DIREITO DA GUA

Responsabilidade pela poluio marinha*

Gisele Elias de Lima Porto RESUMO Apresenta um panorama da legislao sobre a poluio do meio ambiente marinho, inclusive dos textos legislativos que internalizam no Brasil as convenes internacionais, relacionando os instrumentos que esto disposio dos operadores do Direito e do Poder Pblico para a efetiva aplicao, na defesa dos mares e oceanos, dos princpios da responsabilidade e do poluidor-pagador em sua mais ampla acepo, ilustrando ainda a questo com o caso concreto do ltimo desastre ecolgico ocorrido na baa de Guanabara. PALAVRAS-CHAVE Meio ambiente; Direito Ambiental; Direito da gua; sistema de gesto de recursos hdricos; Lei n. 9.433/97; princpio da responsabilidade; princpio do poluidor-pagador; Conveno sobre Direito do Mar; Direito do Mar; petrleo derramamento; dano ambiental; responsabilidade civil; Petrobras.

ABSTRACT

This paper presents a panorama of legislation on marine environmental pollution, including legal texts that incorporate international conventions in Brazil. It presents the instruments available to Legal practitioners and Public Power for effective application, in defence of seas and oceans, the principles of responsibility and of paying polluter in their broadest sense and further illustrates these principles by presenting a concrete study of the most recent ecological disaster that occurred in Guanabara Bay. KEYWORDS Environment; Environmental Law; Water Law; Water Resource Management System; Law n. 9.433/97; principle of responsibility; principle of paying polluter; Convention on Maritime Law; oil spills; environmental damage; civil liability; Petrobras.

Gisele Elias de Lima Porto Procuradora da Repblica no Estado do Rio de Janeiro. ________________________ * Texto produzido pela autora, baseado em conferncia proferida no Painel III guas Marinhas do Seminrio Internacional gua, bem mais precioso do milnio, promovido pelo Centro de Estudos Judicirios do Conselho da Justia Federal, de 17 a 19 de maio de 2000, em Braslia-DF, no auditrio do Superior Tribunal de Justia.

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s modificaes na natureza, em todas as suas formas, geradas pela atividade humana, ameaam a qualidade de vida do prprio ser humano. A poluio marinha, conforme conceituada pelo art. 1o da Conveno das Naes Unidas sobre Direito do Mar, (...) significa a introduo do homem, direta ou indiretamente, de substncias ou de energia no meio marinho, incluindo os esturios, sempre que a mesma provoque ou possa vir a provocar efeitos nocivos, tais como danos aos recursos vivos e vida marinha, riscos sade do homem, entraves s atividades marinhas, incluindo a pesca e outras utilizaes legtimas do mar, alterao da qualidade da gua do mar, no que se refere sua utilizao ou deteriorao dos locais de recreio. Quando se trata do meio ambiente marinho, nota-se que so diversas as fontes da poluio, entre elas a recepo de guas fluviais contaminadas, o despejo do esgoto in natura no mar, o lixo domstico e industrial, os rejeitos radioativos, a chuva cida1 e a mar negra causada pelo derrame de petrleo e seus derivados. Por sua vez, a poluio do meio ambiente marinho por leo oriunda no s dos incidentes ocorridos com o seu transporte pelos navios petroleiros, ou nas instalaes de petrleo, bem como da lavagem dos tanques dos navios nas guas da costa. O Relatrio elaborado pelo GESAMP (Grupo de Peritos sobre Aspectos Cientficos da Proteo do Meio Marinho), apresentado na reunio preparatria para a Conferncia de Washington, constatou que 70% da contaminao marinha advm de fontes poluentes terrestres2. Por outro lado, nos ltimos anos, diversos episdios envolvendo desastres ecolgicos causados por derramamentos de leo no mar foram notcia nos principais jornais do pas e do mundo. Embora no Pas a cultura at hoje tenha sido a da tolerncia, permitindo-se a operao das atividades petrolferas desvinculadas da preocupao com a preservao ambiental, o Brasil, aos poucos e cada vez mais, tem tomado conscincia da gravidade dos danos ambientais causados pelos derramamentos de petrleo e seus derivados no mar. Com o crescente desenvolvimento da produo de petrleo em guas profundas, em que os riscos de vazamento so maiores, e com o advento da lei que flexibilizou o monoplio do petrleo, a Lei n. 9.478, de 1997, cresce a preocupao das autoridades e da sociedade com a contnua poluio das guas brasileiras. No difcil ser constatado que a

abertura do setor petrolfero a outras empresas nacionais e internacionais dificulta ainda mais a tarefa de fiscalizao da atividade, tornando a deteco do responsvel pelas mars negras mais difcil. Assim, aponta-se a importncia da efetiva aplicao no s da legislao que dispe sobre os deveres gerados e as penalidades aplicadas queles que causam danos ao ambiente marinho, mas principalmente dos recentes textos legais que estabelecem normas de carter preventivo. Em 29 de abril de 2000, foi publicada a Lei n. 9.966, apelidada de Lei do leo, que entrar em vigor em noventa dias a contar da sua publicao. Essa lei o resultado de um projeto encaminhado ao Congresso Nacional em 1992 pelo ento Presidente Fernando Collor de Melo e que apenas foi includa na pauta da convocao extraordinria do Congresso aps uma mensagem enviada pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, pedindo urgncia em sua votao, em decorrncia do ltimo vazamento de mais de um milho de litros de leo nas guas da Baa de Guanabara, carto postal do Rio de Janeiro e do Brasil. A notcia escandalizou o mundo, estampando na imprensa durante semanas os efeitos da mar negra no meio ambiente, nas comunidades biolgicas, na fauna e flora, nos manguezais, bem como na sade e na qualidade de vida da populao. Numa breve palavra sobre as medidas repressivas tomadas em face desse ltimo grande incidente, importante ressaltar que a apurao da responsabilidade foi e est sendo promovida nas esferas administrativa, civil e criminal. A Constituio Federal, em seu art. 225, confirmou que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente (...) sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, s sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar todos os danos causados. Assim, no demais lembrar que a multa de 51 milhes de reais paga pela Petrobras ao rgo ambiental federal enquadra-se no mbito da responsabilidade administrativa da empresa em face do poder de polcia ambiental do Estado e no exclui a necessidade de reparao dos danos causados, ou, na sua impossibilidade, de indenizao sociedade. Nesse mbito da reparao e compensao dos danos, a questo depende da concluso do laudo tcnico pericial que est sendo elaborado pela Cetesb Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental, no Estado de So Paulo. Com a entre-

ga desse laudo, que apresentar a dimenso dos danos, poder o Ministrio Pblico Federal partir para a assinatura de um compromisso de ajustamento de conduta que verse sobre as medidas compensatrias, relativas ao montante pecunirio que dever ser pago pela compensao dos danos que no podem ser reparados; ou ainda, no havendo acordo, para a propositura da ao civil pblica. No mbito da responsabilidade criminal, foi instaurado inqurito policial que est ainda em andamento para averiguar a ocorrncia dos crimes elencados na Lei n. 9.605/98. Tendo em vista a irreparabilidade e a irreversibilidade de certos danos ambientais, ou de sua maioria, pode-se seguramente afirmar que a concretizao do princpio do poluidor pagador dar-se- no s pela obrigao do poluidor de reparar o dano, mas sobretudo pela sua obrigao de evitar o acontecimento de novos danos oriundos daquela atividade potencialmente poluidora. Dessa forma, concluise que a indenizao global a ser imputada no se vincula estritamente imediata reparao do dano, mas a uma atuao preventiva3 para a completa defesa do meio ambiente. A prova da importncia da adoo do princpio da responsabilidade no seu mais amplo aspecto, incluindo a adoo de medidas preventivas, concreta: em 1997 havia ocorrido um incidente de poluio por leo na baa de Guanabara pelo rompimento do mesmo duto da Petrobras que causou o ltimo derramamento, com conseqncias ainda mais drsticas para o ecossistema, tendo em vista que o leo, ao invs de expandir-se para a baa, ficou retido no manguezal em razo do vento estar em sentido contrrio. Nesse sentido, em 25 de abril de 2000, foi assinado pela Petrobras um compromisso de ajustamento de conduta com o Ministrio Pblico Federal, assumindo obrigaes especficas de carter preventivo para que no ocorram novos incidentes, tendo em vista as condies precrias em que se encontram as linhas e instalaes da empresa na baa de Guanabara. A assinatura do termo de ajustamento de conduta, que, repita-se, refere-se apenas s medidas preventivas, no tendo sido assinado nos autos do inqurito civil que apura a responsabilidade pelos danos ocorridos em funo desse especfico incidente, reflete juridicamente o compromisso ambiental que a empresa vinha declarando nos meios de comunicao de massa, pois foi formalizado em um documento com
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fora de ttulo executivo extrajudicial. Trata-se, com efeito, do resultado de uma conjugao de esforos entre o rgo do parquet federal, na qualidade de compromitente, o Ibama Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis, a Feema rgo ambiental do Estado do Rio de Janeiro e a Agncia Nacional de Petrleo, na qualidade de intervenientes, e, ainda que na qualidade de maior obrigada, a Petrobras; todos motivados pela premente necessidade de preveno da ocorrncia de nova leso ambiental na Baa de Guanabara. PANORAMA DA LEGISLAO SOBRE A POLUIO MARINHA A Lei n. 5.357, de 17 de novembro de 1967, foi a primeira a tratar do tema, estabelecendo penalidades para as embarcaes e terminais martimos ou fluviais que lanassem detritos ou leos em guas brasileiras. As penalidades, entretanto, restringiram-se ao mbito administrativo. Dispunha o art. 1 dessa Lei que (...) as embarcaes estrangeiras ou nacionais, que lanarem detritos nas guas que se encontrem dentro de uma faixa de seis milhas martimas do litoral brasileiro, esto sujeitas multa de dois por cento do maior salrio mnimo vigente no territrio nacional, por tonelada de arqueao ou frao. J as penalidades para os terminais martimos ou fluviais so um pouco mais elevadas, podendo alcanar duzentas vezes o maior salrio mnimo vigente no Brasil. A vigncia dessa Lei foi reafirmada no art. 14, 4, da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, relativa s sanes pecunirias em virtude do derramamento ou lanamento de detritos de leo em guas brasileiras por embarcaes, terminais martimos ou fluviais. Todavia, a mesma foi recentemente revogada expressamente pelo art. 35 da Lei n. 9.966/00, que estabeleceu sanes administrativas especficas, mais detalhadas e mais graves, relativas ao despejo de substncias nocivas no ambiente marinho. Em maro de 1967, o Torrey Canion, navio registrado na Liberia, chocou-se contra o rochedo de Seven Stones, naufragando e derramando cerca de cento e dezoito mil toneladas de leo cru nas guas do mar do Norte, que atingiram a costa da Gr-Bretanha, causando prejuzos incalculveis. O governo do Reino Unido, alarmado com o desastre, bombardeou o navio para queimar o leo, numa tentativa intil de minimizar os impactos ambientais4.
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Em matria ambiental, so inaplicveis as causas da excluso da responsabilidade civil. Havendo mais de um causador, todos sero responsveis solidariamente. A licitude da conduta do causador do dano no o isenta de repar-lo, e embora esse aspecto nunca tivesse sido positivado no Direito brasileiro, a Lei n. 9.966/00 trouxe essa previso em seu art. 21.

No plano internacional, a mobilizao para a preservao dos mares deu origem Conferncia de Bruxelas de 1969, que resultou na Conveno Internacional sobre Responsabilidade Civil por Danos Causados por Poluio por leo (CLC/69)5. No Brasil, a CLC/ 69 foi aprovada pelo Decreto Legislativo n. 74, de 30 de setembro de 1976, e foi introduzida no Direito brasileiro por intermdio do Decreto n. 79.437, de 28 de maro de 1977, tendo sido regulamentada pelo Decreto n. 83.540, de 4 de junho de 1979. Os Estados signatrios adotaram regras e procedimentos uniformes no plano internacional para definir as questes de responsabilidade civil por danos a terceiros e garantir, em tais ocasies, uma reparao eqitativa. Restringe-se a presente Conveno aos danos por poluio por leo causados por navios no territrio, incluindo o mar territorial das partes, bem como s medidas preventivas tomadas para evitar ou minimizar tais danos, entendendo-se por leo qualquer leo persistente. No esto englobados, portanto, os danos causados por leos no persistentes, derivados claros de petrleo (gasolina, leo diesel ou querosene) ou aqueles causa-

dos, por exemplo, por instalaes porturias ou dutos. Implanta-se um sistema de responsabilidade do proprietrio do navio, a qual se exclui em algumas hipteses elencadas, independentemente de culpa. Em contrapartida, a responsabilidade limitada, tendo sido definidos valores a serem pagos pelos danos oriundos da poluio por leo, de acordo com as diferentes categorias de navios6. criado um sistema compulsrio de seguro ou qualquer outra garantia financeira para a cobertura dos prejuzos, havendo a possibilidade de cobrana por parte dos pases signatrios da apresentao de certificado que ateste a existncia de um seguro internacional de cobertura de danos. O Decreto n. 83.540/79, em seu art. 9, admite a possibilidade de o Ministrio Pblico ingressar com ao de responsabilidade civil em face do proprietrio do navio ou seu segurador e, igualmente, quando for o caso, contra a entidade ou pessoa prestadora da garantia financeira naqueles casos em que o navio transportar mais de 2.000 toneladas de leo a granel, hiptese em que se exige, obrigatoriamente, a emisso de um certificado de garantia financeira. A Conveno admite a possibilidade de limitar a indenizao devida em caso de acidentes envolvendo o derramamento de leo e estabelece prazos prescricionais para as indenizaes, de trs anos, da data que ocorrer o dano, que no poder ultrapassar seis anos da data do incidente que ocasionou o dano, o que, conforme veremos adiante, no persistiu diante da entrada em vigor da nossa Lei da Poltica Nacional de Meio Ambiente, de 1981, e da Constituio Federal de 1988. Em 1972, foi realizada a Conferncia de Estocolmo, da qual resultou a Declarao das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente, que dentre outros princpios alerta para a necessidade de preservao dos recursos vivos do mar, criando para os Estados a obrigao de prevenir a poluio dos mares por substncias que possam por em perigo a sade do homem, prejudicar os recursos vivos e a vida marinha, causar danos s possibilidades recreativas ou interferir com outros usos legtimos do mar (Princpio 7). Ainda naquele ano, em 29 de dezembro, foi celebrada em Londres a Conveno Sobre Preveno da Poluio Marinha por Alijamento de Resduos e outras Matrias, visando prevenir a poluio martima por resduos industriais e qumicos e prev uma ao internacional para controlar a contaminao do mar pelo alijamento de res-

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duos ou outras substncias lesivas sade humana, aos recursos biolgicos e vida marinha, capazes ainda de danificar as condies e interferir em outras aplicaes legtimas do mar. Dez anos depois, a Conveno de Londres foi aprovada no Brasil pelo Decreto Legislativo n. 10, de 21 de maro de 1982, e promulgada pelo Decreto n. 87.566, de 16 de setembro do mesmo ano. Por alijamento entende-se todo despejo deliberado no meio marinho de resduos e outras substncias, efetuado por embarcaes, aeronaves, plataformas ou outras construes no mar, bem como todo afundamento deliberado no mar. As substncias so elencadas em trs anexos. O primeiro, lista negra, elenca resduos e substncias cujo alijamento veementemente vedado. H, entretanto, a possibilidade de concesso de licena especial prvia para o alijamento de substncias enumeradas no Anexo II lista cinza; e para o lanamento das outras substncias, a possibilidade de concesso de permisso geral prvia concedida nos exatos termos do Anexo III, que prev os procedimentos para o alijamento. Recentemente, essa Conveno foi aplicada no caso do afundamento do navio malts Bahamas, carregado com 12 mil toneladas de cido sulfrico, ocorrido no canal que liga a Lagoa dos Patos ao Oceano Atlntico no Porto de Rio Grande. A mistura cida foi retirada por navio de alvio e, mediante permisso especial de alijamento, descartada no mar internacional, tornando possvel, assim, minimizar as graves conseqncias ecolgicas decorrentes do lanamento da mistura cida nas guas internas. No Brasil, a responsabilidade objetiva pelos danos ambientais foi acolhida pela Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, Lei n. 6.938/81, regulamentada pelo Decreto n. 88.351, de 01 de junho de 1983, nos seus arts. 4, VII e 14, 1. Foi depois reafirmada pela Constituio da Repblica, em seu art. 225, 3, assegurando que todo aquele que, direta ou indiretamente, causar prejuzos ao meio ambiente e a terceiros, tem o dever de repar-los independente da aferio de culpa sujeitando-se, ainda, s sanes penais e administrativas. A par das sanes estabelecidas no caput do art. 14 da Lei n. 6.938/81, adotou-se a responsabilidade objetiva pela teoria do risco. O 1 prev que a responsabilidade civil ambiental no depende de imprudncia, negligncia ou impercia por parte do poluidor, ou mesmo de sua inteno. Os nicos pressupostos so a conduta ofensiva ao meio ambiente,

o dano e o nexo de causalidade que permite vincular o dano conduta de quem se pretende responsabilizar. Em matria ambiental, so inaplicveis as causas da excluso da responsabilidade civil. Havendo mais de um causador, todos sero responsveis solidariamente. A licitude da conduta do causador do dano no o isenta de reparlo, e embora esse aspecto nunca tivesse sido positivado no Direito brasileiro, a Lei n. 9.966/00 trouxe essa previso em seu art. 21. O art. 14 prev duas modalidades de reparao do dano ambiental: a reparao exercida coletivamente, que pode ser feita mediante a reconstituio do ambiente lesado, ou, na sua impossibilidade, por meio da indenizao em dinheiro e tambm a reparao em face do patrimnio individual de terceiros atingidos. Ressalte-se que a responsabilidade civil ambiental, ao contrrio da multa administrativa, que est previamente limitada pela Lei em seu mnimo e em seu mximo, no tem limite para a indenizao. A reparao dever ser paga conforme a amplitude do dano, consagrando-se o princpio da responsabilidade integral. Vigora a obrigao de reparabilidade integral do dano ao meio ambiente, vedada qualquer forma de mitigao, limitao, excluso ou modificao da responsabilidade pela reparao. Com efeito, se est o causador do dano obrigado a arcar com os custos da leso ambiental em sua totalidade, tem-se por certo que a responsabilidade limitada prevista na Conveno Internacional sobre Responsabilidade Civil por Danos Causados por Poluio por leo no mais prevalece no mbito interno, na medida em que afronta a nova ordem constitucional7. (...) a orientao da mais alta Corte a do monismo moderado, em que o tratado se incorpora ao Direito interno no mesmo nvel hierrquico da lei ordinria, sujeitando-se ao princpio consolidado: em caso de conflito, no se colocando em questes de termos de regra geral e regra particular, prevalece a norma posterior sobre a anterior. (...) O tratado que se encontrar em vigor, quando do advento de um novo texto constitucional, seja este fruto do poder constituinte ordinrio ou derivado, ser tido como ineficaz, se for com ele incompatvel. (No parece prpria a referncia a revogao, porque, a rigor tcnico, o tratado no deixa de viger at o momento da denncia)8. Com relao aos prazos prescricionais, tambm estabelecidos na CLC 69, no devem ser aplicados pretenso de indenizao do dano ambiental, pois sabido que a prescri-

o se destina inrcia da pessoa individual, e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e sadio pertence a toda a sociedade. A Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, Lei n. 6.938/81, j havia previsto que o Ministrio Pblico pode ingressar com a ao para reparao dos danos ambientais, mas, com o advento da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, Lei da Ao Civil Pblica, alm do rol de legitimados ter sido ampliado para outros organismos pblicos e associaes ambientais, tornou-se mais eficaz a atuao na defesa do meio ambiente pelo Ministrio Pblico, com a previso do inqurito civil, procedimento investigatrio essencial para busca dos elementos necessrios para a propositura da ao. No podemos deixar de ressaltar a modificao introduzida pela Lei n. 8.884/94 na Lei da Ao Civil Pblica, incluindo a indenizao por danos morais causados coletividade9. Aponte-se, novamente, as reportagens internacionais que denegriram a imagem do Rio de Janeiro na poca do incidente, s vsperas do Carnaval, quando um nmero maior de turistas chega cidade. Alm disso, houve ofensa sade e qualidade de vida da populao com o derramamento de leo ocorrido na Baa de Guanabara. A populao no pde comer os peixes nem ir s praias. Difcil a questo de como se avaliar a dor daqueles que vivem nos arredores, que amam o local e que tiveram de se deparar com a menina dos olhos do Rio de Janeiro pintada de preto. Como se avaliar a ofensa moral a bens de natureza essencialmente subjetiva, sofrida pela populao que vive na rea atingida pelo derramamento? A prpria indenizao pelos danos ambientais, impossveis de serem reconstitudos, j rdua e carece de critrios, de uma atuao firme, tanto dos rgos legitimados defesa dos interesses coletivos quanto do Poder Judicirio. Contudo, apesar das dificuldades, tambm o dano moral ambiental deve ser sempre reparado por meio do arbitramento e de critrios a serem adotados de acordo com o caso concreto. Da se percebe a importncia do Poder Judicirio como propulsor da tutela da boa gesto ambiental e efetiva indenizao pelos danos ambientais em todas as suas conseqncias, principalmente como medida de preveno a novos danos. Noutro passo, a Constituio Federal previu, em seu art. 37, 4, as penalidades para os atos de improbidade administrativa na forma da lei, que veio a ser a Lei n. 8.429, de 02 de
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junho de 1992. O Ministrio Pblico deve utilizar-se da ao de responsabilidade pela prtica de atos de improbidade administrativa para afastar os agentes pblicos que contribuam para a ocorrncia de danos ao meio ambiente com as suas condutas mprobas, como forma de aplicao do princpio da preveno e visando evitar a contribuio para a ocorrncia de novos danos10. Em junho de 1992, vinte anos aps a Declarao de Estocolmo, foi realizada no Rio de Janeiro a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que gerou a Declarao do Rio e a Agenda 21, documentos importantes, embora sem a fora vinculativa das convenes. O captulo 17 da Agenda 21, que trata da Proteo dos Mares e Oceanos, assume papel de destaque, quando se trata da questo da preveno da poluio marinha. A Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, brilhantemente analisada pelo palestrante Fernando Quadros, resultou da Terceira Conferncia das Naes Unidas sobre Direito do Mar e foi celebrada em Montego Bay, Jamaica, tendo sido aprovada no Brasil pelo Decreto Legislativo n. 05, de 09 de setembro de 1987, e promulgada pelo Decreto n. 1.530, de 22 de junho de 1985, que declarou a sua entrada em vigor em 16 de novembro de 199411. Embora tenha definido os diversos tipos de poluio, no estabeleceu regras acerca da responsabilidade civil dos Estados, deixando a salvaguarda do equilbrio ecolgico para as normas de Direito Internacional. Por outro lado, a CNUDM introduziu o conceito de desenvolvimento sustentvel em seus arts. 204 e 206. Ressalte-se a importncia de sua interface com a Agenda 21, no sentido de haver um processo de complementaridade entre a Conveno, instrumento legal dotado de fora de lei e o captulo 17 da Agenda 21, que, como se infere do prprio ttulo, um programa de ao para o desenvolvimento sustentvel, o qual, embora no tenha a fora legal dos tratados, carrega em si uma forte obrigao moral de ser implementada pelos Estados. A implementao das provises sobre o meio ambiente marinho da Agenda 21, que avanou no conceito de desenvolvimento sustentvel e gesto integrada da costa e das reas marinhas, amplia e refora a aplicao das provises da CNUDM12. Por outro lado, nas palavras do Prof. Alexander Yankov, da Faculdade de Direito da Universidade de Sofia, na Bulgria, e Juiz do Tribunal InterR. CEJ, Braslia, n. 12, p. 51-57, set./dez. 2000

O Ministrio Pblico deve utilizar-se da ao de responsabilidade pela prtica de atos de improbidade administrativa para afastar os agentes pblicos que contribuam para a ocorrncia de danos ao meio ambiente com as suas condutas mprobas, como forma de aplicao do princpio da preveno e visando evitar a contribuio para a ocorrncia de novos danos.

nacional de Direito do Mar: UCLOS provides the legal framework of the programmes of action laid down in Chapter 17 of Agenda 2113. A Lei n. 8.617, de 04 de janeiro de 1993, conforme j analisada pelo Dr. Fernando Quadros, tratou dos conceitos importantssimos de mar territorial, zona contgua, zona econmica exclusiva e plataforma continental. A implementao da CNUDM no Brasil vem sendo efetivada pela criao de uma srie de programas e planos de integrao, entre eles, o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, institudo pela Lei n. 7.661, de 16 de maio de 1988, do qual se originou o Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro, coordenado pelo Ministrio do Meio Ambiente, e o Programa de Avaliao dos Potenciais Sustentveis de Captura de Recursos Vivos na Zona Econmica Exclusiva o Revizee. Embora todos os diplomas legais supramencionados j estivessem em pleno vigor antes da promulgao da lei que flexibilizou o monoplio do petrleo em 1997, apenas a partir de ento as autoridades governamentais resolveram acelerar o processo de aprovao de outros textos legislativos en-

volvendo a poluio dos mares, que ainda no se encontravam em tramitao no Congresso Nacional. De 1997 at a presente data, vrios foram os textos legislativos que entraram em vigor no Brasil, envolvendo a poluio do mar por leo. Aps ter sido aprovada pelo Decreto Legislativo n. 04, de 09 de novembro de 1987, em 04 de maro de 1998, por meio do Decreto n. 2.508, foi promulgada a Conveno Internacional para a Preveno da Poluio por Navios, de 1973, com seu protocolo de 1978 e suas emendas de 1984 (Marpol 73/78). Essa Conveno bastante extensa, cria uma srie de mecanismos de preveno e controle da poluio, instituindo relatrios, vistorias e certificados de inspeo dos navios que operam no ambiente marinho. Pode-se, atualmente, considerar a Marpol 73/78, como chamada, como a norma internacional de maior importncia na preveno da poluio marinha, causada no s por petrleo, como por outras substncias nocivas. Aponta-se, como significativo avano no mbito da preveno da poluio marinha por leo, a implantao do Port State Control, que o Controle Estatal Porturio, garantindo a possibilidade de inspeo de navios visitantes de qualquer nacionalidade, consoante as normas e os padres estabelecidos, entre outros instrumentos da Marpol que concede aos portos, inclusive, a autonomia para deter o navio sob suspeita at a eliminao satisfatria do risco de dano ao meio ambiente14. A Marpol foi completada pela Lei do leo. Como ela uma Conveno para navios, a Lei do leo possibilita que as situaes no contempladas pela Marpol, que abrangem as instalaes porturias, das empresas ou qualquer outro tipo de instalao, tambm sejam submetidas s normas de preveno. A Conveno Internacional sobre Preparo, Resposta e Cooperao em caso de Poluio por leo (OPRC 90), celebrada em Londres, a 30 de novembro de 1990, foi aprovada pelo Decreto Legislativo n. 43, de 29 de maio de 1998, e promulgada pelo Decreto n. 2.870, de 10 de dezembro de 1998. Trata-se de uma Conveno de cooperao entre os Estados preocupados com a preservao e a preveno dos danos ao meio ambiente, pela qual um Estado pode requisitar cooperao do outro, em face de um acidente de grande porte. Alm disso, ela prev o estabelecimento pelos governos de planos nacionais de contingncia, bem como para navios e instalaes em que haja risco de

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poluio, planos de emergncia que sejam capazes de responder imediata e efetivamente ao incidente, munidos de equipes tcnicas devidamente treinadas. O que se viu na experincia do derramamento ocorrido no incio do ano no Rio de Janeiro que o plano de emergncia existente era um plano de papel. Na prtica, ele no funcionou, pois no havia recursos materiais necessrios para coloc-lo em prtica, os quais tiveram de ser importados em regime de urgncia pela empresa, nem pessoal preparado para agir de forma a conter os efeitos do incidente e minimiz-los ao mximo. No Compromisso de Ajustamento de Conduta assinado pela Petrobras, h uma clusula que exige a apresentao de um plano de emergncia eficaz que dever ser aprovado pelos outros rgos que participaram como intervenientes ANP , Ibama e a Feema (rgo ambiental do Rio de Janeiro) , devendo comprovar a existncia dos instrumentos que permitam acion-lo. Fechando a questo, a Lei n. 9.966/00, alm de exigir os planos, estabelece sanes administrativas para o caso do no-atendimento das suas previses. At ento, o modelo brasileiro da tutela do meio ambiente restringia-se obrigao de reparar o dano, relegando a um segundo plano a tutela penal. As infraes penais ambientais estavam previstas em diplomas esparsos, o que tornava difcil sua aplicao ou mesmo seu conhecimento pelos cidados para que pudessem cumpri-las. A criminalizao das condutas constitui-se na mais eficaz forma de preveno, que, no demais repetir, ocupa posio de destaque na preservao do meio ambiente. Uma interessante tica vincula a responsabilidade criminal e a responsabilidade civil objetiva a um resultado preventivo indireto, chamado de efeito difuso de preveno, (...) uma vez que os sujeitos do ordenamento tendero, naturalmente, a evitar situaes em que se multipliquem as hipteses de risco (...) a condenao do ru serve, alm da compensao vtima, para encorajar outros em situao a ele similar a tomar as cautelas necessrias, evitando, dessa maneira, futuros danos15. A legislao ambiental no dispunha de normas especficas para o caso de poluio marinha, havendo apenas o art. 15 da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, introduzido pela Lei n. 7.804, de 18 de julho de 1989, em obedincia ao art. 225, 3o, da Constituio Federal, e o art. 3o, inc. III, que conceitua a poluio. A Lei dos

Crimes Ambientais, Lei n. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, regulamentada pelo Decreto n. 3.179, de 21 de setembro de 1999, trouxe previses especficas a serem aplicadas no caso de poluio marinha. O seu art. 54 prev o crime de poluio, incriminada em todas as suas formas, revogando o art. 15 da Lei n. 6.938/81. O 1 o do referido artigo admite a forma culposa do crime em qualquer de suas modalidades. O 2o prev, em seu inc. IV, a forma qualificada do crime de poluio por tornar a poluio difcil ou invivel o uso das praias, e em seu inc. V a forma qualificada por (...) lanamento de resduos slidos, lquidos ou gasosos ou detritos, leos ou substncias oleosas, em desacordo com as exigncias estabelecidas em leis e regulamentos. O 3o prev que, em ocorrendo as circunstncias do pargrafo anterior, a omisso da autoridade competente configura tambm crime se o dano causado for grave ou irreversvel. O art. 25, 3o, e o art. 26 da Lei n. 9.966/98, prevem infraes penais, que devero ser punidas na forma da Lei dos Crimes Ambientais e seu regulamento. Esse novo texto legal a Lei n. 9.966, de 28 de abril de 2000, ainda no regulamentada define princpios bsicos a serem obedecidos na movimentao de leo e outras substncias nocivas e perigosas em portos organizados, instalaes porturias, plataformas e navios em guas sob a jurisdio nacional, ampliando a aplicao da Marpol 73/78, estabelecendo sanes administrativas e penais para o seu descumprimento. Num breve comentrio sobre a nova lei, tendo em vista sua recentssima publicao, importante ressaltar que seu art. 9o introduz na legislao federal a exigncia das auditorias ambientais bienais independentes, instrumentos importantssimos da tutela preventiva do Estado na poltica ambiental16. As entidades exploradoras de portos organizados e instalaes porturias ou operadores de plataforma e suas operaes de apoio devero submeter-se avaliao externa do sistema de gesto ambiental de suas unidades, possibilitando-se o contnuo controle dos pontos que precisam ser adequados para o exerccio da atividade potencialmente poluidora dentro dos parmetros do desenvolvimento sustentvel. O art. 21 reza que, mesmo que a descarga tenha sido autorizada17, o responsvel no se desobriga de reparar os danos causados ao meio ambiente e de indenizar as atividades econmicas e o patrimnio pblico pelos prejuzos decorrentes da descarga, em consonn-

cia com o princpio da responsabilidade objetiva e integral pelos danos ambientais. Tendo em vista que a ordem econmica tem limitao constitucional na proteo do meio ambiente, importante que todos ns, membros da sociedade e do Poder Pblico, no mais toleremos passivamente os riscos assumidos pelas empresas, que se demonstrem inaceitveis para a preservao do meio ambiente ecologicamente equilibrado e inadequados ao desenvolvimento sustentvel. Deve-se passar no apenas a compreender, mas a exigir que, ao lado da punio, reparao e indenizao dos danos causados, novos danos sejam evitados e que as empresas passem a internalizar os custos ambientais, at hoje suportados pela coletividade. No podemos esquecer da lio do mestre Antnio A. Canado Trindade, o qual, em brilhante passagem, reconhece o direito fundamental ao meio ambiente como uma das facetas do direito vida e atribui ao Estado, guardio maior do direito vida, o dever da atuao consciente no sentido da preservao e, sobretudo, da preveno ambiental18.

NOTAS

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FIORATI, 1999. p. 363: O mesmo dano impingido preservao da vida marinha, causado pelo lanamento ao mar de lixo, substncias txicas ou guas fluviais poludas, se verifica no que concerne poluio martima oriunda da atmosfera terrestre. O lanamento de substncias gasosas ou partculas slidas txicas na atmosfera terrestre atinge os mares atravs das correntes, precipitando-se sobre as suas guas em forma de chuva cida que polui o mar. SILVA, 1995. p. 91: Estudo realizado por cientistas do Environmental Defense Fund dos Estados Unidos mostrou que os principais poluentes responsveis pela crescente extino da vida marinha, na costa nordeste dos estados Unidos, no eram, como se supunha, os despejos de esgotos e plantaes que usam fertilizantes, mas a chuva cida provocada, no pelo dixido de enxofre, mas pelos xidos de nitrognios produzidos pelos automveis e pelas usinas de eletricidade. MATTOS, 1996. p. 73. DERANI, 1999. p. 162. ROSSEAU apud FIORATI, 1999. p. 358. Embora tenha assinado, ratificado e promulgado a Conveno sobre responsabilidade civil por danos causados pela poluio por leo, o Brasil no assinou seus dois protocolos celebrados em Londres, em 1974 e 1976. Da mesma forma, no participou da Conveno de Bruxelas de 1971 para o estabelecimento de um fundo internacional para as compensaes dos danos de-

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correntes da poluio por hidrocarbonetos, que, por sua vez, teve tambm dois protocolos celebrados em Londres, em 1978 e 1984, respectivamente. KISS, 1996. p. 351. A tese consagrada no julgamento do RE n. 80.004-SE, no qual se analisa a aplicabilidade interna da Conveno de Genebra e recentemente reiterada no julgamento da ADIn. 1.480-DF, pela qual se questiona o Decreto Legislativo n. 68, de 16/09/92 e o Decreto Federal n. 1.855, de 10/04/96, que tratam, respectivamente, da ratificao e promulgao da Conveno OIT 158, reflete a posio j consolidada na jurisprudncia internacional da Suprema Corte. BARROSO, 1996. p. 19 e 32. (Nota de rodap n. 62). Sobre a questo vide GNELLA, 1999. p. 44-51 No tocante responsabilidade dos rgos ambientais inoperantes, o art. 68 da Lei n. 9.605/98 dispe: Deixar, aquele que tiver o dever legal ou contratual de faz-lo, de cumprir obrigao de relevante interesse ambiental. Pena deteno de um a trs anos, e multa. Se o crime culposo, pena de trs meses a um ano. E recentemente a Lei n. 9.966/00 reza, em seu art. 27, 2o, que: A negligncia ou omisso dos rgos pblicos na apurao de responsabilidades pelos incidentes e na aplicao das respectivas sanes legais implicar crime de responsabilidade de seus agentes. Na verdade, houve um decreto anterior que promulgava a Conveno, mas que, entretanto, foi revogado, pois no havia ainda o nmero de ratificaes pelos pases necessrio para que a mesma entrasse em vigor. A Conveno exigiu a ratificao de sessenta pases, contando-se o prazo de 12 meses a partir do depsito do ltimo instrumento de ratificao para sua entrada em vigor. YANKOV, 1998. p. 1-2. YANKOV, 1998. p. 4. It is obvious that MARPOL has made a substantial contribution to the codification and progressive development of the law of the sea in the field of pollution from shipping in general, and on port State enforcement jurisdiction and control, in particular . YANKOV, 1998. p. 23. BENJAMIN. 1988. p.15. No Estado do Rio de Janeiro, a Lei n. 1.848/ 91 e, no Estado do Esprito Santo, a Lei n. 4.802/93, exigem auditorias ambientais anuais, que pelo menos no Rio de Janeiro, conforme se viu no ltimo desastre ambiental na Baa de Guanabara, no estavam sendo aplicadas. Hipteses que so previstas na prpria lei em que poder haver a descarga no mar, dentre as quais, para a salvaguarda de vidas humanas, pesquisa ou segurana de navio. TRINDADE, 1993. p. 75.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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