Orientações para indicadores de gestão pública

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Repblica Federativa do Brasil Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Indicadores
Orientaes Bsicas Aplicadas Gesto Pblica
1 Edio Braslia/DF setembro de 2012 3
Indicadores - Orientaes Bsicas Aplicadas Gesto Pblica
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTOS ESTRATGICOS ESPLANADA DOS MINISTRIOS, BLOCO K - 3 andar TELEFONE: 55 (61) 2020-4080 FAX: 55 (61) 2020-4498 Site: www.planejamento.gov.br CEP: 70040-906 Braslia DF
Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Oramento Federal. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Indicadores - Orientaes Bsicas Aplicadas Gesto Pblica / Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Coordenao de Documentao e Informao Braslia: MP, 2012. 64 p.: il. color. 1.Estado e Planejamento 2.Administrao Poltica 3.Polticas Pblicas 4.Plano Plurianual 5.Monitoramento 6.Indicadores I.Ttulo. CDU 338.26 2012-2015
Indicadores
Orientaes Bsicas Aplicadas Gesto Pblica
1 Edio Braslia/DF setembro de 2012 5
Superviso e reviso tcnica desta edio
Presidenta da Repblica Dilma Vana Rousseff Ministra de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto Miriam Belchior Secretria Executiva Eva Maria Cella Dal Chiavon Secretria de Planejamento e Investimentos Estratgicos Esther Bemerguy de Albuquerque Diretor do Departamento de Gesto do Ciclo de Planejamento Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Equipe Tcnica Elton Bernardo Bandeira de Melo Eugnio Andrade Vilela dos Santos Fernando Daniel Franke Rafael Martins Neto
Apresentao
As escolhas e os arranjos construdos para retomar o desenvolvimento e orient-lo para a reduo das desigualdades suscitaram a necessidade de aperfeioamentos nos instrumentos de planejamento, oramento e gesto. Com isso, a estrutura e a linguagem dos instrumentos de suporte aos gestores pblicos esto sendo reformulados para que expressem, de fato, aspectos centrais das polticas pblicas, com vistas a viabilizar a sua implementao. Como exemplo desta renovao na Administrao Pblica brasileira, o Plano Plurianual passou por signicativas reformulaes, ensejando tambm uma renovao profunda nas estratgias de gesto das polticas ali contidas. Se o Estado deve se orientar para as entregas (de bens e servios) sociedade, para a comunicao com a populao e o dilogo federativo, ento os instrumentos de planejamento, oramento e gesto pblica devem seguir o mesmo caminho. Isto requer permanente autocrtica sobre a utilidade dos processos j desenvolvidos e exibilidade para que sejam deixados de lado rotinas meramente burocrticas. Um novo signicado para o conceito de gesto dialoga com esse esprito transformador que permeia o recente ciclo do desenvolvimento brasileiro. Nesses termos, entende-se a gesto no apenas como um conjunto de processos que devem ser utilizados para organizar a ao pblica. O conceito adequado deve ir alm da dimenso da organizao visto que esse signicado traz consigo o risco de que a gesto torne-se um m em si mesma, desconectada dos resultados que produz. Com vistas a subsidiar todo este desaante trabalho, o Ministrio do Planejamento tem envidado esforos no sentido de alinhar e capacitar suas diversas Secretarias e respectivos quadros tcnicos com o intuito de institucionalizar - por meio de aperfeioamentos normativos e disponibilizao de sistemas de apoio e documentos tcnicos - alguns dos mais importantes atributos indissociveis do planejamento governamental, como o sejam as atividades de monitoramento e avaliao das polticas e programas do PPA, e de articulao interinstitucional e coordenao geral de polticas pblicas, dentre outros. 7
No que tange Estratgia de Monitoramento e Avaliao do PPA, h orientao para que esteja centrada no alcance das metas prioritrias da Administrao Pblica Federal. Deve acompanhar a execuo de cada programa, tendo, portanto, exibilidade para se adequar s suas especicidades, respeitando a forma de organizao e a disponibilidade de informaes em cada caso. A prtica da gesto do Plano implicar a adoo de mecanismos de estmulo cooperao federativa, particularmente o intercmbio e a disseminao de informaes, e participao da sociedade civil. Da se extraem alguns elementos centrais ao monitoramento do Plano: (1) exibilidade para dialogar com a estratgia de implementao de cada programa temtico; (2) nfase nas metas prioritrias; (3) responsabilidade compartilhada da Administrao Pblica Federal; (4) articulao federativa e (5) participao social. Os objetivos estratgicos acima explicitados conferem sentido diferenciado ao entendimento comum que em geral se tem acerca da atividade de monitoramento. Em outras palavras, parte-se aqui da premissa segundo a qual monitoramento no m em si mesmo, nem tampouco se confunde seja com atividades de cobrana por execuo fsica e nanceira das aes de governo, ou com atividades de controle procedimental dessas aes, ou ainda com a prestao de contas ex post das aes governamentais, ainda que tais atividades possam derivar da funo-monitoramento tal como aqui desenhada. Ao contrrio, a atividade de monitoramento buscada pelo Ministrio do Planejamento inspira-se na compreenso de que monitoramento , antes de tudo, fonte de aprendizado sobre a realidade de implementao e execuo das polticas pblicas, que visa - por suposto - a produo de informaes tempestivas para o processo complexo de tomada de decises por parte das instncias deliberativas de governo. Tido como mito dos manuais, a assertiva anterior se mostra factvel se a atividade de monitoramento, uma vez institucionalizada como atributo indissocivel da prtica cotidiana de planejamento governamental, for capaz de realizar-se de modo dinmico, sistmico, abrangente e multi-inter-trans dimensional. Sendo o monitoramento uma atividade que diz respeito ao processo de implementao, execuo e gesto das aes de governo, necessita ser prtica de natureza contnua, cumulativa e coletiva para viabilizar-se como atividade que agrega 8
valor ao campo de compreenso das polticas pblicas, respeitadas suas dinmicas e especicidades. Com tais elementos em mente, pode-se conceber o monitoramento como atividade regular de Estado, capaz de produzir: i) conhecimentos densos e aprofundados das realidades, com nfase s dimenses estratgicas e crticas da implementao e gesto cotidianas das polticas pblicas, e ii) informaes harmonizadas e indicadores teis ao gerenciamento tempestivo das aes de governo, este o sonho e a meta de toda e qualquer estratgia ou sistema de monitoramento j pensado ou implementado. Nesse contexto, a produo e o tratamento de informaes permitem a ampliao do conhecimento sobre as polticas pblicas. Isto ganha destaque em um momento que o Estado busca ampliar sua capacidade de fazer e entregar bens e servios a sociedade, reforando o processo de aprendizado necessrio para viabilizar a implementao das polticas. Dessa forma,os indicadores so ferramentas teis para a gesto pblica, tanto para revelar a situao atual das polticas, bem como para produzir subsdios que permitam acompanhar sua evoluo. Por isso, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MP, por meio da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos SPI, apresentou o Guia Metodolgico - Indicadores de Programas, que sugeriu aos rgos e demais interessados uma sntese conceitual e uma metodologia de construo de indicadores de desempenho de Programas. No entanto, a construo de indicadores efetivos no subsdio a tomada de deciso no podem estar descolada da realidade das polticas pblicas, sendo que h uma gama de fatores que necessitam ser considerados durante sua construo e utilizao. A partir desta constatao a SPI oferece essas novas Orientaes Bsicas Aplicadas Gesto Pblica para a construo de Indicadores , instrumento que procura retratar a complexidade que envolve essa temtica e apontar caminhos e possibilidades para qualicao do processo de produo das informaes. Esta iniciativa procura aproximar a metodologia de construo de indicadores do dia a dia dos gestores pblicos, expondo os desaos que esto envoltos nesse processo e o risco de apropriao incorreta desta ferramenta pela burocracia. Isto auxiliar os gestores e cidados na compreenso dos instrumentos que de fato contribuam para atingir e compreender os resultados esperados. 9
Finalmente, destaca-se que o conhecimento da realidade brasileira e do contexto de implementao de cada poltica pblica, seu contedo e seus desaos, que fornecero as melhores condies para a construo e aplicao de mecanismos gerenciais mais adequados a uma gesto pblica orientada para o fazer. Assim, certos de contar com o engajamento ativo de todos os Ministrios e Secretarias da Presidncia da Repblica neste processo, deixamos nossas efusivas saudaes e colocamo-nos disposio para quaisquer sugestes ou esclarecimentos adicionais que se zerem necessrios atravs dos seguintes contatos: e-mail salappa@planejamento.gov.br e tel. (61) 2020.4800. Cordialmente, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MP Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos - SPI
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Sumrio
Lista de Quadros ........................................................................................... 12
1.Introduo .................................................................................................. 14 2.Objetivos .................................................................................................... 15 3.Referncia Conceitual ................................................................................ 16

3.1. Propriedades ................................................................................................17 3.2. Taxonomia ...................................................................................................20 3.3. Limitaes ....................................................................................................25
4.Indicadores no PPA .................................................................................... 28 5.Consideraes para Construo de Indicadores ..................................... 31 6. A utilizao de indicadores nas polticas pblicas. ................................. 34 7.Fontes de dados e de informaes estatsticas ....................................... 43
7.1. Fontes de dados estruturados.......................................................................43 7.2. Principais pesquisas do IBGE .........................................................................44 7.3. Outras pesquisas ..........................................................................................46 7.4. Registros administrativos ..............................................................................50 7.5. Publicaes ..................................................................................................51 7.6. Tecnologias ..................................................................................................54 7.7. Outras fontes ...............................................................................................56
8.Consideraes Finais .................................................................................. 58
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Lista de Quadros
Referncias Bibliogrcas ................................................................................. 60 Lista de Quadros Quadro 1 Elementos de um bom indicador ................................................... 15 Quadro 2 - Pincipais Instituies de Pesquisa e seus Princpios Produtos ............ 41
Lista de tabelas Tabela 1 Domiclios particulares permanentes sem abastecimento de gua por rede geral .... .................................................................................... 34 Tabela 2 - Indicadores de Programa no PPA 2008-2011 .................................... 35
Lista de guras Figura 1 Indicadores de gesto para um programa de ateno sade.......... 19 Figura 2 Pirmide da informao ................................................................... 20
Lista de grcos Grco 1 Evoluo da taxa de homicdios (p/100 mil habitantes) ................... 32 Grco 2 Domiclios particulares permanentes sem abastecimento de gua por rede geral..................................................................................... 34
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1. Introduo
O desenvolvimento econmico e social ocorrido na ltima dcada apresentou destacada atuao estatal, que conseguiu conciliar estabilidade macroeconmica, desenvolvimento sustentvel e crescimento do emprego e da renda. A implementao de polticas pblicas como PAC, PDE, Bolsa Famlia, entre outras, foram cruciais na obteno dos avanos citados, sendo que o sucesso destas e de outras polticas est diretamente relacionada a capacidade de gesto das mesmas. Nesse mbito a medio sistemtica de aspectos da realidade que se deseja alterar fundamental para uma adequada gesto, e os indicadores so uma ferramenta que podem contribuir para a realizao de monitoramento e avaliao ecazes. Dessa forma este guia visa contribuir para disseminao de boas prticas de construo e implementao dos indicadores no mbito das polticas pblicas e est dividido da seguinte forma: Objetivos apresenta uma breve explanao sobre os objetivos do guia. Referncia Conceitual traz uma referncia bsica acerca dos indicadores no mbito da gesto pblica, facilitando a compreenso dos termos que permearo os demais captulos desta obra. Indicadores no PPA destaca o papel dos indicadores no mbito dos Programas Temticos do PPA 2012-2015 Consideraes para construo de indicadores apresenta um conjunto de observaes que podem contribuir na construo de indicadores. A utilizao de indicadores nas polticas pblicas apresenta dois exemplos bem sucedidos da utilizao de indicadores em polticas pblicas, destacando seu papel no subsdio tomada de deciso. Tambm traz um contra exemplo, onde um indicador criado dissociado da realidade da implementao da poltica, situao que contribui para aumentar a inecincia da ao pblica. Fontes de dados e de informaes estatsticas traz, resumidamente, as principais fontes de dados e de informaes pblicas, bem como as principais tecnologias disponveis para sua manipulao. 14
2. Objetivos
O presente guia visa contribuir para disseminar boas prticas de construo e implementao de indicadores no mbito do Governo Federal, apresentando tambm conceitos-chave aplicveis ao acompanhamento da ao estatal. Para tanto, este documento tem como objetivos especcos: apresentar uma breve referncia terica que possibilite uniformizar conceitos, classicaes e nomenclaturas, a partir do entendimento da literatura escolhida; introduzir orientaes aplicveis s atividades de construo ou seleo de indicadores; estabelecer uma referncia rpida que auxilie os envolvidos e interessados na construo de Indicadores; apresentar exemplos prticos de Indicadores na Administrao Pblica Federal, de onde se podem tirar lies quanto aplicao destas ferramentas; mapear registros e publicaes que sirvam de fontes de informaes teis para a construo de indicadores aplicveis Administrao Pblica Federal. O aperfeioamento da gesto das aes governamentais o principal
resultado esperado para este guia, considerando a importncia dos indicadores como base instrumental para os processos de diagnstico, elaborao, implementao, monitoramento e avaliao de Polticas Pblicas. Outras consequncias positivas esperadas so: aprimorar os resultados do Estado; aprimorar o planejamento, a implementao, o monitoramento e a avaliao de polticas; uniformizar alguns conceitos, abordagens e diretrizes sobre indicadores; melhorar a comunicao dos resultados das aes pblicas. 15
3. Referncia Conceitual
Este captulo tem o intuito de introduzir uma referncia conceitual mnima acerca dos indicadores no mbito da gesto pblica, bem como favorecer a compreenso dos termos que permearo os demais captulos deste volume. Todavia, o leitor ou a leitora so convidados a aprofundar-se na vasta teoria dos indicadores a partir das referncias bibliogrcas listadas no nal deste documento. Pode-se armar que o principal objetivo dos indicadores, no contexto aqui analisado, o de assistir os gestores pblicos. Se possuem informaes conveis, precisas e tempestivas, eles podem abdicar de decises fundamentadas exclusivamente na intuio, tradio, tino administrativo ou opinies pessoais. Neste contexto, os indicadores permitem integrar subjetividade e objetividade a partir de evidncias empricas, viabilizam comparaes e avaliaes consistentes, e, principalmente, criam condies para esclarecer e fornecer suporte s decises. Na gesto pblica, os indicadores so instrumentos que contribuem para identicar e medir aspectos relacionados a um determinado fenmeno decorrente da ao ou da omisso do Estado. A principal nalidade de um indicador traduzir, de forma mensurvel, um aspecto da realidade dada (situao social) ou construda (ao), de maneira a tornar operacional a sua observao e avaliao. A literatura aponta diversas acepes acerca de indicadores, todas guardando certa similaridade conceitual. Segundo Ferreira, Cassiolato e Gonzales (2009), por exemplo:
O indicador uma medida, de ordem quantitativa ou qualitativa, dotada de signicado particular e utilizada para organizar e captar as informaes relevantes dos elementos que compem o objeto da observao. um recurso metodolgico que informa empiricamente sobre a evoluo do aspecto observado.
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Na viso de Rua (2004), os indicadores so medidas que expressam ou quanticam um insumo, um resultado, uma caracterstica ou o desempenho de um processo, servio, produto ou organizao. Para o IBGE (2008), os indicadores so ferramentas constitudas de variveis que, associadas a partir de diferentes conguraes, expressam signicados mais amplos sobre os fenmenos a que se referem. J segundo Magalhes (2004), so abstraes ou parmetros representativos, concisos, fceis de interpretar e de serem obtidos, usados para ilustrar as caractersticas principais de determinado objeto de anlise. Em linha semelhante, o Plano Plurianual 2012-2015 concebe os indicadores como instrumentos que possibilitam a identicao e aferio de aspectos de determinada poltica pblica e, uma vez apurado periodicamente, auxiliam o monitoramento da evoluo de uma determinada realidade, gerando subsdios para a avaliao (BRASIL, 2011b). Em suma, indicadores so informaes que permitem descrever, classicar, ordenar, comparar ou quanticar de maneira sistemtica aspectos de uma realidade e que atendam s necessidades dos tomadores de decises. Se um indicador no reete a realidade que se deseja medir ou no considerado nos diversos estgios da elaborao e implementao de polticas, planos e programas, pode-se constatar um desperdcio de tempo e recursos pblicos.
3.1. Propriedades
Diante da grande quantidade de medidas disponveis, o processo de seleo de indicadores deve buscar o maior grau possvel de aderncia a algumas propriedades que caracterizam uma boa medida de desempenho. Na viso da OCDE (2002 apud MAGALHES 2004), por exemplo, um bom indicador deve apresentar as seguintes propriedades e elementos:
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Quadro 1 Elementos de um bom indicador Propriedade Representatividade Relevncia para a formulao de polticas Simplicidade Sensibilidade a mudanas Possibilidade de comparaes em nvel internacional Escopo abrangente Disponibilidade de valores de referncia Fundamentao cientca Adequao anlise Base em padres internacionais e consenso sobre a sua validade Aplicao em modelos econmicos, de previso e em sistemas de informao Viabilidade em termos de tempo e recursos Mensurabilidade Documentao adequada Atualizao peridica
Fonte: Adaptado de OCDE (2002 apud MAGALHES 2004)
Elementos
Considerando as abordagens de autores como Rua (2004), Jannuzzi (2005) e Ferreira, Cassiolato e Gonzalez (2009), pode-se separar as propriedades dos indicadores em dois grupos distintos: Propriedades Essenciais: so aquelas que qualquer indicador deve apresentar e sempre devem ser consideradas como critrios de escolha, independente da fase do ciclo de gesto em que se encontra a poltica sob anlise (Planejamento, Execuo, Avaliao etc.). So elas: Utilidade: Deve suportar decises, sejam no nvel operacional, ttico ou estratgico. Os indicadores devem, portanto, basear-se nas necessidades dos decisores; Validade: capacidade de representar, com a maior proximidade possvel, a realidade que se deseja medir e modicar. Um indicador deve ser signicante ao que est sendo medido e manter essa signicncia ao longo do tempo; Conabilidade: indicadores devem ter origem em fontes conveis, que utilizem metodologias reconhecidas e transparentes de coleta, processamento e divulgao; 18
Disponibilidade: os dados bsicos para seu cmputo devem ser de fcil obteno. Propriedades Complementares: so tambm muito importantes, mas podem ser alvo de uma anlise de trade-off1 dependendo da avaliao particularizada da situao. So elas: Simplicidade: indicadores devem ser de fcil obteno, construo, manuteno, comunicao e entendimento pelo pblico em geral, interno ou externo. Clareza: geralmente um indicador denido como uma diviso entre duas variveis bsicas; formado, portanto, por um numerador e um denominador, ambos compostos por dados de fcil obteno. Eventualmente, porm, ele pode ser complexo na sua frmula, envolvendo muitas variveis. Em todo caso, porm, imprescindvel que seja claro, atenda necessidade do decisor e que esteja adequadamente documentado. Sensibilidade: capacidade que um indicador possui de reetir tempestivamente as mudanas decorrentes das intervenes realizadas; Desagregabilidade: capacidade de representao regionalizada de grupos sociodemogrcos, considerando que a dimenso territorial se apresenta como um componente essencial na implementao de polticas pblicas; Economicidade: capacidade do indicador de ser obtido a custos mdicos; a relao entre os custos de obteno e os benefcios advindos deve ser favorvel; Estabilidade: capacidade de estabelecimento de sries histricas estveis que permitam monitoramentos e comparaes das variveis de interesse, com mnima interferncia causada por outras variveis; Mensurabilidade: capacidade de alcance e mensurao quando necessrio, na sua verso mais atual, com maior preciso possvel e sem ambiguidade;
Expresso que denota uma situao em que h conito de escolha. 19
Auditabilidade: ou rastreabilidade, qualquer pessoa deve sentir-se apta a vericar a boa aplicao das regras de uso dos indicadores (obteno, tratamento, formatao, difuso, interpretao). Alm dessas propriedades, importante que o processo de escolha de indicadores considere os seguintes aspectos: Publicidade: os indicadores devem ser pblicos, isto , conhecidos e acessveis a todos os nveis da instituio, bem como sociedade e aos demais entes da administrao pblica. Temporalidade: a identicao dos indicadores de desempenho deve considerar algumas questes temporais: em primeiro lugar o momento em que deve comear a medio; em segundo lugar a disponibilidade de obteno quando os diferentes resultados comearem a acontecer; e, por m, a possibilidade de que, por meio dessas medidas, seja possvel realizar um acompanhamento peridico do desempenho do Programa. Factibilidade: os dados necessrios para as medies se constituem em informaes que fazem parte dos processos de gesto da instituio e, portanto, obtidas atravs de instrumentos de coleta, seja por amostra ou censo, estatsticas, aplicao de questionrios, observao etc., dependendo do aspecto a ser medido. Uma proposta de elaborao de indicadores dever permitir dispor de indicadores de medio factvel, em momentos adequados e com uma periodicidade que equilibre as necessidades de informao com os recursos tcnicos e nanceiros.
3.2. Taxonomia
A taxonomia existente na literatura aponta mais de uma dezena de formas e critrios de classicao de indicadores. Porm, no intuito de evitar um emaranhado conceitual, estas classicaes no sero detalhadas neste documento e podem ser encontradas em Rua (2004), Jannuzzi (2005) e Santagada (2007). Contudo, apenas para ilustrar estas classicaes seguem abaixo trs exemplos que dizem respeito aos diferentes momentos do ciclo de gesto de polticas pblicas, aos tipos de avaliao na aplicao dos recursos, e complexidade:
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a) Indicadores de Gesto do Fluxo de Implementao de Polticas Pblicas Essa classicao permite separar os indicadores de acordo com a sua
aplicao nas diferentes fases do ciclo de gesto de uma poltica pblica, quais sejam: antes, durante ou depois de sua implementao. Assim, na viso adaptada de Bonnefoy (2005) e Jannuzzi (2005), os indicadores podem ser de: Insumo (antes): so indicadores que tm relao direta com os recursos a serem alocados, ou seja, com a disponibilidade dos recursos humanos, materiais, nanceiros e outros a serem utilizados pelas aes de governo. So exemplos mdicos/mil habitantes e gasto per capita com educao; Processo (durante): so medidas que traduzem o esforo empreendido na obteno dos resultados, ou seja, medem o nvel de utilizao dos insumos alocados como, por exemplo, o percentual de atendimento de um pblicoalvo e o percentual de liberao dos recursos nanceiros; Produto (depois): medem o alcance das metas fsicas2. So medidas que expressam as entregas de produtos ou servios ao pblico-alvo. So exemplos o percentual de quilmetros de estrada entregues, de armazns construdos e de crianas vacinadas em relao s metas estabelecidas; Resultado (depois): essas medidas expressam, direta ou indiretamente, os benefcios no pblico-alvo decorrentes das aes empreendidas no contexto de uma dada poltica e tm particular importncia no contexto de gesto pblica orientada a resultados. So exemplos as taxas de morbidade (doenas), taxa de reprovao escolar e de homicdios; Impacto (depois): possuem natureza abrangente e multidimensional, tm relao com a sociedade como um todo e medem os efeitos das estratgias governamentais de mdio e longo prazos. Na maioria dos casos esto associados aos objetivos setoriais e de governo (veja Figura 8). So exemplos o ndice Gini de distribuio de renda e o PIB per capita.
Segundo Costa e Castanhar (2003) os padres de referncia para denio de metas podem ser:
absolutos, quando estabelecido um valor a ser alcanado; histricos, quando h comparao com perodos anteriores; normativos, quando h comparao com programas similares; tericos, quando estabelece uma relao hipottica de causa e feito entre os recursos alocados e os resultados esperados; e negociados, quando os compromissos so conversados e xados entre partes.
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A Figura 1 a seguir apresenta uma ilustrao dessa classicao para uma poltica pblica, cujo objetivo diminuir a incidncia de doenas sexualmente transmissveis em determinado pblico-alvo.
Figura 1 - Indicadores de gesto para um Programa de ateno sade
Fonte: Ministrio do Planejamento
b) Indicadores de Avaliao de Desempenho Essa classicao possui foco maior na avaliao dos recursos alocados e dos resultados alcanados. Segundo essa tica, os indicadores podem ser de (TCU, 2000): Economicidade: medem os gastos envolvidos na obteno dos insumos (materiais, humanos, nanceiros etc.) necessrios s aes que produziro os resultados planejados. Visa a minimizar custos sem comprometer os padres de qualidade estabelecidos e requer um sistema que estabelea referenciais de comparao e negociao; Ecincia: essa medida possui estreita relao com produtividade, ou seja, o quanto se consegue produzir com os meios disponibilizados. Assim, a partir de um padro ou referencial, a ecincia de um processo ser tanto maior quanto mais produtos forem entregues com a mesma quantidade de insumos, ou os mesmos produtos e/ou servios sejam obtidos com menor quantidade de recursos; Eccia: aponta o grau com que um Programa atinge as metas e objetivos planejados, ou seja, uma vez estabelecido o referencial (linha de base) e as metas a serem alcanadas, utiliza-se indicadores de resultado para avaliar se estas foram atingidas ou superadas; Efetividade: mede os efeitos positivos ou negativos na realidade que sofreu a interveno, ou seja, aponta se houve mudanas socioeconmicas, ambientais ou institucionais decorrentes dos resultados obtidos pela poltica, plano ou programa. o que realmente importa para efeitos de transformao social. 22
c) Complexidade Essa classicao permite compreender que indicadores simples podem ser combinados de forma a obter uma viso ponderada e multidimensional da realidade. Segundo a tica de complexidade, representada na Figura 2, os indicadores podem ser: Analticos: so aqueles que retratam dimenses sociais especcas. Podese citar como exemplos a taxa de evaso escolar e a taxa de desemprego; Sintticos: tambm chamados de ndices, sintetizam diferentes conceitos da realidade emprica, ou seja, derivam de operaes realizadas com indicadores analticos e tendem a retratar o comportamento mdio das dimenses consideradas. Diversas instituies nacionais e internacionais divulgam indicadores sintticos, sendo exemplos o PIB, IDEB, IPC e o IDH. No que diz respeito escolha do grau de complexidade dos indicadores, pode-se dizer que se a realidade que se pretende alterar com uma determinada poltica complexa, sua gesto no deve se restringir simples apreciao de um indicador sinttico. O IDH, por exemplo, resultado da ponderao de trs temas distintos (economia, sade e educao), busca melhor representar o nvel de desenvolvimento socioeconmico de um pas; porm a sua composio mistura um conceito mais sensvel s variaes conjunturais e de prazo mais curto (PIB per capita) com conceitos estruturais menos sensveis e de prazo mais longo de evoluo (sade e educao). Assim, uma variao anual positiva do IDH decorrente do aumento do PIB per capita pode, por exemplo, camuar uma estagnao ou at um retrocesso nas outras dimenses estruturais do ndice (sade e educao).
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Figura 2 Pirmide da informao
Fonte: Ministrio do Planejamento
Alm de se prestarem de forma limitada para o processo de avaliao das polticas pblicas, os indicadores sintticos podem revelar problemas quando da sua utilizao indiscriminada como critrio de elegibilidade de municpios para serem contemplados com polticas pblicas especcas. O mais recente IDH-M (ndice de Desenvolvimento Humano Municipal), se utilizado eventualmente como critrio de seleo dos municpios para uma dada poltica pblica voltada para a melhoria das condies nutricionais e de vida das crianas de zero a seis anos, mais vulnerveis socialmente, poderia apontar um conjunto de municpios bastante distinto do que seria apontado com a aplicao de um conjunto mais apropriado e renado de indicadores analticos para contemplar com maior preciso o pblico-alvo da poltica. Considerando-se, por exemplo, o indicador Proporo de crianas na primeira infncia (de zero a seis anos) residentes em domiclios particulares permanentes, cujo responsvel aufere renda at dois salrios mnimos mensais, algumas constataes saltam aos olhos. Em primeiro lugar, com base nesse indicador apenas 26 municpios (menos de um tero) do grupo de cem municpios selecionados pelo IDH-M continuariam a fazer parte daqueles que seriam contemplados pela poltica pblica. Alm disso, observam-se discrepncias entre alguns municpios que seriam ou no contemplados pela poltica pblica em razo do seu IDH-M e, consequentemente, de
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sua posio no ranking, vis--vis sua efetiva situao com base no indicador analtico proposto. Tal problemtica do uso do IDH-M se faz presente quando se confronta esse critrio de elegibilidade de municpios com diversos outros indicadores mais renados para atender aos mais variados ns de polticas pblicas, inclusive no mbito das unidades da federao3.
3.3. Limitaes
Durante a construo e utilizao de indicadores importante estar ciente que estes apresentam algumas limitaes, que precisam ser consideradas para uma adequada utilizao dos mesmos. A seguir so apresentadas as principais limitaes identicadas: A medio interfere na realidade a ser medida A coleta de informaes que subsidiaro decises superiores altera o contexto no qual as informaes so coletadas, interferindo nos resultados obtidos. H de se ter em mente que a gesto e cmputo dos indicadores advm direta ou indiretamente de procedimentos executados por pessoas que possuem interesses, sofrem e geram presses, e que no podem ser consideradas plenamente isentas. Assim, ao se conceberem indicadores, preciso que os gestores tenham clareza da necessidade, pertinncia e convenincia de quais informaes sero coletadas e de como sero coletadas, o que envolve conhecimento dos meios, do ambiente e das pessoas envolvidas neste processo; Parcimnia e conana so necessrias Deve-se buscar uma maior aproximao entre a fonte primria de informaes (por exemplo, professores, policiais, assistentes sociais e bancrios) e as instncias decisrias superiores, para que o processo de aferio seja convel, subsidiando efetivamente os ltimos sem sobrecarregar os primeiros, numa relao de parcimnia e conana. Para tal, deve ser dada nfase em
Para mais informaes sobre a problemtica de uso de indicadores sintticos em polticas pblicas ver
Guimares e Jannuzzi (2005).
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uma ampla comunicao e busca pela compreenso e comprometimento mtuos, o que requer tambm uma boa dose de humildade da rea meio, que deve agir de modo a facilitar e coordenar este processo; No se deve subestimar o custo da medio Medies efetivas envolvem signicativos custos, principalmente pelo tempo requerido dos atores envolvidos na concepo, planejamento e implementao dos indicadores. Deve-se considerar com a mxima antecedncia os custos associados intensa comunicao e negociao requerida entre as reas m e as instncias decisrias. Por m, h de se buscar a construo de instrumentos, tais como os sistemas de informao, que sejam amigveis a todos os envolvidos, de modo que estes no se tornem fardos coleta, tratamento e apresentao das informaes, bem como no induzam o descomprometimento na prestao ou utilizao das informaes. A considerao destes custos tende a induzir escolhas mais cuidadosas e parcimoniosas dos indicadores, conferindo-lhes maiores chances de sucesso; A medio no constitui um m em si mesmo Indicadores adequados, conveis e disponveis tempestivamente so excelentes ferramentas de suporte deciso. Considerados, contudo, seus custos e intrnseca incompletude, h de se tomar o cuidado para que estes no interram negativamente no desempenho da organizao (governo), seja pelo volume de recursos envolvidos nas reas ns, seja pela supervalorizao dos indicadores por parte das instncias decisrias. Estas ltimas, por um lado, devem ter em mente que qualquer conjunto de indicadores uma reduo da realidade aferida, e que outras formas de aquisio de informaes acerca do desempenho organizacional, tais como a troca de experincias e impresses interpessoais, no podem ser desprezados. Por outro lado, as reas meio devem se certicar de que suas ferramentas e processos no sirvam apenas a si prprios. Quaisquer indicadores implementados no setor pblico devem servir, em ltima instncia, ampliao da capacidade do Estado de ofertar bens e servios de qualidade. Indicadores so representaes imperfeitas e transitrias - No se deve conar cega e permanentemente nas medidas, o que signica dizer que o gestor de uma poltica pblica deve, periodicamente, realizar uma avaliao crtica acerca da pertinncia dos indicadores selecionados, considerando ainda que, a todo tempo, surgem modelos aperfeioados baseados em novas teorias. Deve-se, portanto, conar nas escolhas realizadas enquanto no surgirem alternativas melhores, mais vlidas e aprimoradas, desenvolvidas a partir de pesquisas e trabalhos metodologicamente conveis (MAGALHES, 2004); 26
O indicador e a dimenso de interesse no se confundem - Deve-se atentar que o indicador apenas aponta, assinala, indica como o prprio nome revela. Contudo, comum casos em que o foco das aes seja deslocado da realidade com que se deseja trabalhar para o indicador escolhido para represent-la. H casos at em que primeiro se escolhe o indicador para depois associ-lo a um dilema. De fato em algumas situaes existe forte identicao entre o conceito e o indicador como, por exemplo, mortalidade ou morbidade por causas diversas; porm em geral essa no a regra, principalmente para conceitos multidimensionais como desenvolvimento humano e qualidade de vida. Por m, importante considerar, tambm, uma espcie de custo de oportunidade que est associado disseminao de procedimentos que terminam deslocando o foco da implementao das aes para a estruturao de processos ideais com vistas a coleta de informaes. Ou o custo que se incorre quando se transmite a ideia de que tudo passvel de mensurao por meio de indicadores. Trata-se de um custo invisvel que o Estado incorre ao legitimar uma representao da realidade (admitida como universal) de algo que pode atrapalhar mais do que contribuir para que o Estado supere os desaos. Portanto, crvel a considerao de todas essas limitaes e custos que envolvem a produo e disseminao de mtodos, modelos e processos que se dissociados do objetivo de viabilizar a implementao das polticas, podem se tornarem rotinas autocentradas, que drenam energia da Administrao Pblica e fomentam a entropia organizacional.
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4. Indicadores do PPA
Para compreender como os indicadores esto inseridos no PPA 2012-2015 preciso entender os motivos que levaram a mudana na metodologia de elaborao do Plano e as mudanas que ocorreram na concepo dos programas. No PPA 20082011 os problemas na conformao dos programas eram um produto da tenso entre estrutura organizacional, problematizao da realidade e disputa por oramento, fato que produziu estruturas que no conseguiram revelar os recortes legtimos de polticas pblicas, motivo pelo qual tornaram-se, via de regra, um classicador de aes. Por isso, os programas do novo PPA tem recortes baseados nos temas de polticas pblicas, so mais agregados e em menor quantidade, minimizando os programas associados s unidades administrativas, fato que comprometia a consistncia dos programas atuais e, consequentemente, de seus indicadores. Com a aproximao natural entre polticas e programas, ca mais simples criar medidas de resultado associado s polticas, especialmente porque vrias delas j existem. Difcil associar uma medida a um programa que no tinha racionalidade4. Isso explica, em parte, as inconsistncias nos indicadores dos programas do PPA 2008-2011. No PPA os indicadores constituem um dos atributos dos Programas Temticos. Complementando as informaes presentes na contextualizao, os indicadores permitem identicar e aferir aspectos relacionados ao tema, auxiliando o monitoramento da evoluo de uma determinada realidade. So atributos dos Indicadores: Denominao: forma pela qual o indicador ser apresentado sociedade;
La exigencia del diseo del proyecto conforme al metodo del marco logico tampoco ayuda sucientemente
a acompaar processos que, por su propria naturaleza, son abierto, sujectos a un margen importante de incertidumbre y que exigen una extraordinaria exibilidad adaptativa para poder producir resultados Joan Prats i Catal. De la burocracia al management, del management a la governanza. INAP, Madrid, 2005 pg. 92.
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Fonte: rgo responsvel pelo registro ou produo das informaes necessrias para a apurao do Indicador e sua divulgao peridica Unidade de Medida: padro escolhido para mensurao da relao adotada como indicador; ndice de Referncia: situao mais recente da poltica e sua respectiva data de apurao. Consiste na aferio de um indicador em um dado momento, mensurado com a unidade de medida escolhida. Contudo, no monitoramento e avaliao do PPA, pode ocorrer de alguns indicadores enunciados se mostrarem inadequados para o acompanhamento e efetivao das polticas, seja porque um indicador complexo, dependente de uma srie de polticas, e assim, pouco sensvel a eccia de uma poltica isolada (IDH, por exemplo), seja porque apresenta diculdades ao acompanhamento tempestivo para a correo de rumos de uma dada poltica (por exemplo aqueles que dependem do censo). Da mesma forma, natural que surjam outros indicadores que se mostrem mais pertinentes para assistir as decises do governo. Isso ocorre porque os indicadores, no momento da elaborao do PPA, tambm so utilizados como referncia na mensurao dos desaos a serem perseguidos pelo Programa, desta forma optou-se por exibilizar a anlise das propriedades essenciais de cada indicador. Cabe ressaltar ainda que muitas das metas contidas no plano apresentamse na forma de indicadores, por exemplo, o percentual da populao de classe D e E fazendo uso da Internet (acesso banda larga ou discado). Assim, natural que o monitoramento deste programa acompanhe este indicador. Resta claro, portanto, que a escolha dos indicadores para as atividades de acompanhamento do PPA depende de uma criteriosa anlise, luz conhecimento da realidade de implementao e dos limites e possibilidades das informaes disponveis em cada contexto e das necessidades do governo e sociedade, tendo-se sempre em vista que o sucesso do plano depende do sucesso da implementao e que a que reside a razo precpua das atividades de gesto. possvel, entretanto, destacar alguns outros aspectos relevantes observados na construo e utilizao de indicadores no PPA, dentre os quais: Qualidade de um indicador: aspecto relacionado validade e pertinncia. O gestor pblico deve ter em mente que o que se pretende 29
com a utilizao de indicadores de desempenho no produzir nmeros, mas aferir resultados ou aspectos da poltica que subsidiem decises, ampliando a capacidade do Estado de entregar produtos e servios sociedade. A avaliao de pertinncia de um indicador tambm deve considerar os custos (tempo, recursos e capital poltico) para que sua implantao seja bem sucedida. Dimenso Territorial: o conhecimento e o tratamento da dimenso territorial por meio da seleo de indicadores socioespaciais permite no apenas tratar os dilemas e desaos presentes na sociedade, mas tambm aproveitar as potencialidades locais. Assim, uma classicao de unidades territoriais segundo indicadores especcos nortear melhor a denio de objetivos e prioridades, contribuindo para a efetividade das aes de governo. Transversalidade: uma forma de atuao horizontal, no hierrquica, que busca construir polticas pblicas integradas por meio de aes articuladas. No mbito do Governo Federal, as aes governamentais tm de ser formuladas e desenvolvidas a partir da compreenso de que algumas temticas como, por exemplo, gnero, raa, direitos humanos, informao, conhecimento e sustentabilidade, que estruturam diversas dimenses da vida humana e correspondem a questes importantes para a sociedade. Um tema de natureza transversal transcende as estruturas comumente utilizadas na gesto de polticas pblicas, desta forma construir indicadores para medir e acompanhar temas transversais um enorme desao devido tendncia comum na gesto pblica de pensar de maneira segmentada. Fontes: um aspecto importante na seleo de indicadores que se deve evitar reinventar a roda, pois existe uma grande variedade de indicadores disponveis para uso. Somente depois de conrmada a indisponibilidade de medidas conveis que o gestor deve constru-las.
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5. Consideraes para Construo de Indicadores
Neste captulo ser apresentado um conjunto de observaes que podem contribuir na construo de indicadores de Polticas Pblicas: i. Entender o contedo e a forma de operao da poltica: o ponto de partida para a construo de indicadores de resultado est na compreenso sobre os fatores que inuenciam ou determinam o estgio atual da poltica, alm de aspectos como a relao de fora entre os atores, os benecirios indiretos, entre outros. a partir do conhecimento sobre o diagnstico afeto quela poltica, inclusive sobre a forma de operao do Estado no caso concreto e a consequente estrutura de informaes associadas poltica pblica que se consegue avaliar adequadamente os limites e possibilidades de informaes. ii. Observar as necessidades dos decisores e possibilidades dos executores: as informaes coletadas e convertidas em indicadores devem atender s necessidades dos decisores, com vistas ampliao da capacidade do Estado cumprir com seus objetivos. Isto implica, tambm, em respeitar as restries concernentes disponibilidade de informaes em determinada poltica, evitando que os recursos originalmente alocados para atendimento populao tenham que ser deslocados para o preenchimento de sistemas, formulrios e relatrios; iii. Identicar outros interesses: Alm do entendimento claro da nalidade das polticas e da necessidade dos decisores, necessrio compreender que os indicadores podem servir no apenas para o ciclo de gesto da poltica (formulao, planejamento, execuo, monitoramento e avaliao), mas tambm para suprir outros rgos dentro e fora da Administrao: os envolvidos em temas transversais, os administradores da agenda prioritria de governo, o pblico-alvo das polticas, outros Poderes, as instituies privadas e do terceiro setor, rgos de controle, etc. Assim, cabe avaliar como estes indicadores poderiam ser aplicados por cada um destes possveis usurios e seus efeitos, atentando convenincia de atender necessidades especcas de informao destes, e como estas podem interferir no processo de medio ou no processo decisrio no qual a poltica est imersa, inclusive em seus aspectos polticos; 31
iv. Mapear indicadores candidatos: interessante mapear os indicadores candidatos, luz das informaes necessrias decises bem assistidas, s possibilidades da informao disponvel, do custo de coleta e tratamento destas informaes, e das potencialidades de uso para qualicao da capacidade do Estado em suas intervenes; v. Realizar anlise de trade-off: A expresso trade-off denota um conito de escolha dentre diversas opes, ou seja, ganha-se com a escolha de um indicador candidato mas perde-se com a no escolha de outro. Como selecionar um conjunto apropriado de indicadores? A resposta est em realizar anlises quantitativas e qualitativas, com o envolvimento dos afetados por estas escolhas e atentando-se s propriedades vericadas para cada conjunto de indicadores, seu potencial de subsidiar efetivamente decises e esclarecer aspectos da realidade de implementao das polticas; vi. Aproximar preciso: nem sempre as informaes desejadas pelos decisores esto disponveis, nesses casos a adoo de medidas que apresentem proximidade com as dimenses de interesse justicvel e muitas vezes necessria; vii. Validar os indicadores selecionados: Considerando os indicadores inicialmente selecionados, cabe uma vericao nal de conformidade e pertinncia luz das respostas s questes abaixo: 1. As pessoas que deniram os indicadores conhecem a realidade daquela poltica, em especial as formas de implementao? 2. Os indicadores escolhidos esto de acordo com as necessidades dos decisores e as possibilidades dos executores das polticas? 3. Os custos de implementao dos indicadores, incluindo o processo de comunicao e busca do comprometimento com todos os envolvidos desde a seleo, produo, coleta e tratamento das informaes, apresentao e subsdio s decises, so compatveis com os recursos disponveis? 4. Os indicadores escolhidos so vlidos para expressar resultados? 5. Tm relao direta com os objetivos da Poltica? 6. So oriundos de fontes conveis? 7. So mensurveis? 8. As pessoas que fornecem, coletam, tratam, analisam e utilizam as informaes esto cientes de suas misses e comprometidas com a qualidade dos indicadores que constroem? 32
9. So em quantidade suciente para expressar as dimenses envolvidas? 10. Consideram a dimenso territorial, quando necessria? 11. Expressam questes transversais, quando existirem? 12. As limitaes inerentes aos indicadores foram consideradas? 13. So estveis em relao a outras variveis que no as de interesse? A lista de perguntas acima pode ser aplicada total ou parcialmente, e pode ser completada de acordo com as necessidades e capacidades dos gestores.
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6. A Utilizao de Indicadores nas Polticas Pblicas
O uso de indicadores nas polticas pblicas tradicionalmente vinculado s etapas de monitoramento e avaliao, no entanto, estes so de grande utilidade durante todo o seu ciclo de vida, a comear pela concepo. As informaes demandadas e os indicadores utilizados precisam estar adequados diferentes fases e tipos de cada poltica, como tambm aos diferentes atores que interagem com a mesma (executores, formuladores, rgos de controle, sociedade, entre outros). Essa grande variedade de informaes possveis tende a inuenciar os gestores pblicos a acreditarem que preciso desenvolver inmeros indicadores, que apesar de serem metodologicamente precisos, muitas vezes no dialogam entre si e apenas aumentam a complexidade dos procedimentos e sistemas utilizados. Neste momento, deve-se ter claro que a produo de informaes para concepo de indicadores carece da criao de regras, rotinas, sistemas, obrigaes, campos de preenchimento e uxos de informao que podem acabar apresentando um custo maior do que eventuais benefcios que esta informao proporciona para a tomada de deciso. Outro risco de que os processos de mensurao e anlise dos indicadores tornem-se um m em si mesmos. Isto acontece quando a informao produzida relevante apenas para eventuais reas meios, que no esto envolvidas diretamente na implementao das polticas. Por isso, antes de desenvolver mtodos de coleta e tratamento de dados recomenda-se avaliar a utilizao de processos, rotinas e informaes j estruturados e internalizados pelos executores das polticas pblicas ou disponibilizadas por agncias pblicas de informao tal como o IBGE. A utilizao de informaes e indicadores durante a concepo de polticas pblicas importante para a construo de diagnsticos consistentes com a realidade 34
que se pretende intervir, fornecendo assim informaes que subsidiaro no s a construo de uma poltica, como tambm a sua incluso na agenda governamental. Um exemplo a construo de uma poltica nacional de reduo de homicdios na juventude negra. O DATASUS, banco de dados do Ministrio da Sade que apresenta informaes sobre mortalidade e sobrevivncia, doenas infecciosas, indicadores de sade, assistncia sade, demogrcas e socioeconmicas, publiciza o nmero de bitos por causas externas. Devido a inconsistncias dos dados disponveis pelas instituies de segurana pblica, esta informao do DATASUS ganhou notoriedade como a melhor fonte sobre o nmero de homicdios5 ocorridos no pas. Uma grande vantagem desse banco de dados que ele fornece recortes etrios, de raa, sexo e georreferenciados a nvel municipal informaes crticas para a elaborao de um adequado diagnstico nessa temtica. Ao se pensar estratgias para a reduo do nmero de homicdios (48.942 em 2009), parece lgico denir a utilizao da taxa de homicdio (homicdio/100 mil habitantes) como o melhor indicador para o monitoramento e avaliao. No entanto, esta informao parece ser mais relevante para uma adequada concepo e focalizao da poltica de segurana. Isto ocorre porque este indicador sofre inuncia de inmeros elementos que escapam do mbito de uma poltica de segurana pblica, como crescimento econmico e m distribuio da renda, grandes investimentos no setor produtivo que no so acompanhados de polticas sociais, cultura local, oferta e escassez de emprego, efetividade do Poder Judicirio, entre outros. Portanto, esse indicador permite anlises mais consistentes no mdio e longo prazo. No curto prazo, o monitoramento da poltica pode ser realizado por meio de suas metas e entregas previstas. Como por exemplo: Implantar 12 Sistemas de Comunicao Integrados de Fronteira; Implantar 66 monitoramentos eletrnicos (OCR) Sistema Alerta Brasil; entre outras.
Nesse caso, as mortes por causas externas so tidas como homicdio, apesar dos resultados no serem
confrontados com decises judiciais (s a deciso judicial arbitra se foi ou no homicdio). Portanto, o exemplo ir utilizar as mortes por causas externas (bitos por causas externas Grande Grupo CID 10 X85-Y09 Agresses).
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J na fase de concepo da poltica, o estudo georreferenciado dos ndices de homicdios possibilita chegar a concluses preliminares, que podem ser equivocadas. Tomemos como exemplo o caso dos homicdios, a seguir: Em 2009, 13% dos municpios concentraram 78,5% dos homicdios; a regio sudeste apresentou reduo em suas taxas, que foram contrapostas pelo crescimento da regio nordeste, puxado por suas capitais. Devido reduo das taxas de So Paulo, a taxa de homicdio apresentou uma tendncia de reduo nas capitais, que por sua vez vem crescendo acima da mdia nas cidades mdias. Essa anlise tambm permite identicar pequenos municpios que apresentam nmeros absolutos de homicdios que os colocariam entre os 10% com os maiores nmeros de homicdios.
Grco 1 - Evoluo da taxa de homicdio (p/ 100 mil habitantes)
Fonte: DATASUS Elaborao SPI/MP
Essa anlise, a partir de informaes disponveis e fornecidas por instituies que no atuam diretamente na rea de segurana pblica (Ministrio da Sade e IBGE), pode permitir uma melhor focalizao das aes destinadas reduo dos homicdios, ampliando assim o impacto da poltica. No entanto, isto no signica que os gestores possam olhar friamente para os dados e tirar concluses. Primeiramente, preciso conhecer que as fontes de informaes, mesmo sendo a melhor disponvel no momento, possuem limitaes ou vcios que precisam ser considerados. Nesse caso 36
especco, o crescimento dos homicdios (bitos por causas externas - agresses) na regio nordeste acompanhou uma processo realizado pelo Ministrio da Sade que aprimorou a qualidade dos registros de bitos. Portanto, o crescimento do nmero de homicdios na regio Nordeste pode ser explicado, ainda que parcialmente, pela melhoria na qualidade do registro da informao. importante frisar que para a escolha de quais informaes devem ser utilizadas e a considerao de como estas se relacionam entre si e com a realidade que desejamos intervir tem seus alicerces no conhecimento emprico que os gestores possuem. Para um melhor diagnstico e monitoramento da poltica, pode-se cruzar o ndice de homicdios com a taxa de crescimento econmico municipal, grandes investimentos que alteram a dinmica da economia local (PAC, Petrobras, Minha Casa Minha Vida) e a relao com outras polticas de segurana pblica (Pronasci, Territrios da Paz, UPPs). Por ltimo, durante a concepo e monitoramento de uma poltica pblica deve-se considerar que os tomadores de deciso no nvel estratgico possuem um conhecimento majoritariamente generalista e tem o tempo como um recurso muito escasso. Sendo assim, a sintetizao das anlises feitas em indicadores simples, de fcil compreenso e aceitao, fundamental para agilizar o processo de validao e pactuao necessrio. Outro exemplo da utilizao de indicadores na formulao e monitoramento das polticas pblicas pode ser extrado da temtica de saneamento bsico. Esse campo, que receber mais de R$ 40 bilhes durante o PPA 2012-15, abrange o conjunto de servios, infraestruturas e instalaes operacionais de: abastecimento de gua potvel; esgotamento sanitrio; limpeza urbana e manejo de resduos slidos; e, drenagem e manejo de guas pluviais urbanas. Devido a sua magnitude e relao direta com a qualidade de vida da populao brasileira, o saneamento bsico alvo de pesquisa de inmeras instituies, destacando-se o IBGE, que disponibiliza informaes peridicas a nvel estadual e municipal. Essa temtica tambm integra o Plano de Acelerao do Crescimento, passando assim por um monitoramento rigoroso de sua execuo. Para isto, so 37
utilizados indicadores como % de obra concluda e % de recurso desbloqueado6, que somados ao ambiente de permanente troca de informaes entre os diversos atores integrantes da poltica, possibilitam um monitoramento consistente e oferecem grande suporte a tomada de deciso. Indicadores relacionados qualidade da prestao do servio e da gesto das empresas de saneamento veem ganhando notoriedade na temtica, destacandose os ndices de perdas de gua e intermitncia no fornecimento do servio. Esses indicadores foram importantes para incluir na agenda pblica preocupaes que perpassam os tradicionais ndices de cobertura (foco das atenes dos gestores), possibilitando a elaborao de diagnsticos mais consistentes e por consequncia uma interveno pblica mais ecaz. A escolha e leitura dos indicadores pode ter grande inuncia nos rumos da poltica pblica, um exemplo a anlise do indicador de dcit de cobertura na rea de saneamento bsico. A escolha entre o dcit absoluto ou relativo pode induzir a decises diferentes. Como mostra a tabela a seguir, a regio norte possui o maior dcit relativo, com 41,4 pontos pencentual (p.p.) dos domiclios sem abastecimento de gua por rede geral. Ao ser comparado com as outras regies, percebe-se como crtica a situao nesta, cuja diferena de atendimento para a segunda pior de 19,4 p.p. e em comparao ao sudeste de 33,4 p.p.. Por essa tica a regio norte seria prioridade absoluta em qualquer poltica que vise reduo do dcit. No entanto, quando se analisa o dcit absoluto a regio norte cai para terceira, sendo superada inclusive pela regio sudeste. Portanto, o diagnstico e monitoramento dessa temtica devem considerar os dois indicadores e objetivar tanto a reduo do dcit absoluto como da desigualdade existente entre as regies brasileiras.
A caracterstica descentralizada da poltica de saneamento envolve o repasse de recursos federais aos entes
responsveis pela execuo dos empreendimentos, sendo que grande parte desses recursos realizada por meio da Caixa Econmica Federal que realiza o monitoramento fsico da obra. O recurso considerado desbloqueado no momento em que a Caixa efetua a transferncia dos recursos ao ente federado executor.
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Tabela 1 - Domiclios particulares permanentes sem abastecimento de gua por rede geral Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
Fonte: PNAD 2009. Elaborao SPI/MP
Absoluto 1.703.044 3.375.181 1.974.753 1.332.296 737.550 9.122.824
% 41,4% 22,0% 7,7% 14,7% 17,0% 15,6%
O grco 2 ilustra a discrepncia existente entre os dados relativos e absolutos e exemplica como os indicadores so muito teis para revelar aspectos de uma poltica e no para explicar a realidade. Ter conscincia das limitaes que os indicadores escolhidos possuem crvel no processo de tomada de deciso, o que refora a importncia daqueles que iro desenvolver e escolher os indicadores possurem elevado conhecimento sobre a poltica pblica em anlise.
Grco 2 Domiclios Particulares Permanentes sem abastecimento de gua por rede geral
Fonte: PNAD 2009. Elaborao SPI/MP
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Outra faceta da poltica que o indicador no representa a discrepncia entre o dcit e os investimentos realizados no setor. Mesmo que haja priorizao dos estados e municpios com os maiores dcits nas polticas de saneamento bsico, fatores como a capacidade institucional de estados e municpios elaborem projetos, obterem as licenas ambientais necessrias, comprovarem a posse do terreno, efetuarem a contrapartida requerida e scalizarem a obra; a falta de interesse das empresas privadas por projetos de menor vulto; a diculdade de concluso do processo licitatrio, entre outros, contribuem para que a alocao dos recursos no possua uma relao direta com o dcit do setor. Outros fatores que inuenciam diretamente na capacidade dos rgos federados captarem recursos a capacidade de endividamento, pois boa parte dos investimentos realizados so provenientes de linhas de nanciamento do FGTS. Durante a gesto do PAC, mesmo com a garantia dos recursos nanceiros, vericou-se que sem a minimizao dos entraves apresentados a execuo da poltica caria comprometida. Sendo assim, inmeras aes veem sendo realizadas, como a destinao de recursos para a concepo de projetos ou a elaborao destes pelos rgos federais, exibilidade na comprovao dos documentos necessrios para captao dos recursos e a adoo de licitao por valor global. Por m vamos apresentar um contra exemplo da utilizao de indicadores no monitoramento das polticas pblicas. Trata-se da apurao e utilizao de indicadores no PPA 2008-2011 que se mostrou inadequado e no conseguiu subsidiar o monitoramento e o processo de tomada de deciso. A tabela a seguir apresenta um retrato registro e apurao dos indicadores no PPA em cada ano de sua vigncia.
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Tabela 2 Indicadores de Programa no PPA 2008-2011 2008 Nmero total de indicadores Nmero total de indicadores apurados Nmero total de programas com todos os ndices dos indicadores apurados Nmero total de programs sem indicador Nmero total de programas sem nenhum indicador apurado
Fonte: SIGPLAN . Elaborao SPI/MP
2009 718 503 140 2 43
2010 691 504 151 3 43
2011 689 278 80 9 111
719 525 145 11 37
A tabela demonstra que o PPA se utilizou amplamente de indicadores, 95% dos Programas possuem indicadores, que segundo o Manual de Elaborao do Plano Plurianual 2008-2011 tem como nalidade medir o desempenho do programa, permitindo, conforme o caso, mensurar a efetividade, eccia e ecincia alcanada com a execuo do programa. A mdia de apurao dos indicadores, desconsiderando 2011 cujo muitos indicadores ainda esto em apurao, foi de 72%. Se considerarmos toda a diculdade destacada anteriormente que esto presentes na elaborao e mensurao dos indicadores, estes dois ndices podem ser considerados positivos. No entanto, ele pouco diz a respeito da utilidade desses indicadores. No adianta todos os Programas possuerem indicadores e apresentarmos um ndice de 100% de apurao, se estes no subsidiam a tomada de deciso, se no dialogam com a realidade das polticas ou no foram pactuados com os seus gestores. Como j destacado, o rigor metodolgico na elaborao de indicadores e sua aferio, muitas vezes de qualidade questionvel, no determina o sucesso ou fracasso de uma poltica. Todavia os indicadores so importantes ferramentas de gesto que auxiliam o processo de avaliao e tomada de deciso. O Tribunal de Contas da Unio exalta esse descasamento entre a existncia de indicadores e sua real utilidade para a poltica pblica. Mesmo assim, foi bastante alta a taxa de correo dos diversos indicadores utilizados no PPA de 2008/2011: cerca de 97,7% desses indicadores esto adequados de acordo com a equipe de auditoria. Trata-se de marca extremamente alvissareira, embora nas entrevistas realizadas pela equipe em alguns ministrios, 41
os prprios gestores reconheam a existncia de alguns problemas, como o excesso de formalismo, a falta de rigor na coleta dos dados e apurao dos ndices e a inutilidade de tais ndices em afetar a poltica subsequente e acarretar punies ou premiaes para os gerentes dos programas. So problemas que j foram detectados em trabalhos anteriores, inclusive deste Tribunal e que j vm se arrastando h algum tempo Pg. 35, ACRDO N 102/2009 - TCU Plenrio Analisando o caderno de avaliao do PPA 2008-2011, percebe-se que os indicadores no cumpriram sua nalidade, sendo muito mais um registro cartorial do que um instrumento de subsdio a tomada de deciso ou de publicizao dos resultados da ao do governo. Isso ocorreu porque tanto os Programas como seus indicadores foram elaborados sem que houvesse uma pactuao adequada entre os principais atores da poltica, o que deixou carentes de legitimidade dentro da Administrao Pblica. Isto, por si s, j comprometeria a eccia do modelo, contudo tambm deixaram de ser considerados aspectos como: a realidade de cada poltica, como se d sua implementao, como est estruturado o processo decisrio, quais informaes so relevantes tomada de deciso e qual era a disponibilidade de recursos e condies tcnicas e institucionais de cada rgo executor para o levantamento das informaes. Notadamente, houve uma preocupao maior com a representatividade do indicador e com a adequao metodolgica do seu processo de construo, em detrimento da viabilidade prtica de sua aferio. Tudo isso concorreu para distanciar os indicadores do processo decisrio, minguando sua capacidade de alterar a realidade da poltica. Na elaborao do PPA 2012-2015, para evitar os problemas acima, os indicadores foram pactuados com todos os atores envolvidos com os programas, por meio de ocinas. E, nesse processo, foram priorizados indicadores j existentes, gerados por instituies independentes, que so divulgados com uma periodicidade denida e que em geral possuem um nvel de agregao maior. Alm de evitar os problemas ocorridos no PPA anterior, isso possibilitou a economia dos recursos, pois no foi necessria a contratao de consultorias para elaborao de indicadores e a de servios de coleta e processamento de dados para os indicadores elaborados. Vale lembrar que os indicadores so apenas um dos elementos que integram o amplo conjunto de informaes utilizadas na gesto dos programas. Assim, em diversos casos, prefervel utilizar indicadores mais agregados do que indicadores ideais, que no futuro se mostrem inviveis de aferio e monitoramento.
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7. Fontes de Dados e de Informaes Estatsticas
Existe no Brasil uma grande diversidade de fontes que produzem e disseminam estatsticas, taxas, propores, ndices e outros tipos de indicadores, tanto na rea estatal quanto na no estatal. No entanto, muitas delas ainda so desconhecidas pelos tomadores de deciso e pelos formuladores de polticas pblicas. Em funo disso, so apresentadas neste captulo informaes sobre algumas das principais fontes de dados e de informaes estatsticas existentes.
7.1. Fontes de dados estruturados

O Brasil possui um sistema de estatsticas pblicas formalmente constitudo. Trata-se do Sistema Estatstico e Cartogrco Nacional - SEN, criado pela Lei n 6.183/74. Esse Sistema foi desenvolvido com o objetivo de possibilitar o conhecimento da realidade fsica, econmica e social do Pas, visando especialmente ao planejamento econmico e social e segurana nacional. Para tanto, abrange as estatsticas primrias (contnuas e censitrias); as estatsticas derivadas (indicadores econmicos e sociais, sistemas de contabilidade social e outros sistemas de estatsticas derivadas); e a sistematizao de dados sobre meio ambiente e recursos naturais com referncia sua ocorrncia, distribuio e frequncia. Na viso de Guimares (1990 apud FEIJ e VALENTE 2005), o conceito de Sistema Estatstico Nacional est relacionado a duas dimenses distintas: (1) ao conjunto de informaes estatsticas estruturadas de acordo com regulamentos e procedimentos especcos que expressam as realidades social, ambiental e econmica de um pas; e (2) atuao coordenada e eciente das instituies nacionais e subnacionais que produzem e disseminam estatsticas pblicas. Integram o SEN todos os rgos e entidades da Administrao Pblica direta e indireta, das trs esferas governamentais, alm das entidades privadas que recebem subveno ou auxlio dos cofres pblicos para o exerccio de atividades estatsticas alinhadas com 43
os objetivos do SEN. O IBGE o rgo que coordena o SEN por meio da integrao dos subsistemas e da padronizao de procedimentos, conceitos e classicaes. Alm disso, ele o principal provedor de estatsticas e indicadores para os mais diferentes segmentos da sociedade. Suas pesquisas abrangem desde estatsticas sociais, demogrcas e econmicas (agropecuria, comrcio, indstria, construo civil e servios) at levantamentos relacionados a preos, custos e contas nacionais.
7.2. Principais pesquisas do IBGE

Censo Demogrco: trata-se de um extenso diagnstico da realidade social realizado a cada 10 anos pelo IBGE. Fornece informaes de amplo escopo temtico, alta desagregabilidade populacional e territorial, cobertura nacional e comparabilidade interregional. PNAD: a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios realizada anualmente nos perodos intercensitrios e, com base em amostra estraticada, investiga temas como fecundidade, anticoncepo, migrao, mobilidade social, educao, sade, associativismo, participao poltica, bens de consumo, consumo de energia, trabalho, trabalho infantil, previdncia, segurana alimentar, merenda escolar e acesso a programas de transferncia de renda. Apresenta resultados para o Brasil, Grandes Regies, Unidades da Federao e principais Regies Metropolitanas. PME: a Pesquisa Mensal de Emprego permite avaliar as utuaes e a tendncia, a mdio e a longo prazos, do mercado de trabalho e abrange informaes referentes condio de atividade e de ocupao, rendimento mdio nominal e real, posse de carteira de trabalho assinada e outras, tendo como unidade de coleta os domiclios. Abrange as regies metropolitanas de Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre. POF: a Pesquisa de Oramentos Familiares direcionada principalmente para mensurar as estruturas de consumo das famlias e possibilita traar um perl das condies de vida da populao a partir da anlise de seus oramentos domsticos. Para reas urbanas, os resultados so produzidos nos nveis Nacional, Grandes Regies, Unidades da Federao, Regies Metropolitanas e todas as capitais.
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PMC: a Pesquisa Mensal do Comrcio realizada nas unidades da federao e produz indicadores que permitem acompanhar o comportamento conjuntural do comrcio varejista. PIM/PF: a Pesquisa Industrial Mensal de Produo Fsica acompanha a evoluo do produto real da indstria no curto prazo, por meio do levantamento do volume fsico de produtos selecionados representativos de diferentes atividades industriais. PAS: a Pesquisa Anual de Servios avalia a estrutura dos servios empresariais no nanceiros, detalhando a sua distribuio e congurao regional. MUNIC: a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais investiga, na esfera municipal, temas como estrutura administrativa, participao e formas de controle social, planejamento municipal, justia, segurana, cultura e lazer. AMS: a Pesquisa Nacional de Assistncia Mdico-Sanitria realiza um censo dos estabelecimentos de sade no pas; volume e qualicao de pessoal; e equipamentos e recursos disponveis para o atendimento mdico-sanitrio da populao. PNSB: a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico prov informaes em nvel municipal sobre abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e sistema de drenagem urbana. Sistema de Contas Nacionais: apresenta, trimestralmente, os valores correntes e os ndices de volume para o PIB, impostos sobre produtos, valor adicionado a preos bsicos, consumo das pessoas e do governo, formao bruta de capital xo, variao de estoques, exportaes e importaes de bens e servios, permitindo uma viso de conjunto da nossa economia. Pesquisas de ndices de preos ao consumidor: por meio do Sistema Nacional de ndices de Preos ao Consumidor efetua mensalmente a produo contnua e sistemtica de ndices de preos ao consumidor: INPC, IPCA e seus indexadores com objetivos especcos.
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Importante: Ao longo dos ltimos anos, o IBGE vem desenvolvendo o Sistema Integrado de Pesquisas Domiciliares (SIPD), onde cada tema investigado ser parte de um sistema integrado de indicadores socioeconmicos e demogrcos. O ncleo temtico deste sistema ser formado pela PNAD Contnua, pesquisa que integrar a PNAD e a PME, e o esquema de POFs Contnuas, composto pela POF completa (realizada a cada 5 anos) e a POF Simplicada (que ser contnua).
Todo o conjunto de resultados dessas pesquisas pode ser consultado por meio do portal o IBGE na Internet: http://www.ibge.gov.br. Para conhecer o conjunto de todas as pesquisas realizadas pelo IBGE, sua metodologia, periodicidade, abrangncia geogrca e outras informaes estratgicas acesse o Banco de Metadados7 disponvel em http://www.metadados. ibge.gov.br.
7.3. Outras Pesquisas

Alm do IBGE, h diversas instituies pblicas e privadas, integrantes ou no do SEN, que geram e disponibilizam dados, estatsticas e indicadores estruturados, relacionados a diversos temas de interesse para os formuladores de polticas pblicas. O quadro abaixo lista as instituies de maior relevncia, divididas a partir de suas reas temticas de atuao:
Metadados podem ser denidos como dados que descrevem os dados, so informaes teis para
identicar, localizar, compreender e gerenciar os dados.
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Quadro 2 Principais Instituies de Pesquisa e seus Principais Produtos

Tema
Educao INEP
Fonte
Endereo Internet
www.inep.gov.br
Produtos
Dados educacionais; equipamentos; docentes; desempenho escolar.
Tecnologia
Cincia e
MCT CNPQ
www.mct.gov.br www.cnpq.br
Produo cientca; recursos aplicados; patentes.
Desenvolvimento
Econmico
Estatsticas do comrcio; de MDIC www.desenvolvimento.gov.br comrcio exterior; servios; da produo.
Desenvolvimento
www.mds.gov.br social Ministrio do Desenvolvimento Social e www.cidades.gov.br Ministrio das Cidades
Indicadores de pobreza; indigncia; transferncia de renda, habitao; saneamento; condies urbanas. Promoo de direitos humanos; pessoa com decincia; pessoa idosa; criana e adolescente.
Humanos
Direitos
Secretaria Especial de Direitos Humanos
www.sedh.gov.br
Ministrio da Fazenda STN Economia Banco Central do Brasil IPEA FIPE FGV Meio Ambiente
www.fazenda.gov.br www.tesouro.fazenda.gov.br www.bacen.gov.br www.ipea.gov.br www.pe.org.br www.fgv.com.br Estatsticas econmicas em geral.
Ministrio do Meio Ambiente; IBGE
www.mma.gov.br www.ibge.gov.br
Indicadores de desenvolvimento sustentvel.
Previdncia
Benefcios; penses; Ministrio da Previdncia Social www.previdencia.gov.br aposentadorias; auxlios; acidentes de trabalho.
Ministrio da Sade
www.datasus.gov.br
Estatsticas da sade; mortalidade; morbidade; atendimentos; vacinaes.
Sade
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Trabalho
www.mte.gov.br Ministrio do Trabalho e Emprego www.rais.gov.br
CAGED; RAIS; Cadastro de empresas; Estatsticas do trabalho. Plano Nacional de Logstica e
Transporte
Ministrio dos Transportes
www.transportes.gov.br
Transportes - Base de Dados Georreferenciada.
Censo Demogrco; PNAD; PME, PMC; MUNIC; Sntese dos Indicadores Sociais; Indicadores de IBGE www.ibge.gov.br Desenvolvimento Sustentvel; Estatsticas de Registro Civil; Pesquisa Nacional de Assistncia Mdico-Sanitria; Pesq. Saneamento Bsico.
Gerais
Gerais
INDE
www.inde.gov.br
Conjunto de dados geoespaciais de origem federal, estadual, distrital e municipal. Estudos e pesquisas relacionados, dentre outros, aos temas social, econmico, ambiental e regional. Estatsticas sobre mercado de trabalho, renda, preos e custo de vida.
Gerais
IPEA
www.ipea.gov.br
Gerais
DIEESE
www.dieese.org.br
Desenvolvimento
Humano
PNUD Brasil
www.pnud.org.br
Estatsticas de desenvolvimento humano.
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ANIPES IBGE Fundao Joo Pinheiro (MG) Fundao SEADE (SP) Fundao de Economia e Estatstica (RS) Agncia Estadual de Planejamento e Pesquisas de Pernambuco www.anipes.org.br Superintendncia de Estatsticas, www.ibge.gov.br Pesquisa e Informaes www.fjp.gov.br Socioeconmicas (GO) www.seade.gov.br Superintendncia de Estudos www.fee.tche.br Econmicos e Sociais da Bahia www.condepedem.pe.gov.br Instituto de Pesquisa e Estratgia Estados e Municpios www.seplan.go.gov.br/sepin Econmica do Cear www.sei.ba.gov.br Fundao Centro de Pesquisas www.ipece.ce.gov.br Econmicas e Sociais do Piau www.cepro.pi.gov.br Instituto Paranaense de www.ipardes.gov.br Desenvolvimento Econmico e Social www.idesp.pa.gov.br Instituto de Desenvolvimento www.fesp.rj.gov.br Econmico, Social e Ambiental do www.imesc.ma.gov.br Par www.ijsn.es.gov.br Fundao Centro Estadual de www.ideme.pb.gov.br Estatsticas, Pesquisas e Formao de www.codeplan.df.gov.br Servidores Pblicos do Rio de Janeiro Instituto Maranhense de Estudos Socioeconmicos e Cartogrcos Instituto Jones dos Santos Neves (ES) Instituto de Desenvolvimento Municipal e Estadual (PB) Companhia de Planejamento do Distrito Federal Estatsticas gerais em nvel estadual e municipal.
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BANCO MUNDIAL Organismos internacionais CEPAL NAES UNIDAS OCDE PNUD Fonte: SPI Ministrio do Planejamento
www.worldbank.org www.cepal.cl www.un.org/en/databases data.un.org www.ocde.org www.undp.org Estatsticas gerais em nvel mundial.
7.4. Registros Administrativos

Os registros administrativos constituem uma fonte rica de dados que, no Brasil, ainda pouco explorada. Dentre os mais importantes, merecem destaque: Estatsticas do Registro Civil: conjunto de informaes disponibilizado pelo IBGE em seu portal na Internet que rene os registros de nascidos vivos, bitos e bitos fetais, casamentos, separaes judiciais e divrcios. RAIS: a Relao Anual de Informaes Sociais prov um amplo conjunto de dados para elaborao de estatsticas do trabalho, disponibiliza informaes do mercado de trabalho formal s entidades governamentais e subsidia o controle da atividade trabalhista no Pas. CAGED: o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados demonstra a evoluo mensal do emprego formal do pas, prov informaes para o sistema pblico de emprego e serve como base para a elaborao de estudos, pesquisas, projetos e programas ligados ao mercado de trabalho. CENSO ESCOLAR: levantamento de dados estatstico-educacionais de mbito nacional realizado anualmente e coordenado pelo Inep/MEC. Abarca todas as escolas pblicas e privadas do pas e fornece informaes da educao bsica, que abrange as suas diferentes etapas e modalidades. Fornece dados de estabelecimentos, matrculas, funes docentes, movimento e rendimento escolar.
50
7.5. Publicaes
Muitas instituies que promovem pesquisas e levantamentos estatsticos disponibilizam, por meio de seus portais na Internet, publicaes, boletins e estudos relacionadas a essas estatsticas. Dentre essas diversas fontes de informaes, merecem destaque as seguintes: Sntese de Indicadores Sociais Uma anlise das condies de vida da populao brasileira8: editada anualmente pelo IBGE, essa publicao rene um grande nmero de indicadores dos tipos:
Demogrcos; Educao; Domiclios; Famlias; Casamentos, separaes e divrcios; Crianas, adolescentes e jovens; Cor ou raa; Mulheres; Idosos.
Censo Demogrco 2010 - Caractersticas da populao e dos domiclio: resultados do universo9: apresenta os resultados do universo do censo demogrco de 2010, compreendendo um conjunto de caractersticas dos domiclios e das pessoas, tais como sexo, idade, emigrao internacional, ocorrncia de bitos, cor ou raa, registro de nascimento, alfabetizao e rendimento, para a totalidade da populao, bem como informaes sobre composio e caractersticas dos domiclios.
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/indicadoresminimos/
sinteseindicsociais2010/SIS_2010.pdf
9
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/caracteristicas_da_populacao/resultados_
do_universo.pdf
51
Indicadores Sociais Municipais: Uma anlise dos resultados do universo do censo demogrco de 201010: publicao elaborada pelo IBGE que, baseada nos resultados do censo demogrco 2010, disponibiliza um conjunto de indicadores sociais da populao e dos domiclios brasileiros, fornecendo elementos que permitem conhecer importantes aspectos sociodemogracos das condies de vida da nossa populao. Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel11: editada anualmente pelo IBGE, rene um amplo conjunto de informaes sobre a realidade brasileira nas quatro dimenses do desenvolvimento sustentvel: 1. Ambiental: atmosfera; terra; gua doce; oceanos, mares e reas costeiras; biodiversidade; saneamento. 2. Social: populao; trabalho e rendimento; sade; educao; habitao; segurana. 3. Econmica: quadro econmico; padres de produo e consumo. 4. Institucional: quadro institucional; capacidade institucional Indicadores Bsicos de Sade12: publicao do Ministrio da Sade que rene um grande nmero de indicadores, a partir dos seguintes agrupamentos: 5. Demogrcos 6. Socioeconmicos 7. Mortalidade 8. Morbidade e fatores de risco 9. Recursos alocados sade 10. Cobertura
10
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/indicadores_sociais_municipais/
indicadores_sociais_municipais.pdf
11 12
http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/recursosnaturais/ids/ids2010.pdf http://tabnet.datasus.gov.br/tabdata/livroidb/2ed/indicadores.pdf
52
Economia Brasileira em Perspectiva13: relatrio publicado bimestralmente pelo Ministrio da Fazenda que consolida as principais variveis econmicas do Pas. Boletins de acompanhamento e anlise de polticas e da conjuntura econmica e social: anlises desenvolvidas pelo IPEA sobre a realidade socioeconmica do pas e sobre a evoluo das polticas pblicas, dentre os quais destacam-se: 11. Boletim de Polticas Sociais 12. Boletim Mercado de Trabalho 13. Boletim Regional, Urbano e Ambiental 14. Boletim Conjuntura em Foco Sistema de Indicadores de Percepo Social SIPS: conjunto de pesquisas realizadas pelo IPEA junto s famlias brasileiras com a nalidade de conhecer as suas percepes sobre servios de utilidade pblica oferecidos ou postos disposio pelo Estado em diversas reas, como a justia, a segurana pblica, educao, sade e cultura, entre outros, e o grau de importncia deles para a sociedade. Sensor Econmico do Ipea: levantamento bimestral que expressa as perspectivas dos principais indicadores macroeconmicos para o ano, conforme previses ou projees feitas por um grupo seleto de entidades associativas do setor produtivo. ndice de Qualidade do Desenvolvimento: pesquisa mensal do IPEA que avalia se o desenvolvimento vivido pelo pas, contempla os requisitos de crescimento econmico com distribuio dos frutos do progresso e, tambm, aponta se esse movimento tende a sustentar-se no tempo. Todas as publicaes do IPEA podem ser consultadas por meio de seu portal na Internet: http://www.ipea.gov.br.
13
http://www.fazenda.gov.br/portugues/docs/perspectiva-economia-brasileira/link.htm
53
7.6
Tecnologias
A maioria das fontes de indicadores dispe de bancos de dados que
permitem, alm de acessos regulares, cruzamentos e ltros por diferentes campos como tipo, periodicidade, localizao, gnero, raa, faixa etria e outros. Dentre as principais tecnologias de armazenamento e recuperao de informao disponveis, destacam-se: 15. SIDRA14: o Sistema IBGE de Recuperao Automtica SIDRA uma poderosa ferramenta do IBGE para recuperao de um amplo espectro de informaes territoriais e por reas temticas como agropecuria, comrcio, contas nacionais, economia, indstria, meio ambiente, oramento familiar, populao, preos, saneamento bsico, sade, servios, trabalho e renda. 16. BME15: o Banco Multidimensional de Estatsticas do IBGE BME permite ao usurio - credenciado ou que adquiriu o servio - escolher livremente as variveis de seu interesse, o espao geogrco e o perodo de tempo de referncia das informaes. 17. Sries Estatsticas & Sries Histricas16: contempla um acervo de informaes sobre a realidade brasileira em suas dimenses social, demogrca e econmica que, sem excluir dados de perodos recentes, cobrem longos perodos histricos. 18. Cidades@17, Estados@18, Paises@19: bancos de dados com informaes - principalmente de ordem demogrca, social e econmica sobre, municpios, estados e pases, que compem a maior base de dados estatsticos da Amrica Latina.
14 15 16 17 18 19
http://www.sidra.ibge.gov.br http://www.bme.ibge.gov.br http://seriesestatisticas.ibge.gov.br http://www.ibge.gov.br/cidadesat http://www.ibge.gov.br/estadosat http://www.ibge.gov.br/paisesat
54
19. WebCart20: ferramenta do IBGE para criao de cartogramas a partir dos dados contidos no canal Cidades@. 20. MUNIC21: conjunto detalhado de informaes sobre a estrutura, a dinmica e o funcionamento das instituies pblicas municipais, alm das diferentes polticas e setores que envolvem os governos municipais, retratando o perl dos municpios brasileiros. 21. Ipeadata22: banco de dados disponibilizado pelo IPEA que apresenta uma ampla gama de informaes e indicadores macroeconmicos, regionais e sociais oriundas de mltiplas fontes. 22. IpeaGeo23: software de anlises estatsticas e espaciais disponibilizado pelo IPEA. 23. IpeaMapas24: sistema interativo de gerao de mapas com base em dados de infraestrutura, assistncia social, sade, educao, entre outros. 24. Edudatabrasil25: banco de dados disponibilizado pelo INEP que permite acesso ao sistema de estatsticas educacionais. 25. Datasus26: banco de dados disponvel na pgina do Ministrio da Sade na Internet para acesso ao anurio e s informaes bsicas e complementares de sade. 26. Dataprev27: banco de dados disponvel na pgina da Previdncia Social na Internet para acesso ao anurio, boletim estatstico, benefcios, segurana e sade ocupacional.
20 21 22 23 24 25 26 27
http://www.ibge.gov.br/webcart http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perlmunic http://www.ipeadata.gov.br http://www.ipea.gov.br/ipeageo http://mapas.ipea.gov.br http://www.edudatabrasil.inep.gov.br http://www.datasus.gov.br http://portal.dataprev.gov.br
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27. Matriz de Informao Social28: banco de dados disponibilizado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome para acesso a informaes e indicadores sociais, nos mais diversos nveis territoriais (inclusive municpios), dos principais programas e benefcios, a exemplo do Bolsa Famlia e dos Benefcios de Prestao Continuada (BPC). 28. Portal Brasil em Cidades29: sistema que permite o acesso a um grande nmero de dados georreferenciados e indicadores socioeconmicos e poltico-administrativos de cada municpio brasileiro, alm de mapas, imagens de satlite e informaes sobre o andamento das aes no Ministrio das Cidades nas reas de saneamento, habitao e mobilidade urbana. 29. Secretaria do Tesouro Nacional30: o portal de estatsticas da STN disponibiliza uma ampla base de dados relacionados a temas como: contabilidade governamental; execuo nanceira do Tesouro Nacional; dvida pblica; haveres da unio; despesas com pessoal; transferncias voluntrias e constitucionais a Estados e Municpios; e dados oramentrios e nanceiros de Estados e Municpios. 30. Google Public Data Explorer31: disponibiliza um conjunto de dados pblicos de diversos pases e oriundos de mltiplas fontes relacionados, entre outros, s questes sociais, econmicas e ambientais. Esses dados so apresentados por meio de uma interface que utiliza recursos como grcos animados e mapas interativos, o que facilita a explorao e visualizao. Qualquer instituio ocial produtora de dados pode disponibilizar e compartilhar suas bases dados por meio dessa plataforma.
7.7. Outras Fontes

O conjunto de informaes necessrias para um efetivo acompanhamento das polticas pblicas normalmente vai muito alm daquilo que disponibilizado em
28 29 30 31
http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/mi2007 http://www.brasilemcidades.gov.br http://tesouro.fazenda.gov.br/estatistica http://www.google.com/publicdata
56
bancos de dados estruturados. A implementao requer tomadas de deciso geis e tempestivas. No entanto, dados estruturados normalmente resultam de pesquisas e levantamentos realizados em intervalos de tempo que no apresentam nenhuma relao com o tempo de implementao das polticas. Alm disso, na maioria das vezes, os indicadores construdos a partir desses dados so uma simplicao muito grande da realidade inuenciada pelas polticas. Assim, o gestor pblico no pode restringir as suas fontes de informao a bases de dados estruturados. necessrio buscar outras bases de informaes relacionadas poltica no momento em que se feita a tomada de deciso. Assim, em muitas situaes, a melhor estratgia para subsidiar a tomada de deciso pode ser a utilizao de informaes dispersas de mltiplas fontes tais como: 31. Peridicos: artigos jornalsticos, revistas, publicaes cientcas; 32. Internet: portais das instituies pblicas, blogs especializados, redes sociais, bibliotecas eletrnicas (ex. Base Scielo); 33. Relatrios: de rgos de controle, de avaliao do oramento e do PPA, das comisses do Congresso Nacional; 34. Mensagem Presidencial; 35. Boletins e informativos de assessorias de comunicao dos rgos pblicos; 36. Informaes de implementadores de polticas: salas de situao, avaliaes dos executores etc.
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8. Consideraes Finais
A nova metodologia do PPA 2012-2015 aproximou o Plano da realidade das polticas pblicas, registrando as principais metas e entregas pactuadas para os prximos quatro anos. Permitindo que o mesmo exera de fato seu papel de expressar os planos de mdio prazo do governo. A credibilidade do Plano dentro dos rgos e agentes polticos da Administrao Pblica Federal um aspecto central para seu sucesso, sendo assim a concepo de um modelo de monitoramento e avaliao que respeite a disponibilidade de informaes, a realidade de implementao e o tempo de maturao dos programas e polticas estratgico para o fortalecimento do planejamento pblico. Dentro dessa tica de construo do sistema de monitoramento e avaliao sedimentado no conhecimento das polticas pblicas e construdo por meio da relao virtuosa entre os rgos centrais e nalsticos, os indicadores apresentamse com uma ferramenta de auxlio a tomada de deciso. Portanto, como uma ferramenta, o indicador no pode ter m em si mesmo e sua utilizao deve ser sempre voltada para o subsidio do processo decisrio e o aumento da transparncia. A pactuao dos indicadores e, caso necessrio, de sua aferio com os responsveis pela implementao das polticas diminui o risco que estes se tornem apenas um instrumento de controle, sendo relegado a rotinas burocrticas autocentradas que no contribuem para a efetivao das entregas a sociedade. A construo dos indicadores no pode estar associadas a processos rgidos, padronizados e ideais, sendo que a exibilidade e adaptao dos mesmos poltica objeto de monitoramento que garantem sua efetividade. Neste guia foram apresentados caractersticas que um indicador pode possuir e algumas consideraes para sua construo. Buscou-se nesses aspectos fugir de mtodos rgidos e especcos, com o objetivo de demonstrar que no a estruturao de processos perfeitos que garantem resultados perfeitos, e que 58
cada poltica possui peculiaridades que interferem no mtodo a ser utilizado para construo de seus indicadores. Os exemplos apresentados retratam a diculdade de construir, apurar e analisar indicadores, limites que enfatizam o destaque que o conhecimento sobre as polticas deve ter no processo de produo das informaes. A construo de indicadores sem considerar devidamente os principais atores, o ambiente poltico, a realidade de implementao e as limitaes de uma poltica apresenta-se como um grande desperdcio de recursos pblicos, sendo muito melhor abandon-los do que continuar alimentando rotinas que em nada contribuem para atender as demandas do povo. Portanto, este guia demonstrou que a construo e utilizao de indicadores no trivial e no pode ser realizada sem um processo de pactuao dos atores e imerso na realidade da poltica pblica. A preocupao com a criao de processos e rotinas que no agregam tomada de deciso deve ser permanente, sendo recomendado a reviso peridica dos indicadores para vericar se os mesmos atendem a este requisito. Por m, esperamos, por meio deste guia, ter compartilhado uma perspectiva sobre indicadores adequada aos desaos da Administrao Pblica e ao PPA 20122015, contribuindo para o aprimoramento da gesto das polticas pblicas.
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62
63
64

Orientações para indicadores de gestão pública

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Orientações para indicadores de gestão pública

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1

Repblica Federativa do Brasil Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

1 Edio Braslia/DF setembro de 2012 3

Indicadores - Orientaes Bsicas Aplicadas Gesto Pblica

Repblica Federativa do Brasil Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

1 Edio Braslia/DF setembro de 2012 5

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Repblica Federativa do Brasil Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Superviso e reviso tcnica desta edio

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Lista de Quadros ........................................................................................... 12

8.Consideraes Finais .................................................................................. 58

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Expresso que denota uma situao em que h conito de escolha. 19

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Fonte: Ministrio do Planejamento

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Figura 2 Pirmide da informao

Fonte: Ministrio do Planejamento

Guimares e Jannuzzi (2005).

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5. Consideraes para Construo de Indicadores

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6. A Utilizao de Indicadores nas Polticas Pblicas

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Grco 1 - Evoluo da taxa de homicdio (p/ 100 mil habitantes)

Fonte: DATASUS Elaborao SPI/MP

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Absoluto 1.703.044 3.375.181 1.974.753 1.332.296 737.550 9.122.824

% 41,4% 22,0% 7,7% 14,7% 17,0% 15,6%

Fonte: PNAD 2009. Elaborao SPI/MP

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2009 718 503 140 2 43

2010 691 504 151 3 43

2011 689 278 80 9 111

719 525 145 11 37

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7. Fontes de Dados e de Informaes Estatsticas

7.1. Fontes de dados estruturados

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7.2. Principais pesquisas do IBGE

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7.3. Outras Pesquisas

identicar, localizar, compreender e gerenciar os dados.

Quadro 2 Principais Instituies de Pesquisa e seus Principais Produtos

Produo cientca; recursos aplicados; patentes.

Estatsticas do comrcio; de MDIC www.desenvolvimento.gov.br comrcio exterior; servios; da produo.

www.mds.gov.br social Ministrio do Desenvolvimento Social e www.cidades.gov.br Ministrio das Cidades

Secretaria Especial de Direitos Humanos

www.fazenda.gov.br www.tesouro.fazenda.gov.br www.bacen.gov.br www.ipea.gov.br www.pe.org.br www.fgv.com.br Estatsticas econmicas em geral.

Ministrio do Meio Ambiente; IBGE

Indicadores de desenvolvimento sustentvel.

Estatsticas da sade; mortalidade; morbidade; atendimentos; vacinaes.

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www.mte.gov.br Ministrio do Trabalho e Emprego www.rais.gov.br

CAGED; RAIS; Cadastro de empresas; Estatsticas do trabalho. Plano Nacional de Logstica e