaleza administrativa, y la sentencia del #$% no lo es2 es un acto de naturaleza jurisdiccional. Siguiendo esta terminologa, hablaremos entonces del tipo de sentencia que nos importa para este an!lisis al que estamos abocados2 la sentencia estimatoria de la demanda, es decir, la que suele llamarse sentencia anulatoria .seg'n los t&rminos que ha preferido utilizar el constituyente0 . 3a sentencia estimatoria es de naturaleza declarativa, pues )&*(#"# (# $(&'$!$.$)#) )&( #*!o impugnado. #ambi&n tienen naturaleza constitutiva, pues &<!$ '%& &( #*!o $.3%' #)o o (o )&0#3($*# #( *#0o *o *"&!o. *uede tambi&n tener, al menos en parte, naturaleza de condena en el caso de que el #ribunal decida sancionar al perdidoso con el pago de costas .gastos0 y costos .honorarios de los profesionales actuantes0 del juicio.

Una vez que tenemos la sentencia estimatoria de la demanda .7sentencia de nulidad8 o 7sentencia anulatoria80, comienza a manifestarse una de las tantas debilidades de nuestro sistema contencioso administrativo de anulaci"n2 el problema de la ejecuci"n de la sentencia. n efecto, las personas deben recorrer una larga y penosa va administrativa (que debera ser eliminada( cuyo 'nico prop"sito verdadero es desestimular los reclamos, y si ello no es posible, demorar su satisfacci"n. 5espu&s de ello, debe introducir la demanda ante el #$% en va jurisdiccional reclamando la nulidad del acto administrativo, comenzando as un nuevo recorrido ante este "rgano atiborrado de trabajo y para el que no se han creado juzgados dependientes que lo descongestionen tal como la $onstituci"n permite que la ley haga, puesto que de esa manera quienes gobiernan se aseguran de que el proceso dure el promedio de unos tres a)os. B para culminar ese va crucis2 el tiro de gracia. 3a ejecuci"n de la sentencia estimatoria. Si hasta parece el tango de $!tulo $astillo que reza2 7*or eso en tu totalP fracaso de vivirP ni el tiro del final te va a salir8. :uien debe cumplir la sentencia estimatoria es la %dministraci"n, y en el entendido que estamos en un stado de 5erecho, los funcionarios a cargo deberan cumplir espont!neamente. 3a experiencia indica que esto no se da siempre de la manera debida y esto ha provocado que en general la doctrina se haya ocupado de la cuesti"n. 3o que est! en tela de juicio, fundamentalmente, es el rol que debe jugar el #ribunal de lo $ontencioso %dministrativo .#$%0 en la etapa de ejecuci"n de la sentencia, ya que ha sido jurisprudencia de este "rgano jurisdiccional interpretar la $onstituci"n en el sentido de que dicha tarea no le compete. l artculo G=K de la $onstituci"n dice que 7 l #ribunal se limitar! a apreciar el acto en s mismo, confirm!ndolo o anul!ndolo, sin reformarlo.8 n buen romance, el #ribunal ha sostenido que lo suyo es simplemente juzgar2 confirmar o anular, y que all termina su actuaci"n por mandato constitucional. 5e la ejecuci"n de la sentencia que se arreglen otro y el interesado ver! a qu& va le corresponder! acudir. /uan *ablo $ajarville califica esta posici"n del #ribunal como la invocaci"n 7con inusitado alcance8 de la mencionada norma constitucional, para negarse a ejecutar la sentencia por los medios

que el derecho procesal coloca a la mano de la jurisdicci"n con el fin de concretar lo mandatado con valor de cosa juzgada. +echinar! al lego, saber que lo que le queda al final de largo tiempo transcurrido en menesteres administrativos y jurisdiccionales, es un bonito papel en el que se le dice 73o felicito2 Ud. gan", pero nosotros hasta ac! llegamos.8 ste es un problema. Etro m!s es que, a'n cuando se lograra convencer al #$% de que ejecutar lo juzgado es parte de su funci"n como "rgano jurisdiccional que es, se debe determinar si existen o no medios efectivos para lograr que la %dministraci"n se movilice en direcci"n de dar satisfacci"n al inter&s o derecho del accionante que logr" una sentencia favorable. +especto de la primera cuesti"n, adherimos a la posici"n doctrinaria que reclama al #ribunal dejar de lado su desidia. xiste la extendida convicci"n de que el #ribunal debe intervenir en la

ejecuci"n de la sentencia, sin que ello implique usurpar la funci"n administrativa ni realizar una 7reforma8 del acto. *or ejemplo, si el #ribunal anula la destituci"n de un funcionario, no puede dictar un acto administrativo que disponga su restituci"n porque eso sera reformar el acto interveniendo en la funci"n administrativa que no le corresponde, puesto que la suya es la funci"n jurisdiccional. *ero s podra, en funci"n jurisdiccional, apremiar la ejecuci"n de su sentencia que sera estimatoria de lo reclamado por el accionante, por lo que a'n cuando no pueda dictar un acto administrativo de restituci"n, lo que debera hacer es, por un lado, impedir que la %dministraci"n realizase un acto de ejecuci"n que se fundase en el acto previamente anulado- y por otro, constre)ir a la %dministraci"n (sin sustituirla en ello( a que ejecutase un acto debido que contemplara el fallo del #ribunal. l #ribunal tiene el poder deber de juzgar, pero tambi&n tiene el poder deber de ejecutar lo juzgado. B ello es as, porque tal es el significado de los t&rminos 7jurisdicci"n8 y 7jurisdiccional8. l artculo N de la 3ey =F.LFK, m!s conocida como 3.E.#. .3ey de Erganizaci"n de los #ribunales0 nos dice en qu& consiste la funci"n jurisdiccional2 7 s jurisdicci"n de los tribunales la potestad p'blica que tienen de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en una materia determinada.8 %s pues, si el #$% cumple funci"n jurisdiccional, no s"lo tendr! la potestad p'blica de juzgar, sino tambi&n la de

ejecutar lo juzgado. 95e d"nde surge que el #$% cumple funci"n jurisdiccional; *ues de la misma $onstituci"n de la +ep'blica. l artculo GKL establece que 7Habr! un #ribunal de lo $ontencioso %dministrativo, el que estar! compuesto de cinco miembros. n los casos de vancancias y mientras &stas no sean provistas, y en los casos de recusaci"n, excusaci"n o impedimento para el cumplimiento de su 4% *$2 7%"$0)$**$o #(, se integrar! de oficio en la forma que establezca la ley.8 .subrayado

nuestro0. ste artculo menciona claramente que el #$% cumple funci"n jurisdiccional. 9$u!l es la finalidad que se persigui" al establecer en la $onstituci"n la existencia de un #ribunal en lo $ontencioso %dministrativo; 3o que se busc" fue ejercer un control jurisdiccional de la %dministraci"n, en aplicaci"n del principio de separaci"n de poderes para que el habitante de nuestro pas no quedara sometido al poder arbitrario y exclusivo de los "rganos de la %dministraci"n. %s funciona el sistema de pesos y contrapesos predicado por Contesquieu, quien propugnaba por los controles mutuos como manera de frenar la tendencia al abuso que tiene todo aqu&l que ostenta el poder. Se busca evitar el fen"meno tan humano de caer suyugado a la tentaci"n de ejercer de manera ilimitada un poder que se tiene. . l concepto mismo de stado de 5erecho est! en juego, puesto que se considera tal a un stado que no s"lo produce un sistema de reglas jurdicas, sino que tambi&n se somete a s mismo a ellas. ste sometimiento a las reglas de derecho por parte de los "rganos que administran al stado, requiere de un control. B para que ese control no se torne en una mera formalidad, requiere que adem!s de poder pronunciar sentencias que, eventualmente, puedan constatar las infracciones en las que icurra el impunemente en las mismas. 5entro de la posible gama de sentencias anulatorias, las que presentan problemas de ejecuci"n son aquella en las que resulta necesario que la %dministraci"n realice actos positivos de cumplimiento, que se movilice realizando una actividad en pro de satisfacer el inter&s legtimo o derecho antes lesionado. sto quiere decir que no entran en esta cuesti"n aquellos casos en que stado, logre que el stado no persista

simplemente dictando la sentencia ya se est& solucionando el conflicto y al mismo tiempo se repare el agravio sin necesidad de que la %dministraci"n tome una determinada medida, cumpliendo con la

mera abstenci"n de ejecutar el acto anulado o cuya desaplicaci"n se mandata en la sentencia. n el caso de que la ejecuci"n de la sentencia requiera de una actividad positiva de la %dministraci"n y &sta no cumpla voluntariamente como debera hacerlo, se plantea la necesidad de la ejecuci"n forzada. Si quien debe llevar adelante esta ejecuci"n es el #$% (seg'n opini"n que compartimos( se deber! aplicar en lo pertinente el viejo y anacr"nico $"digo del *rocedimiento $ivil .$*$0 cuya vigencia exclusiva en el procedimiento ante el #$% tiene el prop"sito de entorpecer a'n m!s la satisfacci"n del agraviado ante el stado. S"lo en subsidio, es decir, en caso de imprevisiones del $*$, se aplicar! el moderno $"digo 4eneral del *roceso .$4*0 que ha sustituido al anteriormente mencionado en casi todas las dem!s materias. Seg'n lo que viene de decirse, las herramientas procesales de las que dispondra el #$% para lograr la ejecuci"n de la sentencia por parte de la %dministraci"n, seran2 =0 5ar cuenta de la situaci"n ante los "rganos que ejercen el control del omiso- ?0 <ntimar a la %dministraci"n el cumplimiento de la sentencia- G0 5ar cuenta a la justicia penal para que &sta procese a los funcionarios omisos- >0 %plicar astreintes .conminaciones econ"micas0 al "rgano omiso de la %dministraci"n. n la pr!ctica, estas medidas no son eficaces a'n cuando se entienda que el #$% debe aplicarlas. Ao mencionamos otras por considerar que son inconvenientes como soluci"n, por ejemplo, iniciar un proceso contencioso de reparaci"n ante el *oder /udicial peticionando la reparaci"n de los da)os patrimoniales que cause la omisi"n de la %dministraci"n. ,ig'rese lo que significara ir a un nuevo proceso .judicial en este caso0 despu&s de haber recorrido la va administrativa y la va anulatoria. B si despu&s el stado volviera a incumplir se entrara en un crculo vicioso, sin sentido y sin justicia de ninguna clase. 3a intimaci"n judicial para que la %dministraci"n cumpla no pasa de ser una expresi"n de deseo, igual que las conminaciones econ"micas previstas como mecanismo de constricci"n .pagar una suma de dinero por cada da de incumplimiento0. 3a aplicaci"n de astreintes al stado ha sido una cuesti"n controvertida en la doctrina, no es un!nime su aceptaci"n- pero nosotros agregaramos que este debate es est&ril por lo que diremos2 las sumas de dinero que provienen de las

conminaciones econ"micas .astreintes0, una vez liquidadas y aprobadas por el #ribunal, se convertiran en ttulo de ejecuci"n. *ero para ejecutar una sentencia al pago de una cantidad lquida se necesita identificar bienes embargables del deudor que posteriormente se pudieran rematar en caso de que el stado no cumpliera con el pago de lo debido. B los bienes del stado, que en este caso sera el deudor de esas astreintes( no son embargables porque as lo dispuso el legislador, seg'n surge claramente del artculo GM= numeral M del $"digo 4eneral del *roceso en la reforma de la 3ey =@.KK@. sto pone fuera del alcance de los particulares los bienes del dominio privado del stado. %lgunos autores como 5ur!n Cartnez sostienen que las normas que impiden embargar bienes al stado son inconstitucionales, pero en este caso se obligara al justiciable a recorrer otra va jurisdiccional ante la Suprema $orte de /usticia, que nos atreveramos a anticipar de infructuosa, puesto que f!cilmente se puede acudir a la noci"n del inter&s p'blico que revestiran esos bienes para disparar el ejercicio de la facultad que tiene el legislador de limitar los derechos fundamentales, combinando en la especie los artculos L y L? de la $onstituci"n, es decir, una limitaci"n legal fundada en el inter&s p'blico que podra imponerse ante el derecho a la tutela efectiva. stos bienes seran necesarios para cumplir los fines del stado .incisos =K y == del artculo ?GNG del $"digo $ivil, artculo GM= numeral M del $"digo 4eneral del *roceso, artculo >M de la 3ey Erg!nica Cunicipal @F=F, artculo FM del $"digo %eron!utico0. *or otra parte, si bien el #$% en no pocas ocasiones ha remitido a la justicia penal testimonio de actuaciones de las cuales surge el incumplimiento de la %dministraci"n, los jueces penales han sido renuentes a responsabilizar a los funcionarios aplic!ndoles las figuras penales tipificadas en los artculos =N> .Emisi"n contumacial de los deberes del cargo0 y =LG .5esacato0 del $"digo *enal. #al vez se requirira una figura tpica m!s a'n especfica para exacerbar la intervenci"n penal. #odo lo anteriormente mencionado se traduce en una violaci"n del principio de tutela jurisdiccional efectiva. B si dentro de fronteras no se hace posible responsabilizar al stado, no

quedara m!s remedio que acudir a su responsabilizaci"n internacional luego de agotadas las vas internas que se hubieren utilizado en procura de obtener la reparaci"n del agravio. 3a desprotecci"n mencionada constituye una flagrante violaci"n a los derechos inherentes a la persona humana y a la

forma republicana de gobierno .art. L? de la $onstituci"n0, siendo fundamento de &sta 'ltima, la existencia de un stado de 5erecho que se somete al ordenamiento jurdico y no se limita nada m!s que a producirlo. n el p!rrafo anterior dejamos asentada, pues, nuestra segunda posici"n. 3a primera fue sostener que, en nuestro concepto, el #$% tiene todo el respaldo jurdico en normas adecuadas que le permiten participar en la etapa de ejecuci"n de la sentencia, no teniendo excusas para negarse. B ahora decimos que, cuando el stado(%dministraci"n no cumple con el deber de actuar en

consonancia con la ejecuci"n de lo sentenciado por el #$%, el agraviado puede (luego de agotar la va interna y obtener sentencia desestimatoria de la inconstitucionalidad de las leyes que obstan el embargo de bienes del dominio privado del stado( acudir directamente ante los jueces

internacionales para producir una sentencia favorable que el /uez nacional debera aplicar directamente por imperio del artculo ?G@ de la $onstituci"n de la +ep'blica. 3a +ep'blica Eriental del Uruguay forma parte del Sistema <nteramericano creado en el llamado *acto de San /os& de $osta +ica .o m!s popularmente2 7 l *acto de $osta +ica80, y est! sujeto a la jurisdicci"n de la prestigiosa $orte <nteramericana de 5erechos Humanos, "rgano internacional que desde la recuperaci"n democr!tica en los pases latinoamericanos ha producido una jurisprudencia reconfortante y esperanzadora en materia de protecci"n de los derechos fundamentales del hombre ante la omnipotencia de quienes ostentan el poder p'blico de los stados, as como de quienes lo han usurpado en un pasado no tan lejano. l artculo ?F del *acto de San /os& de $osta +ica asienta el principio de tutela jurisdiccional efectiva, y especficamente en su numeral ? literal c, menciona el deber del stado parte consistente en 7garantizar el cumplimiento, por parte de las autoridades competentes, de toda decisi"n en que se haya estimado procedente el recurso.8 Si bien se habla m!s bien de los recursos garanta relativos a la figura conocida como %mparo, o a un aspecto m!s restringido del mismo como lo es el Habeas $orpus, en materia de 5erechos Humanos la aplicaci"n de la analoga no es s"lo permitida sino debida, a diferencia de lo que ocurre con las tipificaciones penales. <ncluso el nomen iuris del mencionado artculo llama la atenci"n sobre la necesidad de obtener una 7*rotecci"n /udicial8, y

para que la misma sea tal, deber! ser necesariamente efectiva. *ara que sea efectiva, dicha protecci"n no s"lo deber! llegar, sino que tambi&n deber! llegar a tiempo, por lo que consideramos que la va de la justicia internacional se impone para hacer valer el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, y derribar la aplicaci"n de la normativa vern!cula que protege al stado contra los embargos de sus bienes de dominio privado. n el !mbito internacional, acudir!n en auxilio del agraviado las

posiciones de derecho comparado que indican claramente que la embargabilidad o no de los bienes del dominio privado del stado no constituyen decisiones acordes a la naturaleza de los bienes

involucrados, sino que son simplemente opciones de derecho positivo de acuerdo a las cuales un stado en particular determinar! arbitrariamente si conceder! o no, a quienes resulten agraviados por su actuaci"n, el derecho a una tutela jurisdiccional efectiva y patrimonialmente garantizada. Ao son pocas las sentencias, ya de organismos internacionales como la $orte uropea de los 5erechos del Hombre, ya de #ribunales de stados nacionales en aplicaci"n de normativa internacional en

materia de derechos humanos como ha ocurrido en spa)a, en $osta +ica o en %rgentina- citadas las mismas en trabajos de 5ur!n Cartnez sobre derecho comparado en este aspecto tratado. B adherimos a la posici"n sustentada por nuestro *rofesor 5r. %lberto *&rez *&rez, en cuanto a que el derecho internacional en materia de derechos humanos no s"lo es autoejecutable por disposici"n del artculo L? de la $onstituci"n de la +ep'blica, sino que la sentencia del /uez <nternacional, fundado en aqu&l derecho, es materia de ejecuci"n directa por nuestro *oder /udicial, competencia privativa de la Suprema $orte de /usticia en este caso, seg'n lo edictado por el artculo ?G@ numeral = inciso = de la $onstituci"n2 7J%='#" a todos los $ 4"#*!o"&0 )& (# Co 0!$!%*$2 , sin excepci"n alguna- sobre )&($!o0 *o !"# D&"&*+o )& G& !&0 y causas de %lmirantazgo, en las *%&0!$o &0 "&(#!$1#0 # !"#!#)o0; 3#*!o0 8 *o 1& *$o &0 con otros destacado nuestro0. 5ejamos estas lneas abiertas a debate con la esperanza de que cualquier oposici"n a nuestras posiciones resulten en mejores argumentos para el logro de lo que se necesita en nuestro pas2 una justicia m!s efectiva y real, no meramente discursiva. B nuestro imperativo2 Qmejoremos el stado de 5erechoR stados...8 .subrayado y

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