Educacin en la transicin a la democracia.

Casos de Argentina, Brasil y Uruguay

Se puede reproducir y traducir total o parcialmente el texto publicado siempre que se indique el autor y la fuente. Los autores son responsables por la seleccin y presentacin de los hechos contenidos en esta publicacin, as como de las opiniones expresadas en ella, las que no son, necesariamente, las de la Unesco y no comprometen a la Organizacin. Publicado por la Oficina Regional de Educacin para America Latina y el Caribe ( O R E A L C ) Correccin de estilo: Alfredo Taborga. Ilustracin portada: Eduardo Carvallo. Composicin e impresin: Andrmeda S.A. Telfonos: 2746564 - 2749774 Santiago, Chile, octubre 1989

La edicin de este libro cuenta con la contribucin voluntaria del Gobierno de Espaa a las actividades del Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe.

Educacin en la transicin a la democracia

Casos de Argentina, Brasil y Uruguay

Cecilia Braslavsky Luiz Antonio Cunha Carlos Filgueira Rodolfo Lmez

UNESCO/OREALC Santiago, Chile, 1989

ndice
Presentacin I. Evolucin de los sistemas educativos en los procesos de transicin a la democracia. Cecilia Braslavsky Los conceptos de transicin y democracia 1 contexto de la crisis Funcionamiento democrtico del sistema educativo y su contribucin a la transicin Caracterizacin del funcionamiento de los sistemas educativos de Argentina, Brasil y Uruguay desde la ruptura de la hegemona militar. Calidad de la educacin y construccin democrtica Actores sociales y educativos; dinamizadores de lo nuevo o perpetuadores de lo viejo El caso argentino. Cecilia Braslavsky Sociedad y actores tradicionales del escenario polticoeducativo Dinmica y orientaciones generales del debate y las propuestas poltico-educativas Organizacin y gobierno del sistema educativo en la transicin democrtica 9 11 12 15 18 20 29 30 35 37 46 71

II.

El gasto pblico en educacin entre la crisis y la democratizacin Acceso y permanencia a los niveles primario y medio del sistema educativo en la transicin a la democracia (1983) Dinmica institucional y propuesta curricular del autoritarismo a la democracia L a paradojal lgica del comienzo de la transicin democrtica en educacin Bibliografa El caso brasilero. Luis Antonio Cunha Transicin poltica y educacin L a situacin del aparato educacional L a educacin en la doctrina del Estado Las polticas educacionales de la Nueva Repblica L a organizacin de los educadores y el movimiento democrtico L a educacin en el proceso constituyente Conclusiones Bibliografa El caso uruguayo. Carlos Filgueira y Rodolfo L m e z Apertura y transicin a la democracia L a transicin y el sistema legal vigente en la enseanza Congelacin poltica y transicin a la democracia. El sistema educativo c o m o variable dependiente El gasto pblico en educacin Polticas educativas en la transicin y consolidacin democrtica. Aspectos curriculares, didcticos y pedaggicos Consideraciones finales Bibliografa

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79 88 102 106 111 113 140 166 181 194 204 211 219 225 226 235 250 297

310 326 333

Presentacin

El presente trabajo, compuesto por tres investigaciones nacionales y un estudio comparativo de sus caractersticas, forma parte de los esfuerzos de O R E A L C para extender el conocimiento de las experiencias m s significativas en el campo de la educacin al mbito de otras realidades de la regin. Esto es especialmente vlido en los actuales momentos, dado que existe unanimidad para aceptar que si no se intensifican sustancialmente los esfuerzos educativos, Amrica Latina y el Caribe no cumplir con el objetivo de arribar al ao 2000 con su poblacin alfabetizada e integrada al desarrollo de cada pas. Tal c o m o lo han reconocido los Estados Miembros de la regin ( P R O M E D L A C III, Guatemala, 1989), las carencias educativas no son un producto aislado e independiente del resto de los factores sociales, polticos y econmicos. Dichas carencias, por lo tanto, deben ser enfrentadas con estrategias integrales, tanto desde el punto de vista especficamente educativo c o m o desde el de la articulacin de ellas con el resto de las variables sociales (salud, empleo, vivienda, etc.). E n una regin que en los ltimos aos ha experimentado importantes transformaciones sociales y polticas, representadas por la generalizacin de frmulas polticas democrticas en el contexto de una de las ms profundas y prolongadas crisis econmicas, la forma de encarar los procesos educativos adquiere una relevancia an m s especial. Aumentar la eficacia y la eficiencia de los sistemas edu-

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cativos; incrementar los niveles de responsabilidad por los resultados; articular las acciones nacionales para aprovechar plenamente las potencialidades propias; entregar a la poblacin los elementos necesarios para su integracin al desarrollo, son algunas de las tareas que algunos pases ahora en democracia, deben resolver en un marco de innovacin y creatividad en la definicin de polticas educacionales. E n el caso concreto de este estudio, se ha pretendido sintetizar desde el punto de vista de la educacin, el perodo denominado "trnsito a la democracia" vivido por Argentina, Brasil y Uruguay y que no obstante sus particularidades, encierran la posibilidad de su anlisis global y la obtencin de referencias que pueden ser de utilidad a otras realidades. Desde la determinacin misma del concepto "transicin a la democracia" hasta el requerimiento de una mayor participacin de los actores especficamente educativos en la definicin de polticas, estos trabajos dejan planteado un importante llamado de atencin: para lograr el desarrollo que requieren las necesidades de nuestra regin, el slo cambio de tipo de gobierno militar no parece suficiente. L a democratizacin exige atender el impostergable desafo de la equidad y la participacin, pero las condiciones de crisis econmica y escasez de recursos obligan a incrementar sustancialmente la eficacia y la eficiencia. Compatibilizar estos imperativos es el gran reto que enfrentan los pases de la regin. E n este contexto, la O R E A L C presenta los resultados de este estudio con la conviccin de que una adecuada y oportuna definicin de poltica educacional y su determinacin de llevarla a la prctica, es imprescindible para el logro de los objetivos de desarrollo, paz y democracia postulados por la comunidad internacional y exigido por todos los pueblos de Amrica Latina y el Caribe. OREALC Octubre de 1989

I. Evolucin de los sistema educativos en los procesos de transicin a la democracia

Cecilia Braslavsky Este texto tiene tres propsitos: introducir en la lectura de tres estudios realizados en los ltimos meses de 1987 y primeros de 1988 en pases que rompieron hace relativamente pocos aos con un largo perodo de hegemona militar; sintetizar algunos de los elementos ofrecidos en esos estudios y reflexionar sobre las tendencias vigentes en los casos estudiados, Argentina, Brasil y Uruguay, mirados en conjunto. Para el cumplimiento de sus propsitos el texto recurre a la presentacin de algunos elementos conceptuales, a referencias a la realidad socio-poltica y econmica del conjunto de la regin latinoamericana y de cada pas, y a tendencias de la educacin m s ampliamente tratadas en los tres estudios de caso que componen el proyecto "Planes y polticas educativas aplicadas en procesos de transicin a la democracia en pases de Amrica Latina". Inicialmente se tratan los usos que se da actualmente a los trminos "transicin a la democracia" y algunas someras caractersticas de los procesos societales1
'Societal. Relacionado con la sociedad. Referente a cualquier grupo o grupos de algn tamao incluidos en el concepto de sociedad, o a algo caracterstico de ellos. Comparado con el trmino "social" lo que la nueva palabra pretende subrayar es la estructura y funcionamiento del grupo m s bien que las relaciones asociadoras. Slo se ha aceptado por un grupo de socilogos norteamericanos. Diccionario de Sociologa. Henry Pratt Fairchild, Editor Fondo de Cultura Econmica. Primera edicin en espaol. 1949

Mxico.

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ocurridos en Argentina, Brasil y Uruguay, a partir de la ruptura de la ltima fase de hegemona militar. Se hace referencia luego al diagnstico de la crisis de Amrica Latina y a su relacin con los casos seleccionados, para pasar al anlisis, en trminos tericos, de la relacin existente entre el funcionamiento democrtico del sistema educativa y la contribucin de la educacin a la transicin democrtica. M s adelante se retoman elementos de la informacin vertida en los tres estudios de caso integrantes del proyecto; esa recapitulacin se orienta a caracterizar el funcionamiento externo e interno de los sistemas educativos de Argentina, Brasil y Uruguay con el propsito de dilucidar en qu medida el m i s m o se ha tornado m s democrtico desde la ruptura de la hegemona militar hasta el presente. T a m bin hay un esfuerzo por intentar realizar un primer balance comparativo de algunas transformaciones ocurridas en torno a la calidad de la educacin. Y a m o d o de conclusiones, se destacan las rupturas y continuidades de las tendencias educativas de Argentina, Brasil y Uruguay en relacin con la peculiar dinmica establecida entre los actores sociales y especficamente educativos de esos pases.

LOS CONCEPTOS DE TRANSICIN Y DEMOCRACIA

E n Amrica Latina y m u y particularmente en Argentina, Brasil y Uruguay, se ha hecho frecuente la caracterizacin del momento actual c o m o de 'transicin a la democracia'. Pero la denominacin utilizada no tiene un sentido nico. Cada uno de sus trminos tiene referentes distintos segn quin y, a veces, cundo y dnde los utilice.

El concepto de transicin E n primer lugar, no est totalmente claro que se entiende por 'transicin', que significa, cuando comienza, cuanto dura y cuando termina. E n principio uno de los autores que ms explcitamente utiliz el trmino 'transicin' (Dech, F., 1982), lo emple para referirse a un perodo caracterizado por una fuerte ambigedad, que deviene de la coexistencia de elementos de cada uno de los dos polos entre los cuales se transita: el polo autoritario y el polo democrtico. A este respecto no hay grandes diferencias de opiniones, ya que su carcter ambiguo y la coexistencia de elementos seran consensualmente aceptados. L a transicin habra comenzando cuando se convoc a los partidos polticos

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para que se transformaran en protagonistas de una salida concertada desde un modelo de sociedad marcada por la existencia de un gobierno de facto (polo autoritario), liderado por las fuerzas armadas, hacia un gobierno electo, civil, conducido por miembros de partidos polticos. La transicin terminara cuando el gobierno electo se hiciera cargo de los asuntos del Estado, organizndolo de acuerdo a un cuerpo de leyes y a otras reglas consensualmente acordadas por los representantes de la ciudadana. Su duracin sera variable, pero relativamente breve, no extendindose m s all de uno o, cuanto ms, unos pocos aos. C o n el transcurso del tiempo, algunos representantes del quehacer poltico e intelectual -por ejemplo los dos autores del estudio sobre la educacin en Uruguay incluido en este proyecto- se atuvieron al uso del trmino "transicin a la democracia" para el corto perodo de 'traspaso de m a n d o ' . Otros representantes, c o m o por ejemplo, los autores de los textos sobre Argentina y Brasil que se presentan en esta ocasin, utilizaron el trmino 'transicin' para referirse a un perodo que no finaliz por la sola asuncin del gobierno por parte de miembros electos y que se prolonga en el tiempo. M u c h o s de quienes optan por un uso extensivo del concepto de transicin, no siempre reconocen un trmino de la misma anticipadamente, sino que aceptan que durar hasta que consensualmente se comience a considerar que concluy. A priori, puede decirse que para ellos la consideracin de su conclusin depender en gran medida del concepto de democracia que utilicen. D e todos modos y ms all de las disquisiciones tericas acerca de la duracin de la etapa de "transicin", es vlido analizar comparativamente los procesos que tienen lugar en pases que, c o m o Brasil, Argentina y Uruguay, salen de perodos prolongados de gobiernos de facto y procuran organizarse de acuerdo a derecho. Estos procesos tienen caractersticas en comn y, por supuesto, ciertas divergencias que signarn las posibilidades de consolidacin de su organizacin de acuerdo a derecho y a las peculiaridades del modelo "societal" que emerja de dicha consolidacin. El concepto de democracia Tambin el trmino "democracia" recibi a comienzos de la dcada de los '80 una serie de acepciones. En primer lugar, hubo quienes lo reservaron para designar la reinstauracin de las normas constitucionales y la plena vigencia de las libertades pblicas. E n segundo lugar, hubo quienes priorizaron el uso del concepto para el establecimiento de prcticas sociales de solidaridad y respeto en el seno de la sociedad. E n tercer lugar desde diversos sectores se entendi que la verdadera democracia deba permitir y promover la participacin directa de los ciudadanos en las deliberaciones y en la gestin de las diversas cuestiones que los afectan. E n trminos generales todas estas posiciones se articulaban a la tradicin liberal y asociaban la idea de la democracia casi exclusivamente a la poltica.

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Por otra parte tambin se reflexion en la regin acerca de la relacin existente entre la democracia y la equidad o justicia social. E n algunos casos, las reflexiones demostraron preocupacin por la necesidad de consolidar un orden poltico y prcticas democrticas a travs de logros socioeconmicos (Graciarena, J., 1983). E n democracia se deba producir ms y distribuir mejor porque esas seran las nicas garantas para su estabilizacin. En otros casos, las reflexiones incorporaron al propio concepto de democracia los objetivos de equidad y justicia social. L a democracia deba incorporar intrnseca - y no complementariamente-, a la justicia social. Pero al margen de nfasis diversos que pudiera haber acerca de qu es la democracia o, dicho en otros trminos, cul deba ser el punto de llegada de la transicin, lo cierto es que el trmino "democracia" se utilizaba frecuentemente para denominar a un modelo de sociedad en el que se realizaran todas las dimensiones sealadas. Las nuevas democracias latinoamericanas deban caracterizarse por la plena vigencia de las normas constitucionales y de las libertades pblicas, la existencia de prcticas sociales de solidaridad y respeto y la preeminencia de los valores correspondientes, la ampliacin de la participacin directa, la produccin creciente de los bienes y servicios necesarios para el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin y la distribucin equitativa de esos bienes. Desde la perspectiva del uso del concepto de democracia para denominar a un modelo de sociedad multidimensionado distinto al predominante, puede decirse que tanto en Argentina, c o m o en Brasil y en Uruguay se han registrado avances y limitaciones significativos fuera del sector educacin que se asocian a las tendencias vigentes dentro del mismo. Los avances son particularmente determinantes en lo que se refiere a la vigencia de la constitucin y de las libertades pblicas. E n los tres pases se han establecido un "conjunto de reglas de procedimiento para la formacin de decisiones colectivas..." (Bobbio, 1985) que se respetan. En Argentina tuvieron lugar ya dos actos eleccionarios de alcance nacional despus del de 1983 que inici la etapa de gobierno de derecho. E n varias provincias sesion exitosamente una Asamblea Constituyente Provincial y en otras se est procesando su convocatoria. Por primera vez, el partido poltico de mayor nmero de afiliados dirime sus conflictos mediante elecciones internas. En Brasil, se realizaron diversos actos eleccionarios que tienden a ampliar la participacin directa de los ciudadanos en la designacin de los miembros del gobierno y est sesionando una Asamblea Constituyente. A su vez, tanto en Argentina, Brasil y Uruguay se han registrado experiencias relevantes de participacin directa en la toma de decisiones y en la gestin pblica. Entre estas, puede mencionarse la organizacin de la demanda popular para llevar a cabo un plesbicito en el Uruguay. Por ltimo, cabra sealar que slo en Uruguay se habran registrado ciertos avances en la redistribucin del producto bruto y un mejoramiento del salario real,

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mientras que Brasil habra continuado con un significativo proceso de crecimiento. E n Argentina, en cambio, no se habran podido revertir la desocupacin, el deterioro del salario real ni los procesos de concentracin del ingreso. Entre los funcionarios pblicos y los dirigentes de los partidos polticos en el gobierno existira cierta tendencia a asociar la precariedad de los logros en el terreno social a la denominada crisis de los pases de la regin y, m u y especialmente, a sus componentes externos.

E L C O N T E X T O D E L A CRISIS

Los procesos de transicin democrtica de Amrica del Sur se presentan superpuestos a tendencias de desarrollo de mediano y largo plazo en cada pas. Esas condiciones habran derivado adems, en una crisis de mucha mayor profundidad y, segn lo provisto, de ms larga duracin que las anteriores por las que atravez la regin. ( C E P A L , 1985 y Morales G m e z D . , 1986). Entre los componentes de la actual crisis de la regin que comprometen la contribucin de la educacin a la transicin democrtica se encuentran: la transferencia de recursos hacia los pases desarrollados en un volumen desconocido histricamente; el estancamiento de la actividad econmica; la crisis del mercado de trabajo, especialmente juvenil; la persistencia de una acentuada segmentacin del mercado de trabajo asociada a la presencia de sectores poco o nada integrados a las economas nacionales; la persistencia, en numerosos pases, de fuertes desigualdades regionales que involucran diferencias en la disponibilidad de recursos naturales, tnicos, productivos, sociales y, crecientemente, tambin polticas, y la proliferacin de situaciones de pobreza y de pobreza extrema en que viven porcentajes m u y significativos de poblacin, aun en pases de modernizacin temprana c o m o Argentina y Uruguay.

C o m o consecuencia de presiones externas vinculadas a la necesidad de los pases centrales de equilibrar sus presupuestos, los pases de Amrica Latina han realizado desde 1982 en adelante ingentes e incesantes transferencias de recursos hacia los pases centrales. Se esperaba que el acuerdo de pagar la deuda externa trajera c o m o consecuencia el incremento de las inversiones extranjeras y se com-

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pensara, de algn m o d o , el flujo de fondos hacia el exterior ( C E P A L , 1985). Sin embargo, el balance de recursos de transaccionesfinancierasregistradas por todos los pases de Amrica Latina - a excepcin de Colombia- fue negativo. M s an, el saldo negativo de recursos de Amrica Latina con sus acreedores y con inversionistas extranjeros se increment considerablemente. "Se estima que, en promedio, equivali a aproximadamente 5% del Producto Interno Bruto de la regin y a 30% de sus ingresos por concepto de exportacin durante el perodo 1982-1985. A d e m a s , el saldo negativo acumulado en esos cuatro afios (ascendente a 139.000 millones de dlares) duplica con creces el balance positivo acumulado durante los once aos precedentes" (Devlin, R . , 1987): E n el caso de Argentina, ese balance negativo asciende a 3.260 millones de dlares. Argentina y Brasil son los 2 pases de Amrica Latina que deben enfrentar demandas relativamente ms elevadas de transferencia en trminos de porcentajes de sus exportaciones (38,2% y 28,9% respectivamente). N o as el Uruguay. E n este ltimo caso, el porcentaje es de slo el 1.7%. Es evidente que tal balance de recursos en las transacciones externas conlleva la reduccin de la disponibilidad sobre el ahorro interno y la consecuente disminucin de los fondos disponibles para el desarrollo econmico y social. Esta situacin se agrava si se tiene en cuenta adems, que del total de fondos disponibles, una proporcin m u y significativa parece seguir destinndose a gastos militares y de defensa debido a que los pases arrastran estructuras que no se han desmontado y que resultan m u y costosas. Y a se hizo referencia a la falta de inversiones provenientes del extranjero. L a misma en realidad es slo uno de los fenmenos asociados a la carencia de inversin bruta que tuvo lugar en prcticamente toda Amrica Latina entre 1982 y 1985. E n efecto, entre esos aos, la misma se redujo en un 12.7% para el caso Argentino, un 2.1% para el brasileo y un 18.4% para el uruguayo (Devlin, R . , 1987). E s por esto que diversos economistas se refieren a la dcada de los '80 c o m o una dcada perdida para el desarrollo de la subregin (Devlin, R . , op. cit. y Lpez Cordovez, L . ; 1987, entre otros). Los procesos de incremento de las transferencias al extranjero y de falta de inversiones fueron acompaados de una profunda recomposicin del mercado de trabajo. Esta recomposicin se tradujo en la existencia de mltiples dificultades de empleo: desocupacin abierta, desocupacin encubierta (a travs, por ejemplo, de la permanencia de contingentes significativos de mujeres jvenes que no estudian fuera del mercado de trabajo), subocupacin, aumento del sector informal de la economa con la consabida prdida de seguridad y de perspectivas de desarrollo laboral para quienes deben permanecer en ese sector, etc. (Tokman, V . , 1988). Pero adems, existiran evidencias acerca de que estas mltiples dificultades afectan a los jvenes en mucha mayor medida que a los adultos. Con variantes significativas en beneficio de los jvenes brasileos respecto de los argentinos y uruguayos en los tres pases que se estn analizando, las tasas de desocupacin que afecta

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a los jvenes son ms altas que las del resto de los grupos de edad de la poblacin (Rama, C , 1987; Madeira, F., 1987; Braslavsky, C , 1987 y Valenzuela, J., 1987). Esta situacin conlleva, por cierto, una fuerte presin sobre el sistema educativo que aparece c o m o una posibilidad cierta de insercin "societal" frente a la cada vez m s incierta insercin a travs del trabajo. L a presin sobre el sistema educativo se acenta, adems, debido a la existencia de una fuerte segmentacin en el mercado de trabajo. La principal consecuencia de esta situacin es la existencia de destinos diferenciales segn la edad a la que se comience a trabajar y el segmento por el cual se ingrese. U n estudio reciente presenta evidencias acerca de los cortes en las posibilidades de insercin laboral que se producen para los jvenes argentinos que poseen estudios completos de nivel medio (Llomovatte, S., 1987). D e esta segmentacin del mercado de trabajo provienen m s presiones para acceder y permanecer en el sistema educativo; esta permanencia en los sistemas educativos por un perodo largo de arios, al menos garantiza la reproduccin de espacios equivalentes en el mercado laboral a los que ocupaban los padres de quienes la logran. La mayor educacin no garantizara as la movilidad social ascendente o los mayores ingresos que esperaban los tericos de dcadas pasadas, pero prevendran al menos de la movilidad social descendente. En pases donde los mercados laborales tienden a contraerse, esto es de vital importancia. Los diversos estilos de desarrollo nacionales de Amrica Latina estuvieron condicionados por la colonizacin espaola o portuguesa y por la posterior vinculacin en inferioridad de condiciones con pases de mayor desarrollo relativo. L a primera signific la ocupacin de extensos territorios poblados por indgenas, por ejemplo en el caso argentino, y la introduccin de poblacin negra, en mayor medida en Brasil. Generalmente los colonizadores se ubicaron en ncleos urbanos bien comunicados alrededor de los cuales se produjeron procesos productivos, migratorios y de diferenciacin social distintos a los registrados en los territorios alejados de esos centros. Posteriormente, en momentos distintos para cada caso, los pases se fueron vinculando a los mercados internacionales a travs de centros urbanos que, en algunos casos, fueron los mismos que ya antes jugaban un papel dinmico y que en otros - c o m o Buenos Aires- fueron diferentes y en virtud de mecanismos desiguales de intercambio. C o m o resultado de stos y de otros procesos en los tres pases estudiados se consolidaron las distancias culturales y los diferentes estilos de produccin y de organizacin social en las regiones diversas de cada pas. Estos procesos afectaron, sin embargo, en mucha mayor medida a Brasil, en medida altamente significativa a Argentina y en forma comparativamente menor a Uruguay. Su pequenez, la escasez de poblacin nativa, la relativamente temprana abolicin de la esclavitud, lo parecido de la poblacin migrante y el largo perodo de vigencia de un Estado benefactor, permitieron que en este pas se constituyera una sociedad ms homognea que las de Brasil y Argentina. Las correlativas extensin, profusin de poblacin indgena y permanencia de la esclavi-

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tud hasta casi finales del s. X I X , contribuyeron a la impactante heterogeneidad brasilea. El resultado de la consolidacin de las distancias culturales y de diferentes estilos de desarrollo, en especial al interior de Brasil y de Argentina, fue que se conformaran verdaderas islas modernas en pases atrasados, en las que la pobreza constituy - y sigue constituyendo-, una realidad cotidiana (para Argentina), o incluso la nota distintiva (para Brasil) (Altimir, O . 1986).

F U N C I O N A M I E N T O D E M O C R T I C O D E L SISTEMA E D U C A T I V O Y su C O N T R I B U C I N A L A TRANSICIN

El carcter democrtico de la educacin de un pas puede definirse al menos desde dos perspectivas. E n primer lugar, desde la perspectiva del funcionamiento del sistema educativo en s mismo y, en segundo lugar, desde la perspectiva de su contribucin a la democracia c o m o modelo de desarrollo "societal" en su multiplicidad de dimensiones. E n principio se puede sostener que en cierto sentido el funcionamiento democrtico del sistema educativo en s mismo es una condicin necesaria, pero no suficiente, para potenciar la contribucin de la educacin a la construccin de la democracia en toda su multiplicidad y complejidad. A los efectos de lograr esa potenciacin, parece necesario que a travs del sistema educativo se contribuya a producir y distribuir ciertos conocimientos claves y que, adems, los desafos educativos se resuelvan al unsono con los otros desafos de la construccin democrtica y de la superacin de los condicionantes estructurales derivados de la crisis.

El funcionamiento democrtico del sistema educativo En diversos trabajos de las dcadas del los '50 y de los '60 se tendi a considerar que el sistema educativo de un pas es democrtico cuando garantiza el acceso y la permanencia en sus establecimientos -en condiciones igualitarias- a los ciudadanos de los distintos grupos, sectores y clases de la sociedad, independientemente de su origen. M s adelante se enfatiz cada vez m s la asociacin entre sistema educativo, democracia y participacin en todo tipo de decisiones a todos los actores educativos, de acuerdo a las posibilidades de cada edad y a la necesaria c o m patibilizacin con exigencias de dedicacin a las tareas especficas que cada cual debe llevar a cabo. Se ha tendido a englobar a todos los aspectos vinculados con el acceso y la permanencia en el sistema educativo en el concepto de democratiza-

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cin externa; y a los vinculados a la participacin de todos los actores en las decisiones de las instituciones educativas (desde las propiamente institucionales, por ejemplo el uso de los espacios, las relaciones entre el personal, mecanismos de diseo de programas, etc.; hasta las vinculadas al proceso de enseanza-aprendizaje en cada aula) en el de democratizacin interna (Tedesco, J.C., 1979). Sin duda, un sistema educativo que ofrezca buenas oportunidades educativas a toda la poblacin, independientemente de su origen socio-cultural, que garantice tambin su permanencia durante un perodo prolongado y que permita el ejercicio de las libertades propias de los actores educativos en las decisiones que los afectan, puede considerarse democrtico. Por otra parte, seguramente tambin estar contribuyendo a la construccin democrtica al permitir el ejercicio de las libertades de expresin, discusin, asociacin y participacin. Probablemente, tambin permitir la consecuente formacin de valores propicios para esa construccin, c o m o son el de respeto al otro diferente, la solidaridad y la creatividad en la bsqueda de soluciones. Pero no es de descartar que sistemas educativos que sean tanto externa c o m o internamente democrticos no contribuyan suficientemente a la construccin de un modelo societal democrtico en toda su multiplicidad de dimensiones. M s an, en los tres pases que se estn estudiando, as c o m o en casi todos los de Amrica Latina, existiran suficientes evidencias acerca de que la democratizacin externa de sus sistemas educativos avanz m u y rpidamente y que con ello se logr un acceso m u c h o ms democrtico al bien "aos de instruccin formal" que a otros bienes de por lo menos la m i s m a importancia, c o m o la atencin sanitaria, la vivienda, el empleo y la participacin en el ingreso nacional (Rama, G . , 1985). Precisamente la posibilidad de acceso a algunos de estos otros bienes es una de las condiciones d e realizacin de la igualdad en tanto dimensin de la construccin de un modelo societal democrtico. Naturalmente, no puede atribuirse a un eventual carcter no democrtico del sistema educativo el hecho que el acceso a otros bienes, de tanta importancia c o m o la cantidad de aos de instruccin formal, no se distribuyan en igual medida que aquel. Pero sin caer en el optimismo pedaggico de anteriores etapas del desarrollo educativo de Amrica Latina (Braslavsky, C , 1987), puede preguntarse en qu medida la educacin contribuye - o puede hacerlo- tambin a generar condiciones individuales y grupales ms propicias para la distribucin de esos otros bienes que, adems, junto con una mejor distribucin deben acrecentarse merced a una mayor produccin.

Contribuciones de la educacin a posibles transiciones a la democracia Si la meta de la transicin a la democracia fuera solamente la vigencia del estado de derecho y de las libertades pblicas, bastara para garantizar una cabal contri-

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bucin de la educacin a esa construccin con que el sistema educativo fuese internamente democrtico y con que adems se enseara -en el mnimo de aos posibles- a toda la poblacin del ordenamiento legal de acuerdo al cual se regulan las tomas de decisiones. Bastara entonces con permitir que en los establecimientos educacionales se formen consejos de alumnos, padres y maestros, funcionen agrupaciones sin traba alguna, se simulen elecciones y, adems, se previera un currculo con materias instrumentales y con fuerte presencia de contenidos tales c o m o derecho contemporneo y educacin democrtica. Si la meta de la transicin a la democracia fuera el incremento de la participacin directa, sera necesario que todos los actores actuaran realmente en las decisiones de los establecimientos y del sistema en su conjunto, por ejemplo a travs de la peridica reunin de asambleas de alumnos, docentes, personal auxiliar y padres. Si en cambio la nica meta de la transicin a la democracia fuera un acceso ms equitativos a los bienes y servicios econmicos y sociales, sera suficiente con que en el sistema educativo se aprendieran los conocimientos y valores tambin necesarios para aceptar su distribucin ms equitativa. N o es difcil inferir que si la meta de la transicin a la democracia es la construccin de un modelo de sociedad multidimcnsionado, es necesario que el paso por el sistema educativo ayude tanto a construir y distribuir los conocimientos necesarios para producir m s bienes y para distribuirlos m s equitativamente, c o m o los vinculados al ordenamiento poltico democrtico. Se puede proponer, en consecuencia, que adems de la conscnsualmente aceptada necesidad de que el sistema educativo genere y esparza conocimientos polticos democrticos y entrene en prcticas sociales tambin democrticas -contribuyendo a la conformacin de valores para sustentar a a m b o s - no es ajeno a la produccin y difusin de conocimientos cientficos y tecnolgicos, adecuados a los nuevos desafos productivos y distributivos.

C A R A C T E R I Z A C I N D E L F U N C I O N A M I E N T O D E L O S SISTEMAS E D U C A T I V O S D E A R G E N T I N A , B R A S I L Y U R U G U A Y D E S D E L A R U P T U R A D E L A H E G E M O N A MILITAR

Evolucin de su capacidad de incorporacin y retencin Los estudios realizados sobre las tendencias de la educacin en los tres pases de referencia coinciden en sealar la ampliacin de los sistemas educativos. Este crecimiento se habra reiniciado o acentuado desde el comienzo de la transicin a la democracia.

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El incremento de la matrcula del sistema educativo tiene varias caractersticas en c o m n en los tres pases. E n primer lugar, manifiesta un desequilibrio en la velocidad de expansin de los distintos niveles que lo componen. E n segundo lugar, refleja la persistencia de su incapacidad para atender a una poblacin marginada desde siempre del mnimo de instruccin considerado indispensable. E n tercer lugar, manifiesta tambin la persistencia de desigualdades regionales en los pases m s heterogneos. Tanto en Argentina, c o m o en Brasil y en Uruguay el nivel pre-primario y superior de la educacin incorporaron m u c h o m s velozmente a nuevos contingentes de nios y jvenes que los niveles primario y medio (vanse los datos correspondientes en los captulos sobre Argentina, Brasil y Uruguay). Por cierto, puede interpretarse que las tendencias sealadas son el reflejo de la persistencia de las desigualdades inherentes a la crisis estructural. Alternativa o convergentemente, tambin puede interpretarse que estas tendencias reflejan la diferencial capacidad de aprovechamiento del espacio democrtico que poseen distintos sectores sociales. E n efecto, el sesgo de las tendencias cuantitativas de desarrollo de los sistemas educativos de Argentina, Brasil y Uruguay, parece poner de manifiesto que en los primeros momentos de una apertura democrtica y cualquiera sea el punto de partida, los sectores altos y medios de la poblacin tienen mayores oportunidades de reorientar el sistema educativo en su beneficio que aquellos sujetos durante aos no slo a una fuerte marginacin poltica, sino tambin econmica. Por cierto, en el caso de los pases del presente estudio, esta situacin se acentuara por la incapacidad de las polticas econmicas de la transicin de mejorar las condiciones de vida de estos ltimos sectores, tradicionalmente reconocidas c o m o variables extemas de peso en la potenciacin o inhibicin de la posibilidad de acceso a la educacin. En esta lnea de razonamiento no habra que interpretar c o m o casual, ni c o m o simplemente producto de los aos de tradicin democrtica previa, ni de la precocidad de sus procesos de modernizacin, al "abrupto crecimiento y mejoramiento de algunos indicadores del rendimiento (del sistema educativo)" en Uruguay a partir de 1980 (Filgueira, C . y R . L e m e z , 1988). Otras tendencias asociadas ya no a las peculiaridades de la expansin y retencin de los sistemas educativos por niveles, sino por sectores y modalidades, podran constituirse en m s evidencias que avalen la hiptesis de la capacidad diferencial de aprovechamiento de la apertura democrtica por parte de diversos sectores sociales. Entre estas otras tendencias puede mencionarse el xito de los sectores privados de la educacin en obtener el mantenimiento y la promulgacin de normas legales y reglamentarias beneficiosas para sus usuarios, provenientes -al menos probadamente en el caso argentino (Beccaria, L . , y G . Riquelme, 1986)- de los sectores sociales de mayores ingresos. Particularmente ejemplificador a este respecto es el proceso en torno al denominado "salario educacin" en Brasil. Previsto c o m o una modalidad de ayuda a los sectores de menores ingresos, termina constituyndose -si bien no en un instrumento de apoyo directo a los sec-

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tores de mayores ingresos- en un instrumento de cooptacin disciplinaria en m a nos de las empresas, que puede ser aplicado para controlar a los trabajadores en un contexto de crisis (vase el estudio de Cunha, L . A . ) . D e este m o d o , se contribuira indirectamente a inhibir el potencial de los sectores trabajadores c o m o eventuales agentes para una transformacin de la educacin en beneficio de toda la poblacin. Cada trabajador estara ms preocupado por conseguir que su empresa lo apoye a l, en lugar de participar para que el sistema educativo mejore para todos los trabajadores. Estrategias par la ampliacin y el mejoramiento de la capacidad de incorporacin y retencin de los sistemas educativos E n realidad, las tendencias de ampliacin y mejoramiento de las tasas de retencin de los sistemas educativos de Argentina, Brasil y Uruguay comenzaron a verificarse entre la dcada de los '30 y de los '50. Pero ya se ha dicho que, sobre todo en los dos primeros, ellas se desaceleraron e incluso retrocedieron durante los gobiernos de facto. D e todos modos, la rapidez de la reactivacin y su constatacin an en casos c o m o el uruguayo -en que no parecen haber mediado conjuntos de polticas orientadas a lograrla- parecen indicar que esa reactivacin se debe m s a la dinmica general de la sociedad, que a la puesta en prctica de estrategias especficas. Esto no obsta para que dicha puesta en prctica haya tenido tambin un papel en la misma. Desde la ruptura de la hegemona militar en Argentina, Brasil y Uruguay se desarrollaron, en efecto, algunas estrategias que pueden haber dinamizado la ampliacin y mejorado la retencin de sus sistemas educativos. D e acuerdo a los estudios incluidos en este volumen las mismas son: la reestructuracin de las instancias de pasaje de uno a otro nivel del sistema educativo, la continuacin, puesta en prctica y/o reestructuracin de programas de apoyo a los escolares y a las familias de menores recursos y la construccin de establecimientos escolares. Se sabe que el momento de pasaje de un nivel a otro en sistemas educativos desarticulados y segmentados puede estar organizado de m o d o tal, que desaliente a ciertos sectores sociales y distribuya a los estudiantes que persisten en acceder al nivel superior en establecimientos diferencialmente dotados en relacin inversa al origen social de sus reclutados (Braslavsky, C , 1986). C o n el propsito de evitar tal desaliento y distribucin, en los tres pases en estudio se tomaron algunas medidas (ms globales o focalizadas, segn el caso) para modificar esos m o m e n tos de pasaje. Entre ellas puede citarse: el reemplazo del examen de ingreso a los colegios secundarios por un mecanismo de sorteo en la Argentina; la conformacin de comisiones populares para distribuir las vacantes en algunos municipios del Brasil ;

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la supresin del examen de ingreso y de la poltica de cupos a las universidades de Argentina y Brasil. Continuando una tradicin latinoamericana, estas medidas prcticamente no se han evaluado. Sin embargo, parecen existir evidencias acerca de su limitado efecto en el logro de una mayor democratizacin del acceso y de la permanencia de los sectores relativamente peor situados en la escala social de los respectivos pases y de su amplio efecto en el logro del mayor aprovechamiento de aquellos mejor situados en la misma escala. Si esto fuera cierto, podra decirse que las estrategias tericamente diseadas para democratizar externamente el sistema convergieron con las diferencias en la capacidad de movilizacin de los distintos sectores sociales. Esa convergencia estara potenciando el uso de las oportunidades educativas por parte de los grupos de mayores ingresos, mejores empleos y ms tradicin educacional.

Polticas de apoyo a los escolares (por ejemplo la distribucin gratuita de libros de texto en Brasil y el reforzamiento del programa alimentario en las escuelas primarias de Argentina) habran sido ms efectivas. Especialmente las segundas parecen haber logrado que contingentes significativos de nios de sectores populares puedan avanzar con mejores logros en el sistema educativo. Polticas de construcciones escolares, aunque insuficientes, habran tenido en el Brasil un efecto similar a las de distribucin de textos. Si se miran en conjunto las estrategias desarrolladas en los tres pases, puede proponerse la hiptesis que las medidas antiguamente llamadas 'asistenciales' y crecientemente concebidas c o m o promocionales, fueran ms eficaces para promover la democratizacin externa del sistema. Las polticas centradas en la transformacin de la estructura organizativa del sistema fueran menos efectivas, ya que la poblacin no se habra regido tanto por las nuevas normas c o m o por los viejos hbitos. Si esto fuera as, la pregunta que habra que hacerse a continuacin es: cmo se logra que se incrementen y mejoren las polticas promocionales? El incremento de las polticas promocionales parece depender, en buena medida, del incremento del presupuesto educativo y/o para accin social. A este respecto, las decisiones tomadas en los tres pases parecen indicar que estos presupuestos se consideran inelsticos. Su eficiencia, en cambio, podra depender del logro de consenso y participacin en t o m o a las polticas propuestas.

El sistema educativo como espacio de entrenamiento en la participacin L a construccin de una sociedad democrtica presupone el entrenamiento en la participacin de todos los habitantes. En este sentido parece relevante que el sistem a educativo se constituya en un espacio de entrenamiento en la participacin. Para que esto suceda deben darse una serie de condiciones y garantas.

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Condiciones y garantas para la participacin en el sistema educativo Entre las condiciones y garantas que se requieren para que el sistema educativo de un pas se constituya en un espacio para el entrenamiento en la participacin pueden mencionarse: la vigencia de las libertades y garantas individuales, y la existencia de un mnimo de bienestar material que permita a quienes deseen participar disponer del tiempo y los recursos para hacerlo.

E n los tres pases en estudio, las libertades y garantas individuales para la participacin estn fijadas constitucionalmente; por ejemplo, la libertad de expresin y de asociacin. D e acuerdo a los textos nacionales incluidos en este volum e n , en los tres tambin estn retomados por disposiciones especficas para los sistemas educativos; por ejemplo, autorizando el funcionamiento de organizaciones estudiantiles. L a crtica situacin socio-econmica por la que atraviezan Argentina, Brasil y Uruguay no permite decir lo m i s m o acerca del grado de satisfaccin de las necesidades materiales. E n efecto, una parte significativa de la poblacin logra cubrir estas necesidades gracias a un esfuerzo adicional en sus horas de trabajo. Los jvenes estudiantes que trabajan son m u y numerosos (Braslavsky, C , 1988), al igual que los docentes que lo hacen durante m s de una jornada (Narodovski, M . , y P. Narodovski, 1988). D e todos m o d o s y demostrando que la participacin o falta de ella en el sistema educativo no se explica con una aproximacin simplista, los textos nacionales muestran que algunas comunidades educativas de los pases en estudio parecen haber logrado sobreponerse a dificultades materiales y protagonizar experiencias relevantes. Tipos de participacin Todos los niveles administrativos del sistema educativo pueden servir de espacios de entrenamiento para la participacin. E n este sentido, puede haber participacin en: la administracin central de la educacin, las administraciones estadualcs o provinciales, las administraciones municipales y/o locales y cada establecimiento.

Por otra parte, pueden participar en el sistema educativo tanto los funcionarios polticos y tcnicos afectados a la gestin educativa, toda la poblacin, la totalidad de la comunidad educativa o algunos de sus 'claustros' integrantes: docentes, padres y alumnos.

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D e acuerdo a lo enunciado en los dos prrafos precedentes, se puede construir una matriz que contenga 24 situaciones o tipos de participacin posible. Evidentemente, el modelo real de participacin que se ejerce en un determinado sistema educativo es una combinacin de los modelos o tipos de participacin que se ejercitan m s frecuentemente.

Algunos ejemplos de participacin en los sistemas educativos de Argentina, Brasil y Uruguay Los estudios sobre la educacin en la transicin democrtica de Argentina, Brasil y Uruguay, relatan experiencias de participacin en los cuatro niveles sealados. La participacin a nivel central Algunas de las primeras medidas tomadas por las autoridades que sucedieron a los gobiernos de facto afectaron el gobierno de la educacin a nivel central. En los tres pases pueden encontrarse ejemplos de apertura a ciertas formas de participacin, aunque sea restringidas. En la mayora de los casos, esos ejemplos se circunscriben a la modificacin de criterios para el nombramiento de comisiones o a la reactivacin de organismos de deliberacin y direccin de la educacin ya existentes durante los gobiernos de facto, pero cuya actuacin estaba paralizada. E n este orden de cosas pueden mencionarse, por ejemplo, la puesta en funcionamiento del Consejo Nacional de Educacin ( C O D I C E N ) en Uruguay, la creacin del Consejo Federal de Educacin en Brasil y la reactivacin del Consejo del mismo nombre en Argentina. La normalizacin del C O D I C E N permiti que los docentes volvieran a ejercer en esc pas el gobierno de la educacin. La conformacin en Brasil y, en menor medida en Argentina, de diversas Comisiones de Ascsoramicnto integradas por docentes de los distintos niveles para aportar insumos a la toma de decisiones - c o m o en el caso de la Comisin de Educacin y Tcnicas para elaborar una propuesta de polticas de nivel medio (Cunha, L . , 1988)- pertenece al mismo tipo de situaciones. L a reactivacin de los Consejos Federales de Educacin en Brasil y en Argentina, permiti a las provincias deliberar horizontalmcntc acerca de sus sistemas educativos. Experiencias de otro estilo, pero tambin pensadas en relacin a la totalidad del sistema educativo de los pases, son el Congreso Pedaggico en Argentina y el "Da ' D ' de la Educacin" en Brasil. En ambos casos, el gobierno central aunque con modalidades diferentes, se propuso convocar a toda la poblacin del pas -entendiendo que es la mayor comunidad educativa posible- para que sugiriesen medidas creativas destinadas a superar los problemas educativos del pas. El desarrollo y la evaluacin de ambas experiencias puede encontrarse en los textos correspondientes a cada uno de los casos nacionales.

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La participacin a nivel estadual o provincial

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Para el caso de Brasil y Argentina es relevante seguir con atencin las experiencias particulares de participacin que tuvieron lugar en distintos Estados o provincias. En Brasil, por ejemplo, hubo Estados que convocaron a sectores de la comunidad educativa, o a toda ella, para que formularan propuestas para mejorar la educacin de los respectivos gobiernos. E n esta lnea de experiencias se inscribe la realizacin del Primer Encuentro de Profesores de Enseanza Primaria del Estado de Ro de Janeiro. E n Argentina, la respuesta a la convocatoria al Congreso Pedaggico Nacional tuvo una modalidad diferente, segn la mediacin que recibiera por parte de los gobiernos provinciales. La participacin a nivel municipal Es tambin en Brasil donde se encuentran mayores experiencias de participacin a nivel municipal. Algunas de ellas parecen haberse anticipado a la transicin democrtica, ya que se iniciaron bajo el gobierno militar y a medida que sectores democrticos iban accediendo al gobierno en anticipadas elecciones municipales. En general, pareciera que las experiencias ms dinmicas de participacin generadas por los municipios se hubieran realizado a nivel institucional. Dicho en otros trminos, que los municipios con mayores posibilidades de dinamizar la participacin de la comunidad educativa hubieran diseado situaciones para que esa experiencia se canalizara en las escuelas. Este mecanismo tambin habra sido utilizado por gobiernos provinciales de Argentina c o m o manera de abrir camino a la participacin de la comunidad educativa en el manejo de la educacin en general. La participacin en las escuelas L a organizacin de la participacin en los establecimientos educativos tuvo dos modalidades: por actor de la comunidad educativa y en el gobierno de cada establecimiento. El ejemplo m s claro de la participacin por actor de la comunidad educativa es la emergencia de los centros de estudiantes en Argentina y Uruguay, desde el nivel primario hasta el universitario. Por supuesto, cabe tambin mencionar en este tipo de participacin a la legitimacin de la accin gremial de los docentes, as c o m o a la convocatoria para la constitucin del gobierno colegiado y por claustros en la universidad. Pero - y siempre de acuerdo a los estudios nacionales- es slo en la Universidad donde en los tres pases la participacin por sector de la comunidad converge en el gobierno de la educacin, ya que en los otros niveles educativos esto no es as.

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Son pocas las experiencias de gobierno participativo de los establecimientos educativos. U n a de ellas tuvo lugar en Piracicaba - u n municipio del Estado de San Pablo- que concluy con la renovacin del personal que las impulsaba, dado que las nuevas autoridades no compartan la filosofa de la experiencia. Otras se estn llevando a cabo actualmente en las provincias argentinas de Ro Negro (con gobierno radical) y Buenos Aires (con gobierno justicialista). E n los casos argentinos, las experiencias son cuestionadas por diversos grupos polticos y de presin que temen, por sobre todo, la generalizacin de la experiencia y su imposicin a los colegios privados.

Estilos de participacin Si se toma en cuenta el punto de partida de los tres pases a los que corresponden los estudios de caso disponibles, los tipos de participacin descritos significan novedades entre las tendencias de evolucin de su educacin. Despus de muchos aos se plantea nuevamente la exigencia de que el gobierno de la educacin -en sus distintos niveles- se conforme con el aporte de miembros de la comunidad educativa, lo cual significa reconocer la necesidad de lograr cierto consenso para consolidar la democracia en cada espacio especfico. L a conformacin de comisiones de trabajo integradas por docentes, profesionales de la educacin, polticos, padres, alumnos y aun representantes gremiales y empresarios, significa adems la aceptacin de que esc consenso slo puede construirse a partir del dilogo. Desde este punto de vista, puede decirse que los sistemas educativos de Argentina, Brasil y Uruguay estaran contribuyendo a fortalecer la dimensin participaliva de la democracia. Por otra parte, el estilo de participacin que muestran los estudios sobre Argentina, Brasil y Uruguay puede definirse c o m o predominantemente deliberativo, inducido y digitado. Es precisamente en este estilo donde se vera una continuidad con las tendencias educativas del perodo anterior. Establecidas durante aos, las modalidades de accin de los ciudadanos seran difciles de modificar. Por eso, reacciones a convocatorias nuevas parecen asumir las formas de las viejas prcticas. E n efecto, las experiencias de participacin pueden consistir exclusivamente en intercambios de opiniones acerca del rumbo que debe seguir el sistema educativo, en acciones irreflexivas o en acciones emprendidas a travs del intercambio y de acuerdo al mayor consenso posible para mejorar a ese sistema. Podra decirse, en el primer caso, que se est frente a una modalidad deliberativa de la participacin, en tanto que en el segundo se estara frente a una modalidad disruptiva y transformadora en el tercero. D e las experiencias descritas por los autores de los estudios nacionales que integran este proyecto, la nica entre las que tuvieron lugar en los niveles primario y secundario que parece responder a una modalidad

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transformadora es la del municipio de Piracicaba. Las universidades de los tres pases habran logrado articular experiencias en mayor medida transformadoras. Si se tiene en cuenta el origen socio-econmico de quienes acceden a las universidades en estos pases, no es difcil concluir que experiencias tan distintas slo podran acentuar entrenamientos diferentes para la toma de decisiones entre los grupos sociales que acceden a distintos niveles de los sistemas educativos. Las consecuencias polticas de esta diferenciacin son fciles de prever. Si se retoman algunos elementos de la historia de las transiciones de Argentina, Brasil y Uruguay provistos por los estudios incluidos en este volumen, puede recordarse que esa transicin en el caso uruguayo se desencaden a partir de un m o m e n t o de participacin popular en un plebiscito que arroj resultados negativos, e inesperados, para el gobierno militar. E n el proceso brasileo saltan a la vista las fuertes irrupciones participativas de distintos grupos y sectores, no en ltimo trmino de los educadores, en la resolucin de las mismas. E n el caso argentino, el camino de la transicin se abri a travs, principalmente de la crisis interna del gobierno militar. Pero pese a la diversidad que existi en la relacin entre participacin popular y transicin en estos casos, en los tres pareciera que se gener un estilo de participacin inducido desde las autoridades, ms que conquistado desde las comunidades educativas. Naturalmente existen excepciones a este respecto (nuevamente el caso del municipio de Piracicaba). Paradojalmcnic, en cambio, los actores sociales interesados en educacin y los especficamente educativos habran utilizado, eso s, el espacio pblico para reivindicar derechos laborales y educativos, protagonizando los docentes en Argentina, por ejemplo, las huelgas m s recurrentes y prolongadas de la historia del pas y los estudiantes numerosas manifestaciones pblicas por reivindicaciones especficas. Por ltimo, parecera que algunas de las experiencias participativas hubieran tenido un fuerte componente 'digitado'. Los representantes de sectores y grupos fueron designados por el gobierno y no elegidos por esos mismos sectores o grupos. Narra el estudio uruguayo, por ejemplo, c m o se form a travs de este procedimiento el primer gobierno colegiado de la educacin integrado por docentes. E n esa oportunidad se acord la nmina de docentes entre sectores representativos, pero se concert tambin que esc mecanismo se utilizara por nica vez y que, en un plazo que ya est vencido, se procedera a elecciones. C o m o explican Filgucira y L c m e z , la nueva modalidad an no ha sido puesta en prctica. Parece claro que el futuro de la democracia en los pases que transitan hacia ella depender, en medida significativa, del modelo de participacin que se asiente c o m o hegemnico. Pero parece claro tambin, que en el anlisis presente se ha lomado un m o m e n t o de un proceso que se inicia luego de aos de ninguna o m u y magra existencia de experiencias participativas. La clave del desarrollo futuro parece depender, en buena medida, de la capacidad de los actores sociales involucrados en la educacin y de los actores especficamente educativos para:

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lograr experiencias participativas de todos los tipos tericos posibles, es decir que involucren a todos los actores y a todos los niveles de gestin, transformar la forma aparentemente hegemnica de participacin en una modalidad conquistada, transformadora y - d e acuerdo a las instancias concretas- directa o electiva.

CALIDAD D E L A EDUCACIN Y CONSTRUCCIN DEMOCRTICA

U n a de las ausencias m s sentidas dentro de la administracin de la educacin de toda Amrica Latina, es la de organismos y mecanismos efectivos de evaluacin permanente de la calidad de la educacin. D e acuerdo a los estudios nacionales, ninguno de los tres pases es una excepcin. Recin ahora se estn generando algunas ideas y experiencias de evaluacin de esa calidad. A efectos meramente didcticos y conscientes de que la distincin siguiente no resiste una crtica epistemolgica, proponemos suponer por un momento que en la educacin puede haber una calidad 'poltica' y una calidad 'cientfica'. L a calidad poltica se referira al tipo de contenidos que se ofrecen sobre la organizacin poltica de la sociedad, en tanto que la calidad cientfica incorporara a los construidos para comprender la naturaleza y la sociedad en toda su complejidad (no slo en cuanto a su organizacin poltica presente, sino tambin su historia, economa, etc.). L a informacin y los anlisis ofrecidos en los textos de Braslavsky, Cunha y Filgueira y L e m e z permitiran decir, en principio, que en los tres pases se perciben mejoras en cuanto a la calidad poltica de la educacin. L a sola vigencia del pluralismo, la reincorporacin de docentes cesantcados, la desaparicin de las lista de libros prohibidos, la reelaboracin de los programas de instruccin cvica, cultura ciudadana y otras materias afines, habran contribuido a esas mejoras. Algunas evidencias ofrecidas por los autores de los estudios de caso permiten afirmar, en cambio, que la calidad cienfica de la educacin en los niveles primario y secundario de Argentina, Brasil y Uruguay tiene ms continuidad con la de etapas anteriores. E n algunos casos se estaran registrando experiencias para el mejoramiento de esa 'calidad cientfica', pero sus efectos recin se veran al cabo de algunos aos. U n anlisis del panorama de la calidad de la educacin primaria y media en Argentina, Brasil y Uruguay exclusivamente centrado en los elementos que ofrecen los estudios de caso incluidos en este volumen podran alentar un pronstico poco alentador. Sin embargo, si se incorpora al anlisis la interpretacin de las tendencias cualitativas del desarrollo universitario, pueden alentarse algunas perspectivas m s optimistas.

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El levantamiento del estado de facto, la reincorporacin a la actividad universitaria de numerosos docentes ccsanteados, la dinamizacin del sistema de ciencia y tcnica para el caso argentino, la revitalizacin de las relaciones entre estos pases y de los mismos con otros, y otros fenmenos asociados, permiten sugerir que desde que se inici la transicin democrtica existe -en los tres pases en cuestin- un incremento significativo de la produccin cientfica. Parece claro que este incremento fue posible gracias a un fuerte compromiso de equipos cientficos con el proyecto democratizador, pero tambin a que ellos asumieron la reactivacin cien'fica sujetos a las mismas leyes de deterioro salarial que el conjunto de los empleados pblicos. Sin duda alguna, se puede dudar de la perdurabilidad de la reactivacin cientfica si no median mejoras en las condiciones salariales y tambin en las posibilidades del reequipamiento de los laboratorios y bibliotecas, especialmente de Argentina y Uruguay. Pero si esa reactivacin persiste, es probable que se constituya en la nica fuente de donde puedan surgir elementos para el mejoramiento de la 'calidad cientfica' de la educacin. D e todos modos, no es previsible que el incremento de la produccin cientfica de las universidades derive automticamente en un impulso para el mejoramiento de la 'calidad cientfica' de todos los niveles de la educacin. Los sistemas educativos de algunos pases centrales estn totalmente orientados hacia la produccin de conocimientos (Appel, M . , 1987). En esos casos, el trnsito de la poblacin por todos los niveles del sistema educativo parece tener c o m o finalidad primordial seleccionar a los que ms aptos para que lleguen a una universidad de alta calidad y produzcan all saberes que sern comprados por grandes compaas multinacionales y organismos del Estado que difcilmente los distribuirn o podrn al servicio del mejoramiento de la calidad de vida de toda la poblacin. E n consecuencia, puede decirse que la posibilidad de utilizar ciertos logros del sistema universitario para el resto del sistema educativo depender, c o m o ya se ha dicho para otras situaciones, de la accin concreta de actores concretos.

A C T O R E S SOCIALES Y E D U C A T I V O S ; D I N A M I Z A D O R E S D E L O N U E V O O P E R P E T U A D O R E S D E L O VIEIO

La organizacin de los aportes realizados por los tres estudios nacionales incluidos en este volumen acerca de los tipos y modalidad de participacin que tienen lugar en los sistemas educativos de Argentina, Brasil y Uruguay, podran llevar a la conclusin de que ciertos actores sociales o educativos estaran al menos parcialmente paralizados. Pero esto no es as. Sucede que una cosa es participar en el sistema educativo y otra es hacerlo por educacin o por condiciones laborales en la educacin, o por recursos para la educacin. Los estudios nacionales dejan la sensacin que en los procesos de transicin a la democracia, los sistemas educativos y en consecuencia la educacin, no son

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percibidos c o m o algo propio, como un espacio dentro del cual se est, y al cual se puede modificar desde adentro. Parecera que tendencialmente los sistemas educativos son percibidos c o m o una suerte de engranaje mecnico, ajeno a las decisiones y acciones de cualquier grupo profesional, sector o actor social. Parecera, en consecuencia, que uno de los mayores logros de los procesos autoritarios sera haber catalizado el proceso de enajenacin de los sistemas educativos, probablemente iniciado hace ya muchas dcadas. Por eso, la mayor parte de las proposiciones, reivindicaciones y acciones que los involucran seran planteados desde afuera, a excepcin de algunos vinculados con las universidades. Desde esta perspectiva, parece entonces relevante preguntarse no slo por los tipos y modalidades de participacin en los sistemas educativos, sino adems y m u y fundamentalmente, por la configuracin del campo de demandas por educacin. Es decir, por la manera en que distintos actores procuran resolver sus necesidades educativas. E n el campo de demandas por educacin suelen hacerse presentes actores definidos: desde la economa, desde la ideologa, desde la poltica y en tanto actores especficamente educativos. D e m o d o m u y simplificado puede decirse que en la mayor parte de los pases de America Latina los principales actores educativos definidos desde la economa son los empresarios y los sindicatos. Se sabe que los mismos formulan demandas manifiestas por educacin y desarrollan acciones directas. A u n cuando los trabajos incluidos en este volumen no ofrecen evidencias suficientes acerca de la direccin de esas demandas y acciones, algunos indicios parecen alentar la afirmacin de que en Argentina, Brasil y Uruguay, ellos se ocupan de brindarse a s mismos la educacin que necesitan en tanto empresarios y en tanto obreros2, dejando la dinmica del sistema educativo librada a su propia suerte. D e forma igualmente simplificada, puede decirse que la principal lnea divisoria de los actores definidos desde la ideologa pasa por el papel que se asigna al estado en materia educativa. E n este plano, los textos de Braslavsky, Cunha y Filgucira y L m e z parecen mostrar la fuerte capacidad de articulacin de sus ideas que han tenido los sectores neoliberales. Ellos habran logrado convencer a amplios sectores de la poblacin de que se debera disminuir la participacin del Estado en la provisin de educacin. Los estudios de caso parecen sugerir que la incapacidad de los dems actores ideolgicos para presentar un pensamiento alternativo a este respecto -especialmente en Argentina y Uruguay- o su ambigedad -en Brasiltambin ha tendido a dejar al sistema educativo crecientemente librado a su propia suerte y a las presiones directas de los actores educativos definidos desde otros terrenos que no son el ideolgico. Dicho en otros trminos: la ausencia de una

Nos referimos aqu a la educacin que requieren para su accin gremial y poltica.

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argumentacin fuerte y convincente por parte de los sectores estatistas de la educacin o la resistencia de algunos sectores comprometidos con los grupos marginados a definirse c o m o estatistas, han facilitado el camino a los privatistas para consolidar - e incluso incrementar- su participacin en los recursos para la educacin. Esta dinmica estara dejando cada vez ms desprotegidos a los sectores sociales tradicionalmcntc desfavorecidos. El avance ideolgico del ncoliberalismo, se potencia a travs del comportamiento diferencial que tienen los actores definidos desde el acceso al conjunto de bienes y servicios sociales en la pugna por educacin. A lo largo de este anlisis comparativo, se han recogido ejemplos brindados por los trabajos de Braslavsky, Cunha y Filgucira y L e m e z acerca de la mayor capacidad que tienen los sectores de mayor y mejor acceso a la educacin para generar acciones que tiendan a su sucesivo incremento y mejoramiento. L a caracterizacin de los principales actores educativos definidos desde la poltica en Brasil, Argentina y Uruguay que emerge de los estudios de caso respectivos, no parece admitir una presentacin simplificada de validez para los tres del tipo de las precedentes. Esto se debe a la diferente estructura de su escenario poltico. E n principio, puede decirse que existen actores polticos que siguen entendiendo a la educacin c o m o un derecho, otros que lo conciben c o m o un servicio social y no faltan quienes lo hacen c o m o una variable de ajuste. D e acuerdo a la informacin y a los anlisis de Braslavsky, Cunha y Filgucira y L c m c z , entre los primeros pueden ubicarse a los partidos herederos de los grandes partidos liberales de fines del siglo pasado y comienzos de este (Radical de Argentina y Colorado de Uruguay) y a grupos de izquierda que actan con dinmicas diferentes segn los pases (el Partido Intransigente en Argentina, algunos sectores de P M D B del Brasil y la mayor parte del Frente Amplio en el Uruguay). Entre los segundos pueden citarse a sectores de las Democracias Cristianas, o cristianos de base de los tres pases. Entre los terceros, fundamentalmente al P F L en Brasil y a la U C D en Argentina. Seran pocos los actores polticos con presencia significativa que plantean que la educacin es un bien social, por su estrecha conexin con la produccin y distribucin de saberes. Desde este punto de vista, podra decirse que los actores educativos definidos esta vez desde la perspectiva poltica, tienden nuevamente a dejar al sistema educativo librado a lgicas propias que limitan sus posibilidades de servir a esa apropiacin y produccin. Por ltimo, cabe destacar que los estudios de caso muestran que entre los actores especficamente educativos -docentes, padres, alumnos- son los primeros quienes tienen una mayor capacidad de articular sus demandas, sesgndolas, en mayor medida en Argentina, hacia su mejor remuneracin. Los estudiantes tenderan a hacerse presentes en el c a m p o de demandas por educacin con el fuerte propsito de poner de manifiesto su oposicin. Parecera que ninguno de esos comportamientos aporta m u c h o a la posibilidad de transformacin de la educacin. Sin embargo, existiran algunas excepciones. U n a de ellas parece ser el movimiento acadmico y

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docente por una mejor educacin y defensa de la escuela pblica en Brasil, significativamente jerarquizado en el estudio de Cunha. Tal c o m o estn las cosas, parecera que la lectura y el anlisis comparativo de los elementos ofrecidos en los estudios de caso acerca de la conformacin del campo de demandas por educacin no es m s alentador que el anlisis de los tipos y modalidades de participacin en el sistema educativo, o que las tendencias respecto de la calidad cientfica de la educacin. Tal vez por eso las conclusiones de los tres estudios tienen un dejo pesimista, expresado m u y francamente por Filgueira y L e m e z . Ellos afirman, sin ambages, que en su caso "no es posible el optimismo". Sin embargo, los estudios muestran tambin que en cada caso nacional existen reservas que pueden permitir dinamizar el c a m p o educativo en el sentido de generar movimientos para su transformacin democrtica. Parecera que en Uruguay estas reservas estaran fuertemente asociadas a la persistencia de cierta confianza en la capacidad del Estado y en Brasil a los mencionados movimientos intelectuales y docentes, sin descartar que en ambos casos tambin puedan provenir impulsos dinamizadores desde otros ngulos. M s difciles de percibir son los orgenes de esos eventuales impulsos para el caso argentino. D e todos modos, han pasado an pocos aos desde el inicio de la transicin democrtica en Argentina, Brasil y Uruguay. Los procesos descritos y analizados en los tres esludios de caso permiten pese a todas las dificultades, afirmar que para la educacin, la dcada de los '80 no va a ser una dcada perdida: se ampli el sistema, se realizaron experiencias partieipativas, se mejor la 'calidad poltica' de la educacin y se crearon algunas condiciones para el mejoramiento de su 'calidad cientfica'. Para que estos logros parciales, desarticulados y a veces hasta con efectos contrapuestos o paradojalcs puedan aportar en la direccin deseada, faltara gestar - c o m o destacan respectivamente Cunha y Filgueira y L c m c z - un Estado fuerte y reestructurado junto a actores polticos y sociales tambin fuertes y conscientes por y en la educacin.

IL El caso argentino
Cecilia Braslavsky E n el ao 1982 se inici en la Argentina un proceso de transicin desde un modelo societal que puede clasificarse c o m o de "congelacin poltica" (Rama, G . , 1980) hacia uno diferente. E n aquel entonces, cuando se produjo el proceso electoral que culmin con la asuncin de un gobierno civil en enero de 1984, no todos los rasgos de ese modelo diferente que "haba que armar" estaban claramente definidos y eran compartidos por el conjunto de la poblacin. Probablemente no sera aventurado plantear que slo uno era realmente patrimonio de prcticamente todos los actores sociales y polticos: El "modelo para armar"1 deba ser democrtico. A u n con la diversidad de acepciones que tiene el adjetivo 'democrtico' actualmente en Amrica Latina, en la definicin del electorado argentino de 1983 se refera sin duda a que los integrantes de los poderes ejecutivo y legislativo del gobierno fueran elegidos a travs del voto secreto y universal y de acuerdo a un rgim e n de partidos, que la oposicin tuviera voz y posibilidades de accin poltica, existiese la libertad de prensa, los derechos humanos fueran respetados y los asuntos pblicos se dirimieran en la escena poltica a travs del debate, la discusin y la

'La frase "modelo para armar" para hacer referencia al modelo societal democrtico fue acuada por Entel, A . , La imagen de los procesos sociales en los libros de lectura, 1930-1982, P L A C S O , Buenos Aires, (tesis de maestra, mimeo).

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construccin del consenso sobre cada cuestin (Catterberg, E . , 1984). M s all de estas caractersticas, ciertos tericos, grupos y sectores polticos ampliaban (y amplan) el concepto de 'democrtico' a un modelo en el cual los bienes y servicios se distribuyen m s equitativamente, es decir, que hacan extensible la idea de la participacin en las decisiones polticas a la de participacin en los bienes producidos socialmente (Graciarena, J., 1985). Esta extensin del concepto 'democrtico' era expresada por otros sectores c o m o un rasgo claramente distinto de 'democrtico'. Ese otro rasgo del "modelo para armar" era el de "socialmente justo", que junto a otros adjetivos c o m o "moderno", "productivo", "libre de condicionamientos externos" o "soberano" era y son mencionados por diversos actores polticos y sociales con mayor o menor nfasis c o m o caractersticas del "modelo societal para armar" para la Argentina del siglo X X I . Cada uno de los trminos del "modelo societal para armar" encerraba la oposicin con rasgos del modelo anterior. El trmino hegemnico "democrtico" se refera, fundamentalmente, al perfil ms caracterstico del Estado del modelo de congelacin poltica en su manifestacin argentina; a su carcter autoritario2. El trmino "moderno" haca referencia a la necesaria superacin del atraso tecnolgico, "productivo"; y a la necesidad de detener y lograr la inflexin de la tendencia a la progresiva desindustrializacin del pas acelerada en 1978, "libre de condicionamientos externos"; a la voluntad de detener el creciente y pattico endeudamiento externo y la prdida de control sobre los mecanismos rectores del comercio externo y, en general, de las relaciones con el extranjero; a la propuesta de "justicia social" que apuntaba a desmontar e invertir la tendencia a la progresiva acentuacin de la concentracin de la riqueza y consecuentemente del acceso a bienes y servicios. Por ltimo, cabe agregar que la direccin de esos procesos depender en medida especial del protagonismo que posean los distintos actores vinculados a la educacin. Este protagonismo no siempre se evidenciar en actos de alta visibilidad. Por otra parte, tampoco ser siempre conciente. Se har efectivo de mltiples formas y en dos terrenos: el de la construccin ideolgica y de propuestas polticas y en la accin connuada tendiente a apropiarse del bien social educacin. El propsito de este trabajo es analizar la situacin educativa en el contexto de la transicin societal que se vive en Argentina, prestando especial atencin a la dinmica de sus actores. A los efectos de evaluar ms convenientemente esta evolucin, se comenzar por presentar la situacin nacional y de los actores tradicionales del escenario poltico-educativo argentino al comienzo de la transicin, para a continuacin resear c interpretar las propuestas y orientaciones generales de las polticas educativas del perodo 1983-1988. Se tratar luego en captulos sucesivos
2 Vase la caracterizacin del estado argentino del perodo 1976-1983 por analoga con la caracterizacin del estado argentino del perodo 1966-1973 que brinda O'Donnel, G . , 1982, vase tambin Cavarozzi, M . , 1983).

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la organizacin y el gobierno del sistema educativo, la evolucin cuantitativa del sistema, la dinmica interna de las instituciones y las polticas curriculares. Por ltimo, se extraern algunas conclusiones que pretendern dejar en evidencia cuales son los desafos para el segundo gobierno democrtico en la primera sucesin constitucional que vivir Argentina en 1989.

S O C I E D A D Y A C T O R E S TRADICIONALES D E L E S C E N A R I O P O L T I C O - E D U C A T I V O

El modelo societal vigente hasta 1983 tiene rasgos estructurales que emergen en distintas etapas pasadas de la historia nacional, pero que permanecen y se profundizan en virtud del xito o fracaso de las orientaciones econmicas, polticas y sociales puestas en prctica entre 1976 y 1983. Hasta la dcada de 1970, la Argentina particip de un proceso de modernizacin caracterstico de toda Amrica Latina y que se inici en este pas con bastante anterioridad con respecto a otros, c o m o por ejemplo a Colombia, Brasil o Ecuador. C o m o resultado de ese proceso de modernizacin temprana, cuyas dimensiones m s salientes fueron la concentracin de poblacin en reas urbanas, la industrializacin, la expansin de los sistemas de educacin formal y la atencin de la salud, la Argentina poda exhibir hacia 1970 - y an unos aos ms tarde- valores m u y alentadores en la mayor parte de los indicadores de desarrollo econmico y social. M s an, cuando algunos procesos de progreso econmico y social ya haban comenzado a estancarse, al tiempo en que se aceleraban en naciones vecinas, todava la Argentina se encontraba entre los primeros pases de la regin por sus logros en el PIB per capita, expectativa de vida al nacer, alfabetizacin, escolarizacin de la niez, etc. Pero dos grupos de factores combinados contribuyeron a estancar los procesos iniciados e incluso a que se registraran retrocesos significativos en algunas reas claves del desarrollo societal. Ellos son, por un lado, la persistencia de ciertas caractersticas demogrficas y estructurales, en particular la baja densidad de poblacin, la subsistencia de tierras improductivas y de otros factores que le pusieron un "techo" a los procesos de modernizacin; por el otro, los provenientes de la dinmica poltica que permitieron la imposicin por la fuerza de un modelo societal del que eran ajenas las propuestas de profundizacin del proceso de modernizacin, comprendida la expansin de sus beneficios a sectores cada vez ms amplios de la poblacin. D e este m o d o , la particular resolucin de una coyuntura poltica a travs de la asuncin de un gobierno de facto conducido por una junta militar, se superpuso a ciertas caractersticas estructurales permitiendo que se materializaran algunas tendencias que ya se insinuaban. Estas tendencias tomaron la forma de cambios sustanciales en la evolucin del pas. Entre los mismos se cuentan la desindustrializacin, el estancamiento de la situacin social y educativa y la consolidacin de mecanismos de planificacin y gestin verticalistas en todas las reas de accin.

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Es importante comprender esta convergencia entre caractersticas estructurales, tendencias en gestacin y procesos coyunturales, porque su incomprensin puede llevar a veces a proponer y esperar soluciones contingentes a problemas o situaciones que emergieron o se fortalecieron en el corto plazo, pero cuyo origen - y por lo tanto su posibilidad de erradicacin definitiva- estn vinculadas tambin a evoluciones de mayor duracin. E n este sentido, puede ser til conceptualizar que tambin en poltica se manifiestan tendencias que por extensin pueden ser consideradas estructurales. Las mismas ponen de manifiesto fortalezas y debilidades y compromisos recurrentes. La Argentina se caracteriza por haber transitado 70 aos de alternancia entre gobiernos de derecho y gobiernos de facto. Desde 1930 en adelante, nunca se cumplieron dos perodos completos -es decir, 12 aos consecutivos- de gobiernos de derecho. Los perodos de mayor duracin institucional en la historia argentina fueron de 1916 a 1930 con hegemona radical y de 1945 a 1955 con hegemona justicialista. Los principales actores polticos de los perodos de derecho fueron los partidos polticos. Los principales actores polticos de los gobiernos de facto fueron las fuerzas armadas.

Partidos polticos y tradicin educativa Los primeros partidos polticos argentinos fueron conservadores y gobernaron el pas en las dcadas de la organizacin nacional (1862-1916). Durante ese perodo, el ciudadano medio prcticamente no tena participacin en el proceso poltico. L a resolucin de los asuntos pblicos quedaba casi exclusivamente en manos del presidente, quien gracias al control del voto cantado que ejercan los partidos existentes (Federalista, Unitario, Nacional y Autonomista principalmente), contaba con gobernadores y legisladores leales. C o m o consecuencia de la necesidad de dar m s consistencia al Estado Nacional, estos partidos y sus gobiernos promovieron la instruccin primaria obligatoria y la enseanza secundaria destinada a la formacin de funcionarios pblicos. Promovieron tambin la nacionalizacin de la Universidad de Buenos Aires y la creacin de otras 4 universidades en el interior del pas. Con el surgimiento de nuevas clases sociales, su organizacin partidaria y la instauracin del voto secreto y obligatorio, los partidos conservadores perdieron fuerza, quedando relegados a algunas provincias (por ejemplo, Corrientes) o a grupos de variable caudal electoral proclives a sellar alianzas diversas (por ejemplo la denominada Unin de Centro Democrtica, expresin ms representativa de la derecha argentina contempornea). C o n la llegada de los nutridos contingentes migratorios de los cuales surgiran aquellas nuevas clases sociales, se inici a fines del siglo X I X una importante reestructuracin de los partidos en tanto principales actores polticos colectivos, ya que de esos contingentes emergieron en 1890 los fundadores del primer partido

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poltico no aristocrtico: la Unin Cvica Radical. L a U . C . R . profundiz la tradicin poltica liberal, articulndola a la defensa de reivindicaciones de clase y a la necesidad de replanteos econmicos adecuados para enfrentar la nueva configuracin internacional. El nuevo partido, liderado durante sus primeros 40 aos por Hiplito Yrigoyen, se presentaba a s mismo c o m o antioligrquico, nacionalista y popular. Accedi por primera vez al gobierno en elecciones obligatorias y secretas en 1916 y se mantuvo en l hasta 1930. Hiplito Yrigoyen corporiz el acceso de las capas medias al gobierno y apoy desde el Poder Ejecutivo el movimiento por la reforma universitaria que tuvo lugar en 1818, un hito de particular relevancia. C o m o se sabe, este movimiento signific la emergencia de un nuevo proyecto de universidad que planteaba el co-gobierno de la misma por los graduados, estudiantes y profesores, la eleccin de profesores por concurso, la legitimacin de la organizacin de los estudiantes y profesores, la vinculacin de la docencia con la investigacin y la apertura de la universidad a la comunidad. Si bien el movimiento de reforma no inclua el ingreso irrestricto a la universidad, por no ser ese un planteo de la poca, se lo identific posteriormente con esa modalidad de acceso a las instituciones de nivel superior. Esa identificacin deviene del carcter antioligrquico del movimiento, que deseaba la plena apertura de las universidades a las capas medias emergentes. El Partido Radical sufri diversos desprendimientos, que se transformaron a su vez en partidos autnomos. D e su seno surgi la Unin Cvica Radical Intransigente, que en 1958 llev al gobierno a Arturo Frondizi. Durante su gobierno se pusieron en prctica los principios de la Reforma Universitaria, garantizndose, entre otros, el cogobierno, la autonoma acadmica y el acceso por concurso a los cargos docentes. Tambin de la U . C . R . surgieron la Unin Cvica Radical del Pueblo, que en 1963 llev al gobierno a Arturo Illia, y el Partido Intransigente, que en el m o m e n t o del comienzo de la transicin a la democracia de 1983 fue identificado por el electorado c o m o la alternativa de izquierda democrtica m s consistente. El tronco del radicalismo se reconstituy en los prolegmenos de la transicin a la democracia en torno al movimiento interno de Renovacin y Cambio, conducido por Ral Alfonsn, presidente electo en 1983. Casi en forma concomitante con el surgimiento y desarrollo del Partido Radical se constituy en Argentina el Partido Socialista, el que lleg a tener una importante representacin parlamentaria y a conquistar varias intendencias. Del Partido Socialista se desprendi, en 1918, el Partido Comunista. A m b o s partidos y sus sucesivos desprendimientos tuvieron fuerte influencia primero en el movimiento obrero y luego en el movimiento estudiantil. Enraizados en ambos, promovieron en diversos momentos de la historia argentina la elaboracin de programas que dieran respuesta a las necesidades educativas de los obreros y de los estudiantes. Los legisladores socialistas se preocuparon, por ejemplo, por la copa de leche gratuita para los chicos que asistan a escuelas primarias. Los militantes socialistas y c o m u nistas participaron activamente del movimiento estudiantil por la puesta en prctica

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de los principios proclamados por el movimiento de la reforma universitaria. El Partido Socialista y el Partido Comunista perdieron gravitacin en el escenario poltico nacional a partir de la constitucin del Partido Justicialista en torno a la figura de Juan D o m i n g o Pern. El primero sufri sucesivas divisiones y algunos de sus herederos mantuvieron cierta influencia en el movimiento estudiantil y en algunas ciudades o provincias, por ejemplo, Santa Fe. El segundo tuvo un gran peso en las organizaciones gremiales docentes y en la articulacin de movimientos en defensa de la escuela pblica. E n la dcada de los '80 fueron perdiendo ese peso c o m o resultado de una poco clara evaluacin del perodo militar y de una posterior radicalizacin revolucionaria ajena a los procesos ideolgicos hegemnicos. Juan D o m i n g o Pern articul, desde la Secretara de Trabajo y Bienestar S o cial, aspiraciones sentidas por una segunda corriente migratoria integrada esta vez por habitantes del interior del pas, en su mayora de origen campesino y raigambre cristiana, que se dirigan a las grandes ciudades. Durante sus dos primeros gobiernos (1945-1955), el Partido Justicialista mejor las condiciones de trabajo y de vida de la nueva clase obrera. E n ese marco, cre condiciones infraestructuralcs y asistenciales para un m s acabado cumplimiento de la obligatoriedad escolar y prest especial atencin a la enseanza tcnica. N o respet el movimiento de la reforma universitaria por considerarlo liberal y por evaluar que la puesta en prctica de algunos de sus principios haban hecho de la universidad una isla democrtica aislada de la sociedad. Reneg de la tradicin liberal, reconociendo y buscando el expreso aprovechamiento del papel de inculcacin ideolgica que puede jugar el sistema educativo. Esta peculiar configuracin de su programa educativo permiti que siempre coexistieran en su seno sectores preocupados por la educacin popular, entendida sta c o m o el acceso de todos a buenas escuelas donde aprender las habilidades bsicas de la lecto-escritura y el clculo y las habilidades necesarias para el trabajo, y otros - o en algunos casos los m i s m o s - preocupados por utilizar al sistema educativo c o m o vehculo para la transmisin de los principios del cristianismo, considerados componentes fundamentales de la cultura popular. Permiti tambin que coexistieran sectores autoconsiderados revolucionarios de izquierda con otros preocupados por la pureza ideolgica del mensaje educativo desde una ptica 'occidental y cristiana'. Por su contenido, aunque para algunos analistas parcialmente popular, alberg en su seno a sectores partidarios de que el Estado juegue un papel protagnico en la provisin de educacin. Por sus vinculaciones con la iglesia, ampar tambin en su interior a sectores partidarios de que el estado subsidie a la actividad privada en materia educativa. Fuerzas Armadas y tradicin educativa E n aos de ejercicio del gobierno y tambin de mantenimiento de sus propias insti-

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tuciones, las fuerzas armadas fueron configurando una suerte de programa educativo que tuvieron ocasin de poner plenamente en vigencia en el perodo previo a la transicin democrtica, es decir, entre 1976 y 1983. Para ponerlo en prctica recurrieron tanto a asesores propios, c o m o a tcnicos de algunos gobiernos constitucionales vinculados a la educacin privada y a sectores conservadores de la Iglesia Catlica. Por otra parte, estos funcionarios continuaron algunas polticas puestas en prctica por funcionarios del ltimo ao del gobierno justicialista, preocupados por la pureza ideolgica del mensaje educativo. Pudieron, por ejemplo, seguir con el proceso de marginacin de docentes de todos los niveles que, de acuerdo con la evaluacin de los organismos de conduccin del sistema educativo, no compartiran esa ptica. Y a en 1974 se haban rescindido o dejado de renovar por esa razn los contratos de 15.000 docentes nacionales. Los principios orientadores del programa educativo de las fuerzas armadas son: el elitismo, el eficientismo, el oscurantismo y el autoritarismo. Cada uno de ellos tiene su correlato en una serie de medidas concretas que se tomaron entre 1976 y 1983 y que contribuyeron a configurar la situacin educativa al inicio de la transicin democrtica. El elitismo en educacin fue un principio orientador de las polticas de todos los gobiernos de facto desde 1930 en adelante y consisti en considerar que ciertos grupos de personas tienen el derecho de acceder a los niveles m s altos y a las mejores instituciones del sistema educativo, al margen de la existencia o no de posibilidades equitativas derivadas de la estructura societal. E n los diversos gobiernos de facto, las polticas educativas destinadas a concretar lo anterior adoptaron distintas modalidades. Entre 1976 y 1983 fueron dos: una abierta y otra encubierta. Las polticas de elitismo abierto consistieron en cerrar el acceso a ciertos niveles y modalidades claves del sistema educativo -fundamentalmente de la educacin de adultos, la enseanza tcnica, y las universidades- a vastos sectores de la poblacin. Las polticas de elitismo encubierto tendieron a impedir el acceso de ciertos sectores de la poblacin ya no a un nivel o modalidad del sistema educativo, sino a algunos de sus segmentos donde se brinda una educacin que potencia las posibilidades de participacin econmica, poltica y social. L a poltica de cupos en las universidades nacionales, de acuerdo a las cuales entre 1976 y 1983 sefijuna cantidad de vacantes disponibles para cada universidad, facultad y carrera, fue a la vez una poltica de elitismo abierto que impidi el acceso a la universidad a contingentes significativos de jvenes y una poltica de elitismo encubierto, que llev a otros grupos igualmente importantes a inscribirse en universidades privadas de alto costo -alternativa que podan seguir los provenientes de familias de altos ingresos- o en establecimientos de nivel terciario no universitario que brindaban una educacin menos jerarquizada -nica solucin posible para los provenientes de familias de bajos ingresos. El "eficientismo" c o m o principio orientador del progreso educativo de las

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F F . A A . surgi en el perodo 1966-1973 y se renov conceptualmente entre 1976 y 1983. Consisti en sostener que se debe invertir ms donde hay m s rendimiento. C o m o supuestamente los establecimientos de educacin privada tendran mayor rendimiento, es all donde habra que intensificar la inversin. A partir de este razonamiento se lleg entonces a la fortalecida recuperacin de una suerte de principio antecesor o rector del conjunto de orientaciones del programa educativo de las fuerzas armadas: el Estado debe cumplir un rol subsidiario, entendindose por tal al de otorgar sumas (subsidios) apropiados a los establecimientos particulares para que puedan cumplir con sus funciones educativas. Tambin desde el gobierno de facto de los aos '30 se desarroll en Argentina una fuerte tendencia antiintelectualista de la cual se nutrieron -entre otros- el gobierno del perodo 1976-1983. Esta se inici c o m o reaccin contra la pedagoga tradicional, que cosificaba el saber. Frente a ello se sostuvo que lo importante no es el saber, ni el intelecto que accede a l, sino el espritu, la vida social y la experiencia. Navegando sobre la tradicin antiintelectualista fue posible limitar significativamente los componentes cognosetivos de los contenidos propuestos para el nivel obligatorio del sistema educativo, ya que la penetracin de aquella tradicin en el sentido c o m n de los padres, los maestros, los profesores y hasta los intelectuales, contrabalance la articulacin de resistencias a esas limitaciones. M s all de su emergencia desde una tradicin preexistente, el oscurantismo se manifest tambin entre 1973 y 1986 a travs de listas de libros censurados, la prohibicin de la matemtica moderna y del ejercicio de la docencia a muchos miles de ciudadanos. El autoritarismo es el abuso de la autoridad para el logro de fines no compartidos por aquellos sobre las cuales ella se aplica. Partiendo de esta definicin, se puede sostener que el autoritarismo pocas veces es un fin en s mismo. L a mayor parte de las veces es m s bien un principio articulador de estrategias para el logro de otros fines. E n este sentido puede decirse que el autoritarismo, en tanto principio educativo de las fuerzas armadas, permiti articular una serie de medidas y normas de funcionamiento adecuadas para mantener el elilismo y el oscurantis-

mo.
Era necesario abusar de la autoridad para que la poblacin no desbordara las trabas impuestas al acceso a distintos niveles, modalidades e instituciones de educacin y para que aceptara, adems, las mltiples limitaciones de contacto con conocimientos a que estaba sometida. E n otro orden de cosas, la adopcin del autoritarismo permita socializar a la poblacin para una sociedad en la que estaban cerrados los canales de participacin y las posibilidades de contestacin. La Iglesia y la tradicin educativa E n los momentos fundacionales de la nacin argentina, todos los actores preocupa-

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dos por el diseo de la educacin nacional coincidan en que el Estado deba jugar un papel central en esta materia, pero divergan en torno a si la educacin que el brindara deba o no ser laica o, lo que es lo m i s m o si la educacin pblica se deba inspirar en la doctrina cristiana y si las escuelas deban brindar enseanza religiosa. L a convergencia de posiciones respecto a la centralidad del Estado en materia educativa se deba, entre otros factores, a la debilidad institucional y organizativa de la Iglesia que, c o m o consecuencia del proceso nacional de independizacin de Espaa, no estaba en condiciones de jugar un papel predominante c o m o agente de desarrollo educativo privado (Donini, A . , 1985, citado por Kortch, P., 1987). Por eso, la Iglesia se traz una estrategia de influencia a travs del Estado, ms que de accin paralela al mismo en materia educativa. Posteriormente la Iglesia se fue robusteciendo y con ello su posibilidad de brindar educacin. Al mismo tiempo, el catolicismo fue visto por nuevos sectores c o m o un posible elemento de unificacin nacional. Las posiciones de la Iglesia en materia educativa se movieron luego en un campo definido por estas dos situaciones. Por otra parte, la actitud concreta que la Iglesia fue asumiendo en ese campo, dependieron del juego interno entre corrientes m s o menos populares y ms o menos democrticas. Pero, y al margen de la resolucin de ese juego, la corporacin eclesistica ubic siempre a la problemtica educativa en el centro de sus preocupaciones y jug un creciente papel aprovechando aquellas dos situaciones. Por un lado, se transform en el empresario educativo privado ms poderoso y tambin en una proveedora de asesores y tcnicos a gobiernos constitucionales y de facto. C o m o empresaria educativa, cuenta actualmente con la mayor parte de los establecimientos que brindan enseanza privada. C o m o proveedora de asesores y tcnicos, se destac durante los gobiernos justicialistas y en el perodo 1976-1983.

Otros actores M s all de los partidos polticos, las fuerzas armadas, la Iglesia y el movimiento estudiantil, en el escenario educativo argentino tuvieron actuacin los gremios del sector y algunos movimientos especficos. Entre estos ltimos se destacaron los movimientos de defensa de la escuela pblica, siendo importante mencionar al que gir en torno del peridico Educacin Popular y al Congreso Nacional de Educacin fundado en 1970 c o m o entidad de actuacin permanente. Impulsados por partidos polticos de izquierda de poca atraccin electoral, ambos defendieron la vigencia de los principios promulgados en 1884 a travs de la Ley 1420 de educacin primaria, c o m n , gratuita, graduada, obligatoria y laica, as c o m o el protagonismo del Estado en materia educativa. D e esos movimientos, en particular del Congreso Nacional de Educacin, participaron tambin personalidades de los partidos de tronco radical e independientes que compartan la necesidad de defender

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esos principios y estuvieron - e n diversos m o m e n t o s - m u y vinculados a algunos gremios docentes; por ejemplo, a la Unin de Maestros Primarios de la Capital Federal y a la Unin de Educadores de la Provincia de Cordoba. Estos sectores formaron, a su vez, parte de la corriente mayoritaria dentro del medio docente que promovi la unificacin de la tradicional multiplicidad de gremios del sector en la Confederacin General de Trabajadores de la Educacin ( C T E R A ) en el ao 1972. El Congreso Nacional de Educacin mantuvo su actuacin durante todo el gobierno de facto del perodo 1976-1984, convocando adems a fines del perodo a algunos actos de importancia donde se realizaron crticas pblicas a las orientaciones educativas del gobierno militar.

Sntesis de los actores educativos y de sus propuestas al inicio de la transicin democrtica Habida cuenta de la situacin econmica y social y de la historia poltico-educativa argentina, los actores potenciales del escenario educativo en el momento de la iniciacin de la transicin democrtica argentina podran quedar definidos desde la economa, la sociedad o la poltica. En el primero de los casos, esos actores habran de ser los empresarios y trabajadores a travs de sus entidades representativas (Cmaras y sindicatos fundamentalmente). En el segundo, se podra haber asistido a un movimiento social por educacin al estilo de algunos movimientos por vivienda emergentes en las llamadas villas miserias y, en el tercero, a una reactivacin de los actores tradicionales de las polticas educativas. La lgica hegemnica en la transicin a la democracia fue una lgica de partidos. E n efecto, ya antes de la desarticulacin del gobierno militar a partir de la derrota en la guerra de las Malvinas, los partidos polticos -pero m s especficamente sus juventudes- demostraron ser los actores con mayor capacidad de recuperacin de la sociedad argentina. Ellos se autoconvocaron en el Movimiento de Juventudes Polticas, del cual surgieron acuerdos bsicos para la reapertura democrtica. E n un proceso precipitado por aquella derrota, los Partidos tambin comenzaron a reactivarse, transformndose adems en los protagonistas principales del espacio pblico en la transicin democrtica de un pas donde, a diferencia de Brasil o Uruguay, los militares haban perdido una parte importante de sus posibilidades de concertar. La lgica de la conformacin del espacio pblico en educacin estuvo as, especialmente al comienzo de la transicin, fuertemente definida por la lgica hegemnica en la transicin democrtica c o m o un todo. Predominaron los partidos polticos. A su interior o desde fundaciones se formaron grupos de trabajo y discusin dedicados a elaborar las plataformas partidarias para las elecciones de 1983. Los Centros de Participacin Poltica de la Unin cvica Radical, del Movimiento de Renovacin y Cambio -victorioso en las elecciones internas del partido-

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elaboraron diagnsticos y propuestas para cada sector de la vida nacional. En particular, para este sector prepararon un documento denominado Educacin y Democracia. Documentos de trabajo del Taller de Educacin, que recuperaba los principios del protagonismo del Estado, la gratuidad, el laicismo, la obligatoriedad, la asistencialidad, la calidad, la necesidad de un gobierno colegiado y la participacin en la conduccin de la educacin. Novedosas eran las referencias a la diversificacin de las formas de organizacin escolar y una serie de propuestas concretas definidas c o m o 'medidas urgentes' a adoptar luego por el gobierno democrtico. L a disparidad de orientaciones presentes al interior del Partido Justicialista en 1982, dificultaron la presentacin de un documento nico donde se desagregaran en forma exhaustiva las propuestas educativas de ese partido. En su reemplazo, fueron publicados discursos del extinto Presidente Juan D o m i n g o Pern y propuestas elaboradas por fundaciones vinculadas a algunos de sus sectores internos. E n uno de los primeros puede verse el nfasis puesto en la necesidad de formacin de la 'comunidad organizada' y el reconocimiento de la familia c o m o clula primaria de ella, las invocaciones a dios, la propuesta de una educacin nacional y cristiana. Puede encontrarse tambin, la reivindicacin del protagonismo del Estado en m a teria educativa y la insistencia en la necesidad de vinculacin de las instituciones educativas, en particular las universitarias, a la comunidad. En una propuesta elaborada en el seno de una fundacin peronista ( F U N D E C O ) y firmada por quien sera luego uno de los tcnicos de mayor figuracin en el asesoramiento a provincias con gobiernos justicialistas, se limitan en cambio las referencias doctrinarias y se proponen 'polticas y estrategias para la democratizacin y modernizacin de la educacin argentina', anticipndose as paradojalmente en el vocabulario a las propuestas que luego hara el Presidente electo Ral Alfonsn. El Partido Intransigente elabora un extenso documento y una sntesis de 12 puntos, coincidente en sus aspectos centrales con la propuesta de la Unin Cvica Radical y tambin con la de F U N D E C O , aunque distante de los aspectos doctrinarios reivindicados por el Juslicialismo. Tanto la Unin Cvica Radical c o m o el Partido Intransigente se reconocen laicos. El primero directamente y el segundo a travs de la adopcin del 'humanismo cientfico' c o m o principio orientador de la seleccin de contenidos educativos. V e m o s as que tres de los cuatro partidos con presencia nacional en las elecciones de octubre de 1983, tienen una propuesta que reconoce al Estado un papel principal en materia educativa y que se plantean estrategias convergentes para la resolucin de los problemas unnimemente reconocidos c o m o principales: el analfabetismo, la desercin y la repeticin escolar, el deterioro de la calidad de educacin, la burocratizacin y excesiva centralizacin de las decisiones. El Partido Justicialista se aparta de los otros al recuperar aspectos de su tradicin a travs de su reivindicacin del rol de la familia y sus referencias a Dios y a la doctrina cristiana. El cuarto partido que habra de tener presencia nacional en las elecciones de

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octubre de 1983 es la Unin de Centro Democrtica. La U C D elabora una propuesta educativa que no reconoce al Estado un papel principal en materia educativa y que no se plantea estrategias convergentes con los otros tres. Su principal preocupacin es 'achicar el Estado' y aunque recupera la tradicin conservadora de su origen al plantearse la necesidad de escolarizacin para toda la poblacin, sus propuestas concretas ponen nfasis en evitar la masificacin de la universidad y dejan sin tocar aspectos atinentes a su democratizacin tales c o m o la reincorporacin de los docentes marginados y la realizacin de concursos para la cobertura de todos los cargos. Su propuesta puede evaluarse c o m o una readopcin orgnica y moderada de m u chos de los principios orientadores de las polticas educativas de las fuerzas armadas y de los sectores empresariales de la educacin. Las Fuerzas Armadas, la Iglesia, los gremios docentes y los movimientos en defensa de la escuela pblica permanecen al comienzo de la transicin democrtica en un segundo plano. Veremos luego c m o estos actores logran recuperar el protagonismo.

D I N M I C A Y ORIENTACIONES G E N E R A L E S D E L D E B A T E Y L A S PROPUESTAS POLTICO-EDUCATIVAS

El Estado nacional se da una nueva estrategia El gobierno electo en 1983 no ha diseado un "Plan Nacional" o documento similar en el que se sinteticen el conjunto de orientaciones y propuestas para todas las reas de gobierno, en particular para las denominadas sociales -salud, vivienda, educacin. T a m p o c o ha producido materiales similares por reas, al estilo de lo realizado por otros gobiernos constitucionales del pas o de otros de la regin. Este hecho podra estar significando una de las dos cuestiones siguientes: que el gobierno, debido a una serie de circunstancias entre las que se podran mencionar una eventual falta de acuerdo interno o la insuficiencia de los estudios de base disponibles, no puede definir pblicamente un proyecto operacional de pas y/o educacin a travs de este tipo de instrumento, o que opta intencionalmcntc por una nueva modalidad de definicin de polticas pblicas.

La nueva modalidad de definicin de polticas pblicas consistira en una accin paralela en dos niveles, que respondera a una concepcin de la accin gubernamental distinta a la tradicional, vinculada a las teoras de la planificacin y hegemnica desde la dcada de los '50. D e acuerdo a la concepcin tradicional, la

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elaboracin de planes y programas que deban ejecutarse a travs de la lnea de conduccin de todo el sistema educativo, ocupaba un lugar central. En cambio, la nueva modalidad reconocera las trabas existentes para la puesta en prctica de planes y programas elaborados en las instancias centrales de la conduccin educativa y evidenciaran en sus propuestas, el protagonismo de los distintos actores sociales, procurando su incorporacin a la dinmica de formulacin y ejecucin de las polticas pblicas. En consecuencia, buscara por un lado el consenso y acuerdo sobre las orientaciones y programas de accin en cada rea especfica, dejando a su vez en claro cuales son los puntos de disenso. Pero, por otro lado y a los efectos de evitar el inmovilismo, pondra en prctica estrategias y experiencias para enfrentar problemas concretos. E n este captulo se presentarn algunos elementos que dan cuenta de esa dinmica. E n primer lugar, algunos referidos al reconocimiento del protagonismo de los distintos actores polticos y sociales, de su incorporacin a la dinmica de la formulacin y puesta en prctica de las polticas pblicas y al consecuente devenir de la bsqueda de consenso y acuerdo sobre las orientaciones y programas en el rea educacin. Debido a que la convocatoria a un Congreso Pedaggico Nacional cristaliza de algn m o d o 'lo nuevo' de esc proceso, esa presentacin se har partiendo justamente de ella. E n segundo lugar, a los procesos descentralizados -en particular a la renovacin constitucional provincial en la cual se plasman consensos regionales- y finalmente al discurso oficial y sus mediaciones. E n 1882 tuvo lugar en Argentina un Congreso Pedaggico de gran importancia para la generacin y puesta en prctica del denominado Proyecto Educativo del '80. E n aquel Congreso, funcionarios pblicos y docentes nacionales y de otros pases de Amrica Latina, se reunieron a debatir cuales deban ser las orientaciones y medidas educativas que acompaaran el proceso de construccin de la que sera la Argentina moderna. Aquel Congreso marc un hito importante en la definicin de que la educacin primaria argentina deba ser obligatoria, gratuita, graduada, c o m n y laica. En tanto que los tres primeros principios concitaron total consenso, en torno a los dos ltim o s se marcaron serios disensos. Los debates del Congreso provocaron una importante repercusin en la prensa y fueron seguidos con inters por los sectores integrados a la sociedad de entonces (Cucuzza, R . , 1986). L a temtica del Congreso Pedaggico de 1882 se prolong en los debates parlamentarios del Congreso de la Nacin previos a la promulgacin de las dos leyes fundamentales del sistema educativo nacional, que regulan respectivamente a la educacin primaria y universitaria. Los debates parlamentarios del Congreso de la Nacin continuaban la tradicin iniciada en los Poderes Legislativos Provinciales, de constitucin previa al Poder Legislativo Nacional. Desde entonces, hasta 1983 aquella modalidad de presentacin, debate y definicin de las orientaciones generales de las polticas pblicas fue tendencialmcntc

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reemplazada por otra, m u c h o menos democrtica. La mayor parte de las leyes posteriores de educacin tuvieron el carcter de decretos-leyes y no fueron precedidas de sustanciosos debates pblicos, tcnicos, ni parlamentarios. Por supuesto hubo algunas excepciones; por ejemplo, los grandes debates en 1957 acerca de si la enseanza pblica deba o no continuar siendo laica y cul deba ser el apoyo que el Estado deba prestar a la enseanza privada, las Conferencias sobre la Educacin Popular organizadas en San Juan durante el gobierno constitucional del Dr. Arturo Illia y el debate parlamentario, por cierto menos rico que el equivalente de principios de siglo, previo a la promulgacin de la ley universitaria durante el gobierno -tambin constitucional- del Teniente Coronel Juan D o m i n g o Pern (3ra. presidencia). U n a de las primeras iniciativas del gobierno constitucional electo en 1983 fue convocar a un segundo Congreso Pedaggico Nacional que difiri del primero en que su convocatoria se extendi a todos los ciudadanos de m s de 15 aos, a los partidos polticos y a las organizaciones sociales. L a convocatoria fue formulada a iniciativa del Poder Ejecutivo, por el Poder Legislativo con la promulgacin de la ley 23.114 del 23.10.84. E n esc momento, la Cmara de Diputados de la Nacin contaba con 129 representantes de la U . C . R . , 111 del Partido Justicialisla, 2 del Movimiento Popular Neuquino, 2 del Partido Bloquista, 3 del Partido Intransigente, 1 del Partido Demcrata Cristiano, 2 de la Unin de Centro Democrtico 1 del Partido Autonomista, 1 del Partido Liberal, del Movimiento Federalista Pampeano y 1 del Movimiento Popular Jujeo. L a ley tuvo apoyo unnime tanto en la Comisin de Educacin c o m o de todos los diputados presentes el da de su tratamiento. La ley 23.114 defina que los objetivos del congreso eran: crear un estado de opinin en torno de la importancia y trascendencia de la educacin... recoger y valorar las opiniones de las personas y sectores interesados en el ordenamiento educativo y su desenvolvimiento, plantear, estudiar y dilucidar los diversos problemas, dificultades, limitaciones y defectos que enfrenta la educacin, divulgar la situacin educativa y sus alternativas de solucin, asegurando la difusin necesaria a fin de que el pueblo participe activamente en el hallazgo de las soluciones, proporcionar el asesoramicnto que facilite la funcin del gobierno en sus esferas legislativas y ejecutivas, y estrechar lazos de fraternidad entre educadores argentinos y de otros pases latinoamericanos...

La ley prevea la creacin de una comisin organizadora presidida por el Ministro de Educacin y Justicia e integrada por el Secretario de Educacin, la

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Presidente y un miembro de la Comisin de Educacin del Senado, el Presidente y un miembro de la Comisin de Educacin de la Cmara de Diputados, la Subsecretara de la Conduccin Educativa, el Subsecretario de la Actividad profesional Docente, los otros miembros del Comit Ejecutivo del Consejo Federal de Cultura y Educacin y la secretara permanente del mismo. Esta composicin garantizaba una fuerte presencia de representantes de los dos partidos mayoritarios y la hegemona del Partido Radical. Garantizaba tambin la presencia de todo el pas ya que el Consejo Federal de Cultura y Educacin est integrado por los Ministros de Cultura y Educacin de las 24 provincias argentinas, gobernadas en aquel entonces 3 por partidos provinciales, 6 por la U . C . R . y las restantes por el P.J. La Comisin Organizadora del C . P . N . deba dar las pautas, elaborar el temario y poner a disposicin el material para lograr la ms amplia participacin posible en el Congreso Pedaggico Nacional. L a Ley 23.114 prevea tambin la designacin por el Poder Ejecutivo de una Comisin Honoraria de Asesoramiento, que estuvo integrada por una serie de figuras vinculadas a los distintos actores colectivos en materia educativa en el pas -a excepcin de las Fuerzas Armadas- y por personalidades de actuacin individual destacada. Entre los primeros pueden citarse a Wenceslao Arizcuren, Secretario General de la Confederacin General de Trabajadores de la Educacin, Buenaventura Bueno, Coordinador de la Comisin de Educacin del Partido Intransigente; Jorge A . Taiana, Ministro de Educacin del gobierno no justicialista de Hctor H . Cmpora, Hctor Flix Bravo, ex-diputado del Partido Demcrata Progresista, en 1983 sin representacin parlamentaria, Bernardo Sola, Secretario de Educacin de la primera gestin educativa del gobierno radical de Ral Alfonsn. Tambin pueden citarse los representantes de la Iglesia Catlica Monseores Guillermo Pedro Blanco y Emilio Bianchi Di Carcano, del Culto Protestante, Dr. Arthur Juan Hand y el Rabino Jaime Barylko. Tanto Iglesias, c o m o Bravo, Gilda Lamarque de Romero Brest y Berta P . de Braslavsky fueron miembros de la Comisin Asesora Honoraria vinculados al Congreso Nacional de Educacin. Marcelo Garca era un dirigente del Movimiento Estudiantil. Juan Carlos Tedesco, Ernesto Roque Sabato y Gregorio Weinberg fueron algunos de los miembros de la Comisin que pueden considerarse dentro del grupo de quienes fueron nombrados por su actuacin individual destacada en el terreno de la educacin o campos afines del quehacer nacional jerarquizados por el Poder Ejecutivo. Tal es el caso, por ejemplo, de Ernesto R . Sabato, quien haba sido Presidente de la C o m i sin que investig la situacin de los desaparecidos durante el gobierno de facto 1976-1983.

El proceso de participacin en el Congreso Pedaggico Nacional D e acuerdo con las pautas de organizacin del Congreso Pedaggico dictadas por

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Cuadro 1 RESULTADOS D E LAS ELECCIONES PARLAMENTARIAS D E L P E R I O D O D E TRANSICIN 1983 U.C.R. P.J. P.I. Bloquista Mov. Popular Neuquino U.C.D. Autonomista Demcrata Cristiano Liberal Mov. Federalista Pamp. Mov. Popular Jujeo Pacto Auton. Liberal Alianza de Centro Demcrata Progresista Renovador de Salta Demcrata de Mendoza Alianza U n . Socialista Provincial Rionegrino Defensa Provincial Bandera Blanca Accin Provinciana Total de Bancadas: 254 Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Departamento de Estadsticas de la Direccin Nacional Electoral del Ministerio del Interior. 129 111 3 2 2 2 1 1 1 1 1 1985 130 102 6 1 2 1 1 1 _ 2 2 2 1 1 1 1987 117 108 5 1 2 5 _ 1 4 2 2 2

la Comisin Organizadora Nacional, se previo el funcionamiento del evento en tres instancias territoriales: local, jurisdiccional y nacional. E n cada una de ellas deban organizarse Asambleas. E n la local corresponda establecer asambleas de base; en la jurisdiccional, asambleas jurisdiccionales y en la nacional, la Asamblea Pedaggica Nacional. D e las Asambleas de Base podan participar todos los ciudadanos mayores de 15 aos que se inscribieran anticipadamente en una fecha y lugar previstos. Ellos eligiran delegados a asambleas zonales. D e las asambleas zonales surgiran los delegados a las jurisdiccionales y de estas ltimas a la Asamblea Pedaggica Nacional. Para estructurar la participacin en cada instancia se convoc a la formacin de Comisiones organizadoras locales (C.O.L.) y jurisdiccionales (C.O.J.) y se arbi-

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tro el permanente funcionamiento de la Comisin Nacional. E n ejercicio de sus atribuciones, esta ltima sugiri una serie de pautas que contemplaban -entre otros aspectos- la integracin de las comisiones organizadoras locales y jurisdiccionales a semejanza de su par nacional. Las Pautas de Organizacin del Congreso Pedaggico prevean que en cada jurisdiccin se constituyera una Secretara-Tcnico Administrativa, que podra ser desempeada por los organismos provinciales de planificacin y que tendra a su cargo las actividades tcnicas y administrativas. Deba, tambin, designar a las personas que integraran las Juntas Promotoras del Congreso Pedaggico de cada zona "...cuidando que no se produzcan sectarismos ni exclusiones, a fin de reflejar el espritu de la Ley 23.114". Agregaban las Pautas que "En lo posible, la presidencia de la Junta Promotora se encargar a la autoridad poltica electiva de la zona". Las Juntas Promotoras deban a su vez conformar las Comisiones Organizadoras Locales ( C O L ) . Las Comisiones Organizadoras Locales ( C O L ) estaran integradas por: los miembros de la Junta Promotora, los rectores directores/decanos de todos los establecimientos educacionales de la zona, un representante de los docentes de cada nivel educacional elegidos por sus pares, un representante de los alumnos del nivel medio, otro de los del nivel superior no universitario, otro de los alumnos del nivel primario de adultos, otro de los centros de alfabetizacin, todos elegidos por sus pares, un representante de las cooperadoras escolares por cada nivel educacional, elegidos por sus pares, un representante de cada uno de los partidos polticos que actan en la c o m u na, municipio, localidad o zona, un representante designado por cada una de las asociaciones gremiales (trabajadores, empresarios o profesionales) con sede en la zona, un representante designado por cada una de las Sociedades de Fomento o Asociaciones Vecinales de la zona, un representante designado por cada asociacin de bien pblico de la zona, que acredite ms de tres aos de actividad continuada en la misma.

Se aclaraba adems, que la enumeracin de miembros de las C O L no tena carcter taxativo, sino meramente enunciativo. Se prevean as comisiones m u y numerosas, que en las ciudades grandes podan llegar a tener m s de 100 integrantes y cuya conformacin poda adems dar pie a diversos conflictos; por ejemplo, entre directores de establecimientos privados y pblicos para decidir quin los representaba en la comisin. Las C O L promocionaran y organizaran las asambleas de base y canalizaran

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adems todas las propuestas escritas que cualquier ciudadano o institucin hiciera llegar al Congreso Pedaggico Nacional. L a organizacin prevista era compleja y pretenda involucrar a toda la poblacin, participara o no de partidos polticos o de otras instancias colectivas. L a m i s m a parta de dos fuertes supuestos: la cuestin educativa era prioritaria para los ciudadanos y para las organizaciones polticas y sociales y los ciudadanos y organizaciones polticas y sociales se sentan en condiciones de participar. Por el rol asignado a las Secretaras Tcnicas y con ello a los poderes ejecutivos de cada jurisdiccin, se dejaba adems la organizacin del m i s m o en manos de estos ltimos. E n los hechos, el Congreso Pedaggico funcion de manera m u y dispar en todo el pas. Algunos rasgos caractersticas m s all de la heterogeneidad nacional es que su capacidad de convocatoria fue menor de la esperada. Es probable que esto se deba a que se concibi en un m o m e n t o de gran movilizacin social y se llev a la prctica en otro de desmovilizacin. E n efecto, la efervecencia de los primeros momentos de la transicin a la democracia llev a muchos polticos a pensar que era posible canalizar esa efervecencia en torno a proyectos participatives de amplio alcance. El decantamiento progresivo de aquella efervecencia, sumado a las dificultades objetivas de participacin provenientes de las complejas situaciones laborales personales caratersticas de una coyuntura econmica crtica, a cierto afn preciosista de las pautas de participacin prevista, a la poca difusin que se brind a la iniciativa y a la penetracin capilar (O'Donne 11, 1984) en la sociedad y en especial en sus sectores marginados de una concepcin segn la cual la educacin es cosa de tcnicos, atentaron contra una participacin masiva en las asambleas de base. E n efecto, hubo jurisdicciones en las que las asambleas se organizaron a lo largo de tres y cuatro fines de semana. Son pocos quienes pueden disponer de esa cantidad de tiempo para debatir sus problemas educacionales. L a previsin de tiempos tan extensos para el debate desalent especialmente a los grupos de sectores populares. E n efecto, son estos los grupos que disponen de menor cantidad de tiempo libre y que tienen por lo tanto menor disposicin para actividades c o m o las propuestas. Por otra parte, en muchas jurisdicciones se pens tambin que la organizacin del congreso pedaggico desde y en las instituciones del sistema de educacin formal podra sesgar las conclusiones. Esta idea provena de la consideracin del papel intimidatorio que jugaron muchos funcionarios educativos en el perodo del gobierno militar 1976-1983. Por eso se sugiri que las asambleas de base se organizaran fuera de los establecimientos educativos. U n efecto paradojal de esta idea fue que a los padres, estudiantes y docentes de numerosas escuelas pblicas les result m u y difcil formarse una idea cabal acerca de qu era el C o n greso Pedaggico. El diseo del Congreso c o m o actividad paralela a la educacin regular entonces, en lugar de facilitar, dificult su participacin. El resultado de

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todo lo indicado fue que en numerosos casos las asambleas de base contaron con menor cantidad de participantes que la C O L respectiva. D e todos modos hubo jurisdicciones, en particular las del Sur del pas y algunas localidades chicas en casi todas ellas, donde las experiencias de participacin fueron de gran significacin para los involucrados. Cuentan testigos que, por ejemplo, en La Quiaca, provincia de Jujuy, los indgenas bajaban de los cerros convocados por las escuelas para conversar con inters y creatividad acerca de sus problem a s concretos. E n esos casos fue posible asistir a intercambios relevantes entre docentes y poblacin acerca de si la enseanza en las escuelas primarias deba o no ser dada en las lenguas indgenas. Los pobladores reclamaban, para sorpresa de algunos maestros y tcnicos, la mejor enseanza de la lengua espaola e incluso la de una lengua extranjera. La Capital Federal constituy un caso lmite de ciertas caractersticas de la respuesta a la convocatoria de organizacin del Congreso Pedaggico Nacional. Algunas de ellas son la gran capacidad de respuesta que mostr el sector privado, especialmente el confesional de la educacin y la decisin de participar adoptada por la derecha poltica argentina, tradicionalmente refractaria a cualquier forma de participacin directa. E n efecto, los actores educativos ms dinmicos de esta jurisdiccin fueron los miembros de la Iglesia Catlica y de sus colegios, entre los cuales se ubicaron los grupos de pertenencia de los funcionarios educativos de mayor influencia durante los gobierno de facto, en especial del ltimo. E s as c o m o 19 de los 2 2 delegados a la Asamblea Pedaggica Nacional por la Capital Federal fueron miembros de una lista integrada por Llerena A m a d e o , el ministro del Proceso de Reorganizacin Nacional que ms tiempo estuvo al frente de la cartera y mayor cantidad de actos de censura y cesantas llev a cabo (vase Avellaneda, A . 1986). El subsecretario de Educacin del Ministro que lo sucedi, Jorge de la Torre, fue delegado por la Provincia de Buenos Aires. Luego de dos aos se lleg as a la Asamblea Pedaggica Nacional, realizada en el Centro Turstico de Embalse, Provincia de Crdoba, del 27 de febrero al 6 de marzo de 1988 y en la que participaron 299 delegados. Supuestamente los delegados deban llegar all defendiendo mandatos emanados de las asambleas jurisdiccionales. D a d a la posibilidad de que en esos mandatos figuraran acuerdos consensales, mayoritarios y minoritarios, en los hechos cada delegado se sinti en libertad para defender sus propias convicciones. Esto permiti que desde el inicio mism o de la Asamblea se produjera una recomposicin de fuerzas y que emergieran los actores poltico-educativos recompuestos en virtud de su capacidad de participacin en todo el proceso del Congreso Pedaggico Nacional. A excepcin de los delegados de las provincias Patagnicas (Santa Cruz, Chubut, Ro Negro, Tierra del Fuego y Neuqun), los restantes se agruparon en torno a sus partidos polticos o grupos corporativos de pertenencia. Entre estos ltimos, el principal referente fue la Iglesia Catlica. Fuentes periodsticas identificaron a 160 delegados c o m o militantes partidarios (65 de la U . C . R . , 72 del Partido Justicialista, 9 del Partido Intran-

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sigente, 2 del Partido Comunista y de 10 a 13 de la Democracia Cristiana) y a 100 c o m o militantes corporativos. E n casos de delegados con doble pertenencia, los mecanismos utilizados por unos y otros llevaron a que frente a las decisiones concretas se ubicaran del lado de sus corporaciones de pertenencia. A travs de esa modalidad de realineamiento de los delegados a la Asamblea Pedaggica Nacional, qued claro que en todo el Congreso Pedaggico Nacional los actores educativos con su especificidad en cuantos tales, c o m o alumnos, docentes, directivos, padres, quedaron marginados. Este hecho tambin parece evidente a la luz de otro indicador. Todos los ciudadanos y organizaciones que lo desearan podan hacer llegar sus propuestas escritas al Congreso Pedaggico Nacional. A n no se sabe cuntas fueron las propuestas formuladas por escrito a lo largo de los dos aos de Congreso, pero ya se han procesado 8.795. D e mantenerse las tendencias al procesarse todas las propuestas formuladas, la composicin de sus autores podra ser otra evidencia de la debilidad de los actores educativos en cuanto tales. Es significativo que sobre aquellas 8.795 propuestas, slo se hallan registrados 35 de centros de estudiantes y 31 de cooperadoras. Evidentemente, esto podra indicar que los centros de estudiantes y las cooperadoras no han asumido entre sus tareas centrales la elaboracin de diagnsticos y alternativas a la crtica situacin de sus establecimientos y/o que no han tomado al Congreso Pedaggico c o m o una instancia de participacin que merezca ser tenida en consideracin.

Los resultados del Congreso Pedaggico Nacional El principal resultado disponible del Congreso Pedaggico son los 24 informes surgidos de las Asambleas Jurisdiccionales y el informe elaborado por la Asamblea Nacional. E n los informes jurisdiccionales se sintetizan los aportes de los delegados que son documentos fragmentarios, en algunos casos de m u y difcil lectura, que se mueven en un nivel m u y alto de generalidad. Los diagnsticos y las propuestas estn planteados en el nivel de los principios generales, siendo pocos los casos en que se vuelca informacin especfica acerca de los problemas de cada jurisdiccin y se brindan soluciones adaptadas a esas situaciones. Y a ubicados en ese alto nivel de generalidad, los informes jurisdiccionales prestan particular atencin a dos viejos temas del debate educativo argentino: la orientacin filosfica general que debe tener la enseanza y el papel del Estado en la educacin. E n el marco del planteamiento de cuales deben ser los fines de la educacin y de cuales los contenidos educativos, la mayora de los informes jurisdiccionales muestran las corrientes mayoritarias que se inclinan por considerar que la educacin debe impartir conocimientos relativos a la religin (Salta, Corrientes, Catamarca, Formosa, Tucumn, Capital Federal, La P a m p a y Buenos Aires) o la

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moral (Misiones, Chaco, Mendoza, Jujuy, Chubut, San Luis, Santiago del Estero, San Juan, Crdoba, L a Rioja). Son en cambio claramente minoritarias las provincias en las que el consenso fue que la principal funcin de la educacin es impartir conocimientos (Santa Cruz, Tierra del Fuego, Entre Rios, Neuqun y Ro Negro). La mayora de estas ltimas son provincias patagnicas modernas, de poblacin reciente, con la consiguiente apertura de sus sociedades y debilidad de tradiciones ancestrales. En varias de esas provincias se ensay, adems, un estilo de participacin diferente organizando las asambleas de base en los lugares de trabajo, sin esperar que la poblacin realizara inscripciones especiales en lugares y horarios ajenos a su quehacer cotidiano. Es tambin en las provincias patagnicas donde predomina la visin estatista, ya que tres de las cinco jurisdicciones que se definen c o m o tales pertenecen a esa regin (Neuqun, Tierra del Fuego y Ro Negro, San Luis y Mendoza). Los informes de todas las provincias restantes ponen de manifiesto que en sus Asambleas predominaron las posiciones segn las cuales el Estado tiene que cumplir un papel subsidiario en la educacin. Tanto en la propuesta de que toda educacin tenga una orientacin religiosa, c o m o en la fuerza de los planteos subsidiaristas -aunque diferenciados de los de pocas anteriores por el hecho de que dejan ahora un rol articulador al Estado que antes se le negaba- se puso en evidencia, una vez ms, la fuerte y organizada presencia de la Iglesia Catlica en el Congreso Pedaggico. E n efecto, a travs de los resultados sustantivos hegemnicos, la Iglesia Catlica pudo defender con fuerza los principios que estn a la base de las que histricamente fueran sus dos estrategias alternativas en el mbito educativo: ofrecer a la religin c o m o un sustrato vlido para la unificacin nacional y legitimar la existencia de un agresiva actividad empresaria en materia educativa. Para la primera recibi el apoyo de la mayor parte de los delegados justicialistas y para la segunda el de los delegados de la derecha neoliberal, vinculada a la Unin de Centro Democrtico. Es probable que la participacin en este Congreso le haya servido a la Iglesia Catlica para fortalecerse c o m o actor educativo. Es precisamente en el proceso de ese fortalecimiento que pudo ofrecer al pblico uno de los documentos ms elaborados y actualizados presentados al Congreso Pedaggico Nacional: el texto Educacin y Proyecto de Vida (1986). En ste, se renuevan los principios histricos que sirvieron a las estrategias tradicionales de la Iglesia Argentina en materia educativa y se formulan una serie de planteos modernos acerca de quienes y c m o deben ser los maestros, la necesidad de enseanza de la ciencia y de la tcnica, de vinculacin de la escuela con la vida, el tipo de disciplina consciente que debe regir en los establecimientos educativos, etc. Es a partir de este documento que representantes de la Iglesia Catlica pueden convergir con tradicionales defensores de la escuela pblica, el protagonismo del Estado en materia educativa y la neutralidad de aquella escuela pblica en materia religiosa al interior de la Comisin Honoraria de Asesoramiento. Frente a la fragmentacin de los informes jurisdiccionales y a la heterogenei-

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dad de posiciones del informe de la Asamblea Nacional del Congreso Pedaggico, llama la atencin la coherencia y homogeneidad alcanzada por la Comisin H o n o raria de Asesoramiento en el texto elevado al Presidente de la Nacin bajo el ttulo Informe sobre posibles reformas del sistema educativo. E n este texto se proponen, como principio articulador de la educacin al 'nuevo humanismo'. Se dice: " C o m o respuesta a concepciones cientfcistas y tecnocrticas (de la educacin) basadas en un nuevo determinismo tecnolgico, se postula la necesidad de encaminarse hacia un nuevo humanismo, un humanismo crtico pero a su vez integrador que insista sobre los aspectos positivos, reestructuradores que pueden y deben desempear tanto la ciencia c o m o la tcnica en la presente sociedad y en particular que evale las dimensiones futuras que plantean para el hombre los arios que se avecinan" (p. 29). E n ese marco se observa la necesidad de formar hombres ntegros, que desarrollen todas sus capacidades, aun la religiosa, pero se reafirma -con el apoyo de los representantes de todas las confesiones, a excepcin de uno de los vinculados a la Iglesia Catlica- la tradicional neutralidad de la escuela pblica argentina. '...reafirmamos la neutralidad escolar en materia de creencias, valorando las convicciones y opciones personales en materia religiosa, sin imponer ninguna en particular. Ello significa que en las escuelas pblicas u oficiales no ha de impartirse enseanza religiosa ni realizarse - c o m o parte de su actividad- manifestaciones confesionales, con el fin de asegurar la libertad de conciencia, y c o m o expresin de concordia, de paz y de unidad nacional puesto que la escuela neutra en materia de religin representa una frmula de convivencia educativa, as c o m o la democracia constituye la frmula de convivencia poltica" (p. 54). Por otra parte, frente a la polarizada toma de posiciones de los informes jurisdiccionales y a las atomizadas proposiciones del informe de la Asamblea Nacional, el texto de la Comisin Honoraria de Asesoramiento sugiere en torno a la dicotoma principalidad/subsidiariedad del Estado en materia educativa: "Por estos das se ha esbozado una concepcin global, conciliadora, que hemos estimado constructiva. D e ella resulta que la principalidad del Estado y la subsidiariedad han de considerarse c o m o dos principios complementarios. Frente al bien comn, el Estado tiene responsabilidades que le son propias y por lo tanto inalienables, entre ellas la educacin, bien personal y social bsico, al que todo ciudadano y la comunidad tienen derecho. E n cuanto tal, compete al Estado brindar educacin c o m o un servicio pblico

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prioritario. Pero tambin ha de respetarse el derecho de las personas a la iniciativa y la gestin privada, incluso se la debe estimular, si se quiere que un pueblo crezca en la corresponsabilidad y democracia participativa, en vez de generar una pasiva y permanente dependencia del Estado. A m b o s principios, principalidad y subsidiariedad, se presentan, pues, c o m o concurrentes. Tanto la exageracin del primero puede llevar al "estatismo totalitario" c o m o la exageracin del segundo, favorecer la "situacin liberal privatista". E n consecuencia, a la luz renovada de estos dos principios, cabe sostener: tanta intervencin c o m o sea necesaria, tanta libertad c o m o sea posible" (p. 51-52). El informe de la Comisin Honoraria de Asesoramiento se aleja adems fuertemente de una concepcin del principio de subsidiariedad que pueda favorecer al empresariado o una concepcin empresarial de la funcin de la Iglesia en materia educativa. Plantea s, expresamente, que "...subsidiariedad no consiste en un Estado que otorga subsidios" (p. 52). Las divergencias en el tono y en los contenidos centrales de los informes surgidos de los dos tipos de instancias centrales del Congreso Pedaggico Nacional -las Asambleas y la Comisin Honoraria de Asesoramiento- ponen de manifiesto la existencia en Argentina de distintos niveles de elaboracin de la problemtica y de la voluntad de convergencia educativas. C o n respecto a los niveles de elaboracin, parece claro que existen ciertos grupos emergentes de aquellos actores tradicionales en el campo educativo que han avanzado sobre viejas antinomias, pero que an no han penetrado con su discurso en el seno de la sociedad. A d e m s , de los elementos que en esta direccin ya se han presentado en lo que se refiere a la subsidiariedad o principalidad del Estado en materia educativa, puede decirse que a lo largo de las discusiones del C o n greso se quebraron ciertas antinomias que hasta hace algunos aos parecan dividir irreconciliablemente a la Unin Cvica Radical y al Partido Justicialista. El Partido Justicialista tenda a reivindicar el sentido nacional de la educacin, desdeando la importancia de los aportes en ciertas reas del conocimiento que pudieran tener validez universal. H o y esto ya no sucede. E n el escrito m s importante surgido de los gobiernos justicialistas de las distintas provincias ( C T N C E T Y T , 1986) c o m o propuesta al Congreso Pedaggico, se reconoce junto a conferir a la educacin argentina un carcter nacional, la necesidad de que a travs del sistema educativo se acerque a la poblacin a la ciencia moderna. Por otra parte, quienes hace tambin algunos aos buscaban imponer a grupos culturales heterognos las pautas y ticas de las culturas que haban producido conocimientos universalmente vlidos en el terreno cientfico, han avanzado en la toma de conciencia acerca de la necesidad de respetar las idiosincracias locales,

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regionales y sociales. E n esa direccin puede leerse en la plataforma electoral de 1983 de la Unin Cvica Radical: "...se instrumentar la normativa jurdica con el fin de incentivar la educacin a distancia y de frontera, preservando as el principio de igualdad de oportunidades y posibilidades mantenindose una clara identidad nacional, respetndose las particularidades regionales." (p. 12). Es evidente que los sectores que no integraron la Comisin Honoraria de Asesoramiento pero participaron de las Asambleas del Congreso Pedaggico N a cional -en especial los funcionarios del ltimo gobierno militar- poseen una m u cha menor voluntad de convergencia, lo que dificulta seriamente su integracin con los restantes.

Primera evaluacin del Congreso Pedaggico Nacional U n a primera evaluacin del Congreso Pedaggico Nacional en relacin con los objetivos previstos por la ley 23.114, lleva a afirmar que su organizacin recin permiti iniciar la creacin de un estado de opinin en torno de la importancia y trascendencia de la educacin en sus ltimos estadios. E n efecto, fue recin en las semanas previas y durante la realizacin de la Asamblea Pedaggica Nacional que los diarios le destinaron un espacio destacado y sectores m s vastos de la poblacin comenzaron a debatir la problemtica educativa. Por otra parte, slo permiti recoger y valorar las opiniones de algunas de las personas y sectores interesados en el ordenamiento educativo y su desenvolvimiento. A este respecto, los elementos disponibles hasta el m o m e n t o sugieren que el Congreso Pedaggico no permiti dinamizar a los actores educativos en cuanto tales, ni -lo que es tal vez su principal dficit- superar la dicotoma habitual existente entre quienes hacen la educacin de todos los das y quienes la disean. A este respecto, llama la atencin por ejemplo, que entre los miembros de la Comisin Honoraria de Asesoramiento que firman el informe final, no figuren los representantes del movimiento estudiantil ni del gremialismo docente. Por otra parte, las actividades del Congreso Pedaggico slo permitieron plantear, estudiar y dilucidar algunos de los diversos problemas, dificultades, limitaciones y defectos que enfrenta la educacin. El planteo del exceso de centralizacin presente en la educacin argentina hasta hace algunos aos permiti, por ejemplo, ubicar a la necesidad de su regionalizacin conservando las instancias de compatibilizacin y coordinacin del quehacer regional c o m o una alternativa de solucin deseada por casi todos los que participaron del Congreso. La constatacin de la existencia de fuertes desigualdades de acceso y permanencia en el sistem a educativo permiti, a su vez, arribar a una tendencia consensual acerca de la

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necesidad de extender la obligatoriedad escolar al ltimo ao del jardn de infantes y a los tres primeros aos del nivel medio. El diagnstico de la disociacin entre el sistema educativo y las necesidades derivadas de un proyecto compartido de desarrollo nacional autosostenido, deriv en la propuesta tambin mayoritariamente compartida -aunque elaborada con importantes variantes- de repensar las salidas laborales del sistema educativo, en particular luego del tercer ao de escolaridad media propuesta ahora c o m o ltimo ao de obligatoriedad escolar. El Congreso Pedaggico no permiti hasta ahora estrechar lazos de fraternidad entre educadores argentinos y de otros pases latinoamericanos, pero s contar con algunos materiales para ponerlos a disposicin -en el momento del debate de la faltante Ley Nacional de Educacin que deber tener lugar- de las Cmaras de Diputados y Senadores de la Nacin. Al respecto, podra sugerirse que a la luz de las caractersticas del proceso de participacin desencadenado y de los resultados obtenidos, cualquier sobredimensionamiento de esos materiales podra llevar a desatender los intereses y las necesidades de los actores educativos que no pudieron ser activados para una mayor y mejor participacin; en particular, de los sectores populares y de los actores educativos en tanto tales. La definicin de orientaciones para las polticas gubernamentales La adopcin de los principios democrticos, republicanos y federales que deben orientar la educacin nacional y algunos lincamientos para su funcionamiento fueron fijados en la Constitucin vigente, que data de 1853, e incorpora algunas modificaciones posteriores. Entre estos figuran que todos los habitantes de la nacin gozan del derecho de ensear y de aprender, la reserva para el Congreso del dictado de planes de instruccin general y universitaria y la reserva de la educacin primaria gratuita para las provincias, quienes se harn cargo de la provisin de su enseanza a todos los habitantes del pas. La nica ley vigente a nivel nacional que complementa los grandes principios constitucionales es la N s 1420, de educacin primaria c o m n , obligatorio, graduada y laica dictada en 1884. Y a desde hace dcadas se considera que las disposiciones constitucionales y legales en materia educativa necesitan ser revisadas en funcin de las grandes transformaciones y los nuevos desafos de la sociedad argentina. L a dinmica de la transicin democrtica conlleva dejar sujeta la modificacin o el perfeccionamiento de los principios constitucionales a la convocatoria de una amplia reforma constitucional y a la modificacin de la ley 1420 al trmino del debate pblico convocado por la ley 23.114. Las postergaciones de la reforma constitucional y de la promulgacin de una nueva ley general de educacin no significaron, sin embargo, la continuidad de la vigencia de las orientaciones polticas educativas hegemnicas entre 1976-1983. M s an, esas mismas postergaciones estaban sealando, c o m o ya se anticip, una franca ruptura con procedimientos habituales en el perodo anterior.

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Otras rupturas pueden verse en procesos de renovacin constitucional desarrollados a nivel federal, en reorganizacin institucional que tuvo lugar en el nivel universitario y en numerosos documentos de los ejecutivos nacional y provinciales.

La educacin en el proceso de renovacin constitucional provincial E n la etapa de transicin democrtica actual se han sancionado en Argentina 6 nuevas constituciones provinciales en jurisdicciones con caractersticas socioeconmicas y correlaciones de fuerzas m u y diversas. Esas provincias son Jujuy, L a Rioja, Santiago del Estero, Salta, San Juan y Crdoba. Las cuatro primeras integran el desfavorecido grupo de las jurisdicciones del noroeste y estn gobernadas por el Partido Justicialista. L a quinta es una tradicional provincia andina fronteriza con Chile y pionera en el desarrollo educativo nacional, gobernada por el Partido Bloquista. Crdoba esta ubicada en el centro del pas y es una de las nicas dos provincias donde el radicalismo conserv la gobernacin en las elecciones de 1987. Pese a la diversidad de situaciones socioeconmicas y de la correlacin de fuerzas polticas de todas esas jurisdicciones, sus constituciones son convergentes en una serie de cuestiones. Todas incorporan elementos de los programas presentados por los partidos polticos para las elecciones de 1983 y procesan el consenso en materia del rol que tienen que cumplir el Estado y otros agentes educativos e incorporan una serie de propuestas democratizadoras novedosas para la tradicin nacional. Cuatro de las seis nuevas constituciones hacen referencia a su finalidad para la "formacin integral" de la persona. El modelo de una sociedad abierta a la creatividad, democrtica y participativa, donde reinen la libertad, la solidaridad y la justicia est -con pequeas variantes- presente en todas ellas. Slo en dos se hace mencin a los sentimientos religiosos (Jujuy) o al destino trascendente del hombre (vase cuadro 2). Respecto al rol del Estado, la familia y las organizaciones menores en la prestacin educativa, es notable el esfuerzo por plasmar constitucionalmente la idea de la complcmentariedad de la principalidad y subsidiariedad del Estado en materia educativa, aunque con nfasis diversos (vase cuadro 3). A travs de esta diversidad, queda una vez m s en evidencia una aparente falta de consenso en cuanto a la forma final que puede adoptar este esfuerzo por ajustar, en forma complementaria, dos principios que histricamente han estado disociados. M s aun, la lectura de los textos constitucionales sancionados hasta ahora dara la sensacin de una suerte de yuxtaposicin m s que de una sntesis superadora de ambos. Por otra parte, resulta novedosa para Argentina la apertura a la gestin municipal de la educacin en las Constituciones de Crdoba, San Juan y Santiago del Estero, apertura que

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parece responder a una tendencia regional que en algunos pases, por ejemplo Chile (La Educacin, 1987), ha sido fuertemente cuestionada por acentuar la segmentacin del sistema educativo.

Cuadro 2 FINES D E LA EDUCACIN EN LAS CONSTITUCIONES PROVINCIALES D E LA TRANSICIN JUJUY 1986

"El Estado, a travs de la educacin, propender al desarrollo integral de la persona y a su capacitacin profesional, basada en los principios de libertad, creatividad, responsabilidad social ) creatividad h u m a n a " (art. 66, inc. 2) "La educacin es un derecho humano fundjincntal... sufinalidades el desarrollo integral, permanente y armonioso de la persona, capacitndola para vivir en una sociedad democrtica y participativa, basada en la tica, la libertad y la justicia social; en el respeto a las tradiciones e instituciones del pas, y en los sentimientos religiosos, morales y de solidaridad humana" (art. 51)

L A RIOJA 1986

S A N T I A G O D E L "La educacin propender a la reafirmacin del ser libre capaz del autoESTERO desarrollo sostenido, con sentido de identidad con el entorno, el patri1986 monio cultural y los valores. Estimular la responsabilidad, la autenticidad y la creatividad. Asegurar los derechos y las libertades fundamentales. Estimular vocaciones fundando una conciencia moral, fundada en los postulados de la justicia, la libertad, la democracia, la cooperacin y la solidaridad", (art. 184) SAN JUAN 1986 "La educacin propende al desarrollo de la inteligencia, a la formacin de una tica humanitaria y de hombres aptos para la libertad, la tolerancia, la paz, la solidaridad fraterna y la adhesin al sistema de vida democrtico" (art. 73) "El fin de la educacin es el desarrollo integral, armonioso y permanente de la persona en la formacin de un hombre capacitado para convivir en una sociedad democrtica, participativa, basada en la libertad y la justicia social". (art. 47)

SALTA 1986

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CORDOBA 1987

"La finalidad de la educacin es la formacin integral, armoniosa y permanente de la persona, con la participacin reflexiva y crtica del educando, que le permita elaborar su escala de valores, tendiente a cumplir con su realizacin personal, su destino trascendente, su insercin en la vida sociocultural y en el m u n d o laboral para la conformacin de una vida socio-cultural y en el m u n d o laboral para la conformacin de una sociedad democrtica, justa y solidaria", (art. 61)

Cuadro 3

PAPEL DEL ESTADO Y D E LOS PARTICULARES E N LA PROVISION D E EDUCACIN D E A C U E R D O C O N LAS CONSTITUCIONES PROVINCIALES DE L A TRANSICIN
JUJUY 1986 "El Estado orientar y organizar la educacin pblica en todos sus niveles en el territorio de la Provincia". "La educacin podr ser impartida en establecimientos no estatales sujetos a la habilitacin y contralor del Estado, conforme con las prescripciones que se establezcan en la ley y de acuerdo con las pautas siguientes (...)" "Los establecimientos (no estatales) sern apoyados econmicamente por el Estado, siempre que cumplan con los requisitos que establezca la ley" (art. 67, incisos 1, 3 y 4) "La educacin es un derecho h u m a n o fundamental y un deber de la familia y el Estado" (art. 51) "La enseanza particular privada o no oficial, ser autorizada y fiscalizada por el Estado..." (art. 53, inc. 2) "El Estado... proveer a la atencin del menor garantizando su derecho a la educacin y a la asistencia, sin perjuicio del deber de los padres y del accionar subsidiario de las sociedades intermedias", (art. 205) "La enseanza particular, privada o no oficial, idntica en su dignidad, nobleza y vocacin, estar sujeta a los controles del Estado provincial: a) Desarrollar programas que contengan el mnimo exigido por los oficiales, b) Respetar el marco jurdico de la Constitucin y las leyes respectivas, c) Debern ser entidades sin fines de lucro con estructuras participativas, d) El estado concurrir al sostenimiento de la enseanza particular, en la medida que sea necesario para asegurar la prestacin del servicio educativo" (art. 212)

LA RIOJA 1986

SANTIAGO DEL ESTERO 1986

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S A N JUAN 1986

"El Estado reconoce a la familia c o m o agente natural de la cultura y la educacin. La educacin es un cometido esencial, prioritario e indeclinable del Estado..." (art. 79) "La poltica educativa provincial se ajusta a los siguientes principios y lincamientos: (...) 4. Asegurar la obligatoriedad de la educacin bsica genera] y comn y garantizar la igualdad de oportunidades y posibilidades para acceder a ella. 5. Asegurar el carcter gratuito, asistencial (...) de la educacin pblica estatal..." (art. 62)

CORDOBA 1987

E n las Constituciones recibieron atencin los tradicionales temas vinculados a la democratizacin externa del sistema educativo. E n efecto, las seis Constituciones sancionadas hasta ahora en el perodo de transicin a la democracia, renuevan la obligatoriedad escolar ampliando en varios casos sus alcances y remarcando que el Estado debe garantizar la igualdad de oportunidades en materia educativa. Todas las Constituciones disponen adems, en forma directa o indirecta, la asistencialidad educativa (vase cuadro 4).

Cuadro 4

ALGUNAS DISPOSICIONES VINCULADAS A LA DEMOCRATIZACIN EXTERNA DEL SISTEMA EDUCATIVO TOMADAS DE LAS CONSTITUCIONES DE LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA JUJUY 1986
"El Estado reconoce y garantiza el derecho de los habitantes de la provincia a una educacin permanente y efectiva" "La obligatoriedad de la educacin se extiende desde el nivel inicial hasta el nivel medio inclusive" (art. 66, incisos 1 y 5) "El Estado asegurar el acceso a la educacin, su permanencia y la posibilidad de acceder a los m s altos grados de educacin. Deber posibilitar la igualdad de oportunidades para todas las personas..." (art. 52) "La educacin comn ser obligatoria" (art. 188, inc. 1)

L A RIOJA 1986

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" L a enseanza oficial tendr carcter asistencial" (art. 197) "La obligacin escolar se extiende a la enseanza pre-primaria, primaria c o m n y ciclo bsico medio (...) se considerar subsistente, sin lmite de edad, mientras no se haya acreditado poseer el mnimo de conocimientos que esta Constitucin y la ley exigen" (art. 204) "El Estado garantiza el acceso y facilita la permanencia y reinsercin de la poblacin escolar en todos los niveles y modalidades del sistema educativo..." (art. 82) "El Estado garantiza igualdad de oportunidades y de posibilidades educativas para todos los habitantes" (art. 81) "El Estado asegura la proteccin de la infancia, cubriendo sus necesidades afectivas, ambientales, de educacin, salud, alimentacin y recreacin" (art. 32) "La educacin es un derecho de la persona y un deber de la familia y de la sociedad, a la que asiste el Estado c o m o funcin social prioritaria, primordial e insoslayable" (art. 46) "Las personas y asociaciones tienen derecho a la creacin de instituciones educativas... Las mismas son reconocidas, supervisadas y apoyadas en su caso por el Estado" (art. 48) "La poltica educativa provincial se ajusta a los siguientes principios y lincamientos: 1. Ejercer, el Estado Provincial, funcin educativa obligatoria, establecer la poltica del sector y supervisar su cumplimiento. 2. Garantizar el derecho de aprender y de ensear, reconocer a la familia c o m o agente natural y primario de educacin, y la funcin educativa de la comunidad. 3. Reconocer la libertad de enseanza. Las personas, asociaciones y Municipios tienen derecho a crear instituciones educativas ajustadas a los principios de esta Constitucin, las que son reconocidas segn la ley. L a misma reglamenta la cooperacin econmica del Estado con aquellas que no persigan fines de lucro". (art. 62)

SAN JUAN 1986

SALTA 1986

CORDOBA 1987

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Todas las nuevas Constituciones hacen adems alguna mencin a mecanismos de gobierno del sistema y de sus instituciones que reflejan la preocupacin por la democratizacin interna de los mismos. Disponen la organizacin de un gobierno colegiado de la educacin, en varios casos con miembros electos por sus pares. Tambin, c o m o expresin de la voluntad de democratizar la vida al interior del sistema educativo, debe entenderse la expresa mencin al nuevo concepto de comunidad educativa en varias de las Constituciones provinciales y de garantizar la socializacin democratizadora a travs de la libre circulacin de ideas al interior del sistema educativo, la disposicin de no discriminar a los docentes por sus ideas (vase cuadro 5). Cuadro 5

ALGUNAS DISPOSICIONES VINCULADAS A LA DEMOCRATIZACIN INTERNA DEL SISTEMA EDUCATIVO TOMADAS DE LAS CONSTITUCIONES DE LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA JUJUY 1986
"El Estado garantiza la libertad de enseanza y de ctedra" (art. 66, inc. 3) "La educacin pblica ser pluralista" (art. 66, inc. 4) "El Estado promover la participacin de la familia y de la comunidad en el proceso educativo" (art. 66, inc. 7) "(en el gobierno de la educacin) se asegurar la participacin de los educadores mediante la eleccin directa por los mismos de sus representantes conforme lo disponga la ley orgnica de educacin" (art. 68, inc. 3) "La coordinacin de la poltica educativa estar a cargo de un Consejo Tcnico Educativo en el que tendrn representacin los docentes y los padres..." (art. 54) "El Estado (...) eliminar toda forma de discriminacin ideolgica en la creacin cultural" (art. 56) "Su organizacin, integracin y administracin (de la educacin) con excepcin de la educacin universitaria, estar a cargo de un Consejo General de Educacin colegiado y autnomo; constituido por un presidente, docente de carrera en actividad, designado por el Poder Ejecutivo, con acuerdo de la legislacin y diez vocales docentes en ejercicio, dos por cada direccin de nivel, uno designado por el Ejecutivo con acuerdo de la Legislatura y uno por ejecucin directa de los docentes de cada nivel." (art. 199)

L A RIOJA 1986

SANTIAGO D E L ESTERO 1986

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EOUCACIK EN LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA

"Se reconoce y garantiza la libertad de ctedra". (art. 77) "Se prohibe toda discriminacin de los educadores, fundada en sus convicciones e ideas" (art. 78) "En cada una de las escuelas de la Provincia, en los distintos niveles y en la forma que lo determine la ley, funcionar un Consejo Acadmico integrado de la siguiente forma. E n la educacin inicial y primaria, por un director y representantes de docentes y padres de los alumnos; en el nivel medio por un director y representantes de docentes, padres de alumnos y estudiantes y, en el nivel terciario, por un director, alumnos, docentes y egresados. Los integrantes de la comunidad educativa son electos por votacin secreta y directa de sus pares" (art. 87) "La gestin administrativa y tcnica de la educacin inicial y primaria compete al Consejo General de Educacin, entidad autrquica en la que estn representados los docentes y los padres de los educandos. Sus miembros son nombrados y removidos por el Poder Ejecutivo c o n acuerdo del Senado. Pueden crearse Consejos Escolares integrados por padres de alumnos para la atencin inmediata de los requerimientos esenciales de la c o m u nidad educativa, sin injerencia en la conduccin tcnica de la enseanza" (art. 49) "El Estado Provincial (...) integra en cuerpos colegiados a representantes del Gobierno, de los docentes y de oros agentes institucionales y sociales, en los niveles de elaboracin y ejecucin de polticas, en la forma y con los atributos que fija la ley. Los centros de enseanza son comunidades educativas, cuya accin est ligada a la prctica democrtica y a la participacin de sus integrantes" (art. 63)

SALTA 1986

CORDOBA 1987

Por ltimo, es interesante destacar algunas novedades en las propuestas referidas a los contenidos educativos. Por primera vez se hace referencia en alguna Constitucin a la educacin sexual y a la enseanza de una lengua extranjera (San Juan), a la enseanza de los derechos humanos, el cooperativismo y el mutualismo (Santiago del Estero); a la necesidad de vinculacin del estudio con el trabajo (La Rioja, Stgo. del Estero) y de contribucin a travs de la educacin a la integracin latinoamericana (por ejemplo, Crdoba y La Rioja). Con stas y otras sugerencias para la renovacin curricular, las Constituciones sancionadas en lo que va de la transicin democrtica se vinculan a los desafos de la peculiar modernidad de Argentina, en tanto parte integrante de Amrica Latina. La propuesta de enseanza

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religiosa de acuerdo a las convicciones familiares (presente por ejemplo, en Salta y Crdoba) responde tambin a presiones de las tradicionales sociedades provinciales.

El proceso de reorganizacin institucional de las universidades nacionales El nico nivel del sistema educativo que a cuatro arios de iniciado el proceso de transicin a la democracia ha culminado su proceso de reorganizacin institucional ha sido el universitario. L a ley 23.068 (vase Cano, D . , 1987) dio lugar a esa reorganizacin, reconociendo la autonoma universitaria y disponiendo la vigencia de los estatutos anteriores a la ruptura institucional de 1966. E n los estatutos vigentes en aquel entonces se establecan formas colegiadas de gobierno de la educacin con participacin de los profesores, graduados y estudiantes. Algunos estatutos de las 26 universidades nacionales, en particular los de algunas creadas con posterioridad a 1966, establecan adems, la participacin en el gobierno de las mismas de personal no docente. Los estatutos de todas las universidades nacionales disponan la eleccin de los docentes por concursos de mritos y antecedentes. Esta modalidad de designacin haba sido reemplazada por la imposicin directa de los rectores y decanos nombrados por el Poder Ejecutivo Nacional o por concurso, de los que quedaban excluidos docentes por consideraciones ideolgicas. C o m o consecuencia de este reemplazo, entre 1976 y 1983 se nombraron docentes de acuerdo a su lealtad con el poder ejecutivo. L a ley 23.068 dispuso que se podran impugnar los concursos sustanciados entre 1976 y 1983 y, con el propsito de colocar a todos los investigadores y docentes en pie de igualdad para acceder a la docencia universitaria, la ley 23.115 determin la anulacin de las confirmaciones de profesores designados durante el gobierno de facto. D e este m o d o , se dejaron sentadas las bases legales para un profundo proceso de democratizacin interna de las universidades pblicas que abrira, a su vez, las puertas para el mejoramiento de su calidad al permitir el reingreso o acceso de cientficos, intelectuales y tcnicos de alto nivel, excluidos de los mismos por razones ideolgicas. Este proceso de institucionalizacin universitaria est, sin embargo, limitado por los alcances de la ley y en consecuencia est tambin restringida la apertura democratizadora del nivel superior de la educacin argentina. E n efecto, la ley slo alcanza a las universidades nacionales. N o contempla la situacin de los 372 establecimientos de nivel superior no universitario ni de las 22 universidades privadas existentes al m o m e n t o de su sancin. D a d o que los primeros se ocupan fundamentalmente de la formacin docente, su exclusin de un rgimen interno democrtico y democralizador priva a los futuros docentes del temprano ejercicio de prcticas consideradas deseables, tanto desde las deliberaciones del Congreso

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EDUCACIN EN LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA

de la Nacin c o m o del Congreso Pedaggico Nacional y de otras instancias de debate, donde se han presentado propuestas para el gobierno de la educacin. E s por eso que en el proceso de transicin democrtica se han generado propuestas para organizar el gobierno de las instituciones de formacin superior de acuerdo a criterios similares a los vigentes en las universidades nacionales. Lincamientos educativos del ejecutivo democrtico E n prcticamente todos los documentos emanados del Poder Ejecutivo Nacional y de los Poderes Ejecutivos Provinciales se plasman los principios de democratizacin externa e interna del sistema educativo y del mejoramiento de su calidad. E n muchos de ellos se vinculan estos principios, a la necesidad de garantizar la 'liberacin' (terminologa justicialista) o la 'autonoma' (terminologa ms frecuente en los documentos radicales) nacional, la modernizacin y la democratizacin de la sociedad argentina (vase entre otros el documento del C I N E T Y C ya citado, el documento para la convergencia programtica de octubre de 1986 y el informe nacional 1981-1986 presentado a la 2 s Reunin del Comit Intergubernamental del Proyecto Principal de Educacin; Cartagena, febrero de 1987). E n aras de la democratizacin externa del sistema se propone el amplio acceso a los niveles educativos a toda la poblacin a travs de las creaciones institucionales necesarias, el levantamiento de las restricciones existentes para el ingreso a algunos niveles y establecimientos educativos y de polticas asistenciales de a m plio alcance. Entre las propuestas de democratizacin externa del sistema educativo emanadas del Poder Ejecutivo, tiene particular relevancia la priorizacin de la atencin a los sectores m s afectados por la herencia de desigualdades y por la crisis econmica y social por la que atraviesa el pas. E n este sentido, se expide un anteproyecto de poltica educativa elaborado por una Comisin designada por la II Asamblea Ordinaria del Consejo Federal de Cultura y Educacin para compatibilizar los documentos de pob'tica educativa presentados por la Nacin y las provincias de Mendoza, Neuqun, Buenos Aires, Formosa y Entre Ros; el proyecto de resolucin elaborado por las provincias justicialistas y Neuqun y el documento de la reunin de gobernadores del Noreste, donde se dice que uno de los objetivos que orienta la actividad educacional es: "Promover el desarrollo del sistema educativo en el marco de la libertad de enseanza c o m o institucin pblica y servicio social convirtiendo en hechos reales el principio democrtico de igualdad de oportunidades y posibilidades educativas que aseguren una educacin bsica, pblica, gratuita y obligatoria con especial atencin a los sectores ms carenciados" (p. 244). C o n el propsito de alcanzar la democratizacin interna de la educacin se

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propone la participacin de todos en el planeamiento y gobierno educacional. U n a de las propuestas m s acabadas en esta direccin es la que surge del gobierno de Neuqun, que establece la creacin de las 'comunidades educativas'. Para mejorar la calidad de la educacin, en diversos documentos se hace hincapi en la necesidad de educar para el cambio y la solidaridad, la democracia y la libertad. E n esos mismos documentos se hace tambin referencia a la necesidad de transformar el vnculo existente entre la educacin y el trabajo. Puede decirse as que pese a la heterogeneidad regional, el lenguaje de las propuestas de los distintos Ejecutivos se va homogeneizando, incorporando con matices especficos las propuestas y los desafos crecientemente reconocidos c o m o prioritarios en toda la regin (respecto de estos desafos, vase Tedesco, J.C., 1987). Sin embargo, es sabido que la sola renovacin del discurso oficial no garantiza la transformacin de las tendencias y procesos educativos. Para que esa transformacin ocurra son necesarias una serie de mediaciones. Algunas de estas suceden al interior de cada una de las instituciones escolares y en ellas estn involucrados los padres, los alumnos y algunos miembros de cada comunidad educativa. Pero otras tienen lugar an antes de llegar a las instituciones. Entre estas ltimas, juegan un papel destacado las que realiza la propia burocracia educativa. E n este sentido, un anlisis reciente del accionar de un sector de esa burocracia muestra que ella ha retomado fundamentalmente los aspectos del discurso referidos a la democratizacin interna del sistema educativo (Tiramonti, G . , 1987). E n efecto, casi un 60% de las circulares enviadas por la Direccin Nacional de Enseanza Media a los establecimientos de educacin en 1984 y 1985 se refieren a aspectos de orientacin educativa y otro 26% a cuestiones que pueden considerarse de "reproduccin burocrtica". M e n o s de un 10% lo hace a cuestiones vinculadas con la transmisin de valores y conocimientos (vase cuadro 6). D e esta manera, la mediacin realizada por la burocracia -en este caso de nivel medio- representa una ruptura con los componentes autoritarios de la gestin 1976-1983, ya que a travs de las circulares se operacionalizan los siguientes cambios: se realizan propuestas para la expansin cuantitativa del nivel y el logro de su mayor eficiencia y consecuente reduccin de las tasas de desercin; el reemplazo de la clausura de los mecanismos de participacin en la orientacin y conduccin del sistema de educacin formal por propuestas tendientes a la conformacin de hbitos de participacin; el reemplazo de la verticalidad de la administracin bajo control militar directo por la apertura de la escuela a la comunidad; el reemplazo del criterio autoritario de disciplina de los comportamientos de todos los agentes comprometidos en la actividad escolar por la creacin de nuevos nexos de comunicacin entre la escuela y los miembros de la burocracia central.

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Los pocos cambios sugeridos vinculados a un potencial mejoramiento de la calidad de la educacin, remiten al reemplazo de los valores que difunde el aparato educativo por demandas de constitucin de una sociedad disciplinada autoritariamente a travs de valores democrticos impuestos por modificaciones curriculares y al reemplazo de las normas que transfieren la lgica burocrtica al mbito escolar, por otras que proponen cambios tcnico-pedaggicos tendientes a respetar en mayor medida a los alumnos, ponindolos en el centro de la actividad pedaggica. Se ver en los captulos siguientes en qu medida el discurso y la normativa democratizadora estn continuados o discontinuados en el desarrollo educativo de la transicin democrtica argentina.

O R G A N I Z A C I N Y G O B I E R N O D E L SISTEMA E D U C A T I V O E N E L TRANSICIN D E M O C R T I C A

E n los ltimos 30 aos, "se pasa de un modelo en el que el gobierno nacional tena un peso m u y elevado y tenda a imponer su sistema, es decir una centralizacin uniformante, a una descentralizacin anrquica" (Paviglianitti, N . , 1988). Hasta la dcada de los aflos 50, el gobierno nacional ejerca un papel hegemnico porque tena bajo su jurisdiccin a un nmero altamente significativo de establecimientos que impartan una educacin de calidad y porque se reservaba la equivalencia de los certificados y ttulos. Para garantizarse la obtencin de esta ltima, los programas de estudio de los establecimientos provinciales y privados respetaban los planes y programas de los establecimientos nacionales. Desde el gobierno del entonces miembro de la Unin Cvica Intransigente (UCRI), Arturo Frondizi, fue ganando terreno la concepcin de la subsidiariedad del Estado en materia educativa, entendida c o m o el otorgamiento de subsidios a los establecimientos particulares por parte del Estado y apoyofinancieroa los sistemas educativos provinciales, reduciendo paulatinamente la propia rea de influencia. E n virtud de este concepto de subsidiariedad, el Estado nacional fue enajenando cada vez ms su papel en materia educativa (Braslavsky, C , 1986). Esta enajenacin tuvo diversas consecuencias, entre las cuales ocupa un lugar central la prdida del Estado Nacional del control del gobierno de la educacin. E n efecto, cuando en 1984 se haca referencia a las posibilidades de accin desde el Ministerio de Educacin de la Nacin, se destacaban sus limitaciones ya que mientras hacia 1952 el Estado Nacional era el principal prestador educativo con el 47,3% de la matrcula total del pas, en 1986 atenda a slo el 20% del total (Paviglianitti, N . , op. cit.). Este desplazamiento se debi fundamentalmente a los avances del proceso de privatizacin y a la transferencia de las escuelas primarias nacionales a las provincias,finalizadoen 1978 (vase Tedcsco, J.C., Braslavsky, C . y Carcioffi, 1983).

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EDUCACIN EN LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA

C o m o resultado del proceso de privatizacin, los organismos que se ocupan de la conduccin de la enseanza privada dentro de las Secretaras y Ministerios de Educacin nacional y provinciales fueron ganando mayor autonoma y capacidad de decisin. E n este sentido es conocida la influencia que fue adquiriendo la Superintendencia Nacional de Enseanza Privada (SNEP), que defiende al interior de la Secretara de Educacin de la Nacin, los intereses de la enseanza privada. L a puesta en prctica del principio constitucional segn el cual es funcin de los gobiernos provinciales brindar educacin c o m n , ampli el peso de los gobiernos provinciales en la prestacin educativa. La posibilidad de establecer relaciones entre las diversas provincias y la nacin est dada actualmente por el funcionamiento del Consejo Federal de Cultura y Educacin, creado c o m o Consejo Federal de Educacin en 1972. L a misin del Consejo originario era "planificar, coordinar y asesorar los aspectos que comprometen la accin conjunta de la Nacin, de las Provincias, del Territorio Nacional de Tierra del Fuego y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires". Posteriormente se determin que este organismo "puede (tambin) proponer polticas y acciones, coordinar y concretar medidas, acordar exigencias mnimas", dando recomendaciones para la accin de los gobiernos provinciales (Paviglianitti, N . , op. cit.). El Consejo Federal de Educacin funcion de acuerdo a lgicas distintas durante los dos perodos de gobierno de facto y los perodos constitucionales. Entre 1972-1973 y 1976-1983 "...parece haber funcionado ms c o m o un organismo de coordinacin e implementacin de polticas y acciones decididas desde el Poder Ejecutivo Nacional para su ejecucin en las jurisdicciones locales, que c o m o organismo de compatibilizacin y coordinacin de necesidades y requerimientos provinciales" (Paviglianitti, N . , op. cit.). Desde diciembre de 1983 en adelante, en cambio, adopta una dinmica distinta que lleva a redfinir sus funciones. El resultado de las elecciones de diciembre de 1983 defini que el gobierno nacional fuera radical, 13 provincias tuvieran gobernadores justicialistas, 6 gobernadores radicales y 3 gobernadores de partidos provinciales. Las dos jurisdicciones nacionales (Capital Federal y Tierra del Fuego) estaban gobernadas por delegados del Gobierno Nacional. Dado que el Consejo Federal de Cultural y Educacin est integrado por los Ministros de Educacin de las provincias - q u e son a su vez nombrados por los gobernadores respectivos- era natural que esa institucin se transformara en un espacio natural de negociacin de polticas educativas. E n m a y o de 1986, el mismo Consejo resolvi "ratificar unnimemente que el Consejo Federal de Cultural y Educacin constituye un mbito natural en el cual se manifiestan las discrepancias y se logra el consenso y soluciones superadoras que contribuyan al desarrollo y consolidacin del sistema educativo nacional", valorizndolo para una misin distinta de la original. E n el cumplimiento de su nueva constelacin de funciones, durante las 10 reuniones llevadas a cabo por el Consejo Federal de Educacin desde diciembre de 1983 hasta febrero de 1988 fueron tratados variados temas: compatibilizacin

E L CASO ARGENTINO

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de polticas educativas, lincamientos curriculares bsicos para los distintos niveles y para la formacin y capacitacin docente, las problemticas salariales docentes, el rgimen legal del personal (Estatuto, traslados, permutas, reincorporaciones y jubilaciones, la situacin de emergencia educativa, la reforma educativa, el C o n greso Pedaggico Nacional, la C a m p a a Nacional de Alfabetizacin y el proyecto E M E T A y la legislacin y funcionamiento del propio Consejo). A lo largo de esta nueva etapa de trabajo del Consejo, es posible sealar algunas limitaciones: gran parte del tiempo de reunin es empleado para la autoorganizacin del Consejo y centrado adems en el logro de acuerdo acerca de la composicin de las Comisiones a los efectos de garantizar una participacin regional y polticamente aceptable para todas las partes; el Consejo no posee cuerpos tcnicos ni mecanismos para el aprovechamiento de los organismos tcnicos del Ministerio Nacional y de los Ministerios Provinciales para fundar sus recomendaciones. D e acuerdo a una evaluacin reciente, se puede interpretar que estas dos dificultades le han impedido "planificar, coordinar y asesorar" en materia educativa, aunque no funcionar c o m o un espacio de negociacin poltica. Las mismas dificultades y una imprevisin originaria le han impedido tambin realizar un seguimiento de sus propias recomendaciones. La situacin del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) segundo y ltimo organismo de coordinacin del gobierno descentralizado de la educacin, es similar a la del Consejo Federal de Cultura y Educacin en el sentido de que tiene funciones afines y se le plantea el mismo inconveniente de no contar con recursos institucionales y tcnicos adecuados para contribuir con la planificacin de la educacin superior y coordinar las actividades de sus diversas instituciones. La rpida revisin de la situacin del gobierno de la educacin muestra uno de los elementos que llev a que el sistema educativo se desarrollara, desde 1983 en adelante, m s c o m o subconjuntos de instituciones por nivel y jurisdiccin que circunstancialmente dirimen conflictos o llegan a acuerdos mnimos, que c o m o un todo articulado en funcin del logro del acceso al conocimiento y los valores pertinentes para la transicin democrtica.

E L G A S T O PBLICO E N E D U C A C I N E N T R E L A CRISIS Y L A D E M O C R A T I Z A C I N

En Argentina resulta m u y difcil acceder a datos vlidos y confiables acerca del financiamiento de la educacin. Los datos elaborados por distintos autores no son coincidentes pues se utilizan criterios metodolgicos diferentes y se salvan escollos de la propia composicin de los datos de acuerdo a variados criterios. Por otra parte, estn obligadamente desactualizados, pues los organismos correspondientes los proveen con considerable retraso.

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EDUCACIN EN LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA

Pese a las dificultades sealadas, algunas evidencias permiten proponer que la disponibilidad y distribucin de los recursos pblicos asignados a cubrir las necesidades educativas de toda la poblacin son probablemente dos de las cuestiones en torno a las cuales hay mayor continuidad entre la gestin de los gobiernos anteriores y del actual. Analizando la evolucin del gasto en educacin "se advierte que a travs del tiempo el pas est gastando una suma creciente en educacin...". "Sin embargo, aunque no existan cifras ciertas para sustentar esta posicin, existe la clara sensacin de que la calidad de la educacin ha empeorado, al m i s m o tiempo que la retribucin real del personal docente ha disminuido" (Macn, J., 1985, citado por Narodowski, P . y M . Narodowski, 1988). L a segunda continuidad sera que an as, la participacin de los gastos en cultura y educacin dentro de los gastos del sector pblico no logra alcanzar los mejores valores histricos. D e acuerdo a algunas fuentes, ese porcentaje es de apenas el 7 % (vase Beccaria, L . y G . Riquelme, 1986 y diversa informacin periodstica) Este porcentaje es significativamente inferior al 16% destinado a educacin a fines del siglo X I X . L a tercera continuidad radica en que los gastos corrientes y, en particular los destinados al pago de remuneraciones docentes, siempre han insumido ms del 70% del gasto educativo y lo seguiran haciendo (vase cuadro 8). L a cuarta continuidad consiste en la persistente asignacin de altos subsidios para el sector privado. A este respecto, un trabajo reciente habra demostrado que en 1980 el 16.2% del presupuesto educativo se destin a la transferencia de subsidios al sector privado. Este porcentaje es ciertamente m s alto que el 8.9% destinado a bienes de capital durante el mismo ao. Ese mismo trabajo habra demostrado tambin, que la transferencia de subsidios al sector privado prioriza la atencin de los grupos poblacionalcs de ms altos ingresos, ya que las escuelas que los reciben se sitan en los barrios poblados por esos grupos. A este respecto, los datos del estudio de referencia (Beccaria, L . y Riquelme, G . , 1986) muestran que por ejemplo, 108 de las 312 escuelas medias privadas subsidiadas del Gran Buenos Aires en 1984 estaban radicadas en su zona norte, en donde no haba escuelas pblicas que ofrecieran menos de 4 horas diarias de clase a los nios en edad escolar. E n la zona centro del Gran Buenos Aires, en cambio, haba dos partidos donde ms del 25% de la matrcula escolar primaria reciba slo 2 3 horas de clase diarias. Todava en 1986,98.337 alumnos de escuelas primarias de la Provincia de Buenos Aires slo asistan esa cantidad de horas a la escuela (Aguerrondo, I., 1987). L a zona centro del Gran Buenos Aires slo contaba con 87 de las 312 escuelas medias subsidiadas por el Estado, siendo adems una zona m u c h o ms densamente poblada. U n a quinta continuidad en la composicin del gasto en educacin refiere a una tendencia significativa y poco comentada. A lo largo de los ltimos 15 aos, habran aumentado en Argentina significativamente las asignaciones para los servicios educativos prestados por el ejrcito, la armada y la aeronutica. E n el con-

E L CASO ARGENTINO

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Cuadro 7

PARTICIPACIN D E L MINISTERIO D E EDUCACIN E N EL PRESUPUESTO D E L A ADMINISTRACIN PBLICA NACIONAL

Ao 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987
Fuente: Cano, D., 1985 y DSHCDN, 1985 y 1986. Cuadro 8

Porcentaje 14.7 14.7 14.1 11.6 15.7 13.1 6 . 9 7 . 3 9 . 0 13.0 10.3 11.6 10.5 8 . 0 7 . 0 7 . 4 7 . 0 8 . 4

PARTICIPACIN D E LA FINALIDAD C U L T U R A Y EDUCACIN E N E L GASTO PUBLICO Y D E LAS EROGACIONES EN SALARIOS EN ESE GASTO, 1970-1983

Finalidad Cultura y EducaErogaciones en salarios cin en el Gasto Pblico en el gasto en Cultura y Educaci ( % ) 1970 77 17 1971 17 79 1972 17 77 1973 18 80 1974 17 79 1975 17 81 1976 10 76 1977 11 71 1978 14 73 1979 14 74 1980 15 76 1981 12 74 1982 9 72 1983 11 71 Fuente: Narodowski, M y P. Narodowski, Trabajo Docente y Gasto Educativo en la Argentina, Buenos Aires, 1977 (mimeo). Nota: Otras fuentes Bcccaria, L. y G . Riquelme, 1985, dan cifras ms bajas para la primera y ms altas para la segunda columna.

AO

EDUCACIN EN LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA

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texto de los gobiernos de facto, las Fuerzas Annadas fueron absorbiendo paulatinamente partidas crecientes de la funcin educacin para capacitacin militar. El porcentaje destinado a la m i s m a en 1977 lleg al 16.5 del total1, mantenindose luego en el orden del 8% (Beccaria, L . y Riquelme G . , 1986). L a sexta y ltima continuidad refiere al peso creciente del nivel universitario en el gasto en educacin, debido entre otros aspectos a la apertura irrestricta de las Universidades Nacionales a todos aquellos que quisieran cursar una carrera, independientemente de cul fuera y en qu establecimiento (vase cuadro 9). Se sabe que la proporcin de jvenes que estn en condiciones de ingresar a las universidades es relativamente baja y, adems, que su origen social es de sectores medios y altos. U n a ltima tendencia del gasto pblico en educacin digna de mencin, consiste en la imposibilidad de mantener la capacidad adquisitiva de los salarios docentes. En efecto, si bien los salarios docentes se habran recuperado levemente de la brusca cada sufrida en 1983 c o m o producto de recomposiciones regresivas del gasto en educacin emergentes de la guerra de las Malvinas de 1982, estn por debajo de los salarios de 1974 y m u y lejos de los valores de algunos aos del gobierno de facto (vase cuadro 10).

Cuadro 10

EVOLUCIN D E LOS SALARIOS D E L PERSONAL D O C E N T E

(En australes de junio de 1985) Primaria'

Ao
1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985

A 187 171 97 110 166 342 456 204 257 108 164 130

ndice
100,0 91,3 51,8 58,7 88,6 182,6

243,4
108,9 137,2 57,7 87,5 69,4

Fuente: FIEL, 1986. * Promedio entre el nivel salarial ingresante y mximo.

'Las bruscas oscilaciones del porcentaje educativo destinadas a capacitacin militar permiten formular la hiptesis de usos espreos de estos montos, vinculados a funciones no educativas que se autoadjudicaron algunas instituciones de capacitacin familiar, por ejemplo, la Escuela de Mecnica de la Armada ( E S M A ) . Se sabe que estos establecimientos estuvieron vinculados a la por ellos denominada "guerra sucia" o "lucha contra la subversin".

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EDUCACIN EN LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA

Esta perdida de la capacidad adquisitiva de los salarios no ha sido pareja en todo el pas. Existen algunas jurisdicciones, por ejemplo la Capital Federal, donde en el marco de la transferencia de establecimientos primarios han existido recursos suficientes para garantizar otras remuneraciones. Algunas de las jurisdicciones m s pobres, c o m o T u c u m n , han tenido en cambio serias dificultades para lograr cadas menos bruscas de los salarios de sus docentes. L a situacin salarial ha estado a la base de conflictos crecientes entre los docentes, los gobiernos provinciales y el Estado Nacional. Estos conflictos afectaron a los distintos niveles del sistema educativo y pusieron, por ejemplo, a las universidades en situacin de emergencia en el ao 1987, donde prcticamente se perdieron las clases de todo el segundo cuatrimestre y llevaron a la no iniciacin del ao lectivo 1988 en la fecha prevista. Por otra parte, estos conflictos ocasionaron la perdida de un porcentaje considerable de horas de clase en algunas provincias, nuevamente en particular en algunas de las ms pobres (vase cuadro 11). Cuadro 11 PROMEDIO DE DIAS DE CLASE PERDIDOS EN LAS ESCUELAS PRIMARIAS OFICIALES, 1985 (En porcentajes)
Provincia Das perdidos Provincia Das perdidos 10.8 11.2 12.3 13.1 14.3 17.9 18.1 18.6 19.1 19.4 28.2 42.8

Misiones Ro Negro ChubuL Salta Mendoza Resto Bs. A s . Catamarca Entre Ros Sgo. del Estero Santa Cruz Neuqucn Formosa T O T A L PAIS: 13.6

2.5 5.1 5.6 6.4 6.8 7.4 8.0 8.4 9.3 9.4 9.6 9.8

Jujuy Gran Bs. A s . Chaco Santa Fe Crdoba T . del Fuego San Juan La Pampa San Luis La Rioja Corrientes Tucumn

E n lneas generales, parecera que la composicin del gasto en educacin refleja la distinta capacidad de los actores sociales para apropiarse de "raciones" al menos equivalentes del m i s m o , segn sus necesidades. E n primer lugar, cabra proponer que los grupos de ms altos ingresos consiguen apropiarse de mayores porciones que los de menores ingresos. E n segundo lugar, que las corporaciones

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logran mantener situaciones de privilegio. Las Iglesias - y en particular la Iglesia Catlica- mantiene en Argentina el mayor porcentaje de escuelas privadas. Entre los actores que han tenido poco xito en sus luchas por apropiarse de una parte ms importante dentro del gasto educativo figuran los docentes en general, pero m u y especialmente los de escuelas pblicas, ya que por va del cobro de cuotas a los usuarios, los maestros de escuelas privadas suelen percibir una bonificacin adicional que puede llegar a duplicar sus ingresos.

A C C E S O Y P E R M A N E N C I A A L O S NIVELES PRIMARIO Y M E D I O D E L SISTEMA E D U C A T I V O E N L A TRANSICIN A L A D E M O C R A C I A ( 1 9 8 3 )

El acceso al saber elaborado es una necesidad bsica y la asistencia a los sistemas de educacin formal es uno de los nicos -sino el nico- camino que puede utilizar una proporcin m u y significativa de la poblacin en Argentina para acceder justamente a ese saber elaborado. U n o de los resultados de largos aos de decisiones presupuestarias y poltico-educativas tendencialmente orientadas a priorizar a los sectores de mayores ingresos, ha sido un desigual aprovechamiento de esc camino por parte de distintos grupos poblacionales. A partir de 1983, esta situacin slo ha podido revertirse en algunos momentos particulares en forma, adems, m u y parcialmente.

Analfabetismo y alfabetismo En las ltimas dcadas, Argentina fue perdiendo su condicin de pas educalivamente privilegiado respecto de otros pases latinoamericanos. El sistema educativo argentino funcion de un m o d o lo suficientemente injusto para que en 1980 persistieran 1.264.650 analfabetos de 15 afios y ms. Considerada en nmeros absolutos, esta cifra es superior a la cantidad de analfabetos de numerosos pases de la regin. Si a la cantidad de analfabetos se agrega la poblacin que no complet la escuela primaria, se tiene que en 1980, 6.711.634 argentinos de 15 aos y ms tienen un nivel de instruccin inferior al mnimo considerado necesario para una adecuada participacin societal en beneficio propio y de la comunidad. D e esta cantidad, casi medio milln son jvenes de 15 a 19 aos (Censo Nacional de Poblacin, 1980). Para erradicar el analfabetismo total y funcional, el gobierno nacional dispuso la creacin de Centros Educativos de Nivel Primario en los lugares donde los mismos se concentran, recurriendo a la firma de contratos y convenios con los

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EDUCACIN EN LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA

Estados Provinciales, organismos sindicales, entidades cooperativas, unidades de las fuerzas armadas universidades nacionales y empresas pblicas y privadas. Paralelamente adems, se revitalizaron y reorientaron algunos proyectos de cooperacin internacional, por ejemplo, el Proyecto Regional de Educacin de Adultos y Alfabetizacin ( P R E D A L ) y el Proyecto de Educacin-Produccin en Areas Urbanas Municipales ( E P R U M ) , de modo que contribuyeran a elaborar material didctico y a la formacin de personal para la campaa de alfabetizacin. Las metas del Plan consistan en crear 17500 centros para fines de 1986. Se consideraba que cada centro debera nuclear a 15 adultos aproximadamente, que aprenderan a leer y a escribir, matemticas, ciertos oficios -principalmente m a nuales- (por ejemplo, en Crdoba: camisera, plomero, gasista, pantalonera, tractorista, mecnico, carpintero, mecangrafo, prctico apicultor, panadero, fideero, zapatero) y que adquiriran adems precisas orientaciones valorativas consideradas adecuadas para la transicin a la democracia. N o hay an datos precisos acerca del devenir de la C a m p a a de Alfabetizacin. L a ltima informacin impresa, de hace ya tiempo, daba cuenta del funcionamiento, de 1.184 centros, que en conjunto haban incorporado a 136.000 alumnos, atendidos por 8.300 docentes (Ministerio de Educacin y Justicia, Objetivos de la Educacin de Adultos en la Argentina, Bs. As., s.f., p.4). T a m p o c o hay datos precisos acerca de los esfuerzos provinciales para erradicar el analfabetismo y el semianalfabctismo, pero hay suficientes indicios acerca de la total insuficiencia de las acciones realizadas en esa direccin. La ampliacin de la red inicial y las nuevas experiencias en este nivel E n 1986 (ltimo ao para el que hay datos publicados) funcionaban en Argentina 8.015 jardines de infantes registrados oficialmente, es decir 670 ms que al comienzo de la transicin a la democracia. A esos jardines asistan 719.928 chicos de diversas edades. Esa asistencia indica una mejora significativa respecto de 1983, pero est lejos de reflejar un crecimiento porcentual anual tan dinmico c o m o en algunos perodos constitucionales anteriores (actualmente es del orden del 3%) y tambin de comprender a todos los chicos de las edades correspondientes (aproximadamente 1.300.000 para 4 y 5 aos). Puede suponerse, adems, que los excluidos siguen siendo tendencial y fundamentalmente quienes proceden de las familias ms pobres. D e todos modos y an con las salvedades sealadas, puede observarse que fueron incorporados casi el doble de nuevos alumnos a los jardines de infantes que de jvenes y adultos a los centros de alfabetizacin. Evolucin del nivel primario en el proceso de transicin E n el marco de la transicin a la democracia, el Estado Nacional y los gobiernos

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provinciales han hecho esfuerzos por crear establecimientos, reorientar programas asistenciales y continuar con programas dirigidos hacia los sectores ms desfavorecidos por las modalidades previas de funcionamiento del nivel primario. Estos esfuerzos han producido consecuencias en la evolucin cuantitativa del nivel, ya que se ha logrado revertir tendencias anteriores de disminucin de la capacidad instalada y aumentar la matrcula considerablemente (vase cuadro 12). Cuadro 12 EXPANSION CUANTITATIVA COMPARATIVA DEL NIVEL PRIMARIO, EDAD ESCOLAR Aos 73/76
78/81

Establecimientos 20 266
20 590 20 570 20 145

Docentes 183 888

199 256 202 665 200 388

Alumnos 3 481 138

3 601 243 3 741 380 4 035 404

324
-425

15 368
-2 277

120105
294 024

83/86

20 339
20 865

526

212 932
238 818

25 886

4 315 752
4 778 264

462 512

Fuente: Departamento de Estadstica Educativa de la Direccin Nacional de Programacin Educativa.

Se sabe, sin embargo, que la recuperacin de cierto dinamismo en la expansin del nivel primario del sistema educativo no ha sido acompaada de mejoras significativas en su capacidad de retencin y de una disminucin en los ndices de repeticin.

La reactivacin del nivel medio en el proceso de transicin E n la dcada de los '70, la expansin de la matrcula de nivel medio haba mostrado un comportamiento irregular. El momento de mayor expansin se haba registrado en 1974 respecto de 1973, lo cual vinculaba esa expansin a una coyuntura de crecimiento econmico y a una movilizacin poltica generalizada (vase Tedesco, .C., Braslavsky, C . y R . Carciofi, 1983). L a expansin del nivel medio comenz a retraerse en 1975 y fue particularmente notoria en 1977. Los datos del censo de 1980 evidenciaban que la enseanza media haba dejado de expandirse a un ritmo estable y constante (vase cuadro 13). L a incipiente contraccin econmica y la generalizacin de prcticas autoritarias de funcionamiento de la sociedad civil habran restado motivaciones a la bsqueda tendiente a ampliar la formacin general.

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EDUCACIN EN LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA

Cuadro 13 E X P A N S I O N CUANTITATIVA C O M P A R A T I V A D E L NIVEL S E C U N D A R I O Aos 73/76 78/81 83/86 Establecimientos 4 843 4 887 4 888 4 965 4 915 5 638 + 404 + 77 +723 Docentes 146 867 168 732 175 311 191 096 193 551 227 781 + 21865 + 1 5 785 + 3 4 230 Alumnos 1 124 364 1 283 056 1300 490 1 366 444 1 4 6 6 424 1 810 374 +158 692 + 65 964 +343 950

Fuente: Departamento de Estadstica Educativa de la Direccin Nacional de Programacin Educativa. Por otra parte, el proceso de desaceleracin de la expansin del nivel medio habra sido alentado por el Estado mediante el freno a la ampliacin de la red de oportunidades educativas. Si bien entre 1970 y 1981 aument aproximadamente un 20% la cantidad de establecimientos de nivel secundario existentes en el pas y en ningn ao se registr una disminucin de la cantidad total de colegios; la ampliacin de la red fue sensiblemente inferior entre 1978 y 1981 a la registrada en el perodo 1973-1976 (vase cuadro 14). Cuadro 14 EXPANSION CUANTITATIVA C O M P A R A T I V A D E L NIVEL S E C U N D A R I O , M O D A L I D A D T C N I C A Aos 73/76 78/81 83/86 Establecimientos 1064 1181 1094 797 970 1013 +117 - 297 + 43 Docentes 37 493 47 296 49 420 46 821 47 065 53 063 + 9 803 - 2 599 + 5 998 Alumnos 302 563 352 479 359 606 317 704 334 144 391 903 +49 916 - 41 902 + 57 759

Fuente: Departamento de Estadstica Educativa de la Direccin Nacional de Programacin Educativa. A partir de 1983 se revirti el proceso de retraccin de la enseanza media. La cantidad de nuevos establecimientos creados fue mucho mayor que durante el anterior perodo constitucional y la incorporacin de nuevos alumnos duplic a la de aquel entonces. E n muchos casos, los nuevos establecimientos surgieron a partir de un esfuerzo mancomunado del Estado y de las comunidades, preocupadas por contar con vacantes para sus adolescentes. Curiosamente, en este perodo la

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reactivacin de la expansin del nivel medio no puede atribuirse a una coyuntura econmica favorable. L a misma parece deberse ms bien a la combinacin entre las consecuencias de una coyuntura desfavorable y de una bsqueda generalizada de estrategias de conservacin de ciertas posiciones relativas que en una estructura social cristalizada c o m o la Argentina no pueden mantenerse si no se cursan al menos algunos aos del nivel medio (Llomovatte, S., 1987). L a peculiar modalidad adoptada por la nueva fase expansiva del nivel medio reflejara, adems, las dificultades que se observan para reactivar la economa argentina. La percepcin de estas dificultades en la poblacin estara a la base del hecho que la reactivacin de la modalidad tcnica del nivel medio es de menor significacin a la del conjunto. L a combinacin de factores presentada explica tambin la actividad desplegada desde espacios no estatales por ampliar las oportunidades de estudios de nivel medio y la fuerte presin por ingresar a las universidades. Respecto a la actividad desplegada desde espacios no estatales cabe destacar las iniciativas de actores usualmente considerados apticos en el terreno educativo: los sindicatos. Estos han abierto un espacio de cooperacin con la Direccin Nacional de Enseanza Superior para la creacin y el mantenimiento de Centros educativos de Nivel Secundario que permitan a los jvenes y adultos que no cursaron los aos de nivel medio necesarios una insercin menos desfavorable en el contexto de la crisis. Los Centros Educativos de Nivel Secundario funcionan en horario nocturno y ofrecen un currculo condensado de enseanza media en tres o cuatro aos. E n Argentina funcionan actualmente 190 Centros, de los cuales 30 fueron creados por la presente gestin. L a mayor concentracin est en la Capital Federal (47), la Provincia de Buenos Aires (42) y la provincia de Crdoba (33). L a mayor parte son centros de orientacin comercial y anexos en diversas especialidades del sector servicios. Estos Centros cumplen una significativa funcin en relacin a ciertos grupos de adultos que, aun sin ser los ms marginados ni vivir en condiciones de pobreza, padecen ciertas formas de marginacin de la cultura y de los segmentos laborales ms dinmicos.

La nueva explosin de la matrcula universitaria Consecuentemente con la tradicin del partido en ejercicio del Ejecutivo Nacional y en respuesta a las demandas de casi todas las agrupaciones del movimiento estudiantil universitario, una de las primeras medidas de poltica educativa de la transicin democrtica fue el "ingreso irrestricto a las universidades nacionales". Traducida en trminos prcticos, esta medida signific la posibilidad de que los jvenes se inscribieran en la carrera que deseaban de cualquier universidad para realizar all sus estudios en forma gratuita y durante los aos que quisieran.

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E n contraposicin con la lentitud de ejecucin de otros principios y medidas de poltica educativa, la del ingreso irrestricto se realiz inmediatamente en la prctica (vase cuadro 15). El ingreso al nivel superior universitario y no universitario se increment m u y significativamente, producindose una nueva explosin de las matrculas. Entre 1983 y 1986 el nivel superior en su conjunto increment su matrcula en m s del doble de lo que la haba aumentado durante la m i s m a cantidad de aos del anterior perodo democrtico. Al interior del nivel superior se produjo un reajuste matricular en beneficio de las universidades (vanse cuadros 16 y 17).

Cuadro 15

EXPANSION CUANTITATIVA COMPARATIVA DEL NIVEL SUPERIOR UNIVERSITARIO Y N O UNIVERSITARIO

Aos 73/76 78/81 83/86 Establecimientos 783 923 956 1007 1178 1457 Docentes 32 666 38 943 42 377 54 039 56 089 69 985 Alumnos 432 461 586 163 479 142 525 688 580 626 902 882

14

6 277

153 7 0 2

5 1

1 1 6 6 2

4 6546

2 7 9

138 9 6

322256

Cuadro 16

EXPANSION CUANTITATIVA COMPARATIVA DEL NIVEL SUPERIOR NO UNIVERSITARIO

Aos 73/76 78/81 83/86 Establecimientos 416 512 534 501 758 978 Docentes 10 867 13 144 13 885 17 517 22 639 28 181 2 277 3 632 5 542 Alumnos 54 688 568 047 76 498 123 618 164 055 195 866 13 359 47 120 31 811

96 67 220

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Cuadro 17 EXPANSION CUANTITATIVA COMPARATIVA DEL NIVEL SUPERIOR UNIVERSITARIO Aos 73/76 78/81 83/86 Establecimientos 367 411 422 406 420 479" ~ .,
16 59

Docentes 299 25 790 28 492 36 522 33 450 41 804 ~Z

4Jyl 8 03

Alumnos 377773 518 116 402 646 402 070 416 571 707 016
140 343

. ...

, "5?6
29Q445

'Sobre un total de 49 universidades, 27 pertenecen al mbito oficial (26 Nacionales y 1 provincial en La Rioja) y 22 al mbito privado. El nmero de establecimientos presentados corresponden al total de Universidades tanto de rgimen oficial como privado.

E n efecto, durante el ltimo gobierno militar los jvenes debieron defender sus derecho a la educacin superior orientndose a los establecimientos de nivel superior no universitario. El gobierno militar haba establecido una poltica de cupos en las universidades nacionales que garantizaba el mantenimiento de la matrcula en niveles constantes. Los jvenes de sectores medios y medios bajos que no podan afrontar los costos de la matrcula de los establecimientos privados, slo tenan la alternativa de estudios de nivel superior no universitario, alternativa que por cierto, algunos aprovechaban. A partir de 1984, en cambio, la inmensa mayora de los jvenes en condiciones de acceder al nivel superior logr ingresar a las universidades nacionales. E n consecuencia, la matrcula de los establecimientos de nivel superior no universitario lleg incluso a decrecer. El significado de esta nueva explosin de las matrculas es por cierto mltiple y contradictorio. E n primer lugar, expresa la existencia de al menos un camino para la insercin societal juvenil en un contexto de desempleo y subempleo creciente: la universidad. Pero en segundo lugar, expresa tambin la existencia de una m u c h o mayor capacidad de presin de quienes estn en condiciones de disputar ese espacio de insercin societal que de aquellos que no lo estn. E n efecto, si se retrocede a pginas anteriores se puede comprobar que la expansin de la matrcula universitaria parece haber beneficiado a mayor cantidad de jvenes que los esfuerzos por alfabetizar a quienes n o haban logrado ni siquiera acceder a los beneficios de la educacin primaria, que -an discutiendo su contenido muchas veces denunciado c o m o antipopular (Braslavsky, C . y N . Krawczyk, 1988)- provee al menos de un certificado legalmente obligatorio y exigido para el acceso a ciertos empleos. La presencia de una explosin de la matrcula universitaria de las dimensiones consignadas, junto a la permanencia de los tambin sealados contingentes de

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poblacin analfabeta, semianalfabeta y que siguen siendo afectados por la repeticin y el desgranamiento, no es otra cosa que la manifestacin ms elocuente de la resolucin prctica de la pugna social por educacin en favor de los sectores tradicionalmente ms favorecidos econmica y polticamente. Indicadores que se vern a continuacin ofrecen ms evidencia en favor de esta hiptesis.

La participacin de distintos grupos de agentes en la educacin argentina El sistema educativo argentino surgi por la accin principal del Estado. Esta accin estuvo legitimada por la concepcin de que l deba cumplir un papel principal en materia educativa. C o m o ya se ha visto, desde 1958 en adelante la concepcin de que el Estado Nacional tendra que cumplir un papel subsidiario en materia educativa fue crecientemente adoptada por el propio Estado. Por otra parte, las concepciones descentralizadoras de la educacin fueron ganando terreno y contribuyeron a crear condiciones propicias para la aceptacin de la transferencia de los servicios de educacin primaria a las provincias. E n este contexto, el papel de los distintos grupos de agentes educativos se fue modificando. C o m o ya se ha visto, el Estado Nacional fue perdiendo terreno en tanto lo fueron ganando las provincias y el sector privado. Actualmente, las provincias atienden a prcticamente la totalidad de la matrcula en edad escolar que asiste al sector pblico y se est planteando crecientemente la propuesta de transferirles tambin los establecimientos de nivel medio. Por otra parte, aument considerablemente la participacin del sector privado en la educacin, incremento que ha sido diferente segn los niveles. L a participacin del m i s m o en el nivel preescolar fue m u y alta desde sus orgenes. E n el nivel primario y medio aument paulatinamente desde hace ya tiempo, aunque lleg a tener mayor peso en el segundo que en el primero. En el nivel superior no universitario, integrado fundamentalmente por establecimientos de formacin docente, es donde la participacin del sector creci ms rpidamente y en el universitario es donde parece depender en mayor medida de factores contextales (vase cuadro 18). El anlisis en conjunto de las tendencias de participacin del sector privado en la prestacin educativa permite proponer la existencia de dos racionalidades convergentes: la de los prestadores y la de los usuarios. Los prestadores privados tienden a invertir ms en los niveles que les ofrecen mayor crdito econmico o ideolgico. Invierten, en consecuencia, en el nivel preescolar y en el nivel medio -especialmente bachilleratos y comerciales- o en los profesorados. El mantenimiento de este tipo de instituciones es relativamente bajo en comparacin con las universidades o los establecimientos de enseanza tcnica y la formacin de docentes les ofrece posibilidades de potenciar sus m e n sajes, ya que luego muchos de los profesores que formen se integran al sector pblico.

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Cuadro 18 M A T R I C U L A ESCOLAR ATENDIDA P O R EL SECTOR PRIVADO P O R NIVEL (En porcentajes) Superior no univ. 35.03 34.65 33.44 31.53 28.79 28.90 27.27 29.39 Universitario 15.5

Ao
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986

Preescolar 31.63 31.31 31.01 31.63 31.93 30.15 29.16 29.68

Primario 15.80 16.10 16.64 16.73 16.98 17.30 17.31 17.62

Medio 33.12 32.88 32.25 31.98 31.19 30.96 30.40 30.83

31.05 30.80 31.69 31.02 31.19 31.20

18.09 17.34 18.33 18.69 18.63 18.77

30.35 30.13 30.27 30.30 29.11 29.35

37.26 32.19 36.79 36.38 33.02 31.29

16 15 13 11 12 12 15 16 17 18 20 19 19 16 11 10

Fuente: Departamento de Estadstica del Ministerio de Educacin de la Repblica Argentina.

L a racionalidad de los usuarios consistira en que los sectores de la poblacin con mayores ingresos buscaran el servicio que, de acuerdo a sus orientaciones valorativas, es el mejor en cada coyuntura particular. Para grupos importantes de poblacin el mejor servicio siempre sera el privado, ya que all habra tendencialmente menos conflictos y mejores condiciones para el aprendizaje; pero para otros, el mejor servicio puede ser tambin el pblico. U n a larga tradicin de buenas universidades nacionales, por ejemplo, llevara a contingentes significativos de estudiantes a las universidades nacionales en los momentos de apertura democrtica, ya que en las mismas sera posible tener un mayor contacto con la produccin de conocimientos. Este elemento llevara a muchos estudiantes a aceptar peores condiciones en otros aspectos, tales c o m o una m u y superior relacin docente-alumno (vase Cano, D . , 1985). Si bien n o hay suficientes evidencias respecto de la existencia o no de grupos de usuarios que se inclinen por el sector pblico por razones ideolgicas, existen algunos indicios acerca de su prdida de peso. L a larga tradicin de una enseanza pblica de buena calidad habra llevado a muchos argentinos a preferir siempre

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esa enseflanza debido a esa bondad y a la heterogeneidad de su poblacin. E n la actualidad este "mito estatista" podra estar desapareciendo. En efecto, cuando se le pregunta a padres de alumnos por qu envan a sus hijos a una escuela pblica, son muchos quienes responden que porque no tienen dinero para enviarlos a una escuela privada (Banco de datos del P N E M , F L A C S O ) . E n la misma direccin seran cada vez ms frecuentes las cooperativas de padres y docentes que se definen a s mismos c o m o estatistas, pero que se agrupan para formar un colegio privado. L a posicin a travs de la cual explican su proceder se resume: "Hay que elegir entre los principios a los hijos". Esos padres y docentes participaran de la concepcin de que las escuelas pblicas no ofrecen suficientes garantas para la educacin de sus hijos. D e m o d o indirecto, surgirn de los captulos siguientes algunos elementos para avalar o refutar esa afirmacin a la luz de las tendencias de mediano plazo y de las reformas e innovaciones introducidas durante la transicin democrtica. D e todos modos se debe recordar que la penetracin de orientaciones privatistas, el dinamismo de los empresarios y corporaciones y, en forma estadsticamente m u c h o menos significativa, de algunos cooperativistas y comunidades extranjeras en la prestacin educativa, no pueden contrarrestar el hecho de que m s del 78% de la matrcula educativa de todos los niveles sigue siendo atendida por el sector pblico y que es altamente probable que esta situacin no se modifique en el corto plazo.

D I N M I C A INSTITUCIONAL Y P R O P U E S T A C U R R I C U L A R D E L AUTORITARISMO A L A D E M O C R A C I A

A comienzos de la transicin a la democracia, se hizo presente la tendencia generalizada a diagnosticar la situacin de la educacin argentina haciendo especial nfasis en la vigencia de prcticas autoritarias. Sin embargo, ya se ha dicho en el presente trabajo, que el autoritarismo, en tanto orientacin de las polticas educativas de los gobiernos de facto, tena lafinalidadde permitir la negacin del acceso al saber de los sectores que, en el contexto de la expansin del sistema educativo, podan transitar durante ms tiempo por el mismo. En consecuencia, puede proponerse que durante el perodo de gobierno 1976-1983 en la prctica cotidiana de los establecimientos educativos, el abuso de autoridad o, en trminos de Foucault (1981), la "coercin ininterrumpida" y la negacin del acceso al saber elaborado, eran dos procesos ntimamente relacionados que conformaban una modalidad particular que puede denominarse "disciplinaria" (vase Filmus, D . , 1988). La modalidad disciplinaria implicaba una fuerte coherencia entre el contenido y la forma de la educacin y conllevaba una gran posibilidad de xito para el logro

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de los propsitos de los gobiernos de facto. E n los cuatro aos de transicin democrtica se han iniciado distintas transformaciones en la vida institucional de los establecimientos educativos y en las propuestas curriculares. Puede proponerse que los primeros han afectado en mayor medida a los establecimientos de nivel medio y los segundos a los establecimientos de nivel primario.

Las transformaciones institucionales en el nivel medio U n a de las primeras medidas del gobierno democrtico fue permitir la libre asociacin de los docentes, padres y estudiantes en los colegios secundarios. C o m o consecuencia de ello se produjo una reactivacin de los gremios docentes, alentada adems por la reincorporacin de los exonerados por razones ideolgicas entre 1975 y 1983 de todos los establecimientos educativos. Tambin, c o m o consecuencia de la autorizacin de la libre asociacin, se organizaron centros de estudiantes en un nmero m u y alto de colegios secundarios. A travs de estas organizaciones se rompi una tradicin de prohibiciones de m u c h a ms larga data que el ltimo gobierno de facto. E n efecto, la prohibicin de funcionamiento de los centros de estudiantes provena de la dcada de los aos '30 y solo haba sido levantada durante cortos perodos de algunos gobiernos constitucionales anteriores. Otra de las primeras medidas del gobierno democrtico fue la liberacin de la obligatoriedad del uso de guardapolvo blanco o de uniforme en los colegios secundarios pblicos. Posteriormente, se modific la escala de evaluacin utilizada en los establecimientos de nivel medio, reemplazando una jerarquizada de 1 a 10 puntos, por una evaluacin conceptual segn se alcanzaran, no se alcanzaran o se superaran los objetivos propuestos para la educacin. E n 1988 se reemplaz esa nueva escala conceptual por otra que incorpor una cuarta posibilidad, la de alcanzar m u y satisfactoriamente esos objetivos. Todas estas modificaciones, ms la emergencia de un nuevo tipo de relacin entre las instituciones y las autoridades, imprimieron una nueva tnica a la vida cotidiana en los colegios secundarios que permiti que emergieran una serie de conflictos y sentimientos antes censurados. Los adolescentes comenzaron a expresar rabia, desencanto y agresin. Los docentes se sintieron en muchos casos superados por la necesidad de contenerlos utilizando nuevas reglas de juego e incrementaron considerablemente sus inasistencias (clculos oficiales daran cerca de un 50% de ausentismo a clase entre los profesores de enseanza secundaria). U n a interpretacin de la emergencia de nuevos conflictos y de la proliferacin de "problemas de disciplina" en los colegios secundarios sera que las nuevas form a s previstas de organizacin institucional no son coherentes con la permanencia de una propuesta auricular atrasada y poco adecuada a las necesidades de los estudiantes. E n efecto, la nica asignatura que sufri modificaciones significativas

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desde el comienzo de la transicin hasta 1988 fue "educacin democrtica". Para la enseanza de la misma se estructur un nuevo programa, que incluye mayor y mejor informacin sobre Amrica Latina, la situacin institucional y poltica del pas y algunos de los temas de actualidad ms significativos (deuda externa, dependencia, etc.). E n 1987, la Secretara de Educacin habra tenido la intencin de introducir educacin sexual en los establecimientos secundarios bajo su dependencia, pero la reaccin de la jerarqua de la Iglesia Catlica y de otros sectores conservadores de la sociedad habra llevado a las autoridades a desmentir esa intencin y la mayor parte de los establecimientos secundarios se habran debido conformar con la inclusin de someras referencias al respecto desde la materia biologa, alentada por algunos nuevos libros de texto de menor tirada producidos por las editoriales ms dinmicas de plaza. Evidentemente, estas modificaciones curriculares no habran sido an suficientes para dotar a toda la prctica educativa de los establecimientos secundarios de un nuevo eje organizador que permita encontrar un nuevo equilibrio entre forma y contenido, esta vez democratizador.

Las transformaciones curriculares en el nivel primario1 E n tanto la mediacin de las orientaciones de poltica educativa democratizadoras se plasmaron en el nivel medio en propuestas de renovacin institucional, en el nivel primario tuvieron prioridad las propuestas de renovacin curricular tendientes a lograr un mejoramiento del producto del proceso educativo. Estas propuestas procuran dar respuesta al diagnstico generalizado de la calidad del m i s m o . Tanto expertos c o m o partcipes del sistema de educacin formal, coinciden en sealar el deterioro de la calidad de la educacin impartida en el sistema formal. Desde la perspectiva de los expertos se dice: "el valor de socializacin cultural y de aprendizaje instrumental de tres aos de escuela es hoy, sin duda, inferior en s m i s m o (...) al correspondiente a dcadas pasadas" (Rama, G . , 1980, p. 19). Testimonios recogidos en investigaciones recientemente terminadas (Frigerio, G . , 1987) convergen con el diagnstico de los expertos. Padres de nios que asisten a segundo grado en las escuelas del conurbano de Buenos Aires dicen, por ejemplo, "antes de enseaba ms", "antes pibes de segundo grado saban leer el diario", "el primer semestre (de primer grado) en la escuela no le ensearon nada nuevo", "Marcelo est en tercero y usa el libro de segundo, la que estn el cuarto est viendo lo que ya vio el ao pasado", etc. (Borsotti, C . y C . Braslavsky, 1985).

'Este apartado fue publicado con anterioridad. Vase Braslavsky, C , y N . Krawczyk, La escuela pblica. Ed. Mio y Dvila, Buenos Aires, 1988 y Braslavsky, C , "Perspectivas de la educacin y la alfabetizacin en Argentina en el marco de la transicin a la democracia", en: U N E S C O - O R E A L C , Alternativas de alfabetizacin en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 1988.

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Las pocas investigaciones realizadas para la evaluacin de los aprendizajes que tuvieron lugar en los establecimientos de educacin primaria en el perodo 1976-1983, brindan evidencias acerca de la certeza de la opinin de los expertos y de los partcipes del sistema de educacin formal en el sentido que en las escuelas primarias se aprenda m u y poco. U n a de las investigaciones ms rigurosas y de mayor alcance que se llev a cabo en la historia de la educacin argentina para evaluar el nivel de logro de los objetivos curriculares por parte de los alumnos, tuvo lugar en las escuelas dependientes de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en 1984. E n esa investigacin se reconstruyeron, luego de administrar una prueba a una muestra estratificada que abarc 2700 nios de 3 o , 5 y 7 o grado de 97 escuelas, los perfiles de aprendizaje para las distintas reas de conocimiento: a) matemtica, b) lengua, c) ciencias sociales y d) ciencias naturales. El resultado fue sencillamente alarmante. E n ninguno de los grados en que se administraron las pruebas y para ninguna de las reas de conocimiento, los alumnos haban logrado adquirir ms del 52% de los aprendizajes propuestos. Quiere decir esto que la propuesta estaba por sobre sus posibilidades o que no exista una mediacin adecuada? C o m o veremos en el apartado prximo, la propuesta lejos de estar por sobre las posibilidades de los escolares, parece estar m u y por debajo de las mismas. M s bien pareciera que las dificultades radicaban en el perfil (no el cunto sino el qu) de la misma y, efectivamente, en la inexistencia de mediaciones adecuadas. L a investigacin sobre perfiles de conocimiento demostr la extraordinaria pobreza del vocabulario infantil, de su capacidad para articular las pocas palabras que poseen coherentemente y de su habilidad para utilizar los smbolos grficos -tales c o m o la puntuacin y el desconocimiento de las reglas de ortografa- para transmitir un mensaje inteligible. Idntica evaluacin puede realizarse de m s de 1000 cartas de escolares y estudiantes secundarios recogidas en otra investigacin (Entel, A . y C . Braslavsky, 1987). Respecto del aprendizaje de las matemticas, se pudo comprobar que los chicos de las escuelas primarias pblicas de la Ciudad de Buenos Aires resuelven los problemas de m o d o mecnico, a partir de la aplicacinrgidade frmulas, procedimientos o reglas, sin ninguna reflexin. Por eso les resulta imposible vincular los contenidos aprendidos en la escuela con situaciones similares en las que ellos podran serles de utilidad. C o n referencia al aprendizaje de las ciencias sociales se diagnostic que la principal dificultad consiste en establecer relaciones y formular hiptesis. Los chicos ofrecen respuestas satisfactorias cuando slo se requiere identificar o recordar informacin sin ninguna reflexin. Este problema se hace presente en historia, en geografa y en otras disciplinas. E n particular, para el caso de historia parece claro que el estudio 'hecho lgico' y 'fecholgico' no les permite relacionar situaciones pasadas con las presentes. Por lo dems, cuando se trata de analizar situaciones presentes se pudo observar que los alumnos tienden a memorizar preceptos

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generales, principios ideolgicos, interpretaciones de otros, etc., pero n o a redescubrir y reinterprctar procesos sociales generales. Por otra parte, se puso tambin de manifiesto la enorme dificultad de los chicos para asociar los contenidos del rea de ciencias sociales con la historia y la situacin econmica, social y geogrfica de su medio circundante. Los diseos curriculares y la marginacin del saber elaborado M u c h a s veces, la causa del deterioro de la calidad de la educacin tiende a buscarse exclusivamente en la permanencia de situaciones de marginacin socio-econmica y/o en la modalidad particular del ejercicio de la docencia, el desgaste de la infraestructura u otras razones ajenas a la propuesta educativa en s misma. Sin embargo, en la Argentina del perodo 1976-1982 probablemente una de las causas m s importantes del descenso de la calidad de la educacin haya sido la propuesta educativa en s misma. Dicho en otros trminos, existen evidencias acerca de que en las escuelas argentinas cada vez se enseaba menos porque la orientacin oscurantista de la propuesta oficial as la condicionaba. Estas evidencias surgen principalmente del anlisis de los diseos curriculares de las diversas jurisdicciones. C o m o se sabe, un diseo curricular comprende la formulacin de objetivos que la escuela primaria debe cumplir de acuerdo al criterio de organismos de gobierno, los contenidos que se seleccionan para el cumplimiento de esos objetivos, las actividades que se proponen, los recursos con que se debe contar, diversas observaciones y las formas de evaluacin sugeridas para ver hasta qu punto esos objetivos fueron cumplidos. El anlisis de un currculo no puede ser solamente tcnico y psicolgico. Debe apoyarse fundamentalmente en consideraciones filosficas y socio-polticas porque slo ellas permiten descubrir su eje conductor y, a partir de all, las funciones que un determinado Estado otorga a los establecimientos educativos (Apple, M . , 1982). Supuestamente, la prctica escolar en las 20.700 escuelas primarias del pas debe orientarse por los mltiples diseos curriculares correspondientes a las diversas dependencias. E n 1983 existan en Argentina 26 currculos escolares; los de las 24 provincias, el de la Municipalidad de Buenos Aires y el de las pocas escuelas primarias nacionales. Estos currculos tenan diferencias y similitudes. L a mayora haba sido diseado en el perodo 1976-1982 y si bien luego de 1983 en numerosas dependencias se les comenz a evaluar con el propsito de introducir las transformaciones que se consideran pertinentes a la nueva etapa por la que atraviesa el pas, lo cierto es que an en muchsimas escuelas primarias pblicas el documento orientador sigue siendo hoy el currculo heredado del perodo 19761982. U n o de los principales argumentos de la transferencia de las 5.681 escuelas primarias nacionales a los gobiernos provinciales fue la necesidad de romper con

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la homogeneidad curricular, permitiendo una mayor adecuacin a los diferentes contextos socio-culturales del pas. Esto podra inducir a pensar que los 26 currculos de escuela primaria (por no enumerar tambin las variantes de las escuelas privadas) son significativamente diferentes. Sin embargo, no es as. El pas pas entre 1976 y 1983 por un proceso comn a todo l, que ti tambin la elaboracin de los currculos de las escuelas primarias. E n algunos casos, la presencia de fuerzas locales con intereses particulares y la capacidad de generar alternativas concretas les confiri un matiz diferente, pero esto no invalid la orientacin general de la enseanza primaria de todo el pas, puesta de manifiesto en todos los currculos. L a orientacin general de la enseanza primaria argentina entre 1976 y 1983 parti de una serie de supuestos acerca del hecho educativo. Entre ellos se destacan tres: la dimensin ms importante del hecho educativo es el proceso de aprendizaje y no la enseanza; el proceso de aprendizaje es un proceso de construccin individual y no social
y

ese proceso de aprendizaje est determinado exclusivamente por la maduracin psicolgica autgena de los educandos.

Estos tres supuestos tuvieron c o m o colorario la disolucin de la especificidad de los hechos educativos en los hechos psicolgicos y la enajenacin de las responsabilidades de nmeros docentes e instituciones por los procesos de enseanza-aprendizaje. Si el hecho educativo est exclusivamente determinado por la maduracin psicolgica de los educandos y esa maduracin es autgena, nadie, salvo el m i s m o nio, es responsable de que en la escuela se produzcan aprendizajes. Ningn maestro y ningn mtodo, por buenos que sean, tienen posibilidades de operar sobre el aprendizaje. E n definitiva, la enseanza deja de ser una actividad reconocida. D e aquella escuela tradicional regida por el mtodo, se pas a una propuesta de escuela regida por el anti-mtodo. Pero adems del corolario expuesto, de carcter general, la adopcin de los tres supuestos mencionados tuvo consecuencias m u y concretas en la elaboracin de los diseos curriculares. Entre otras pueden mencionarse: la definicin de que en consecuencia con la adopcin del principio del Estado subsidiario en materia educativa, la escuela es un agente socializador complementario (no distinto porque cumple otra funcin) de la actividad educativa de la familia y, en numerosos casos de diseos provinciales -Santiago del Estero, por ejemplo-, de la actividad educativa de la Iglesia Catlica; la seleccin de contenidos de acuerdo al respeto de "posibilidades del aprendizaje" rgidamente definidas en funcin de la aceptacin de que los nios tran-

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sitan por etapas evolutivas, cuya existencia y caractersticas concretas no han sido investigadas para el caso argentino; el consecuente empobrecimiento del saber elaborado incorporado a los currculos, y la incapacidad de articular nexos entre el saber popular y el saber elaborado, ya que al plantear que el aprendizaje es un proceso individual no existe ni siquiera la motivacin inicial necesaria para atender a las variaciones de ese proceso de acuerdo a la prctica social de cada individuo, en grupos con valores, saberes y otras caractersticas particulares. E n el rea especfica de lengua, esas consecuencias adquieren tres modalidades caractersticas. E n un primer grupo de currculos la enseanza de la lengua se diluy en el conjunto, perdiendo especificidad y por lo tanto gran parte de la posibilidad de contribuir a un aprendizaje efectivo. En el caso de la propuesta curricular de la provincia de Misiones, se dice: "Al tratar la lengua en el presente curriculo se hace nicamente un enunciado de objetivos que el alumno tendr que lograr. Esto se debe a que la lengua constituye un rea sin contenido propio, pues se desarrolla a travs de todas las actividades que impliquen la necesidad de la comunicacin". E n un segundo grupo de diseos curriculares, la enseanza de la lengua se limit a la presentacin de letras, palabras y estructuras lingsticas vacas, postergndose o directamente dejando de considerar la enseanza de la lectura comprensiva y de la expresin creativa. En este grupo se debe incluir a los currculos de Misiones, Jujuy, Crdoba, Chaco, donde no se prev la realizacin de lectura comprensiva en los tres primeros grados, aun cuando estas provincias estn entre las que tienen una escuela primaria con peor rendimiento cuantitativo. Por ltimo, se formul una propuesta m u y orgnica donde se articulan hasta sus ltim a s consecuencias todos los supuestos tericos y orientaciones sealadas. Es el caso del currculo de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, destinado a orientar el paso por la escuela de alrededor de medio milln de nios urbanos, (vase cuadro 19).
Cuadro 19

LA RETENCIN DEL APRENDIZAJE DE LA LENGUA EN EL DISEO CURRICULAR DE LA SECRETARIA DE EDUCACIN DE LA MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES DE 1981
Los fundamentos " E n las situaciones de aprendizaje, las limitaciones, que se sealan propias de este nivel evolutivo, deben ser consideradas de manera positiva. Se quiere mostrar que este nio no puede incorporar an los aprendizajes sistemticos. Si la escuela se los ofrece, su incorporacin serfigurativa(mecnica) porque las nociones deben ser preparadas c o m o cuando el agricultor prepara pacientemente la tierra para recoger los mejores frutos". "Debe darse el tiempo necesario para que el nio estructure las conservaciones operatorias

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que permitirn elaborar progresivamente, en todos los dominios, los aprendizajes con significacin" (pg. 32). "Dada la distribucin de edades de los nios ingresantes al nivel primario, el perodo de tiempo que se dedique a la didctica del desarrollo previo al aprendizaje sistmico propio de cada una de las reas curriculares, deber extenderse aproximadamente hasta la mitad del curso escolar" (pg. 35). Los objetivos Objetivos de grado (primer ciclo) referidos la comunicacin escrita: Primer grado: (que el alumno) conozca algunas unidades del cdigo grfico. Segundo grado: (que el alumno) reconozca las unidades fundamentales del cdigo grfico. Tercer grado: (que el alumno) conozca las unidades fundamentales del cdigo grfico. p. 77 (el subrayado es nuestro) Las 13 letras de primer grado Actividades sugeridas para el objetivo de primer grado "(que el alumno) conozca algunas unidades del cdigo grfico: "Escribir palabras con grafemas que respondan a un solo fonema: a-d-e-i-1-m-p-n-o-t-u-s (para plurales) y c o m o coordinante y en posicin inicial en yo" (p. 91) El anti-mtodo "Cuando los alumnos no acceden fcilmente a la lectura y escritura de los once grafemas, propuestos se respetar su ritmo de aprendizaje, sin apremios ni exigencias innecesarias" (P- 92) Fuente: Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Secretara de Educacin, Diseo Curricular, Bs. As., 1981.

L a propuesta curricular de la Ciudad de Buenos Aires reviste precisamente particular inters porque recoge y sistematiza con toda claridad una orientacin de marginacin del saber elaborado destinada a neutralizar los efectos de la expansin del sistema educativo y de la creciente permanencia de los nios en l, sobre las posibilidades de dominio del conocimiento por parte de los grupos que viven en condiciones desfavorables y que aprovechan cada vez ms de aquella expansin. U n a de las propuestas para limitar el acceso a la lengua consisti en definir que, en todo el primer cuatrimestre de primer grado de las escuelas primarias, se llevara a cabo un programa de aprestamiento para la iniciacin en el aprendizaje de la lecto-escritura. El propsito manifiesto de esa propuesta era que los chicos adquirieran habilidades previas a la lectura y a la escritura, por ejemplo, a tomar correctamente el lpiz, a respetar los renglones, a orientarse de izquierda a derecha, etc. Se limitaba luego en el segundo cuatrimestre, el aprendizaje del alfabeto

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a 13 letras (vase cuadro 20). El aprendizaje de la lecto-escritura se prolongaba a lo largo de tres aos. Cabe destacar que los diseos curriculares conocidos de pases altamente industrializados no limitan de esta manera la enseanza de la lectoescritura en los primeros grados, de lo cual se deriva que o los nios argentinos maduran ms lentamente (hecho no demostrado), o que en los pases altamente industrializados se trabaj con otra conceptualizacin que es, precisamente, uno de los tantos elementos que les permite avanzar m s rpido y en muchas ocasiones, a costa de otros pases.
Cuadro 20

LA P R O M O C I N DEL APRENDIZAJE DE LA LENGUA EN EL DISEO CURRICULAR PARA LA EDUCACIN PRIMARIA C O M N DE LA SECRETARIA DE EDUCACIN DE LA MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES, 1986
Los Fundamentos A partir de la lectura de diversos representantes de diferentes escuelas de la psicologa gentica y de la lingstica y de informacin de dos investigaciones de c a m p o llevadas a cabo con muestras representativas de las escuelas de la Municipalidad de Buenos Aires se sostiene: "...el nio llega a la edad escolar con: U n a lengua estructurada y jerarquizada; Lenguaje interior que reemplaza al egocntrico; Capacidad de anlisis que le permite reconocer las partes en el todo y relacionarlas entre s; Sociabilidad consciente; Actuacin lingstica evolucionada y conciencia prctica de los componentes gramaticales; Comprensin de lo que es leer y escribir; Reconocimiento de la escritura, preparacin funcional y necesidad de expresarse por escrito. Estas adquisiciones dependen en gran medida de los estmulos y expectativas de su medio cultural y social, as c o m o de la educacin preescolar" (Pgs. 63 y 64 del Diseo Curricular) Los objetivos Objetivos de grado (primer ciclo) referidos a la comunicacin escrita: Primer grado: (que los alumnos) emplean el cdigo grfico sin restricciones y que e m pleen algunas convenciones ortogrficas y de puntuacin (subrayado nuestro). Segundo grado: (que los alumnos) expresen creadoramente a travs del cdigo grfico (subrayado nuestro). Tercer grado: dem segundo (Pg. 128)

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L a lectura y la escritura comprensivas: Eje de toda la actividad Actividades sugeridas para los objetivos de primer grado: "Si todo es mensaje y el maestro escribe a instancias del nio lo que ste le dicta o le dice sobre u n cuento que leyeron, sobre una realidad, una salida efectuada o sobre una observacin, sabr rescatar todo aquello que le interesa para comenzar". (Pig. 117) Orientaciones metodolgicas: "Si el entorno familiar del nio no es estimulante, cabe a la escuela la responsabilidad de estimularlo culturalmente, en especial en cuanto a su desarrollo c o m o lector. H a y que preocuparse por la cantidad y calidad de los materiales a disposicin del nio. Crear la biblioteca del aula. Usar las de la escuela y el barrio. Aprovechar todo el espectro de actividades que la Municipalidad ofrece a los maestros. Informarse e intercambiar informacin". (Pg. 118) Fuente: Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Seen i.ma de Educacin, Diseo Curricular para la Educacin Primaria Comn. Buenos Aires. 1 yS6.

Las consecuencias de la vigencia de los diseos curriculares 'marginadores' del acceso al saber elaborado fueron multiples. Entre ellas figuran la promocin del analfabetismo funcional, un modelo de maestro exclusivamente observador y la deformacin cultural. Respecto del analfabetismo funcional, no hay mucho que agregar a los datos y reflexiones ya presentados. E n relacin del maestro observador, baste reiterar que en tanto el aprendizaje es concebido c o m o un proceso autgeno, el maestro slo debe observar y respecto de la formacin cultural, slo es necesario leer los prrafos de algunos libros de lectura -especialmente diseados para presentar al alumno de primer grado con slo 13 letras- para notar el nivel de extraamiento de esos textos respecto de la vida de los nios y suponer el rechazo que pueden generar: "Daniel emite una opinin. Opina y no tiene la mnima idea de modas", o "La plida luna ilumina el manantial", "Mis papis de la mano", " U n idilio ideal". Recordemos, adems, que palabras tan frecuentes en la vida cotidiana de los nios, c o m o "leche", "desayuno" o "yo", no podan figurar en el material de lectura ofrecido, pues la letras "ch", "y" o "s" en el medio de la palabra, no formaban parte del universo de lo permitido sino de lo prohibido. D e pronto, entonces, de acuerdo al material escolar "los nenes toman limonada" en lugar de "los chicos toman leche". La cultura escolar se volvi ms ajena que nunca a la vida cotidiana de los chicos, marginndolos as tambin con ms fuerza que nunca. Los diseos curriculares orientados a la participacin del saber elaborado A partir de 1982, cuando ya en Argentina se vivan algunos signos de apertura del modelo de congelacin poltica, se comenzaron a escuchar algunas crticas a la

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propuesta curricular de marginacin vigente en la mayor parte de las provincias y paradigmticamente representada por el currculo de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires de 1981. Esas crticas provinieron tanto de especialistas en la enseanza de la lecto-escritura - q u e fueron los primeros que repararon en el carcter retenedor de los procesos de aprendizaje que aquellos diseos tenancorno de hombres y mujeres, especialmente de sectores populares, que observan que sus hijos transitaban por la escuela sin aprender siquiera lo que ellos mismos haban aprendido a lo largo de pocos aos de escolarizacin. E n 1983, las crticas se acentuaron (vase fundamentalmente la informacin difundida por la Agencia Diarios y Noticias y la recogida en varios peridicos, por ejemplo, L a Capital de Rosario y Clarn de la Capital Federal). E n ese ao, en varias provincias donde haban llegado al gobierno nuevas autoridades de partidos diversos, comenzaron procesos de revisin curricular. Esta revisin no ha llegado a trmino y an no es posible realizar comparaciones y definir tendencias para todo el pas, c o m o se hizo con referencia a los currculos del perodo 1976-1983. Pero s es posible hacer ya una referencia m s o menos exhaustiva a un proceso que nuevamente parece ser paradigmtico: la renovacin curricular iniciada para las escuelas dependientes de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. E n efecto, en 1964 se inici desde la Direccin Nacional de Programacin Educativa de la Subsecretara de Educacin de la Municipalidad de Buenos Aires, un largo proceso que comprendi el diagnstico del currculo vigente, la elaboracin de un nuevo diseo curricular y su puesta en prctica. Actualmente han culminado las dos primeras etapas y est en marcha la tercera. Algunos rasgos distintivos del procesos de renovacin curricular de la M u n i cipalidad de Buenos Aires son la previsin y ejecucin de una etapa de diagnstico en profundidad del currculo vigente y su intencin participativa. Respecto del diagnstico cabe destacar, por un lado, que sta fue la primera vez que una propuesta curricular fue evaluada con exhaustiva a travs de investigaciones empricas antes de que se procediera a su reformulacin y, por el otro, que esa evaluacin no se limit al anlisis del diseo en s m i s m o sino que se complement con investigaciones que tuvieron el propsito de brindar evidencias respecto de: las condiciones para el aprendizaje y en particular, para el aprendizaje de la lecto-escritura con que llegan los chicos a las escuelas y los resultados de la propuesta curricular en accin.

Respecto de la intencin participativa del proceso de renovacin curricular de la Municipalidad de Buenos Aires, cabe destacar que tambin por primera vez en una evaluacin de tan vasto alcance se convoc a padres para opinar y a docentes para actuar. E n efecto, la evaluacin curricular tuvo actividades de convocatoria a

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los padres para recabar sus opiniones y recurri a los mismos docentes para administrar los diversos instrumentos previstos, adems de organizar otras actividades tendientes a la discusin con ellos del proceso que se est llevando a cabo. Naturalmente este proceso tuvo resistencias desde algunas de las instancias de conduccin y tambin desde docentes convencidos de la anterior propuesta curricular que, aunque marginadora, haba sido planteada en trminos atractivos y recurriendo al principio de autoridad de figuras y teoras de amplia difusin, en particular a la psicologa gentica piagetiana. Teniendo en cuenta la presentacin que se realiz del diseo curricular de 1981 y an ariesgode ser m u c h o ms esquemticos que el Diseo curricular para la educacin primaria comn que fue presentado en 1986 por la Direccin de Programacin Educativa de la Municipalidad de Buenos Aires a la discusin de docentes y dems sujetos del procesos educativo, se intentar su sinttica presentacin. Entre los supuestos del diseo curricular para la educacin primaria comn de 1986 figuran: que el hecho educativo es un proceso multidimensionado que tiene su eje en el proceso de aprendizaje, pero que no se agota all; que el proceso de aprendizaje es social e individual y que adems, en tanto proceso individual, est tambin socialmente condicionado; que el proceso de aprendizaje est multidimensionalmente determinado y que en esa multidimensionalidad juegan un rol importante no slo la maduracin psicolgica de los educandos en trminos cognoscitivos, sino la totalidad de su desarrollo psicofsico y su medio sociocultural.

D e estos nuevos supuestos se deduce un corolario totalmente diferente al del diseo curricular de 1981; este es el reconocimiento de la especificidad de los hechos educativos y la apelacin a la responsabilidad social de los docentes e instituciones. D a d o que se considera que el hecho educativo est determinado por numerosos factores y procesos, entre los que se cuenta la maduracin de los alumnos -pero que esa maduracin no es autgena sino que est asociada al medio en el que los nios crecen- se considera a su vez que todos tienen posibilidades de operar para que haya aprendizajes; o sea participacin - y no marginacin- del saber elaborado. E n definitiva, la enseanza entendida c o m o promocin del aprendizaje pasa a ser una actividad reconocida. D e la escuela regida por el anti-mtodo se pas a una propuesta de escuela regida por el mtodo flexible, adaptado al nio y respetuoso de su medio, pero que acepta a su vez desafos de superacin a partir del reconocimiento de la pertenencia de los nios a medios donde las condiciones de marginalidad hacen necesario un esfuerzo mayor para llegar a la misma participacin en los saberes elaborados. Algunas de las consecuencias prcticas de la nueva orientacin general del anteproyecto de 1986 son:

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la definicin de que la escuela es una institucin que comparte funciones con otras instituciones, pero que mientras que para el logro del algunas actividades las complementa (por ejemplo, a la familia para la socializacin), para el logro de otras tiene un rol prioritario y especfico; la seleccin de contenidos de acuerdo a mltiples criterios; el planteo de un desafo enriquecedor para las instituciones y los docentes frente a la necesidad de contenidos educativos, y la propuesta de articulacin entre el saber elaborado y el saber que los nios traen a la escuela.

Respecto de la primera consecuencia prctica enunciada, se reconoce en el anteproyecto curricular de 1986 que la escuela tiene un rol especfico y prioritario en lo que se refiere a la construccin y distribucin de conocimientos. Esto est en consonancia con la readopcin del principio del "Estado docente" a la que se ha hecho referencia. A este respecto, se dice en el Anteproyecto del Diseo que se est analizando: "Es funcin especfica de la escuela transmitir, recrear y producir conocimientos. Asignarle una funcin supletoria en estos campos significa una desjerarquizacin. E n este sentido defender el principio de la no subsidiariedad del Estado en materia educativa, implica fortalecer la imagen del Estado c o m o portador de Educacin." (Pg. 10). Se propone, adems, que la seleccin de contenidos se realice: "buscando integrar inteligentemente (subrayado en el original): a) un grupo social, sin homogeneizarlo (el de los alumnos, Cecilia Braslavsky), pero sin marginaciones; b) un conjunto de saberes, sin confundirlos, pero sin fragmentarlos y c) una serie de instituciones (las educativas, Cecilia Braslavsky), sin subsumirlas, pero sin ignorarlas." (p. 131). L a cuarta y ltima consecuencia se plantea en mltiples oportunidades a lo largo del Anteproyecto de Diseo Curricular presentada en la discusin de 1986 y de su versin definitiva, generalmente imbricadas entre s. Por su relevancia y su intencin de apelacin a la conciencia y a la voluntad social de los docentes pueden destacarse dos prrafos. E n el primero, que forma parte del apartado titulado El docente y el papel social de la escuela se dice: "El compromiso democrtico de la escuela exige reivindicar el papel protagnico que cabe a la calidad de la enseanza en la expansin de oportunidades educativas. Exige, tambin, una clara percepcin de la contribucin de las variables econmicas, sociales y culturales a esa meta que le permitan adoptar las estrategias de trabajo que mejor encaminen a lograrlas. Cuidar celosamente el nivel de calidad de la oferta educativa a fin de ase-

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gurar que 'apertura' o 'incremento de matrcula no signifique mediocridad de logros. Es necesario superar definitivamente las propuestas educativas vacas de contenidos socialmente significativos" (Pg. 36 del Diseo Curricular) E n el captulo de Cmo educamos se pregunta: Respetamos las diferencias individuales y socio-culturales capitalizndolas para un crecimiento del juicio moral de los nios? (Pg. 68 del Diseo Curricular) Si se compara la operacionalizacin que se lleva a cabo en este Anteproyecto de la enseanza de la lengua con el prrafo anterior, surgen a la vista diferencias m u y significativas (vanse cuadros 19 y 20): en el primero se parte de lo que el nio no traera y en el segundo de lo que el nio trae a la escuela; en el primero se propone el reconocimiento de letras sueltas y en el segundo, el empleo sin restricciones del alfabeto creadoramente; en el primero se habla en singular, disociando al educando de sus pares y en el segundo se habla siempre en plural de los alumnos; en el primero se habla casi de dibujar letras y en el segundo de comprender mensajes; en el primero se deja estar y en el segundo se motiva a quien no accede con facilidad a la lectura y a la escritura.

U n a renovacin curricular de la magnitud de la propuesta requiere, por supuesto, de docentes con orientaciones valorativas apropiadas para este cambio y con una capacitacin acorde a los nuevos desafos. Para lograr este nuevo tipo de docentes, se elabor una metodologa de capacitacin que combina la modalidad presencial con la modalidad a distancia y para la cual se prepararon mdulos especiales que podran ser adaptados a otras regiones del pas y aun a otros pases de Amrica Latina. D e este m o d o , una experiencia piloto llevada a cabo por una dependencia con una alta disponibilidad de recursos podra ser aprovechada por otras con menor disponibilidad.

La consolidacin de la segmentacin: una consecuencia paradoja! del proceso de democratizacin Durante el perodo autoritario no todos los establecimientos educativos acataron las propuestas institucionales coercitivas ni las propuestas curriculares oscuranas-

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tas. Numerosos colegios secundarios, especialmente privados y destinados a sectores medios y altos, pudieron imprimir una lgica productiva a su vida cotidiana. Escuelas destinadas a sectores medios y altos urbanos se vieron obligados, bajo la presin de los padres y de los mismos alumnos, a permitir que sus docentes enseasen tantas letras y palabras c o m o antes, o an m s que antes. E n otras escuelas, destinadas a los mismos sectores, se dispuso institucionalmente no orientar la seleccin de contenidos por los curriculos oficiales. D e este m o d o , los establecimientos concurridos por los nios y jvenes de sectores populares se vieron m s afectados por la vigencia de la coercin y la aplicacin de los diseos curriculares limitacionistas de los procesos de aprendizaje. Se contribuy as a agudizar una de las tendencias m s vigorosas del sistema educativo argentino: la segmentacin interna. La transformacin del nivel primario del sistema de educacin formal en un nivel masivo al que acceden prcticamente todos los nios y la expansin del nivel medio, han sido acompaadas por un proceso de creciente diferenciacin del servicio educacional. E n lugar de establecimientos que ofrecen condiciones equivalentes para el aprendizaje, se ha constituido un ejambre de establecimientos en cada uno de los cuales el equipamiento es distinto, las prcticas pedaggicas son divergentes, los niveles y perfiles de conocimiento que se adquieren no son equivalentes y se abren posibilidades distintas de acceso a establecimientos del nivel inmediatamente posterior. A d e m s , las distintas escuelas recluan su matrcula en sectores poblacionales diferentes. Este reclutamiento diferenciado no est condicionado slo por la ubicacin geogrfica de la escuela, sino por una variedad de circunstancias entrelazadas que incluyen los aspectos institucionales, las posibilidades econmicas de las familias, sus patrones culturales, etc. El resultado de este proceso es que los peores establecimientos recluan a los chicos ms pobres. Esta seleccin comienza en el preescolar y se extiende hasta los establecimientos de nivel superior y universitario. Poco puede decirse en torno a la evolucin de las tendencias a la segmentacin en el proceso de transicin. En principio se han hecho intentos por revertira. M u c h a s medidas han tenido el propsito, manifiesto o no, directo o indirecto, de revertira. Sin embargo, la particular dinmica del proceso de transicin parece indicar que estas medidas son contrarrestadas por la propia lgica de la transicin. A esa lgica se har referencia en la conclusiones.

L A P A R A D O J A L L G I C A D E L C O M I E N Z O D E L A TRANSICIN D E M O C R T I C A E N E D U C A C I N

L a revisin de las principales tendencias en el sector educativo argentino a lo lar-

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go de los primeros seis aos del perodo de transicin a la democracia - y de cuatro de gobierno democrtico- a la luz de las condiciones econmicas, polticas y sociales vigentes, pone de manifiesto la persistencia de algunos elementos que pueden considerarse 'viejos' y la emergencia de otros que pueden ser vistos c o m o 'nuevos'. E n el campo estructurado por ambos se articula la peculiar lgica del comienzo de la transicin democrtica en educacin. Entre los elementos 'viejos' ocupa un lugar central la persistencia de una serie de condiciones estructurales vinculada al desarrollo educativo nacional: la baja densidad demogrfica, la concentracin de poder y riquezas en la Capital Federal, etc. Habra evidencias acerca de la permanencia de dificultades en la reactivacin de la industria y de la produccin agropecuaria -por ejemplo, por el agotamiento de los cultivos de yerba mate y caa de azcar en Misiones y T u c u m n respectivamente- y de las consecuentes complicaciones para resolver satisfactoriamente las necesidades de ocupacin y de acceso de la poblacin a una serie de bienes y servicios. Esta persistencia de elementos 'viejos' contribuira a la permanencia de ciertas formas residuales de exclusin del sistema educativo, del abandono y la repeticin escolar. Esta misma persistencia disminuir la efectividad de estrategias diseadas para paliar el analfabetismo, expandir el preescolar y los primeros aos del nivel medio. Entre los elementos 'nuevos' se cuenta: la existencia de algunas estrategias, programas y experiencias para paliar los resultados de las condiciones estructurales que genera la marginacin; por ejemplo, el Programa de Asistencia Alimentaria Nacional (P.A.N.), que provee a las familias m s carenciadas de cajas de alimentos fundamentales; las Compras Comunitarias, que facilitan la adquisicin de vveres y otros elementos imprescindibles a familias que sin tener necesidades bsicas insatisfechas, perciben salarios deprimidos; la presencia de una actitud fuertemente crtica frente a la historia de la educacin argentina que permite percibir sus efectos marginadores; la voluntad poltica de atender a los sectores marginados y de generar un modelo de educacin general que garantice una educacin de alta calidad equitativamente distribuida, y la voluntad poltica de generar un modelo de educacin general con la participacin de todos los actores sociales y polticos y con el consecuente consenso.

Pero n o todos los elementos nuevos son facilitadores de la emergencia de un modelo educativo democrtico. H a y otros, propios de la m i s m a dinmica democrtica que en un comienzo aparecen c o m o eventuales trabas adicionales a la conformacin de ese modelo democrtico. Entre ellos se percibe la emergencia de conflictos interpartidarios, intrapartidarios y tambin intergubernamentales (por

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ejemplo, entre organismos nacionales y provinciales) e intragubernamentales (dentro de una misma jurisdiccin), que pueden inhibir en ocasiones la aproximacin desprejuiciada a experiencias cercanas y su mejor aprovechamiento y transferencia y la convocatoria a la participacin de actores supuestamente iguales que en realidad no lo son. Precisamente, la identidad del proceso de transicin a la democracia en el sector educativo, est dada por la peculiar manera en que se articulan los elementos 'viejos' con los 'nuevos'. Esa articulacin es, adems, m u y dinmica y va recreando un nuevo equilibrio en materia de equidad distributiva frente al bien social educacin. E n la articulacin de los elementos 'viejos' y 'nuevos' de la transicin democrtica en el sector educacin, juega un papel central la lgica de los actores de este proceso. Esta lgica consiste en una activacin, ahora desde la sociedad, de concepciones histricamente ms -aunque no exclusivamente- asociadas a los gobiernos de facto y un mayor dinamismo en los hechos y las instituciones educativas de los grupos que tradicionalmente han tenido mayor acceso a los bienes y servicios en la puja por m s y mejor educacin. Desde 1983 han comenzado a emerger desde la sociedad una serie de concepciones que muchos autores no dudaran en asociar al pensamiento 'conservador' o 'reaccionario' en educacin. Entre las mismas estn: la adjudicacin de un rol subsidiario al Estado en materia educativa; la adhesin a una concepcin de meritocracia aparente por parte de la poblacin; la bsqueda de unidad ideolgica del sistema educativo a travs de la enseanza de la religin y/o de la presencia de Dios; la demanda de reimplantacin en los colegios secundarios del 'orden perdido'.

Este discurso parece tener tal penetracin en la sociedad que sectores que en 1983 demandaban, por ejemplo, una universidad apoltica en virtud de una autoevaluacin de debilidad, en 1987 plantean que sera ridculo proponer el apoliticism o en las Universidades. "Queremos una Universidad al margen de todo activismo poltico, adoctrinamiento y agitacin. Renegamos del desorden. N o queremos que la Universidad se convierta en un campo de batalla de intereses poltico-partidarios". N O B I S , Agrupacin Independiente en Filosofa y Letras de la U B A , vinculada a l a U C D , 1983. "Tampoco se propone erradicar la poltica de la Universidad. Sera ridculo y en verdad autoritario suprimir el conflicto, consagrar la famosa trsteme

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frase: " A la Universidad se va a estudiar, no a hacer poltica". Se va a estudiar, en efecto, pero es repugnante a la condicin h u m a n a reprimir la participacin, la opinin, el compromiso". U P A U (Unin para la Apertura Universitaria), Filosofa y Letras U B A , vinculada a la U C D , 1987. Esta reubicacin de ciertos actores del escenario poltico-educativo a lo largo del proceso de transicin a la democracia es, en s misma, alentadora porque implica la aceptacin de las reglas de la democracia. L o que puede resultar regresivo es la falta de una multiplicidad de actores igualmente dinmicos que puedan, por ejemplo, ofrecer a sus propuestas de subsidiarizacin otras, de inditas modalidades de fortalecimiento del Estado a travs de la adjudicacin de nuevas funciones y de su paulatina asuncin exitosa. Existe cierta correspondencia entre los actores m s dinmicos en el terreno ideolgico y los m s dinmicos en el terreno de las conquistas efectivas. E n efecto, un elemento central de la transicin democrtica ha sido la recuperacin de la libertad para los distintos actores sociales. Pero c o m o la posibilidad de ejercicio de esa libertad est condicionada por los puntos de partida, los grupos tradicionalmente m s favorecidos de la sociedad han podido obtener m s rpidas ventajas del ejercicio de esa libertad. E s as c o m o se ha resuelto m u c h o m s rpidamente el acceso irrestricto a la universidades nacionales que la erradicacin del analfabetism o y se han abierto caminos alternativos para contrapesar los efectos de algunas medidas democratizadoras que permitieron a los sectores medios y altos de la sociedad eludir eventuales prdidas inmediatas, generando estrategias de defensa de sus ventajas educativas comparativas. Los resultados de la peculiar combinacin en que a 1988 se manifiesta la perpetuacin de elementos 'viejos', la emergencia de otros nuevos y la articulacin de ambos a travs de los actores educativos, pueden ser paradojales: la acentuacin de la segmentacin y polarizacin educativa y la consecuente defensa de los procesos de democratizacin educativa slo por parte de los sectores sociales que se beneficien de esa segmentacin y polarizacin. Si en cambio la reactivacin del pensamiento 'conservador' y el dinamismo de los sectores tradicionalmente favorecidos se acompaa de: un equivalente revitalizacin de otros discursos tambin desde la sociedad y no slo desde los partidos polticos y el Estado, - la desburocratizacin de los mecanismos de gestin del Estado con el resultado de la optimizacin del uso de los recursos destinados a educacin y la _ consecuente reconquista y jerarquizacin de su rol en la poblacin, - el logro de nuevas actitudes en la poblacin a travs de acciones de sensibilizacin y discusin de prioridades nacionales en materia educativa, que con-

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verjan en la aceptacin prctica de la prioridad a la solucin de los problemas educativos de la poblacin de menores recursos, la gnesis de mecanismos participativos capaces de integrar al diseo, la puesta en prctica y la evaluacin de la nueva educacin a todos los grupos poblacionales, la conquista de un rgimen de convivencia democrtico y productivo en los establecimientos de todos los niveles, el rediseo de todos los currculos para que abran el acceso al saber elaborado, la elaboracin de mediaciones entre el saber que aportan los educandos y el saber necesario, y la capacitacin del personal para la puesta en prctica de esos currculos.

Puede ser que se llegue a la mejor de las perspectivas previsibles. Esa perspectiva sera lograr un acceso mucho ms rpido, ms eficiente y equitativo al bien educacin que a los dems bienes sociales (Rama, G . , 1985); proceso que en Argentina se haba detenido hacia 1981.

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III. El caso brasilero

Luis Antonio Cunha

E n el Brasil de los aos 1984/87, la perseverancia de los agentes polticos en buscar las condiciones necesarias para la eleccin por votacin directa del Presidente de la Repblica, tuvo su origen -al menos en parte- en las propias viscisitudes del proceso de transicin hacia la democracia en ese pas. N o obstante que las fuerzas polticas democrticas ya haban iniciado la transformacin del estado a nivel municipal en 1977 y a nivel estatal en 1982, la gran concentracin de poderes en el gobierno federal -intensificada por los gobiernos militares desde el golpe de estado de 1964- lleva a la inevitable conclusin de que la transicin slo se completa o ingresa en su fase m s plena con la eleccin de un Presidente de la Repblica mediante el sufragio universal. Esa concepcin generalizada impidi, incluso, que la opinin pblica otorgase la debida importancia a los trabajadores de la Asamblea Nacional Constituyente instalada en febrero de 1987. Otra consecuencia de esa perseverancia es el oscurecimiento del propio proceso de transicin hacia la democracia que comienza a subestimar la importancia de las luchas polticas que se iniciaron a partir de la dcada de los 60. Si para la prctica poltica, marcada por lo inmediato de la coyuntura, tal oscurecimiento puede no ser necesariamente perjudicial, el contexto de un anlisis de la educacin en el proceso de transicin hacia la democracia no ocurre de la misma forma.

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Por consiguiente, iniciamos este texto con la presentacin del proceso de transicin en el Brasil a partir del golpe de estado hasta la instalacin de la Asamblea Nacional Constituyente. En el curso de esa reconstruccin, destacamos la prctica de los partidos polticos y de sus ideologas y, en especial, el lugar que ocupa la educacin en sus programas y en otros documentos que las expresan de m o d o ms directo. E n la presentacin de la organizacin y del funcionamiento del aparato educacional en Brasil, abordamos con especial nfasis la educacin escolar, sin dejar de considerar la relevancia que adquirieron otros procesos de socializacin en el perodo estudiado, c o m o es el caso de los medios de comunicacin de masas, particularmente de la T V . Del aparato educacional as delimitado, consideramos su organizacin, la dimensin del alumnado y susflujospor los sistemas de enseanza para, Analmente, analizar el financiamiento de la educacin escolar en el pas. Por lo tanto, centraremos la atencin, en primer lugar, en las polticas educacionales desarrolladas en algunos municipios en el perodo 1977/83 (especialmente en el de Piracicaba, Estado de Sao Paulo), presentadas en su poca c o m o paradigmas de la democracia participativa, incluso en trminos de la enseanza pblica. E n segundo lugar, veremos cmo los gobiernos estatales organizados por los partidos que se oponan a lo que aun restaba del rgimen militar a nivel federal, desarrollaron polticas educacionales sobre nuevas bases. Las que surgieron en Ro de Janeiro entre 1983/87, suscitaron las ms intensas controversias, razn por la cual nos detendremos a analizar ese Estado. Finalmente, estudiamos las polticas educacionales de la Nueva Repblica, denominacin asumida por el primer gobierno civil despus del golpe. Al respecto, consideramos la enseanza del 1er. y del 2 s grado regular* y supletorio, as c o m o la enseanza superior, destacando su orientacin dirigida a las grandes metas y a las motivaciones relativas a las transformaciones en el breve plazo. C o m o contrapunto de los cambios que se operan en el mbito de la sociedad poltica, reconstrumos el proceso de organizacin en el campo educacional definido por los conflictos entre las fuerzas polticas e ideolgicas que disputan la hegemona sobre la enseanza. En dicho campo, damos especial importancia al trabajo acadmico que tiene c o m o objetivo la educacin y la reconstitucin de las entidades de los profesores, dirigentes colectivos de los movimientos reivindicativos que, adems de los intereses meramente corporativos, vienen propiciando inclusive por medio de acciones, el surgimiento de nuevas concepciones educacionales. Tanto para el anlisis de las polticas educacionales c o m o para el resto del proceso de transicin poltica, privilegiamos una cuestin de gran relevancia en el Brasil republicano: la oposicin entre los defensores de la enseanza pblica y aquellos que auspician la enseanza privada. N o es que en Brasil se defienda la exclusiva competencia de las instituciones oficiales para otorgar diplomas y certi"Nota del traductor: La enseanza de 1er. y 2do. grados corresponden, a nivel latinoamericano, a las denominadas c o m o enseanza bsica y secundaria, respectivamente.

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ficados que garanticen privilegios ocupacionales y/o la promocin a grados superiores. N o se trata, tampoco, de la lucha contra la existencia de cualquier tipo de enseanza privada. Las luchas que se desarrollan se dan en torno a dos diferentes puntos. El primero y principal es el de la destinacin de los recursos pblicos. E n un lado se encuentran los que defienden la asignacin de ellos exclusivamente para la enseanza pblica, dejando a la enseanza privada con sus propios recursos. E n otro lado estn los que defienden los subsidios gubernamentales para las instituciones privadas, c o m o ha ocurrido y se ha intensificado despus del golpe de estado. Los argumentos de unos y otros sern analizados en el presente trabajo y en el contexto en que fueron elaborados y divulgados. El segundo punto se refiere al problema del laicismo en la enseanza pblica. Para unos, sta debe ser necesariamente laica, conforme a la tradicin republicana, reservndose la enseanza religiosa para las escuelas privadas confesionales. Para otros, la enseanza religiosa debe ser obligatoria en las escuelas pblicas, aunque optativa para los alumnos, pudiendo existir una cierta pauta de eleccin de las religiones que sern objeto de estudio. E n el anlisis de la educacin en el proceso de elaboracin de la nueva Constitucin, dicho tema ser tambin de referencia bsica.
T R A N S I C I N POLTICA Y E D U C A C I N

A pesar de la variedad de corrientes polticas e ideolgicas democratizantes existentes en Brasil, pocas discrepan sobre la importancia de dos hechos significativos para el avance de la transicin democrtica en el pas: la eleccin de Tancredo Neves c o m o Presidente de la Repblica en enero de 1985 y la instalacin de la Asamblea Nacional Constituyente en marzo de 1987. Sin embargo, existe escaso consenso con respecto a la naturaleza del inicio y del trmino de tan peculiar proceso de cambio poltico. Tampoco hay concordancia respecto de cuales son sus principales protagonistas. N o obstante, de entre los problemas destacados por los debates que se generan en la coyuntura brasilera contempornea, es indispensable definir el "motor", los destinos y los principales marcos de la transicin hacia la democracia, sin lo cual sera inexplicable el papel que juega la educacin en ese proceso. El punto de partida de nuestro anlisis es que el largo proceso de transicin poltica hacia la democracia fue puesto en marcha inmediatamente despus del golpe de estado de marzo-abril de 1964; se aceler luego de la amnista de los condenados por razones polticas e ideolgicas (1979) y con la eleccin de los gobernadores de los estados mediante sufragio universal (1982); se estanc despus de la muerte del Presidente civil recin electo (1985), esperndose que tanto las elecciones presidenciales c o m o la promulgacin de la nueva Constitucin concluyan ese proceso.

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Por parle de la fuerzas militares que perpetraron el golpe y de las fuerzas civiles que lo apoyaron, se desarroll una larga lucha entre dos proyectos: el de una dictadura al estilo latinoamericano clsico, que aboliese los mecanismos de representacin poltica y las prerrogativas del poder judicial y, el proyecto de un rgim e n liberal-democrtico de acuerdo al modelo norteamericano, libre de las a m e nazas que se atribuan a las fuerzas pob'ticas de izquierda. Desde el golpe de estado hasta la eleccin de Tancredo Neves para ocupar el cargo de Presidente de la Repblica, el proceso poltico sufri los resultados de la lucha entre esos dos proyectos, a la que contribuyeron de diversas maneras, las fuerzas polticas que actuaban en contra del rgimen militar. El xito, aunque tardo, de los sectores que buscaban la institucionalizacin de un rgimen liberal democrtico, sin la amenaza de la izquierda, fue propiciado por el montaje de un elaborado mecanismo de burocratizacin del poder militar que impidi la formacin de liderazgos carismcos en el mbito de las Fuerzas Armadas, lo que dificult la existencia de un jefe supremo del ejrcito en Brasil despus del 64: los oficiales-generales no podan permanecer ms de 4 aos en cada nivel, con un m x i m o de 12 aos; al no ser promovidos, deban pasar a la reserva. As, el montaje de este peculiar sistema de dominacin burocrtico-militar signific la mantencin de los mecanismos de legislacin de los candidatos a Presidente previamente escogidos por el Alto M a n d o del Ejrcito -la ms fuerte de las tres armas- mediante el ritual de la eleccin por el Congreso Nacional especialmente convocado para ese propsito. Por otra parte, las amenazas peridicas de rompimiento de la "unidad militar" debido a la interiorizacin de los conflictos entre las corrientes polticas en favor de la "eleccin" de sus generales-candidatos y la divisin, nunca asimilada por la corporacin castrense, entre la "tropa" y los aparatos de informacin, fueron otros elementos que reforzaron en el mbito del poder militar, la opcin por la institucionalizacin del rgimen poltico liberal-democrtico. E n el c a m p o de las fuerzas polticas que hacan oposicin al rgimen militar se definieron, luego, dos corrientes. U n a de ellas vea en la lucha armada, la nica forma de derrumbar al rgimen militar y consider al pueblo brasilero c o m o preparado para ser movilizado para ese objetivo, faltando para eso slo la iniciativa de sealar el camino y disear la organizacin necesaria para ese tipo de lucha poltica. Despus del fracaso de las primeras e improvisadas tentativas de enfrentamiento armado, algunos partidos de izquierda se dedicaron a ese tipo de lucha a partir de 1967, previendo un enfrentamiento de larga duracin en el que no tuvieron xito. Otra corriente, formada por un amplio abanico que iba desde los partidos liberales hasta los comunistas -incluyendo las fuerzas conducidas por el Presidente de la Repblica depuesto por los militares y otros dirigentes que tenan sus derechos polticos suspendidos, vieron que la organizacin de las masas en defensa de las libertades democrticas era el camino para el restablecimiento del Estado de Derecho, condicin necesaria (para unos) o suficiente (para otros) de la d e m o cracia.

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D e esta manera, fue tomando forma un programa mnimo que inclua la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, la amnista a los condenados por actos polticos durante el gobierno militar y la revocacin de la legislacin autoritaria en materias laborales, econmicas y culturales. En trminos de organizacin, se fue formando un frente amplio que reuna las fuerzas polticas que hacan oposicin al gobierno militar, que se materializ en el Movimiento Democrtico Brasilero ( M D B ) creado con los sobrevivientes de los partidos polticos disueltos en octubre de 1965, sometidos argidasnormas de organizacin y funcionamiento. A parte del enfrentamiento entre estas fuerzas, el proceso de transicin hacia la democracia continu por un camino sinuoso, con avances y retrocesos, a los que nos referiremos en seguida.

El rgimen militar y las fuerzas de oposicin El gobierno militar no cambi de inmediato la legislacin electoral vigente. Se limit a anular los mandatos de los parlamentarios, de los alcaldes de los municipios y de los gobernadores de los estados, con la esperanza de que los resultados electorales fuesen favorables al nuevo rgimen. Ni aun las elecciones presidenciales, previstas para octubre del ao siguiente al del golpe, fueron inicialmente suprimidas. Slo despus de una intensa presin militar, el General-Presidente prorrog su mandato por dos aos. Sin embargo, la primera prueba electoral contrari aquella esperanza. E n octubre de 1965, se realizaron elecciones para gobernadores que dieron la victoria a los candidatos claramente alineados con las fuerzas polticas opositoras al rgimen militar en los importantes Estados de Minas Grais y de Guanabara (ste fue fusionado posteriormente con el de Ro de Janeiro). Los mandatos de los gobernadores fueron respetados, pero los militares reaccionaron promulgando el Acta Institucional nmero 2, en la que se estableca la continuacin del proceso "revolucionario" con medidas destinadas a controlar el Congreso Nacional y el Poder Judicial, y otras orientadas al control de la representacin poltica. Los Presidentes de la Repbliea y los gobernadores de los estados pasaran a ser elegidos, en forma indirecta, por el Congreso Nacional y por las Asambleas Legislativas, respectivamente; los partidos polticos fueron abolidos y la legislacin complementaria termin por consagrar un bipartidismo de facto. Los partidarios del gobierno se congregaron en torno a la Alianza Renovadora Nacional ( A R E N A ) y los opositores, en el Movimiento Democrtico Brasilero ( M D B ) que fue formado con mucha dificultad. Con el m i s m o fin, otra acta institucional suprimi las elecciones de los alcaldes de los municipios de las capitales de los estados, que en adelante fueron nominados por los gobernadores. E n 1967 fue promulgada una nueva Constitucin, a partir de un proyecto del

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gobierno. El texto aprobado reflej las contradicciones poltico-ideolgicas del Congreso Nacional. L a nueva Carta institucionalizaba las medidas arbitrarias de los actos militares y tambin incorporaba las lneas generales del discurso liberaldemocrtico que fue eficientemente utilizado por la oposicin en la lucha contra el rgimen militar dentro y fuera del Congreso. Lejos del espacio parlamentario, el movimiento estudiantil fue la fuerza poltica m s notoriamente opositora al rgimen militar en los cuatro aos que siguieron al golpe. L a Unin Nacional de los Estudiantes, blanco de las primeras medidas represivas, se reorganiz con rapidez y pas a ser controlada por corrientes ideolgicas progresivamente m s sectarias y partidarias de la lucha armada. L a protesta estudiantil ganaba terreno con las transformaciones poltico-ideolgicas que ocurran en las capas medias. Aunque ellas apoyaron el golpe motivadas por el temor del avance de los partidos de izquierda, esas capas comenzaron a percibir que la poltica econmica del gobierno militar no corresponda a sus intereses. L a inflacin estaba de hecho bajando, pero el valor real de los salarios disminua an m s y el desempleo creca debido a la quiebra de un gran nmero de pequeas empresas, asfixiadas por la reduccin del crdito y por el privilegio dado a las empresas multinacionales. L a administracin pblica que siempre haba gozado de ciertos privilegios (desde horarios livianos hasta la acumulacin de cargos), pas a ser objeto de medidas de "racionalizacin administrativa", en las que los criterios tcnicos se confundieron con los de carcter poltico-ideolgico. C o n el aumento del ritmo de la inviabilidad de los pequeos negocios, paralelamente con la intensificacin del crecimiento de los monopolios industriales, comerciales y financieros -las capas medias materializaron, m u y ntidamente, una idea que ya se haba originado haca algunas dcadas: el futuro de los hijos debera pasar por un diploma o ttulo de nivel superior. Esto trajo c o m o resultado el crecimiento acelerado del sector a fin de atender a esta aspiracin debido a que la oferta de oportunidades no corresponda al tamao de la demanda que se generaba, salvo en las instituciones privadas y pagadas. Las capas medias fueron c o m prendiendo que el gobierno que ayudaron a instalar - a quien era dirigida tal dem a n d a , puesto que las escuelas superiores eran gratuitas o casi gratuitas- no se esforzara en satisfacerlas. Cuando los estudiantes fueron detenidos y encarcelados, incluso dentro de las salas de clases; cuando los sacerdotes (de la misma iglesia que haba condenado las propuestas reformistas del gobierno apoyadas por los partidos de izquierda, legitimando indirectamente el golpe que se preparaba) tambin fueron reprimidos por la polica poltica, comenz a disminuir el apoyo de las capas medias en favor del gobierno. Simultneamente, comenzaron a apoyar la actividades polticas que desafiaban al gobierno militar. Mientras que algunos segmentos de las capas m e dias vivenciaban la frustracin de un proyecto de carrera mediante el cual suponan, que realizaran su propio proyecto de ascenso social (Foracchi, 1965), los estudiantes eran particularmente receptivos a las ideologas que los definan c o m o

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un "grupo social no comprometido". D e esta forma, participando en un foco guerrillero o simplemente desconociendo el orden -cualquier tipo de orden-, los estudiantes se iban abriendo camino para el cambio de la sociedad que los partidos polticos, con sus teoras y prcticas tradicionales, no seran capaces de realizar. La ansiedad por derrocar el rgimen militar por la fuerza -la fuerza de la voluntad y de las armas- permiti que las tesis de la violencia revolucionaria ganaran adeptos entre los estudiantes. E n el proceso de exasperacin y militarizacin de la lucha poltica, la derecha gan la delantera patrocinando la accin de grupos paramilitares que perpetraron acciones terroristas contra intelectuales opositores y trataron de utilizar a las Fuerzas Armadas para llevar a cabo atentados en contra de dirigentes polticos y sindicales, as c o m o otros actos de provocacin. El desenlace de ese proceso de radicalizacin fue el "golpe dentro del golpe", representado por el Acta Institucional nmero 5, de diciembre de 1968. Mediante sta, el gobierno militar se arrog el poder de anular los mandatos parlamentarios y los derechos polticos de los ciudadanos, sin limitacin de plazos; suspendi el derecho al habeas corpus en los casos de crmenes polticos, puso en receso al Congreso Nacional y excluy de cualquier apreciacin judicial a los actos y resultados practicados de acuerdo con esta Acta Institucional y sus actas complementarias. Se iniciaba as un perodo en que, por cinco aos (1969/1973), Brasil vivi la mayor represin poltica de toda su historia. E n 1969, se le impidi al Vice-Presidente de la Repblica, aunque era un civil conservador, tomar posesin de su cargo y en su lugar asumi una junta integrada por tres ministros militares, hasta que fuera elegido un nuevo general. Fue la primera junta militar de la historia de Brasil, desde 1930. Las intervenciones en los sindicatos de trabajadores, las purgas en las universidades y en los institutos de investigacin, la censura a la prensa, el retiro de libros y el embargo de obras de teatro y de msica popular, pasaron a ser parte del vivir cotidiano de la poblacin brasilera. Las "operaciones" que enviaban a prisin a los opositores, frecuentemente terminaban con la tortura fsica y la intimidacin moral de los detenidos. L a Constitucin de 1967 fue tan ampliamente enmendaba en 1969, que el producto pas a ser conocido c o m o una nueva Carta de la que se retiraron los elementos liberales. E n consecuencia, hubo sectores polticos que cayeron en un completo desnim o , c o m o aquellos que defendan el voto nulo en las elecciones parlamentarias de 1970 y la autodisolucin del M D B . Otros, desesperados, reforzaron a los pequeos grupos empeados en la lucha armada en el campo y en la ciudad. N o obstante, afinalesde la dcada de los 60, ya pudieron comprobarse los efectos de la poltica econmica sustentada por el rgimen militar que llev a un crecimiento sostenido por varios aos, al punto de que sus partidarios lo denominaron -por analoga con lo ocurrido en Europa y en Japn de post-guerra- el

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"milagro brasilero" : de 1968 y 1974, el PIB creci a una tasa media anual superior al 10%. Los costos sociales de ese acelerado crecimiento fueron enormes. Se liquidaron los derechos que los trabajadores desde haca m u c h o haban asegurado c o m o es el caso de la estabilidad en el empleo; las huelgas fueron prcticamente prohibidas a la vez que se induca a los sindicatos a desarrollar actividades asistenciales; los recursos de los fondos sociales fueron canalizados para el financiamiento de las empresas; la fijacin del salario mnimo, referencia para la escala de ingreso de los trabajadores, dej de expresar la capacidad de compra de la canasta bsica de alimentos establecidos por el gobierno desde los aos 40. Al m i s m o tiempo, la movilizacin de los recursos externos para financiar grandes proyectos gener una gigantesca deuda que luego se transform en una vorgine de los recursos indispensables para la mantencin del proceso de crecimiento econmico. E n 1968, despus de cuatro aos de desempleo y reduccin salarial, las oportunidades de empleo volvieron a crecer, as c o m o tambin el salario real. Ante sto y n o slo por ello, las proposiciones polticas ms radicales no encontraron resonancia entre las clases sociales a las cuales los partidarios de la lucha armada decan representar. E n consecuencia, era inevitable la derrota de los grupos opositores armados. Despus de que fueron abatidos por la polica y por las Fuerzas Armadas, parte de ellos modificaron sus metas y sus mtodos e integraron el movimiento por la redemocratizacin del pas. Las nuevas reglas definidas por el poder militar para la eleccin del Presidente de la Repblica prevean la reunin de un colegio electoral compuesto por los miembros del Congreso Nacional, ms tres delegados de cada Asamblea Legislativa (estatal) y m s uno por cada 500 mil electores registrados en el respectivo estado. Se consideraba, adems, la posibilidad de realizar campaa electoral. El M D B sac provecho de dicha posibilidad y lanz su "anticandidato" que recorri el pas denunciando al rgimen militar, la violacin de los derechos humanos y sealando los puntos que unan a las fuerzas opositoras: amnista, revocacin de la legislacin basada en las Actas Institucionales, convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente y elecciones directas en todos los niveles. C o n un nuevo general elegido Presidente en 1974, retornaron al ejercicio del poder los sectores militares defensores de la institucionalizacin de un rgimen liberal-democrtico (sin las amenazas de la izquierda), que haban sido desarticulados por los partidarios de la represin generalizada durante el auge de la radicalizacin poltica de 1968 a 1972. Este retorno ocurri simultneamente con la crisis del "milagro econmico" y justamente a causa de ella. Afinalesde 1973, el aumento de los precios del petrleo en el mercado mundial y el recrudecimiento de la inflacin, adems de otras razones, hacan imperiosa la bsqueda de nuevos caminos para un proceso de desarrollo que los idelogos del rgimen hacan creer que continuaba. L a "distensin" fue la palabra clave del nuevo gobierno y consista en la mantencin de los principales puntos del modelo econmico y de la poltica de

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seguridad nacional, al m i s m o tiempo que promova la suspensin parcial de la censura previa y el inicio de las negociaciones con la oposicin para el restablecimiento de los derechos humanos; se consider tambin la reforma del sistema de representacin parlamentaria y la institucionalizacin de las medidas coercitivas previstas en el Acta Institucional nmero 5. E n este modelo de "democracia relativa", la Constitucin dara al Estado garantas y poderes represivos para suspender los derechos individuales y gobernar por decreto, cada vez que ste considerara que la seguridad nacional estaba amenazada por la oposicin organizada. "Una de las caractersticas de la institucionalizacin del Estado en su fase de distensin, era la bsqueda de mayor legitimidad por medio del fortalecimiento electoral. El sector polticamente ms sofisticado de la coalicin en el poder, reconoci que la sustentacin de un sistema electoral era esencial para la legitimidad del Estado. Se impuls, al m i s m o tiempo, el aumento de la legitimidad conquistada por las elecciones, eliminando del proceso las formas m s explcitas de coercin y la mantencin del control exclusivo de los cargos ejecutivos en los Estados, as c o m o el poseer la mayora suficiente en el Congreso para asegurar la aprobacin de la legislacin necesaria para las reformas legales y estructurales del tercer perodo de la institucionalizacin. L a coyuntura poltica y econmica indicaba que tal poltica obtendra xito. Por un lado, la insistencia en la bsqueda de la legitimacin basada en el crecimiento econmico presentaba ahora dificultades cada vez mayores por causa del estrangulamiento del modelo econmico. Por otro lado, la dura derrota poltica del M D B en las elecciones de 1970 para el Congreso, sugera a los encargados del plan poltico que el A R E N A podra efectivamente obtener importantes victorias en las elecciones de 1974. En realidad, pocos observadores dudaban de que la A R E N A conseguira una aplastante victoria sobre la oposicin en 1974. E n la opinin de los estrategas gubernamentales, unas elecciones ms libres con acceso a la televisin y a la radio y un claro retroceso de la restriccin, aumentaran la legitimidad del xito electoral del gobierno." (Alves, M . H . M . , 1987:187). Sin embargo, los resultados de las elecciones mostraron una sorprendente victoria del partido opositor que, por primera vez, obtuvo m s votos (4 millones de ventaja) en el cmputo para el Senado. Para la Cmara de Diputados, el M D B consigui el 48% de los votos, proporcin tambin alcanzada en las Asambleas Legislativas. E n algunos estados del centro-sur, entretanto, eligi la mayora de los diputados (Ro de Janeiro, Paran, Ro Grande do Sul). El anlisis de los resultados electorales mostr la existencia de una dimensin plebiscitaria en las elecciones: se votaba ms contra el gobierno que por el partido de oposicin. A u n cuando esa tendencia fue positiva para canalizar el rechazo aun no estructurado a las polticas del rgimen militar, tambin mostr su connotacin negativa en el momento ms avanzado de la transicin hacia la democracia, despus de la salida de los militares desde el centro del poder ejecutivo, cuando el m i s m o tipo de rechazo pas a ser manipulado por los grupos polticos interesados en in-

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viabilizar las administraciones municipales y estatales que enfrentaban los problemas sociales y econmicos acumulados en las dcadas anteriores. E n 1976, a pesar de las limitaciones en el uso de la T V para la campaa electoral, el M D B venci en las elecciones para alcaldes y obtuvo el control de las Cmaras Municipales en 59 de las 100 ciudades ms grandes del pas. En vista de estos resultados y ante la negativa del Congreso Nacional para aprobar una enmienda constitucional restringiendo an ms el Poder Judicial, el Presidente de la Repblica decret su receso (abril de 1977) e impuso, personalmente, esa y otras enmiendas, determinando importantes cambios en la representacin poltica. Las proporciones que regulaban la representacin fueron alteradas, a la vez que se introdujeron nuevas figuras polticas - c o m o la del senador elegido por va indirecta- y se cambiaron los procedimientos del Congreso para la aprobacin de futuras enmiendas. A pesar de todo, el Presidente de la Repblica no habl del fin de la "distensin", sino de que sera procesada en forma "lenta, gradual y segura". Esto significaba, en el contexto de la formulacin, que los militares podran hasta incluso llegar a dejar el gobierno, pero se mantendran en el poder hasta que consideren que los civiles eran capaces de gobernar de manera adecuada. Incluso despus de ese cambio, continuaran manteniendo el "poder moderador" (atributo de los emperadores brasileros en el siglo X I X ) del que los militares republicanos se consideraban depositarios. En las elecciones parlamentarias de 1978, el A R E N A otra vez mantuvo la mayora en la Cmara de Diputados, pero el margen de ventaja disminuy un poco, a pesar del impedimento de realizar la campaa poltica por la T V . E n las Asambleas Legislativas de los estados, sin embargo, el M D B sobrepas al partido de gobierno. E n trminos generales, los resultados confirmaron la tendencia del M D B para ganar las elecciones en las regiones ms desarrolladas, urbanizadas e industrializadas y en el A R E N A , la de mantener sus posiciones en los estados de las regiones del norte y nordeste en las cuales las relaciones generales por el patrimonio y la intimidacin directa, an garantizaban el control de los electores. En ese momento, el aislamiento del gobierno militar era cada vez mayor. Distintos movimientos, desde la cpula a la base de la estructura social contribuyeron a aumentarlo. En la cpula de la estructura social, los empresarios -especialmente los industriales del sector moderno que producan para el mercado interno- comenzaron a dejar de ver en el rgimen militar una mediacin poltica necesaria para la realizacin de sus intereses de clase. La administracin econmico-financiera, sobreviviente de la crisis del "milagro econmico" y que durante tantos aos pareci beneficiarlos sin una alternativa mejor, empez a mostrarse ms c o m o un estorbo que c o m o un apoyo. En la base de la estructura social surgieron movimientos sociales de los ms diversos tipos y alcances -en especial las asociaciones de pobladores de las reas metropolitanas- con el fin de presionar a la administracin pblica en sus tres

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niveles, por la atencin de las demandas bsicas de abastecimiento de agua, saneamiento, atencin medica, transporte, educacin, etc. Surgi un nuevo sindicalismo ms reivindicativo c o m o resultado, por una parte, de la intensa concentracin obrera en la regin metropolitana de Sao Paulo y, por otra, de la eficacia de la prctica de los partidos que actuaban en la clandestinidad. Los nuevos lderes organizaron a los asociados de los sindicatos a fin de conseguir levantar las intervenciones que afectaban a sus entidades, o para alejar de sus directivas, a las personas sometidas a la dominacin patronal y/o gubernamental. E n 1977, esos nuevos lderes iniciaron un amplio movimiento para la reposicin de las prdidas salariales, resultantes de la subestimacin hecha de parte del gobierno de los ndices de inflacin, base del clculo de los reajustes. E n el movimiento por las luchas salariales, los metalrgicos ocuparon un lugar de vanguardia y sirvieron de modelo para las otras categoras profesionales, incluso para las capas medias. Procurando asumir la mediacin entre la cpula y la base de la estructura social, as c o m o entre el presente y el futuro, la Iglesia Catlica desarroll una intensa actividad que iba desde la "concientizacin" de los empresarios hasta la organizacin de las "comunidades eclesiales de base", principalmente en las periferias urbanas y en las zonas rurales. Considerando que la accin de los partidos estaba limitada por la represin poltica y policial, inclusive en el perodo de "distensin" y aprovechando la inconsistencia ideolgica de los nuevos sujetos polticos, la Iglesia Catlica asumi a travs de su alta jerarqua, una conducta progresista que pareca perdida si se considera el apoyo del Episcopado al golpe militar y al Acta Institucional nmero 5. L a sustitucin del Presidente de la Repblica, en marzo de 1979, propici la aparicin de elementos que representaron un avance ms en el proceso de transicin hacia la democracia. Despus de la "distensin", la "apertura" buscaba atender algunas demandas de los grupos de oposicin a la vez que aparecan nuevas dificultades para la continuacin de su lucha en contra del rgimen militar. L a amnista en favor de los condenados por las actas de los gobiernos militares reivindicada por la oposicin desde el comienzo del rgimen, fue concedido por ley en agosto de 1979. Aunque benefici a los torturadores y no fue tan a m plia, general e irrestricta c o m o deseaba la oposicin, la amnista no slo repar en parte los males causados por el rgimen militar sino que tambin hizo posible el avance de la lucha contra ste, en la medida en que posibilit el retorno de los exiliados al pas, inclusive el de importantes lderes a los que se les haban suspendido sus derechos polticos. Poco despus pudieron promover sus candidaturas a cargos sujetos a elecciones debido a los cambios de la ley que las haba reglamentado hasta el momento. Pero los estrategas de la sobrevivencia del rgimen militar esperaban que el regreso de los exiliados, en especial el de los antiguos lderes que buscaban la hegemona en el proceso poltico, aumentara los conflictos entre los diversos sectores opositores. E n ese sentido, el gobierno promovi la reforma de la ley orgni-

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ca de los partidos polticos (diciembre de 1979), afinde facilitar la formacin de nuevas agrupaciones gremiales con el claro objetivo de dividir al frente de la oposicin que desde 1965 funcionaba con el ttulo de M D B . El cambio en la ley termin con ese partido, c o m o tambin con el A R E N A . Los partidarios de este ltim o crearon el denominado Partido Democrtico Social (PDS), mientras que la oposicin se dividi conforme a lo previsto. El sector ms conservador del antiguo M D B cre el Partido Popular (PP), considerado por los militares c o m o la "oposicin confiable"; el sector laboral moderno y los que defendan un enfrentamiento con el gobierno autoritario, aunque sin el uso de las armas, crearon el Partido de los Trabajadores (PT), en tanto que los antiguos sindicalistas y otros sectores vinculados con liderazgos locales o carismticos se alinearon en el Partido Democrtico Trabajador (PDT) y en el Partido Trabajador Brasilero (PTB). A pesar de esas defecciones el M D B se recompuso y anteponiendo a su antigua sigla la palabra partido, entonces obligatoria por ley, pas a ser el P M D B . Mantuvo el carcter de frente opositor, alineando a liberales, comunistas y socialistas con el propsito de derrotar electoralmente al rgimen militar. Entretanto, estas precauciones les parecan insuficientes a sectores influyentes en el poder. La poltica de "apertura" encontraba fuerte resistencia dentro del propio Estado y en particular en las Fuerzas Armadas y en el aparato represivo. Fue as c o m o se cometieron una serie de actos terroristas en distintas ciudades, damnificando a personas y destruyendo instalaciones de entidades de oposicin. Estas demostraciones de fuerza de grupos que se sentan temerosos del curso de la "apertura", junto a las previsiones de los organismos de informacin que indicaban una derrota del partido del gobierno en casi todos los estados, los condujo a efectuar algunas reformas electorales que pretendan prolongar la sobrevivencia poltica del rgimen. Se tomaron varias medidas, entre las que destaca la del "voto vinculado"*, so pena de anulacin del sufragio, para cambiar las reglas del juego electoral en los ltimos das de 1981. El objetivo era tener el control -mediante el empleo de las mquinas partidarias- de las candidaturas a los cargos ms altos de parte de los grupos locales (consejeros municipales y alcaldes), por lo general ms conservadores, adems de impedir eventuales alianzas entre los partidos surgidos del frente opositor. E n consecuencia, el P P se incorpor al P M D B , recuperando parte del antiguo potencial electoral opositor en vista de las elecciones generales (excepto para Presidente de la Repblica) de noviembre de 1982. Por sobre las denuncias de fraude ms o menos justificadas, una vez contados los votos, la oposicin -representada por diferentes partidos- obtuvo mayora en la Cmara de Diputados, pero no as en el Senado. El P M D B eligi gobernadores en los Estados de Sao Paulo, Minas Grais, Espirito Santo, Mato Grosso do Sul, Paran, Gois, Para, Amazonas y Acre. El P D T eligi al gobernador de Ro de Janeiro y el P D S , los dems.
Nota del Traductor: modalidad que obliga al elector a votar por candidatos del m i s m o partido para todos los niveles sujetos a eleccin, an cuando sus preferencias estn dispersas.

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El balance de la economa brasilera realizado por una agencia internacional y la exigencia de los acreedores de la deuda extema, llev al gobierno federal a sucesivas e impopulares modificaciones en la poltica de remuneraciones, siempre en el sentido de reducir el valor de los salarios. Solamente en 1983 hubo cinco diferentes mtodos de clculo para los reajustes de remuneraciones, algunos de los cuales fueron cancelados antes de ser aplicados. Frente a esto, creca la organizacin de los trabajadores -operarios y cuadros medios- as c o m o la insatisfaccin generalizada con el gobierno militar. Se multiplicaron las huelgas y se verticaliz la estructura sindical con la creacin de centrales, proscritas desde el golpe de 1964. E n noviembre de 1983, el P M D B y el P T realizaron la primera concentracin pblica por las elecciones directas inmediatas del Presidente de la Repblica, a partir de la cual se gener un amplio e intenso movimiento nacional, interpartidario que culmin con manifestaciones que reunieron un milln de personas en Ro de Janeiro y en Sao Paulo. A pesar del apoyo popular, el Congreso Nacional por estrecho margen de votos, no aprob una enmienda constitucional que restableca la eleccin directa para Presidente de la Repblica. T o d o el potencial poltico acumulado por este movimiento fue canalizado, al menos parcialmente, para apoyar la candidatura de oposicin al gobierno militar y disputar, de ese m o d o , con el candidato civil de continuidad del rgimen. El hecho de que esa candidatura tuviera que ser propuesta al colegio electoral no entusiasmaba a una parte de las fuerzas polticas de oposicin, pero por otro lado, propiciaba una alianza con parlamentarios disidentes del propio partido del gobierno -el Frente Liberal- seguidos adems por gobernadores de los Estados del Nordeste. C o n una inusitada idoneidad poltica, se estructur el esquema alternativo: se cre la Alianza Democrtica, reuniendo junto al P M D B , a un sector disidente del P D S e inclusive el Vice-Presidente de la Repblica. Se organiz la candidatura del gobernador de Minas Grais, Tancredo Neves, para Presidente, llevando c o m o Vice-Presidente al ex-lder del P D S , Jos Sarney. Los compromisos de la Alianza Democrtica, pacto poltico que pretenda la "conciliacin entre la sociedad y el Estado, entre el pueblo y el gobierno", estaban expresados en los siguientes puntos: Restablecimiento inmediato de las elecciones directas, libres y con sufragio universal para Presidente de la Repblica, alcaldes de las capitales de los estados y de los municipios considerados reservas de hidrominerales y de aquellos declarados de inters para la seguridad nacional; representacin poltica de Brasilia. Convocatoria a la Asamblea Constituyente libre y soberana, en 1986, para la elaboracin de la nueva Constitucin. Restablecimiento de las prerrogativas del Poder Legislativo y del Poder Judicial.

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Fortalecimiento del sistema federal y de una efectiva autonoma poltica y financiera de los estados y municipios. Reforma de la legislacin electoral con el fin de posibilitar la formacin de nuevos partidos, permitir las coaliciones partidarias y asegurar a las asociaciones polticas el acceso democrtico a la radio y a la televisin. Prorizacin y reordenamiento del proceso de desarrollo c o m o opcin fundamental de la sociedad brasilera. Reprogramacin global de la deuda extema en condiciones que evitasen al pueblo sacrificios insoportables y resguardasen la soberana nacional. Combate contra la inflacin a travs de medidas que considerasen no slo su origen financiero sino que, sobre todo, su carcter prioritariamente social. Saneamiento financiero interno y reduccin del costo del dinero. Reforma tributaria c o m o instrumento bsico de realizacin de los objetivos de la poltica social y econmica. Correccin de las desigualdades regionales y personales de la renta. Prioridad para el nordeste y reconocimiento de su capacidad de formulacin de soluciones m s adecuadas, a fin de reducir el nivel de la deuda nacional para con la regin. Adopcin de medidas de emergencia contra el hambre y el desempleo. Desconcentracin del poder y descentralizacin del proceso de toma de decisiones . Desburocratizacin. Apoyo a la libre iniciativa. Fortalecimiento de las empresas nacionales. Tratamiento que favorezca a las pequeas y medianas empresas. Revisin de la poltica salarial, eliminando el proceso de disminucin del poder adquisitivo de los trabajadores, de los servidores pblicos y de la clase media. Garanta de autonoma, libertad sindical y derecho a huelga. Educacin bsica para todos. Fortalecimiento de la universidad y efectividad de su autonoma. Apoyo a la investigacin, al desarrollo cientfico, tecnolgico, artstico y cultural. Defensa del patrimonio histrico, artstico y cultural brasilero. Creacin de un Plan Nacional de Cultura. Combate a cualquier tipo de discriminacin y prejuicio con respecto a la religin, sexo y raza. Proteccin a los derechos de las minoras. Orientacin de recursos y estmulos para el aumento sustancial de la oferta de bienes y servicios indispensables para satisfacer las carencias bsicas de la poblacin en el c a m p o de la alimentacin, la salud y la vivienda. Proteccin del medio ambiente. Defensa de la Amazonia. Poltica urbana. Mejoramiento de la calidad de vida y de las condiciones de seguridad individual. Reestructuracin de la Previsin Social y del Sistema Financiero de la Vivienda, con adopcin de medidas que proporcionen condiciones de estabilidad y fidelidad a los objetivos sociales.

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Ejecucin de una poltica agropecuaria que asegure la fijacin de precios mnimos realistas y la formacin de reservas reguladoras adecuadas. Reforma agraria mediante el cumplimiento del Estatuto de la Tierra y mejoramiento de las condiciones de vida del hombre del campo. Poltica externa dirigida a la preservacin de la soberana de los estados, a la seguridad y justicia internacionales y a la bsqueda de la paz.

Esta larga y completa plataforma sobrepasaba un mero pacto electoral, porque pretenda conquistar el apoyo tcito de las fuerzas polticas y de la opinin pblica, en general, que ansiaban los cambios polticos y econmicos, frustrados haca poco por la no aprobacin de la enmienda constitucional que permita elecciones directas para lograr la sustitucin del general-Presidente. Despus de una intensa campaa realizada por todo el pas y de negociaciones con grupos militares, en enero de 1985 el Colegio Electoral eligi por amplia mayora, al primer Presidente de la Repblica civil desde abril de 1964. Para unos, se avanzaba un paso ms en el proceso de transicin hacia la democracia. Para otros, ese proceso slo estaba comenzando. La nueva repblica Aunque era el resultado de un amplio movimiento de masas que canalizaba las esperanzas de la mayora de la poblacin del pas, la Nueva Repblica prometida por Tancredo Neves en su discurso de candidato victorioso en el Colegio Electoral, comenz marcada por la tragedia. E n la vspera de su ascensin al poder (15 de marzo de 1985), el Presidente fue internado con una grave enfermedad. Despus de enfrentar resistencias palaciegas que no admitan la transferencia del poder al Vice-Prcsidente, uno de los principales articuladores del Frente Liberal, Jos Samey fue investido por el C o n greso Nacional en el ejercicio interino de la presidencia. Despus de una larga agona, Tancredo Neves falleci en Sao Paulo el 21 de abril. El nmero de personas que salieron a las calles de esa ciudad para acompaar al fretro - 2 millones- es indicativo del apoyo popular al m s destacado protagonista de la transicin poltica negociada. Despus de un corto, pero grave momento de indefinicin con respectivo al sucesor legal del Presidente muerto antes de su ascensin al poder -si el VicePrsidente de la Repblica electo o el Presidente de la Cmara de Diputados- la primera alternativa surgi c o m o solucin de consenso. El Presidente Jos Sarney, ahora en plenitud del ejercicio del cargo, confirm al ministerio que haba sido designado por Tancredo Neves, en el que la divisin de los cargos correspondan a la participacin de las fuerzas polticas en la c a m paa victoriosa, principalmente -pero no exclusivamente- del P M D B y del Frente Liberal (luego transformado en el partido P F L ) .

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Es as c o m o por diversas vas termin por hacerse la transferencia del poder, no al P M D B , sino que al antiguo P P (del que era Tancredo Neves) a la "oposicin confiable" insertada en aquel partido. Por vas an m s diversas el poder termin por volver al P D S en la versin de P F L surgido de aqul. Aunque el Presidente de la Repblica se haba afiliado al P M D B para efectos de la eleccin de enero, un ao antes presida justamente el partido de sustentacin poltica del gobierno militar, el P D S . El sentimiento general de frustracin de aquellos que esperaban las transformaciones prometidas no cambi durante el primer ao del nuevo gobierno. Sin embargo, en el c a m p o institucional-legal se adoptaron varias reformas, que no compensaban ese sentimiento: los sindicalistas destituidos de sus cargos durante los ltimos aos del gobierno militar fueron rehabilitados; se establecieron las elecciones directas para Presidente de la Repblica (se elegira por mayora absoluta y en dos vueltas); se formul la legislacin electoral de m o d o de tener plena libertad de organizacin partidaria, haciendo posible la creacin de nuevos partidos y la legalizacin de los que se encontraban en la clandestinidad; se retir la prohibicin de elecciones de los alcaldes de las capitales de los estados y de los municipios considerados "reas de seguridad nacional" o reservas hidromineras; se anunci el Plan Nacional de Reforma Agraria con el objetivo de beneficiar a 1,5 millones de familias al ao, distribuyndoles 130 millones de hectreas de tierras consideradas improductivas; se anunci la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, formada por los diputados federales y senadores a ser elegidos en noviembre de 1986; se anularon los decretos de expulsin de extranjeros acusados de subversin durante los gobiernos militares; se devolvi a la familia del ex-Presidente Joao Goulart, depuesto en 1964, todas las condecoraciones y prerrogativas que le haban sido retiradas; se reanudaron las relaciones diplomticas con Cuba, suspendidas desde el golpe de Estado.

Todas esas medidas de iniciativa presidencial fueron bien recibidas, pero consideradas insuficientes por sectores del P M D B , del P T , del P D T y de los pequeos partidos comunistas -entonces legalizados- que propugnaban cambios m s profundos en el plano institucional, como la derogacin de la Ley de Seguridad N a cional y la reformulacin de las leyes de prensa, de huelga y de la legislacin laboral en general. Ese desagrado se acentuaba con otras disposiciones, c o m o la de prohibicin de exhibir una pelcula extranjera considerada ofensiva para la Iglesia Catlica,

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medida adoptada debido a la presin de esa institucin; la permanencia de la prctica de legislar mediante decreto-ley heredada del rgimen militar; la persistencia de acciones represivas en contra de las manifestaciones populares de parte de la Polica Federal y de las policas militares de los Estados. Dichas manifestaciones, en especial las de reivindicaciones laborales, se multiplicaron en el comienzo de la Nueva Repblica. Presionados por el aumento de la inflacin, resultante de la poltica econmica del ltimo gobierno militar y de las prcticas administrativas y financieras del primer gobierno civil que hicieron que aumentara el dficit pblico, los trabajadores de las categoras profesionales ms diversas iniciaron sucesivas huelgas: desde asalariados rurales a profesores; desde metalrgicos a bancarios; desde aviadores a funcionarios pblicos. Por otro lado, el Plan Nacional de Reforma Agraria motiv a los campesinos sin tierra a invadir propiedades improductivas a fin de presionar para que el gobierno las expropiara. Ante ello, los propietarios de la tierra comenzaron a formar una asociacin antireforma agraria que incentivaba la resistencia armada: la Unin D e mocrtica Rural ( U D R ) . C o n una tasa de inflacin de 265% en el ano 1985, el gobierno promulg en febrero de 1986, un paquete de medidas de estabilizacin econmica y financiera conocido c o m o el Plan Cruzado, segn el cul: todos los precios de las mercaderas y de los servicios fueron congelados por un ao; los reajustes salariales, despus de un pequeo aumento del ingreso mnimo y de una redistribucin general basada en el promedio de los ltimos seis m e ses, solamente se llevaran a cabo una vez al ao, o cada vez que la tasa acumulada de inflacin alcanzara el 20%; fue abolida la indexacin de la economa y en particular, la correccin m o n e taria; se cre el seguro de desempleo; una nueva moneda, el cruzado, vino a substituir a cada millar de cruzeiros.

E n el discurso a la nacin transmitido por la T V presentando el Plan Cruzado, el Presidente de la Repblica asumi una posicin populista de contacto directo con cada individuo a quien le solicit transformarse en un "fiscal" del Plan en cuestin; a la vez numerosos establecimientos comerciales fueron cerrados o saqueados y sus responsables tomados presos por la polica y obligados a pagar multas. Pareca que la Nueva Repblica seguira el camino del antiguo populismo, frmula que de hecho dispensaba del apoyo partidario al Presidente que no reconoca al P M D B c o m o su base propia. E n efecto, en los primeros meses despus de iniciado el congelamiento de precios, la popularidad del Presidente alcanz los niveles m s altos de toda la historia del pas, superando a la de la Alianza D e mocrtica.

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Los reajustes salariales (aunque no suficientes para compensar las prdidas anteriores) y el congelamiento de los precios conduciran a un enorme crecimiento de la demanda efectiva. Estimaciones oficiales calcularon en 30 millones el n m e ro de consumidores que ingresaron en el mercado de alimentos (como carne), de bienes de consumo durables y de materiales de construccin. Pero mientras tanto, la incapacidad de satisfacer de inmediato a esa demanda acrecentada, se manifest en una variedad de prcticas que iban desde la cobranza de intereses sobre el precio oficial de las mercaderas hasta la simple ocultacin de los bienes de consumo, c o m o ocurri con los pecuaristas. D e nada sirvieron las iniciativas del gobierno de confiscar los rebaos; slo fueron tiles para las bases polticas de la U D R . Las tasas de inters que permanecan libres, se dispararon alcanzando niveles incompatibles con el congelamiento de precios, generando dificultades insuperables para las pequeas y medianas empresas qu necesitaron recurrir al crdito bancario. L a escasez de mercaderas -desde automviles, incompletos por falta de componentes, hasta de ladrillos- fue transformando la euforia inicial en una nueva frustracin nacional. Entretanto, el Plan Cruzado fue, por sus virtudes ampliamente reconocidas, corresponsable de la victoria del P M D B en las elecciones de noviembre de 1986. Ese partido eligi 21 gobernadores de los estados (todos, menos un pequeo estado del nordeste donde venci el PFL); 307 de los 559 diputados federales y 44 de los 67 senadores. El P F L eligi 131 diputados y 13 senadores; el P D T , 26 diputados y 2 senadores; el P T B , 19 diputados y 1 senador; el P T , 16 diputados. El P D S , denominacin del partido que apoy al rgimen militar, qued reducido a una representacin de 37 diputados y 4 senadores, perdiendo sus cuadros partidarios que engrosaron las filas del P F L y del P M D B . Una semana despus de las elecciones, el Gobierno Federal anunci las medidas de correccin del plan de estabilizacin; el llamado Plan Cruzado II. Este inclua: grandes aumentos en los precios de diversos productos y de las tarifas de los servicios pblicos; cambio en el clculo del ndice de inflacin; libre negociacin entre los arrendatarios y los dueos de inmuebles residenciales.

Una nueva onda de frustracin se abati sobre la opinin pblica que se senta vctima de la ganancia de los empresarios, contra los cuales crea que tena al gobierno c o m o aliado. Por otra parte, el inters poltico-electoral de posponer esas medidas, no fue posible de ocultar. En consecuencia, los movimientos huelgusticos se multiplicaron y se llevaron a cabo paralizaciones generales de protesta en contra de la poltica econmica. En diciembre de 1986, la "Jornada de Protesta contra el Plan Cruzado II" result de la impensada accin unitaria de las tres cen-

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traies sindicales: la Central nica de Trabajadores, la Confederacin General de los Trabajadores y la Unin Sindical Independiente. A lo largo de ese ao, cerca de 40 millones de trabajadores paralizaron sus actividades por reivindicaciones salariales especficas o por protestas generales c o m o la de aquella jornada. Al margen de las oscilaciones entre la euforia y la frustracin, los resultados econmicos del ao 1986 fueron positivos. El Producto Interno Bruto creci un 8,2% y el PIB per capita aument en 5%, la mayor tasa de la dcada hasta entonces. Y la inflacin, a pesar de haber sido medida por tres ndices diferentes, alcanz casi a un 62%, cerca de una cuarta parte de los niveles alcanzados en los tres aos anteriores. "El empleo creci ms que la poblacin econmicamente activa, haciendo que la tasa de desempleo abierto declinase en las principales regiones metropolitanas del pas, de 5,3% en 1985 a 3,6% en 1986. Por otro lado, las relaciones formales de trabajo fueron ampliadas. La participacin de los empleados con carnet de trabajo vigente dentro del total de las personas de las principales regiones metropolitanas del pas, pas de 55,8% en 1985 a 57,7% en 1986. La evolucin del rendimiento del trabajo en 1986 fue, sin duda, el hecho ms impresionante del mercado en ese ao. El rendimiento medio real de las personas ocupadas creci en un 33,3% en la regin metropolitana de Sao Paulo y un 24,4% en la de Ro de Janeiro. L a tasa media de los desempleados y ocupados con menos de un salario mnim o de las principales regiones metropolitanas del pas, disminuy de 26,4% en 1985 a 20,3% en 1986, a pesar de haber aumentado el salario mnimo sustancialmente en este perodo". (IPEA/IPLAN, 1987:32-33). Pero tan pronto el gobierno suspendi el congelamiento de los precios, estos volvieron a subir a una velocidad nunca vista, en un promedio de 20% mensual. Y a fuese para recuperar las prdidas ocurridas en el perodo del congelamiento o para prevenirse de uno nuevo, los empresarios elevaban los precios a un ritmo tal que hacan disparar el "gatillo del aumento salarial" cada mes. L a tasa de inflacin subi de un 3,3% en el mes de noviembre de 1985 a un 21% en abril de 1986. A mediados de 1987, el salario medio de la P E A ya tena perdido un 30% de su poder de compra. El resultado fue la rpida retraccin del mercado interno y la insolvencia de las pequeas y medianas empresas, en especial de las que se haban endeudado a comienzos de la vigencia del Plan Cruzado confiadas en una inflacin cercana al

0%.
E n el mbito de las relaciones con el exterior, se verific el estrangulamiento cambiario c o m o resultado de la salida de capitales extranjeros de riesgo, remesas de lucro y dividendos para el exterior del orden de un billn de dlares, del agotamiento de las reservas de divisas extranjeras utilizadas para pagar la importacin de alimentos durante el Plan Cruzado y de la drstica reduccin de los saldos de la balanza comercial. Esta situacin forz al gobierno, en febrero de 1987, a la suspensin unilateral y temporal del pago de intereses de la deuda externa que alean-

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zaba a la suma de 120 billones de dlares, hasta que se acordara con los acreedores "una forma de amortizacin justa". Aunque la moratoria de la deuda externa fue parte de la plataforma de los partidos situados a la izquierda en el espectro poltico, tal medida no tuvo repercusin interna en la proporcin de su alcance. Los efectos polticos de la moratoria unilateral se vieron diluidos por los de la poltica econmica que, en el plano interno, aplicaba las medidas preconizadas por el Fondo Monetario Internacional: retiro de los subsidios a los productos de consumo popular, disminucin de los gastos pblicos, particularmente por la reduccin de los salarios de los funcionarios pblicos; privatizacin de las empresas estatales y otras. L a inflacin volvi a crecer, alcanzando en el mes de m a y o de 1987 el punto m s alto en toda la historia del pas: 23,2%. C o m o respuesta, el gobierno determin un nuevo congelamiento de precios, salarios y alquileres por el plazo de 90 das. E n lo central del nuevo plan, el reajuste automtico de salarios -el denominado "gatillo salarial"- fue eliminado y sustituido por un reajuste basado en el promedio de la inflacin del trimestre anterior. Se aplazaron los proyectos gubernamentales de grandes obras mediante las cuales se pretenda mantener la faceta populista de la Nueva Repblica. Se retomaba, efectivamente, la poltica econmica de reduccin-de la demanda, tpica de los gobiernos militares. El Plan de Reform a Agraria, ya mutilado en sus metas iniciales, sufri una nueva reduccin del orden de un 70% en el nmero de asentamientos previstos para el ao 1987. L a Asamblea Nacional Constituyente fue instalada el I s de febrero de 1987, funcionando simultneamente con el Congreso Nacional. E n ese espacio poltico especial, enfocado por la radio y por la T V en programas diarios para todo el pas, los embates entre las fuerzas polticas progresistas y las fuerzas conservadoras tuvieron resonancia nacional y sirvieron de espacio de confrontacin entre parlamentarios ansiosos de hacer valer sus prerrogativas de constituyentes y otros que fueron sensibles a los pedidos de apoyo del gobierno, siendo retribuidos con las concesiones de servicios pblicos y de control de reas de la propia administracin federal, la que estimul a la antigua tendencia del Estado brasilero de usar el poder para el reforzamiento del control de los electores a partir de la administracin. E n el caso del gobierno de la Nueva Repblica, esa tendencia alcanz contornos y dimensiones especiales. Ante un Presidente que asumi el poder sin respaldo popular, que adquiri popularidad en forma pasajera durante la euforia del Plan Cruzado, para perderla tan rpidamente c o m o la haba ganado; ante las disputas entre los partidos integrantes de la Alianza Democrtica en busca de mayor espacio en los ministerios y de cargos federales en los estados y en los municipios, los dentistas polticos brasileros evocaron el concepto de gobernabilidad para comprender el difcil proceso por el que pasaba el pas. As, cada sustitucin de un ministro o de un funcionario de 2 8 grado, perturb el inestable equilibrio de la mquina gubernamental. Dicha situacin acab determinando el rompimiento formal de la Alianza Democrtica,

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aun cuando los partidos que la formaban continuaron integrando los ministerios que ocupaban. L a situacin de ngobernabilidad por la que estaba pasando el pas desde 1986, ha provocado el surgimiento y el fortalecimiento de organizaciones polticas de derecha, ansiosas por aprovecharse de esa situacin para recuperar un espacio poltico que crean definitivamente perdido. L a Unin Democrtica Rural, la Unin Brasilera de Empresarios y hasta la Accin Integralista Brasilera divulgaron anlisis alarmistas sobre las supuestas amenazas de las fuerzas izquierdistas y aprovecharon la situacin de ngobernabilidad para buscar adeptos para sus tesis preconizando soluciones autoritarias. La U D R ha acumulado importantes recursos financieros obtenidos en la subasta de ganado donado por los asociados, que ha destinado para influenciar a los miembros de la Constituyente y, segn algunas denuncias, para comprar armas. E n la misma perspectiva de retorno al rgimen militar, han surgido manifestaciones de oficiales de las Fuerzas Armadas, cuyo alcance aun no es posible determinar. E n efecto, la transicin a la democracia en Brasil, no result de la derrota o de la ruptura con las Fuerzas Armadas. Al contrario, la transicin fue condicionada por ellas, inclusive mediante el entendimiento con la Alianza Democrtica, para lo que se cont con el patrocinio de importantes segmentos del empresariado. Aunque los compromisos que se establecieron entre esos protagonistas no hayan sido determinantes principales de la transicin a la democracia ni de su desarrollo, es bajo su influencia que ella transcurre, lo que explica muchas de sus contradicciones. E n consecuencia, dentro del proceso de transicin a la democracia por el que pasa Brasil, las Fuerzas Armadas no son un simple aparato armado del estado subordinado al poder poltico (civil), sino que son ellas mismas protagonistas de ese proceso. Ellas poseen un gran poder para influenciar al gobierno y limitar el proceso de transicin, tanto en trminos especficamente polticos c o m o socioeconmicos. Por otra parte, el avance de las fuerzas democrticas y populares as c o m o la posicin de las capas medias influyen en los militares no slo en la formacin de algunas actitudes sino que tambin en la inhibicin de otras. Finalmente al margen de los avances y retrocesos, es posible afirmar que la poltica de frente contra el rgimen autoritario se ha demostrado c o m o victoriosa: El Frente Amplio y el M D B ; el P M D B posteriormente; al movimiento interpartidario por las elecciones directas para Presidente de la Repblica; y la Alianza D e mocrtica. E n ese largo proceso de ir ampliando los lmites polticos y sociales del frente contra el rgimen militar, se form un bloque poltico suficientemente poderoso para conducir el proceso hacia fuera de los intereses estabilizadores del poder poltico e inaugurar, junto con la Asamblea Nacional Constituyente, una nueva y m s avanzada etapa de transicin. Sin embargo, al m i s m o tiempo y contradictoriamente, esa ampliacin del frente, por su composicin y por sus compro-

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misos, termin limitando el programa de transicin para la democracia, c o m o veremos en lo referente a la educacin. Una vez victorioso ese frente -la Alianza Democrtica-, no resisti los primeros conflictos internos del gobierno de la Nueva Repblica. La Alianza Democrtica se escindi y el propio P M D B ya muestra sefales de que no sobrevivir ntegro a la promulgacin de la Nueva Constitucin. Dicho partido se divide en dos fracciones: una conservadora y otra progresista, probables embriones de nuevos partidos.

La educacin en los programas de los partidos Para presentar el lugar de la educacin en los programas partidarios vamos a tomar los seis partidos que tenan un nmero de parlamentarios superior a 10 en la Cmara de Diputados en 1986 al comienzo de la legislatura, lo que significaba un 96% de los asientos de esa rama del Congreso Nacional. Los partidos son los siguientes, con el respectivo nmero de asientos: Partido del Movimiento Democrtico Brasilero Partido de Frente Liberal Partido Democrtico Social Partido Democrtico Trabajador Partido Trabajador Brasilero Partido de los Trabajadores Partido Liberal Partido Demcrata Cristiano Partido Comunista de Brasil Partido Comunista Brasilero Partido Socialista Brasilero

-PMDB -PFL -PDS -PDT -PTB -PT - PL -PDC -PCdoB -PCB -PSB

307 131 37 26 19 16 7 6 5 3 2

Total de los Diputados 559 Para posibilitar una comparacin, sin que se pueda hacer un anlisis satisfactorio de cada programa c o m o un todo, vamos a enfocar en cada caso el lugar de la enseanza pblica y el de la privada, as c o m o tambin el problema del financiamiento de la educacin. En el programa del P M D B , junto con la denuncia de la escasez de recursos c o m o resultado del desinters del rgimen militar por la educacin de la juventud y del pueblo en general, se criticaba la "comercializacin de la enseanza hecha a la sombre del gobierno". Se defenda la obligatoriedad y la gratuidad de la enseanza bsica de 8 aos para la poblacin en edad escolar administrada eficientemente. L a educacin pre-primaria debera ser tambin gratuita y asegurada para

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los hijos de los trabajadores a partir de los dos aos de edad. Tal vez por ser la "comercializacin de la enseanza" m s grave en su nivel superior, el programa le daba mayor atencin: "El P M D B defiende la ampliacin y la mantencin de las universidades oficiales, oponindose vehementemente a su privatizacin. Considera la enseanza universitaria gratuita c o m o un derecho a ser garantizado para la poblacin. Del m i s m o m o d o , entiende que el poder pblico debe combatir la proliferacin de instituciones de enseanza superior confinalidadespuramente lucrativas, a travs del control de su expansin, de su funcionamiento, de la calidad de la enseanza y de los precios de las matriculas y anualidades. Se deben garantizar los medios para que la universidad pueda efectivamente realizar su funcin moderna de creadora de tecnologa y de anlisis crtico de la realidad". ( P M D B , 1980). Esa posicin contra la privatizacin fue profundizada en ciertos estados, c o m o en el de Ro de Janeiro, donde los grupos de trabajo que se formaron para elaborar la plataforma del partido en 1982, tenan por lema: recursos pblicos exclusivamente para la enseanza pblica. Ese tipo de posicin no era, entretanto, unnime. El documento "Esperanza y Cambio: una propuesta para el Brasil", divulgado en agosto de 1982 y fruto de discusiones a nivel nacional, no abordaba la cuestin de la enseanza pblica de la privada. Slo para el caso de la enseanza superior llegaba a decir que la rpida creacin de vacantes se realiz a costa de una privatizacin creciente, resultado de la "despreocupacin del gobierno por la enseanza pblica y gratuita y de los subsidios concebidos por ste a la red particular, como por ejemplo, a travs del crdito educativo". Para hacer viable la ampliacin y la democratizacin de la enseanza superior pblica, el documento propuso, entre otros puntos, la "expansin de las oportunidades de la enseanza pblica y gratuita en sustitucin de la utilizacin de los recursos gubernamentales para subsidiar el crecimiento y la mantencin de la enseanza privada". ( P M D B , 1982a). E n noviembre de 1984, proclamada ya la candidatura de Tancredo Neves a Presidente de la Repblica, varios directorios regionales promovieron el Simposio Nacional del P M D B , con el fin de elaborar el programa de gobierno. E n Porto Alegre se realiz esta reunin en la que se canalizaron las reas de la educacin, salud, vivienda y cultura. El captulo del documentofinalsobre el financiamiento de la educacin deca que "los recursos pblicos como un todo, debern ser destinados fundamentalmente a las escuelas pblicas de todos los niveles" flo que, por otra parte, ya venan haciendo los gobiernos militares). Pero al considerar los recursos provenientes de la recaudacin de impuestos prevista para ser utilizada en una proporcin del 13% (a nivel de-gobierno federal) y del 25% (a nivel de los gobiernos estatales y municipales) segn lo determinaba la reciente enmienda constitucional N 9 24, se concluyo en que deberan ser aplicados exclusivamente en el sector pblico. E n cuanto a los recursos provenientes de las contribuciones de las empresas

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para la escolaridad de los empleados y sus hijos (salario-educacin), el documento defenda exclusivamente su uso en el sector pblico: "Ser responsabilidad exclusiva de las diferentes instancias del sector pblico, la gestin de esos recursos, evitndose que las empresas u otras entidades puedan disponer de ellos". L a forma de clculo de esa contribucin tambin debera cambiar evitando su incidencia sobre la planilla de remuneraciones de las empresas. Se pretenda, de esta manera, no inducir por esa va la exoneracin de trabajadores para la produccin capitalintensiva, sobre la cual no incidan impuestos de ese tipo. E n las directrices generales, el texto-sntesis del Simposio formulaba que la escuela pblica y gratuita en todos los niveles, es un derecho de todos y un deber del Estado. Ah resida una gran diferencia con la Constitucin en vigor, que deca que la educacin era (no la escuela pblica) derecho de todos y deber del Estado. E n cuanto esa Constitucin aseguraba la gratuidad slo de la enseanza del I s grado para la poblacin de 7 a 14 aos y al resto lo haca dependiendo de su carencia de recursos y del aprovechamiento en los estudios, los participantes del Simposio del P M D B exigan la gratuidad c o m o caracterstica esencial de la escuela pblica, derecho de todos y un deber del Estado. E n relacin a la enseanza superior la oposicin publica-privada era m s explcita. Por un lado, se deca que la gratuidad de la enseanza debera ser un principio de funcionamiento de la universidad federal. Al revs de la gratuidad slo de hecho, resultado de los acuerdos tcitos fcilmente olvidados en determinados momentos, el documento-sntesis defenda que el principio de gratuidad de la universidad federal debera estar garantizado por una disposicin constitucional. L a poltica pblica para la red privada de la enseanza superior debera enfocarse hacia su fiscalizacin, c o m o los objetivos siguientes: aumento de la calidad de la enseanza buscando un modelo mnimo para todo el pas; valorizacin tanto del magisterio a travs de la creacin de una carrera nica, c o m o del tiempo integral y de reciclaje de los profesores; gestin democrtica a travs de la accin colegiada con representantes de la comunidad.

Estos puntos fueron incorporados en la plataforma de la Asociacin Nacional de Docentes de la Enseanza Superior ( A N D E S ) , que envo a uno de sus directores al Simposio. E n cuanto al financiamiento de la enseanza superior privada, no quedaron dudas con respecto a sus fuentes: "Los recursos necesarios para el mejoramiento de los padrones de calidad de la red privada de la enseanza superior deben ser buscados en el capital privado de las empresas que la mantienen. Al Gobierno le corresponder la creacin de mecanismos que garanticen el cumplimiento, por parte de aqullas de lo que est decretado en la ley: la mantencin de las universida-

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des y de la escuela del 3er. grado privadas*, sin fines lucrativos" ( P M D B , 1982b: 87). E n agosto/septiembre de 1986, inmediatamente antes de las elecciones legislativas (y de las constituyentes), el P M D B realiz su primer congreso. Y a haban sido divulgadas las conclusiones de la Comisin Constitucional, nombrada por el Presidente de la Repblica para la elaboracin de un anteproyecto, las que fue prontamente repudiada, as como las tentativas de recomposicin ideolgica de los grupos conservadores, especialmente debido al desencadenamiento de una campaa en contra de la iniciativa estatal, tanto en la economa, c o m o en la educacin, en la salud y en otros sectores. Definiendo su posicin, el documento de ese congreso afirmaba, a cinco meses del establecimiento de la Asamblea Nacional Constituyente: "Ante la inminencia de la derrota poltica, el bloque de los intereses conservadores hizo de la ideologa neoliberal su trinchera de resistencia. El Estado, cuya intervencin en la economa jams fuera cuestionada cuando se trataba de reforzar los mecanismos de concentracin de poderes, de riqueza y de renta, tena ahora que ser cercenado y debilitado, c o m o una forma de neutralizar la voluntad poltica de cambios que lo animara en un gobierno efectivamente democrtico. Ese es el sentido inmanente de la campaa antiestatizante que asocia el descalabro administrativo anterior al conjunto de los gastos pblicos y que intenta fragmentar y debilitar los instrumentos de la gestin econmica del estado justamente cuando deben ser subordinados al inters social ms amplio" ( P M D B , 1987a: 63-64). E n el tem dedicado a las directrices para una poltica de educacin, el documento del congreso de dicho partido tena como interlocutor oculto justamente a los portadores de esa ideologa neoliberal, ya que el P F L diriga el Ministerio de Educacin. Inexplicablemente, el documento del Congreso del P M D B debilit su posicin en lo referente a la destinacin de los recursos provenientes de la recaudacin de impuestos (enmienda constitucional N 9 24), en relacin con el Simposio de Porto Alegre efectuado cuatro aos antes. E n tanto el Simposio de 1982 reivindicaba que el 13% de la recaudacin de impuestos del gobierno federal y el 25% de los gobiernos estatales y municipales deberan ser empleados exclusivamente en la enseanza pblica, el congreso de 1986 concluy que se debera priorizar la mantencin y el desarrollo de la enseanza pblica. Sin embargo, el propio texto del congreso reconoca que los recursos pblicos utilizados para subsidiar la enseanza privada transferidos del sistema pblico, terminan por impedir la mantencin de una escuela pblica de buen nivel. ( P M D B , 1986b: 18). Sin embargo, literalmente asumi las recomendaciones del Simposio de Porto Alegre con respecto a la poltica pblica para la red privada de la enseanza superior, inclusive la de
* N . del T . : escuelas de nivel superior.

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que ella debera buscar recursos en el capital privado, que las entidades mantenedoras de esa educacin deberan sustentar a las instituciones de enseanza y que stas no deberan tener fines de lucro. A pesar de estas incongruencias, el texto producido por el Congreso del P M D B enfrent a la ideologa neoliberal que pretenda desbaratar el lema "recursos pblicos para la enseanza pblica" por considerar pblicas a las escuelas privadas ya que prestaban un "servicio pblico". "La educacin pblica es aquella suministrada por los establecimientos m a n tenidos y administrados por el Estado, debiendo ser aplicados los recursos pblicos destinados a la educacin fundamentalmente en los sistemas de enseanza federal, estatales y municipales. Los establecimientos de cualquier nivel ligados a la iniciativa privada debern atender las exigencias legalmente establecidas y demostrar su competitividad, eliminndose la poltica de subsidio. C o m o mediador entre los intereses particulares y las instancias de convergencia y expresin de los intereses colectivos, el estado democrtico sometido a mecanismos de control social y su escuela deben colocarse al abrigo de las presiones privatizadoras, de manera de asegurar la generacin progresiva de la igualdad de oportunidades educacionales para todos, combatir la segmentacin del sistema de enseanza e impedir la profundizacin de la reproduccin de la desigualdad social a travs de la educacin formal" ( P M D B , 1987b: 14) (el subrayado es nuestro). A pesar de que el texto del Congreso del P M D B tena implcito un proyecto de Constitucin, ste no fue presentado ni siquiera explicitado. Ciertamente, el contenido progresista del m i s m o no poda ser aprobado por todos. Las condiciones de existencia de dicho partido eran tales que permitan a los partidarios de la privatizacin ser hegemnicos. D e este m o d o , fue por otros caminos -principalmente a travs de la IV Conferencia Brasilera de Educacin (Gionia, septiembre de 1986)- que las ideas de los educadores progresistas que actuaban en y por el P M D B , se liberaron de las limitaciones de ese frente partidario, para buscar la forma de constituir otro frente, ms a la izquierda en trminos ideolgicos, aunque ms limitado por la naturaleza necesariamente sectorial del encuentro y de sus entidades promotoras. Pasemos ahora a los partidos que nacieron del antiguo frente opositor constituido por el Movimiento Democrtico Brasilero: P T B , P D T y P T . El programa del P T D era bastante sencillo en lo que se refiere a la cuestin educacional as c o m o en las dems. En la dimensin aqu escogida para la comparacin, el programa de ese partido no deca nada al respecto, ni cosa alguna que se pudiese afirmar por deduccin. El P D T defenda una reforma educacional que asegurase la enseanza gratuita a todos y permitiese reorganizar la red escolar pblica. Dentro de las directrices de esa reorganizacin se consideraba: completar la enseanza gratuita con la concesin de becas que garantizaren la sobrevivencia del estudiante pobre durante su formacin escolar y la ampliacin de las instituciones pblicas de enseanza supe-

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rior, a fin de "acabar con la privatizacin" y garantizar la matrcula a todos los jvenes que completasen el curso medio (2a grado). N o obstante, es en el programa del P T en el que se encontraba la posicin m s clara con respecto a la articulacin entre el sector pblico y el privado. Tratndose de la educacin, c o m o de la cultura y de la salud, su programa deca que la educacin es un derecho del pueblo que se viene transformando en "campo libre para el enriquecimiento de una minora de privilegiados". El deterioro y la privatizacin creciente de la enseanza perjudicaban, al m i s m o tiempo, a profesores y estudiantes. Partiendo del principio de que los servicios de educacin, pblicos y gratuitos en todos los niveles, son "derechos bsicos de una Nacin verdaderamente democrtica", el P T se propona luchar por ese derecho. Siguiendo su orientacin central al programa de ese partido afirmaba que desarrollara en el rea de la educacin (como en las dems), su poltica de actuar conjuntamente con su base social. D e la prctica poltica de esa base social -los trabajadores- surgira el detalle del programa en ese y en otros aspectos. El programa del P T , con una posicin definida en favor de la enseanza pblica y gratuita en todos los niveles, no presion a los sectores religiosos del partido que defendieron propuestas diferentes, similares a las que hicieron sectores privatizadores del P M D B . Es el caso de propuestas que sustituyeron el trmino "pblico" por "libre" en aquella plataforma y, an ms, disolvieron el trmino pblico por considerarlo atributo de las instituciones que prestan un servicio fuera de la rbita del Estado (Sampaio, 1987), idea que tiene su difusin asegurada debido a los aspectos bases de la ideologa del P T . Sin embargo, fue otra la orientacin predominante de la representacin federal del P T . El Partido de los Trabajadores y el Partido Comunista Brasilero fueron los nicos que presentaron a la Asamblea Nacional Constituyente proyectos completos de Constitucin. E n esa importante materia, el P T no se dej amarrar por las orientaciones de base. E n el captulo sobre la educacin, el proyecto deca que "la enseanza es deber del poder pblico, debiendo ser proporcionada de manera gratuita en todos los niveles". C o n respecto a la enseanza privada, el proyecto prevea su desaparicin despus de un perodo de transicin de 10 aos. La siguiente es la redaccin de los artculos sobre el particular: "Art 235. L a enseanza podr ser proporcionada, excepcionalmente, por fundaciones o por asociaciones sin fines lucrativos, debidamente registradas hasta un ao antes de la entrada en vigor de esta Constitucin, en calidad de concesionarias de servicio pblico, por el plazo de diez aos a contar de la promulgacin de esta Carta, al cabo del cual, la enseanza ser exclusivamente pblica y gratuita. "Prrafo Is. N o se aplicar para la entrega de las concesiones de servicio educacional, lo dispuesto en el artculo 226, siendo prescindible la realizacin de una licitacin. "Prrafo 2 8 . Las personas que de acuerdo a este artculo prestaran servicios

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educacionales, no recibirn auxilio financiero o subsidios de personas gubernamentales". D e esta forma, durante los 10 afios de transicin la enseanza privada solamente sera suministrada por entidades sin fines de lucro, sin ayuda o subsidios pblicos. Despus de este perodo, toda la enseanza sera suministrada por los poderes pblicos, es decir, por el Estado, que las condicionantes de base del P T denominaban c o m o personas gubernamentales. U n a posicin exactamente opuesta, sustentaba el programa del P D S en el que el apoyo a la enseanza privada apareca ms de una vez. E n primer lugar, proclamaba que "a la familia le corresponde el derecho y el deber de educar a los hijos, ya que es su primera y m s importante comunidad educacional". Despus de sealar el deber del Estado de garantizar enseanza gratuita de 1er. grado para la poblacin de 7 a 14 aos, deca que se debe "hacer un esfuerzo" para que los estudiantes carentes de recursos tambin tengan enseanza gratuita en el 2 a grado, "ya sea por intermedio de la escuela pblica o por intermedio de la escuela particular subsidiada". A d e m s de eso, el programa del P D S se propona defender el principio de "subsidiar la escuela particular, especialmente aquella sostenida por sociedades o instituciones sin fines de lucro y orientada por los objetivos prioritarios de la educacin brasilera" ( P D S , 1980). Los disidentes del P D S que pasaron a constituir el Frente Liberal, que despus se convirti en partido, procuraron reunir en su programa las ideas liberales junto a otras que nunca fueron parte de esa corriente de pensamiento. Fue el caso de la educacin, materia en que incorporan el pensamiento elaborado por la Iglesia Catlica justamente para protegerse del avance del liberalismo (y del socialismo). Es este el origen de una de las directrices sociales del programa del P F L , que deca: "Garanta de acceso a todos los niveles de enseanza, fortaleciendo la escuela pblica y asegurando a la familia la libertad de escoger la educacin deseada para sus hijos" (PFL, 1985). Esa frmula, elaborada por primera vez por la encclica papal Divini Ulitis Magistri (1929) en el contexto del concordato entre el V a ticano y el gobierno fascista italiano, tena c o m o corolario el apoyo del Estado para que la familia pudiese ejercer ese derecho: subsidios pblicos para que las escuelas privadas ofreciesen enseanza gratuita y/o becas de estudio para que las familias pudiesen pagar las escuelas que escogiesen para sus hijos. L a frmula del P F L , ya presente por lo dems en el programa del P D S , result de la rearticulacin privatizadora en curso en el pas y vino a reforzarla en la medida en que el partido dio cobertura estatal a ese movimiento a partir del propio Ministerio de Educacin, que le fue asignado en la composicin del gobierno en la Nueva Repblica. Finalmente, una palabra respecto a las diferencias entre los partidos polticos en lo que se refiere al nfasis en el problema de la educacin. El hecho de que el (P) M D B hubiera presentado un desarrollo mayor de anlisis y propuestas educacionales no debe ser atribuido al programa o a las opciones

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ideolgicas de ese partido, sino que, al hecho de que su carcter "frentista" permiti que los educadores interesados en la presentacin de alternativas viables a corto plazo de reforma de la educacin escolar, tuviesen en l un espacio inexistente en otros partidos. El P F L , disidencia tarda del P D S y apoyo partidario del rgimen militar, obviamente no podra ofrecer ese espacio. El P T , aunque surgido c o m o conglomerado opositor era tambin un frente de corrientes ideolgicas bien distintas y presentaba dificultades por diversos motivos. Por una parte, la acentuada orientacin de base de su ideologa no posibilitaba su compromiso en proyectos de reforma educacional-escolar. El fuerte componente populista de esa ideologa conduca a la desvalorizacin de la educacin escolar en beneficio de la valorizacin de la cultura popular y de los procesos no formales de educacin, supuestamente ms susceptibles de ser controlados por los propios educadores. Por otra parte, el nfasis en la educacin poltica de los trabajadores, preparndolos para cambios a largo plazo, no se conciliaba con los esfuerzos inmediatos de reforma educacional. Y a en el P D T , a pesar del gran nfasis en la educacin escolar c o m o poltica de gobierno en el Estado de Rio de Janeiro (1983/87), el control centralizado de las propuestas educacionales a partir de la direccin partidaria nacional, no propiciaba la incorporacin de grupos de educadores con propuestas que venan desarrollando a travs de un amplio y diversificado movimiento. El (P) M D B , por su parte, justamente por reunir corrientes ideolgicas tan diferentes y hasta contradictorias que no ocultaba, contaba con un programa poco estructurado que propiciaba espacio para grupos diversos que luchaban por la hegemona ideolgica al interior del partido. Adems, lo que urna a todas las corrientes era el propsito de ofrecer una alternativa inmediata de gobierno. As era posible que all se encontrara desde los defensores m s inflexibles de los subsidios gubernamentales para el sector privado, hasta los que propugnaban la estatizacin de todas las escuelas y universidades del pas. A d e m a s de eso, el (P) M D B fue el nico de los partidos de oposicin al rgim e n militar que tena al mismo tiempo, alcance nacional y se constitua en alternativa concreta de poder en el perodo analizado. Fue as que en 1983/87, los educadores que encontraron en el (P) M D B un vehculo partidario de los cambios que preconizaban, pudieron poner en prctica por lo menos, parte de sus propuestas en los estados de Sao Paulo, de Minas Grais, del Paran y en otros. Despus de marzo de 1987, se ampli esa rea de actuacin (al menos en trminos socio-geogrficos), con la inclusin de casi todos los dems estados (menos uno), con especial relevancia en Pernambuco, Baha, Rio de Janeiro, Santa Catarina y Rio Grande do Sul. As, esta dbil estructuracin permiti la construccin del campo educacional dentro del mbito partidista. M s que los partidos polticos, fueron los educadores -en cuanto agentes de partidos ideolgicos en formacin- los protagonistas de la constitucin de aquel mbito.

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L A SITUACIN D E L A P A R A T O E D U C A C I O N A L

La educacin escolar brasilera es heredera de un sistema discriminatorio y elitista, propio de una sociedad esclavista. Aunque ya no existe m s , se sistema dej marcas que persisten en el presente. En el perodo imperial-esclavista y an en las primeras dcadas del perodo republicano, la educacin escolar se organizaba en funcin de dos polos opuestos que definan, ms que una dualidad estructural, dos mundos escolares: por un lado, la enseanza superior destinada a la formacin de las lites, en funcin de la cual se organizaba la enseanza secundaria que, a su vez, orientaba a la enseanza primaria; y por otro lado, la enseanza profesional suministrada en las escuelas agrcolas y en las escuelas de aprendices-operarios destinadas a la formacin de fuerza de trabajo a partir de nios hurfanos, abandonados o simplemente miserables. La mayor parte de la poblacin permaneca, entretanto, sin acceso a ningn tipo de escuela. Y esto porque no tuvieron xito las propuestas de los abolicionistas ilustrados que pretendan garantizar la disciplina de la fuerza de trabajo formalmente liberada de la esclavitud en 1888, con una amplia y sistemtica escolarizacin, aplicando una especie de pedagoga preventiva de las luchas sociales c o m o las que se daban en Europa. En su lugar, las clases dirigentes prefirieron el recurso, hasta entonces satisfactorio, de la religin y de la Iglesia, c o m o contenido y medio para suscitar el consentimiento pasivo de las masas de su situacin. La migracin campo-ciudad, consecuencia de la crisis de la economa agrarioexportadora, propici -junto con otros factores- el surgimiento del populismo c o m o forma de dominacin poltica que, en trminos educacionales, condujo a un moderado esfuerzo estatal que ofreca una escuela resultante del deterioro del antiguo modelo elitista. En oposicin a una incipiente "distribucin educacional", un grupo de educadores -categora cada vez ms profesionalizada- actu en el sentido de enfatizar la calidad de la enseanza, condicin supuestamente necesaria de la eficacia de la educacin anhelada mxime si se trataba de que clases populares fuesen su destinataria preferencial o mayoritaria. La intensificacin de las corrientes migratorias campo-ciudad a partir de los aos 50, en plena economa de sustitucin de importaciones, condujo a cambios extremadamente importantes en la estructura socio-demogrfica. Si en 1950, dos de cada tres brasileros vivan en el campo, en 1980 esa situacin se invirti. Es ms: la mitad de la poblacin total se encontraba en nueve reas metropolitanas. La incorporacin de las masas inmigrantes en la cultura urbana se hizo sin el concurso de la escuela. Si la tasa de analfabetismo de la poblacin de 5 aos y m s era de 57% en 1950 en la zona urbana, en 1980 ella todava se encontraba en un 32%, a pesar de las gigantescas campaas de educacin de adultos. E n consecuencia, los analistas han sealado la "incongruencia" de la situacin educacional de

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Brasil y el rpido y profundo proceso de industrializacin que se desarroll desde los aos 60, cuando se le compara con otros pases latinoamericanos. Tal "incongruencia" se explica por la relativamente escasa demanda de escolarizacin de contingentes de la poblacin desprovistos de experiencias previas de ese tipo, aliada a una gran eficacia del aparato educacional en cuanto a discriminacin sociocultural. Por otro lado, se debe prestar atencin a la actuacin de los medios de c o m u nicacin de masas en la socializacin de los inmigrantes en la nueva vida en la ciudad. En los aos 50, la radio ya haba llegado a los pequeos conglomerados urbanos. E n los aos 6 0 , las emisoras de televisin comenzaron a multiplicarse, incentivadas por los gobiernos militares que perciban su gran potencial de penetracin ideolgica. Junto con unificar el espacio econmico en trminos del gusto, la televisin promovi la socializacin anticipada de los futuros emigrantes, viabilizada por una poltica de distribucin de energa elctrica tan amplia c o m o la del agua. E n 1980, mientras que el 76% de los domicilios urbanos del pas estaban ligados a la red de abastecimiento de agua, el 73% posean aparatos de televisin. Si el nmero de telespectadores habituales es de 75 millones, el nmero total de los que frecuentan la escuela no llega a los 32 millones, incluso sumando a los alumnos pre-escolares a los de post-grados. Es por eso que Miceli (1972) lleg a formular la hiptesis de que la televisin ocup parte del espacio que se esperaba que fuese propio de la escuela, al desarrollar una "educacin sustitutiva" con importantes funciones socio-polticas. La organizacin Desde la proclamacin de la Repblica, en 1889, el estado brasilero se organiz segn los patrones federativos aunque en los perodos de vigencia de regmenes autoritarios, las polticas centralistas tendieron a debilitar la federacin. As, cada unidad de la federacin -estado- tiene su propia Constitucin y goza de autonoma en las reas definidas por la Constitucin nacional, inclusive en materia de educacin. E n el cuadro poltico-administrativo definido por la ley de directrices y bases de la educacin nacional (4.024/61), cada estado tiene competencia para legislar sobre su respectivo sistema de enseanza, respetando la legislacin federal. Es competencia del Consejo Federal de Educacin, rgano normativo y consultivo compuesto de 24 miembros nombrados por el Presidente de la Repblica: autorizar el funcionamiento de los establecimientos autnomos de enseanza superior pblicos y privados; reconocer universidades y establecimientos autnomos de enseanza superior; acreditar los cursos de post-graduacin en estricto-sensu (maestra y doctorado);fijarel ncleo c o m n del currculo de enseanza de Io y 2 6 grado en todo el pas, c o m o el mnimo a ser exigido en cada capacitacin profesio-

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nal, o conjunto de capacitaciones afines en el 2 S grado; establecer el currculo mnimo de los cursos superiores que permitan el ejercicio de las profesiones reglamentadas por la ley; proponer medidas y pronunciarse sobre cuestiones ligadas a la expansin y desarrollo de la enseanza y otras que le sean sometidas a consideracin por el Ministro de Educacin. E n varias de sus atribuciones, las decisiones del Consejo Federal de Educacin dependen de la confirmacin de parte del M i nistro de Educacin para que tengan efecto legal. E n el mbito de cada sistema estatal de enseanza, los Consejos Estatales de Educacin integrados por miembros nombrados libremente por los gobernadores, desarrollan funciones normativas anlogas: autorizar el funcionamiento de establecimientos de enseanza pre-escolar, de Is y 2 a grados as c o m o -en ciertos casos- de enseanza superior; determinar la intervencin en los establecimientos que infrinjan la legislacin y ordenar el cierre de sus actividades; especificar el ncleo c o m n de la enseanza de 1 y 2 e grados y (aumentar en los mismos los elementos correspondientes al rea diversificada); autorizar a los profesores para ensear, a ttulo transitorio, en los lugares donde exista falta de personal calificado; convalidar estudios realizados fuera de los padrones legales del pas o que se hayan efectuado de manera informal y otras. A pesar de que no existen propiamente sistemas de enseanza a nivel municipal, aunque haya escuelas mantenidas por los municipios y hasta existan secretaras municipales de educacin, puede haber legislacin en ese nivel del Estado as c o m o consejos de educacin, con atribuciones que dependen de la delegacin que determinan los Consejos Estatales. Desde los inicios del rgimen republicano, la enseanza privada en todos los niveles viene conquistando espacio en el sentido de emitir certitificados y diplomas de igual valor al de los establecimientos pblicos, tanto en trminos de promocin a los niveles superiores, c o m o del ejercicio de las profesiones reglamentadas por la ley. A su vez, una parte del sector privado de la enseanza, los establecimientos confesionales, reconquistaron en los aos 2 0 la posibilidad de recibir subsidios del Estado que les haba sido suspendida por la primera Constitucin republicana. Esta haba determinado adems que la enseanza sera laica en los establecimientos pblicos, situacin modificada por decreto en el gobierno provisorio que surgi de la Revolucin de 1930, el que instituy la enseanza religiosa c o m o facultativa en las escuelas pblicas de 1 y 2 e grados. Desde entonces, las constituciones del pas y la legislacin educacional han garantizado la enseanza religiosa obligatoria en la escuela pblica, pero facultativa para el alumno. Anteriormente a 1971, la enseanza brasilera se guiaba por un patrn de organizacin francesa tradicional, comprendiendo tres grados. L a enseanza primaria, de 4 a 5 aos. L a enseanza media, con dos ciclos: el primero de 4 y el segundo de 3 a 4 aos. L a enseanza media se divida en cinco ramas: una rama no profesional, la secundaria orientada a la enseanza cientfica y humanstica; y cuatro ra-

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mas tcnicas: industrial, agrcola, comercial y la enseanza normal (formacin de profesores para la enseanza primaria). C o n la reforma de 1971, la enseanza primaria y el primer ciclo de la enseanza media se fundieron en lo que se denomina enseanza de 1er. grado con 8 aos de duracin. El segundo ciclo de la enseanza media se transform en enseanza de 2 grado con 3 o 4 aos de duracin. E n la enseanza de 1er. grado se hara una iniciacin al trabajo, adems de un sondaje de aptitudes que seran aprovechadas en el 2 a grado en la capacitacin profesional a nivel tcnico o auxiliar tcnico. El ncleo comn de la enseanza de Ie y 2 B grados comprende las siguientes materias: Comunicacin y Expresin-Idioma portugus; Estudios Sociales-Historia, Geografa, Organizacin Social y Poltica de Brasil; Ciencias-Matemticas, Ciencias Fsicas y Biolgicas. Adems de dichas materias, articuladas segn una concepcin positivista del conocimiento, el currculo se completa con Educacin Moral y Cvica, Programas de Salud, Educacin Artstica y Educacin Fsica, incluidas en consideracin a diferentes motivaciones y todava como disciplinas de la parte diversificada del currculo, los Consejos Estatales de Educacin determinaban el estudio de idiomas extranjeros, modernos, en general el ingls o el francs y, ms recientemente, el espaol. L a reforma de la enseanza de l9 y 2 a grados represent la profundizacin de un proceso de unificacin del aparato escolar. Criticada la dualidad de la enseanza media en sus ramas secundaria y tcnica, c o m o reproductora de desigualdades sociales y c o m o condicionantes de una prematura opcin profesional, se observ desde mediados de los aos 50 un doble proceso de tendencia a la unificacin: de un lado, el progresivo agotamiento del contenido propiamente profesional de los ramos tcnicos, por lo menos en el primer ciclo; y del otro, la introduccin en la enseanza secundaria de disciplinas vocacionales, destinadas ms a la educacin general que a la profesionalizacin propiamente dicha (Cunha, 1980). El nfasis profesionalizante en la enseanza de 2 9 grado, tambin fue atenundose a partir de 1975, de m o d o que su carcter propedutico y de educacin general volvi a ser el predominante. Sin embargo, a partir de la eficacia de otros mecanismos diferenciadores de la enseanza (escuela publica-escuela privada; turno diurno-tumo nocturno, etc.), la dualidad de la educacin escolar continu existiendo y con mayor nitidez. Si la progresin en la enseanza regular aparece bajo la forma de una secuencia de tres grados, sin derivaciones, la enseanza suplementaria persiste c o m o el contrapunto socio-poltico y pedaggico de aqulla. Esto ocurre tanto en la enseanza entendida c o m o auxiliar, esto es, que fortalece los contenidos de la enseanza regular a quienes no la frecuentaron en edades consideradas c o m o la ms adecuadas, c o m o en la enseanza entendida como suplemento, es decir la destinada a suministrar conocimientos especficos, c o m o es el caso de la calificacin profesional. Despus de la reforma de 1971, el segmento profesional de la enseanza de

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1er. grado, concebida entonces como enseanza suplementaria (entendida c o m o suplemento), corresponde en su casi totalidad a dos sistemas educacionales de mbito nacional y de gestin privada. El Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) es administrado por la Confederacin Nacional de la Industria, rgano patronal que obtiene recursos provenientes de la contribucin obligatoria de las empresas industriales, proveniente del valor de los salarios pagados. El Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial ( S E N A C ) , administrado por la Confederacin Nacional de Comercio y tambin rgano patronal, se organiza y se financia de manera anloga. El S E N A I y el S E N A C mantienen centros de formacin profesional para la calificacin de la fuerza de trabajo directamente ligada a la produccin, conforme a las demandas de las empresas industriales, comerciales y de servicios. El acceso a la enseanza superior se hace, desde 1911, mediante exmenes de admisin (exmenes "vestibulares") y desde 1925 conforma al criterio de numerus clausus, tanto en las universidades c o m o en los establecimientos autnomos del sector pblico c o m o en el privado. E n 1965, se institucionaliz la enseanza de postgrado (maestra y doctorado), segn el modelo norteamericano, lo que orient en el perodo 1966/68 la reforma de toda la enseanza superior mediante una serie de normas legales. Elementos como el rgimen de crditos, el ciclo bsico y el departamento pasaron a ser obligatorios para la organizacin de las instituciones de enseanza superior de todo el pas. Incluso antes de esa reforma, la enseanza superior suministraba cursos de graduacin que ofrecan diplomas de bachillerato (en derecho, fsica, historia, etc.), de licenciatura (capacitacin para ensear en I s y 2 grado) y diplomas profesionales (ingeniera, medicina y otros). La enseanza pre-escolar se destina a los nios de 4 a 6 aos, existiendo la tendencia de que a los 6 aos comiencen a asistir a clases de alfabetizacin (lecto escritura), principalmente en los establecimientos privados que atienden a la poblacin de ms alta renta. El ingreso a la enseanza de 1er. grado se hace a los 7 aos y la asistencia es legalmente obligatoria hasta el final del 8 a ao. La enseanza de 1er. grado es gratuita en las escuelas pblicas. Si no disponen de vacantes suficientes para todos, los poderes pblicos ofrecen becas de estudio para los alumnos excedentes de manera que puedan asistir a escuelas particulares. L a enseanza pblica de 2 9 grado y la superior slo se proporcionan en form a gratuita para los alumnos que, demostrando carencia de recursos, tengan buen rendimiento. A n as, las escuelas pblicas de 2 9 grado no han llegado a cobrar por su servicio a no ser excepcionalmentc; en tanto que las instituciones pblicas de enseanza superior vienen cobrando tarifas bastante reducidas, por lo menos en las universidades federales ms antiguas, al punto de ser consideradas gratuitas. La dependencia administrativa de los establecimientos de enseanza pblica ha sido m u y variada. Los municipios son responsables por prcticamente toda la enseanza de 1er. grado en la zona rural, lo que abarca los 4 primeros aos. En las ciudades, coexis-

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ten escuelas de 1er. grado mantenidas por los municipios, por los gobiernos estatales y, en algunos casos, hasta por el gobierno federal. Slo dos municipios del pas financian toda la enseanza de 1er. grado, a nivel local: Rio de Janeiro y Brasilia, la antigua y la nueva capital federal. As, es posible que en un municipio se yuxtapongan escuelas de 1er. grado financiadas y administradas por los tres niveles del estado, sin que haya una instancia de decisin en lo que concierne a asuntos relevantes, c o m o por ejemplo, la ubicacin de los establecimientos de enseanza y el uso de sus vacantes. L a enseanza de 2 a grado pblica pertenece en gran parte a las redes estatales, aunque hay municipios que financian escuelas de ese nivel, lo que tambin hace el gobierno federal, c o m o es el caso de los colegios de aplicacin de las universidades, de las escuelas tcnicas y del Colegio Pedro II (en Rio de Janeiro). D e la misma forma, no hay una instancia de articulacin entre los establecimientos de ese nivel de enseanza, financiados por diferentes organismos del estado. L a enseanza superior pblica tambin puede ser financiada por los tres niveles del estado. Apenas hay una universidad y algunas decenas de facultades aisladas financiadas por organismos autnomos o por fundaciones municipales. Algunos estados mantienen universidades: Minas Grais fue pionero en 1928, seguido por Sao Paulo, en 1934. Pero recientemente, Paran cre cuatro universidades estatales y Baha una "universidad multicampos". Sin embargo, se destaca en la enseanza superior pblica la red federal, que abarca 35 de las 70 universidades, las m s grandes y ms antiguas del pas. A pesar de la intensa centralizacin de los recursos tributarios en el gobierno federal, c o m o resultado de las reformas constitucionales promovidas por los gobiernos militares, la reforma de la enseanza de 1971 determinaba el peso progresivo hacia la responsabilidad municipal de las obligaciones y servicios de educacin, especialmente de 1er. grado, que por su naturaleza pueden ser realizados ms satisfactoriamente por las administraciones locales. E n el m i s m o sentido esa reform a posibilitaba a los Consejos Estatales de Educacin la delegacin de parte de sus atribuciones a los consejos que se organizaran en los municipios. Estas disposiciones permanecieron olvidadas por varios aos hasta que el avance del proceso de transicin a la democracia llev a la promocin de la municipalizacin por diversas y contradictorias razones. L a nueva y sorprendente orientacin de la poltica educacional (que tiene su similar en el sector salud), no se limita a asignar los recursosfinancieros.Su objetivo es transferir a las municipalidades los locales escolares, los funcionarios y los profesores de las redes estatales, as c o m o las atribuciones de los consejos estatales de educacin a los consejos municipales a ser creados. Al gobierno federal le interesaba la transferencia de la enseanza de 1er. grado a las administraciones municipales, a fin de disminuir el poder de los gobiernos estatales que pasaban a ser controlados por los partidos opositores. Blanco de la oposicin proveniente de gran parte de los gobiernos estatales el gobierno de la Nueva Repblica ha seguido la misma orientacin, ahora

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legitimada por la retrica democrtica y populista. Los gobiernos estatales tienen el m i s m o inters a fin de lograr dos objetivos: fragmentar el movimiento de profesores, la principal fuerza poltica-sindical de toda la administracin; y abrir un nuevo frente de cooptacin de los grupos polticos locales, mediante la transferencia de recursos, instalaciones y personal. Para los grupos polticos locales, la llamada municipalizacin de la enseanza de 1er. grado surge c o m o una posibilidad de refuerzo de su poder, a travs de nominacin de profesores, de funcionarios y de directores, en una poca en que la temtica poltica transmitida por los medios de comunicacin de masas y la propia prctica partidaria tienden a privilegiar asuntos nacionales que escapan a su control.

La amplitud E n 1985, el aparato educacional que suministra enseanza regular abarcaba en todo el pas a 31,8 millones de estudiantes, desde el nivel pre-escolar hasta la postgraduacin, en cursos regulares y reconocidos por el Estado (cuadro 1). Considerando la poblacin total de 135,6 millones de personas, encontramos una media de 235 estudiantes por mil habitantes (cuadro 2). Lamentablemente no se dispone de estadsticas confiables de los alumnos que asisten a la enseanza suplementaria (en su funcin de auxiliar). L a fundacin E D U C A R informa que 1,2 millones de alumnos estaban matriculados en sus cursos de enseanza suplementaria en el 1er. grado. U n nmero desconocido es atendido por programas educativos por radio y T V . Tampoco se sabe cuntos alumnos asisten a los cursos libres que preparan para los exmenes de estudios supletorios en el 2 a grado. E n trminos de la enseanza suplementaria -en su funcin de suplemento-, la concepcin que la considera de carcter inferior hace que las estadsticas del M i nisterio de Educacin no incluyan las matrculas del S E N A I y del S E N A C , las que no son insignificantes. E n 1985, la primera institucin atendi a 500 mil alumnos en diversos cursos y la segunda, a un milln. Si se enfoca la enseanza regular al margen del aumento verificado en el nmero de matrculas -segn se desprende del cuadro 1, en especial en los lmites inferior y superior del aparato educacional (pre-escolar y post-graduacin)- queda patente la insuficiente atencin proporcionada a la demanda potencial, especialmente a la bsica, esto es, a nivel pre-escolar y en la enseanza de 1er. grado. E n ste podemos ver, en una primera aproximacin, la gran diferencia que existe entre el contingente escolarizado en los primeros cuatro aos y el que frecuenta los cuatro ltimos aos. A pesar de que la escolaridad obligatoria es de ocho aos, el segundo segmento abarca apenas el 30% de los alumnos de la enseanza de 1er. grado. Conviene agregar que esa proporcin no es m u y superior a la de 23% que prosegua sus estudios despus del cuarto ao en 1972, ao siguiente al de la pro-

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mulgacin de la ley de directrices y bases de la enseanza de lfi y 2 9 grados que suprimi el examen de admisin al "gimnasio" y lo fundi con la antigua enseanza primaria. (N. del T . : Gimnasio: denominacin usada para el establecimiento de enseanza secundaria de lfi ciclo, opuesta al "colegio" que corresponda al de segundo ciclo, en la antigua organizacin educativa ya mencionada por el autor). Por tanto, la comparacin de las matrculas de la poblacin de 7 a 14 aos con la poblacin total de esa m i s m a edad (cuadro 3) muestra un crecimiento bastante modesto si tomamos en cuenta la obligatoriedad legal de asistencia escolar en esa edad. Si la tasa de escolarizacin de la poblacin de 7 a 14 aos era de 74% en 1972, en 1985 apenas sobrepasaba el 85%.

Cuadro 2 DIMENSION D E LA POBLACIN ESCOLARIZADA, E N C A D A M I L H A B I T A N T E S S E G N E L NIVEL, 1985 Enseanza Pre-escolar 1er. Grado 2 Grado Graduacin Post-Graduacin Total Tasa por 1.000 habitantes 19.41 182.43 22.24 10.08 0.22 234.55

Fuente: FIBGE, Anuario Estadstico del Brasil, 1985 y M E C / S E E C : Resmenes Estadsticos de la Enseanza Pie-Escolar de la Enseanza de 1er. Grado, de la Enseanza de 2 S Grado y de la Enseanza Superior, 1985. Nota: Poblacin estimada del pas en 1985: 135 564 396 habitantes.

Cuadro 3 TASA D E ESCOLARIZACIN D E LA POBLACIN D E 7 A 14 AOS EN LA ENSEANZA D E PRIMER G R A D O Aos 1970 1972 1977 1983 1984 1985 Tasa de Escolarizacin (%) 664 74.0 76.2 84.7 84.8 85.3

Fuente: FIBGE, Anuarios Estadsticos 1972, 1977, 1983, 1984 y 1985; y M E C / S E E C , Resmenes Estadsticos de la Enseanza de 1er. grado, 1972, 1977, 1983, 1984 y 1985.

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En consecuencia, no es sorprendente que la tasa de analfabetismo de la poblacin de 15 aos y ms. (cuadros 4 y 5) sea de 20,7% en 1985, a pesar de toda la intensa campaa de alfabetizacin de adultos iniciada en 1970 cuando esa tasa era de 33,6%. El analfabetismo afecta m s fuertemente a la poblacin nordestina en alrededor de un 40%; en lo que respecta a las regiones del sur y sudeste, este porcentaje alcanza a un 13%. A d e m s de ser regional, el analfabetismo es un fenmeno ms bien rural que urbano: mientras que el 14,4% de la poblacin de 15 aos y m s de la zona urbana era analfabeta en 1985, cerca de un 40% se encontraba en esa situacin en la zona rural. El equipamiento escolar disponible para la enseanza de 1er. grado no favorece el desarrollo de una enseanza de buena calidad. U n a investigacin realizada en base a una muestra de 600 escuelas pblicas de 1er. grado en todo el pas en noviembre de 1985, mostr que el alumno tpico de ese nivel estudia en una escuela deficiente.

Cuadro 4

TASA DE ANALFABETISMO DE LA POBLACIN DE 15 AOS O MAS

Regiones Aos 1970 1980 1983 1985 Brasil 33.6 25.4 21.9 20.7 Norte 36.2 29.2 13.0* 12.2* Nordeste 54.5 43.4 41.1 39.7 Sudeste 35.4 16.8 14.1 13.1

Sur
24.7 16.3 14.9 13.4

Centro Oeste 35.6 25.3 19.9 18.1

Fuente: FIBGE, Censos Demogrficos 1970 y 1980. Investigacin Nacional por Muestra de Domicilios, 1983 y 1985. 'Excluye zona rural.

Cuadro 5

TASA DE ANALFABETISMO DE LA POBLACIN DE 1 5 AOS O MAS

Aos 1970 1980 1985 Total 33.6 25.4 20.7 Zona urbana 20.0 16.8 14.4 Zona rural 53.3 46.3 39.5

Fuente: FIBGE, Anuarios Estadsticos del Brasil, 1970, 1980 y 1985.

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EDUCACIN BN IA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA

A pesar de lo nuevo de las instalaciones (45% de los locales escolares fueron construidos despus de 1972 y 20% despus de 1980), gran parte de ellos carecan de las condiciones ms elementales de funcionamiento: 27% no tenan agua potable; apenas la mitad tena baos dentro del establecimiento y, de stas, menos de la mitad tenan sus instalaciones en buen estado; slo la mitad de las escuelas disponan defiltrode agua y de luz elctrica. "Es c o m o si las escuelas hubiesen sido abandonadas antes de que se hubiese terminado su construccin" (Castro y Fletcher, 1986:8). E n un 25% de las salas de clase de las escuelas investigadas, ni siquiera haba una mesa para la profesora; en igual proporcin no haba espacios suficientes para los alumnos; 72% de las escuelas tenan al pizarrn c o m o nico equipamiento didctico o material de enseanza y no el libro. E n conjunto, haba ms escuelas con heladeras para la conservacin de alimentos que mapas u otros equipos para la enseanza, lo que es sorprendente dadas las diferencias del valor de compra y la relacin con la actividad-fin de la escuela. L a capacitacin formal de los profesores de la enseanza de 1er. grado es bastante diversificada. Por disposicin legal, los que ensean en los cuatro primeros aos deben tener el curso normal (o pedaggico) concluido a nivel de 2 9 grado; los que ensean en los cuatro ltimos, deben tener terminada una licenciatura en el grado superior. Los antecedentes del cuadro 6 muestran que, de un m o d o general, slo el 14% de los profesores no tienen ni siquiera 2 a grado de escolaridad. En la zona rural, sin embargo, esa proporcin sobrepasa el 52%, lo que apunta hacia la gravedad del problema de la capacitacin del magisterio, elemento indiscutiblemente determinante en la calidad de la enseanza, aunque no nico. Si c o m o ya dijimos, la tasa de escolarizacin de la poblacin de 7 a 14 aos en la enseanza de 1er. grado ha aumentado a un ritmo modesto, en el 2fi grado el crecimiento es m s elocuente, a pesar de afectar a un grupo de edad situado fuera de la escolaridad obligatoria. D e 1970 a 1985, mientras que en 1er. grado la tasa de escolarizacin subi de 66,4% a 85,3%, en el segundo grado se elev de 6,5% a 15,3%, aunque las informaciones del cuadro 7 muestren que ese ritmo tiende a detenerse a partir de 1980. Pasados 14 aos desde la promulgacin de la ley que determinaba la profesionalizacin universal y obligatoria en la enseanza de 2 S grado y de los cambios posteriores que la revirtieron, todava se notan los efectos de aquellas directrices. C o m o vemos en el Cuadro 8, cerca de la mitad de los alumnos del 2 grado concluyeron su capacitacin plena en 1985. Sin embargo, a pesar de tener en los cursos tcnicos industriales su paradigma (Cunha, 1973), verificamos que el 87% de los alumnos que concluyeron tal capacitacin la efectuaron orientada hacia el sector terciario (comercio, servicios, magisterio), lo que refleja la opcin de las administraciones educacionales por los recursos humanos y materiales disponibles para la enseanza ms que por las demandas del mercado por personal calificado en ese nivel.

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Cuadro 6 PROFESORES D E LA ENSEANZA D E PRIMER POR G R A D O D E F O R M A C I N , 1985

GRADO

Total Grado de formacin 1er. Grado completo incompleto 29 Grado magisterio completo otra formacin completa Grado con licenciatura sin licenciatura Nmero Porcentaje

Zona rural Nmero Porcentaje

62 954 86 707

6.1 8.3

45 223 79 999

18.8 33.3

418 576 50 939

40.2 4.9

84 017 9 468

34.9 3.9

3a

373 797 47 462 1 040 435

35.9 4.6 100.0

19 390 2 074 240171

8.1 1.0 100.0

Total

Fuente: M E C / S E E C , Resumen Estadstico de la Enseanza de 1er. Grado, 1985.

Cuadro 7 TASA D E ESCOLARIZACION D E LA POBLACIN D E 15 A 19 A O S EN LA ENSEANZA D E S E G U N D O G R A D O

Aos 1970 1977 1980 1981 1983 1984 1985

Tasa de escolarizacin (%) 6.5 12.7 14.4 14.5 14.5 14.4 15.3

Fuente: FIBGE, Anuarios Estadsticos del Brasil, 1970, 1977 y 1980 a 1985; y M E C / S E E C , Resmenes Estadsticos de la Enseanza de 2 Grado, 1970. 1972 y 1980 a 1985.

152

EDUCACIN EN U TRANSICIN A LA DEMOCRACIA

Cuadro 8 NUMERO DE MATRICULAS EN LA ENSEANZA DE SEGUNDO GRADO SEGN HABILITACIN CURSADA, 1985 Habilitacin Habilitacin Habilitacin No plena parcial inforbsica mado 36 279 166 042 1 293 345 1 495 666 1 495 666 7 186 62 907 117 832 187 925 187 925 11 358 34 167 135 073 180 598 180 598 113 444 113 444

Discriminacin Sector primario Sector secundario Sector terciario N o profesional Sub total N o informado Total

Total 54 263 1 546 1 038 2 902 113 3 016 823 116 250 542 731 444 175

Fuente: M E C / S E E C , Resumen Estadstico de la Enseanza de 2 Grado - 1985.

L a enseanza superior fue la que present tasas de crecimiento m s altas. Si las matrculas en la enseanza de 1er. grado aumentaron en el perodo 1972 a 1985 en un 35%, las de la enseanza superior se incrementaron en 100% en el mismo perodo. El post-grado tuvo un crecimiento an m s intenso. Institucionalizado en 1965, en el perodo 1972 a 1985 experiment una ampliacin de las matrculas de un 215% (Cuadro 11). U n a caracterstica distintiva de la enseanza superior brasilera aparece en el Cuadro 9. L a ley 5.540/68 que reformul toda la enseanza superior del pas, determinaba que la universidad fuese la forma propia de organizacin de ese grado de enseanza, mientras que las facultades autnomas (o asociaciones de ellas) seran aceptadas slo c o m o excepciones. Sin embargo, lo que se constata es que mientras funcionaban 68 universidades en 1985, haba 798 establecimientos autnomos o asociados no universitarios. L a universidad, c o m o institucin de mantencin m s onerosa, es una iniciativa predominante del sector pblico. El Estadofinancia48 de las 68 universidades. U n a relacin contraria se verifica en los establecimientos no universitarios, de los cuales el sector pblico abarca slo 185 del total de 791. Es la regin sudeste la que cuenta con la mayor parte de los establecimientos de enseanza superior, en la medida en que concentra una parte significativa de las capas medias del pas as c o m o del mercado de trabajo para graduados en ese nivel. E n esa regin se encuentra el 38% de las universidades y el 58% de los establecimientos no universitarios.

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Cuadro 9

DISTRIBUCIN DE LOS ESTABLECIMIENTOS DE ENSEANZA SUPERIOR, SEGN TIPO, DEPENDENCIA ADMINISTRATIVA Y LOCALIZACION, 1985 Total Discriminacin Brasil Regin norte Regin nordeste Regin sudeste Regin sur Regin centro-oeste Total Sector pblico 223 10 60 93 58 12 Universidades Total Sector pblico 48 4 14 16 10 4 N o universidades Total Sector pblico 185 6 46 77 48 8

859 12 103 567 145 32

68 4 17 26 16 5

791 8 86 541 129 27

Fuente: M E C / S E E C , Resumen Estadstico de la Enseanza Superior - 1985.

Cabe mencionar que la mayor dispersin relativa de las universidades se debe a la antigua y persistente poltica del gobierno federal de mantener por los menos una universidad en cada estado, incluso en los de pequea poblacin y/o en los de reciente fundacin, por razones m s polticas que propiamente pedaggicas o de mercado. En los 12 aos transcurridos entre 1973 y 1985, verificamos que no se modific sustancialmente la participacin de las redes pblicas de enseanza en la atencin del conjunto de la demanda de matrculas en los tres grados de la enseanza (cuadro 10). E n la enseanza de 1er. grado notamos una impresionante estabilidad de alrededor del 87% y en el 2 9 grado, despus de un descenso entre 1973 y 1977, se comprueba un aumento de hasta un 67% del nmero de matrculas. E n la enseanza superior tambin se produjo un descenso semejante hasta 1979, despus de lo cual se verific una tendencia a elevar la participacin del sector pblico. Sin embargo, es posible afirmar que dicho resultado se debe ms a la retraccin del sector privado en el contexto de la crisis econmica, que al crecimiento del sector pblico de todos m o d o s irrelevante si consideramos que en 1964 -ao del golpe de Estado- las universidades y facultades pblicas matriculaban al 60% del alumnado, sector que despus fue absorbido por el sector privado. El Cuadro 11, ofrece una visin aproximada del flujo de alumnos de la enseanza regular, desde el primer ao del 1er. grado hasta el ingreso a la enseanza superior. Aunque no sea propiamente una multitud de personas, pues los antecedentes no permiten un seguimiento de los alumnos reales por curso a lo largo de los aos, cuantificando la reprobacin y la desercin efectiva, por deduccin se puede tener una idea de la magnitud de ciertas caractersticas persistentes as c o m o de los cambios en el aparato educacional.

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Cuadro 10

EDUCACIN ES LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA

PORCENTAJE DE LAS MATRICULAS EN EL SECTOR PUBLICO EN LOS TRES GRADOS DE ENSEANZA

2 a grado 57.1 54.7 51.4 53.5 54.8 61.6 66.7

Aos 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985

1er. grado 87.2 87.1 88.0 87.4 86.6 86.8 87.9

3er. grado 38.7 38.3 35.4 35.2 38.6 40.1 40.7

Fuente: M E C / S E E C , Resmenes Estadsticos de la Enseanza de 1er. grado, de la Enseanza de 2fi grad y de la Enseanza Superior, 1973, 1975, 1977, 1979, 1981, 1983 y 1985.

La primera caracterstica que llama la atencin es la pequea proporcin de alumnos que ingresan al segundo aflo del primer grado en cada "generacin". Esa proporcin permaneci a nivel de un 40% durante dcadas, hastafinalesde los afios 60. Desde entonces, se verifica una tendencia ascendente que alcanza el 60% en 1984, lo que todava es una tasa moderada si se considera que se trata del primer ao en el contexto de una escolaridad legalmente obligatoria de 8 aos. El 40%, complemento de aquella tasa, cuantifica el contingente de alumnos que son reprobados y que desertan prematuramente de la escuela. Estudios recientes (Letcher y Castro, 1985) sugieren que las tasas de reprobacin alcanzan niveles ms altos que los que los datos del cuadro 11 permiten suponer, pues seran m u y numerosos los alumnos que abandonan la escuela ante la inminencia de la reprobacin para matricularse c o m o alumnos nuevos ms tarde, en la misma o en otra escuela. Dichos autores concluyen que la enseanza de 1er. grado en Brasil retiene a los nios de un m o d o especialmente drstico. Es m u y difcil ser aprobado en el primer ao luego de frecuentar la escuela por un perodo similar, pero una vez aprobado la probabilidad del alumno de alcanzar el cuarto ao es de un 82%, aunque sea apenas un 48% la probabilidad de alcanzar el octavo ao. Esa dificultad en la progresin escolar presenta diferencias. E n la zona rural de la regin nordeste, la poblacin de nivel de renta ms bajo necesita invertir, en promedio, 3 aos de asistencia a la escuela por cada ao aprobado. N o obstante en la zona rural de la regin sur, esa misma poblacin invierte, en promedio, 1,9 aos para conseguir el mismo fin. El resultado es una gran heterogeneidad de edad, lo que ciertamente contribuye para que las exigencias, en trminos pedaggicos, sean an mayores. El cuadro

BRASILERO

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\Ocnoo^ , en\ovioo^-*eneoenensO , Osi-r-enri o\r-\Dv^esoen^^QNOOs^H^tTi-^Ncnr^r-ot--,TeN ^\o^n(nooooo\^oo^^^o^coxoo^^^^ (M*"is-t^en^oot*'Ot^t>cn<ooo^i-nn^,inooovi N M N N M N N t N t N

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Os Os Os Os Os Os Os Os Os Os Os Os Os Os Os Os Os Os Os Os Os Os Os Os Os Os "^^^en"^^sB*t^os^&^c^en ^^sor^o^$^rn"^ 'n \0s0s0s0\pv0s0^pr^t^t ^r*r*t*'r*r*r^r-oooooooooooo I 8 S OSONOSOSOSOSOSOSOSOSOSOSOSOSOSOSOSOSOSOSOSOSOSOSOSOS

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156

EDUCACIN EN LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA

12 muestra que el primer ao no llega a tener 1/3 de los alumnos con la edad prevista de 7 aos, proporcin, que baja a 1/4 en el cuarto ao. Por consiguiente, las especulaciones en tomo a los costos sociales y econmicos de las polticas educacionales que vienen siendo implementadas, apuntan a la necesidad de un cambio de rumbo convergente con la plataforma del movimiento de los educadores: incentivo a la calificacin de los docentes (inclusive y especialmente en trminos de remuneracin), nfasis en la calidad de la enseanza y en la competencia del profesor, planes curriculares apropiados a los alumnos provenientes de las clases populares, apoyo en trminos cuantitativos y cualitativos de material didctico. Aunque limitada por el razonamiento nicamente econmico, vale destacar la conclusin de Castro y Fletcher (1968: 8). " C m o quiera que se saquen las cuentas, resulta claro pagar para aprender en varios aos lo que se puede aprender en uno solo. Comparado con lo que estamos pagando hoy (ms de un ao y medio de instruccin por cada ao aprobado y cuatro alumnos desertores por cada uno que termina el ciclo primario), todo lo dems esridiculamentebarato".
Cuadro 12

PROPORCIN DE ALUMNOS DE LAS CUATRO SERIES DEL PRIMER GRADO CON EDADES "CIERTAS", 1985
Discriminacin 1985 31.3 26.4 24.5 24.6

1 *serie 2 serie 3 serie 4 serie

Fuente: M E C / S E E C , Resumen Estadstico de la Enseanza de 1er. Grado, 1985.

El financiamiento Los recursos pblicos destinados a la educacin en Brasil, provienen de dos fuentes principales: la recaudacin de impuestos y los recursos extra-fiscales especficos resultantes del salario-educacin, del Fondo de Desarrollo Social (FIN S O C I A L ) y del Fondo de Asistencia para el Desarrollo (FAS). La recaudacin de impuestos constituye la mayor parte de los ingresosfiscales,principal elemento para la elaboracin del presupuesto anual. N o es tarea fcil calcular los recursos efectivamente gastados en educacin en el pas. Desde 1974, el presupuesto federal agrupa en el tem "educacin y cultura" los siguientes programas: administracin, administracin financiera, planeamiento gubernamental, ciencia y tecnologa, servicios de informaciones, enseanza de 1er. grado, enseanza de 2 a grado, enseanza superior, enseanza supletoria, educacin fsica y deportes, asistencia al educando, cultura, educacin especial. Mientras hay programas que corresponden a m s de un tem, c o m o "ciencia y tecnologa" por ejemplo, existen actividades c o m o "becas de estudio" que son

E L CASO BRASILERO

157

incluidas tanto en el tem "educacin y cultura" de un ministerio, o en el tem "trabajo", en otro (Nepp, 1987:80). El cuadro 13 se refiere a los gastos del gobierno federal en el tem "educacin y cultura" y muestra la cada de los gastos en 1983 y 1984, as como su recuperacin en 1985 a un nivel superior de los alcanzados anteriormente. El gasto realizado por el gobierno federal en 1985 alcanz a Cz$ 130,4 billones, de los cuales aproximadamente C z $ 16,8 billones correspondieron al tem "educacin y cultura" (12,9%). La suma de los gastos de los gobiernos estatales, Cz$ 22,5 billones, supera el gasto federal. Lamentablemente, no disponemos de los antecedentes sobre los gastos municipales con respecto a ese "tem" en el ao 1985. El cuadro 14 muestra que en 1983, el gobierno federal fue responsable de un 25,9% de los gastos en educacin y cultura; los estados de un 58,6% y los municipios del 15,6%. Para este ao, la estimacin era de que los gastos gubernamentales en todos los niveles, sumndose los recursos presupuestarios y extra presupuestarios, corresponderan a un 3,2% del PIB. L a estimacin es de 3,5% para 1986 (Velloso, 1987c). El monto de los gastos personales en educacin es un valor ignorado, obtenindose cuando m u c h o , slo el valor informado por las personas fsicas que declararon renta para los efectos de impuestos. D e todos modos, esos datos se refieren al sector de m s alta renta de la poblacin. Por los antecedentes del cuadro 15 calculamos que los gastos del gobierno federal en el tem "educacin y cultura" correspondieron a un 12,8% del total de sus gastos. Pero, todo el gasto en ese "tem" no fue realizado por el Ministerio de Educacin (y de Cultura), que comparti con otros cinco ministerios los program a s all comprendidos: los tres ministerios militares, el de Relaciones Exteriores y el de Hacienda. E n la dcada del 70, esa proporcin oscil en torno a un 6%, para llegar a un 11% en 1979, aun cuando no alcanz al 5% de comienzos de la dcada (Marques, 1984: 20). E n los 18 aos siguientes al golpe militar (1965/82), el promedio fue de 8,7% (Velloso, 1987c). Pero an as, los gastos en la enseanza propiamente tal, esto es, en 1 y 2 a grados (regular y supletorio) y la enseanza superior, alcanzaron a un 11,2% del total general (cuadro 15). Dicha oscilacin y los bajos valores de los gastos en ese "tem" condujeron a un movimiento por "ms fondos para la educacin", unindose en torno a l grupos polticos e ideolgicos m u y diferentes en un movimiento que tuvo una significativa resonancia parlamentaria. La Constitucin liberal de 1946 determinaba una vinculacin entre los ingresos y los gastos del gobierno federal y de los gobiernos estatales y municipales en educacin: 10% de la recaudacin de impuestos para los primeros y 20% para el resto. L a Constitucin de 1967 aprobada y en vigencia en el rgimen militar, anul esa vinculacin lo que condujo a una sensible disminucin de la destinacin de recursos para la educacin.

158

EDUCACIN

EN LA TRANSICIN A LA

DEMOCRACIA

Cuadro 13 RELACIN ENTRE RENTAS DE IMPUESTOS Y GASTOS DE LA UNION EN EL ITEM EDUCACIN Y CULTURA
Aos RenUs de Impuestos Valores Tasa de Crecimiento Gastos de la Unin en item Educacin y Cultura Valores Gastos Corregidos de la Unin en item Educacin y Cultura Valores

(A)

(B)

Tasa de Crecimiento

(Q

Tasa de Crecimiento

B/A

C/A

%
8.19 7.26 7.50 6.87 6.50 7.34 7.77 10.76 12.46 12.64 10.71 14.81 15.71 13.36 13.18 15.88

%
7.81 6.86 7.15 6.52 6.25 6.96 7.49 8.79 9.84 9.99 9.03 10.37 11.07 9.49 9.02 10.79

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985

45 566 50 455 61803 71 167 79 426 82 062 96 194 95 829 94 879 96 844 99 541 92 937 96 543 88 544 86 038 105 596

10.73 22.49 15.15 11.61 3.32 17.22 -0.38 -0.99 2.07 2.78 -6.63 3.88 -8.29 -2.83 22.73

3 734 3 661 4 636 4 889 5 168 6 026 7 471 10 311 11786 12 243 10 665 13 765 15 170 11830 11336 16 771

-1.96 26.63 5.46 5.71 16.60 23.98 38.01 14.31 3.88 -12.89 29.06 10.21 -22.02 ^.18 47.94

3 559 3 462 4 420 4 638 4 966 5 709 7 206 8 419 9 339 9 679 8 987 9 636 10 684 8 406 7 762 11399

-2.51 27.67 4.93 7.07 14.96 26.22 16.86 10.93 3.64 -7.15 7.22 10.88 -21.32 -7.66 46.86

Fuente: N E P P , 1987:183 N o t a : Datos ajustados por el ndice General de Precios, d e la Fundacin Getulio Vargas.

Cuadro 14 PARTICIPACIN DE LAS ESFERAS ADMINISTRATIVAS EN LOS GASTOS DE EDUCACIN Y CULTURA

Aos 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 Gobierno Federal 25.86 23.16 24.37 22.47 21.57 22.31 24.66 27.13 27.15 26.16 25.60 26.76 28.32 25.89 Estados 62.07 64.73 62.91 65.07 65.28 64.40 57.87 55.94 55.60 56.15 56.49 56.70 59.11 58.55 Municipios 12.07 12.11 12.72 12.46 13.15 13.29 17.47 16.93 17.25 17.69 17.91 16.54 12.57 15.56 Total 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00

Fuente: NEEP, 1987:185.

Nota: Datos ajustados por el ndice General de Precios de la Fundacin Getulio Vargas.

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E n oposicin a esa tendencia, varios proyectos de enmienda constitucional, que aspiraban a reponer la vinculacin entre los gastos para la educacin y la renta de impuestos, fueron presentados al Congreso Nacional, siendo rechazados por intervencin directa del Poder Ejecutivo. La nueva situacin poltica resultante de la transicin representada por la eleccin directa de los gobernadores en 1982, permiti que fuese aprobada una enmienda constitucional (24/83) que determin que el gobierno federal nunca utilizara menos del 13% de la recaudacin de impuestos y los estados y municipios, nunca menos del 25% cada uno, para el fnanciamiento y desarrollo de la enseanza. N o se consideraran all los recursos provenientes de contribuciones tales c o m o el salario-educacin, cuyo destino ya se encontraba especificado en la ley ordinaria. Aprobada la enmienda se produjo una gran polmica. Por una parte, el gobierno militar ya en declinacin, dilat su vigencia por suponerla carente de reglamentacin. Por otra parte, un amplio movimiento de educadores que la defenda como aplicable y que entendan la especificacin de los gastos de financiamiento y desarrollo de la enseanza c o m o una actividad propiamente pedaggica, destinada a todos y que no inclua, por lo tanto, los gastos en los establecimientos militares de enseanza, en la capacitacin de la burocracia en la merienda escolar y otros. Prevaleci, sin embargo, la concepcin m s amplia y el retraso en la destinacin de los recursos aumentados. Al ao siguiente al de la aprobacin de la enmienda, 1984, los gastos federales en la enseanza correspondieron al 4,4% de la recaudacin de impuestos. El cuadro 13 presenta esa proporcin calculada para el tem "educacin y cultura" (no de la enseanza propiamente tal). A pesar de haberse aumentado los recursos federales para la educacin, un porcentaje importante fueron canalizados para actividades fuera de la enseanza, entendida sta en trminos estrictos. Al margen de la relevancia de la evaluacin sobre el monto de los gastos gubernamentales en educacin (y en la enseanza, especialmente), se viene realizando en Brasil una intensa discusin sobre la gestin de esos gastos y su destinacin. El control autoritario que la burocracia ha ejercido sobre las informaciones impide la gestin democrtica de los recursos pblicos, aun cuando se ha recuperado la prctica de la eleccin de los gobernantes. Ese control hace que sean, por ejemplo, clasificados c o m o gastos de la enseanza algunos que se destinan a otros propsitos. E s el caso, bastante significativo, de los salarios de los funcionarios pblicos de los estados contratados c o m o profesores pero que prestan servicios en el Poder Legislativo o en las ms diversas secretaras y no en educacin. C o m o esos funcionarios continan clasificados c o m o profesores y son pagados c o m o tales, los gastos en educacin (en la enseanza, especficamente), aparecen ms altos de lo que son en realidad, lo que sirve para defraudar la disposicin constitucional que vincula los gastos con la renta tributaria. C o m o si no fuera suficiente la existencia de distorsiones c o m o esta, los padrones de elaboracin de presupuestos,

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Cuadro 15 GASTO G E N E R A L (RECURSOS DEL TESORO) D E L GOBIERNO FEDERAL Y E N E L ITEM EDUCACIN Y CULTURA, P O R P R O G R A M A S , 1985 Especificacin Gastos General (Tesoro) Gasto en el item educacin y cultura Gasto en ese item (Min. Educ. y Cult) Programas Administracin Administracin financiera Asistencia Asistencia a educandos Ciencia y tecnologa Cultura Educacin especial Educacin fsica y deporte Enseanza de 1er. grado Enseanza de 2 a grado Enseanza superior Enseanza suplementaria Planeamiento gubernamental Poltica exterior Salud Servicio de informaciones Telecomunicaciones C Z $ 1.000 130 425 844 16 771 238 12 44 955 836 138 267 118 8 159 38 065 8 306 335 633 29 299 39 086 7 360 399 1 154 586 6 495 370 27 392 156 206 5 430 171 1.155 8 725

Fuente: Anuario Estadstico del Brasil - 1986. Ro de Janeiro, FIBGE, 1987, p. 195 y 469. Cuadro 16 VACANTES ADQUIRIDAS EN LAS ESCUELAS PRIVADAS CON RECURSOS DEL "SISTEMA DE MANTENCIN DE LA ENSEANZA" (PRIVADA) Y MATRICULA TOTAL DE LA ENSEANZA PRIVADA (En millares) Vacantes adquiridas Ao 1980 1981 1982 1983 1984 N (1) 1227.7 1 858.6 1523.9 1504.2 1 159.1 ndice (2) 1.00 1.51 1.24 1.23 0.94 2 2 2 2 2 Matrcula en la enseanza privada* N (3) 670.6 801.0 888.3 784.3 733.3 ndice (4) 1.00 1.05 1.08 1.04 1.07 Relacin (1W3M5) 0.46 0.70 0.53 0.54 0.42

Fuente:MEC/SEEC y M E C / F N D E , apud Veloso (1987a:9). "Matrcula en elfindel ao.

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de un lado y de presentacin de las cuentas, del otro, impiden una satisfactoria evaluacin pblica (y tambin de especialistas en materias econmico-financieras) de los gastos pblicos. El destino de los recursos pblicos es otro asunto relevante que viene siendo objeto de discusin desde hace dcadas. C o m o un aspecto de la privatizacin de la cosa pblica, es decir, de la utilizacin de recursos pblicos para apoyar intereses de grupos econmicos o ideolgicos, los subsidios gubernamentales han sido en Brasil uno de los importantes soportes para ejercer dicho apoyo. E n este caso, m s que en otros en los que tambin se otorga subsidio a la acumulacin privada de capital, el carcter antidemocrtico de la transferencia de recursos pblicos para la enseanza privada aparece sin disfraces, si se tiene en cuenta que esos recursos dejan de ser empleados n o slo en la expansin, sino que en la propia mantencin de la enseanza pblica. A m b o s elementos -el control autoritario de los procesos administrativos y la privatizacin de las polticas pblicas- se articulan y se complementan de manera de encubrir sus prcticas. D e esto resulta que: "Los mecanismos de distribucin de subsidios a la escuela particular se encuentran dispersos por una gran variedad de agencias gubernamentales y de rganos del propio Ministerio de Educacin. Tal distribucin, ciertamente, no es aleatoria, pues contribuye a crear una imagen menos precisa y m s difusa de las cantidades traspasadas, adems de dificultar el control pblico sobre su volumen y destino" (Velloso, 1987c: 9). V a m o s a proceder a la identificacin de las fuentes de los subsidios pblicos del sector privado y a la cuantificacin de esos flujos en lo que respecta a la enseanza de 1er. grado. Por eso, nos vamos a basar en Velloso (1987a). (Cuando la fuente sea otra, se indicar). L a Constitucin de 1946 determinaba que las empresas con ms de 100 e m pleados estaban obligadas afinanciarla enseanza primaria para estos y sus hijos. Pero la vigencia efectiva de esta disposicin constitucional slo ocurri con la promulgacin de la ley 4.440 de octubre de 1964, dictada bajo el rgimen militar. Esa ley institua el salario-educacin. Determinaba que todas las empresas sujetas a contribuir a los institutos de previsin social estaban obligadas a retener un aporte de 1,4% del valor de la planilla de pagos. En el caso que una empresa tuviese m s de 100 empleados, podra dejar de retener ese aporte si tuviese enseanza primaria propia o distribuyese becas de estudio a los empleados y a sus hijos, mediante convenios firmados con escuelas privadas. A pesar de la exigencia de que los convenios entre las empresas y las escuelas deban ser aprobados por los consejos estatales de educacin, los fraudes se multiplicaron, ya que a consecuencia de las polticas privatizadoras de los gobiernos militares, esos rganos colegiados pasaron a ser integrados por una creciente proporcin de empresarios de la enseanza. H u b o consejos en los cuales todos los miembros eran propietarios de escuelas o sus representantes. Esa situacin favore-

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ci el ocultamiento de la contribucin real y perjudic a la enseanza pblica, aunque slo fuese por la disminucin de los recursos disponibles para su mantencin y expansin. Estudios realizados afinalesde los aos 60, estimaron que 500 mil vacantes en la enseanza de 1er. grado dejaron de crearse debido a ese tipo de fraude. Inicialmente, los recursos resultantes de las contribuciones de las empresas al salario-educacin eran divididos en dos partes iguales entre el Ministerio de Educacin y las secretarias de educacin de los estados donde fueran recaudados. L a primera parte -cuota federal- era utilizada en su mayor parte en los estados ms pobres y principalmente, pero no exclusivamente, en la enseanza pblica. L a otra parte -cuota estatal- tambin era invertida en la enseanza pblica, aunque un porcentaje de ella se destinaba a becas de estudio en las escuelas privadas. Las empresas que no contribuan con el salario-educacin, transferan el equivalente de esos recursos a las escuelas que ellas mismas mantenan, o los destinaban a becas de estudio en las escuelas privadas de terceros. Diez aos despus de creado, el monto y la distribucin de los recursos obtenidos del salario-educacin sufrieron importantes cambios. Con la aprobacin de la ley 5.692/71, que extendi la escolaridad obligatoria de 4 a 8 aos, se hizo necesario dotar de ms recursos a la nueva enseanza de primer grado. El decretoley 1.422/75 elev aquella cuota en base a la planilla de pagos de 1,4% a 2,5%, al m i s m o tiempo que redujo a 1/3 la cuota federal, aumentando la cuota estatal a 2/3. C o m o compensacin, la reglamentacin (decreto 79.624/75) ampli an ms las posibilidades de exencin de la recaudacin del salario-educacin: las escuelas mantenidas por las empresas y/o las becas de estudio que ellasfinanciaranya no precisaban ser destinadas slo a sus empleados y a los hijos de stos, sino que tambin a indemnizar los gastos de "cualquier adulto o nio" tanto en la enseanza regular c o m o en la suplementaria a nivel de 1er. grado. Esos recursos transferidos directamente desde las empresas hacia las escuelas privadas constituan el llam a d o "sistema de mantencin de la enseanza". "El nuevo sistema de exenciones instituido por las indemnizaciones y el aumento de las becas, aproximaba an m s el salario-educacin a los intereses del capital. Si antes las becas servan para aplacar las tensiones y conflictos entre trabajadores y patrones, ahora ese papel sera desempeado con ms vigor por este nuevo sistema. E n una sociedad con elevados ndices de analfabetismo, con gigantescos dficits escolares y precarios servicios pblicos educacionales, es de gran importancia el papel de las becas y de las indemnizaciones en lo referente a la disminucin de conflictos y contradicciones entre capital y trabajo, aun cuando es poco visible. La obtencin de una vacante en la escuela (privada) para el hijo de un empleado mediante beca de estudio, o la cobertura de los gastos del propio empleado en su preparacin para exmenes suplementarios (frecuentemente en cursillos particulares), tiene el valor equivalente a un aumento real del salario para la mayora de los trabajadores. C o m o esos beneficios n o son contractuales, su

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concesin a criterio del empleador se transforma en un instrumento poderoso para que la actuacin del trabajador dentro de la empresa o en el sindicato se una a la de los intereses del capital" (Velloso, 1987a: 7). Pero las becas de estudio y las exenciones de gastos en la enseanza, que propiciaban la exencin del salario-educacin, no eran la nica va por la cual los recursos destinados al financiamiento de la enseanza de 1er. grado, fluan hacia el sector privado. Varios rganos del Ministerio de Educacin, adems de los estados y de los municipios, tambin eran fuentes de subsidios frecuentemente duplicados y superpuestos. U n estudio por muestreo hecho en 1985 indic que de 1.581 becas de la Fundacin de Asistencia al Educando (FAE), del M E C (Ministerio de Educacin y Cultura), pagadas a tres escuelas de Rio de Janeiro, apenas 110 pertenecan a alumnos regularmente matriculados. Las dems eran falsificadas (Neves, 1987: 104). E n 1981, las becas y las indemnizaciones de gastos proporcionadas por los recursos del salario-educacin correspondan al 70% de las vacantes en las escuelas primarias privadas del pas. C o m o existen otras fuentes de becas para el sector privado de la enseanza, Velloso (1987a) estim que el nmero total igualaba al nmero de matrculas. Por lo menos en tres Estados (Rio Grande do Sul, Santa Catarina y Rio de Janeiro), el nmero de becas sobrepasaba al nmero de alumnos de las escuelas privadas. C o m o los alumnos de las familias de renta ms elevada no se beneficiaban con estas becas, el doble o triple clculo responde por "la no coincidencia" entre el nmero de becas y el de becarios (cuadro 16). La coyuntura econmica, con tendencia recesiva de los aos 80, aliada a la expansin del "sistema de financiamiento de la enseanza" (privada), hizo bajar paulatinamente la contribucin de las empresas que, en 1984, representaba poco ms de la mitad del valor de 1980. Por otro lado, la accin de los empresarios de la enseanza en la captacin de recursos, sumada a la accin privatizadora del Estado, hizo que los recursos del "sistema de financiamiento de la enseanza" (privada) casi se cuadruplicara en aquel perodo. As, mientras que disminuan los recursos que seran destinados mayoritariamente a la enseanza pblica de 1er. grado, aumentaban demasiado los destinados directamente a la enseanza privada (cuadro 17). Esto ocurri porque el nmero de empresas que preferan transferir recursos al sector privado de la enseanza, en busca de la exencin del salario-educacin, creci de 15.200 en 1981 a 57.100 en 1984, c o m o resultado de la eficiencia de los empresarios de la enseanza en la captacin de esos recursos, que tambin obtenan de las grandes empresas estatales: en 1982, cerca de 2/3 de las 50 empresas ms grandes del sector pblico hicieron aquella opcin. Ese mpetu empresarial fue fortalecido por los cambios en la legislacin reguladora del salario-educacin que buscaba tambin reforzar los medios de intervencin del Ministerio de Educacin en un ao electoral. El decreto 87.043/82 determinaba que las becas solventadas por las empresas fuesen pagadas a las escuelas

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por intermedio del M E C al mismo tiempo que permita que sus beneficiarios no se restringieran solo a los empleados y a sus hijos, sino que tambin podan ser "cualquier adulto y/o niflo". E n 1983, con el aumento de la recesin que llev al PIB a una disminucin de un 3,2%, baj la contribucin del salario-educacin as c o m o la recaudacin del "sistema de mantencin de la enseanza" (privada). Los nuevos gobernadores comenzaron a presionar al gobierno federal por el descentralizacin de la masa tributaria en beneficio de los estados, e incluso por el reforzamiento de los recursos destinados a la educacin. E n respuesta a ello, una vez ms fue modificada la legislacin del salario-educacin, esta vez con la "municipalizacin" de parte de la cuota federal. Por decreto 88.374/83, por lo menos el 25% de los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo de la Enseanza (constituido, entre otras fuentes, por la cuota federal), deberan ser destinados a programas municipales o intermunicipales de desarrollo de la enseanza de 1er. grado, por lo que el gobierno federal transfiri recursos a los municipios sin la mediacin de los gobiernos estatales. Por otro lado, se responda a la reivindicacin de las secretaras estatales de educacin, que era la de hacerse intermediarias en el proceso de distribucin de becas del "sistema de financiamiento de la enseanza" (privada), adems de limitar la inclusin de nuevos "alumnos de la comunidad" en el sistema y restringir las indemnizaciones de gastos educacionales a los hijos de los empleados entre 7-14 aos, sobre los que incida la obligatoriedad de la enseanza regular de 1er. grado. C o m o resultado de esos cambios, el vnculo municipal con el M E C en la enseanza de 1er. grado, aument en trminos de recursos en valores reales un 325%, entre 1982 a 1984, afectando por diversas razones, especialmente a los estados de la regin centro-sur controlados por las fuerzas de oposicin al gobierno militar y a los de la regin nordeste, reducto del partido de gobierno. Sin embargo, frente a la gran campaa de prensa en la que los empresarios de la enseanza denunciaban la "estatizacin inminente de la enseanza" -justamente en el perodo de apertura poltica- el Ministerio de Educacin posterg esa limitacin, lo que hizo que los "alumnos de la comunidad" continuaran c o m o beneficiarios de las becas. Estudios preliminares sugieren que la razn del gran inters demostrado por los empresarios de la enseanza no resida en la ampliacin de la oferta de oportunidades de escolarizacin para las poblaciones carentes, sino en impedir la desercin de los alumnos que pagan la tarifa escolar matriculados en sus establecimientos de enseanza: las becas de estudio compensaran los descuentos concebidos en el valor de tarifas aquellas, sin comprometer los lucros reales (Neves, 1987: 103-104). Clculos efectuados por Velloso (1987c), indican que el valor de los subsidios del gobierno federal al sector privado alcanzaron en 1986, a C z $ 2 billones sin incluir en esa cifra el valor de las becas de estudios de post-grado, los subsidios representados por el inters negativo de los prstamos del Fondo de A p o y o al Desarrollo, los prstamos del Programa de Crdito Educativo, ni los recursos de

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los convenios de la Financiera de Estudios y Proyectos a ttulo de apoyo institucional a las investigaciones1. Pues bien, aquellos Cz$ 2 billones corresponden a cerca del 5% de los gastos del M E C en 1986. Debido al hecho de que se trata del Ministerio situado en segundo lugar en volumen de recursos, el porcentaje resultante equivale, en valor absoluto, a casi el doble de lo que el M E C transfiri a las secretaras estatales de educacin a ttulo de apoyo a los sistemas de enseanza de 1er. grado; o a 1,4 del total de los gastos del M E C para la post-graduacin en el pas. Esos valores dan la medida de la dimensin de los intereses materiales de los grupos privados en la educacin, tema que ser retomado en diferentes momentos de este texto y que culminar con el anlisis de las disputas en el mbito de la Asamblea Nacional Constituyente en tomo al destino de los recursos pblicos para la educacin: seguir subsidiando la enseanza privada o hacer el traspaso slo a la enseanza pblica?

L A EDUCACIN E N LA DOCTRINA D E L ESTADO

La formulacin e implementacin de polticas educacionales orientadas hacia la democracia no esperaron el fin del rgimen militar. Iniciativas de cambios polticos, aunque parciales, tuvieron xito en algunos municipios en el perodo 1977/83 y en algunos estados en 1983/87. E n el primer caso, esas iniciativas fueron el resultado de situaciones especficas, pero en el segundo, se derivaron del amplio y exitoso movimiento por las elecciones directas de los gobernadores de los estados. En este captulo trataremos acerca de esos cambios, destacando las polticas educacionales desarrolladas e implementadas en ellos. La estructura del estado brasilero, heredero de los padrones centralizadores de la administracin colonial portuguesa, no admite mrgenes significativos de c o m petencia para el municipio. A pesar de que los alcaldes de los municipios, as c o m o los miembros de las cmaras municipales son elegidos por los electores, los recursos disponibles para la administracin municipal son escasos. La centralizacin de los recursos tributarios, resultante de la reforma constitucional promovida por el rgimen militar en 1965, torn an ms dramtica esa situacin, llegando a un promedio del 8% la parte de la recaudacin de impuestos destinados a los municipios. Con esos pocos recursos, los alcaldes quedan expuestos a las presiones de los gobiernos estatales y del gobierno federal para que al alinearse polticamente con ellos, pasen a beneficiarse de las transferencias de recursos y puedan reivindicar la
'Para ciertas instituciones, esas fuentes de subsidio son especialmente relevantes. Para una universidad privada confesional de Rio de Janeiro, stas sobrepasan la mitad de su ingreso.

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realizacin en sus municipios de obras estatales y federales, tales c o m o la construccin de puentes, la pavimentacin de parte de los caminos, la construccin de escuelas y hospitales, la instalacin de sedes de empresas pblicas, etc. El gran nmero de municipios que existen en el pas (cerca de 4 mil) muestran una amplia heterogeneidad, ya que existen pequeas comunas con unos pocos miles de habitantes -la mayora ubicadas en zonas rurales- y metrpolis con muchos millones, con un ingreso tributario superior al del estado respectivo. Esa cantidad de municipios, as c o m o su heterogeneidad, hicieron que los mecanismos propios del rgimen militar se manifestasen con toda su fuerza en la administracin federal, en la estatal y en la de los municipios de las capitales de los estados y sus ciudades ms grandes. En los municipios del interior, el control poltico no es menos autoritario, pero predominan los esquemas patriarcales propios del latifundio, al contrario de los vigentes en aquellas otras donde los esquemas tcnico-burocrticos fueron reforzados y generalizados por los gobiernos militares. Sin embargo, entre uno y otro de los polos nombrados, hubo condiciones especiales que propiciaron el surgimiento de un nuevo padrn de poltica municipal que rechazaba tanto el control oligrquico del latifundio c o m o la cooptacin de los gobiernos federal y estatal. E n su lugar se buscaba, en plena vigencia del rgimen militar, la participacin popular fuera de la poca de elecciones, c o m o una fuente de legitimacin y orientacin de las polticas pblicas. El resultado de las elecciones legislativas de 1974, en las cuales el partido de oposicin al rgimen militar -el Movimiento Democrtico Brasilero ( M D B ) - obtuvo una significativa votacin, contribuy para dicho cambio. Aunque el M D B no hubiese alcanzado la mitad de los votos en las asambleas legislativas de los estados, obtuvo la mayora de los cargos parlamentarios en algunas ciudades de la federacin. En esos estados, aun con gobernadores elegidos indirectamente gracias a la aprobacin del Presidente de la Repblica y de los organismos de seguridad del estado, el espacio poltico para los alcaldes disidentes se abri considerablemente, si se hace una comparacin con la situacin de la dcada anterior. Es as c o m o las elecciones municipales de 1976 dieron la victoria a las fuerzas partidarias que buscaban nuevas posiciones polticas. E n tres lugares, esas posiciones fueron divulgadas por todo el pas c o m o modelos de administracin municipal democrtica: B o a Esperanca, en el Estado do Espirito Santo; Lages, en el Estado de Santa Catarina y Paracicaba, en el Estado de Sao Paulo. E n todos ellos, la educacin ocup un lugar destacado. E n el punto siguiente vamos a presentar las polticas educacionales en Piracicaba en el perodo 1977/83 2 .
*E1 mandato de los alcaldes en Brasil es iradicionalmenle de cuatro aos. E n 1980, la enmienda constitucional nmero 14, de iniciativa del gobierno militar, prorrog los mandatos de todos los prefectos y miembros de las cmaras municipales del pas hasta enero de 1983, para que las elecciones de sus reemplazantes coincidieran con la de los diputados en 1982. Tal medida fue el resultado del montaje de un esquema para impedir el crecimiento electoral de las fuerzas opositoras.

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E n 1982, la oposicin logr elegir 10 de los 23 gobernadores, entre ellos los de los estados m s populosos, m s fuertes en lo econmico y polticamente ms influyentes: Sao Paulo, Minas Grais, Ro de Janeiro y Paran. Juntos, esos cuatro estados abarcaban al 48% de la poblacin del pas, a 52% del cuerpo electoral y a 62% del producto interno bruto. E n el rea educacional, la primera medida polticamente importante fue una especie de reaccin frente al Ministerio de Educacin. Por iniciativa de los Secretarios Estatales de Educacin m s progresistas, se reunieron los titulares de esos cargos de todas las unidades de la federacin, para realizar un intercambio de experiencias y una articulacin de las propuestas. Nace as el "Forum" (despus denominado Consejo) de Secretarios Estatales de Educacin a cuyas reuniones fue invitado el Ministro de Educacin. La interaccin entre los secretarios, las presiones que reciban en sus estados y las propias acciones del ministerio terminaron por configurar en esa nueva instancia poltico-administrativa, la institucionalizacin de los conflictos polticos entre ambos niveles del Estado. A u n q u e no eran escasos los conflictos entre el nivel federal y el estatal en Brasil (una repblica federal que viene pasando por diferentes y sucesivas fases de centralizacin y descentralizacin), en el rea educacional esos conflictos se agudizaron a partir de 1983. Desde entonces y ante la victoria opositora en los estados ms importantes del centro-sur, el M E C pas a utilizar por lo menos un 25% de la cuota federal de los recursos del salario-educacin para el establecimiento de convenios celebrados directamente con las municipalidades, sin la intervencin de los gobiernos estatales. Los criterios adoptados para la seleccin de los convenios propuestos por los municipios enfatizaban la competencia tcnica, lo que haca de la regin centrosur la destinataria preferida de esos recursos federales. Era justamente en esa regin donde haban sido elegidos los gobernadores m s influyentes de los partidos de oposicin al gobierno federal. Era la competencia tcnica al servicio de la cooptacin poltico-electoral. Los gobernadores reivindicaron el papel que siempre tuvieron en la poltica brasilera, la de intermediar las transferencias de recursos financieros para los municipios, a fin de no perder sus bases electorales y, si fuera posible, aumentarlas por la cooptacin de los opositores, justamente a causa de esa intermediacin. Los conflictos se intensificaron, tambin, por causa de la asignacin de los recursos pblicos al sector privado. Las presiones sufridas por el M E C para que aumentaran la transferencia de recursos gubernamentales para las escuelas privadas en situacin de crisis, llevaron a ese ministerio a otorgar una mayor proporcin de los recursos de las cuotas estatales del salario-educacin para becas de estudios en las escuelas privadas de 1er. grado, destinadas a suplir las deficiencias cuantitativas de la red pblica de enseanza. Por otro lado, los gobiernos estatales elegidos por voto popular comenzaron a sufrir presiones para expandir la red pblica de enseanza -para lo que precisaban de m s recursos-, las que eran electoralmente m s importantes que las de los grupos privatizadores. F u e as c o m o ,

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incluso los Secretarios de Educacin de los gobernadores electos con el apoyo del partido que respaldaba al rgimen militar, pasaron a defender junto a los nueve secretarios del P M D B y del P D T , la destinacin de ms recursos para la red pblica en perjuicio de las becas de estudio para el sector privado. Y , no siempre lo hicieron debido a una opcin ideolgica, sino que por un pragmatismo que conduca al m i s m o fin. En el Forum de Secretarios Estatales de Educacin, esas demandas se articulaban y se contraponan a las polticas del M E C . L a fuerza poltica resultante facilit que los secretarios obtuvieran ventajas inmediatas ya en 1983, con el cambio de los procedimientos del salario-educacin, por medio del cual se obtuvo el aumento del control estatal sobre los recursos generados por esa contribucin. A partir de entonces, en vez de que las becas fueran concedidas directamente por las empresas contribuyentes, fueron distribuidas por las Secretaras Estatales de Educacin. En los cuatro estados del centro-sur donde el P M D B eligi tres gobernadores y el P D T uno, se implementaron polticas educacionales que, bajo varios aspectos representaron una efectiva ruptura con las de los gobiernos militares. Todas ellas tenan en comn el nfasis en la enseanza pblica y la democratizacin de la educacin, en el sentido de hacerla accesible y de buena calidad para las clases populares. Sin embargo, entre ellas haba muchas diferencias. En Minas Grais, la poltica educacional enfatiz el cambio de actitud de los profesores y especialistas hacia la escuela pblica. En Ro de Janeiro, se concentr en la construccin de grandes establecimientos educacionales destinados a "dar a los alumnos pobres una escuela de ricos". E n Sao Paulo, se construy una gran cantidad de escuelas y se ampliaron las existentes, as c o m o se adopt en las escuelas primarias pblicas el sistema de horario completo, sin la repercusin que tuvo en Ro de Janeiro. E n el municipio de Sao Paulo, la administracin educacional se distingui de las dems capitales de estado no slo por la autonoma conseguida, sino que tambin por los cambios curriculares promovidos, escasos en ese nivel. E n Paran, la eleccin de los directores de escuela por profesores, alumnos y apoderados (primero por proceso de listas triples y despus por votacin directa) absorbi buena parte de los esfuerzos de renovacin en la administracin educacional. E n el Estado de Ro de Janeiro, se termin la experiencia del ciclo bsico, que haca que la alfabetizacin (aprendizaje de la lecto-escritura) de los alumnos de la escuela pblica se hiciera en dos aos a fin de eliminar las altas tasas de reprobacin. E n reemplazo de ese proceso, se cre el curso de alfabetizacin previo al primer ao del ciclo bsico. E n Minas Grais y en Sao Paulo, al contrario, se consider que el ciclo bsico sera una buena solucin para los problemas provocados por las altsimas tasas de reprobacin en el primer ao. El hecho que esos cambios no estuvieran acompaados de un proceso de evaluacin, imposibilita un juicio sobre su eficacia en funcin del objetivo de favorecer la permanencia y la promocin de los alum-

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nos de las clases populares en la escuela pblica, de m o d o que su aprendizaje fuese productivo y satisfactorio.

La experiencia municipal: Piracicaba (SP) A una distancia de 170 K m s . de la capital del Estado de Sao Paulo, el municipio de Piracicaba tena en 1980 cerca de 215 mil habitantes, de los cuales 180 mil vivan en la zona urbana. Su economa se encontraba en franco crecimiento c o m o resultado no slo de la agroindustria azucarera sino que tambin de la siderrgica y de la metalrgica, acompaada por intensas y diversificadas actividades terciarias. En la enseanza superior, para mencionar slo un aspecto del aparato educacional, el municipio era sede de la Escuela Superior de Agricultura "Luis de Queiroz", de la Universidad de Sao Paulo, uno de los m s importantes centros de enseanza, investigacin y extensin en esa especialidad en toda la Amrica Latina; de la Escuela de Odontologa de la Universidad Estatal de Campinas; y de la Universidad Metodista de Piracicaba. D e esta forma, el municipio presentaba condiciones favorables para la actuacin de organizaciones polticas de izquierda que tenan en los trabajadores, en el campesinado y en los intelectuales sus bases polticas, y en la lucha contra el rgim e n militar, su objetivo inmediato. Esas condiciones permitieron que ganara las elecciones municipales, en 1976, una corriente del M D B que expresaba la alianza de aquellas organizaciones con liberales demcratas, exactamente los que propiciaban las directrices generales del partido que difcilmente eran realizables a nivel municipal. La nueva administracin municipal incorpor a miembros de aquellas organizaciones e implemento polticas en consonancia con el trabajo que ellas mismas haban desarrollado en la periferia urbana, donde se daba el encuentro del obrero de la ciudad con los trabajadores rurales expulsados de la tierra. Despus de un momento inicial, cuando los problemas bsicos de salud recibieron la primera prioridad, las polticas municipales se orientaron en torno de la habitacin popular, la salud y la educacin. Piracicaba tena cerca de 35 mil alumnos de l9 y 2 9 grados que asistan a escuelas estatales y privadas. Al contrario de lo que ocurra en la casi totalidad de los municipios del pas, la dimensin de la oferta de escuelas por la red estatal en Sao Paulo, liberaba a muchas municipalidades de la pesada carga de la atencin escolar de 1er. grado, permitindoles que actuaran en la reas ms carentes. El equipo pedaggico convocado en el marco de las corrientes poltico-partidarias que apoyaron la candidatura victoriosa, defini su orientacin buscando sobrepasar las posiciones que marcaban los lmites del discurso y de la prctica pedaggica brasilera de los aos 70: de un lado, la antigua postura autoritaria que vea en el pueblo un conjunto de carencias culturales que era preciso satisfacer; de

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otro lado, la nueva postura populista que, en la medida que rechazaba c o m o ideolgico todo saber erudito, sacralizaba el "saber popular" c o m o fuente y criterio de validez de toda la produccin cultural. El plan de educacin elaborado bajo el lema "sustituir la escuela de unos pocos por la escuela para la mayora", consideraba la construccin de los C E P E C s - Centros Polivalentes de Educacin y Cultura. Dichos centros surgieron de la demanda de las poblaciones de la periferia urbana, para quienes los jardines infantiles y la enseanza pre-escolar ocupaban en lugar prioritario dentro de las reivindicaciones educativas. E n cada unidad -pequeos locales de albailera construidos en reas de 1.200 a 7.000 metros cuadrados con reas para practicar deportes, en todas ellas- se desarrollaban las siguientes actividades: guarderas para nios de 3 meses a 2 aos de edad; jardines infantiles para nios de 2 a 6 aos; enseanza pre-escolar para nios de 6 a 7 aos de edad; educacin complementaria de 1er. grado para nios de 7 a 12 aos de edad que estaban cursando enseanza regular en ese nivel. E n las guarderas, en los jardines infantiles y en la enseanza pre-escolar, los nios permanecan en el C E P E C todo el da, entrando a las 7-8 horas y saliendo a las 17-18 horas. E n la educacin complementaria, los nios permanecan en el C E P E C por un slo turno, alternando su asistencia a la escuela regular. L a c o m plementacin consista en hacer "las tareas para la casa"; agregar contenidos a fin de obtener un mejor rendimiento escolar y una mayor comprensin de las materias que estudiaban en la escuela y educacin fsica. E n m a y o de 1982, a pocos meses, del fin de la gestin iniciada en 1979, haba 11 C E P E C s que atendieron a cerca de 5 mil nios en las diversas modalidades educativas. El personal de esa red de unidades educacionales era especialmente seleccionado. C o n la excepcin del director, del supervisor y del secretario, los dems funcionarios (profesores, monitores y auxiliares) vivan en el m i s m o barrio donde se encontraba cada centro. Adems, los candidatos a funcionarios deban ser participantes de alguna comisin del barrio, lo que era un indicador de su compromiso con la organizacin popular. E n su seleccin se inclua una entrevista, en la que se verificaba el inters de los candidatos por la educacin, su conocimiento de los problemas del municipio, del folclore y de la vida poltica y cultural de la ciudad. U n a vez seleccionados los candidatos, reciban un entrenamiento durante uno o dos meses, en el que eran discutidas las lneas de actuacin de la administracin municipal, el proyecto educacional de los C E P E C s y la instrumentalizacin tcnica para cada funcin. La exigencia de que los funcionarios fuesen habitantes de los barrios en que se situaban los C E P E C s en los que trabajaran, result del objetivo de facilitarle a los padres, el contacto m s prximo posible, a la vez que posibilitarles el control de la actividad educativa. Cada C E P E C era instalado c o m o respuesta a las reivindicaciones de la comisin de padres o de la comisin de sala-cunas. Era esa comisin la que reciba de

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la Secretara Municipal de Educacin la misin de seleccionar a los nios, por lo general ms numerosos que las vacantes disponibles. Los criterios estaban pre establecidos y tambin haban sido elaborados en conjunto con los pobladores: madres que trabajan fuera de la casa; tiempo de estada de la familia en el barrio y renta de cada persona de la familia. A los C E P E C s se les reivindicaba c o m o un modelo para el Estado de Sao Paulo debido a su calidad y cantidad del apoyo en alimentos. Pero ms all de las actividades directas y ms intensamente dirigidas hacia la poblacin infantil, los C E P E C s abran sus instalaciones los fines de semana para la poblacin en general, la que ocupaba su espacio para la promocin de diversas actividades culturales, desde la proyeccin de pelculas hasta cursos profesionales. L a orientacin poltico-pedaggica impuesta a los C E P E C s , que buscaba basar sus actividades educativas en las demandas y en la participacin popular as c o m o en el carcter directivo del equipo tcnico, indujo a la Secretara Municipal de Educacin a organizar en cada centro un consejo pedaggico y un consejo de evaluacin. El consejo pedaggico estaba formado por el Secretario de Educacin, por el equipo pedaggico de la secretara y por los profesores de cada barrio. El consejo de evaluacin estaba formado slo por elementos del propio barrio: profesores, monitores y auxiliares. Esos consejos eran los que dirigan cada C E P E C , en interaccin con la municipalidad y con el Centro Comunitario de cada barrio. Las elecciones municipales de 1982 sellaron la suerte de los C E P E C s . A pesar de resultar victorioso el P M D B , la corriente vencedora no tena los mismos c o m promisos poltico-ideolgicos de la anterior. E n consecuencia, la experiencia fue siendo demolida en lo que tena de pionera, pasando a incorporarse a los padrones comunes de atencin al pre-escolar existentes en el pas. E n los jardines infantiles, los nios no tuvieron ms actividades pedaggicas, recibiendo slo recreacin. L a educacin complementaria fue suprimida. Los monitores fueron sustituidos por egresados de las escuelas de formacin de profesores, ajenos a los movimientos populares e integrados a la burocracia municipal. La seleccin de los nios pas a ser hecha con criterio de clientelismo, adems de que la gratuidad dej de existir. El equipo pedaggico se dispers, pasando en parte a asesorar a otras administraciones municipales que, aunque dirigidas por el m i s m o partido, valorizaban la participacin popular y la poltica de frente contra el rgimen militar. A pesar de su carcter aislado y no duradero, la experiencia de gestin de la Municipalidad de Piracicaba (como las de Lages y de B o a Esperanca) tuvo un importante significado en Brasil afinesde los aos 70 y comienzo de los 80. E n primer lugar, esa prctica poltico-administrativa mostr la posibilidad de que se desarrollaran polticas educacionales orientadas hacia la mayora de la poblacin y elaboradas con ella, sin que para eso, se tuviera que esperar la cada del rgimen militar. E n segundo lugar, ella mostr cuan slida es la dominacin oligrquica a nivel local, capaz de recuperar el espacio perdido y de restaurar las

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polticas educacionales propias del clientelismo, del asistencialismo y del elitismo. En tercer lugar, mostr que la agilidad y la creatividad de las polticas educacionales desarrolladas a nivel municipal no implican, necesariamente, la municipalizacin de la enseanza de 1er. grado. Por lo menos en el caso de Piracicaba, la mantencin de ese tipo de enseanza por el gobierno estatal fue condicin para que pudiesen ser viabilizadas por el municipio diversas polticas complementarias.

La experiencia estatal: Ro de Janeiro V a m o s a enfocar en este punto, la poltica educacional desarrollada en el Estado de Ro de Janeiro en el perodo 1983/87. Escogemos ese estado por el hecho de que, m s que en cualquier otro, la educacin ocup all una posicin destacada. Adems de eso, las polmicas que se trabaron en tomo de los planes educacionales sobrepasaron sus fronteras y sirvieron para definir posiciones acerca del nfasis en la enseanza pblica. El gobernador del Estado de Ro de Janeiro nombr Secretario de Cultura al propio Vice-gobernador, Darcy Ribeiro, un controvertido antroplogo, planificador y primer rector de la Universidad de Brasilia, el cual pas a ser de hecho, el Secretario de Educacin del Estado. El Secretario de Cultura pudo contar al inicio de su administracin, con una disposicin favorable de la intelectualidad y de amplios sectores del magisterio. En especial se esperaba que su experiencia en la creacin de la Universidad de Brasilia y en la de otros pases del Tercer M u n d o hiciese cambiar la situacin de la Universidad del Estado de Ro de Janeiro (UERJ), de la que era por razones del cargo, Canciller. Aunque dispona de buenas instalaciones, la U E R J haba visto impedida su modernizacin por muchos aos de clientelismo acadmico. La educacin se convirti en primera prioridad del gobierno del estado. Tal vez por eso la primera obra de esa administracin, un lugar para los desfiles del carnaval incluy un proyecto orientado a la posibilidad de transformar parte de sus instalaciones para uso educativo. Seran 160 salas de clase y 43 salas administrativas. A h funcionara una pre-escuela, una escuela de 1er. grado para alumnos con horario completo, una escuela de 2 9 grado, una escuela de formacin de profesores, un centro de artes, una escuela de enseanza supletoria, adems de campos deportivos y biblioteca. E n conjunto se prevea una capacidad de atencin para 16 mil nios y jvenes. Todava se encontraba en construccin dicho local "cuando se aprob por la Asamblea Legislativa, el Plan de Desarrollo Econmico y Social del Estado de Ro de Janeiro, 1984/87 (ley estatal 705, de diciembre de 1983). E n su amplio y competente diagnstico de la situacin educacional, el Plan apunt a la existencia de "graves puntos de estrangulamiento en la enseanza, reflejados en los altos ndices de repeticin y desercin" ( P L A N , p. 12). E n la enseanza de l8 grado, ese

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cuadro era an m s dramtico, pues la repeticin agravaba la superpoblacin escolar, sobrecargando la red pblica y afectando la calidad de la enseanza, a lo que contribua, tambin, la inadecuacin del currculo escolar. La altsima desercin escolar (ms de 125 mil alumnos en 1980; 50% en los aos iniciales), era el resultado de problemas no resueltos durante el proceso de alfabetizacin, que se agravaban por la escasa preparacin con que los nios llegan al 1er. grado, debido a la baja oferta de cursos para pre-escolares en la red pblica de enseanza. Si la educacin popular era la primera prioridad del gobierno, su concretizacin se expresara, a su vez, en las siguientes medidas: E n la perspectiva de una atencin escolar efectiva a la clientela del 1er. grado: eliminacin del 3er. turno en las escuelas financiadas por el poder pblico a fin de dar oportunidades para que los alumnos asistieran a una jornada escolar mnima de 5 horas, con atencin directa de los profesores, inicindose a nivel de los estudiantes de los cursos de alfabetizacin y hasta los de quinto ao 3 por lo tanto, sera necesaria la construccin de cerca de 3 mil nuevas salas de clase: capacitacin de los profesores para que respondan a la nueva expectativa relacionada con su desempeo y apoyo especial a los alfabetizadores; produccin de material didctico a ser distribuido a los alumnos m s pobres conjuntamente con el material escolar de consumo necesario; ampliacin de la red escolar e implantacin de una nueva concepcin de escuela para alumnos con rgimen de horario completo, cuya materializacin seran los Centros Integrados de Educacin Pblica - CIEPs, destinado a los sectores necesitados, que seran un anticipo a los de una escuela que debera ser multiplicada en el futuro para todos; creacin de escuelas-parque4, que proporcionaran una atencin complementaria a los nios que frecuentaran la escuela comn, sobre todo a los repitentes, dndoles oportunidades de superar sus deficiencias.

E n la perspectiva de la educacin pre-escolar, indispensable para que los nios de las capas populares redujeran sus desventajas frente a la escuela primaria: creacin de Casas del Nio, donde se dara asistencia en aspectos de educacin, salud y nutricin a los nios de 5 a 6 aos.

'En efecto, las altsimas tasas de repeticin en el 1er. ao vuelven a repetirse el 5 9 ao, debido al cambio de los mtodos pedaggicos heredados de la antigua enseanza primara y del "gimnasio", anteriores a la reforma de 1971. 4 Las escuelas-parques fueron concebidas por el eminente pedagogo brasilero Anisio Teixeira, que las implant experimentalmente en Salvador ( B A ) en 1950 y, por su inspiracin, fueron reproducidas en Brasilia (DF) en la dcada del 60.

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E n la perspectiva de la atencin de los jvenes analfabetos absolutos o funcionales, que permanecen al margen del sistema escolar: creacin de programas especiales de educacin juvenil, que aseguraran a los jvenes de 15 a 19 anos el dominio de la lectura, de la escritura y del clculo, adems de las actividades culturales y de recreacin.

E n la perspectiva de la capacitacin y el perfeccionamiento del magisterio: revitalizacin de los cursos de formacin de profesores a nivel de 2 9 grado; creacin de centros de experimentacin pedaggica que funcionaran c o m o escuelas de demostracin.

Para la ampliacin de la atencin a los pre-escolares, que supona la incorporacin de 500 mil nios de 5 a 6 aos a la red pblica, se indicaron varios caminos: se construiran Casas del Nio en los terrenos de las escuelas pblicas existentes o en locales cedidos por la comunidad. Ellas tendran de 100 a 150 metros cuadrados construidos ms un espacio libre a ser utilizado durante 5 horas diarias para reforzar el desarrollo en las reas del conocimiento y de la percepcin, la ampliacin del vocabulario y el desarrollo socio-cultural con el objetivo de fortalecer el raciocinio, el lenguaje y la comunicacin. Los Centros Integrados de Educacin Pblica impartiran sus cursos pre-escolares en el rgimen de horario c o m pleto, de manera de desarrollar una programacin ms racional y efectiva, proporcionando mayores facilidades a los nios de las capas ms pobres. Finalmente, los jardines infantiles de las redes estatales y municipales seran mantenidos y ampliados por la racionalizacin y optimizacin del uso de la capacidad de la red fsica. L a atencin de la poblacin de los 7 a los 14 aos, se destacaba c o m o la primera preocupacin del gobierno que se propona "en un ritmo de prioridad absoluta, devolver a la escuela pblica el prestigio y la eficiencia perdidos". Esa preocupacin se expresaba en el aumento del tiempo de permanencia del alumno en la escuela por 5 horas diarias, posibilitado por la supresin del tercer turno, el que se iniciara a contar de 1984 con las clases de alfabetizacin y con las del quinto ao, alcanzando los dems progresivamente a cursos en los aos subsiguientes. A fin de eliminar del tercer tumo y conseguir el aumento del tiempo diario de permanencia de los alumnos en la escuela, el Plan prevea la construccin de 3 mil salas de clase, amplindose los predios existentes e implantndose 2 mil nuevas escuelas ( P L A N : 14). Entre las nuevas escuelas que se construiran estaban los CIEPs y las escuelas-parque. Aunque ya estaba confeccionado el Plan Estatal de Desarrollo Econmico y Social enviado a la Asamblea Legislativa por el gobernador c o m o proyecto de ley y el Plan Cuadrienal de Educacin en l contenido aguardaba la aprobacin del

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primero para ser sometido al Consejo Estatal de Educacin, la Comisin Coordinadora de Educacin y Cultura -presidida por el Secretario de Cultura- promovi el I Encuentro de Profesores de Primer Grado del Estado de Ro de Janeiro. Dicha comisin prepar un conjunto de tesis para la discusin, agrupadas en tres bloques: anlisis de la situacin y de los problemas de la escuela pblica; metas de programacin educacional del gobierno; y papel y participacin de los profesores en la nueva programacin educacional. C o n el propsito de discutir estas proposiciones, los profesores de la red escolar estatal y de la red del Municipio de Ro de Janeiro de 1er. grado fueron convocados a reunirse en 493 locales el da 11 de noviembre de 1983. En esa ocasin, el Secretario de Cultura dijo que la finalidad del encuentro era "delinear a partir de las bases, de la profesora de la sala de clases, el programa de educacin del estado" (Escuela viva, viva la escuela nfi 2, p. 10). L o s profesores recibieron sobres para que se comunicaran con la direccin del encuentro por "correo directo", procedimiento que les permiti hacer reivindicaciones de carcter salarial y de condiciones de trabajo, especialmente. El resultado de esta primera fase fue m u y variado. Para algunos profesores, se trataba de la oportunidad para que hiciera "explosin la voz silenciada" durante tantos aos de rgimen militar; para otros, se trataba de una movilizacin ms del profesorado para apoyar las "tesis que ya vienen preparadas desde arriba". D e todos modos, fueron elegidos los representantes de los 50 mil profesores que se calcul que estaban presentes en los diversos locales. U n a semana despus, esos representantes -cerca de mil profesores- se reunieron en 11 polos distribuidos por todo el estado para la segunda fase del encuentro, en la cual se elaboraron los informes para ser presentados en la tercera fase. E n sta, realizada el 26 y 27 de noviembre de 1983, 110 delegados elegidos, se encontraron con el Secretario de Cultura y de las secretaras estatales y municipales de educacin (Ro de Janeiro). C o m o la reunin en esa tercera fase dispona de m s tiempo para los debates y los participantes ya haban probado su liderazgo en las dos fases anteriores, se explcito la confrontacin hasta entonces latente entre la direccin educacional y el profesorado. Al contrario del "correo directo", cuyo cmputo de resultados se hizo sin el control de los participantes, en esta reunin de los deliberantes de cada uno de los 11 polos se present un estudio elaborado en conjunto, cuyo contenido no siempre fue convergente con las tesis puestas en discusin. A d e m s de ser vistas c o m o impuestas, las tesis fueron criticadas en cuanto a su anlisis de los problemas de la escuela pblica. El aumento de tiempo diario de permanencia de los alumnos en las escuelas fue criticado desde dos puntos de vista. Por una parte, los profesores se sintieron amenazados de que se prolongara la jornada de trabajo y sugirieron la contratacin de m s personas para hacer frente a ese objetivo. Por otra parte, los profesores juzgaron "utpica", "idealista" y "jactanciosa" la utilizacin de ejemplos de otros pases para justificar el aumento de tiempo diario de permanencia de los alumnos

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en las escuelas, especialmente en el turno de 8 horas, pues tal objetivo no tomaba en cuenta las condiciones concretas del pas. Los CIEPs (las escuelas de turno nico) no recibieron apoyo de los profesores de ninguna de las dos posiciones. Se lleg a sugerir, incluso, que en vez de construirlos, se deba aprovechar la capacidad ociosa de las escuelas existentes para la enseanza profesional. Los docentes participantes en el encuentro defendieron unnimemente la participacin del Centro Estatal de Profesores de Ro de Janeiro (CEP/RJ) c o m o su interlocutor ante las autoridades educacionales y su presencia en el Consejo Estatal de Educacin, posicin que la entidad congnere de Ro Grande do Sul ya haba conseguido. Tambin hubo acuerdo para rechazar el proyecto "Manos a la obra en las escuelas", que pretenda reformar los locales existentes. E n virtud del proyecto, los profesores y directores fueron convocados a buscar donaciones de material de construccin de parte de los padres de alumnos y comerciantes de las reas adyacentes a las escuelas. C o m o contrapartida, el gobierno estatal proporcionara la fuerza de trabajo. Los profesores rechazaron el papel adicional de recoger donaciones y previeron el fracaso de la alteracin de la frmula que ya haba sido exitosa en otras ocasiones, vale decir, el suministro de material por parte del gobierno y de m a n o de obra por parte de la comunidad. Asumidas esas posiciones y expresadas de manera directa al Secretario de Cultura y a las dos secretaras de educacin, el conflicto fue inevitable, terminando el encuentro sin que se llegase a ningn consenso. A partir de ah, se dio una gran inflexin en las metas y en los procedimientos de la direccin de las polticas educacionales en el Estado de Ro de Janeiro. E n primer lugar, la poltica de encuentros y la bsqueda de participacin de los profesores fue abandonada; reforzndose el "elitismo docente" en el diagnstico de los problemas de la escuela pblica de Ro de Janeiro fundamentndolo en la resistencia al cambio pretendido. E n segundo lugar, el proyecto de reforma de las escuelas se fue desactivando y la red existente se juzg "irrecuperable" en trminos de los recursos fsicos y humanos. E n consecuencia, se descart la meta de construccin de 3 mil salas de clase (parte de ellas en las reas de las escuelas existentes y otra parte en las 2 mil nuevas escuelas). L a ampliacin del tiempo de permanencia diaria en la escuela para alumnos de primer a quinto ao de la enseanza de 1er. grado fue olvidada y, con ello, las escuelas-parque. La eliminacin del tercer turno en la red escolar de 1er. grado permaneci slo en el discurso que justificaba la poltica educacional. La prioridad para la enseanza pre-escolar fue disminuida, as c o m o el nfasis en las escuelas de demostracin dependientes de las escuelas de formacin de profesores para el primer y segundo segmento de la enseanza de 1er. grado. E n tercer lugar, la prdida de legitimidad en el mbito del magisterio organizado y de los lderes de los educadores en el estado, llev al gobierno a buscar apoyo internacional, desarrollando una amplia y sistemtica campaa de divulgacin en la prensa norteamericana, europea e hispanoamericana, la que hizo perma-

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nentes alusiones a la "revolucin educacional del tercer m u n d o " que se estara procesando en Ro de Janeiro. Para esa conexin internacional, tuvo gran vala la difusin del proyecto arquitectnico de los CIEPs, legitimado por el nombre de su autor. Complementariamente, el gobierno estatal pas a desarrollar una intensa y hbil propaganda por la T V en todo el pas, mostrando que su poltica educacional consista en "dar a los pobres escuela dericos",lo que tuvo gran receptividad. E n cuarto lugar y c o m o consecuencia de los cambios anteriores, los CTEPs recibieron toda la prioridad. E n el inicio se prevea la construccin de 60 de esos centros durante la administracin en curso (decreto 7.514, de Ie de septiembre de 1984), pero la meta se fue ampliando semestralmente llegando a anunciarse la construccin de 500 CJEPs hasta el fin del mandato del gobierno, o sea en marzo de 1987 (Ribeiro, 1986:42). V e a m o s en qu consistan los Centros Integrados de Educacin Pblica Los CIEPs deberan situarse preferencialmente en reas necesitadas. Estos fueron proyectados por Oscar Niemeyer que imprimi al diseo elegantes trazos arquitectnicos; seran construidos de concreto, con estructura prefabricada. Cada centro constara de tres bloques. En el bloque principal, con tres pisos, estaran las 24 salas de clase, un centro mdico, la cocina y el refectorio, adems de las reas de apoyo y recreacin. En el segundo bloque quedara el gimnasio techado, con campos deportivos polivalentes, anfiteatro y vestuarios. E n el tercer bloque estara la biblioteca y sobre ella, las habitaciones de los alumnos residentes. L a capacidad de cada C E E P sera de 600 alumnos con rgimen de horario completo, ofreciendo desde la clase de alfabetizacin hasta el 4 9 afo del 1er. grado, o bien desde el 5 9 al 8 s aos. Desde las 8 a las 17 horas, los alumnos tendran 7 horas de clases y 4 horas para merienda, actividades deportivas, aseo personal y estudio dirigido, adems de asistencia mdica y odontolgica. E n el perodo nocturno, los CIEPs atenderan a los jvenes de 15 a 20 aos, analfabetos. As es que, sumando los 600 alumnos del da a los 4 0 0 del perodo nocturno, se llegara a los mil alumnos, completando la capacidad de cada establecimiento. Adems de estas instalaciones, cada CTEPs tendra departamentos en los cuales habitara una pareja, constituida por un polica militar o un bombero que cuidara de 24 nios o nias, hurfanos o abandonados, que estudiaran durante el da junto a los dems alumnos. L a propuesta pedaggica de los CIEPs era bastante confusa, ya que no derivaba de una concepcin general. Fue el resultado de la conjuncin de propuestas de grupos de trabajo de las diversas reas del currculo tradicional, lo que propici la yuxtaposicin de diferentes concepciones difcilmente articulables unas con otras, c o m o las que se inspiraban en el popularismo de Paulo Freir o en las orientaciones de Antonio Gramsci. D e todos modos, es posible destacar el nfasis en la alfabetizacin, con la inclusin en todos los CIEPs de una clase especial con ese fin, anterior al primer ao de la enseanza primaria. Ese nfasis continuaba en la enseanza del idioma portugus, especialmente de la lectura y de la escritura, por lo

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que la biblioteca cumpla un importante papel. E n lo que se refiere a la alfabetizacin, se prevea un tratamiento diferenciado, en trminos de material didctico y de metodologa, para alumnos nuevos, repitentes y los llamados "repitentes pertinaces". L a concentracin de la poltica educacional del Estado de Ro de Janeiro en la construccin y en la implementacin de los CIEPs concit crticas crecientes. Se protestaba contra la propaganda oficial que oscureca las experiencias pedaggicas anteriores y presentaba c o m o negativas, las soluciones de todo cuanto se hubiere hecho antes. As, no fue reconocida la influencia de la poltica educacional de Piracicaba (SP) en el perodo 1977/83, y particularmente: del nfasis en la enseanza pre-escolar (por ltimo, no ejecutada en Ro de Janeiro); el horario completo para los alumnos de familias econmicamente necesitadas; la segunda jornada para reforzar la escuela comn (la idea de la escuela-parque, que tampoco se realiz); la relevancia en asuntos c o m o alimentacin, salud, higiene y educacin fsica; la apertura de las instalaciones escolares para eventos culturales de la comunidad; el empleo de habitantes de las cercanas c o m o funcionarios de las escuelas; y por fin, -detalle no desprovisto de relevancia simblica- la c o m n denominacin de las escuelas de centros. M s oscurecida an qued la conexin de los CIEPs con la experiencia del alcalde de Niteroi, candidato derrotado al gobierno de Ro de Janeiro en 1982, que haba construido dos escuelas de nivel primario en poblaciones marginales de esa ciudad para la escolarizacin de los nios necesitados con rgimen de horario completo. A pesar del nfasis del gobierno estatal en la escuela pblica, lo que hace de ella un elemento importante en el cuadro de las administraciones estatales, haba discrepancias en la manera en que ese nfasis se daba, no avizorando c m o los voluminosos recursos aplicados en ella produciran efectivamente la d e m o cratizacin de la enseanza (CEP/RJ, 1985). A u n cuando la construccin de una escuela grande y bonita, y publicitada tan intensa e insistentemente por los medios de comunicacin de masas fuera capaz de suscitar motivaciones positivas de los profesores, de los alumnos y de sus padres, un criterioso estudio de las condiciones concretas y de las posibilidades de modificacin de la red escolar existente debera haberse hecho antes de condenarla c o m o irrecuperable (Brandao, 1987). A la prisa en la realizacin de metas tan ambiciosas, orientadas por las disputas electoral, estuvo presente, ciertamente en la mayor parte de los problemas. Todava, la principal acusacin a los CIEPs era la de que se montaba con ellos una red paralela o un para-sistema de enseanza, introduciendo una dualidad en la enseanza pblica, no obstante que la meta democrtica implicaba la igualdad de condiciones educacionales. Tal crtica se reforzaba con la informacin de que los alumnos de los CIEPs tenan uniformes diferentes a los dems y reciban material didctico que le era negado a los colegas de las escuelas comunes; los profesores, por otro lado, o eran seleccionados por concursos especiales o eran transferidos de

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las escuelas existentes, contribuyendo con eso a bajar su ya tan criticada calidad (CEP/RJ, 1985). Tambin la ubicacin de los CIEPs recibi fuertes crticas. Si bien la mayor parte de esos centros haba sido ubicado en los municipios y en los distritos donde viva la poblacin de m s baja renta, la micro-localizacin se hizo de m o d o de priorizar la mayor visibilidad posible de los edificios en funcin del flujo de transporte de larga distancia: a lo largo de las autopistas y junto a los cruces de las avenidas, sin tomar en cuenta el desplazamiento de los alumnos desde las reas a ser atendidas. L a localizacin quedaba as subordinada al criterio de propaganda poltico-electoral (Brandao, 1987). Dicho patrn de ubicacin de los establecimientos se combinaba con el proyecto arquitectnico en base a estructuras prefabricadas. Tal proyecto, a pesar del agradable efecto plstico, fue elaborado sin que se aprovechara la experiencia de los arquitectos de las redes estatales y municipales de enseanza. T a m p o c o fueron escuchados los profesionales de la educacin que se consideraban capacitados para opinar al respecto. D e esta forma, los recintos se mostraron m u y luego c o m o inadecuados a los diversos tipos de clima del estado, no tenan suficiente aislamiento acstico y eran m u y caros: costaba cerca de un milln de dlares la construccin de cada unidad, con una capacidad instantnea de 600 alumnos. A n , reconociendo la calidad del material didctico especialmente preparado, as c o m o los aspectos de la propuesta pedaggica, las crticas a los CIEPs llamaban la atencin por el hecho de que el costo de operacin de ese tipo de escuela sera extremadamente elevado, inviabilizando su extensin para la totalidad de la red en un corto plazo. E n efecto, para 600 nios distribuidos en 24 grupos, desde la clase de alfabetizacin hasta el cuarto ao, seran necesarios 69 profesores y 32 funcionarios, situacin que impeda la ocupacin de tales cargos an en los no pocos CIEPs que empezaron a funcionar en 1985 y 1986 (Medeiros, 1987). L a dimensin asistencialista del populismo fue duramente criticada, principalmente el relieve conferido en la propaganda a la utilizacin de los CIEPs para la alimentacin de los nios, para proporcionarles aseo personal, para abrigar hurfanos y abandonados (Medeiros, 1987). E n la misma lnea, se critic la idea tan difundida de que la escuela de horario completo salvara a los nios de las influencias perniciosas de las calles y que, en consecuencia, los alejara de la criminalidad. Finalmente, el ltimo tipo de crtica consisti en querer ver en los CIEPs el resultado de una inadecuada proposicin de escuela frente a las condiciones concretas de alumnos y profesores. Se mostraba la imposibilidad de que se realizara una propuesta pedaggica vlida si los alumnos permanecan en la escuela en un horario completo en tanto que los profesores slo lo hacan por tiempo parcial. E n trminos de la propuesta pedaggica, los educadores titubeaban ante la adopcin de la escuela de horario completo, cuando las investigaciones de c a m p o haban mostrado una significativa prdida de tiempo en actividades de enseanza

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en la escuela existente que tenda a eliminar ms que a extender la jornada, bajo pena de que se multiplicaran las prdidas. Si no era prdida de tiempo en trminos de la enseanza, el tiempo completo forzaba al alumno de 5 a a 8 8 aos a perder sus trabajos que, a la edad de 11 a 14 aos, se torna en un imperativo para la poblacin tenida c o m o la principal destinatara de esa escuela. Por esa razn, los CIEPs del segundo segmento de la enseanza de 1er. grado luego se vaciaron de alumnos (Brandao, 1987). En marzo de 1987, al final de la administracin estatal cuya poltica educacional enfocamos, en vez de los 500 CIEPs prometidos estaban en funcionamiento apenas 117 (66 en la red estatal y 51 en la red del Municipio de Ro de Janeiro). E n vez de atender en esas escuelas al 20% de los alumnos de 1er. grado c o m o se prometi, se lleg al 1,8% de la red estatal y a un 4,1% en la red del Municipio de Ro de Janeiro. Es decir, 37,5 mil alumnos estudiando en CIEPS de un total de 1,2 millones de estudiantes en las escuelas pblicas de ambas redes. El tercer turno no se suprimi. En las escuelas donde s se elimin se debi a la reubicacin de los alumnos entre las escuelas existentes, o a la entrada en operacin de escuelas municipales (padrn tradicional). Los ndices de reprobacin en las clases de alfabetizacin de los CIEPs han sido m u y variados, existiendo unidades donde ellos alcanzaron niveles excesivamente elevados, habiendo llegado a un 80% en 1986. A pesar de la insuficiencia en el logro de las metas educacionales y de las fuertes crticas recibidas por parte de los educadores y del movimiento de profesores, los CIEPs probaron su alto potencial electoral. En 1985, los candidatos a gobernadores en varios estados prometieron en sus campaas hacer lo mismo. En el propio Estado de Ro de Janeiro, todos los candidatos de mayor potencial electoral se comprometieron a continuar e intensificar la construccin de los CIEPs. E n Minas Grais, el gobernador elegido prometi duplicar la meta de Ro de Janeiro y construir mil CIEPs, meta que fue olvidada ya a mediados del ao siguiente.

L A S POLTICAS E D U C A C I O N A L E S D E L A N U E V A R E P B L I C A

E n base al documento constitutivo de la Alianza Democrtica que deca que la "educacin fundamental para todos" era uno de sus "compromisos con la Nacin", el primer Ministro de Educacin de la Nueva Repblica produjo un texto que reuna los antiguos diagnsticos de los problemas educacionales brasileros y sus soluciones habituales, ahora expresadas en un nuevo discurso. Aunque cambi el objetivo "fundamental" por "bsico" para designar la enseanza de Ie y 2 a grado (primaria y secundaria), el documento ministerial se refera exclusivamente al 1er. grado:

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"El compromiso mayor de la Nueva Repblica, en respuesta a los anhelos nacionales, es la construccin de la democracia y la promocin del desarrollo con justicia. Dicha tarea exige, prioritariamente, rescatar la enorme deuda social que viene alcanzando inquietantes proporciones y reclamando una rpida y decisiva accin de parte del Estado y de la sociedad. L a educacin deber ser, entonces, ejecutada c o m o una accin eminentemente democrtica, en la perspectiva amplia y global requerida por la sociedad. La educacin bsica, derecho de todos los ciudadanos y de plena responsabilidad de la sociedad brasilera, deber alcanzar su universalizacin con la participacin activa de todos los segmentos" (Ministerio de Educacin, 1985c: 3). Ese discurso, capaz de ser suscrito por la mayor parte de las fuerzas polticas que promovieron la transicin hacia la democracia ya traa, no obstante, sealada la direccin de la poltica educacional. Mientras que las fuerzas progresistas decan que la educacin era derecho de todos y deber del Estado, reiterando en este punto el contenido de la Constitucin entonces en vigor, el nuevo Ministro de Educacin deca que ella era "de plena responsabilidad de la sociedad". Apuntaba hacia la concepcin privatizante, en la versin de la Iglesia Catlica, que traslada desde el Estado a la familia al principal agente de la educacin, correspondindole a aqul la promocin de los recursos para que sta pueda ejercer su papel educativo. E n este sentido, el documento enfatizaba la necesidad de "articulacin entre gobierno y sociedad", para lo cual prevea un mecanismo operativo heredado del antiguo Movimiento Brasilero de Alfabetizacin, blanco de las m s fuertes crticas durante los gobiernos militares. Se constituiran comisiones municipales o de distritos integradas por representantes de las secretaras municipales de educacin, de las cmaras municipales, de las iglesias, de las asociaciones de docentes y de los alumnos, de los sindicatos patronales y de los trabajadores, de las asociaciones comunitarias y de otros segmentos sociales. Estas tendran la tarea de "subsidiar permanentemente a las instituciones educacionales en lo atingente a la jerarquizacin de las necesidades de la universalizacin de la educacin bsica y a la planificacin y evaluacin de las medidas dirigidas a evitar la desercin escolar, aparte de ser el canal de informacin entre la comunidad, la escuela, los profesores y los alumnos en lo que tiene que ver con las metas y los recursos relacionados con la educacin bsica en el municipio" (Ministerio de Educacin, 1985c: 11). A pesar de que esas comisiones no fueron nunca creadas, el hecho de sugerir su existencia ya revela, en los primeros meses de la Nueva Repblica, el montaje de un mecanismo por el cual el Ministerio de Educacin (controlado por el P F L ) procuraba enmarcar las secretaras de educacin de los gobiernos estatales (que se prevea que seran del P M D B en su mayora, despus de las elecciones de noviembre de 1985), estableciendo una conexin directa con las fuerzas polticas locales en la captacin de las demandas y en la transferencia de recursos. Inclusive partiendo de la constatacin de que la educacin bsica para todos

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era una aspiracin de la sociedad brasilera, el documento la consideraba c o m o condicin esencial del programa que pretenda "transformar la cuestin de la educacin bsica en una demanda social explcita". Para eso resaltaba el importante papel de los medios de comunicacin de masas en cuanto a propiciar una "movilizacin universal y continua".

El Plan de Educacin para Todos El programa de accin inmediata, "ncleo embrionario" del Plan de Educacin para Todos, abarcara los siguientes proyectos: Valorizacin del magisterio; Ampliacin de las oportunidades de acceso y retorno a la escuela de 1er. grado; Asistencia a todo alumno necesitado proporcionndole libros, material didctico y merienda escolar.

Las primeras estimaciones fijaban los gastos del Plan (tambin llamado programa) Educacin para Todos en 2,9tollonesde cruzeiros, de los cuales 900 billones se destinaran a la construccin, ampliacin y reforma de las escuelas; 600 billones para el entrenamiento de profesores, especialmente para los no titulados; 800 billones para el suministro de merienda escolar; 500 billones para la complementacin salarial de los profesores y 100 billones para su perfeccionamiento. A pesar de ya tener su programa de accin inmediata fundamentado en un diagnstico de los problemas educacionales y orientado por objetivos especficos, el Ministro de Educacin reuni a los secretarios estatales del sector para presentar la propuesta -incuestionable desde el punto de vista poltico- de promover un da nacional de debate sobre la educacin bsica. El 18 de septiembre (dos meses antes de las elecciones, por lo tanto) todas las escuelas de nivel primario y secundario del pas participaron en un debate sobre "la escuela que tenemos y la escuela que queremos", con la participacin de profesores, de funcionarios, de alumnos y de sus padres. Los telfonos de las secretaras estatales y del ministerio quedaran a la disposicin d e los participantes para llamadas directas a fin de permitir la recepcin de las sugerencias. Era el llamado "Da D de la Educacin", lema que evocaba una operacin militar. L a adhesin de los secretarios estatales de la educacin fue diversa, pero los medios de comunicacin de masas, principalmente las redes de T V , garantizaron el xito de la operacin. Contando con el decisivo apoyo del Ministro de Telecomunicaciones, compaero de partido, el Ministro de Educacin pudo aparecer en las pantallas varias veces durante ese da, durante los intervalos del dilogo entre estudiantes, profesores y padres de las diversas regiones del pas, as c o m o de parlamentarios y dirigentes de entidades de la Sociedad Civil.

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La consolidacin de las sugerencias enviadas por escrito y a travs de la comunicacin telefnica fue hecha por la Fundacin Centro Nacional de Perfeccionamiento de Personal para la Formacin Profesional ( C E N A F O R ) . Esta abarc un conjunto de 14 puntos que agruparon las contribuciones segn su frecuencia de aparicin. Los cuatro m s frecuentes fueron: Redfinir las prioridades en la distribucin de los recursos pblicos, destinando mayor financiamiento a las reas sociales, en especial a la educacin; Dar prioridad a la enseanza de I s y 2 S grados en la destinacin de recursos pblicos para la educacin; Asumir la responsabilidad de parte de cada esfera del gobierno para la expansin y mejoramiento de la enseanza a nivel primario y secundario, definiendo claramente su competencia a nivel nacional, a nivel estatal y municipal; Distribuir los recursos pblicos para la educacin a cada nivel administrativo (estados y municipios) de acuerdo con las responsabilidades asumidas.

El Programa Educacin para Todos y el "Da D de la Educacin" no hicieron que el M E C dilatase la distribucin de alimentos y de libros. Los recursos agregados al presupuesto del Ministerio de Educacin, resultantes de la enmienda constitucional 24/84, fueron canalizados en gran parte para esa finalidad. As, fue posible aumentar notoriamente el nmero de alumnos de las escuelas pblicas de 1er. grado atendidos por la merienda escolar y la cantidad de libros distribuidos a ellos mismos. En 46% aument el nmero de alumnos que recibieron merienda escolar de 1985 a 1986, y se duplic el nmero de libros distribuidos entre 1984 y 1986 (43,1 millones de ejemplares en este ao). A d e m s de esos significativos cambios cuantitativos, el M E C promovi tambin cambios cualitativos en los programas. Para la merienda escolar se estableci la compra de alimentos en forma descentralizada siguiendo el ejemplo de lo realizado por algunos gobiernos estatales que ya haban experimentado esa frmula y se promovi laflexibilidaden la composicin de los menus, de acuerdo con los hbitos alimenticios regionales. Y aunque con los libros las compras se mantuvieron centralizadas, su eleccin pas a ser hecha por los profesores de entre los ttulos de una lista proporcionada por las editoriales privadas acreditadas. Los propios libros, en trminos fsicos hasta entonces desechables, pasaron a tener una duracin estimada en algunos aos, lo que redund en economa para el gobierno, los profesores y los alumnos y en una disminucin del lucro de las editoras. N o obstante lo anterior, el descomunal Program a Nacional del Libro Didctico trajo problemas que han sido objeto de crticas que apuntan tanto a los atrasos y a los equvocos en las entregas, -inevitables en programas de esa magnitud- c o m o a las inexplicables remesas de "reservas estratgicas" de libros que no fueron escogidos con criterio didctico-pedaggico. A pesar de esos problemas, la institucin ministerial encargada de la ejecucin

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del Programa Nacional del Libro Didctico y la Fundacin de Asistencia al Educando han promovido investigaciones y debates sobre el libro didctico -en convenios con universidades- que buscan hacer posible la elaboracin de una poltica que oriente la confeccin de las listas de eleccin y de las editoriales acreditadas; que considere la libertad de eleccin del libro didctico y la racionalidad de la distribucin centralizada o, por lo menos, coordinada a nivel central, con la participacin de las entidades que congregan a los educadores y a los centros de estudio.

La enseanza de 2e grado o secundaria En febrero de 1986, el segundo Ministro de Educacin del Gobierno de la Nueva Repblica, otro senador del P F L , obtuvo del Presidente de la Repblica la aprobacin para iniciar al Programa de Expansin y Mejoramiento de la Enseanza Tcnica que haba sido delineado durante la gestin de su antecesor. M s que un programa, era una ambiciosa meta: instalar en las ciudades del interior, 200 escuelas tcnicas (industriales y agrcolas) de Ia y 2 a grados, pero en especial de este ltim o , considerado c o m o un nivel que tena grandes problemas y al cual no se destinaba un mayor financiamiento. Sin embargo, esa meta tan ambiciosa se estableci sin apoyo en estudios de mercado de trabajo o de otro tipo. E n efecto, en el "Da D de la Educacin", el asunto "escuela y trabajo" fue mencionado por los participantes. Pero, en vez de reivindicar la creacin de m s escuelas profesionales, lo que se verific fue la demanda por la apertura de cursos nocturnos de carcter general para el joven trabajador por la reorganizacin de ese tipo de cursos a fin de posibilitar la permanencia en ellos de sus destinatarios, as c o m o por un mayor apoyo para los alumnos en trminos de asistencia social. La meta de 200 nuevas escuelas tcnicas se tradujo hacia 1986, en la creacin de 24 escuelas industriales y 9 escuelas agro-tcnicas, todas de 2 a grado; en la instalacin de 31 escuelas agrotcnicas de 1er. grado; en el apoyo a la expansin y perfeccionamiento de 18 escuelas industriales y 14 escuelas agrotcnicas de 2fi grado; en resumen, se inici la instalacin de 2 7 nuevas escuelas tcnicas de 2 9 grado y 31 de 1er. grado. Para el ao 1986, fueron reasignados 350 millones de cruzados para la instalacin de nuevas escuelas y 150 millones de apoyo a las ya existentes. Vale mencionar que, a pesar de la gran dispersin de dichas instalaciones y del apoyo por todo el territorio nacional, el Estado de Santa Catarina recibi recursos para ayudar a cinco escuelas tcnicas industriales, mientras que el estado ms industrializado del pas fue favorecido slo con la creacin de una de esas escuelas. E n el grupo de las agrotcnicas, el Estado de Maranhao recibi la ms alta cantidad (cuatro) de escuelas de 1er. grado a ser creadas lo que era difcilmente justificables dada su estructura agraria latifundista y tcnicamente atrasada.

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Para el ao 1987, los nmeros son ms bien moderados. Se prevea la creacin de 6 escuelas tcnicas industriales, de 3 agro-tcnicas de 2 a grado y el apoyo a 23 escuelas industriales y 16 agrotcnicas. Las escuelas agrotcnicas de 1er. grado se instalaran en mayor cantidad (40), mediante convenios realizados preferentemente con las municipalidades. E n ese ao, entraron en escena los convenios con los servicios de aprendizaje patronales ( S E N A C y S E N A I ) para ampliar 8 escuelas de cada uno. El Presupuesto General de la Nacin consideraba un billn de cruzados para ese programa en 1987, estimndose una cantidad parecida c o m o recursos complementarios para ese mismo ao. Mientras prosperaba la idea de la construccin de 200 escuelas tcnicas, la entonces Secretara de la Enseanza de 1B y 2 Grados del M E C , cre una comisin de educadores y de tcnicos del propio ministerio (mayo de 1986) para elaborar una propuesta de poltica para la enseanza de 2 a grado. Esta comisin, denominada ms modestamente c o m o grupo de trabajo, no recibi la difusin que la Nueva Repblica dedic a otras. Tal vez esa diferencia se explique por la menor importancia poltica de ese grado de la enseanza, cuando se compara con los grados inferior y superior, adems del hecho de que el propio M E C ya contaba con un programa de escuelas tcnicas con recursos suficientes que no le convena diluir en los trabajos de una comisin que poda, incluso hasta no aprobar tal programa en su propuesta de poltica educativa. A pesar de eso, (y tal vez a cambio de lo mismo), la comisin pudo elaborar una propuesta inicial, consistente e innovadora, que incorporaba los anlisis y las propuestas efectuadas por los educadores durante los aos anteriores, adems de las suyas propias. El texto redactado por la comisin tuvo una amplia divulgacin, siendo discutida en cada estado y territorio por profesores (sobre todo del 2 a grado), directores, supervisores, orientadores, tcnicos de las delegaciones del M E C , profesores y estudiantes universitarios, asociaciones profesionales y otros interlocutores. A partir de sntesis elaboradas en cada estado fue acordada la Propuesta Nacional de Poltica para la Educacin de 2 B grado. Basada en un diagnstico de la situacin de la escuela bsica y de la enseanza de 2 9 grado, en especial, la Propuesta no economiz las crticas a la poltica educacional privatizadora que vena siendo desarrollada desde el inicio del rgim e n militar. Al tratar de los obstculos de la democratizacin de la enseanza de 2 a grado, dijo la comisin que adems de otros factores, "los conflictos de intereses presentes en la poltica educativa de 2 a grado y la falta de atencin de este grado de enseanza de parte del poder pblico termina beneficiando la iniciativa particular de enseanza regular y suplementaria y los cursillos "de recuperacin". Al proponer la ampliacin de la red fsica de la enseanza de 2 a grado, someti los criterios a la finalidad prioritaria de asegurar a todos los jvenes y adultos egresados del 1er. grado, el derecho a la escuela pblica y gratuita de 2 a grado. E n lo que se dice relacin con el tema de la educacin y del trabajo, la comisin fue an m s frontalmente contraria a la orientacin del ministerio. Los educa-

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dores y tcnicos criticaron la dualidad existente en la enseanza de 2 a grado, compuesta por un sector preparatorio para la enseanza superior y otro orientado al mercado de trabajo. En consecuencia, rechazaban el nfasis en la construccin y ampliacin de las escuelas tcnicas y el currculo dicotomizado entre la educacin general y la educacin especial establecido por la ley 5.692/71 y an vigente en sus lneas generales.

La enseanza suplementaria En diferentes sectores del Estado, la Nueva Repblica ha sido marcada por el esfuerzo de sobrevivencia de los rganos y de las prcticas heredadas del rgimen militar. El sector educacional no permaneci ajeno a ese proceso. Al contrario, es tal vez el caso ms dramtico en ese proceso de transformarse para sobrevivir. Si el objetivo no manifiesto del Movimiento Brasilero de Alfabetizacin era la inculcacin ideolgica con vistos a la creacin de bases electorales para el partido del gobierno militar, la primera seal de su fracaso fue dada por el resultado de las elecciones legislativas de 1974. Abandonando la opcin equivocada del "voto nulo", las fuerzas de oposicin al rgimen militar presentaron plataformas y candidatos que consiguieron amplio apoyo popular. El Movimiento Democrtico Brasilero ( M D B ) derrot a otro movimiento: el de alfabetizacin ( M O B R A L ) , que pretenda formar electores para el partido del gobierno militar, la Alianza Renovadora Nacional (Cuhna y Goes, 1985). A ese fracaso se sum otro, que comenzaba a ser revelado por los investigadores del propio M O B R A L , refrendando las crticas que los educadores de oposicin venan haciendo desde haca algn tiempo. En realidad, la institucin estaba alfabetizando pocas personas, los datos estadsticos escondan las elevadsimas tasas de desercin y los mtodos pedaggicos eran inadecuados para los analfabetos atendidos. Apenas un 15% de los alumnos del M O B R A L llegaban al final del curso de alfabetizacin y la cantidad de los que retrocedan al estado anterior era altsima. D e esta manera, se puede afirmar que "nacido el amparo del autoritarismo, el M O B R A L comenz a morir tan pronto c o m o se inici la liberalizacin del rgimen, pese a las diversas tentativas hechas para sobrevivir las que, en verdad, eran slo indicios de su debilidad. Con l se est sepultando toda esperanza de los defensores del rgimen autoritario de haber conducido adecuadamente la poltica educacional del pas" (Paiva, 1982b: 90). Instalada la Nueva Repblica en marzo de 1985, se desarroll un corto, pero significativo debate sobre qu hacer con el M O B R A L , Para los educadores de oposicin al gobierno militar, en especial los del P M D B , los recursos de la institucin deberan ser transferidos a la enseanza regular del 1er. grado, y la enseanza suplementaria debera ser incorporada a las redes estatales y municipales, perdien-

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do su carcter de campaa de emergencia con que haba sido creada. E s decir, el M O B R A L debera ser suprimido. N o se admita que se hubiesen gastado cerca de 700 millones de dlares sin que el analfabetismo hubiera sido eliminado, ni que se hubiesen distribuido 15,6 millones de certificados agregando a ello el hecho que la enseanza regular estaba carente de recursos, Por su parte, el potencial polticoelectoral de dicha institucin -tal vez la de mayor alcance en todo el territorio nacional- adems de los voluminosos recursos y de la flexibilidad institucional que su rgimen fundacional le conferia, eran argumentos de peso para que el M O B R A L no fuese suprimido. Solamente en la sede de la institucin en Rio de Janeiro trabajaban mil personas; en los estados, las coordinaciones sumaban un nmero equivalente; otro millar estaba constituido por supervisores; y muchos millares de personas estaban involucradas en diversas actividades, desde los monitores de los programas de alfabetizacin hasta los agentes de desarrollo comunitario. C m o permanecer, si se retiraba de la escena al blanco ms fcil de las acusaciones de continuidad del elemento ms visible de la poltica educacional de los gobiernos militares? Se encontr la solucin: se cambi de nombre, de sede y de imagen. El cambio de imagen comenz ya en los primeros das de la Nueva Repblica. Fueron convocados antiguos crticos del M O B R A L los que comenzaron a frecuentar su sede, asesorando a la direccin que recin asuma y participando en la comisin de reformulacin, creada al estilo de la Nueva Repblica, con personas de las ms diversas corrientes de opinin. El decreto 91.980, del 25 de noviembre de 1985, determin que la Fundacin Movimiento Brasilero de Alfabetizacin ( M O B R A L ) pasaba a llamarse Fundacin Nacional de Educacin de Jvenes y Adultos ( E D U C A R ) . El objetivo de la nueva institucin era el de "fomentar la ejecucin de programas de alfabetizacin y de educacin bsica destinados a los que no tuvieran acceso a la escuela o a los que fueron excluidos de ella prematuramente". L a fundacin deba promover la asignacin de los recursos necesarios para la ejecucin de los programas de alfabetizacin y educacin bsica; formular proyectos especficos y establecer normas operacionales con miras a orientar la ejecucin de dichos programas; incentivar la generacin, el perfeccionamiento y la difusin de metodologas de educacin, mediante la combinacin de recursos didcticos y de tecnologas educacionales; estimular la valorizacin y la capacitacin de los profesores responsables de las actividades de enseanza inherentes a los programas. Estos deberan ser ejecutados de manera regionalizada y participativa por los estados, por el Distrito Federal, por los territorios, por los municipios, c o m o tambin por otras entidades pblicas y privadas. As, la actividad propia de E D U C A R quedaba claramente definida c o m o no ejecutora y se concentraba en el traspaso de los recursos y en la formulacin de las normas pertinentes. A pesar de un redundante discurso referido a las virtudes de la descentralizacin, la Fundacin E D U C A R se enfrenta al debate entre esa orientacin y el cen-

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tralismo heredado del M O B R A L . As, el 90% de su presencia en la educacin de jvenes y adultos, a fines de 1986, todava aparecan c o m o una accin directa, quedando poco para los convenios con otras entidades pblicas y privadas. E n trminos de su pauta de actuacin, sin embargo, se nota una promesa de cambio significativo. El mtodo Paulo Freir, aunque desprovisto de su contenido ms claramente poltico, aparece c o m o su orientador didctico-pedaggico. Los jvenes y adultos de 15 aos y ms vuelven a constituirse en el blanco de los programas educativos abandonndose, por lo menos en el discurso, la amplia gama de actividades que constituan las esperanzas de sobrevivencia del M O B R A L : enseanza preescolar, desarrollo comunitario, huertas comunitarias, programas deportivos, artesanas, programa de salud y otros. Las directrices poltico-pedaggicas de la Fundacin E D U C A R determinaron que la actuacin de esa entidad dependiera del Programa Educacin para Todos, que prevea la universalizacin de la enseanza bsica que la Constitucin en vigencia dispona que fuese gratuita y obligatoria. E n este sentido, la Fundacin E D U C A R tendera a suministrar un servicio educativo para jvenes y adultos correspondiente a la primera fase de la enseanza suplementaria, es decir, equivalente a los 4 primeros aos de la enseanza regular de 1er. grado o enseanza primaria. "Esta propuesta debe ser entendida c o m o una oferta educacional que posibilita el ejercicio de la lectura y de la escritura en idioma portugus, el dominio de la lectura de smbolos y de operaciones matemticas bsicas, la adquisicin de conocimientos esenciales en ciencias sociales y naturales y de otras informaciones indispensables para una posicin crtica del individuo en cuanto ser social frente a la realidad en que vive. La alfabetizacin contenida en esa propuesta de educacin bsica representa su primer momento". (Fundacin E D U C A R , 1986). El Programa de Educacin Bsica (PEB) supone una carga horaria mnima de 1.200 horas, distribuidas en tres etapas distintas, sucesivas e intercomplementarias, para las que se elaboran material didctico propio que adoptan como referencia los contenidos programticos del ncleo c o m n de los cuatro primeros aos de la enseanza de 1er. grado. El P E B permite la entrada y la salida de los alumnos en cualquier etapa y en cualquier momento, despus que demuestren el dominio de los contenidos establecidos hasta entonces (Barreto, 1986). La actuacin de la Fundacin en la enseanza pre-escolar continu, a pesar de las nuevas disposiciones estatutarias y pedaggicas. Segn el informe del ao 1986, el propio M E C as c o m o las secretaras estatales de educacin haban solicitado la continuacin del programa pre-escolar que atendi a 573.570 nios. El Programa de Educacin Bsica, que recibi el principal esfuerzo de la Fundacin, atendi a 507.574 alumnos, mientras que el Programa de Educacin Integral -herencia del M O B R A L - atendi a 231.779 alumnos. Esos datos muestran que la actividad de la Fundacin E D U C A R en 1986 correspondi en la mayor parte de los alumnos atendidos (60%), a una continuidad de lo que haca su antecesora. Durante ese ao, el financiamiento de la institucin fue de 1,3 billones de

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cruzados, de los cuales 1 billn provena de las contribuciones de las empresas c o m o resultado de incentivosfiscalesque les garantizaban rebajas en el impuesto a la renta. D e esos recursos, cuya cantidad alcanz a 562,6 millones de cruzados, fueron transferidos a los municipios (445,8 millones), a los estados (70,8 millones) y a entidades privadas (46 millones), correspondiendo al 43,3% del total del gasto. L o restante fue empleado en la accin directa y en la cobertura de los gastos burocrticos. Considerando los programas, 127,5 millones fueron destinados al P E B ; 39,2 al PE y 75,6 al programa de educacin pre-escolar. Las entidades con convenio participaron de dichos programas con 126,8 millones de cruzados de recursos propios. Otro dato que merece comentario es el que muestra la distribucin del nmero de alumnos segn las regiones. Las nuevas disposiciones de la Fundacin E D U C A R procuraron reorientar el rea de actuacin del M O B R A L , que haba buscado sus alumnos en las zonas rurales, en las que el menor uso cotidiano de la lectura y de la escritura facilita la regresin al analfabetismo. Sin embargo, la mayor parte de los alumnos del P E B an se encuentra en las reas rurales y en las pequeas ciudades, al contrario de lo que determinan las nuevas directrices. Dicha herencia, ms que un resultado de una "inercia" institucional, es la expresin del uso poltico-partidario de esa agencia educativa que busca en la regin nordeste beneficiar a los alcaldes de los municipios donde el partido que tiene el control del M E C posee sus bases ms fuertes, o bien, pretende ampliarlas mediante trueques en los cuales los recursos gastados en esa actividad (como contratacin de monitores, supervisores, etc.) les traiga beneficios electorales, continuando as con las antiguas prcticas clientclistas de gestin de la educacin escolar en el pas.

La enseanza superior D o s semanas despus de haber asumido la Presidencia de la Repblica el vicepresidente en ejercicio, Jos Samey, se promulg un decreto que dispona la formacin de una comisin de 24 miembros con el fin de presentar un informe, en el plazo de seis meses, sobre enseanza superior. L a diversidad de composicin de la Comisin Nacional de Reformulacin de la Educacin Superior era notoria. Slo la mitad de sus miembros tenan efectivamente experiencia universitaria. Los dems fueron con seguridad estudiantes en alguna ocasin, pero haban desarrollado prcticas m u y distantes de la vida acadmica. Si haba un miembro de un sindicato de trabajadores petroleros, a l se contrapona un empresario del sector siderrgico; al intelectual comunista, el tecnoburcrata; al partidario de la teologa de la liberacin, el monje incondicional de la herencia tridentina; a la generacin joven de la docencia universitaria, el delfn de la ctedra de la vieja facultad; a un dirigente de la asociacin de docentes, un

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miembro del Consejo Federal de Educacin; a un ex-rector de universidad, un ex presidente de la Unin Nacional de los Estudiantes. Semejante diversidad signific que el producto de la comisin fuese un conjunto de textos referidos a cuestiones discordantes que originaron un informe concorde con las directrices implcitas del ministerio, seguido de proposiciones por separado de alguno de sus integrantes. Las medidas preconizadas, si se implementaban, originaran un profundo cambio en la estructura de la enseanza superior brasilera. El modelo napolenico, vigente desde la segunda dcada del siglo pasado pero parcialmente modificado por la reforma universitaria de 1966/68, sufrira un nuevo y duro golpe. El nfasis puesto en los cursos de graduacin de carcter general, desvinculados de las profesiones especficas y la transferencia de contenidos profesionales para la post-graduacin llevaran a las universidades brasileras ms cerca del modelo norteamericano -tal vez hasta introduciendo en ellas el college- lo que el ciclo bsico de la reforma de los aos 60 ya haba anticipado. Paralelamente, los institutos superiores de tecnologa volcaran en las universidades su demanda por cursos superiores especficos. A m b a s medidas tenderan a combatir el carcter corporativo de la enseanza superior brasilera, persistencia tambin del modelo napolenico, que estara sobreviviendo a travs de la intermediacin de los currculos mnimos de los cursos establecidos por el Consejo Federal de Educacin, en articulacin con los organismos de representacin de cada agrupacin profesional. Otro elemento del modelo napolenico prevaleciente en el Brasil es el centralismo y la organizacin padronizada que la comisin propuso combatir mediante la transferencia a las universidades de la supervisin de las dems instituciones de enseanza superior, y con la libertad para que las universidades optasen por sistemas que parecen hacer parte de la propia esencia de la institucin: crditos, departamentos, ciclo bsico. El informe de la Comisin Nacional para la Reformulacin de la Educacin Superior se entreg al Ministro de Educacin en noviembre de 1985 y pocos m e ses despus (febrero de 1986), el titular del M E C cre en el mbito de su Ministerio, el Grupo Ejecutivo para la Reformulacin de la Educacin ( G E R E S ) , c o m puesto de cinco miembros. E n base a aquel informe y a las contribuciones enviadas por asociaciones y personas individuales, el G E R E S elabor un ante proyecto de Ley de reformulacin dirigida slo a los establecimientos federales de enseanza superior, dejando de lado a los estatales, a los municipales y a los privados. E n octubre de ese ao, el informe y el anteproyecto de ley fueron divulgados apresuradamente, en medio de una crisis generada por la huelga de los funcionarios tcnico-administrativos y una amenaza de huelga de los profesores. Se haba tomado conocimiento de otro texto que haba asumido y desarrollado algunas de las lneas de la Comisin y de un anteproyecto de ley que contena algunas medidas mucho m s restrictivas. El anteproyecto de ley divulgado por el M E C , sorprendentemente corto si se

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compara con la tradicin brasilera de reglamentar materias de esa naturaleza, comenz con la reunifcacin institucional de las instituciones federales de enseanza superior, sector al que se refera en todo el texto. Las autarquas y las fundaciones dejaran de existir, ya que seran sometidas al m i s m o estatuto. L a nueva figura jurdica denominada simplemente c o m o "universidad", consistira en una "entidad creada por ley, dotada de personalidad jurdica de derecho pblico, de patrimonio y financiamiento propios, con autonoma para realizar actividades educacionales, cientficas y culturales". A pesar de su autonoma, la "universidad" slo sera reconocida c o m o tal mediante la aprobacin de sus estatutos que dependeran del parecer del Consejo Federal de Educacin. Ella quedara sujeta slo al control final del gobierno, a travs de: la aprobacin de los planes plurianuales de desarrollo; la aprobacin del estatuto de sus servidores (docentes y funcionarios); la intervencin, despus del proceso administrativo promovido por el M E C , m e diante designacin del rector pro tempore. A d e m s de esos procedimientos de control, el ministerio adoptara mecanismos de evaluacin con participacin de la comunidad acadmica, que contemplaron el cumplimiento de los objetivos institucionales de cada universidad. El anlisis de los principales puntos enfocados en el anteproyecto de ley del G E R E S revela la preocupacin por: acabar con la dualidad de la estructuracin de las universidades federales incorporando a las autarquas y a las fundaciones a un nuevo ente jurdico, denominado c o m o universidad, que dejara de tener los rgidos controles presupuestarios y salariales de aqullas, puesto que recibiran las dotaciones financieras bajo la forma de aportes globales; racionalizar el control gubernamental sobre las universidades, que dejaran de ser los medios para incidir sobre los fines, con la participacin acadmica y sin perjuicio de la autonoma de las instituciones; valorizar los estamentos ms elevados de la carrera docente, restringiendo el acceso de los niveles inferiores a los cargos de direccin y restituyendo a los ttulos acadmicos el papel que ya tuvieron en el rgimen de promocin de los profesores; ampliar la participacin de los docentes y de los estudiantes en la elaboracin de las nminas para los cargos de direccin de las universidades y de sus unidades, c o m o tambin incorporar a representantes de los funcionarios en los colegios electorales especiales.

El texto del G E R E S fue severamente criticado por los movimientos de profesores, de funcionarios y de estudiantes, tal vez ms por su carcter de informe -justificacin que por el anteproyecto de ley propiamente tal. Se tema que el aporte financiero global pudiese contribuir al no cumplimiento de parte del gobierno federal de la provisin de recursos para cubrir, al menos, los gastos relativos al pago del personal. Esto, porque los cortes presupuestarios, por un lado, y los rea-

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justes salariales resultante de la inflacin y de las conquistas de los trabajadores por el otro, obligaban a los rectores a dedicar gran parte de su tiempo a la bsqueda de crditos complementarios que les permitieran cubrir los gastos ms bsicos. Por otro lado, las entidades (para) sindicales de profesores y funcionarios, especialmente, teman perder su fuerza poltica al tener que orientar sus reivindicaciones hacia el interior de cada universidad, en vez de unificarlas ante el M E C , en el caso de que la diversidad de cuadros funcionarios y de escalas salariales comenzaran a prevalecer. Ante el volumen de las crticas recibidas, el Presidente de la Repblica en medio de las dificultades polticas en pleno perodo constituyente, retir del C o n greso Nacional el anteproyecto de ley que, sin embargo, permanece c o m o orientacin de la poltica general del gobierno para la enseanza superior. Medidas incluidas en dicho anteproyecto pasaron a ser objeto de normas especficas, c o m o ya ocurri parcialmente con la carrera y la remuneracin de los profesores y de los funcionarios de las universidades federales. L a evaluacin de las universidades contina c o m o iniciativa de algunas instituciones. L a Universidad de Sao Paulo evala sus departamentos; la Universidad Federal de Rio de Janeiro y la Universidad de Brasilia hacen lo mismo en sus cursos de graduacin, utilizando diferentes procedimientos; el Ministerio de E d u cacin auspicia iniciativas de ese tipo, mientras que paralelamente desarrolla procesos m s amplios del evaluacin. Mientras tanto, el M E C promovi, un conjunto con el Consejo de Rectores de las Universidades Brasileras, un Encuentro Internacional sobre Evaluacin Superior (Brasilia, septiembre 1987), con la participacin de tcnicos gubernamentales y profesores universitarios de Inglaterra, Francia, Canad y Japn que poseen formas distintas de enfocar este problema. D e ese encuentro, cabe destacar que los participantes brasileros que no pertenecan a los cuadros del M E C resaltaron la necesidad de la no vinculacin e independencia de los rganos de evaluacin frente a los rganos de financiamiento. U n a vez recibido el informe de la Comisin Nacional de Reformulacin de la Enseanza Superior en noviembre de 1985, el Ministro de Educacin no esper asimilar sus recomendaciones para ejecutar medidas prcticas. E n diciembre de ese ao, lanz el Programa de Apoyo a la Educacin Superior, tambin conocido por el nombre de Programa Nueva Universidad, en una adjetivacin tomada a m o d o de prstamo del discurso poltico corriente. Anunciado el programa y su disponibilidad de un trilln de cruzeiros para 1986, todo indicaba que los recursos provenientes de la enmienda constitucional de vinculacin de los recursos de la recaudacin tributaria con los gastos en educacin seran suficientes para suprimir la crnica carencia de fondos. Esos recursos seran 50 veces mayores de los que dispona la Secretara de la Enseanza Superior en 1985. En realidad, los recursos efectivos del Programa Nueva Universidad para 1986 correspondieron a slo 1/3 del volumen anunciado. El objetivo proclamado por el programa era el de "revitalizar la universidad,

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mediante la adopcin de mecanismos giles de apoyo a sus programas de accin", teniendo c o m o principal marco de referencia la "dimensin cualitativa de la enseanza de graduacin". Numerosos proyectos se agruparon en cuatro reas, a saber: perfeccionamiento de la enseanza de graduacin; vinculacin de la universidad con la sociedad; compromiso con el desafo de la educacin bsica; y seguimiento y evaluacin institucional. A pesar de la importancia que el aporte de recursos puede llegar a tener para la enseanza superior de graduacin, al Programa Nueva Universidad viene recibiendo fuertes crticas. La distribucin de los recursos entre los diversos proyectos fue aleatoria y carente de criterios objetivos. A juzgar por los reclamos de los directores de las instituciones de enseanza superior publicadas en la prensa, al programa se revel esencialmente clientelista. Las instituciones mejor preparadas para presentar proyectos y las que conocan ms los manejos de la burocracia del M E C fueron las ms consideradas aunque no necesariamente son las ms necesitadas. E n cada universidad solicitante, no se saba cul de los proyectos presentados era m s importante que otro. Esta y otras criticas (Instituto de Planificacin Econmica y Social, 1987: 91-93) apuntan a una dispersin de recursos que puede no generar efectos significativos para las instituciones, an ms si se tiene en cuenta que el programa pareca, por su nombre, estar destinado a las universidades pero no se concentraba en ellas ya que contemplaba tambin a las facultades autnomas. Otra lnea de crtica se dirige a los efectos privatizadores del Programa Nueva Universidad. La proporcin de proyectos aprobados de instituciones privadas fue m u c h o mayor que el de las instituciones pblicas, lo que sugiere una preferencia en la canalizacin de los recursos, ya que es escasa la preocupacin por la calidad de la enseanza en ese sector. Adems de eso, el valor medio de los recursos destinados a cada proyecto es prcticamente el mismo, independientemente de que la institucin solicitante sea pblica o privada. Esa es una manera ms de sobrebeneficiar a las instituciones privadas, a pesar de que las universidades pblicas son las que poseen mayor tamao y de que son las responsables de cerca del 90% de la investigacin cientfica y tecnolgica desarrollada en el pas. (Asociacin Nacional de Docentes de la Enseanza Superior, 1987: 19-21).

L A ORGANIZACIN D E LOS EDUCADORES Y EL MOVIMIENTO D E M O C R T I C O

La existencia de un campo educacional definido por los conflictos entre las fuerzas polticas e ideolgicas que disputan la hegemona sobre la educacin nunca fue tan evidente en la historia de Brasil c o m o despus del golpe militar de 1964.

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Si los pedagogos oficialistas buscaban, a travs de la educacin, producir las condiciones de viabilidad del rgimen militar a largo plazo, no faltaron los que, de m o d o ms o menos formalizado, buscaban educar en el sentido contrario. Para entender el proceso de organizacin del c a m p o educacional, an en el perodo en que la cada del rgimen militar pareca ser una aspiracin remota, exige el empleo de una categora que abarque tanto a los profesores de nivel primario y pre-primario c o m o a los investigadores de diferentes institutos y a los profesores de cursos de post-grado. Por educadores entendemos los diversos profesionales del c a m p o educacional que, por primera vez en la historia del pas, estuvieron unidos por medio de la prctica de la lucha por la democracia, manejando los instrumentos propios de su actividad profesional. Ese proceso de organizacin poltica del campo educacional tuvo dos direcciones. U n a de ellas parti de abajo hacia arriba, orientada hacia la lucha (para) sindical de los profesores, principalmente de las redes pblicas de la enseanza, que tenan prohibicin de practicarla segn la legislacin del pas. L a otra direccin parti de arriba hacia abajo, orientada por el anlisis crtico de los procesos educacionales con vista a la reformulacin de la poltica del estado para el sector. A m b a s direcciones tuvieron condiciones de factibilidad producidas por la propia poltica educacional de los gobiernos militares. E n primer lugar, cabe citar la burocratizacin del magisterio de la enseanza de I s y de 2 a grados, as c o m o la proletarizacin de sus condiciones de trabajo y de vida. Si esos no fueron procesos iniciados durante el rgimen militar, fueron tremendamente acelerados por las polticas econmicas desarrolladas por ste. El deterioro de los salarios de los docentes y la "taylormana" de las actividades escolares fueron dos motores poderosos de ese proceso de proletarizacin. Si en 1967, el salario-hora del profesor primario del Estado de Sao Paulo, por ejemplo, equivala a 8,7 veces el salario mnimo, en 1979 esa relacin baj a 5,7 veces (Balzan y Paoli, 1987). Adems de la objetiva reduccin de la remuneracin, la auto-imagen desvalorizada del profesor contribua c o m o un elemento adicional en el deterioro de la enseanza pblica. E n la enseanza superior ocurri ese mismo proceso debido al establecimiento de la contratacin de los profesores por cortos perodos, sin las garantas de la legislacin laboral y al margen de la carrera del magisterio federal o estatal. E n segundo lugar, la modernizacin de la enseanza superior segn el modelo norteamericano, tuvo en Brasil un gran impulso despus del golpe de estado. Y a en 1965, fueron promulgados el Estatuto del Magisterio Superior (federal) y las normas del Consejo Federal de Educacin con respecto a los post-grados. Aquel estatuto induca la demanda de post-graduacin en la medida en que condicionaba el ascenso en la carrera docente a la obtencin de ttulos de magister y de doctorado, requisito que fue posteriormente retirado. E n el post-grado, la poltica educacional era la materia propia de trabajo de los profesores, entre los cuales se encontraban crticos de los gobiernos militares. Al

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contrario de lo que aconteci en otros pases latinoamericanos sometidos a regmenes militares en los aos 6 0 y 70, en Brasil ninguna universidad fue cerrada. A pesar de la represin policial-militar que mutil bibliotecas y programas, que jubil compulsoriamente a profesores y expuls estudiantes, que impidi la postulacin de jvenes maestros a los concursos y el acceso al beneficio de becas de postgrado en el pas y en el exterior, fue justamente durante el rgimen militar que las universidades tuvieron m s recursos para su expansin, para que superaran la situacin de mera yuxtaposicin de escuelas superiores y para que desarrollaran la actividad esencial de su existencia; la investigacin cientfica y tecnolgica. A pesar, de la critica a la forma c o m o se dieron las transformaciones de la enseanza superior en Brasil durante el rgimen militar (Cuhna y Goes, 1985), el desarrollo de la universidad, especialmente de las pblicas, cre condiciones -contradictoriamente- para que de ella emergiesen crticas consistentes que fueron, de alguna manera, incorporadas por los partidos polticos y otras organizaciones que hacan oposicin al rgimen militar. El caso de post-graduacin en la educacin es ejemplar. Concebida y creada despus del golpe de Estado por los pedagogos que apoyaban al nuevo rgimen, muchas de las tesis y disertaciones ah producidas se transformaron en libros-textos de los cursos de formacin de profesores de los niveles primario y secundario, originndose as un proceso de difusin que fue creciendo c o m o una cascada y que no tiene precedentes en la historia del pas.

La crtica acadmica gana las bases Los padrones acadmicos inditos mediante los cuales se haca esa crtica a la poltica educacional, en vez de dificultar, facilitaron su divulgacin. C o m o esa crtica se elaboraba en el post-grado en educacin, los padrones acadmicos alcanzados por algunos programas propiciaron la entrada de los profesionales de esa rea en la hasta entonces restringida Sociedad Brasilera para el Progreso de la Ciencia ( S B P C ) . Esta entidad fue fundada por investigadores y profesores universitarios paulistas en 1948 y, desde entonces, viene realizando reuniones anuales en las que se abordan temas de inters de las diversas especialidades cientficas, adems de problemas coyunturales de inters para los socios. Edita dos revistas mensuales, Ciencia y Cultura, dirigida a los socios y, Ciencia Hoy, para el pblico en general. Hasta 1970, la S B P C reuna principalmente a docentes e investigadores de las reas biomdicas, tecnolgicas y de las llamadas ciencias exactas; agregando a lo anterior, la creacin de la Universidad de Brasilia que haba propiciado una oportunidad, diez aos antes, para que la entidad promoviera debates en los que participaran docentes de las ms diversas reas acadmicas. A pesar de realizarse con recursos gubernamentales, las reuniones anuales de la S B P C a partir de 1970, dejaron de ser eventos slo dirigidos a profesores uni-

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versitarios e investigadores, amplindose mucho ms no slo en el rea de reclutamiento de nuevos socios, sino que tambin en su penetracin en la opinin pblica; as fue c o m o la S B P C se proyect hacia fuera de los laboratorios, de las salas de clase y, en fin de la universidad. Las reuniones se transformaron en un espacio libre no slo para el debate de los intereses de los socios, sino que tambin de cuestiones de inters general en el rea de la poltica salarial, de la estructura agraria, de la energa nuclear, de la legislacin electoral y otras. As, la S B P C permaneci c o m o uno de los pocos canales abiertos de expresin de las demandas polticas de la sociedad, lo que hizo que asistiesen a sus reuniones otras categoras sociales, es decir n o slo los amigos de la ciencia estrictamente hablando. Para eso, dos razones fueron determinantes. Primero, la entrada de un gran nmero de jvenes en los institutos de investigacin y en las universidades, los cuales eran partidarios de que la definicin de la poltica cientfica y los resultados de las investigaciones debieran ser ampliamente divulgados y debatidos en toda la sociedad. Segundo, el ingreso de las ciencias sociales (sociologa, historia y economa, principalmente) a la programacin de las reuniones anuales a partir de 1971. Las reuniones de la S B P C constituan un territorio relativamente libre de la intervencin policial y era aprovechado por estudiantes y profesores para encontrarse y organizarse. Fue as que se pudo reconstituir la Unin Nacional de Estudiantes, puesta fuera de la ley poco despus del golpe de estado e inviabilizada tanto por la radicalizacin poltico-ideolgico del movimiento estudiantil que daba prioridad a la lucha armada contra el rgimen militar, c o m o por la severa represin policial que se deriv del Acta Institucional nmero 5 de diciembre de 1968. Esas reuniones permitieron, tambin, que los profesores de las instituciones de enseanza superior se organizaran segn el paradigma de la Asociacin de Docentes de la Universidad de Sao Paulo. Esto hizo posible que, en diciembre de 1979, los dirigentes de esas entidades crearan la Asociacin Nacional de los Docentes de la Enseanza Superior ( A N D E S ) , inmediatamente despus de la primera huelga de profesores de las universidades federales de alcance nacional. Los temas educacionales coparon las reuniones anuales no por la presencia de los educadores en su estricto sentido, sino que por la preocupacin de los socios ms antiguos, casi todos educadores en el sentido amplio, que deseaban criticar la reforma universitaria de 1968 y sus implicancias. E n este sentido, fueron de gran importancia las iniciativas de los fsicos, bastante influyentes en el mbito de la entidad. Abierto el espacio para la discusin de temas especficamente educacionales en las reuniones de la S B P C , hacia all concurrieron los educadores -en sentido estricto- abriendo an ms ese espacio, al punto de tener en 1980 el tema "Ciencia y Educacin para una Sociedad Democrtica" c o m o el punto a discutir en la 32* Reunin Anual realizada en Rio de Janeiro (Cuhna, 1981). L a concurrencia de educadores a esas reuniones permiti el aumento de la densidad del c a m p o educacional, en plena poca de desmovilizacin poltica partidista. Entidades que ya existan pasaron a realizar sus encuentros especficos en el

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espacio de la S B P C ; otras surgieron del encuentro de personas y grupos con intereses comunes reconocidos, c o m o fue el caso de las asociaciones de docentes de la enseanza superior, a las que nos referiremos m s adelante. El aflo 1978 fue especialmente frtil para el proceso de organizacin del campo educacional. Por un lado, la intensificacin del movimiento por la amnista de los acusados por los estados de excepcin y que reuna a personas y grupos de las ms diversas tendencias ideolgicas; y por el otro, las primeras huelgas del profesorado en varios estados; adems, la creacin de dos de las ms importantes entidades del campo educacional: la Asociacin Nacional de Post-Graduacin e Investigacin en Educacin - A N P E d y el Centro de Estudios "Educacin y Sociedad" ( C E D E S ) . A m b a s entidades evidenciaron en su propia creacin la resistencia a la poltica educacional del rgimen militar. Las huelgas del magisterio condujeron a la creacin de una entidad que, al lado de la A N P E d y del C E D E S ha desempeado un importante papel en la organizacin del campo ocupacional. En agosto de 1979, un grupo de educadores que reuna tanto a los docentes de los cursos de post-grado como a profesores de escuelas pblicas de nivel primario y secundario fund en Sao Paulo la Asociacin Nacional de Educadores - A N D E - con el objetivo de "actuar en la sociedad brasilera tras la bsqueda de una educacin plenamente identificada con los principios de la democracia y de la justicia social". L a A N D E tuvo gran importancia en la organizacin del campo educacional por la coherencia de las posiciones defendidas y por la eficacia con que las difundi, por su revista y por la participacin de sus miembros en las ms diversas promociones. Esas tres entidades - A N P E d , C E P E S y A N D E - auspiciaron a partir de 1980 las Conferencias Brasileras de Educacin, eventos eficaces en la promocin del aumento de la consistencia del campo educacional, en los que aprovecharon el modelo de las reuniones de la S B P C ya probado por sus resultados en la apertura del espacio para el surgimiento de propuestas y su correspondiente debate. Las entidades de profesores y los movimientos reivindicativos Entre los elementos sobresalientes en la constitucin del campo educacional, se encuentran las entidades de profesores creadas o reorientadas hacia la transicin para la democracia, que llegaron a montar verdaderos sistemas para-sindicales, que indujeron y fueron producto de las huelgas del sector desde el ao 1978. L a prohibicin de sindicalizarse para los funcionarios pblicos desde los orgenes de la legislacin laboral, determin la existencia de una organizacin fragmentada de los profesores. Los que trabajaban en instituciones privadas podan asociarse a sindicatos que se reunan en una federacin propia. Ante eso, los profesores de las redes federales, estatales y municipales de la enseanza slo podan afiliarse a asociaciones y centros que no eran reconocidos c o m o entidades representativas de ese sector.

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Las entidades de profesores de I s y 2 9 grados de las redes pblicas de la enseanza se afiliaron a la Confederacin de Profesores del Brasil. E n 1986, eran 29 las entidades estatales afiliadas a la C P B con un total de cerca de 200 mil socios; cuatro estados de la federacin tenan dos entidades concurrentes afiliadas y las dems una cada una, inclusive el sindicato del Distrito Federal5. L a C P B tuvo origen en la Confederacin de los Profesores Primarios de Brasil, creada en 1960 con 11 entidades estatales. E n los primeros aos de actividad, el carcter poco agresivo de la C P P B le permiti tambin ser convocada a participar en las Conferencias Nacionales de Educacin que fueron instituidas despus del golpe de Estado, en reemplazo del evento homnimo que la Asociacin Brasilera de Educacin vena promoviendo desde 1927 (Cunha, 1981). E n 1962, la C P P B se afili a la Confederacin Mundial de las Organizaciones de Profesionales de la Enseanza ( C M O P E ) , con sede en Suiza y en 1973 se ampli el campo de afiliados al retirarse el adjetivo "primarios" de los destinatarios. Ese cambio ocurri debido a la reforma de la enseanza de 1Q y 2 9 grados de 1971 (ley 5692), que uni el curso primario al primer ciclo del "gimnasio". Incluso esa ley cre las condiciones legales para el surgimiento de una nueva fase en la organizacin de los profesores, al determinar que cada sistema de enseanza (inclusive a nivel municipal) estructura la carrera docente en un estatuto del magisterio. Entre los elementos nuevos con que esa carrera debera contar, estaba la remuneracin conforme a la calificacin obtenida en los cursos y en la especializacin sin distincin de los grados escolares en los cuales los profesores trabajaban. E n consecuencia, aument la demanda de estudios adicionales de parte de los profesores que ya estaban en actividad. D e este m o d o , el propio gobierno proporcionaba a ese sector, objeto de un largo e intenso proceso de reduccin de salarios, una base legal para debatir acerca de los modelos vigentes de remuneracin, seleccin, promocin, etc. Impulsada por los movimientos reivindicativos de los profesores de varios estados, en 1978 la C P B comenz a tomar posicin en contra de la poltica educacional de los gobiernos militares y de la poltica econmica concentradora de la renta, as c o m o por el fin del rgimen que las ejecutaba. Su forma de actuar dej de ser exclusivamente el envo de proposiciones a las autoridades educacionales y las entrevistas a la prensa, para pasar a agitar la presin poltica por intermedio de grandes congresos, del llamado a la huelga y de la unificacin de los movimientos reivindicatoros en todo el pas. Si en 1974, el congreso de la entidad tuvo c o m o tema "El profesor c o m o agente de la implantacin de la reforma de la enseanza de 1B y 2 a grados", el de 1978 abord los "Aspectos de la problemtica educacional brasilera" y el de 1981, trat de la "Educacin y democracia", lo que revela el
'En Brasilia los profesores de las redes pblicas estaban afiliados al sindicato, que asociaba tambin a los que trabajaban en las escuelas y facultades privadas. Esto ocurra porque en el Distrito Federal los profesores no eran contratados directamente por el gobierno, sino que por una fundacin constituida por l m i s m o .

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paso desde temas especficos a otros m s generales, en el contexto de una politizacin creciente. D e este m o d o , los documentos de la C P B pasaron a defender posiciones cada vez m s amplias: la educacin debe atender los intereses de la mayora de la poblacin; los gobiernos deben destinar mayores recursos para la educacin; la enseanza pblica y gratuita debe ser valorizada; los profesores deben tener mayor participacin en las decisiones educacionales, inclusive eligiendo los directores de escuela y teniendo representantes en los consejos federales y estatales de educacin. Ligadas con todos esos puntos estaban las reivindicaciones especficas de la categora. E n 1978, los profesores de Sao Paulo y de Paran efectuaron las primeras huelgas del magisterio desde el golpe de Estado. E n 1979 iniciaron una huelga los profesores de nueve estados de la federacin. Si por una parte el movimiento de las entidades afiliadas impulsaban a la C P B hacia posiciones ms combativas, la propia confederacin actuaba sobre ellas apoyando sus movimientos, interaccin que dependa de las condiciones propias del sector en cada estado, de la coyuntura poltica y econmica, as c o m o de la situacin misma de cada entidad que variaba mucho. Paralelamente a la organizacin de los profesores de I s y 2Q grados, los de enseanza superior buscaron la constitucin de sus propias entidades. Los docentes de las instituciones privadas de enseanza superior podan ser representados por los sindicatos propios del sector. Sin embargo, no se sentan representados por stos, ya que se dedicaban principalmente a atender los intereses de los profesores de educacin primaria y secundaria, mayoritarios entre sus asociados. A d e m s de eso, la mayora de esas entidades estaban indirectamente controladas por los propietarios de escuelas, con apenas algunas excepciones, c o m o el Sindicato de Profesores de las Escuelas Particulares del Municipio de Rio de Janeiro. Esa limitacin poltica, adems de ser tambin laboral era de capital importancia para los profesores de la enseanza superior cuyo contacto con el movimiento estudiantil -prximo o remoto- los haba conducido a propiciar conjuntamente la constitucin de entidades exclusivas y libres del control patronal y de la burocracia del Ministerio del Trabajo, condiciones extraas a las vigentes en los sindicatos. N o obstante lo anterior, fueron los profesores de las grandes universidades pblicas quienes crearon condiciones para esas nuevas entidades. El movimiento huelgustico aceler la creacin de una entidad nacional. E n este sentido fue aprobada una resolucin en el Congreso Nacional de Docentes de la Enseanza Superior (Campinas, S P , febrero 1981), al que comparecieron 300 delegados de 67 asociaciones. La gran diversidad de la enseanza superior en el Brasil marc la actuacin de la A N D E S desde el inicio de sus existencia. Reuniendo asociaciones de docentes de universidades pblicas y privadas, as c o m o de instituciones aisladas, las propuestas generales de la entidad resultaron de acuerdos no extraamente contradictorios. Fue el caso del apoyo a la enseanza pblica y gratuita, al m i s m o tiempo que se defenda la transferencia de recursos pblicos

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para las instituciones privadas destinados a mejorar la calidad de la enseanza, al aumento de los salarios de los profesores y estableciendo que su utilizacin fuese fiscalizada por la comunidad acadmica. El xito tenido por esta organizacin de profesores de las instituciones de enseanza superior fue duplicado por los funcionarios tcnico-administrativos de las universidades. Asociaciones de empleados fueron organizadas en las grandes universidades pblicas y en algunas pocas privadas, reuniendo un sector extremadamente diversificado: de mdicos a escribientes; de analistas de sistemas a choferes. E n el mbito nacional, antes de la A N D E S ya haba sido creada la Federacin de las Asociaciones de Empleados de las Universidades Brasileras ( F A S U B R A ) , en 1978 y a iniciativa del M E C , procedimiento contrario del utilizado con la entidad de los docentes. Despus de su reorientacin en 1984, la F A S U B R A dirigi una huelga de funcionarios de las universidades federales que dur 79 das, articulada con la de los docentes que fue 5 das ms larga. Desde entonces, la A N D E S y la F A S U B R A , as c o m o el Consejo de Rectores de las Universidades Brasileras ( C R U B ) han sido reconocidos c o m o los interlocutores preferidos para la negociacin entre los profesores y funcionarios de las universidades federales, y el Ministerio de Educacin. Todo este vigoroso movimiento de profesores pblicos de los tres niveles de la enseanza no est exento de lmites y de equvocos. Al contrario, creci por la fuerza, por lo menos en parte, de sus propias ambigedades. V a m o s a comentar las ms importantes. E n primer lugar, es necesario sealar que la desorganizacin de la sociedad civil por la represin, justamente en el perodo en que el pas experimentaba enormes transformaciones en su base econmica y demogrfica as c o m o en la estructura de las clases sociales, tuvo efectos negativos en el plano poltico, que se sumaron a la represin propiamente dicha. Si ya era dbil la organizacin partidaria y limitada la organizacin sindical, el dilatado rgimen militar se encarg de crear obstculos adicionales para que las especificidades de las instituciones partidarias y sindicatos pudiesen ser percibidas e incorporadas por los agentes polticos y sociales. E n lo que respecta a nuestro tema, no deja de ser sorprendente que las entidades de profesores pblicos hayan sido, mayoritariamente dirigidas por los grupos poltico-ideolgicos ms radicales y sectarios, mientras que el sector, en lneas generales, se mantiene c o m o bsicamente conservador. Las concepciones polticoideolgicas de esos grupos proyectan una imagen del sector docente c o m o constituida de trabajadores, iguales en todo a la clase obrera, sin que se hagan las debidas mediaciones que impone la naturaleza intelectual-pedaggica de su trabajo (Ribeiro, 1984). Tanto en el movimiento de profesores de 1Q y 2 grados, c o m o en la enseanza superior, es claro su origen, prximo o remoto, a partir de los liderazgos del movimiento estudiantil, categora social en la que se enraizan las concepciones polti-

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co-ideolgicas que combinan el espontanesmo, el voluntarismo y el populismo. N o deja de llamar la atencin el hecho de que esos liderazgos hayan sido ms efectivos en el movimiento de profesores que en el movimiento estudiantil, el cual, desde la reconstitucin de la Unin Nacional de los Estudiantes en 1979, sufri un debilitamiento por razones todava no suficientemente investigadas. A pesar de las posiciones de los lderes, la mayora de los profesores permanece sumergida en una concepcin tradicional con respecto a la definicin social de su trabajo. As es c o m o siguen asumiendo posiciones autoritarias con los estudiantes y principalmente con sus padres en el caso de la escuela de Ie y 2Q grados; y rehusan asumir la evaluacin de su produccin acadmica, en el caso de la enseanza superior. E n ambos casos, se comportan c o m o funcionarios pblicos tradicionales, a los que se les tolera la incompetencia y el ausentismo, as c o m o la postura autoritaria de partcipes en el poder del Estado. Para la mayora de la poblacin, estas son caractersticas inherentes a quienes desempeen cargos pblicos, un espacio de derecho exclusivo. Ni as, los lderes de las organizaciones dejan de interpretar el silencio de los estudiantes y de sus padres, en el caso de los de Io y 2 a grados c o m o apoyo a los movimientos huelgusticos de los profesores. Por tanto, las posiciones poltico-ideolgicas de los lderes, tpicas del radicalismo pequeo-burgus, van al encuentro de las actitudes tradicionalistas de los docentes, de lo cual resultan largas huelgas que llegan a durar hasta 9 0 das. Pero los salarios no son suprimidos, ni tampoco la cobranza de las mensualidades de los asociados de las entidades efectuada por intermedio de los gobiernos estatales y de las universidades. La certeza de la impunidad de los profesores es el complemento de la pasividad de los estudiantes y de sus familias, as c o m o de la violenta reduccin salarial y de la ostensible poltica de deterioro de la enseanza pblica. E n resumen: los comportamientos tradicionalistas y antidemocrticos son revestidos con el embalaje del discurso de izquierda que los legitiman en el cuadro poltico de la transicin. Felizmente, no es slo eso lo que ocurre. Aunque no sean hegemnicos, actan tambin en el movimiento docente grupos poltico-ideolgicos con una orientacin consecuente y responsable. El sector docente tiende a madurar con la lenta pero efectiva redefinicin del papel social del profesor, resultado de un proceso m s general de secularizacin de la sociedad y de las viscisitudes del propio movimiento. Fue en el cruce del movimiento (para) sindical de los profesores con la difusin de la crtica acadmica a la educacin que surgi la propuesta de ampliacin del campo de los debates que hasta entonces se haban entablado. E n la reunin de la Asociacin Nacional de Post-Grado e Investigacin en Educacin ( A N P E D ) , en noviembre de 1979, el presidente de esta entidad, ms los del Centro de Estudios Educacin y Sociedad ( C E D E S ) , de la Asociacin Nacional de Educacin ( A N D E ) y un representante del Centro de Estudios de la Cultura Contempornea ( C E N D E C ) , acordaron realizar una reunin conjunta sobre la poltica educacional,

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siguiendo el modelo de las reuniones anuales de la S B P C , ocasin en que retomaron la antigua prctica de las conferencias de educacin con una frecuencia bianual. La I Conferencia Brasilera de Educacin fue realizada en Sao Paulo (SP), en abril de 1980, con la participacin de 1.400 educadores de 18 estados de la Federacin. El tema central fue "La Poltica Educacional", que impregn los 11 simpo-, sios y los 34 paneles. C o m o los encuentros de todas estas entidades no se agotaron, fueron realizadas tres conferencias m s . L a II C B E se realiz en Belo Horizonte (Minas Grais), en junio de 1982. C o n 2.000 participantes de 20 estados, se efectuaron 13 simposios y 67 paneles; su tema central fue "Educacin: Perspectiva en la Democratizacin de la Sociedad". La III C B E tuvo lugar en Niteroi (Rio de Janeiro), en octubre de 1984, con el tema central " D e la Crtica a las Propuestas de Accin". Los 5.000 participantes escogieron entre 12 simposios y 124 paneles. La IV C B E fue realizada en Goiania (Goias), en septiembre de 1986, teniendo c o m o tema "La Educacin y la Constituyente". Recibi 6.000 participantes de todas las unidades de la federacin que se distribuyeron en 25 simposios, 77 actividades de actualizacin, 93 paneles y 23 otras actividades, tales c o m o reuniones y grupos de trabajo. Es posible afirmar con certeza que el producto de mayor efecto socio-poltico de las cuatro conferencias fue la Carta de Goiania, aprobada por la sesin plenaria con quefinalizla IV C B E . L a Carta deca que los participantes de la conferencia anterior haban aprobado un documento con conclusiones que expresaba la esperanza de que los problemas crnicos de la educacin brasilera fueran enfrentados m s efectivamente, ante los cambios polticos por los que atravesaba el pas, una vez terminado el largo rgimen militar. Las razones de esas esperanzas residan en la asuncin de sus cargos de parte de los gobernadores elegidos por voto popular y en la convocatoria de profesionales reconocidos para asumir las administraciones educacionales. Analizando la coyuntura a partir de la IV C B E (septiembre de 1986), se verific que la frustracin permaneca despus de las elecciones de gobernadores de 1982 y de la eleccin del primer Presidente de la Repblica civil en 1984, veinte aos despus del golpe de Estado. Los gobiernos federal y estatal continuaban recurriendo a programas de impacto poltico y en beneficio de grupos lo que pona ala educacin al servicio de intereses menores. Esos procedimientos fueron severamente criticados y se presentaron formas para modificarlos, as c o m o un repertorio de disposiciones que deberan integrarse a la nueva Constitucin del pas. D e entre las disposiciones propuestas por la Carta de Goiania, dos merecen destacarse por su importancia dentro de la trama de los conflictos en el campo educacional. E n primer lugar, la Carta reivindicaba que la educacin fuese laica en los establecimientos pblicos y en todos los niveles de enseanza. E n segundo lugar, que los recursos pblicos fuesen destinados exclusivamente a los establec-

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mientos pblicos de enseanza, definidos stos c o m o los creados y mantenidos por el nivel central por los Estados y por los municipios. Esas dos reivindicaciones fueron de gran importancia para la construccin de la plataforma de las entidades populares en el "Forum" creado por ellas mismas para elaborar un documento de unidad que expresara sus demandas para la nueva Constitucin.

L A EDUCACIN E N EL PROCESO CONSTITUYENTE

A lo largo del ao de 1986, la expectativa creada con la instalacin de la A s a m blea Nacional Constituyente atraa la atencin de gran parte de los agentes polticos, ya fuesen partidos, entidades de clase o personas individuales. D e un m o d o general, esa expectativa se mostraba tanto optimista c o m o pesimista en cuanto a las posibilidades de cambios. Los optimistas imaginaban que la nueva Constitucin incorporara las demandas de los sectores progresistas de la sociedad brasilera, desde los que luchaban por la abolicin de la explotacin de clase hasta los que defendan la preservacin de la flora y de la fauna. Los pesimistas enfatizaban el carcter necesariamente conservador de una Asamblea Constituyente que se confunda con el Congreso Nacional, a ser elegido segn las normas electorales heredadas del rgimen autoritario, agregando a esto la poca claridad que ofrecan los problemas ms fundamentales ensombrecidos por el inters despertado por la eleccin de gobernadores realizada en la misma fecha. Es posible que ninguno de los dos extremos tuviesen toda la razn. D e todos modos, durante el ao de 1986, numerosos agentes elaboraron propuestas para la nueva Constitucin en las m s diversas situaciones.

Las enmiendas populares La insatisfaccin frente al proceso de elaboracin constitucional fue captada por la Universidad de Brasilia (UnB), cuyo rector cre, a comienzos de 1987, el Centro de Estudios y Seguimiento de la Constituyente ( C E A C ) con el objetivo de reunir documentos y divulgarlos ("maximizar la transparencia"), as c o m o orientar las demandas sociales hechas a los constituyentes. Siguiendo el modelo brasiliense, una docena de otras universidades crearon sus C E A C s . Otras universidades, facultades autnomas, instituciones sindicales y culturales firmaron convenios con el C E A C / U n B para iniciar un intercambio. Este se haca, principalmente, por medio de un boletn con un ttulo sugerente: "Todos somos constituyentes", que abordaba temas que iban desde la composicin poltico-ideolgica del Congreso Naci-

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nal, hasta la prctica de los grupos de presin a favor de ciertas tesis. El Centro edit, tambin, el Cuaderno CEACIUnB, cuyo primer nmero contena un anlisis pormenorizado de los problemas ms importantes del proceso constituyente, incluyendo la cuestin educacional. L a Universidad de Brasilia fue ms all y organiz una coleccin de textos para apoyar un curso sobre "Constituyente y Constitucin" (Abreu, 1987), c o m puesto de nueve clases: las asambleas constituyentes en la historia de los pueblos; las asambleas constituyentes brasileras; el estado brasilero y la sociedad civil; derechos de la ciudadana; el problema de la ciencia y de la tecnologa; la cuestin de la salud y del medio ambiente; la cuestin agraria; el problema de la educacin, de la cultura y de la informacin; el problema de la soberana nacional. Universidad, sindicatos y partidos polticos desarrollaron ese curso mediante el apoyo del Programa de Educacin Continua y de Extensin de la U n B . La tendencia general de los C E A C s fue la de apoyar las posiciones ms progresistas. E n lo que se refiere al problema educacional, la destinacin de los recursos pblicos exclusivamente para las instituciones pblicas de enseanza, figuraba c o m o tema destacado al lado del carcter laico de la escuela pblica. Concluida la IV C B E en septiembre de 1986 y debido a la Carta de Goiania que logr una gran repercusin, la A N D E S consigui convencer a las entidades promotoras de la C B E ( A N P E d , A N D E y C E D E S ) que se unieron a otras para que, en un debate al interior de ellas mismas definieran una posicin comn para el captulo sobre la educacin y la cultura de la nueva Constitucin. A d e m s de esas entidades, integraron tal debate o "forum" las siguientes: Asociacin Nacional de Profesionales de la Administracin Educacional ( A N P A E ) ; Confederacin de los Profesores del Brasil (CPB); Confederacin General de los Trabajadores ( C G T ) ; Central nica de los Trabajadores ( C U T ) ; Federacin de las Asociaciones de Empleados de las Universidades Brasileras ( F A S U B R A ) ; Orden de los Abogados del Brasil ( O A B ) ; Sociedad Brasilera para el Progreso de la Ciencia (SBPC); Sociedad de Estudios y Actividades Filosficas (SEAF); Unin Brasilera de los Estudiantes Secundarios ( U B E S ) y Unin Nacional de los Estudiantes ( U N E ) . L a Carta de Goiania fue colocada por las entidades signatarias c o m o un documento para la discusin y proporcion un cuadro general para que fueran enriquecidos los puntos especficos presentados por cada una de las entidades participantes en el debate. En lo que se refera a la transferencia de recursos pblicos para la enseanza privada, se estableci la lnea divisoria que separaba a la A N D E S de las dems entidades. Para evitar el aislamiento previsible en una articulacin promovida por ella misma, el directorio de esa entidad convoc a una reunin extraordinaria del Consejo Nacional de las Asociaciones de Docentes ( C O N A D ) , en el cual hasta los mismos delegados de las universidades particulares, inclusive de las confesionales, se manifestaron a favor de la exclusividad de los recursos pblicos para la enseanza pblica. Frente a eso, el directorio de la entidad modific su posicin y busc puntos de acuerdo con los dems participantes en el debate que,

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a partir de ese m o m e n t o , adopt una posicin consensual con respecto del problem a en cuestin. E n ese momento, la Asamblea Nacional Constituyente ya haba aprobado su estatuto que prevea la presentacin de enmiendas populares suscritas por un nmero mnimo de 30 mil electores, c o m o tambin admita la defensa de las propuestas hechas por los delegados de entidades populares en las comisiones que llegaran a formarse. Por tanto, la propuesta de las entidades integrantes del debate fue elaborada ya c o m o una enmienda constitucional, impresa en una hoja en cuyo reverso haba lneas para las firmas y la anotacin de los datos de los electores que la firmasen. El texto producto del debate consider los principales puntos de la Carta de Goiania y las reivindicaciones especficas de las entidades sindicales de investigadores y de intelectuales. Presentaremos sus puntos principales. Se declaraba la libertad para manifestar pblicamente el pensamiento y la informacin, no teniendo incidencia ninguna imposicin o restriccin sobre la enseanza y la produccin del saber, fuesen de naturaleza filosfica, ideolgica o poltica. Toda y cualquier forma de censura quedaba prohibida. L a vinculacin de los recursos provenientes de la recaudacin de impuestos para la educacin, quedaba asegurada por la determinacin de que un mnimo del 13% de la renta tributaria del pas y el 25% del Distrito Federal, de los estados y de los municipios fueran aplicados exclusivamente en la mantencin y el desarrollo de los sistemas oficiales de enseanza, excluyndose para el efecto de ese clculo las escuelas y centros de capacitacin destinados a fines especficos y no subordinados al M E C . Para las actividades de investigacin cientfica y tecnolgica, se determinaba que el gobierno central utilizara cada ao, por lo menos el 2% del valor del producto interno bruto. L a preocupacin por la gestin democrtica de los recursos destinados a las instituciones de enseanza y de investigacin se manifiesta en varios artculos que determinaban la creacin de organismos de control con la participacin de estudiantes, profesores, funcionarios, padres de los alumnos, representantes de la comunidad cientfica y de entidades de la clase trabajadora. L a formulacin bsica a propsito de la educacin escolar era la de que "la enseanza pblica, gratuita y laica en todos los niveles de escolaridad es derecho de todos los ciudadanos brasileros, sin distincin de sexo, raza, edad, confesin religiosa,filiacinpoltica o clase social". E n correspondencia con lo anterior, caba al Estado la provisin, en todo el territorio nacional, de recursos en cantidad suficiente para atender la demanda. Sin eufemismos se deca que estaba "vedada la transferencia de recursos pblicos a establecimientos educacionales que no integran los sistemas oficiales de enseanza". Dicha determinacin era reforzada por la destinacin de recursos vinculados con la recaudacin tributaria para la mantencin y desarrollo de los sistemas oficiales de enseanza y por la prohibicin del uso de los recursos provenientes del salario-educacin para fines que no fueran el

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desarrollo de la enseanza pblica de 1er. grado. Paralelamente, el texto del debate estipulaba que la existencia de escuelas privadas estara condicionada a la observancia de las "normas ordenadoras de la educacin nacional"; a la garanta de la estabilidad en el empleo de sus profesores y funcionarios as c o m o a la remuneracin adecuada, la carrera docente y tcnico-funcional; la participacin de alumnos, profesores y funcionarios en los organismos de discusin de la institucin; y la garanta de que la institucin pudiese sustentar econmica y financieramente el funcionamiento de la escuela. E n la lnea de retirar el apoyofinancieropblico al sector privado, incluso el indirecto, el texto determinaba que los establecimientos de enseanza de ese sector no fuesen beneficiados por la atencinfiscalcualquiera fuese su naturaleza, quedando afectos a los mismos impuestos que inciden sobre las actividades de las dems empresas privadas. L a enmienda constitucional propuesta por el debate al que nos hemos referido fue firmada por 279 mil personas, apoyo que fue obtenido en el corto perodo transcurrido entre abril y junio de 1987. Junto con esta enmienda, llegaron a la Asamblea Nacional Constituyente, entre julio-agosto de 1987, otras 121 enmiendas apoyadas por 12,2 millones de firmas. Los temas de dichas enmiendas eran m u y variados e iban desde la mantencin de la censura hasta su eliminacin; desde la legalizacin del tratamiento mdico nico hasta la reforma agraria; desde las elecciones directas para Presidente de la Repblica hasta la creacin de nuevos estados federados. Haba enmiendas con 1,2 millones de firmas (sobre los derechos del nio) y otras que no sobrepasaban las 2 mil (indemnizacin de los municipios por extraccin de petrleo). E n el otro extremo del campo educacional, la Federacin Nacional de los Establecimientos de Enseanza ( F E N E M ) , junto con el Sindicato de los Establecimientos de Enseanza del Estado de Minas Grais y el del Municipio de D u q u e de Caxias (RJ), promovieron una enmienda breve que deca simplemente que la enseanza debera ser gratuita en todos los niveles, en cualquier establecimiento, para los estudiantes que demostraran un buen rendimiento en los estudios e insuficiencia de recursos. C o n esa medida se procuraba garantizar becas de estudio de los poderes pblicos para los pobres en las escuelas particulares y el pago de la enseanza en los establecimientos pblicos. Esta enmienda recibi el modesto apoyo de 40,9 mil personas, tal vez por su difusin limitada slo a sus lugares de origen. L a enseanza religiosa en los establecimientos pblicos fue objeto de otra enmienda de difusin local promovida por el Instituto Regional de Pastoral de Mato Grosso, por el Consejo de Iglesias para la Educacin Religiosa y por la Asociacin Interconfesional de Educacin de Curitiba (PR). La enmienda determinaba que las escuelas pblicas de l8 y 2 a grados ofrecieran educacin religiosa c o m o parte del currculo, "respetando la pluralidad cultural y la libertad religiosa". Recibi 66,6 mil firmas. Sin embargo, fue la Confederacin Nacional de los Obispos del Brasil

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( C N B B ) junto con la Asociacin de Educacin Catlica del Brasil ( A E C ) y la Asociacin Brasilera de Escuelas Superiores Catlicas ( A B E S C ) , las que consiguieron unificar la propuesta de apoyo gubernamental a los establecimientos privados, con la de mantener la enseanza religiosa en las escuelas pblicas en una sola enmienda que recibi el expresivo nmero de 750 mil firmas. Deca la enmienda del consorcio C N B B - A E C - A B E S C que "respetadas la opcin y la religin de los padres o alumnos, la enseanza religiosa constituir un componente curricular en la educacin escolar de 1Q y 2 a grados de las escuelas estatales". Antes de eso, afirmaba que la opcin por una orientacin religiosa era parte de la naturaleza democrtica de la educacin en las "escuelas de la red estatal u otras". E n lo relacionado con los subsidios gubernamentales, la enmienda de las entidades eclesisticas procuraba recuperar la distincin entre las escuelas dirigidas por ellas y las empresas lucrativas: "La proteccin tcnica y financiera de los poderes pblicos podr ser concedido solamente a las entidades educacionales de naturaleza no lucrativa, una vez que stas comprueben la reinversin de los excedentes en el mejoramiento de la calidad de la enseanza y rindan cuenta de la gestin contable a la comunidad y a los rganos pblicos competentes". A d e m s , sealaba que el Estado tiene la obligacin de garantizar los recursos necesarios a los grupos que estuvieran dispuestos a suministrar gratuitamente la educacin escolar fundamental. E n la misma direccin, presentaron una propuesta de enmienda la "Mitra Arquiepiscopal de Rio de Janeiro", Caritas y la "Imperial Hermandad de Nuestra Seora la Gloria del Monte", agregando elementos que se referan a los medios de comunicacin social considerados c o m o integrantes del sistema educacional, cuyos mensajes deberan ser objeto de control. Entre las enmiendas que tuvieron un nmero insuficiente defirmaspara darles cabida en la Asamblea Nacional Constituyente, vale mencionar una que se present separada en la disputa por los recursos pblicos para las "escuelas comunitarias". Promovida por el Movimiento de Defensa de los Marginados, por la C o m i sin Justicia y Paz (Iglesia Catlica), ambos de Salvador ( B A ) y por el Movimiento Negro Unificado de Brasilia, la enmienda defina la "escuela comunitaria" c o m o "una escuela pblica alternativa en interaccin con su contexto socio-cultural, autogestionada, organizada con el apoyo de entidades populares representativas de las comunidades carentes y/o minoritarias, de periferias urbanas y zonas rurales de difcil acceso, apoyadas por el poder pblico a nivel federal, estatal y municipal que pretende atender a todos los menores y jvenes necesitados, trabajadores, nios mendigos, con dificultades de acceso y asistencia a otra forma de escuela". As definida, la "escuela comunitaria" ofrecera enseanza pblica y gratuita garantizada por el Estado, con recursos para la mantencin del cuerpo docente; abastecimiento de material permanente y de consumo; servicio mdico-odontolgico; alimentacin y cursos de actualizacin para los docentes. Adems de lo ante-

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or, la propuesta de enmienda estableca que el estado reconociese al profesor sin ttulo con ms de cinco aos de ejercicio del magisterio y de competencia comprobada. Las "escuelas comunitarias" tenderan a la escolarizacin de nios, jvenes y adultos, desde el nivel pre-escolar hasta el 4 a ao del nivel primario, preparndolos para el ingreso al quinto ao de la red oficial. Para ello se buscaba destinar los recursos del rea educacional para las "escuelas comunitarias de educacin popular". C o n esa expresin se buscaba diferenciarlas de las confesionales que c o m o las universidades catlicas, se presentaban c o m o tales (situacin que era aceptada por el Ministerio de Educacin), por no tenerfinesde lucro, haciendo referencia, por lo menos idealmente, a la "comunidad catlica". A pesar del tinte populista, la propuesta de enmienda de la "escuela comunitaria" fue apoyada por no ms de 23 mil personas. La limitacin de la propuesta no permiti que alcanzara el nmero mnimo de firmas necesario para ser estudiado por la Comisin de Sistematizacin.

El montaje de la Constitucin La primera etapa de los trabajos de la Asamblea Nacional Constituyente consisti en la reunin de las subcomisiones, de las cuales vamos a enfocar la de educacin, cultura y deportes. E n la misma semana de instalacin de la subcomisin, fue publicado en Brasilia el Debate de la Educacin en la Constituyente en Defensa de la Educacin Pblica y Gratuita, expresando la fuerza poltica de las 15 entidades integrantes y se realiz, tambin, el X X I Congreso Nacional de los Establecimientos de E n seanza, con 1.500 participantes. Con plataformas totalmente distintas y contrarias, las dos corrientes procuraron hacer valer sus puntos de vista para influir en el informe de la subcomisin. Treinta y un entidades se inscribieron y enviaron representantes para defender sus plataformas ante la subcomisin, cuyo relator recibi 333 sugerencias populares y 425 sugerencias de parlamentarios. El Ministro de Educacin tambin compareci y, al contrario de la mayora de los participantes, defendi la continuidad de la prctica de transferencia de recursos pblicos para el sector privado (Pereira et al, 1987:126). L a mayora de los participantes defendi la destinacin exclusiva de los recursos pblicos para la enseanza pblica, mantenindose la libre iniciativa en la enseanza con la condicin de que las instituciones prescindieran de aquellos subsidios. Solamente una entidad neg a la iniciativa privada el derecho de actuar en la enseanza, afirmando que esta debera ser estatizada en su totalidad. El relator de la subcomisin acogi la sugerencia de varios parlamentarios de que el cobro de la obligaciones del Estado para con la educacin se hiciere por la va de un instrumento jurdico indito - o mandato de obligacin-, que permita a

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los perjudicados por el n o cumplimiento de los deberes de las autoridades gubernamentales (en el ofrecimiento de escuelas para todos, por ejemplo), recurrir ante los tribunales. N o obstante, el relator prefiri redactar su informe con los elementos privatizadores y confesionales. Sometido a una serie de enmiendas, el texto finalmente aprobado por la subcomisin mantena la enseanza religiosa c o m o facultativa en las escuelas pblicas, pero prohiba el traspaso de aportes fiscales para la creacin y mantencin de entidades de enseanza particular. En la lnea del debate original estipulaba que los recursos provenientes de la contribucin de las empresas para el salario-educacin se destinasen a la expansin de la oferta de la enseanza pblica fundamental. L a aprobacin de esta disposicin dependi ms del acuerdo entre los parlamentarios que del existente en la subcomisin constituida sobre el tema, paso siguiente en el proceso constituyente, en el que todos votaron por la exclusin de esa prohibicin en las escuelas comunitarias, confesionales y filantrpicas. El texto aprobado en la subcomisin fue festejado c o m o una expresiva victoria de las fuerzas progresistas en el campo educacional, situacin que se alter en las comisiones de nivel ms elevado. El problema de la destinacin de los recursos pblicos para la educacin vino a formar parte de la pauta de negociacin entre los diversos grupos de parlamentarios, junto con la reforma agraria, el rgimen de gobierno y otros problemas de igual importancia en la coyuntura brasilera. Lamentablemente, la larga duracin del proceso constituyente ampli los efectos de la inorganicidad de las instituciones partidistas, no consiguindose nuevas instancias de movilizacin popular capaces de compensar la actuacin de los lobbies conservadores e incluso reaccionarios. C o m o el texto armado por la comisin de sistematizacin incorporaba en su todo importantes elementos de la pauta de reivindicaciones de los trabajadores y de las fuerzas polticas progresistas, los senadores y diputados conservadores reaccionaron y dieron forma y eficacia al bloque mayoritario, cambiando el reglamento de la Asamblea Nacional Constituyente y alterando profundamente el proyecto en su llegada al plenario. Aunque el captulo que trata sobre la educacin, la cultura y el deporte, no est entre los que suscitaron la reaccin conservadora, fue incluido con los dems para efectos de consolidar el nuevo bloque poltico-ideolgico. C o m o resultado, qued garantizada en la nueva Constitucin la transferencia de recursos pblicos para las instituciones privadas de la enseanza sin fines lucrativos, c o m o quera la enmienda C N B B / A E C / A B E S C , sin que las beneficiadas tengan por su parte, las obligaciones de reinvertir los excedentes del rendimiento en la calidad de la enseanza, ni de rendir cuentas de su gestin contable a la comunidad. Cabe sealar la actuacin de la Iglesia Catlica, la gran vencedora en esa lucha poltico-ideolgica, por lo menos en lo que tiene relacin ms directa con el problema educacional.

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El gran nmero de personas que apoyaron sus enmiendas y el texto sustitutivo redactado por el relator de la comisin temtica pueden hacer creer que su antigua hegemona no ha sido tocada. Esta no es, sin embargo, la conclusin que deducim o s del inmenso esfuerzo realizado para conseguir todo ese apoyo. Manteniendo en Brasilia equipos permanentes de coordinacin de su campafla y de asesora parlamentaria, la red liderada con la C N B B utiliz 250 aparatos de tlex y produjo un boletn de noticias distribuido en 5 mil puntos en todo el pas, recursos que jams haba necesitado movilizar en coyunturas similares. Es preciso llamar la atencin hacia el hecho de que parte de ese consenso no se debi tanto a la concordancia concierne de los firmantes, sino que a la hbil prctica de mezclar contenidos diferentes en una misma propuesta, de m o d o de obtener apoyo de distintos grupos paralelamente a la presentacin de "paquetes" consistentes. Por ejemplo, para obtener el apoyo de los grupos progresistas en contra del aborto, condenaba en la misma frase a la tortura. Procedimiento anlogo fue empleado en la enmienda C N B B - A E C - A B E S C que mezclaba sus demandas de subsidios pblicos para las escuelas privadas con requerimientos hechos al Estado para que ofreciera condiciones materiales a los alumnos a fin de que pudieran frecuentar las escuelas oficiales, as c o m o la obligacin de que ellas ofrecieran enseanza de buena calidad. C o m o si no bastara eso, la propuesta de la enmienda sobre educacin fue frecuentemente presentada a grupos defielesprogresistas junto con la propuesta de reforma agraria, de m o d o que esta indujese la aceptacin de aquella. Sumando todo lo anterior, podemos concluir que esa victoria result del e m pleo de procedimientos que sera innecesarios, en el caso de que las ideas defendidas por la Iglesia Catlica fuesen hegemnicas, c o m o aconteci hasta 1961 en el momento de la promulgacin de la ley de directrices y bases de la educacin nacional.

CONCLUSIN

El anlisis desarrollado en los captulos precedentes ha mostrado que los cambios de la poltica educacional se hicieron impulsados por la participacin popular, especialmente mediante las elecciones. Ellos comenzaron en ciertos municipios y continuaron en los estados, principalmente en aquellos donde las elecciones de 1982 fueron ms politizadas y la poblacin estuvo ms organizada. Sin embargo, ese proceso de cambio se estanc a nivel federal, cuyo gobierno no fue producto del sufragio electoral. El gobierno de la Nueva Repblica result de un acuerdo entre el frente opositor y sectores disidentes del partido que apoyaban al gobierno militar y fue formado conforme a la legislacin elaborada bajo la proteccin de aquel gobierno. Al

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margen del gran apoyo popular de la candidatura de consenso a la Presidencia de la Repblica, eventos imponderables marcaron la instalacin del gobierno de transicin, especficamente la muerte del presidente electo. Se verific en el gobierno federal un retardo en los cambios si se compara el ritmo de los que ocurrieron en los niveles municipal y estatal desde el inicio de los aos 7 0 y 80, respectivamente. Tal atraso se hace evidente en lo referente a la constitucin de los consejos de educacin. E n tanto que los Consejos Estatales de educacin, que eran opositores de los gobiernos militares pasaron a integrarse desde 1983, en el plano federal eso no ocurri. A pesar de que el gobierno de la Nueva Repblica tuvo la oportunidad de renovar cerca de un tercio de los miembros del Consejo Federal de Educacin, ste contina con una orientacin concordante con las polticas educacionales del rgimen militar, e inclusive reclutando a sus consejeros de entre los empresarios de la enseanza, los grupos religiosos y los defensores de la privatizacin por razones de ideologa. Vimos tambin que los educadores opositores del rgimen militar pasaron a integrar las administraciones municipales y estatales, en la medida en que se desarrollaba la transicin hacia la democracia. Primero en la periferia del Estado, despus m s cerca del centro. E n primer lugar, se convirtieron en secretarios municipales de educacin, en directores de departamentos o directores de escuelas; despus, en secretarios estatales, condicin que les permiti desarrollar polticas conforme a sus perspectivas de cambio, ms o menos co-determinadas por los intereses de los grupos ya instalados en el poder. Entretanto, las viscisitudes del proceso de transicin a la democracia fueron de tal alcance que esas polticas no tuvieron continuidad. C o m o se verific en varios estados y municipios, las polticas educacionales bien elaboradas y conducidas con eficiencia fueron objeto de demolicin por las administraciones posteriores, interesadas en imprimir su propia marca o en destruir lo que se haba hecho. Todo eso provoca dificultades para la evaluacin de la eficacia de esas polticas en el propio proceso de transicin. L a educacin sugiere que es vctima m s que motor de ese proceso, al contrario de lo que se imaginaba en los aos 70 y comienzo de los 80. Esos educadores que se dispusieron a reformar la educacin sufrieron varios tipos de limitaciones en su trabajo. Vale la pena destacar, en primer lugar, el carcter conservador de los profesores y de la propia mquina administrativa. Esa mquina no fue tocada, ni tampoco la masa de los profesores. Los intereses inmediatos, de aquella y de estos se orientan hacia la mantencin de los privilegios ya conquistados, lo que impide eficazmente los cambios que esos educadores pretenden desarrollar. Otro upo de limitacin que tuvieron esos educadores, parti de los sectores m s a la izquierda en el espectro poltico-ideolgico. L a dificultad para dar una satisfaccin inmediata a las demandas reprimidas durante el largo perodo del r-

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gimen militar, posibilit la manipulacin de los funcionarios en particular de los docentes, cuando exigieron la rpida reposicin y aumento de los niveles salariales, a pesar que estaba demostrada la imposibilidad presupuestaria. A esa dificultad se suma el hecho de que los cambios poltico-electorales se procesaron sin que los cambios de la estructura tributaria los acompaasen. Las lneas de cambio de las polticas educacionales que surgieron del frente opositor, fueron bastante variadas, pero a pesar de su diversidad, existen algunas caractersticas que les son comunes. U n a de ellas es la descentralizacin de la administracin que se manifiesta de m o d o ms claro en la merienda escolar. E n vez de comprar grandes cantidades de alimentos y de distribuirlos desde grandes depsitos y controles centrales, se hizo frecuente la transferencia de los crditos para que las administraciones regionales o bien los directores de escuela, pasasen a efectuar esas compras. Otro elemento c o m n fue la suspensin del cobro de tarifas escolares en las escuelas pblicas. A pesar de que la enseanza de 1er. grado es por derecho gratuita en las escuelas pblicas, y el 2 8 grado es gratuito de hecho, las administracin escolar termin cobrando tarifas a los alumnos. Sin contar con recursos suficientes en las secretarias municipales o estatales, se instaba a los estudiantes y sus padres que hicieran contribuciones a ttulo voluntario, para fondos a ser generados por las propias unidades escolares para hacer frente a trabajos o a tareas que son propias de la administracin del sistema, c o m o reparacin de los locales o compra de materiales de enseanza. Se adoptaron en varios estados y municipios, formas de participacin de los profesores, de los funcionarios, de los alumnos y de sus padres en la gestin de la escuela. Las formas de participacin fueron bastante diferentes, aunque en general se basaron en algn tipo de eleccin. D e una manera u otra, eso se haca apuntando, al m i s m o tiempo, a dos objetivos. U n o era el de atender la demanda de participacin que se encontraba reprimida por las frustraciones resultantes del fracaso de la campaa de las elecciones directas para Presidente de la Repblica. Tal frustracin se canaliz de m o d o m u y amplio e intenso en las elecciones de dirigentes de instituciones educacionales -desde directores de escuela de 1er. grado hasta rectores de universidades. El otro objetivo era el de romper la estructura de control de los grupos poltico-partidistas sobre las escuelas y la administracin educacional sobre todo en la enseanza de 1er. grado. A pesar de la existencia de elementos comunes, hubo otros divergentes que son relevantes en las polticas educacionales desarrolladas en el proceso de transicin. El punto de divergencia m s importante fue el de la utilizacin de un ciclo bsico de alfabetizacin en las escuelas pblicas, -correspondiendo en la prctica a ms de un ao de clases-, sin que los alumnos lo reprobaran. Este tipo de prctica, desarrollada inicialmente en el Estado de Rio de Janeiro, pas a ser adoptada en Minas Grais y en Sao Paulo. E n Rio de Janeiro esa frmula deriv hacia la existencia de un "curso de alfabetizacin", anterior al primer ao, mientras que en

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los otros dos estados se mantuvo la idea del ciclo bsico c o m o resultado de la prolongacin del primer afio de estudios en la enseanza de 1er. grado, procedimiento que encontr defensores y crticos. C o n eso, vemos que se combate o se defiende una propuesta con los mismos propsitos, lo que muestra el estado incipiente de la experimentacin, de la discusin y de la evaluacin de los problemas educacionales, en particular en lo referente a la alfabetizacin de los nios de las clases populares. E n trminos de las perspectivas de la educacin en la transicin hacia la democracia, ese es un problema relevante, exactamente a causa de los avances y de los retrocesos que inviabilizan cualquier tentativa de hacer un balance de las polticas educacionales. Esas polticas no pueden hacer efectos verificables a corto plazo, razn por la cual tienen ms posibilidades de ser implementadas las propuestas de carcter espectacular, de rpido rendimiento electoral, o bien las dirigidas a sectores limitados, difcilmente ampliables para el conjunto de las redes escolares o para toda la poblacin. La enseanza de 1er. grado con rgimen de horario completo es uno de esos elementos comunes en las polticas educacionales de m s de un Estado, que por su carcter parcial y discontinuo dificulta una indispensable evaluacin de los resultados ya alcanzados. Iniciativas de enseanza con rgimen de horario completo comenzaron a materializarse en las municipalidades en diferentes momentos y por razones tambin diferentes. Atendan, entretanto, a las demandas de las familias de las clases trabajadoras, en busca de vigilancia y de asistencia social para sus hijos durante la jomada de trabajo, situacin tanto m s grave cuanto la poltica salarial ha llevado a aumentar el nmero de adultos del grupo domstico que trabajan fuera de casa. Ese tipo de poltica vino a intensificarse en el perodo 1983/ 87, especialmente en Rio de Janeiro y en Sao Paulo. Cabe mencionar que los gobernadores de otros estados, elegidos en 1987, procuraron reproducir esa poltica en su gestin. Este es un asunto que suscita discusiones intensas en Brasil, en.las que se denuncia y se refutan las consecuencias provocadas por tal poltica en el conjunto de las redes escolares. Se critica la posibilidad de estar desarrollando ms bien un tipo de segmentacin de las redes escolares, lo que llevara a una forma de discriminacin social en tanto que el objetivo es justamente el de la democratizacin de las oportunidades educacionales. Durante el proceso de transicin hacia la democracia, las concepciones populistas y voluntaristas en el c a m p o educacional, difundidas durante el rgimen militar, encontraron condiciones para persistir. A eso concurrieron las pedagogas elaboradas en esa orientacin as c o m o una accin en contra de la intensa centralizacin de las polticas educacionales. D e esta forma, la oposicin entre la cultura popular y la cultura erudita, c o m o contenido en enseanza, ha sido presentada de forma homologa a la gestin comunitaria y a la estatal. Este tipo de homologa no ha resistido los cambios recientes en el campo educacional. En la medida en que los educadores de oposicin se transformaron en administradores educacionales, o

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sea, ocuparon puestos de direccin en las redes escolares, ese tipo de confrontacin se ateno a favor de la bsqueda de soluciones para los antiguos problemas de insuficiencia de recursos en las escuelas pblicas, de la saturacin de las salas de clases, de las altas tasas de reprobacin en los aos iniciales y de la calidad insatisfactoria d e la enseanza. Sin embargo, aquella antigua perspectiva populista, ahora revestida de una capa conservadora, sobrevive en las polticas de municipalizacin de la enseanza de 1er. grado. Esa orientacin, que se desarroll a comienzos de los aos 70 como parte de la reforma del rgimen militar para ese grado de enseanza, tom c o m o modelo a la estructura educacional norteamericana. Consista, en la transferencia a los municipios de la responsabilidad de la enseanza de 1er. grado, lo que contrariaba las caractersticas m s generales de la educacin brasilera. E s paradojal que tal orientacin fuera impuesta justamente en el momento en que se haca una reforma tributaria centralizadora de los recursosfiscalesen el gobierno federal, en perjuicio de los estados y, m a s an, de los municipios. L a municipalizacin ha sido producida con varios propsitos. Si inicialmente en el rgimen militar, la modernizacin de la educacin brasilera conforme al paradigma norteamericano era un motivo m u y poderoso, en la etapa m s avanzada del proceso de transicin, despus de las elecciones de los gobernadores de oposicin en 1982, el Ministerio de Educacin encontr otras razones para acelerar el mismo proceso. Transfiriendo recursos directamente a los alcaldes de los municipios, se esperaba que ellos se cambiaran de partido y si decidan permanecer en el mismo partido, se esperaba que estuvieran siempre alineados con el gobierno federal. Por otro lado, los propios gobernadores de los Estados (eso es m s notorio para los que asumieron en 1987) buscan la municipalizacin para contrabalancear esa accin envolvente. Finalmente, todava persiste una orientacin ideolgica en sectores de la izquierda, que apoyan a la municipalizacin porque vieron en ella una convergencia con la tesis de que lo popular, lo verdadero y lo autntico son atributos de todo lo que "nace de las bases", inclusive en los municipios, en la ms tradicional versin del populismo pedaggico. A pesar d e la tendencia a la aceptacin de la municipalizacin de la enseanza del nivel primario debido al carcter seductor de su discurso, su dimensin retrgrada ha sido demostrada por los educadores involucrados en el movimiento de democratizacin de la educacin. La asignacin de la enseanza de 1er. grado a la responsabilidad exclusiva de los municipios implica retirar dicho grado del mbito de las instancias ms avanzadas del estado, en trminos de la racionalizacin de la prctica administrativa y del alcance de los compromisos populares, cuando las condiciones estn dadas para eso. Contrariamente, es en el mbito municipal donde las oligarquas actan de m o d o ms seguro. El control oligrquico sobre la enseanza puede representar, por ejemplo, un retroceso en la tendencia de seleccin de los profesores por medio del concurso pblico, ya que gran parte del inters por la municipalizacin proviene de la mayor facilidad en la nominacin de

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directores de escuelas, de profesores y de funcionarios, prctica de alto rendimiento electoral para los grupos polticos locales. E n este momento, es particularmente importante retomar la bsqueda del control de la poltica local por las oligarquas, debido a la educacin poltica que la propia televisin viene informalmente desarrollando. A pesar de todas las crticas que se han hecho a la penetracin de los medios de comunicacin de masas y a su control conservador, no se puede dejar de reconocer que la televisin ha conducido al quiebre de la dominacin local de carcter patrimonial, caracterstica reiteradamenteridiculizadaen sus programas. Ante eso, los grupos oligrquicos buscan recomponer su poder mediante el control de la escuela pblica localmente administrada. Por eso, adems de la nominacin del personal docente, de la direccin y de los funcionarios, el control oligrquico abarca tambin el contenido de la enseanza, cuestin en la que los gobiernos estatales han sido ms innovadores que los gobiernos locales. M u c h o se ha discutido respecto de la capacidad tcnica de la mayora de los municipios para dirigir las redes escolares, debido a la precariedad de sus administraciones. Incluso en los municipios de las capitales, la posibilidad de municipalizacin de la enseanza es cuestionada. A propsito, cabe destacar que slo dos ciudades brasileras tienen la educacin pblica de 1er. grado totalmente administrada a nivel municipal. Estas son la antigua y la nueva capital del pas: Ro de Janeiro y Brasilia, y est tiene la administracin del Distrito Federal tiene el status de Gobierno de Estado, en lugar de municipalidad c o m o era el caso de su antecesora. E n los dems municipios, existe la superposicin de la red municipal y estatal c o m o regla general. Es sorprendente que hasta hoy no haya surgido una propuesta de articulacin de las tres instancias poltico-administrativas (municipios, estados y gobierno federal), tendiente a por ejemplo, racionalizar la ubicacin de las escuelas, as c o m o la armonizacin de los contenidos y los padrones de la carrera y de la remuneracin de los docentes. Pero, hay todava otra razn para la municipalizacin de la enseanza de 1er. grado, y es la fragmentacin del movimiento de profesores. Ese movimiento presenta una carcter contradictorio en el perodo de transicin hacia la democracia. Si, de un lado, ha representado una importante fuerza de defensa de la enseanza pblica, del nfasis en el mejoramiento de su calidad y de la secularizacin del papel del profesor, por otro lado, ha representado un elemento antidemocrtico por su excesivo refuerzo del corporativismo profesional. U n a de las dimensiones de la poltica de municipalizacin es justamente romper la fuerza para-sindical representada por el movimiento de profesores y sus entidades, solamente viables en el mbito estatal de la enseanza de 1er. grado. Aunque haya grupos progresistas que alimentan una n o declarada esperanza en el quiebre de ese padrn corporativo, no siempre estn concientes del peligro de que se diluya con l todo el lado positivo de la organizacin de los profesores, acabando por reforzar, por va indirecta, el proteccionismo y el nepotismo, prcticas habituales de la poltica municipal. Otro elemento sobre el que es necesario llamar la atencin, es el apoyo que

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los grupos privatizadores estn dando a la municipalizacin de la enseanza de 1er. grado. Se dan cuenta de que las fuerzas democrticas son ms eficaces en trminos de polticas pblicas en los niveles m s altos del estado, al margen de las resistencias que, en esta coyuntura, aparecen en el plano federal. Los privatizadores pretenden que en el nivel municipal ser m s fcil controlar las instancias de la administracin educacional, en cuanto a la transferencia de recursos para las escuelas privadas, adems de la mayor posibilidad de que ellos mismos acten en la administracin directa de la propia red pblica. Los conflictos poltico-ideolgicos en torno de la elaboracin de la nueva Constitucin del pas tuvieron defectos tales que posibilitaron la consolidacin de los intereses privatizantes, por lo menos a corto plazo. Entretanto, fue extremadamente grande la ganancia en cuanto a organizacin en la sociedad brasilera de las fuerzas polticas que luchan por directrices que tengan por eje la escuela pblica, gratuita y laica, lo que hace suponer una retomada de las mismas banderas de lucha cuando se trate la elaboracin de la ley de directrices y bases de la educacin nacional que, segn se espera, se iniciar luego despus de la promulgacin de la nueva Carta Constitucional. Esos conflictos evidenciaron, tambin, los lmites poltico-ideolgicos de los grupos religiosos de izquierda. A partir de algunos aos despus al golpe de Estado de 1964, sectores de la Iglesia Catlica se colocaron decididamente al lado de las clases trabajadoras en la lucha contra el latifundio, contra la represin poltica, contra la explotacin del trabajo y otras luchas. Sin embargo, la defensa de la unidad de la institucin religiosa, que protege a rdenes y congregaciones, que tiene en los colegios y en las universidades los soportes institucionales de su propia identidad, ha hecho que aquellos sectores de izquierda acepten alianzas al interior de la Iglesia, ms o m e nos tcitas, de m o d o que pasan a apoyar, ostensiva o silenciosamente, las propuestas de la derecha en trminos educacionales. Es as que diputados catlicos que son defensores de posiciones bastante izquierdizantes en lo que se refiere a la reforma agraria, por ejemplo, defienden, al m i s m o tiempo, propuestas privatizadoras en lo tocante a educacin, alindose a los constituyentes de extrema derecha. Vale la pena mencionar, tambin, que los diputados evanglicos, por razones diferentes, terminaron siguiendo el m i s m o camino. Si al comienzo del proceso constituyente ellos se alinearon con los progresistas en la defensa de la destinacin exclusiva de los recursos pblicos para la enseanza pblica y en la defensa del carcter laico de esa enseanza justamente para protegerse de la temida hegemona catlica en el campo de la educacin pblica, fueron cooptados m u y luego por los sectores conservadores. Estos mostraron a los evanglicos la consistencia de las propuestas que inicialmente estaban apoyando y la de aquellas contra las cuales luchaban, en especial en lo referente a la organizacin de la familia y las libertades de difusin cultural. D e ese m o d o , los sectores evanglicos que luchaban

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contra el divorcio, a favor de la censura previa a los medios de comunicacin de masas y contra cualquier posibilidad de aborto legal, pasaron a defender consistentemente dentro del cuadro conservador, la enseanza religiosa, aunque facultativa, en la escuela pblica y la transferencia de recursos pblicos para el sector privado. E n el proceso de transicin a la democracia en Brasil, junto a los cambios de que ya hablamos, de los avances, de los retrocesos y de las contradicciones del m i s m o , tambin existieron persistencias. U n a de ellas y de gran importancia para el desdoblamiento de ese proceso, en lo que se refiere a nuestro problema, es el hecho de que la educacin sirve de trmino de negociacin entre corrientes poltico-partidistas. Del m i s m o m o d o c o m o aconteci en la poca de la promulgacin d e la ley de directrices y bases de la educacin nacional de 1961, se verifica en el perodo constituyente el abandono, de parte de las fuerzas polticas progresistas, del nfasis en la destinacin exclusiva de los recursos pblicos para la enseanza pblica y de su carcter laico, en favor de la obtencin del apoyo de los sectores centristas a otros asuntos. C o n ese retroceso, buscan el apoyo a propuestas tambin progresistas, pero que enfrentan otro tipo de resistencias, c o m o la cuestin de la reserva del mercado para tecnologas nacionales, por ejemplo. Ese tipo de negociacin, propia de la actividad parlamentaria, coloca un obstculo a la continuacin del proceso de democratizacin de la educacin, en el interior del proceso m s amplio de construccin de la democracia. Por fin, cabe una palabra sobre las contradicciones del proceso de transicin hacia la democracia en Brasil que se observan cuando se enfoca el problema educacional. Si la democratizacin de la educacin brasilera viene ocurriendo en gran medida por la fuerza de la participacin popular, principalmente a travs del voto, el retroceso tambin ha ocurrido por efecto de esa fuerza y de ese mecanism o . Del m i s m o m o d o que los gobernantes (alcaldes y gobernadores) hicieron avanzar la reorganizacin de la educacin segn parmetros democrticos, tambin fueron electos por el voto popular directo de aquellos que condujeron al retroceso. M s que una ambigedad inherente al proceso de transicin hacia la democracia, en el caso brasilero tal contradiccin se refuerza por el carcter difuso de los sujetos polticos, en especial de los partidos ms grandes. Ellos no han desarrollado una prctica poltica coherente, no presentan plataformas consistentes a punto de que sirvan de gua para la accin administrativa en m s de una gestin. A d e m s de eso, propician conductas de sus afiliados, especialmente a nivel de cargos dirigentes, contradictorias con los programas bajo los cuales fueron elegidos. Por todo lo dicho, estamos ciertos de que la modificacin de ese cuadro solamente podr ocurrir con la consolidacin de los partidos polticos, para lo que la propia prctica democrtica es una condicin y un producto necesario.

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IV. El caso uruguayo

Carlos Filgueira Rodolfo Lmez

El presente trabajo forma parte de un estudio comparativo desarrollado por C R E S A L C en Argentina, Brasil y Uruguay. Sus objetivos m s generales apuntan a ofrecer una interpretacin de las principales tendencias de los sistemas educativos en las experiencias de transicin y consohdacin democrtica en Amrica del Sur. Para la realizacin del mismo, se trabaj integradamente con Cecilia Braslavsky responsable del estudio de Argentina y con Luiz Antonio Cunha responsable del anlisis de Brasil. Cabe establecer que en rigor, el estudio aqu presentado no deriva de una investigacin original, con una informacin documental especfica. L a base de sta ha sido de carcter secundara ya disponible en diversos estudios, antecedentes o bien en registros estadsticos, informes, resultados de balances presupuestabas, documentos de organismos educacionales, etc. Ello, c o m o no poda ser de otra forma, condicion las posibilidades del trabajo en la medida en que ni los estudios sobre el sistema educativo en el Uruguay son m u y abundante, ni las fuentes documentales son lo suficientemente continuas y sistemticas c o m o para ofrecer una informacin medianamente satisfactoria al respecto. E n algunas reas en particular, c o m o aquellas referidas a nuevas polti-

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cas e innovaciones en materia educativa, fue necesario efectuar de alguna forma una tarea pionera a partir de las informaciones fragmentadas obtenidas mediante entrevistas realizadas a informantes calificados y documentos existentes. E n cualquier caso y hechas estas salvedades, el trabajo ha procurado ofrecer en primer lugar una contextualizacin general del sistema educativo en la emergencia del nuevo orden democrtico con especial nfasis en los factores polticos y en la dinmica de transformaciones en el perodo previo a la instauracin del nuevo gobierno. E n segundo lugar, ofrecer elementos para comprender el proceso de discusin de polticas educativas llevado a cabo por la oposicin democrtica en los ltimos momento del rgimen militar (Concertacin Poltica y Social); en tercer lugar, un diagnstico de la situacin de la enseanza (matrcula, estructura segn niveles, desercin, extramedad, tendencias de crecimiento, performance, etc.); en cuarto lugar, la situacin y tendencias de los recursos econmicos volcados al sistema, su participacin en el gasto pblico total, los cambios en la estructura de los recursos y la evolucin experimentada en los ltimos tres aos de gobierno democrtico. E n quinto lugar, una revisin de las principales modificaciones e innovaciones introducidas en el m i s m o perodo, otorgando una atencin especial a los planes y programas que pudieran indicar la existencia de prcticas diferentes a las tradicionalmente aplicadas. Por ltimo, se cierra el trabajo con un captulo dedicado a algunas consideraciones generales en torno a los problemas y perspectivas de la educacin del pas.

A P E R T U R A Y TRANSICIN A L A D E M O C R A C I A 1

El sistema educativo en el Uruguay ha sufrido, c o m o cualquier otro orden institucional, el impacto de los sucesivos cambios de rgimen ocurridos en los ltimos aos. C o m o es bien sabido, a partir de 1985 con el acceso al poder de las autoridades legtimamente constituidas como consecuencia de las elecciones de noviembre de 1984, el pas inici un proceso de reconstitucin institucional correspondiente a una nueva fase de consolidacin democrtica. Ciertamente, no es fcil establecer el punto exacto en el cual se cerr la etapa de la "transicin democrtica" y se dio origen a una nueva fase de "consolidacin". M s all de precisiones terminolgicas que en rigor no ayudan mucho a la comprensin sustantiva del proceso poltico, parece claro que restaurado el orden democrtico, las herencias del pasado inmediato han dejado mltiples problemas

1 Sobre los procesos de apertura y transicin nos remitimos a Gonzlez (1984 y 1985), Aguiar (1984 y 1985), Filgueira (1984 y 1987), Gillespie (1985), Rial (1984 y 1985) y Franco (1985).

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generados en el perodo de "transicin". Ello sin duda, se manifiesta tambin en la esfera educativa. Durante el rgimen militar, (definido aqu en trminos amplios para englobar el perodo cvico-militar y puramente militar) el sistema educativo fue objeto de una especial atencin por parte de las autoridades del gobierno de facto. Al igual que en otras esferas de la sociedad, la intervencin militar desarroll una serie de estrategias tendientes a controlar, reorientar e imprimir sus objetivos a las instituciones educacionales. Esas estrategias, entre otras, comprendieron la sustitucin de las autoridades legtimamente constituidas bajo el orden democrtico antecedente; la intervencin de los organismos pblicos correspondientes; la reestructuracin institucional del sistema de enseanza; la destitucin de docentes, tcnicos y personal administrativo encuadrados dentro del concepto de "carencias de garantas democrticas"; la modificacin de los currculos de estudios (en particular en ciertas reas educativas especialmente sensibles); el reemplazo de un sistema participativo amplio por controles estrictos y modificaciones en las normas de convivencia entre autoridades, docentes y estudiantes; y por ltimo, la supresin de la actividad gremial llevada a cabo por los principales actores involucrados en el sistema educativo. Ciertamente, esta atencin especial otorgada al sistema educativo, obedeca a la percepcin de "amenaza a la seguridad nacional", derivada del alto grado de movilizacin de los gremios y corporaciones educativas en los aos previos al golpe de estado, y en trminos m s generales a la percepcin de la esfera educativa c o m o sistema y contexto de socializacin de las jvenes generaciones. A pesar de que no existen dudas acerca de las herencias que el rgimen militar ha dejado sobre la sociedad y la economa del pas en su nueva fase de democratizacin, parece claro que en ciertas esferas el diagnstico ha podido avanzar ms que en otras. E n la esfera econmica, los estudios son abundantes y han sealado los efectos de la "herencia de la deuda externa", los problemas de reconversin econmica, aplicacin de una heterodoxia neoliberal; la redistribucin negativa del ingreso, cada del salario real, informalizacin de la economa, segmentacin social e incremento de la pobreza extrema. E n lo poltico, tambin la literatura al respecto ha avanzado considerablemente disponindose de estudios y elementos de juicio que registran con bastante precisin los efectos del rgimen de facto sobre el nuevo orden democrtico. N o obstante ello, comparativamente no ha existido un esfuerzo equivalente para comprender y evaluar el impacto institucional, cultural y psico-social de las polticas del rgimen en la esfera educativa. T a m p o c o son suficientes los estudios en torno a los problemas de la educacin en el pas antes del rgimen militar. E n principio, n o sera aventurado afirmar que las polticas m s recientes no tuvieron ni la claridad de objetivos ni la eficiencia que supuestamente sus gestores le atribuyeron. M s que una efectiva poltica alternativa de adoctrinamiento y "construccin" de una nueva juventud supuestamente a salvo de los efectos perni-

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ciosos de "instituciones educacionales politizadas", el rgimen de facto implant un sistema educativo altamente autoritario, contratista, con fuertes componentes moralistas y esencialmente desmovilizados N o tuvo xito, sin embargo, en proponer formas alternativas de movilizacin ni tampoco contar con el apoyo de algunos mnimos ncleos de jvenes con fuertes lealtades al sistema. E n lo institucional, el sistema educativo tampoco conoci una reconversin modernizadora, haciendo uso en la prctica de los mismos dispositivos legales vigentes antes del golpe de estado. Para comprender la trayectoria posterior de la educacin, es necesario tomar en cuenta inicialmente algunos de los rasgos m s generales que caracterizaron el rgimen autoritario en el pas, as c o m o la forma en la que se proces la "apertura democrtica" y luego la "transicin". Visto desde una perspectiva comparada y aceptando la obviedad de la afirmacin, Uruguay ha conocido un proceso un tanto "sui generis" "vis a vis" las experiencias de otros pases latinoamericanos. Cuanto ms distancia se toma de los acontecimientos, y cuanto mayores son los elementos de que hoy disponemos para apreciar las variaciones especficas de cada modelo de "autoritarismo burocrtico", m s claras resultan las "diferencias especficas" entre ellos. El primer punto que conviene sealar es que, a diferencia de la mayor parte de los pases que se encuadran dentro de los "modelos burocrtico-autoritarios", Uruguay se distingui por haber sido tradicionalmente un pas con una elevada continuidad democrtica; instituciones y cultura poltica fuertemente arraigadas en amplios sectores de su poblacin y una extensa trayectoria de partidos polticos seculares que jugaron un rol central en la conformacin no solo de la sociedad poltica sino de su integracin social y cultural. El sistema educativo por su parte no le fue en zaga a la dimensin poltica, convirtindose de hecho en uno de los pilares fundamentales de la organizacin social y de las pautas democrticas de convivencia. Ello fue as, no slo por su expansin y cobertura (aspectos estos bien conocidos a partir de los indicadores convencionalmente empleados para medir el "desarrollo educacional") sino tambin y principalmente por su carcter integrador, n o segmentado, predominantemente pblico y esencialmente igualitario. L a educacin en Uruguay jug indudablemente un papel importante c o m o canal de movilidad social y fue decisiva para la consolidacin de las clases medias en el pas. Ello tuvo lugar principalmente en las etapas tempranas (primera mitad de este siglo) y an avanzada la segunda mitad, aunque esta funcin integradora se vio crecientemente resentida en la medida en que el xito relativo de la expansin educacional no se acompa de un proceso equivalente en la esfera productiva y econmica. El vigor de la expansin educativa, la creciente cobertura de la matrcula secundaria y universitaria, la reduccin del analfabetismo y la posterior masificacin de la educacin, se combinaron perversamente con la rigidez de las dimensiones

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econmicas y ocupacionales generando tensiones crecientes en el sistema. Puede afirmarse que durante treinta aos el pas se caracteriz por un perodo de estancamiento econmico -tasas mnimas y negativas del crecimiento del P B I - , fenmeno tal vez nico comparativamente a cualquier otra experiencia internacional, pero que se acompa de un sistemtico crecimiento de los niveles educativos y por ende de una sostenida y cada vez mayor inversin en la educacin y un incremento del proceso de generacin de expectativas y aspiraciones fuertemente legitimadas por la incorporacin a la educacin. Desde este punto de vista, no es ciertamente la educacin "per se" la que pierde gradualmente su carcter integrador, aunque si lo es el desajuste creciente entre ella y las posibilidades de la economa. E n el perodo previo al golpe de estado y en particular en torno a 1968, la acumulacin de tensiones derivadas de estos desajustes son ya de tal magnitud que pueden ser incluidas entre los principales "issues" de conflictividad socio-poltica. Cualquiera sea el rea poltica que se considere; electoral, corporativa, movimientos sociales, etc., las discrepancias educacionales se vuelven los m s significativos puntos de quiebre de la divisin y oposicin de los actores. Ello no slo considerado a nivel de los individuos sino de las unidades agregada e institucionales. L a controvertida Ley de la Educacin, aprobada en 1972 y fuertemente resistida por los "altos educados", las gremiales y corporaciones de la esfera educativa y por instituciones educacionales, pone en claro la participacin de la "esfera educacional" en el complejo de mltiples conflictos que contribuan a deslegitimar no slo al sistema poltico, sino al rgimen en su globalidad. E n segundo punto que importa recordar se refiere a la secuencia de acontecimientos que se suceden a partir del golpe de estado de 1973. Anotemos para comenzar que la disolucin de las Cmaras efectuada conjuntamente por el Presidente en ejercicio y la corporacin militar, da lugar a un primer perodo de naturaleza cvico-militar que tiene en verdad corta vida. E n 1976 se asiste a la primera ruptura visible dentro del bloque cvico-militar que divide al Presidente Bordaberry de la postura de los militares. El primero, que procuraba la consolidacin de una revolucin de carcter corporativo-excluyente mediante la supresin del juego democrtico plural, es derrotado por los militares y debe dejar el poder. La postura dominante que es la que se impone en definitiva, constituye de hecho el prembulo a una apertura democrtica no revolucionaria que tiene c o m o objetivo la reincorporacin de los partidos polticos tradicionales bajo una frmula institucional tutelada por los militares. Seguramente es aqu donde se pueden encontrar los primeros signos del carcter que posteriormente habra de adquirir el proceso de apertura y luego la transicin a la democracia. E n rigor, no es posible suponer que a partir de esta fractura inicial estaban predeterminadas la etapas siguientes, pero sin duda el resultado de este conflicto al interior de las fuerzas de gobierno indicaban desde ya algunas opciones a la vez que - y sobre todo- eliminaban otras.

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L a segunda instancia significativa est constituida por ciertas decisiones que desde 1976 se comienzan a procesar por parte del rgimen militar y que desembocan en la realizacin de un plebiscito nacional. A tres aos de la ruptura inicial y sobre 1979, se establecen los primeros pasos para una "apertura" fijndose un cronograma que establece el momento del plebiscito para 1980. E n lo sustantivo, el rgimen procuraba con ello una legitimacin popular sometiendo a la ciudadana una propuesta de "continuidad" bajo una forma mixta de semidemocracia con fuerte control militar. Ante su derrota ocasionada por el rechazo a la frmula militar (en un porcentaje de votantes del orden del 6 0 por ciento), la estrategia ser redefinida mediante el procedimiento de reconstituir la estructura de algunos partidos polticos, de manera de (re) generar desde la sociedad poltica excluida los interlocutores vlidos para iniciar un dilogo tendiente a negociar las reglas de juego para las instancias siguientes. L a frmula propuesta, en la prctica, deriva en la realizacin de elecciones internas solamente para los partidos tradicionales -Colorado y Nacional- al que se agrega un tercer partido de escaso peso electoral en elecciones anteriores (Unin Cvica). Es de inters anotar a propsito, que no existen en esta instancia partidos del rgimen -si bien algunos sectores minoritarios lo intentan- y que en definitiva son las fuerzas partidarias precedentes al golpe de estado, (ciertamente no todas) las que desde los prolegmenos de la "apertura" pasan a ocupar el m i s m o centro de gravedad que ocuparon antes en el sistema. Las elecciones internas de los partidos, cuya nicafinalidades la de constituir sus autoridades, se vuelve virtualmente en un segundo test de la popularidad y legitimidad del rgimen. E n rigor, los candidatos en juego no slo son candidatos de los partidos polticos y representantes de sus fracciones, sino que m s all de sus definiciones internas, son tambin evaluados de acuerdo a sus posiciones adoptadas con respecto al rgimen de facto. E n este sentido, una vez m s la consulta popular otorga pleno apoyo (ahora por una mayora prxima al 80 por ciento) a los candidatos anti-rgimen. C o m o consecuencia del resultado de las "internas" en 1982, al ao siguiente se asiste al inicio del dilogo y negociacin de las Fuerzas Armadas con las autoridades nombradas por las convenciones partidarias. Su objetivo es el de encontrar la frmula de alcanzar una instanciafinal;la realizacin de las elecciones nacionales que cierren el perodo de facto. U n a vez m s se oponen en la mesa de discusin la postura de los militares que reinciden el frmula plebiscitada de 1980 y las fuerzas democrticas sostenedoras de una opcin pluralista plenamente democrtica. A dos meses del dilogo, los partidos polticos se retiran de la negociacin y a partir de ese m o m e n t o se inicia una etapa de incertidumbre y paralizacin que slo ser retomada m s adelante. C o n todo, desde las Fuerzas Armadas se reitera el compromiso de llamar a elecciones en 1984. Finalmente, en el acuerdo conocido c o m o "pacto del Club Naval" las partes

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en disputa, a las que se agregan representantes de otros partidos polticos - y el retiro del acuerdo por parte del Partido Nacional- establecen los parmetros sobre los que se realizar la eleccin nacional. Para la misma son aceptadas ciertas clusulas y enmiendas constitucionales transitorias, a la vez que se establecen ciertas exclusiones que afectan a candidatos y partidos polticos (en particular, c o m o los ms notorios; el lder del Partido Nacional, el Partido Comunista y fuerzas y candidatos de la izquierda). D e acuerdo al breve cronograma aqu presentado, es posible argumentar en consecuencia, que la apertura y transicin democrtica se proces en Uruguay en forma gradual, negociada y con escasos signos de violencia. C o m o consecuencia de la derrota experimentada por el rgimen en el Plebiscito de 1980 y pasos subsiguientes (elecciones internas de algunos partidos polticos tendientes a reconstituir las autoridades partidarias, en 1982), se abri virtualmente un espacio antes inexistente para las expresiones de las organizaciones polticas. Ello incluy, en la prctica, n o solamente a los actores "legitimados" por el rgim e n para su constitucin, sino tambin a otros actores polticos partidarios y sociales que encontraron "de facto" un clima poltico propenso para su desarrollo. Si cabe una denominacin sinttica de esta etapa, digamos que no se trat ya de una fase "defensiva" de la sociedad civil y poltica. Al contrario, fue una fase reactiva de los movimientos sociales y partidos polticos que procuraban imponer, desde los escasos espacios obtenidos, nuevas reglas de juego opuestas a las del rgimen. Ello fue posible porque, de hecho, la realizacin de las dos instancias de consulta popular -plebiscito y elecciones internas- ya haban socavado el monopolio de la iniciativa poltica que hasta ese m o m e n t o haba retenido para s el rgimen militar. L a aparicin pblica de lderes polticos en la prensa y televisin, la creciente aparicin de nuevos semanarios partidarios y otro tipo de manifestaciones pblicas, indicaron que la "apertura democrtica" comenzaba a transitarse en medio de un clima signado por las oscilaciones; marchas y contramarchas del rgimen militar que ya no poda retener para s el control del proceso. E n esta etapa se manifiestan pblicamente - y se organizan internamentemuchos de los nuevos y viejos movimientos sociales y partidarios que no haban podido expresarse pblicamente en el m o m e n t o anterior. Entre ellos el movimiento estudiantil universitario y secundario ( A S C E E P ) , los movimientos cooperativistas de vivienda ( F U C V A M ) , organizaciones gremiales y sindicales (PIT), otros movimientos juveniles, movimientos de amas de casa, "ollas populares", movimientos comunales, organizaciones rurales de pequeos y medianos productores, movimientos de mujeres, etctera. Paralelamente, en la esfera poltico partidaria, tambin se asiste a la reconstitucin de los dos partidos tradicionales - e n sus mltiples fracciones- y de la coalicin de izquierda a travs de la recomposicin de los partidos y fracciones que la integran. A pesar del permanente conflicto que signa esta fase -establecido alrededor de las violaciones de las leyes del juego que

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el rgimen aduce en contra de los actores que no se sujetan a ellas- parece claro de cualquier forma que es esta una etapa esencialmente reconstitutiva de la trama social y poltica precedente al golpe de Estado. C o n ello se afirma, c o m o antes, la importancia que en el sistema poltico haban tenido los partidos polticos y los diferentes movimientos sociales. Por ltimo, es posible identificar el inicio de una segunda etapa con fuerzas de la oposicin democrtica que da lugar a las nuevas reglas del juego acordadas en el Club Naval y el llamado a elecciones nacionales para el ao 1984. C o n esta instancia, el proceso de apertura democrtica -proscripciones y lderes y partidos mediante- alcanza el punto ms avanzado que se conoce desde 1973 y consolida el espacio de facto para casi todas las fuerzas y movimientos sociales existentes. Esta etapa se caracteriza por la accin de los movimientos sociales y partidos polticos tendiente a enfrentar la instancia electoral del '84 y por la rearticulacin de aqullos dentro del sistema de partidos reemergente. D o s hechos merecen sealarse c o m o indicativos de esta etapa: en primer lugar, la accin de algunos movimientos sociales hacindose presentes en el nuevo escenario poltico en forma de oposicin abierta al rgimen -por ejemplo, la negativa del Movimiento Cooperativo de Vivienda a pagar las cuotas del rgimen de prestaciones estatal, las oposiciones obreras y la movilizacin estudiantil- y en segundo lugar, la plena participacin de los movimientos sociales en la Concertacin Nacional Programtica que se lleva a cabo en el perodo previo a las elecciones. El mecanismo de la Concertacin establecido incluy, en su momento, diversas instancias que culminan finalmente con la constitucin de la C O N A P R O (Concertacin Nacional Programtica), en la cual los partidos polticos, movimientos sociales, sindicatos, movimientos corporativos gremiales empresariales, se constituyeron en mltiples Comisiones (Poltica Econmica, Poltica Habitacional, Salud, Seguridad Social y otras) encargadas de establecer los acuerdos mnim o s y lincamientos de la poltica futura del gobierno democrtico. E n este etapa, por lo tanto, la accin de los partidos y de los movimientos sociales tiene ya un carcter positivo - n o reactivo o defensivo- y su referente est dado por la legitimacin del nuevo orden democrtico. Por iniciativa de los partidos polticos y en particular por el Partido Colorado, este conjunto de expresiones polticas (partidarias y no partidarias) que hasta el m o m e n t o presentaban un bajo grado de coordinacin comienzan a integrarse en formas institucionales transitorias que responde a la necesidad de construir bloques unificados de la accin de las fuerzas democrticas. Si se observa la experiencia de concertacin llevada a cabo en Uruguay hasta ese m o m e n t o , desde la creacin originaria de la Multipartidaria, Intersectorial e Intersocial, hasta la C O N A P R O , algunos de sus principales rasgos pueden ser sealados. E n primer lugar, la concertacin no descans en ningn principio doctrinario o modelo explcito que propusiera una nueva forma de intermediacin poltica al-

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tematva. L o s diferentes actores involucrados pudieron definir "a su m o d o " el inters particular en la concertacin, pero ese m o d o no reclam ningn principio de legitimidad alternativo al sistema pluralista tradicional. E n este sentido, la concertacin apareci ms c o m o una consecuencia de la necesidad de dar respuesta a los desafos de gobernabilidad de la transicin a la democracia, que c o m o un intento de institucionalizar una nueva y definitiva prctica de intermediacin poltica. E n segundo lugar, su carcter "defensivo" fue indudable y tuvo origen en la triple amenaza externa e interna al sistema poltico, percibida c o m o un riesgo cierto para la democratizacin: la crisis econmica, la presencia de los militares en el escenario poltico y la potencial reiteracin de una polarizacin ideolgica entre las fuerzas democrticas. E n tercer lugar, la concertacin no fue formal, ni tuvo - c o m o no podra tenerlo- el aval del Estado. L a escasa formalizacin de la concertacin provino en cambio de la predisposicin de las principales fuerzas polticas - e n condiciones de precaria institucionalizacin ellas m i s m a s - tendiente a generar un clima nuevo dominado por la necesidad de un gobierno de Unidad Nacional. Esto es, la conviccin de que ningn actor poltico independientemente tendra condiciones de imponer su propio proyecto a los dems. E n parte, esta relativa informalidad explica el carcter "laxo" de los criterios de inclusin de los actores, la flexibilidad en la definicin de los requisitos de representatividad de los mismos y sobre los propios mecanismos operativos y de resolucin. E n cuarto lugar, una alta cobertura temtica fue otro de sus rasgos. Los tpicos concertables cubrieron una amplia g a m a de cuestiones de poltica general y sectorial (salarios, poltica economa, vivienda, salud, educacin, amnista poltica, etc.). A su vez, en una versin relativamente "sui generis" incluy entre sus principales actores a los partidos polticos, gremios y sindicatos, movimientos cooperativos, movimientos por los Derechos H u m a n o s , expresiones organizadas de la cultura, movimiento estudiantil, etc. Por ltimo, a pesar de su carcter "transitorio e informal", el papel que jug la C O N A P R O en la apertura, c o m o una prctica poltica innovadora, no puede ser minimizado. Tal vez, ello no sea tanto por los logros concretos en materia de acuerdos obtenidos, sino por el solo hecho de constituir un escenario necesario de participacin efectiva y por ofrecer una arena c o m n de encuentro e interaccin a actores de dentro y fuera del Estado. E n este doble sentido, la experiencia de concertacin aparece c o m o un efectivo reforzamiento del mbito democrtico, previo al trnsito hacia su plena institucionalizacin a partir de las elecciones del 25 de noviembre. Diferente fue, sin embargo, la trayectoria siguiente de la concertacin en el largo plazo, en el perodo comprendido entre la eleccin y la toma de posesin de las nuevas autoridades. L a existencia previsible a corto plazo de un Parlamento y de las restantes instituciones propias del pluralismo democrtico -por no mencio-

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nar la presencia de ganadores y perdedores legtimamente definidos- ofreci un escenario totalmente diferente para la segunda fase de la concertacin. N o parecen suficientes -aunque s explicables- las vaguedades con que mayoritariamente se sostuvo la necesidad de una "institucionalizacin de la concertacin". N i el tiempo, ni el espacio poltico de la apertura parecen haber permitido una suficiente elaboracin de propuestas concretas para el futuro. Pero, por otra parte, si bien la mayora de las fracciones se expresaron en este sentido, es notorio tambin el surgimiento - e n otros sectores- de resistencias y temores acerca de su conveniencia. Por parte de la derecha tradicional, ello fue claro en la insistencia reiterada en el retomo a los mecanismos convencionales -parlamentarios- a partir de la normalizacin democrtica. L a crtica al corporativismo de Estado, la reivindicacin del liberalismo poltico (reforzado por el neoliberalismo econmico) parecen haber sido algunos de los principales focos de resistencia a la institucionalizacin de esas prcticas. D e otra parte, desde el extremo opuesto del espectro poltico (ciertos sectores de la izquierda), las virtudes reconocidas a una concertacin de transicin no se extendieron a un modelo m s institucionalizado. El temor de la conciliacin - y no de la concertacin- apareci c o m o un riesgo cierto de pacto espurio con fuerzas y sectores que no representan intereses de los sectores trabajadores. E n consecuencia, al modelo innovador de la concertacin, ambos extremos opusieron la reafirmacin de los tradicionales canales de intermediacin. Desde estos puntos de vista, las ventajas de la concertacin de emergencia terminaran all donde el sistema poltico, superadas las amenazas coyunturales, volvi a la "normalidad". E n cualquier caso, las dos instancias de la C O N A P R O tuvieron un papel central en la negociacin, no slo con las Fuerzas Armadas, sino y principalmente c o m o mecanismos de acercamiento y dilogo entre los intereses representados por los actores polticos democrticos. C o n respecto a la cuestin educativa -aspectos que discutiremos con m s detalle en el prximo captulo- parece claro que las sucesivas decisiones polticas en torno al sistema educativo, no se explican sin entender esta breve historia de la apertura democrtica. E n particular por: El carcter relativamente "temprano" y prolongado del inicio de la apertura democrtica. L a participacin -reestructuracin mediante- de las fuerzas y actores polticos antecedentes al golpe de estado. L a instancia coordinada de la C O N A P R O c o m o punto culminante de la transicin al nuevo orden democrtico. El carcter no radical de las transformaciones educacionales que, de hecho, el rgimen militar no llega a efectuar, manteniendo la legislacin vigente del rgimen democrtico previo a 1973.

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Todo ello favoreci sin duda una continuidad excepcional, quedando c o m o escenario de referencia la situacin - y los problemas- que el sistema educativo evidenciaba en el pasado, antes y durante el rgimen autoritario. Ciertamente a esos problemas se agregaron otros, propios de la transicin.

L A TRANSICIN Y E L SISTEMA L E G A L VIGENTE E N L A E N S E A N Z A 2

La constitucin vigente desde 1967 en el Uruguay estatuye en su Art. 70 la obligatoriedad de la enseanza primaria y media y en el Art. 71 la gratuidad de la misma para todos sus niveles y modalidades. El Art. 202 estipula que las diferentes ramas de la enseanza sern regidas por Consejos Directivos Autnomos y el 203 la autonoma de la Universidad y su cogobierno por parte de los estudiantes, docentes y egresados. El incisofinaldel Art. 202, a su vez, prev la existencia de una instancia de coordinacin de todas las actividades de la enseanza. Por el Art. 205, los Consejos Directivos Autnomos de la enseanza se equiparan a los entes autnomos y los servicios descentralizados y por el 204 se dispone su facultad a los efectos de establecer el estatuto de sus funcionarios. Ahora bien, ms all de estos principios fundamentales, su especificacin y en muchos casos inclusive la propia letra del texto constitucional -por la va de los Actos Institucionales, decretos leyes con valor de norma constitucional- se vieron modificados en el transcurso del gobierno dictatorial que ejerci el poder entre el 27 de junio de 1973 y el 28 de febrero de 1985. Por otra parte, la dictadura no elabor cuerpos normativos especficos para la educacin, sino que entendi que la ley de educacin promulgada por el anterior gobierno constitucional (N 14.101 de febrero de 1972) era de prctica y en tal sentido se atuvo a ella en lo fundamental. Y cuando lo consider pertinente, gobern "externamente" por la va de la intervencin lisa y llana. L a ley 14.101 contempl y sintetiz un spero debate social, poltico e institucional respecto del sistema educativo, lugar privilegiado de la polarizacin y radicalizacin del proceso poltico y econmico que desde 1968 se instal en el pas. L a ley, que se inscribe en un clima altamente conflictivo, vino a modificar sustantivamente el funcionamiento tradicional de la educacin. Supuso, entre otras cosas, la desaparicin de la autonoma que hasta entonces sustentaban las respectivas ramas de la enseanza, incorporndolas a un Consejo Nacional de Educacin nico del que pasaron a constituirse en virtuales "direcciones" aunque mantuvieron todava el nombre de Consejos. Supuso tambin, la limitacin del Art. 70 ya
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Este captulo se base en el trabajo de N . Pualte (1987).

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citado de la Constitucin al estipular la obligatoriedad de la enseanza media solamente hasta su ciclo elemental o bsico. Y signific sobre todo un intento de "sanear" al sistema educativo de toda actividad juzgada c o m o externa, a la vez que instauraba una serie de instancias de control ideolgico y gremial de docentes y estudiantes, que en muchos casos adems alcanzaba a los padres de los alumnos, a quienes se haca responsables de los "actos de sus hijos" en los locales escolares y por los que podran padecer penas de presin, prdida de la patria potestad y suspensin de los beneficios sociales. L a ley, sin embargo, fue complementada en 1975 (pleno perodo de facto) con un decreto de intervencin por parte del Poder Ejecutivo, que design a un militar c o m o Rector. Desde entonces, las escasas garantas vigentes fueron suprimidas y todos los cargos as c o m o la evaluacin del desempeo docente y no docente se realiz en los exclusivos trminos de la confianza poltica manifestada en la irnicamente estipulada "declaracin de fe democrtica". L a Universidad, cuya ley orgnica nunca se derog, fue tambin intervenida a fines de 1973, eliminndose de hecho - y no de derecho- el cogobierno y su autonoma y pas a depender directamente del Ministerio de Educacin, cuyo primer titular desempe simultneamente el cargo de Rector Interventor. Los nombramientos de los decanos, docentes y funcionarios se realizaron entonces del m i s m o m o d o que los de las dems ramas de la enseanza. E n esta situacin se mantuvo el sistema educativo en el pas hasta el fin del perodo de facto -concretamente hasta el 28 de marzo de 1985, a poco menos de un m e s de instalado el gobierno democrtico- en que la Ley 15.739 vino a establecer el orden legal actualmente en vigencia. Esta Ley, fruto de la accin "concertante" de las distintas fuerzas polticas y sociales, reconoce 4 momentos: el de la primera discusin, en la que existen considerable distanciamiento entre las posturas de las partes; el de los dos primeros documentos, en los que se establecen las bases del futuro ordenamiento aunque persisten importantes diferencias de fondo y forma; el de la superacin de esas diferencias en el "alto nivel" de las fuerzas polticas y el de las consideracin legislativa y la correspondiente sancin del texto definitivo de la ley. Vemoslos en detalle.

La primera discusin C o m o ya se ha estipulado, las instancias formales de funcionamiento de la C O N A P R O se desarrollaron entre los primeros das de septiembre de 1984 y culminaron al asumir el primero de marzo de 1985 las autoridades democrticamente electas en el comicio del 27 de noviembre del ao anterior. El proceso de su gestin puede dividirse en dos partes. L a primera, hastafinesdel mes de octubre y la segunda, desarrollada luego de las elecciones, al calor de los resultados del comicio.

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L a primera etapa culmin con acuerdos en macrotemas, c o m o el fin de las proscripciones polticas, del exilio, la independencia de poder judicial, los objetivos globales de poltica econmica, salud, vivienda, etc. E n materia de educacin, se logr acuerdo en torno a la autonoma universitaria y en la educacin general acerca de: Sancionar una ley de emergencia sustitutiva de la Ley 14.101, a tratar prioritariamente y que regira hasta la aprobacin de una nueva Ley de Educacin General; el plazo para la sancin de la nueva Ley de Educacin General no deba exceder de dos aos; que todos los Consejeros deberan ser docentes o ex-docentes titulares con una antigedad no menor de diez aos en la rama respectiva; que se estableceran asambleas representativas de docentes en cada una de las ramas de la enseanza, con derecho de iniciativa y funcin consultiva en los problemas tcnicos pedaggicos. Cada Consejo las reglamentar; establecer los principios de libertad de ctedra y laicismo; que el acceso en efectividad a cualquier cargo de los escalafones docentes y administrativos se hara por va de concurso; que la situacin de docentes graduados sin ttulo habilitante sera revisada por la autoridad competente y resuelta atendiendo al principio de equidad; que se entregaran a la enseanza los recursos presupuestarios que aseguren el funcionamiento acorde con las importantes funciones que debe cumplir; N o hubo acuerdo en la primera etapa sobre varios aspectos: la organizacin de los servicios, el nmero de Consejos y el nmero de integrantes de los mismos; c m o se procedera si en el plazo de dos aos no se hubiera aprobado una nueva Ley de Educacin; el alcance del concepto de autonoma, en especial en cuanto a los Consejos administradores de la enseanza; el procedimiento para la seleccin de Consejeros; la fecha en que se propondran las candidaturas a Consejeros; c m o se haran las elecciones en la Universidad de la Repblica.

L a segunda etapa se inici con un cambio fundamental en la forma de funcionamiento de la C O N A P R O . Por encima de la Mesa Ejecutiva se cre el Grupo poltico integrado por representantes de los cuatro partidos que se constituy en el rgano mximo de decisin sin participacin de las organizaciones sociales. L a Mesa Ejecutiva continu sus funciones con la participacin de organizaciones de empresarios y sindicatos (como nicas fuerzas sociales) junto a delegados polticos, por debajo del Grupo poltico decisor.

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EDUCACIN EN LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA

En esta etapa ha cambiado sustancialmente la situacin poltica al existir ya un pronunciamiento ciudadano en la eleccin de partido gobernante. Sin duda, los consensos logrados tienen un condicionante distinto. El peso de los representantes poltico en la C O N A P R O se afirma en el porcentaje de votos que cada partido obtuvo, pero tambin y sobre todo en la aceptacin general de su papel como nicos mediadores ante el Estado. Y a al comienzo de las instancias de concertacin se expresaba esta conviccin en una carta de sectores empresariales a la mesa de la C O N A P R O que registra el Comunicado del 11 de septiembre de 1984: "... consideran que la conduccin de la Mesa Ejecutiva y de los Grupos de Trabajo debe ser desempeada por delegados de los partidos polticos... confirma esta posicin la natural responsabilidad nica y directa que corresponder a los partidos polticos para poner en ejecucin a partir de la instauracin de un gobierno democrtico, las metas y objetivos sobre los que se haya logrado el consenso...". Los puntos acordados en esta segunda etapa refieren a: instrumentacin de Consejos de salarios c o m o mecanismos de regulacin de lasrelacionesobrero patronales, criterios generales de restitucin de destituidos, liberacin de presos polticos (sin acordar el procedimiento legal), un documento genrico en materia econmica sin precisiones instrumentales y que condiciona a acuerdos polticos la renegociacin de la deuda externa. Adems, se dej sin efecto la decisin anterior de institucionalizar la C O N A P R O en marzo de 1985. En materia de educacin se acordaron los aspectos esenciales de una ley de emergencia que posibilit un trnsito relativamente poco traumtico en el primer momento, del autoritarismo a un funcionamiento democrtico del sistema educativo. Con especial atencin y grandes dificultades para lograr consenso se deliber hasta acordar los nombres de los integrantes de los organismos administradores de la educacin general para el perodo de emergencia.

Las propuestas para la educacin en la

CONAPRO

En la Concertacin Nacional Programtica el Grupo de Trabajo de Educacin y Cultura funcion en dos subgrupos: de Educacin General y de Universidad. En el subgrupo de Educacin General estuvieron representados: Los partidos polticos: Partido Colorado; Partido Nacional; Frente Amplio y Unin Cvica. El movimiento sindical organizado en la Central P T - C N T que para esta rea de trabajo deleg su representacin en la Coordinacin de Sindicatos de la Enseanza (CSEU) integrada por A D E M U ; A D E S ; A F U T U , A T E F U D y SINTEP. El movimiento estudiantil organizado en A S C E P P .

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Empresarios de Colegios privados. Cmara del Libro (estos dos del sector empresarial). CIEP, c o m o organismos tcnico asesor con voz y sin voto.

Las propuestas de los partidos polticos El Partido Colorado propona iniciar la reinstitucionalizacin en materia de enseanza manteniendo la vigencia de la Ley de Educacin General N Q 14.101. Esta posicin se fundamentaba en que dicha ley haba sido en su momento una salida de emergencia para una situacin catica y que sus efectos, impugnados por todas las otras fuerzas sociales y polticas, se deban solamente al uso incorrecto que de ella hizo el gobierno de facto. Se admita la necesidad de una nueva ley y se propona concertar el mbito para su elaboracin, pero para evitar un vaco legal con la derogacin de la N14.101, el Partido Colorado propona mantenerla reducida a la estructura del servicio, con ampliacin de las garantas de los funcionarios y de la carrera docente y supresin de todos los aspectos represivos. Admita, a su vez, que el mbito de discusin de las propuestas de nombres de los futuros consejeros fuera la C O N A P R O . Q u e , adems, uno de los tres integrantes de cada Consejo (Primaria, Secundaria y Educacin Tcnica) fuera electo por voto secreto de los docentes de las respectivas ramas (los otros dos, por el Consejo Central de Educacin ( C O N A E ) as c o m o tambin que dos de los 5 miembros del C O N A E fueran electos por voto secreto de los inspectores del ente. Los tres restantes seguiran siendo nombrados por el Poder Ejecutivo. Finalmente se sealaba que sta era una propuesta de emergencia, solamente vigente hasta tanto se estableciera en la legislatura democrtica una nueva Ley de Educacin. El Partido Nacional, por su parte, propona la derogacin lisa y llana de la Ley 14.101, inspirada a su criterio en principios antidemocrticos y represivos que era imperioso erradicar. Simultneamente insista en la necesidad de definir en el C O N A P R O los contenidos de una nueva ley que por tiempo prolongado asegurase bases firmes a la conduccin y desempeo del sistema educativo. Se estableca la necesidad de volver a la situacin imperante antes de la aprobacin de la ley impugnada en lo relativo a la autonoma de los respectivos Consejos de las diferentes ramas de la enseanza, aunque se propona establecer una efectiva coordinacin del esfuerzo educativo de acuerdo a lo estipulado en el Art. 202 de la Constitucin. El Frente Amplio, al igual que el Partido Nacional, propugn la inmediata derogacin de la Ley 14.101 por idnticos motivos, as c o m o tambin consider a la C O N A P R O c o m o el mbito por excelencia para dilucidar la futura ley de educacin. Especialmente, su propuesta estipulaba:

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El establecimiento de una ley de emergencia para la educacin. El restablecimiento de la autonoma de cada consejo de las ramas respectivas de la enseanza, tal y c o m o rega antes de 1972. Cada consejo debera integrarse con cinco miembros (y no tres c o m o lo estipulada la ley entonces en rigor) que deberan ser o haber sido docentes de la rama respectiva, designados por el P . E . con venia de los dos tercios de la Cmara de Senadores. En principio, la C O N A P R O deba ser el mbito en que los nombres de los primeros consejeros deberan ser analizados y elegidos de c o m n acuerdo entre las fuerzas polticas y sociales participantes de ella. La creacin de Asambleas Tcnico-Pedaggicas, con iniciativa y dictamen de precepto en materia de planes y legislacin educacional en las tres ramas de la enseanza y tambin en Educacin Fsica. L a creacin de una Comisin Coordinadora de la Enseanza integrada por delegados de cada Consejo, la Universidad y el Ministerio de Educacin. A su interior, debera crearse una Oficina de Planeamiento Educativo, con funciones de asesoramiento. E n los institutos de formacin docente (dependientes segn la propuesta de cada uno de los Consejos y no, c o m o lo estipulaba la Ley, del Consejo Nacional de Educacin) se crearan Asambleas de Claustro, con funcin asesora y consultora, de precepto en planes, programas y legislacin sobre la formacin docente. Seleccin y promocin de los funcionarios docentes y administrativos por concursos de mritos y/o de oposicin. Establecimiento de fechas concretas para la convocatoria a las Asambleas Tcnico-Docentes para estudiar alternativas de sustitucin a la ley de emergencia ahora propuesta. Establecimiento de un plazo mximo de dos aos para la sancin de una ley definitiva sobre la temtica educativa.

La Unin Cvica, finalmente, present a la C O N A P R O una postura genrica, con ambiciosos propsitos en trminos "de principio" pero con escasa desagregacin en los tems ms discutidos por los otros sectores. Su propuesta, en puridad, implicaba la solicitud de derogacin de la Ley 14.101 y su sustitucin por una ley de emergencia que enfatizara la participacin del sector privado en todas las ramas de la gestin educativa. A p o y expresamente la creacin de la universidad privada, hecho acaecido en las postrimeras del gobierno militar y fruto de importante debate entonces y en los momentos posteriores. Puede verse que las posturas claramente estaban entonces divididas: derogacin inmediata e inapelable de la ley vigente, por tres de las cuatro fuerzas polticas y su mantenimiento por el Partido Colorado.

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Las propuestas del movimiento sindical A lo largo de los primeros meses de 1984, las gremiales de la enseanza ( C S E U ) emprendieron la tarea de deliberar acerca de los lincamientos que deberan orientar la salida democrtica para la educacin, con las miras puestas en una necesaria etapa de emergencia que durara un ao (1985). En el mes de julio/84 se realiz en Montevideo una "Semana de la Educacin", con talleres en los que participaron docentes de los sindicatos agrupados en la C S E U . Los resultados de esos talleres se reunieron en un informe que plasm la propuesta sindical a la C O N A P R O . Los planteos bsicos refieren a: Derogacin de la Ley N 8 14.101 y de los decretos, ordenanzas y normas emanados de la poltica educativa vigente en el momento. Eliminacin de los organismos ejecutores de esa poltica y elaboracin de las normas sustitutivas por juristas competentes. Eliminacin de planes y programas vigentes y sustitucin por lo que elaboren comisiones de docentes de reconocida aptitud. Eliminacin de cargos de confianza y provisin de cargos con restitucin de destituidos a sus legtimos cargos y llamados a concursos. Funcionamiento de Asambleas Docentes en todos los niveles de la enseanza; Autonoma de la enseanza en todos los niveles. Normas para la eleccin de consejos provisorios en las tres ramas de la enseanza y compromisos explcitos a asumir por los candidatos elegidos por las gremiales y cuyos nombres se llevarn a la mesa de concertation. Elevacin del presupuesto de la enseanza hasta alcanzar el mayor ndice anterior en relacin con el producto nacional bruto y el total del gasto pblico. Inclusin de la Educacin Fsica dentro del sistema educativo del que se la ha mantenido apartada.

La propuesta del movimiento estudiantil era de total apoyo a los sindicatos en el terreno de la educacin general.

La propuesta del CIEP Al iniciarse las instancias de concertation en septiembre de 1984, los cinco centros privados de investigacin de ms larga trayectoria en nuestro medio fueron convocados a participar como organismos asesores y observadores. Esta participacin dada al CIEP, C I E S U , C L A E H , C I N V E y C I E D U R signific el reconocimiento a una tarea cientfica continuada y rigurosa realizada por vas alternativas durante el periodo en que el mbito tradicional en el seno de la

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Universidad o en las Asambleas Docentes se vieron bloqueados por la intervencin. En el terreno de la educacin, el CIEP elabor a lo largo de 1984 su propuesta como contribucin a la reconstruccin del sector "en este momento tan especial de la historia del pas", c o m o reza en su primer prrafo. La "Propuesta de emergencia para el sistema educativo" constituy el documento tcnico por excelencia manejado en la C O N A P R O , por examinar exhaustivamente todos los aspectos del Subsistema de Educacin General en la situacin de reinstitucionalizacin. Es coincidente con los planteos gremiales; desarrolla en forma extensa todos los aspectos de la propuesta sindical, excepto los procedimientos para la eleccin de consejeros por pertenecer al terreno de las decisiones polticas. Se sealaban en la propuesta numerosos puntos que atienden todos los aspectos a tener en cuenta para un adecuado encauzamiento democrtico del sistema educativo: Acierto en el acuerdo de sustitucin de la Ley N 9 14.101 por una ley de emergencia. Necesidad de que la nueva Ley de Educacin General se defina luego de una consulta nacional al efecto. Necesidad de que la comisin parlamentara que elabore la nueva ley se asesore con tcnicos docentes del ms alto nivel, con representantes de los gremios de la educacin, de los padres y de los alumnos. Necesidad de crear la Direccin General de Planeamiento Educativo que estudie una reforma de la enseanza. Necesidad de que los organismos rectores tengan ya desde la ley de emergencia un grado suficiente de autonoma. "Que de manera decisiva el logro del propsito normalizador estar condicionado desde el inicio m i s m o del perodo, por el acierto que se tenga en la designacin de los integrantes de los Consejos. Debe ser m u y claro que el reclam o de representacin en los Consejos que los docentes plantean, debe ser satisfecho".

Algunos aspectos tcnicos en los que la propuesta de emergencia profundiza son totalmente vigentes ms all del perodo y constituyen aportes de valor permanente en temas como: la disciplina, el currculo, la metodologa, la evaluacin, etc.

La propuesta del sector privado La delegacin representante de los colegios privados present a la C O N A P R O "Sugerencias para una poltica educativa nacional en una democracia participativa sin exclusiones".

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Sintticamente, su propuesta define para la emergencia los organismos que realizaran el ordenamiento legal de los servicios con el establecimiento de una Junta Nacional normalizadora y coordinadora y cuatro Direcciones Generales normalizadoras: de Educacin Primaria, de Educacin Secundaria, de Educacin Tcnico profesional y de los Centros Docentes. E n todos estos organismos se solicita integracin de un miembro designado por la enseanza privada. "Les corresponden, mientras no se resuelva de otro m o d o , las atribuciones aplicables de la Ley N a 14.101". Por lo tanto, los empresarios de la Educacin privada admitan para la etapa de emergencia el mantenimiento de la Ley N 14.101. Las deliberaciones en el sub grupo educacin general Con estas propuestas, los actores del sub grupo de Educacin General iniciaron sus deliberaciones en el seno de la C O N A P R O . El Partido Colorado mantuvo durante varias reuniones una posicin de absoluta firmeza en el sentido de no aceptar la derogacin de la Ley N 8 14.101 y s hacer modificaciones eliminando sus artculos ms irritantes. Las posiciones de las otras fuerzas polticas y sociales, firmes tambin en sus planteos, dejaron al Partido Colorado c o m o nico defensor del mantenimiento de la misma. Las deliberaciones as planteadas llevaron a instancias en que el consenso pareca imposible y se levantaban sesiones en punto cero. El impasse fue finalmente superado a instancias del Asesor Jurdico del Partido Colorado y ex asesor de la Universidad, quien hizo ver a su sector poltico que la expresa derogacin de la ley 14.101 y su sustitucin por una ley de emergencia era la nica alternativa posible de consenso en el tema educativo. Desbloqueado as el problema, la discusin avanz rpidamente, aunque en el marco de importantes disensiones todava. As, el 25 de octubre de 1984, el sub grupo de Educacin General sintetiz en dos informes el fruto de las deliberaciones realizadas en su seno. El Documento 001, denominado "Ordenamiento Legal de los Servicios" establece que se logr acuerdo al derogar la ley 14.101 y sustituirla por una "ley de emergencia" que regir hasta tanto se apruebe una nueva Ley de Educacin General. Esta "ley de emergencia" habr de ser considerada prioritariamente por la legislatura a instalarse el Ie de marzo de 1985. Existi acuerdo tambin en que el plazo de vigencia de esta ley no debe superar a los dos aos. Si en ese plazo an no se aprobare la ley definitiva y a los efectos de la integracin de los Consejos Respectivos, se manejaron dos frmulas alternativas: El Partido Nacional, la Unin Cvica y el Frente Amplio proponan que los

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miembros de los Consejos Directivos de cada rama de la educacin fueran elegidos por los docentes titulares de cada servicio, mediante eleccin nacional y voto secreto. El Director de cada Consejo, sera designado por el PE. previa venia del Senado otorgada por dos tercios de sus miembros y a propuesta del Consejo respectivo. E n todos los casos, dicho consejero debera acreditar por lo menos diez aos de docencia consecutivos en la rama respectiva, la ejerciera o no en ese momento. Los sindicatos de la enseanza y el gremio estudiantil avalan esta posicin e incluyen a la Educacin Fsica c o m o una rama ms de la enseanza. Por su parte, el Partido Colorado, que postula la existencia de un nico Consejo Directivo Central propone, c o m o ya se estipulara, que dos quintos de ste sean electos por los inspectores mediante voto secreto y el resto por el P . E . A su vez, un tercio de cada Consejo, ser electo por voto de sus docentes y los otros dos, por el Consejo Directivo Central.

N o se logr acuerdo respecto de la Organizacin de los Servicios. L a propuesta presentada por los sindicatos, estudiantes y avalada por el Frente Amplio establece que la Enseanza Primaria, Secundaria, Tcnica y Educacin Fsica estarn regidas por consejos autnomos. U n representante de cada uno de ellos, sumados a uno por la Universidad y otro por el Ministerio de Educacin, compondrn el Consejo Coordinador de la Enseanza, cuyas funciones seran: Coordinar planes y programas para obtener una vinculacin racional y la continuidad adecuada. Establecer la distribucin adecuada en trminos presupustales y locativa entre los distintos Consejos. Coordinar las reas de trabajo comunes (docentes y administrativas evitando toda duplicacin innecesaria). Planificar y coordinar la labor de los eventuales servicios centrales que hubieren de crearse en el futuro. Establecer su propio reglamento.

A su vez, los Consejos de Primaria, Secundaria y U T U deben propender a los cometidos siguientes: Impartir educacin de acuerdo a su nivel respectivo. Desarrollar la capacidad para grados superiores de la enseanza. Investigar en las materias que interesan a la educacin. Fomentar la cultura, propender a la comprensin de los problemas de inters general y velar por la efectividad de los principios constitucionales. El Consejo Nacional de Educacin Fsica tendr por cometidos:

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Planificacin y ejecucin de la Educacin Fsica sistemtica a nivel pre-primario, primario, medio y superior. E n el mbito no formal, planificar el tiempo libre de todos los habitantes del pas, mediante una proficua actividad deportivo-recreativa. Asesorar, coordinar yfiscalizartodo el deporte de competencia, a todos los niveles. Convocar a la Asamblea Nacional de Profesores de Educacin Fsica el rgano representativo de los docentes de todo el pas, para el anlisis, planificacin y coordinacin de los objetivos planteados. Estas Asambleas tienen el derecho de iniciativa y funciones consultivas en materia tcnica y pedaggica de la educacin fsica.

Sobre estos temas, la posicin del Partido Nacional fue considerar imprescindible reorganizar completamente a la Educacin Fsica, considerada complemento indispensable de la formacin integral del individuo. Su integracin institucional al sistema educativo y la determinacin de su naturaleza jurdica debe ser objeto de un meditado anlisis y de un amplio debate, por lo que en verdad el problema debe ser resuelto en la ley definitiva de educacin. E n lo dems, se comparte la posicin de las gremiales y del Frente Amplio. El Partido Colorado y la Unin Cvica, por su parte sostienen la necesidad de que sea un slo Consejo quien aglutine la conduccin de la enseanza en sus distintas ramas. L a integracin del Consejo sigue el tenor de lo expresado anteriormente, al igual que lo referido a los tres consejos "desconcentrados". Se comparte la opinin del P . Nacional sobre la E . Fsica a quien se valora sustantivamente pero cuya dilucidacin institucional se pospone para futuras etapas. Se establece que la relacin entre Consejo Directivo Central Autnomo y los Consejos respectivos debe asegurar la mxima desconcentracin de funciones y el mayor grado posible de autonoma en favor de estos ltimos, siempre que sea compatible con la coordinacin de los servicios y el mantenimiento de objetivos comunes y complementarios en planes y programas. Se asegurar, sin embargo, que los servicios administrativos y de formacin docente se mantengan centralizados. U n o de los aspectos crticos del debate y sobre el que se procesa toda la problemtica posterior a la aprobacin de la ley de emergencia, se centr en las distintas maneras en que ha de concebirse la autonoma de la enseanza, estipulada genricamente, c o m o ya se dijo, por la Constitucin de la Repblica. E n el Documento 001 se manejaron tres concepciones alternativas. El Partido Colorado y la Unin Cvica la concibieron c o m o "el traspaso de determinados poderes jurdicos de administracin y legislacin del Estado Central al ente, en la materia tpica de su especialidad y que no implica la llamada "autonoma poltica" o de "gobierno" ".

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Las gremiales estudiantiles, de funcionarios y el Frente Amplio, por el contrario, sostienen la posicin de que la autonoma comprende lo tcnico, lo financiero, lo programtico y la designacin de sus propias autoridades. El Partido Nacional, por su parte, considera que en sentido estrictamente jurdico la autonoma de la enseanza supone, adems de la natural ruptura del ligamento jerrquico con el Poder Ejecutivo -sustituida por la Direccin propia del Consejo Directivo A u t n o m o - una prdida total de poderes de administracin y de legislacin del Parlamento y la Administracin Central al Ente en el mbito de su especializacin. Implica, igualmente, la posibilidad de que los actos administrativos emanados del rgano autonmico puedan ser anulados por medio de otro acto semejante del Poder central.

A d e m s se agrega que si bien terica y jurdicamente la autonoma no depende del rgimen electivo de las autoridades, la vitalidad y autenticidad de la misma c o m o "valor poltico-social eficiente" slo se logra plenamente cuando los Consejos Directivos Autnomos, adems de actuar con autonoma tcnica, administrativa yfinanciera,emanan de los propios integrantes del servicio y no de autoridades ajenas al mismo. Respecto del procedimiento para la seleccin de Consejeros, existi acuerdo en que sus integrantes deberan ser docentes titulares o ex docentes titulares con una antigedad no menor de diez aos en la rama respectiva. Al respecto, el Partido Nacional, el Frente Amplio, y las gremiales de docentes y estudiantes consideraban que "cada sector de la coordinadora de sindicatos de la enseanza integrar un Colegio Elector compuesto por docentes de reconocida trayectoria y probidad moral. El Colegio Elector propondr una lista de candidatos a la Coordinadora de Sindicatos de la Enseanza, en nmero doble al de los integrantes del Consejo respectivo. L a Coordinadora de Sindicatos de la Enseanza presentar por intermedio de su delegacin en la M e s a Directiva de la Concertacin Nacional Programtica, la lista de candidatos con la necesaria fundamentacin. Los Consejeros sern luego designados formalmente por el Poder Ejecutivo previa venia de dos tercios de los senadores, atendiendo a la lista antes referida". El Partido Colorado y la Unin Cvica proponan a su vez que "dos de los integrantes del Consejo Directivo Central sern representantes de los docentes de las tres ramas de la Educacin General y tambin lo ser uno de cada Consejo Desconcentrado. El P . E . los designar previa venia de dos tercios de integrantes de la Cmara de Senadores, seleccionndolos de una lista presentada por las organizaciones gremiales representativas de los docentes. Los restantes miembros de los consejos sern designados por el P . E . y a su propuesta, con venia de dos tercios del senado, de entre docentes que no merezcan objecin fundada en falta de condiciones personales o versacin en los asuntos de educacin general. Tanto en uno c o m o en otro caso, se reconoce a la Concertacin

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Nacional Programtica c o m o el mbito de discusin de las propuestas de n o m bres". Respecto de la fecha en que estos candidatos deberan ser propuestos, existieron tres posiciones: que la lista se integrase antes de las elecciones nacionales (F.A. y sindicatos), que debera hacrselo luego de stas (P.C. y U . C . ) y por su parte, el P . N . consider al tema c o m o irrelevante ya que previamente debe dilucidarse el tema anterior (designacin). E n el documento 001 existi pleno acuerdo adems en el establecimiento de Asambleas Representativas de Docentes en cada una de las R a m a s de la Enseanza, las que dispondrn de iniciativa y cumplirn funciones consultivas en la problemtica tcnico-pedaggica de la rama respectiva. Su reglamentacin habra de disponerse una vez resueltos los temas de fondo. Tambin se acord que habra de estudiarse la ubicacin de los institutos de formacin docente en el marco del Sistema Nacional de Educacin Superior, as c o m o la instalacin de Asambleas R e presentativas en dichos Institutos. Tambin existi pleno acuerdo en establecer expresamente la libertad de ctedra y la laicidad, aunque existieron dos maneras alternativas de expresarlas: El F . A . y las gremiales consideraban que ambas deben ser entendidas c o m o la expresin real y crtica de las diversas tendencias y c o m o la libertad de acceso a todas las fuentes de la cultura. El P . C . , y el P . N . y la U . C . por su parte consideran la libertad de ctedra c o m o el derecho a exponer leal y crticamente los temas indicados en los programas, de manera que el alumno conozca la versin que de ellos ofrecen las distintas tendencias. El laicismo, por su parte, habr de entenderse c o m o la educacin impartida sin imposiciones ni restricciones que atenten contra la libertad de acceso a todas las fuentes de la cultura. D e este m o d o , se impide a los funcionarios toda clase de proselitismo en el ejercicio de sus funciones o en ocasin de las mismas, ni usar los bienes o el nombre del Ente con esos propsitos. Se propone la garanta absoluta de la m s amplia independencia de la conciencia moral y cvica del alumno. E n lo referido a la seleccin del Personal Docente y Administrativo, se estableci pleno acuerdo en que el sistema de concursos ser el camino para ocupar en efectividad cualquier cargo de los escalafones docentes y administrativos. Respecto de la temtica de las elecciones universitarias, objeto tambin de amplio debate, existieron dos posturas: el P . N . propuso mantener el Captulo X I V de la Ley 14.101. El resto, sugiri que la temtica pasara a estudio del subgrupo de Universidad. E n el Documento 002, denominado "Irregularidades Funcionales y Presupuesto de Emergencia", existi acuerdo pleno en revisar la situacin de los docentes que ejercen sin el ttulo habilitante y que accedieron a sus cargos en forma irregular, especialmente quienes se favorecieron por la ley 15.601 (funcionarios de confianza). A d e m s , se enfatiza que "se entregarn a la enseanza los recursos presu-

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puestales que aseguren un funcionamiento acorde con las importantes funciones que debe cumplir". A estos preceptos, se agrega una serie de fundamentaciones de los distintos sectores sobre todo en lo referido a la necesidad de reposicin de los destituidos por el gobierno de facto, al respecto de los derechos gremiales de funcionarios y estudiantes, as c o m o la democratizacin de los programas y la labor educacional mediante depuracin de los contenidos antidemocrticos y autoridades vigentes en los programas y planes de estudio; al restablecimiento de un clima de convivencia democrtica en los centros de la enseanza, basada en la participacin de sus protagonistas (alumnos, docentes y padres), premisa de una convivencia democrtica a escala societal global. Con nfasis distintos, segn los casos, todos los sectores aprobaron estas consideraciones. Estos temas pasaron luego a la consideracin del Grupo Poltico, nivel de mxima decisin de la C O N A P R O , quien resolvi lo que sigue: Organizacin. En esta ley de emergencia se mantiene la estructura centralizada de la ley que se propone derogar, estableciendo un Ente nico de enseanza (adems de la Universidad) de quien adems dependern las Instituciones de Formacin Docente de las respectivas ramas. Integracin. El Consejo Directivo Central de la proyectada Administracin Nacional de Educacin Pblica ( A N E P ) se compondr por 5 miembros, que debern haber ejercido la docencia en forma titular por un periodo ininterrumpido de 10 aos o ms, designados por el Presidente de la Repblica en acuerdo con el Consejo de Ministros y previa venia de tres quintos del total de los Senadores.

Tal procedimiento se establece exclusivamente para esta oportunidad. Las futuras o sucesivas autoridades se designarn por un procedimiento a establecerse en la "ley definitiva" que deber ser aprobada en un plazo mximo de dos aos. Hasta tanto esas futuras autoridades no sean elegidas, seguirn actuando las designadas en esta instancia. Para las eventuales vacantes producidas en el Consejo Directivo Central, se establece el precepto de que el Consejo Desconcentrado de la rama correspondiente a aquella en que hubiere ejercido la docencia el miembro a reemplazar designar de entre sus miembros y a solicitud del Consejo Directivo Central, a quien habr de ocupar esas funciones. Los Consejos de Educacin Primaria, Educacin Secundaria y Educacin Tcnica se compondrn de tres miembros cada uno, con iguales requisitos que los estipulados para los miembros del Consejo Directivo Central y sern designados por el C . D . C . Por una mayora no menor a los cuatro quintos de sus integrantes, por voto conforme y fundado. En la provisin inicial de estos Consejos, se designarn conjuntamente tres

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suplentes para cada uno de ellos, quienes deben reunir iguales requisitos a los exigidos a los miembros titulares. Las vacantes que pudieran producirse sern cubiertas acudiendo a la respectiva nmina de suplentes. Atribuciones. Se establece que el C . D . C . debe establecer la orientacin general de planes y programas de estudios de las ramas respectivas, aprobar los planes de estudio estatuidos por los Consejos Desconcentrados, organizar y realizar a nivel terciario en todo el pas, la formacin y perfeccionamiento de los docentes, pudiendo incluso realizar convenios con la Universidad de la Repblica, as c o m o ejercer la fiscalizacin de los Institutos habilitados (no oficiales) de formacin docente. Concertacin y propuesta de los Consejeros. El Grupo de Trabajo concertar 23 nombres para proveer los cargos de los distintos Consejos (Central y Desconcentrados) y los presentar al Grupo Poltico, quien respetando estos acuerdos los elevar a la legislatura y al P . E . electos. D e entre ellos se elegirn las autoridades titulares y suplentes. Educacin Fsica. N o se integra a la legislacin de emergencia estatuida, aunque se establece el compromiso de considerar su situacin en el futuro. Destituidos. Se establece explcitamente el derecho a la restitucin en el cargo de los funcionarios pblicos dependientes del Consejo Nacional de Educacin despedidos por motivos ideolgicos, polticos o gremiales, sin perjuicio de las restantes soluciones que al respecto estatuya la ley general a dictarse en materia de destituidos durante el rgimen de facto, as c o m o tambin que los C o n sejos creados por esta ley aplicarn todas sus disponibilidades presupustales al cumplimiento de la reincorporacin de funcionarios. Se dejarn sin efecto todos los nombramientos y contrataciones realizados en los ltimos seis meses, as c o m o se proceder a la reconsideracin de las contrataciones irregulares y/o por motivos de "particular confianza". Captulo X I V de la Ley 14.101 (Elecciones Universitarias). Se mantiene su redaccin original. Comisin Coordinadora de la Enseanza. Se constituir la Comisin Coordinadora de la Enseanza de acuerdo a lo previsto con lo estatuido en el Art. 202 de la Constitucin. L a integrarn 11 miembros representantes del Consejo Directivo Central de la A N E P , de la Universidad, de los tres Consejos Desconcentrados, de Educacin Fsica, del Ministerio de Educacin y de la educacin privada.

El 28 de marzo de 1985, estos principios se constituyeron en la Ley 15.739 y fueron luego reglamentados por el Decreto 395/985 del 30 de julio de 1985. Tres aos despus, el debate nacional sobre educacin que casi todos los actores proponan en la C O N A P R O , an resta por hacerse. D e igual m o d o , las iniciativas sobre el tema as c o m o las negociaciones n o han pasado, en el mejor de los

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casos, de impulsos discontinuados y por regla general particularizados en ciertas esferas adems parciales en sus alcances. Por su parte, si bien se cumpli lo acordado en el sentido de respetarse las nominaciones concertadas, la falta de un proyecto nico, o ms bien la coexistencia de ms de un proyecto sobre el deber ser de la educacin entre quienes fueron electos, ha implicado que contra lo esperado, la lgica sectorial haya imperado sobre la general. El inicio de las nuevas autoridades en sus funciones estuvo signado por sucesivos conflictos de atribuciones y jerarquas, derivados de la falta de precisin legislativa y el recurso a la interpretacin de la norma jurdica. E n este sentido, se asisti a diversos tipos de movilizaciones, oposiciones entre jerarcas de organism o s centrales y unidades desconcentradas, reivindicaciones de autonoma, expulsiones, amonestaciones y otras medidas disciplinarias. Con el tiempo, muchas de las manifestaciones ms violentas tendieron a disminuir y a canalizarse dentro de los carriles "normales" de la negociacin o aceptacin de las reglas de juego resultantes de la interpretacin de legislacin sobre la cuestin autonoma-centralizacin. Sin embargo, los problemas sustantivos no han sido resueltos. E n rigor, slo han sido postergados. El problema mayor para el futuro es, sin duda, que poco o nada se ha avanzado en estos aos para aproximar posiciones y facilitar un consenso razonable en tomo al tema.

C O N G E L A C I N POLTICA Y TRANSICIN A L A D E M O C R A C I A , E L SISTEMA E D U C A T I V O C O M O V A R I A B L E D E P E N D I E N T E

Primera Parte: La oferta y la demanda por educacin E n el perodo transcurrido entre 1975 y 1985, puede verificarse una relacin de asociacin m u y directa entre el desempefo del sistema educativo y el comportamiento poltico y social, en el pas. E n esos diez aos, se proces la consolidacin del rgimen de facto. Luego, exactamente en la mitad, acaece el fenmeno generalmente aceptado c o m o el comienzo de la transicin hacia la democracia: el plebiscito de 1980. Con esta fecha c o m o punto de inflexin, el sistema educativo muestra dos estados bien diferenciados. Importante retraccin y deterioro en la primera mitad y abrupto crecimiento y mejoramiento de algunos indicadores del rendimiento, en la otra. Globalmente, sin embargo, puede verificarse un incremento del 27%, a pesar del decremento operado entre 1975-80 -del orden del 0,5%- que hace que el crecimiento posterior suba al 27,5%.

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Este incremento no es atribuible a factores demogrficos ya que - a tasa promedio del 0,5% anual- la poblacin uruguaya creci en un 5.1%. Pero, an considerando el aumento poblacional, puede establecerse que: E n 1975 el sistema educativo inclua al 21% de la poblacin total de la Repblica. E n 1980 este guarismo haba descendido al 20.3%. Cinco aos despus, el sistema se haba expandido hasta incorporar a ms de un cuarto de la poblacin entre fronteras.

Tales valores, absolutamente inditos en el pas, resultan de diversos procesos acaecidos al interior entre los distintos niveles del sistema educativo y que pueden resumirse as: Crecimiento de un 37% de la matrcula en el nivel de educacin inicial (preescolar). E n 1980 el crecimiento era del 5.5%. Crecimiento de un 10.3% de la matrcula primaria, que en 1980 slo alcanzaba al 2.7%. Crecimiento del 29.5% de la matrcula de la enseanza secundaria comn, que en 1980 haba descendido en un 13.1%. Crecimiento de la educacin secundaria tcnica del 44% (12.6% en 1980). Crecimiento de un 69% entre los cursos de formacin docente, cuando hasta 1980 stos haban retrocedido un 22.9% en relacin a 1975. Crecimiento de un 139% de la matrcula universitaria, que era tan slo del 4.3% cinco aos antes. Crecimiento de un 81 a 87% de la matrcula global en el espacio pblico.
Cuadro 1 EVOLUCIN DEL SISTEMA EDUCATIVO. T O T A L E S D E P O B L A C I N M A T R I C U L A D A P O R NIVELES, 1975-1985"

1975 Pre Primaria Primaria Secund. C o m n Secund. Tcn. Form. Docente Universidad Total 40 322 144 37 5 32 582 239 602 241 553 074 627 336

% 1

1980 42 331 125 42 3 34 579 444 247 438 284 944 044 401

% 1
105.5 102.7 86.9 112.6 77.7 104.3 99.5

1985 55 356 186 53 8 78 738 092 002 844 987 575 221 721

%
7.5
48.2 25.3

% 1
136.9 110.3 129.5 143.8 169.0 239.7 126.9

6.9
55.4 24.8

6.4 0.9 5.6 100

100 100 100 100 100 100 100

7.3
57.2 21.6

7.3 0.7 5.9 100

7.3 1.2
10.6

100

Fuente: CIEP. Varias Publicaciones. * N o se considera la matrcula de enseanza primaria especial, de adultos, posgrados de formacin docente y/o universitaria, as como el alumnado de liceos y escuelas militares y de polica a niveles de grado o posgrado.

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Estos diferentes comportamientos han supuesto variaciones relativas del peso de cada nivel al interior del sistema formal de educacin. E n efecto, en 1975 la escuela primaria abarcaba ms del 55% de toda la poblacin escolarizada del sistema. E n 1980, haba llegado al 57%, pero cinco aos despus ese porcentaje haba disminuido a menos del 48% del total. El sistema, sin embargo, haba crecido y si, c o m o suele suceder, lo haba hecho hacia los niveles superiores, tambin haba crecido "hacia abajo", en el espacio preprimario. El nivel de mayor incremento era el superior (universitario y profesorado). Tambin haba sido importante el crecimiento de la educacin preescolar y secundaria. Considerado en su conjunto, el sistema haba decrecido desde el advenimiento del gobierno de facto y su perodo inmediatamente anterior (1972) hasta el comienzo de la transicin hacia la democracia (1980) en un 2.43%, a una tasa anual negativa del 0.3%. Pero luego y a medida que avanzaba la descomposicin del rgimen autoritario, creci a tasa promedio anual del 5.5%, exactamente 11 veces m s que la tasa demogrfica. Se asiste, incuestionablemente, a una "apuesta por la educacin", a la restauracin -por lo menos en el nivel de las expectativas populares- de la educacin c o m o canal de ascenso social, en el marco de un deterioro y estancamiento de los principales parmetros de la economa que hacen absolutamente inviable suponer para el fenmeno cualquier factor causal del tipo de los habitualmente postulados en los paradigmas desarrollistas o del "manpower approach". La sociedad uruguaya apuesta otra vez a la educacin, a una educacin que c o m o veremos est lejos de ser "lo que fue" (o lo que se cree que fue alguna vez) y que enfrenta simultneamente los procesos de masificacin, empobrecimiento y sobreburocratizacin. Esta apuesta adems se dirige a la educacin formal pero tambin a la no formal, c o m o puede demostrarse en trabajos recientes3V e m o s pues, c m o evolucion esta apuesta por m s educacin (o por m s escolaridad, o por ms credenciales, ya que todo ello conforma el mismo fenmeno), en los distintos niveles del sistema educativo.

La Educacin Preescolar L a puja social por mayor escolaridad en los aos previos al ingreso a la escuela primaria ha logrado que este nivel sea (luego del superior) el de mayor tasa de crecimiento. Efectivamente, de 1972 a 1985, se constata un aumento del 61.8% que se distribuye bsicamente en dos momentos: el tramo 1973-75 y el perodo 1981-83.
'Lmez, R . "Las Imgenes Sociales (HI). El Mundo de la Educacin N o Formal". Puni 21. N 9 43, Montevideo, noviembre-diciembre de 1987.

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Grfico 1

EVOLUCIN DEL SISTEMA EDUCATIVO. MATRICULA POR NIVELES, 1975-1985

(1975=100; Esc. 1=2/3) 26,9%27,5%

Universidad Form. Docente Secund. Tcnica

Secundara

Primaria

Preprimaria 1975 1980

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Grfico 2

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EVOLUCIN DE LA MATRICULA DE LOS DISTINTOS NIVELES DEL SISTEMA EDUCATIVO, 1972-1985

(1972=100; Esc. 1=100)

ir

72 73 74 75 76 77 78 79
Universidad Preprimaria Secundaria tcnica

81 82 83 84 85
Secundara Primaria

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Estos dos momentos de "ajuste" de una demanda educativa relativamente novedosa en el pas, acaecen en unvoca correspondencia con los dos momentos de descenso salarial y de agudizacin de la crisis global de la economa. Las hiptesis que explican el crecimiento de la educacin preescolar, tradicionalmente han priorizado a la necesidad del trabajo femenino y la subsiguiente necesidad de "transferir" en alguna porcin de la jomada, la guarda y cuidado de los nios pequeos. El caso uruguayo no es ajeno por cierto a este proceso. Efectivamente, en todo el proceso considerado y especialmente en los dos perodos de crecimiento mayor, la estrategia familiar tpica consisti en el doble y triple trabajo del jefe y en el trabajo supletorio de los dems miembros del grupo familiar, ya que el salario per capita haba descendido notablemente, imponindose la necesidad de "trabajar ms" 4 . Pero este factor debe relativizarse. N o puede constatarse una feminizacin del mercado de trabajo proporcional al incremento de la preescolarizacin, aunque haya crecido la participacin femenina en el mismo. Tambin influyeron otros factores. Los escasos trabajos locales sobre expectativas y anlisis motivacional de la decisin de la preescolarizacin, muestran la operatoria de factores tales c o m o la creciente necesidad de preparar al nio para un mejor resultado, en el primer ao escolar, as como el convencimiento creciente de que el preescolar es una instancia bsica para el desarrollo afectivo y social del infante, para el logro de hbitos de conducta y de convivencia, etc.5. A d e m s , consideramos que ha tenido enorme influencia en el fenmeno la generacin de demanda "desde la oferta". D e hecho, durante todo el perodo y sobre todo en los espacios temporales destacados -desde la escuela pblica m s que la privada- se procedi a una masiva oferta de educacin preescolar, que en 1972 "cubra" al 22.5% del total de poblacin de tres a cinco aos y que en 1985 llegaba ya a m s del 34% del mismo tramo etario. El crecimiento, por otra parte, no ha sido igual ni lineal segn jurisdicciones y dependencias. Bsicamente ha supuesto el aumento del 84.2% de la matrcula pblica y slo de un 12.7% de la privada. Pero adems, estos crecimientos son diferentes en el interior y en Montevideo.
* C E P A L . "La Evolucin de la Sociedad y de las Polticas Sociales en el Uruguay". Montevideo, enero de 198S. 'En investigaciones realizadas en el CIEP, se ha establecido que los padres de estos alumnos -en una muestra representativa de 20 instituciones de diferente jurisdiccin y dependencia en la ciudad de Montevideo -haban decidido la preescolarizacin de sus hijos en 1986 por las siguientes causas: - Para que el nio est preparado para lo que se habr de requerir de l en el primer ao escolar. (Aprestamiento) 42% - Porque se pretende que el nio aprenda a compartir, a relacionarse con otros nios. (Socializacin) 28% - Porque la madre debe trabajar y no hay quien pueda cuidar al nio. (Razones de trabajo) 23% - Por "otros motivos" 7% T o m a d o del trabajo de Lmez, R . : "La Educacin Preescolar segn las expectativas de sus protagonis-

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E n realidad, el crecimiento m s importante se verific en el interior, sobre todo en el sector pblico. Sin embargo, el interior no vio aumentar ni remotamente su participacin en el mercado de trabajo ni en la productividad global, ni en el porcentaje del PBI generado. Tampoco se verific all feminizacin del escaso mercado laboral existente. E n todo caso ocurri lo contrario: masculinizacin y vaciamiento; es lo que se constata en el perodo, por lo que parece prudente reiterar la relatividad del argumento que asocia linealmente crecimiento preescolar con crecimiento del trabajo femenino. E n el anlisis por jurisdicciones puede tambin establecerse que la educacin pblica creci ms o menos ininterrumpidamente desde 1972 a 1978 a una tasa anual promedio del 6.7%, con leve decremento en 1979 (-2%) para continuar un proceso de ascenso que se acelera entre 1981-83 y se estabiliza con levsima tendencia a la baja desde entonces hasta 1985. Este sub-perodo (1979-85) registra una tasa anual promedio del 7.7% E n el espacio privado, la situacin es diferente y presenta importantes oscilaciones. E n principio, hay un deterioro del 18% solamente entre 1972 y 1973, rpidamente neutralizado por un alza del 27% en 1974. Desde entonces y hasta 1982 con leves oscilaciones, se asiste a una prdida matricular del orden del 27.3%. L a tendencia se revierte luego en una importante recuperacin que en tres aos crece un 31.3% a tasa promedio anual del 10.43%. El anlisis de la evolucin de los establecimientos dedicados a tal fin, permite apreciar que la matrcula subi ms que la capacidad instalada, por lo que el ndice global de la relacin alumnos establecimientos se increment en forma importante (48 a 57 alumnos por establecimiento). L a dicotoma privado-pblico tambin ofrece importantes diferencias en las series estadsticas que registran estos comportamientos, aunque con menos espectacularidad que las referidas a la matrcula. Puede constatarse que el espacio pblico incrementa su "oferta" locativa en un 70.7%, crecimiento que presenta cuatro tramos diferentes: incremento de un 28% hasta 1976, tendencia al crecimiento decreciente (tasa promedio anual de 0,3%) entre esa fecha y 1981, abrupto crecimiento hasta 1983 (34.5%), e inflexin negativa y recuperacin entre 1983-85, con un crecimiento del 6.5%.

Es importante sealar que este incremento locativo del espacio pblico implic la sobreutilizacin de la capacidad disponible en la escuela primaria, especialmente en el interior. E n efecto, en la mayora de los casos el incremento matricular privilegi el "nivel 5", es decir la escolaridad de los nios de 5 aos en las

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Grfico 3 ESTABLECIMIENTOS D E E N S E A N Z A PREPRTMARIA S E G N D E P E N D E N C I A , 1972-1985 (1972=100; Esc. 1=30)

Pblica Privada

Grfico 4 A L U M N O S DE ENSEANZA PRE-PRIMARIA S E G N D E P E N D E N C I A , 1972-1985 (1972=100; ESC. 1=30)

Pblica Privada

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"clases jardineras", modalidad vigente en el pafs desde hace ms de 40 afos, pero no lo suficientemente difundida en el interior ni en las zonas perifricas de la capital. El sector privado tambin presenta un comportamiento que admite la consideracin de dos etapas, en un marco general de "ahorro" de oferta locativa, que en el perodo supuso un descenso del 17.6%, con el correspondiente incremento del "tamao promedio" de sus establecimientos (se pas de 43 a 59 alumnos), mientras que la escuela pblica lo hizo de 50 a 56). El primer subperodo es el transcurrido entre 1972 a 1981, en que luego de un descenso cercano al 20% en 1973 la tendencia se mantuvo en tasas del -0.14% anual hasta sumar una tasa negativa del 22.4%. El segundo perodo, se inicia con la recuperacin y el descenso inmediato de la oferta locativa en 1982-83, para mantenerse en valores que al final de la serie siguen suponiendo una prdida del 17.6% en relacin a 1972. Por ltimo, debe establecerse que este incremento en la preescolarizacin supuso un incremento importante en la "oferta" de docentes para el nivel. E n estudios recientes6, se establece que, en trminos generales, un 58% de los docentes del nivel cuentan con alguna especializacin en el rea. Sin embargo, este porcentaje no se mantiene en forma homognea en los diferentes tipos de instituciones existentes. E n efecto, un 89% de los maestros de los jardines pblicos (niveles 3, 4 y 5) son especializados. Tambin lo son el 42% de los docentes de las instituciones privadas, pero nicamente el 20% de los maestros de las clases jardineras (nivel 5) presenta similar formacin. Y este es el nivel que concentra a nivel nacional, la mayora absoluta de la matrcula preescolar. (Segn datos oficiales, para 1985 la proporcin era del 77.7%). Si bien no se dispone de datos al respecto, puede suponerse que en el interior del pas la situacin debe ser similar o, en todo caso peor, en el sentido de la carencia de especializacin. C o m o dato adicional y que avala esta presuncin, debe establecerse que el "grueso" de la formacin preescolar se ha realizado por la va de institutos privados (radicados en su enorme mayora en Montevideo). L a matrcula en los institutos oficiales de formacin (virtual postgrado de especializacin), si bien ha crecido, n o implica ni por asomo una alternativa seria para suponer que son estos docentes quienes estn "sosteniendo" parte sustancial del esfuerzo social de educacin preescolar. El nivel primario La escuela primaria es, de todo el sistema educativo uruguayo, quien menos ha
IbiA

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crecido. Existe, sin embargo, una explicacin al respecto: en cualquier pas en que se alcanzan niveles de cobertura cercanos al 100 por ciento de la poblacin destinataria, es prcticamente imposible evitar la tendencia al crecimiento decreciente o al estancamiento, hasta llegar, en el mejor de los casos, a "acompaar" el nivel de las tasas de crecimiento demogrfico. Uruguay no escapa a esta regla. En 1960 haba logrado escolarizar al 92% de la poblacin en edad de asistir y en 1971 la cifra ascenda al 97.2%7- Por lo tanto, las oscilaciones alrededor de estas cifras deben considerarse "normales". Sin embargo, la evolucin posterior del subsistema agrega datos que obligan a m u y especiales consideraciones. E n primer lugar, se constata que el crecimiento de matricula en 13 aos alcanza solamente al 2.5%, a una tasa promedio del orden del 0.19 por ciento anual, menor a la mitad de la registrada por el tramo etario en todo el perodo. E n segundo trmino, se constata que este comportamiento resulta de la accin de tres momentos que pueden sintetizarse de la siguiente forma: Abrupto deterioro matricular de 1972 a 1975 que alcanza al 6.4% negativo. Mantenimiento de estos valores y lentsima recuperacin hasta 1982, en que, a tasa promedio anual nfima (0.095%) se recuperan los valores vigentes al ao base. Recuperacin matricular del 3.5% entre esta fecha y 1985 a tasas promedio de 1.17% anuales.

Cul puede ser la explicacin del fenmeno? Postulamos la inviabilidad de apelar a lgicas monocausales y la pertinencia de considerar una sumatoria de factores cuyos efectos ponderados parecen sumamente difciles de aislar y justipreciar. Tal vez uno de estos factores centrales sea, indudablemente, el enorme peso que adquiri la emigracin de los uruguayos en los primeros aos del gobierno de facto. E n efecto, segn estudios recientes8, del total de migrantes vivos en 1980 (180.221 personas; cifra equivalente al 6.4% de la poblacin nacional), un 70% haba abandonado el pas entre 1973 y 1980. L a edad promedio al emigrar de esta poblacin era de 26 y medio aos, edades claves en el proceso procreativo. Puede constatarse adems que un 8.5% del total de residentes en el exterior poseen entre 5 y 12 aos de edad (unos 11.000

'Bayce, R . El Sistema Educativo Uruguayo: 1973-1985. El Deterioro Cuantitativo. CIEP. M o n tevideo, 1985. 'Fortuna, J.C. et. al. "Emigracin de uruguayos, Colonias en el Exterior y Perspectivas de Retorno". C I E S U , D / T 137/87.

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jvenes). Este valor vendra a implicar alrededor de la mitad del dficit que presentaba la matrcula entre 1975-1976. La "hiptesis migratoria" se avala tambin por la forma en que se produce el deterioro matricular en la escuela primaria. D e hecho, la prdida de alumnos fue mayor en el medio urbano que en el rural y tambin mayor en Montevideo que en el interior, exactamente tal c o m o opera la pauta migratoria que supone el siguiente itinerario tpico: interior rural-interior urbano-capital urbano-exterior. Ahora bien, a qu puede imputarse la diferencia no explicada por este factor? Entendemos que la crisis econmica vigente en el perodo y la necesidad de elaborar modificaciones y alternativas a las estrategias defensivas de los sectores populares y de los sectores en rpido proceso de pauperizacin, pautaron un "alejamiento temporal" de las aulas de un porcentaje de nios por lo menos equivalente al que estimamos se "perdi" por la va migratoria. Pginas atrs hacamos referencia a la necesidad de que otros miembros del hogar pasaran a realizar alguna tarea posible de remuneracin frente a la necesidad familiar de "trabajar ms". Estimamos que una legin de nios sobre todo en edad escolar "intermedia" (9-11 aos) abandonaron la escuela. A posteriori, la necesidad de contar con la asignacin familiar (que justamente requiere para su cobro la certificacin de la escolaridad) junto a la elaboracin de estrategias m s firmes y en el marco de una modesta y transitoria recuperacin de la economa - a la que debe agregarse las "franquicias" que la escuela otorg desde 1976-77 a sus alumnos con el expreso propsito de abatir los ndices de repeticin y desercin- lograron recuperar a parte importante de esta poblacin. A d e m s , el crecimiento demogrfico de los tramos de edad correspondientes, inducido por un proceso de disminucin creciente de la emigracin tambin deben haber influido en la lenta recuperacin matricular. V e a m o s ahora c m o se comport la matrcula en el anlisis por dependencias (forma de administracin). L o primero que salta a la vista es que el deterioro ha sido mayor y ms prolongado en el mbito privado que en el pblico, lo que evidencia el peso de la crisis econmica global en el perodo considerado. D e hecho, de 1972 a 1985 la matrcula en este espacio descendi alrededor de un 8.5%, en un proceso que reconoce data m s larga y que en el perodo 1961-84 suma valores negativos del orden del 23% 9 . El fenmeno, contrastable con el de los pases vecinos -en los que el sector privado viene adquiriendo proporciones cada vez mayores y que veces supera con mucho los ndices de crecimiento del sistema pblico- puede dar idea clara de las restricciones y rigideces del proceso econmico y re-constituyente sobre reglas espartanas estrategias de sobreutilizacin del empobrecido y masificado sistema
'Lmez, R . "Polticas Educativas. La Escuela Primaria en el Uruguay entre 1961-84". Punto 21, N * 39/40, Montevideo, mayo de 1987.

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pblico de educacin. M s adelante constataremos que esto sucede en todos los niveles y que el brusco incremento de la matrcula operado en la transicin a la democracia supone el asalto virtual a la escuela pblica en un marco de decremento del esfuerzo privado en educacin, signado por la consolidacin de un pblico segmentado y elitario para la misma. L a evolucin de la matrcula privada reconoce 5 sub-perodos, a saber: U n primer momento de crecimiento y cada, hasta 1975, que lleva los valores a tasas negativas del orden del 9.1%. U n segundo momento de estabilizacin relativa y nuevo decremento hasta 1979 del orden del 4,4% que llev a - 1 2 % la relacin con el ao base. U n tercer momento (1979-82) inaugura una modesta recuperacin del 4.6% (tasa promedio anual positiva de 1.53%) que culmina con el brutal derrumbe -cuarto perodo- que lleva los valores de 1984 al punto m s bajo de los ltimos 35 aos y que supone un 16% de prdida respecto de 1972. E n 1985 se abre un perodo de recuperacin (crecimiento del 9%), de apuesta a la recomposicin matricular, de incierto futuro. Datos preliminares de 1986 parecen indicar que se trata de un fenmeno coyuntural y que se asistira a un estancamiento con nueva tendencia decreciente. L a matrcula pblica sigue (por su magnitud, ya que oscil en todo el perodo alrededor del 82.6% y el 84.6% de la matrcula total) tendencias similares a las de la matrcula global, analizada prrafos atrs, lo que nos exime de mayores comentarios. Es, sin embargo, de destacar que la recuperacin matricular, as c o m o su cada, implic distinto nfasis en las diferentes reas jurisdiccionales del pas. D e hecho, fue mayor en Montevideo que en el interior y mayor en las ciudades que en el campo. E n ste, en verdad, no puede hablarse de recuperacin, ya que all la matrcula sigue descendiendo. Adems, en lo relativo a la evolucin de los cursos de primaria especial, que no incluimos en el anlisis hasta el momento, puede establecerse lo que sigue10. L a Educacin de Adultos decreci en el perodo un 78% constituyndose en la modalidad educativa de mayor decremento y menor recuperacin (casi nula, en verdad). L a educacin para discapacitados fsicos y sensoriales baj tambin en una cuarta parte de sus valores para 1972. L a educacin para discapacitados intelectuales a su vez, aument en un 59%, sobre todo en el interior del pas, donde era casi inexistente. L a educacin al aire libre tambin creci, pero bsicamente en Montevideo, alrededor de un 42%.

"Bayce, R . "El Sistema Educativo Uruguayo: 1973-84. El Deterioro Cuantitativo (II)", P , Montevideo 1988.

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La "recuperacin pedaggica" tambin crece, alrededor de un 15%, tambin con mayor nfasis en el interior que en la capital del pas.

Los establecimientos de enseanza Parece importante resear el comportamiento que la capacidad locativa del sistem a , medida en trminos de nmero de establecimientos disponibles, present en el perodo. E n el espacio pblico, se verifica un incremento del 5%, acaecido sobre todo a partir de 1983. Hasta entonces y a una tasa anual del 0,11%, el espacio de locales haba crecido un 1,2% en 11 aos y en trminos de una linealidad absoluta. Evidentemente, la rigidez de la "oferta locativa" fue mayor que la operante en la "curva de demanda matricular". El espacio privado, por su parte, compens esta linealidad con una serie de alteraciones que -suponemos- estuvieron en la base de racionalizar su desarrollo con motivo del descenso de la demanda. Frente al modesto incremento de la matrcula de 1973, la escuela privada respondi con un importante crecimiento de establecimientos educativos (12.5%) seguramente fruto de un proceso de incremento edilicio de ms antigua data. Pero la cada de la demanda tambin supuso cada de esta oferta. Desde entonces, se intent un nuevo esfuerzo en 1976 para caer otra vez hasta 1979, mantenerse con ligersimo incremento hasta 1983 y volver a caer en 1984 y 1985. El descenso global de la serie es de 6.7%.

Los docentes Es tambin significativo constatar que el nmero de maestros en ejercicio aument en un 20%, mucho ms que la matrcula y los establecimientos. Sin embargo, este crecimiento no sigue un comportamiento lineal ni es similar entre las jurisdicciones. D e hecho, son los docentes privados quienes crecen ms: 35.6%, algo ms del doble que los maestros pblicos (17%). V e a m o s c m o se llega a estos valores. Hasta 1978 y con escasa variabilidad, el plantel docente de la escuela pblica creci en un 1.5%, luego de un breve descenso en 1973 y del ciclo de alza y baja de 1974-75. La destitucin, la persecucin poltica y la emigracin pueden seguramente constituir factores claves en este comportamiento. Pero, entre 1976 y 1980, se produce un incremento importante (17%). Son los aos previos a la ruptura econmica y poltico-social del modelo autoritario. H a y un intento de refundacin de los moldes de socializacin que consider al sistema estatal de educacin c o m o locus privilegiado. Es la poca de los cargos de confianza, de los ingresos y ascensos sin

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concursos, de la "fe democrtica" y de la recomendacin c o m o atributo legitimador. Entre 1981 y 1982, se asiste a otro incremento que llega a su climax en 1983, con el mximo histrico en la dotacin docente: 30,5% en relacin a 1972 y 28.6% respecto de 1978. En el pas, es ya la hora de la transicin cada vez m s acelerada a la democracia y de descomposicin tambin acelerada de las bases econmicas y psicosociales del rgimen. H a descendido notoriamente la persecucin ideolgica, crecen el discurso y las prcticas contrahegemnicas y si bien los destituidos no fueron reintegrados hasta 1985, la crisis econmica (el segundo pico de la crisis, del desempleo y del deterioro salarial se verifica en 1982-83) hace que el ingreso a la docencia se convierta en una alternativa laboral para muchos jvenes. A esto debe agregarse que, desde 1977 as c o m o hubo "franquicias" para que los ndices de rendimiento escolar mejoraran, tambin las hubo en la exigencia de los programas de formacin docente, que se convirtieron en rpida alternativa de ingreso a un mercado laboral que aunque mal pago, era seguro. Y esto se verifica en la evolucin de los cursos de formacin de maestros. As como hubo una cada del 46% hasta 1976, tambin hubo un incremento posterior del orden del 115% hasta 1984. En el espacio privado, el perodo 72-73 supone un incremento de la dotacin docente de alrededor de un 15%, sin duda como respuesta al aumento de la matricula verificado en la fecha. Pero tambin puede haber operado como"refugio", por lo menos temporal, para los docentes expulsados del sistema en 1973 y antes. Al ajuste de 1974 (que tambin acompaa al descenso de matricula) vuelve a suceder un importante incremento en 1976 (ao de nueva ofensiva de "limpieza" en todos los niveles de la educacin pblica) que tambin suponemos oper c o m o refugio de los nuevos destituidos. En 1977 se hizo evidente la presin de las autoridades sobre las escuelas privadas para que se desprendieran del personal "indeseable", en el marco de rgidos moldes de control social e ideolgico, y que implicaron el establecimiento de tres categoras de ciudadanos: insospechados de cualquier actitud o pensamiento hostil al rgimen; refractarios al rgimen pero "recuperables" y, sospechosos eternos, incorregibles, peligrosos11. La prdida de matrcula, adems de estas presiones, oper para que de 1979 y hasta 1984 la dotacin docente privada creciera lentamente, aunque el 9% superior a 1972 establezca clara diferencia con el comportamiento matricular y de establecimientos pblicos, ambos decrecientes. Finalmente, 1985 inaugura la "apuesta al crecimiento", que adiciona casi un 25% a la dotacin del ao anterior.
"Esta "tipologa" se haca efectiva en los "Certificados de Fe Democrtica", indispensables para obtener, ascender y cambiar de empleo (pblico o privado), para ingresar o egresar a y de cualquier nivel y dependencia del sistema educativo; para obtener el pasaporte o la Cdula de Identidad; para la inscripcin ante la Corte Electoral; para la tramitacin jubatoria y de beneficios sociales, as c o m o para toda una amplia g a m a de trmites pblicos y privados.

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Cabe sin embargo una referencia adicional: los sueldos docentes en la esfera privada son en promedio un 25% ms bajos a los ya magros haberes de los docentes pblicos. Por tal motivo, mantener esta "oferta docente" ha sido y es relativamente poco costosa para el espacio privado de educacin. L a conclusin final entonces, pasa por reconocer que algo m u y serio pas desde 1973-74 en el pas, en materia de estos macrocornportamientos. En el mbito pblico implic la consolidacin de tendencias inauguradas poco antes (196869). Ntese la directa relacin entre las fechas y el proceso global que implic el "estilo" poltico y de desarrollo del pas y de los modelos entonces en vigencia, que lo desbarrancarn en la crisis autoritaria. Luego, transcurridos los aos del oscurantismo, las series presentan atisbos de recomposicin de las tendencias estatuidas entonces. Pero la situacin es distinta ahora, en cada caso. E n la escuela privada, probablemente se asiste a un nuevo proceso de "ajuste" que a costos crecientes para sus usuarios, sin embargo asegura un mejor balance entre los elementos bsicos que enmarcan la relacin pedaggica. M s docentes, m s espacio fsico disponible, mejor atencin al alumno (ms personalizada), suponen elementos positivos en la base de cualquier alternativa pedaggica. El espacio pblico, subordinado a una lgica poltica m s que econmica, debe responder al "ajuste" que implica un aumento en la demanda con otro criterio, que optimice los recursos existentes. L a lgica, a diferencia de la privada, supone un menor gasto en recursos humanos, la sobreutilizacin del espacio fsico, m s alumnos por docente, todo lo que configura una tendencia hacia la masificacin en trminos crecientes. Para la escuela privada, la alternativa supone todava la "lgica de la crisis". Para un achicamiento irreversible, ahora el "ajuste" implica cada vez m s subutilizacin de la capacidad instalada (locativa), con aumento creciente en la educacin docentes/establecimientos y simultneo descenso en la ecuacin alumnos/docente, casi un despilfarro en los trminos de la escuela pblica pero destinado a quienes pueden pagarlo. Es, a fin de cuentas, la lgica empresaria vigente en el pas desde el afianzamiento del modelo neoliberal: menor cantidad de productos pero cada vez m s caros, para que los usufructu un nmero cada vez menor de privilegiados cada vez m s poderosos. El "ajuste" de la escuela pblica adems, preanuncia otros factores: aprovechar lo poco que hay (y en el estado en que se encuentre) para hacer frente a una demanda incrementada desde una sociedad empobrecida. Es la lgica irreversible e inapelable de repartir la pobreza y la escasez, frente a la que la "ecuacin" de 1968 parece utpica a la luz de las abismales diferencias en los presupuestos educativos, los recursos y la demanda de entonces y los actuales12.
"Lmez, R . op. cit. Punto 21, N 5 39/40.

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Grfico 5 M A T R I C U L A D E E N S E A N Z A PRIMARIA, 1972-1985 (1972=100; Esc. 1=10)

Privada Pblica

Grfico 6 E S T A B L E C I M I E N T O S D E E N S E A N Z A PRIMARIA P O R D E P E N D E N C I A , 1972-1985 (1972=100.; Esc. 1=10)

Privada Pblica

Grfico 7 D O C E N T E S D E E N S E A N Z A PRIMARIA P O R DEPENDENCIA, 1972-1985 (1972=100; Esc. 1=10)

Privada Pblica

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L a educacin secundaria

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E n el Uruguay, c o m o en la mayora de los pases de la regin, la educacin secundaria reconoce por lo menos dos modalidades: la educacin "comn" y la "tcnica". L a primera, tradicionalmente orientada hacia la formacin pre-universitaria, consta de un ciclo bsico de tres aos y un ciclo "diversificado" en tres reas: humanstica, cientfica y biolgica. Por su parte, la educacin tcnica, que reconoce c o m o la Argentina un pasado c o m n de Escuela de Artes y Oficios, ha dejado de ser una alternativa terminal (aunque tambin brinda cursos cortos y de actualizacin con estas caractersticas) para convertirse en un bachillerato tecnolgico orientado hacia la educacin superior, aunque con el agregado de una formacin "profesional" con ttulos habilitantes para el mercado de trabajo. Dada su historia, su diferenciacin institucional, su peso matricular, su especificidad a fin de cuentas, las consideraremos por separado.

L a Educacin Secundaria C o m n D e acuerdo a lo afirmado, la educacin secundaria comn, luego de la primaria, fue la que menos creci en todo el perodo considerado. Y si bien al final registra un incremento del 29%, a tasa acumulativa anual promedio de 2.23%, puede estipularse que fue el segmento ms afectado por la poltica educativa del proceso. Especficamente, la evolucin del nivel reconoce tres momentos, a saber: Entre 1972 y 1974, bajo efectos de un incremento matricular sostenido desde 1965, se verifica un aumento del 4.4%. Entre 1974 y 1981, en que la retraccin matricular se hace m u y significativa:

18%.
Entre 1981 y 1985, en que a tasa anual promedio del 12.7% se verifica una recuperacin del orden del 51%.

Aqu es evidente tambin la enorme diferencia que implica considerar el tema desde el proceso de consolidacin del rgimen militar o hacerlo respecto de su descomposicin. L a relacin con los resultados del sistema es de correlacin absoluta. E n cuanto a los rdenes causales postulables para explicarla, debe apelarse a aqullos utilizados en el anlisis de la evolucin de la matrcula de la escuela primaria. C o n una diferencia: aqu no opera el fenmeno del "crecimiento decreciente" o la tendencia al estancamiento de una cobertura escolar cercana al 100%, c o m o en aquel caso. E n Uruguay, que ocupaba a fines de los aos 60 uno de los primeros lugares

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en el ranking latinoamericano en trminos de cobertura-penetracin de la enseanza media (49.7% del tramo etario de 13-17 aos), el proceso transcurrido pocos aos m s tarde vino a significar un deterioro que en 1980 haba llevado el ndice al 43.6% y que recin con la recuperacin de la matrcula de 1981 ubica a 1983 c o m o el ao en que por vez primera se logra superar el 50% de ese total poblacional13. N o se trata entonces de las dificultades -lgicas- de escolarizar a una escasa poblacin marginal. Falta hacerlo nada menos que con la mitad, para quien el precepto constitucional de la obligatoriedad de la educacin media parece en todo caso una expresin de buenos deseos. Aqu operaron -agudizados- los factores que hicieron tambalear el excelente desempeo histrico de la escuela primaria, con ms nfasis en los factores que apelan a los efectos de la crisis que a los que remiten a la emigracin. E n efecto, si bien puede estimarse en alrededor de 17.300 a los jvenes de entre 12 y 19 aos nacidos en el pas y radicados en el exterior en diciembre de 198014, pueden establecerse dos hiptesis para estimar la prdida matricular por la va migratoria. Primera Hiptesis. Si se acepta que la poblacin migrante en general presenta ndices mayores a los del promedio de la poblacin en cuanto a aspiraciones de ascenso social, lo que se revela en su composicin ocupacional y educacional, puede suponerse que entre un 50 y un 75% de estos jvenes faltantes seran potenciales demandantes de educacin secundaria. Postulamos que un 62.5% de los mismos presentara tal "propensin (frente al 43.6% de la poblacin "entre fronteras" en 1980) lo que supone considerar totales de alrededor de los 11.000 casos. Pero es necesario tambin la consideracin de la alternativa de la educacin tcnica, que en esa fecha inclua alrededor del 25.2% deltotalde matrcula del nivel secundario. Por lo tanto, el "faltante" a la secundaria "comn" ascendera a los 8.100 casos. Ahora bien, si adicionamos este valor a la matrcula efectiva de 1980 hacemos disminuir el dficit respecto de 1972, de un 12.7% a un 9.22%. E s decir, hemos "explicado" solamente un tercio de la diferencia. Segunda Hiptesis. Si por el contrario, postulamos para los jvenes emigrantes una propensin a escolarizarse similar a la de sus pares en el pas, cabra considerar que el "faltante" no sera superior a los 5.600 casos (manteniendo ceteris paribus la propensin a la matrcula en la modalidad tcnica). El porcentaje explicado en este segundo caso sera solamente del 20% del total de la matrcula esperada. En cualquier caso y sin dejar de considerar el importante peso de la prdida migratoria, parece obligatoria la referencia a factores o componentes "endgenos".
"Bayce, R . cp. cit. 1985. "Ciesu. op. cit.

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EDUCACIN BU LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA

Consideramos que estos factores causales no han sido otros que la misma necesidad de salir a trabajar experimentada por las familias de vastos sectores sociales, que con la misma lgica con que apelaron al trabajo de los ms chicos, antes lo hicieron con quienes, al ser mayores y con la escuela terminada y con ms posibilidades de obtener algn tipo de remuneracin o ingreso, se convirtieron en alternativa obligatoria de las estrategias familiares de sobrevivencia. L a recuperacin de cupos de matrcula, a su vez, supone la vuelta a las aulas de parte importante de aquellos desertores, pero en condiciones distintas. Por un lado, con una edad mayor a la promedio (aumento de la extraedad tarda) y por el otro, simultneo proceso de trabajo y estudio por parte de los jvenes que advertidos del enorme peso simblico de la educacin y en el marco de la "fuga hacia adelante" ya enunciado en trminos de incremento matricular en todos los niveles, ahora vuelven a "invertir" en educacin con el propsito de mejorar sustantivamente su posicin relativa en el mercado ocupacional del futuro, en el que los estudios superiores - c o m o se ver- se han constituido en alternativa obligada. E n la consideracin por dependencia, puede destacarse que ha sido el sector pblico quien "sostiene" al incremento de matriculas del perodo, ya que el espacio privado ostenta tasas negativas (-6.3%) en relacin a 1972. D e hecho, si en aquel ao la cobertura institucional de sub-sistema pblico alcanzaba al 80% de la matrcula, 13 aos ms tarde haba subido al 86.4% de ese total. Vase entonces que la tendencia a la sobredimensin del espacio pblico se mantiene (crecimiento del 63.2% al 74.4% en preescolares y del 82.2% al 84.2% en la escuela primaria). L a educacin secundaria pblica presenta claramente dos perodos, con 1981 c o m o punto de inflexin. E n el primero, luego de un proceso de dos aos de mantenimiento de la tendencia en cuanto a matricular, se asiste a una cada del 19% a tasa acumulativa anual media de 2.71%. E n el segundo, el incremento es del 69% en cuatro aos, a tasa acumulativa anual promedio de 17.25%. E n el campo privado la situacin es diferente. Se pueden distinguir seis subperodos. El primero, de 1972 a 1974, rmora de un proceso ascensional previo, muestra los valores histricos ms altos de la matrcula privada en este nivel, con un 20% de aumento respecto de 1972 y un 52.3% en relacin a 1970. E s el m o mento de mayor penetracin del subsistema privado, con un 23.15% del total matriculado. Cul fue la causa de este incremento? Sobre todo, la enorme conflictividad que se instala en la Universidad y los liceos en todo el perodo previo desde 1968 al golpe de estado. E n el marco de una bsqueda de lugares ms "tranquilos" para sus hijos, muchas familias optaron por los espacios privados ante el riesgo que implicaba el liceo pblico15.
"Debe destacarse entre los mltiples conflictos que signan este perodo, que entre 1968 y 1972, en incidentes dentro y fuera de los liceos, fueron asesinados m s de media docena de jvenes.

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L a "tranquilidad" impuesta por el rgimen luego de instaurado y el paralelo deterioro del ingreso familiar hicieron que en 1974 comenzara un descenso en la matrcula que ya nunca llegara a recuperar aquellos valores. Desde esa fecha, hasta 1976, se verifica entonces el segundo perodo, de cada tan abrupta c o m o abrupto haba sido el crecimiento (-15%). Hasta 1980, un tercer momento constata una tendencia decreciente con leves oscilaciones que lleva la matrcula a valores inferiores en un 2.7% a los vigentes en 1972. El ao transcurrido entre 1981-82 es de crecimiento, de un 4.46% exactamente, que vuelve los porcentajes a valores positivos pero, desde entonces y hasta 1984 acaece -cuarto perodo- una nueva cada del 12.4%. 1985 preanuncia una recuperacin del 5% sobre el ao anterior, c o m o si la vuelta a la institucionalidad hubiera logrado revertir la tendencia a la baja. N o disponemos de datos ms recientes, pero tampoco creemos que esta mejora se vuelva espectacular. N o por lo menos a la luz de los comportamientos globales de los niveles anteriormente analizados. E n el anlisis por jurisdicciones, puede establecerse que hasta 1981 la cada de la matrcula haba sido mayor en el interior que en Montevideo y que la recuperacin posterior tambin fue mayor en esta ciudad que en el resto del pas. La evolucin de la oferta locativa o de la capacidad instalada permite afirmar que creci, en todo el perodo, algo ms de un 11%. Pero este crecimiento se basa sobre todo en el crecimiento del espacio pblico (29%) ya que el privado decreci un 6%. Este crecimiento de la locacin pblica fue mayor en el interior que en Montevideo. E n verdad, los establecimientos pblicos vinieron a aumentar con cierta consideracin entre 1973-74 y 1979-80, manteniendo antes y despus de estas fechas un crecimiento ms lento, pero constante. El c a m p o privado, en cambio, luego de crecer y decrecer un 17% entre 1972 y 1974, oscil con tendencia al alza hasta 1977, en que presentaba un 5.7% de incremento respecto de 1972. Luego y hasta 1980, se produce una aguda retraccin, del orden del 14%, que m u y lentamente se recupera hasta llegar al dficit ya expresado del 6% en 1985. N o disponemos de cifras para el anlisis de la evolucin de los docentes. D a tos oficiales, sin embargo, estatuyen que en 1986, 9.045 docentes (4.739 titulares y 4.319 provisionales o interinos) dictaban un total de 135.517 horas semanales de clase, segn el siguiente detalle: 85.880 horas corresponden a "titulares" y 49.637 a los provisionales o interinos. Estamos ante un promedio de 15 horas semanales de clase, lo que hace una jornada diaria de tres horas por docente. E n verdad, los promedios son diferenciales, es decir, de 18 horas semanales para titulares y de 11 y media para los interinos. Si adems se atiende a que, segn expresa el propio C O D I N "slo una

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cuarta parte de los profesores que actan en la enseanza secundaria cuenta con ttulo especfico en la asignatura que dictan, situacin que es mucho m s grave en el interior de la Repblica (12.6%)"16 y que con educacin media completa o menos se desempea el 43.7% del total de estos docentes (72.8% en el interior) puede establecerse con claridad que se asiste a una verdadera desprofesionalizacin en este nivel, que hace de la docencia un trabajo complementario, auxiliar y al que, por lgica, slo se dedica un esfuerzo mnimo. Tal instrumentalidad ha de constituirse, postulamos, en un factor de enorme negatividad no slo en el descenso de los niveles de rendimiento globales del subsistema, -lo que ya de por s es extremadamente grave- sino sobre todo en las imgenes que de la docencia y del conocimiento impartido puedan formarse lo jvenes al interior de un proceso de decaecimiento institucional, curricular y social de la funcin docente, sobre todo y fundamentalmente en el nivel medio. Finalmente y en cuanto a la evolucin del nmero de docentes y si bien opera la carencia de informacin antes explicitada, puede colegirse que habra seguido los parmetros de la docencia primaria. Es decir, decremento en los primeros aos del proceso; incorporacin luego o simultneamente de personal "confiable" y de menor nivel acadmico; apuesta a un mercado ocupacional "seguro" al promediar el proceso; y recuperacin de puestos por la va de la restitucin a los perseguidos y destituidos luego de la recomposicin institucional en 1985. La evolucin de la matrcula de los cursos de formacin docente en el nivel -indicador indirecto de lo acaecido en este aspecto- parecera confirmarlo: decremento notorio (44.4%) hasta 1976, aumento impresionante luego, hasta 1983 (561%) y descenso hasta 1985 en que la matrcula es un 103.1% de lo que era en 1972. D e todos modos, en este nivel, cabran otras consideraciones que preferimos postergar hasta que nos aboquemos al anlisis concreto de la formacin de profesores.

L a Educacin Tcnica L a enseanza tcnica, a diferencia de su versin "comn", presenta en el perodo que venimos considerando importantes ndices de crecimiento que hacen que en 1985 la matrcula vigente en 1972 se haya incrementado en un 54.5%. Este proceso, a tasa acumulativa anual media de 4.19% implica tambin su participacin creciente en las preferencias de la juventud, c o m o espacio alternativo de escolarizacin. D e hecho, si en 1972 un 19.4% de la matrcula de la escuela media corresponda a esta modalidad, en 1985 el porcentaje era un 22.42%. El momento de mayor penetracin y a la luz del descenso matricular de la

'"ANEP. C O D I C E N . "Proyecto de Presupuesto, Sueldos, Gastos e Inversiones. Ejercicio 198689". Montevideo, agosto de 1985.

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Grfico 8 MATRICULA DE ENSEANZA SECUNDARIA POR DEPENDENCIA, 1972-1985 (1972=100; Esc. 1=10)
140 -

Privada Pblica

Grfico 9 ESTABLECIMIENTO DE ENSEANZA SECUNDARIA POR DEPENDENCIA, 1972-1985 (1972=100; Esc. 1=10)

Privada Pblica

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secundaria tradicional acaece en 1981, en que la modalidad tcnica viene a condensar m s del 27% de la matrcula global. Ahora bien, es posible establecer que este crecimiento reconoce en verdad cinco momentos o sub-perodos. El primero, de 1972 a 1975 marca una evolucin en trminos relativamente modestos (tasa media anual acumulativa de 2.49%). E n 1975 y hasta 1978, se inaugura el segundo momento, con un crecimiento mayor (promedio anual de 7.32%) que hizo ascender la matrcula a un 31% sobre los trminos vigentes seis afios antes. El tercer sub-perodo - d e decrecimiento- es el que en dos afos, de 1978 a 1980, lleva la matrcula a menos 7.6%, pero que a su vez se constituye en antesala del impactante aumento (el m s importante de todo el perodo) que, c o m o cuarto momento, coloca los niveles de matrculas de 1984 en un 58.45% sobre los vigentes en 1972, los m s altos en toda la historia de la modalidad. El quinto momento, que coincide con el trnsito formal a la institucionalidad democrtica, implica una modesta prdida matricular que no permite abrir juicios sobre sus evolucin futura. E n efecto, pueden sostenerse hiptesis antagnicas; desde aquellas que postulan que la modalidad tradicional habr de recuperar parte de su matrcula histrica que coyunturalmente se haba "pasado" a la enseanza tcnica; hasta aqullas que, por el contrario, vista la consolidacin de tendencias de largo plazo en el comportamiento de vastos sectores sociales que priorizan la formacin para el trabajo pero a la vez con posibilidades para optar por la alternativa universitaria, postulan la necesaria recuperacin de la matrcula de la escuela tcnica. D e la inspeccin de la grfica que registra esta evolucin, se puede colegir que dos son los momentos de mayor incremento: el perodo 1975-78 y el perodo 1980-83. A m b o s coinciden - c o m o acaeca con la educacin preescolar- con los momentos de mayor deterioro de los niveles salariales y de aumento correlativo de la necesidad de trabajar por parte de otros miembros del grupo familiar. Esta necesidad, en relacin con la matrcula, entendemos que puede haber operado desde dos alternativas: a) que el joven ingrese a los cursos orientados directamente hacia el mercado de trabajo que brinda la Universidad del Trabajo del Uruguay, b) que el joven, vista la necesidad de prepararse para el trabajo, haya optado por el bachillerato tecnolgico que a diferencia de la modalidad tradicional de enseanza media, brinda capacitacin y credenciales para el mercado de trabajo, adems de la formacin preuniversitaria. E n ambos casos estamos suponiendo un traspaso o matrcula importante entre los dos subsistemas y por los mismos motivos: la necesidad de adecuar la educacin a las necesidades del m u n d o del trabajo. E n lo referente al anlisis de dependencia (o forma de administracin), es imprescindible una aclaracin. E n el pas, el "monopolio" de la educacin tcnica lo posee la Universidad del Trabajo y si bien existen algunos institutos privados que tambin la imparten, la estadstica ubica entre los liceos privados -modalidad

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secundaria tradicional- a aquellos alumnos que cursan estudios equivalentes al bachillerato, reconocidos por las autoridades respectivas; o bien - e n el caso de alumnos de "cursos cortos"- lisa y llanamente n o se llevan estadsticas al respecto. En Uruguay, la educacin parasistemtica o n o formal, que c o m o se ver m s adelante es de gran importancia, no se registra estadsticamente. E n la consideracin por jurisdicciones, puede establecerse que la educacin tcnica creci ms en el interior que en Montevideo. E n efecto, en 1973 la relacin de matrculas privilegiaba a la capital, que condensaba al 51% del total nacional de la matrcula en la especialidad. E n 1984, este valor haba descendido al 48.7%. E n igual perodo, el crecimiento matricular haba sido del 60.59% en el interior y del 48.6% en Montevideo. Debe destacarse tambin que la tendencia que postulamos a la sobrematriculacin de los cursos no terminales se verifica por los menos desde 1979. Estos cursos (ciclo bsico y bachillerato tcnico) orientados a los estudios superiores (aunque brindan ttulo habilitante para distintos puestos de trabajo) pasaron del 50 al 53.7% en todo el pas. Esta tendencia adquiere mayor nfasis en el interior, donde asciende de un 54.4% a un 60%. E n la capital del pas la diferencia se verifica entre un 45.3% y un 47.6% 17 . Por contraposicin, baja relativamente la matrcula en los cursos directamente relacionados con el mercado de trabajo. E n el total nacional, se pierde un 3.6% (pasaje de un 49.9% del total de matrcula al 46.3%) pero es en el interior donde la diferencia es m s grande (prdida matricular del 5.6%). E n Montevideo, aunque tambin se verifica una tendencia al descenso (2.5% en el perodo) an m s de la mitad (52.2%) de la matrcula sigue orientada a cursos m s o menos cortos con salida laboral directa y terminales en cuanto a las posibilidades de proseguir estudios superiores. Estas cifras avalan la hiptesis de que el crecimiento de la matrcula de U T U - y la prdida simultnea de la modalidad tradicional- se basan en el "pasaje" de parte importante de estudiantes que prefieren la modalidad del bachillerato tcnico al comn, aunque unos y otros sigan pensando (y en proporciones siempre crecientes) en la Universidad c o m o instancia necesaria de sus estrategias educativas. E n cuanto a la evolucin de las cifras de docentes y de establecimientos afectados al desarrollo de la modalidad tcnica, se carece de informacin confiable para el tramo anterior a 1979. Puede establecerse, sin embargo, que entre 1980 y 1985 la "oferta locativa" se increment en un 9.3%. D e igual m o d o , la dotacin docente verific importantes incrementos que, en igual perodo, suman un 16.6%. Para 1984, este aumento haba llegado a un 27.3%. Es significativo inspeccionar tambin el comportamiento de la matrcula del

" Bayce, R . , op. cit, 1987.

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instituto de formacin docente para la especialidad (INET), que, de 1979 a 1985 crece un 454%. D e todos modos, debe destacarse que de 1972 a 1979, el decremento haba sido del orden del 61%. E n este caso, la tnica general de decremento al principio del "proceso" y crecimiento en trminos superlativos en sus tramos finales, tambin se'cumple de acuerdo a las lgicas macrosociales ya estipuladas. E n lo que dice relacin a la "calidad", -medida en trminos de la formacin recibida por el cuerpo docente de la especialidad- creemos que rigen, con mayor nfasis an, los mismos supuestos que se explicitaron al hacer referencia al proceso de desprofesionalizacin que afecta a la gran mayora de los docentes de la educacin media tradicional. Segn el informe oficial citado en la oportunidad, solamente un 3.5% de los docentes de la especialidad cuentan con "ttulo especfico" y un 26.75% no ha aprobado siquiera el segundo ciclo de la enseanza media. Adems, un 59% de estos docentes son provisionales o interinos y sumados a los suplentes, viene a resultar que un 62% del total se desempea en forma precaria alfrentede sus clases respectivas. Finalmente "... llama la atencin, y es sin duda altamente negativo, el hecho de que, en la composicin por grados del personal de dicho servicio, casi el 50% se ubique en el primer grado" (el ms bajo). "Ello es indicativo de graduaciones masivas en los ltimos aos, a travs de una capacitacin que no garantiza la competencia necesaria"18.

L a Educacin Superior E n Uruguay, la educacin superior - a nivel de grado, que es la que analizamos aqu- reconoce dos vertientes. Por un lado, la formacin docente impartida en el mbito de los institutos respectivos, dependientes de A N E P . N o existen cursos privados reconocidos que habilitan para el ejercicio de la carrera docente. S se brindan, a nivel parasistemtico, cursos de perfeccionamiento y de apoyo a determinadas exigencias de la "carrera docente" en los distintos niveles y por el otro, las distintas carreras y modalidades curriculares que se imparten en la Universidad de la Repblica. C o m o ya se adelantara, ambos espacios acadmicos se han constituido en el nivel de mayor crecimiento matricular en los ltimos 10 aos. Por ello, estipulbam o s que el sistema educativo haba crecido "hacia arriba", verticalmente. A los efectos de su anlisis, consideraremos separadamente ambas alternativas.

"CODICEN, op. ciL, 1985.

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La Educacin Superior no universitaria. L a Formacin Docente Al iniciar este captulo, se estableci que, luego de la matrcula universitaria y para el perodo 1975-85, haba sido la orientada hacia la formacin docente la que ms haba crecido. Pero esto era as, porque en 1975 se asiste a uno de los puntos de m s bajos resultados, en trminos de matrculas, para este nivel. D e hecho, entre 1972 y 1985 su evolucin ha registrado un crecimiento de tan slo el 7.4% por lo que slo supera al ritmo de la matrcula primaria. Este proceso reconoce cuatro momentos o subperodos. El primero de ellos, de 1972 a 1976, ve precipitarse los ndices de matrculas en cifras negativas del orden del 49%, a tasa anual acumulativa promedio de 12.25%. Desde entonces y hasta 1981, con algunasfluctuacionesmenores, la matrcula se mantiene entre el 55 y el 49.5% de los valores vigentes en 1972. D e hecho, esta ltima cifra - e n 1980- constituye el rcord en trminos de prdida matricular, para todo el perodo. Pero en tan slo dos aos, de 1981 a 1983, se produce una recuperacin vertiginosa. E n efecto, a tasa acumulativa anual promedio de 68.5% se asiste a un crecimiento del 137%. Desde entonces y con leve incremento aun en 1984, se asiste a una inflexin negativa en 1985, que implica una prdida relativa de 8.5% respecto de los valores de 1983. Nuestros argumentos para explicar estos resultados ya son conocidos. Creem o s que la disminucin progresiva de matrculas operadas en los primeros aos del gobierno dictatorial, se deben justamente a la persecucin ideolgica, a las destituciones, al desmantelamiento institucional de la estructura acadmica preexistente, en fin, al hecho de que para muchos de sus interesados, la carrera docente resultara -por lo menos transitoriamente- una alternativa ingrata y poco redituable. D e hecho, la destitucin de docentes, la constitucin de un "excedente" de cesantes y sumariados, la rigidez y la arbitrariedad, conspiraron haciendo poco atractiva esta opcin para los jvenes uruguayos. Sigui sindolo luego, ya que el requisito de la capacitacin profesional no fue prioridad ante las autoridades de entonces, preocupadas ante todo por la seguridad. Por eso, la confianza y la buena conducta -por supuesto, certificadas- fueron los principales calificadores. Este factor explica, por lo menos en parte, aquellos conceptos de las actuales autoridades de A N E P cuando cualifican a los "recursos" humanos constitutivos del cuerpo profesoral. Pero en 1981 la situacin cambi. E n primer trmino, se "aflojaron" los controles ideolgicos y la persecusin comenz a disminuir. Y si bien la calidad de la enseanza impartida no mejor -por el contrario, se implementaron nuevos planes de estudios, de contenidos rgidos y empobrecidos- la crisis econmica renacida, que oblig a repensar las estratgicas de ubica-

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EDUCACIN BU LA TKAHSICIN A LA DEMOCRACIA

cin y permanencia en el mercado laboral, hizo ms difcil destacar una alternativa de "inversin" de escaso riesgo, ya que la "oferta pedaggica" ocial haba disminuido drsticamente aquel excedente de docentes de los primeros aos de la dictadura y se demandaban ms puestos al interior del sistema. Por otro lado, 1980 es el ao en que los cupos y pruebas de admisin en la universidad se establecen con ms rigor, por lo que suponemos, el profesorado, sobre todo en la docencia secundaria en determinadas asignaturas afines con ciertas especialidades universitarias (historia, literatura,filosofa,biologa, qumica, fsica, matemticas, etc.) puede haber operado c o m o espacio alternativo y temporal. Desbloqueado luego el ingreso a la universidad, puede constatarse que la tendencia de la matrcula en los institutos de formacin docente, desciende. Ahora bien; hasta el momento hemos hablado genricamente, pero en realidad, la formacin docente reconoce tres modalidades o alternativas, cada una de las cuales ha sufrido su propio proceso evolutivo, enmarcado en los parmetros generales enunciados. A los efectos de este anlisis, distinguiremos entre la formacin docente para el nivel primario -maestros-, para la enseanza secundaria -profesores- y para la enseanza tcnica ( U T U - I N E T ) -profesores tcnicos-. N o incluimos a la formacin de postgrado o de especializacin en cada uno de estos niveles, que adems, es "marginal" en trminos de grandes nmeros. Pues bien, c o m o venimos afirmando, la "ecuacin" o la relacin vigente en la composicin y peso relativo de la matrcula entre los niveles vigentes en 1972, ha sufrido importantes modificaciones. E n aquel ao, los estudiantes del magisterio conformaban el 79.83% del total de la matrcula. Los alumnos del profesorado era el 18.44% y los del I N E T (profesorado tcnico) no llegaban al 2%. E n 1976, se produce la primera gran dispersin de tendencias -hasta entonces relativamente similares- y ya en 1980 la "ecuacin" reconoce importantes modificaciones. L a matrcula del magisterio haba descendido al 45% y la correspondiente a los docentes medios era ahora el 51% del total. La matrcula del I N E T se haba duplicado y ascenda al 4%. E n 1985 finalmente, las tendencias se modifican en el sentido de la relacin original, aunque con importantes diferencias an. L a matrcula del magisterio ha vuelto a crecer y se instala en el 61.6%. Los estudiantes del nivel docente secundario han descendido pero an condensan a un tercio del total de matrculas (34.8%) y el peso relativo de los estudiantes del I N E T ha vuelto a descender, ahora a un 3.5% de la matrcula global. V e a m o s ahora la evolucin de cada una de estas tres alternativas. L a Matrcula de Magisterio (Formacin de grado para la docencia primaria) C o m o queda dicho, es este sector el que aglutina -salvo excepciones- a m s de la mitad del total de la matrcula de los estudiantes de los distintos cursos de formacin docente.

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Es, tambin, el que ostenta rendimientos ms modesto, ya que en 1985 solamente retiene a un 83.2% de su matrcula de 1972. Este comportamiento resulta de la operativa de dos tendencias. La primera y de mayor alcance, es la que hasta 1982, luego de un breve repunte matricular en 1980, manifiesta un descenso del 67% respecto del ao "base". Tal descenso, el ms grave de los ltimos 30 aos, acaece en forma lineal hasta esa fecha, a tasa acumulativa anual promedio del -9%. Los dos afios subsiguientes crece modestamente hasta que, a tasa promedio anual del 96.75%, hace que 1984 registre un incremento de 193.45%. 1985 implica otra vez una tendencia al descenso del 14%. La coincidencia del advenimiento de la democracia, puede estar pautando una nueva situacin en la que la "oferta" de lugares de trabajo para el nivel aparece otra vez restringida, por la necesidad de reintegrar a los destituidos por el rgimen, as como porque -sin que sea posible cuantificarlo- se verifica un importante pasaje, ya desde el ao anterior, a carreras universitarias afines (como la Licenciatura en Ciencias de la Educacin, o de Historia, Literatura, Filosofa, etc.). La Matrcula de los Cursos de Formacin Docente para el Nivel Medio Son estos estudiantes quienes presentan los rendimientos ms distanciados del comportamiento general. D e hecho, si bien comparten la tnica de decrecimiento de la matrcula en los primeros afios del proceso militar, ste es menor, y dura menos. E n efecto, 1976 es el punto de inflexin, en que la tendencia al decremento -que haba alcanzado entonces valores negativos del 44.4%- se revierte en un proceso de crecimiento espectacular que alcanza su punto mximo siete aos ms tarde (1983), en que asciende a un 461.2%. Desde entonces, se revierte la tendencia, con una prdida matricular del 35%. Los alumnos del Instituto Nacional de Estudios Tcnicos (TNET) C o m o ya se dijo, se trata sta de una modalidad cuyo peso matricular es m u y escaso. D e todos modos, su evolucin sigue un camino intermedio al de los dos casos considerados. Es decir, tambin comienza decreciendo y lo hace hasta 1978 (luego de un repunte y una cada entre 1975-78) en que se "pierde" el 57% de la matrcula de 1972. Desde entonces y hasta 1983, crece en un 420%, para decrecer en 1984 (27.4%) y luego volver a ascender en 1985 un 20.5%. Creemos que, en este caso, si bien operan iguales factores a los que pautan los comportamientos de las otras modalidades, tambin existen factores intrnsecos que, por ejemplo, hacen definir la perspectiva de su evolucin para 1985. E n efecto, la "lgica" interna de TJTU, la demanda explcita de titulados para sus cursos, la posibilidad del "reciclaje" para muchos de sus ex alumnos del bachillerato tc-

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EDUCACIN EN LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA

Grfico 10 EVOLUCIN DE LA MATRICULA EN LOS ESTABLECIMIENTOS DE FORMACIN DOCENTE, 1972-1985 (1972=100; Esc. 1=1/3)

O l i i

1 n i i

1 i i i

1 i i

72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84
-Q--O-OFormacin Docente Secundaria Formacin Docente Tcnica Total Formacin Docente Formacin Docente Primaria

85

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Grfico 11 EVOLUCIN DE LA MATRICULA UNIVERSITARIA. ESCUELAS Y FACULTADES, 1972-1985 (1972=100; Esc. 1=200)

4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500i

n0u

^-W^ ^^
rrf i
A

f1

l i

4-

*~~~*

1 1

7 2 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85
O- Escuelas - Facultades

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EDUCACIN EH LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA

nico y la oferta de puestos de trabajo -magramente remunerados c o m o todos los otros- pueden explicar la diferencia de inflexin del ltimo perodo.

L a Educacin Superior Universitaria/Facultades y Escuelas L a Universidad de la Repblica posee, en el pas, el virtual monopolio a la enseanza de grado de este nivel. Decimos virtual, porque si bien existe una universidad privada -la Universidad Catlica Dmaso Antonio Larraftaga- cuyo estatuto se aprob en los meses finales de la gestin del gobierno de facto, su escasa matrcula y su an limitada oferta de carreras y ttulos hace que su tratamiento puede considerarse marginal, en relacin al volumen de la primera. L a Universidad de la Repblica, creada en 1849, otorga ms de 80 ttulos en sus 10 Facultades y 8 Escuelas, ubicadas en su totalidad en la capital de la Repblica, aunque con "subsedes" en algunas ciudades del interior. C o m o ya se ha establecido, es la matrcula universitaria la que presenta m a y o res niveles de incremento. D e hecho, las cifras que lo registran marcan un 182.3% sobre los valores vigentes en 1972. L a parte sustantiva de este crecimiento se ha operado entre 1980 y 1985 (exactamente el 129.8%) aunque en la primera de estas fechas el incremento era del 22.88%. L a evolucin de esta etapa est pautada por un comportamiento disruptivo, de ascenso y descenso matricular, cuyo primer episodio acaece - n o casualmenteentre 1973 y 1974. E s la fecha de la intervencin, la expulsin y la persecucin de estudiantes, funcionarios y docentes. Luego, de 1974 a 1976, la matrcula vuelve a crecer, decrecer en 1977 y volver a descender en 1978, recuperarse en el '79, caer nuevamente en 1980 e ingresar en un proceso ascensional que por el momento no reconoce inflexiones. Es importante destacar la relevancia del fenmeno, que acaece a pesar de la emigracin (en 1980 viven en el exterior 109.246 uruguayos con edades entre 20 y 39 aos, que de permanecer en el pas y de mantener una tendencia a la escolarizacin superior similar a la vigente para este tramo etario entre fronteras, habran engrosado la matrcula por lo menos en un 33% en ese ao) y tambin a pesar de las polticas limitacionistas que en 1979 generalizaron las pruebas de admisin -exmenes de suficiencia- y en 1981 estatuyeron cupos para el ingreso a facultades y escuelas. E n realidad y como fenmeno pasible de cuanficacin, es el crecimiento matricular de la universidad el dato ms relevante de lo que sucede con la educacin en el pas. Presumimos que importantes hechos operan tambin en el mbito de la educacin no formal, pero no disponemos m s que de algunos indicadores a efectos de cuantificar sus principales aspectos. Ahora bien, tambin debe establecerse que el crecimiento de la matrcula de la poblacin universitaria se ha producido de una forma que privilegia desigualmente sus diferentes espacios acadmicos y disciplinarios. D e hecho, ste viene a resultar

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de la combinatoria de un incremento de 122.3% verificado en la poblacin de las Facultades y de un 4026% de la poblacin de las Escuelas. Esta enorme desproporcin est hablando a las claras de la existencia de una notable priorizacin por las "carreras cortas" con salida laboral ms o menos inmediata, sobre las carreras largas, tradicionales con una duracin "normal" de 6-7 aos. Es pertinente, sin embargo, una precisin. Las Escuelas Universitarias brindan cursos de m u y dismil duracin, aunque ninguno supera los 4 aos ni es menor a los 12 meses. As, el promedio terico de sus cursos es de 2 y 1/2 aos, aunque la distribucin del alumnado al interior de las diferentes carreras puede hacer variar el valor real del mismo. A d e m s , no todas las Escuelas otorgan ttulos de fcil insercin en un mercado laboral tan estrecho yrgidoc o m o el uruguayo. Algunas, de hecho, son verdaderas "carreras" (en el sentido tradicional jerrquico) "descendidas" en su status por diferentes motivos. Por ejemplo, la carrera de psicologa, que naci y se consolid al interior de la Facultad de Humanidades y Ciencias, fue estatuida c o m o Escuela Universitaria de Psicologa, con menor status acadmico, presupuestal y administrativo en 1975, aunque reabri sus cursos recin en 1978. Esta escuela, solamente, condensa en 1985 alrededor de un 25% del total de la poblacin de las escuelas universitarias. Quien aglutina la mayora absoluta de matrcula a este nivel es la Escuela de Tecnologas Mdicas, antigua escuela de "auxiliares del mdico" que imparte diferentes diplomas con cursos de desigual duracin e intensidad: de psiclogo infantil hasta podlogo, de instrumentista a quiroprctico, de laboratorista, a radilogo, etc. Puede establecerse, en consecuencia, que entre los factores que han acrecentado de tal manera la matrcula de estas escuelas, han operado diferentes elementos, que reconocen causales m u y variadas. El examen de la grfica que registra la evolucin de la matrcula de esta poblacin estudiantil (elaborada en una escala de 1:200 y no de 1:10 c o m o es habitual, por la enorme magnitud del fenmeno), muestra una evolucin constate, con tres "picos" de hipercrecimiento. El primero (1974-76) que registra un 248% viene a coincidir con el primero de los perodos de gran depreciacin del salario y del ingreso familiar. El segundo, entre 1978 y 1979, del 50.46%, viene a coincidir con la reapertura de la Escuela Universitaria de Psicologa, y el tercero (1981-85, con una pequea pausa entre 1982-83) del orden del 243.2% viene a coincidir con el segundo y m s prolongado perodo de deterioro de los principales parmetros de la economa, que se prolonga hasta el primer ao de gobierno democrtico, cuando lentamente se verifican leves reversiones de los mismos. Entre las facultades, tampoco se ha mantenido una situacin inmodificada. Puede, en general, establecerse que se asiste a un menos espectacular proceso de prdida de hegemona de matrculas de parte de las carreras "tradicionales", pro-

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ceso que se acelera en los ltimos afios. D e hecho, Ciencias Econmicas, Derecho y Medicina, que totalizaban un 65% del total de alumnos universitarios, han descendido a un 58%. Y el 76% de esta diferencia, se verific entre 1980 y 1985. A su vez, Ingeniera que en 1972 solamente posea un 2.6% de la matrcula, creci el 12% en 1985. Tambin aqu, el 61% de esta diferencia se "explica" en el perodo 1980-85. El cuadro 2 permite apreciar la evolucin de las matrculas de las 10 facultades en los tres momentos considerados. Fcilmente puede constatarse que as c o m o Derecho ha mantenido y an acrecentado su peso relativo, ha sido Ingeniera quien ha crecido ms. E n ambos casos, esto se debe a la creacin y diversificacin de las carreras tradicionales all impartidas. En Derecho, si bien abogaca y notariado siguen acumulando importante peso en el nivel de matrculas, se asiste al crecimiento de otras especialidades: traductores, relaciones internacionales, sociologa, ciencia poltica, etc. Ingeniera, por su parte, ha incorporado nuevos cursos -sobre todo en el rea de la informtica- as c o m o tambin pasaron a su gida carreras c o m o la qumica industrial (ingeniera qumica) antes dictadas en otra facultad. Finalmente, puede establecerse que los aumentos que hemos estipulado y en la forma que se han verificado, permiten realizar tres grandes constataciones.

Cuadro 2 EVOLUCIN DEL PESO RELATIVO DE LA MATRICULA POR FACULTADES, 1972-1985

Facultades Agronoma Arquitectura Ciencias Econmicas Derecho y C C . S S . Humanidades y C S . Ingeniera Medicina Odontologa Qumica Veterinaria Total 1972 1980 1985 Crecim. % 28.6 197.4 84.1 131.0 160.8 920.0 63.9 -3.2 181.8 176.7 182.33

6.1 4.0
16.8 31.2

5.3 6.3
10.2 37.1

3.4 5.3
13.6 32.2 11.2 11.9 12.2

9.8 2.6
16.7

5.2 6.2
16.0

6.5 2.6 3.7

100.0

3.9 2.9 6.9

100.0

2.8 3.1 4.3

100.0

Fuente: Anuario Estadstico. D G E C . Varios volmenes.

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La masificacin de la matrcula universitaria ha implicado importantes incrementos de la extra-edad. E n efecto, los "cursados tpicos" suman, incluidas las Escuelas Universitarias, a los cuatro aos y medio, mientras que la edad promedio al egresar para quienes lo hicieron en 1986 es de 2 7 aos y cuatro meses. Es decir, reconocen un "cursado promedio" de entre nueve y medio y diez y medio aos. Pero adems, an puede establecerse que un 19% de estos egresados ya han cumplido los 31 aos de edad". La masificacin ha implicado una feminizacin creciente de la matrcula. Y a en el ltimo censo universitario (1974) se verificaba una tendencia femenina creciente en la matrcula universitaria. E n 1986, un 58% de los egresados, son mujeres. Este aumento femenino, con distintos nfasis, se verifica al interior de todas y cada una de las carreras y espacios acadmicos. E n las escuelas, el predominio femenino es absoluto: 85.9%. E n las facultades, el predominio de cada sexo reconoce una divisin por mitades, aunque el mayor peso de las matrculas de aqullas en que las mujeres son mayora, hace que en el total, estas tambin superen a los hombres: 50.55%. Cuadro 3 EGRESADOS 1986 SEGN SEXO, POR FACULTADES
Agron. Muj. Hom. 17.3 82.7 Arq. Cs.Ec. 32.8 4 6 . 0 67.2 54.0 Der. Hs.Cs. 64.4 35.6 70.5 29.5 Ingr. 26.9 73.1 M e d . Odont. Q u m . Veter. 54.3 45.7 70.5 29.5 61.9 38.1 40.0 60.0

F U E N T E : R . Lmez: "El Perfil de los Egresados Recientes".

La Masificacin implic un rendimiento decreciente del subsistema universitario. La evolucin del cociente egreso/matrcula del ao anterior (nica forma de considerar a los egresados respecto de su propio "tramo matricular") demuestra que, para los totales globales, dos son los momentos de "optimizacin" de la relacin en 1974/75 y en 1980/81; es decir, luego de las cadas de matrculas de los

" Lmez, R . "El Perfil de los Egresados Recientes". Instituto de Ciencias Sociales. Direccin de Planeamiento Universitario. Universidad de la Repblica. Mimeo. Noviembre de 1987.

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aos posteriores que alivianaron las cohortes tericas con el egreso de los estudiantes de los tramos superiores de las respectivas carreras. Y a la inversa, a medida que se fue ensanchando la base de la pirmide matricular, el cociente registra valores cada vez menores. Pero esto ha sido as sobre todo en las facultades, que es donde las variaciones de matrculas se verifican para los aos establecidos. E n las E U s la situacin es diferente, ya que la masificacin ha sido tan enorme, que aunque el promedio de egresados aument en un 485%, la "base" ha crecido m u c h o ms que la "cspide", por lo que el rendimiento de este sector que en 1972/73 era ocho veces y fraccin mejor que la de las facultades (egresaba el 41.7% de la matrcula respectiva), se ha ido paulatinamente acercando a los parmetros de stas y ya en 1985/86 era slo 1.26 veces mejor (egresa el 4.61% de la matrcula respectiva). O , en otras palabras, si la matrcula creci cuarenta veces y el egreso cinco, la relacin entre ambas decreci en diez veces. C o m o puede apreciarse, en el sistema educativo uruguayo se est verificando un proceso que parece inherente a muchos mbitos -institucionales o n o - de la sociedad: la "crisis" y sus emergentes se trasladan de los niveles o espacios inferiores hacia los superiores, pero sin que se resuelvan sus problemas especficos. Por eso hablamos de una "fuga hacia adelante" que redimensionada una problemtica compleja y con determinaciones mltiples, en la que en cada nivel se bifurca y se estructura en estamentos, trasladando -con peso relativo difcil de establecersus efectos a los niveles superiores, todo lo que, a fin de cuentas, genera un contramovimiento de relativizacin y desvalorizacin de los conocimientos y las credenciales que otorga

L a Educacin no Formal Si las consideracionesfinalesdel apartado anterior fueran correctas, a la masificacin de la enseanza -sobre todo la superior- y a su correspondiente devaluacin acadmica y social debera acompaarse un proceso simultneo de demanda y recreacin de espacios curriculares alternativos o complementarios. Infortunadamente no existen estadsticas sobre la educacin no formal que permitan establecer conclusiones ms o menos slidas al respecto. Pero tampoco estamos en situacin de desconocer absolutamente algunos indicios significativos sobre este punto. E n lo que creemos es la nica iniciativa actualmente en curso para evaluar el peso relativo y las predisposiciones sociales hacia y sobre la educacin no formal -el Programa "Imgenes Sociales de la Educacin" que se desarrolla en el Dpto. de Investigacin del CIEP, sobre la base de encuestas a muestras representativas de la poblacin total de Montevideo, ciudad que concentra a m s del 45% del total poblacional del Uruguay-, se ha podido establecer que un 39% de la poblacin

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considerada ha efectivamente realizado cursos cortos, fuera del sistema formal de educacin20. E n funcin de algunas de las conclusiones del Programa, puede establecerse, lo siguiente: Quienes tienen entre 30 y 34 aos son los que ms han recurrido a la alternativa no formal: 48.5% de su total respectivo. Entre los 18 y los 29, a su vez, un 45.7% tambin lo ha hecho. N o se indag sobre la fecha de realizacin de estos cursos, pero el hecho de que las generaciones m s jvenes sean las ms afectadas por el fenmeno resulta un indicador indirecto de la cercana temporal de su realizacin. Proporcionalmente, las mujeres han recurrido a la alternativa no formal en mayor medida que los hombres. Exactamente, lo ha hecho un 43.2% de stas, mientras que un 32.3% de aqullos ha seguido tal alternativa. Entre quienes no realizaron cursos, un 38.11 % manifiesta la necesidad de realizarlos, sin embargo. Si se considera este porcentaje junto a quienes s tomaron cursos no formales, estamos ante un 61% del nmero investigado. Son los jvenes quienes sienten proporcionalmente ms esta necesidad. D e hecho, el 74% del tramo etario de 18 a 24 afos considera necesario tomar cursos de capacitacin fuera del sistema formal. Esto, entendemos, viene a confirmar lo afirmado respecto de la tendencia actual o contempornea a tomar este tipo de cursos. Segn el "tipo de actividad" hacia el que se orientan los cursos realizados y atendiendo a la edad de su alumnado, puede establecerse que, en los tramos ms jvenes, los cursos apuntan a la capacitacin para distintas actividades "de oficina" y que luego de los 40 el nfasis se instala en la capacitacin para actividades "de produccin". Estas actividades de oficina concentran a m s hombres que a mujeres, aunque la proporcin es importante en los dos casos: 56.8% y 33.4%. Entre quienes no realizaron cursos, tambin son las mujeres quienes perciben con ms agudeza la necesidad de realizarlos. Los porcentajes son similares a los que presenta la distribucin de quienes s tomaron esos cursos: 41.7% de mujeres y 32.9% del total de hombres. Entre quienes no realizaron cursos, puede establecerse leve predominio de las mujeres sobre los hombres en la necesidad de capacitarse para el desarrollo de tareas de oficina. Pero el predominio masculino es amplio en las preferencias por cursos que capaciten "para la produccin". A su vez, las mujeres son la casi totalidad de quienes sienten la necesidad de realizar cursos sobre temticas relacionadas con la salud y la belleza.

Lmez, R . , op. CL, Puni 21. N 9 43.

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EDUCACIN EN LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA

Los motivos para optar por la alternativa no formal. L a investigacin citada permite establecer que la demanda social por educacin no formal viene a funcionar ms que c o m o alternativa, c o m o "mecanismo de ajuste" de conocimientos, habilidades y credenciales obtenidas en el espacio formal de educacin; en funcin de requerimientos m u y dismiles. E n primer trmino, se establece que a medida que crece la educacin formal, crece tambin el porcentaje de realizacin de cursos parasistemticos. As lo m a nifiesta el 69% de quienes ostentan mayor escolarizacin. Por su parte, slo un 19% de quienes tienen menos de tres aos de permanencia en la escuela reconoce haber realizado tal esfuerzo. Y , la ausencia absoluta de educacin formal (los "sin instruccin") se acompaa tambin de ausencia absoluta de educacin no formal. Segn la ocupacin, puede establecerse que ms de la mitad de quienes ocupan puestos importantes (gerentes, administradores, profesionales y tcnicos) han realizado cursos fuera del sistema formal. Tambin m s de la mitad de quienes ocupan puestos medios (empleados administrativos y vendedores) han realizado estas actividades. Similares porcentajes presentan los estudiantes, pero es de destacar que son quienes buscan trabajo por primera vez y quienes estn en el seguro de paro (sistem a temporario de cobro parcial de sueldos por prdida de trabajo) los que han realizado ms cursos fuera del sistema educativo formal. E n cuanto a los motivos explcitos que los actores manifiestan para su decisin de acudir a los cursos parasistemticos, puede establecerse que la mayora (52%) reconoce la bsqueda de un empleo y/o mejorar sustantivamente su posicin en el empleo que ya ocupaba. E s importante destacar que ms de un 70% de ellos consideran haber logrado aquel propsito. Otro 42.4% opt por estos cursos c o m o apoyo a actividades curriculares efectuadas dentro del sistema educativo y/o tambin c o m o hobby o pasatiempo. T a m bin aqu, un 76.4% considera que logr lo que se propuso. L a Evaluacin de la Educacin N o Formal. L a vala de esta educacin no formal puede establecerse a partir de las respuestas que la poblacin entrevistada otorg a la alternativa de optar por estos cursos fuera del sistema, o bien continuar estudios hasta culminar el bachillerato. L a propensin al abandono de la educacin formal y su sustitucin por la no formal, aumenta a medida que paralelamente decrece la escolaridad formal. As, un 72% de quienes han cursado tres o menos aos de la escuela primaria se manifiesta en tal sentido, pero slo siguen opinando de esta manera un 26.3% de quienes disponen por lo menos de estudios superiores incompletos. Si se recuerda que son los ms escolarizados los m s propuestos a tomar estos cursos y viceversa, puede establecerse una suerte de estrategia modular que privi-

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legia ambas alternativas, a partir de la situacin particular del entrevistado en el mercado de trabajo y su estrategia frente al m i s m o . As, son los desocupados, quienes estn en el seguro de paro y quienes se dedican a los servicios personales los que se inclinan sobre todo por la alternativa no formal, en detrimento de la formal. Pero quienes buscan trabajo por primera vez, los estudiantes, los ejecutivos y tambin los jubilados, se manifiestan decididamente por la alternativa formal. Puede establecerse, a la luz de estos indicadores, que la alternativa no formal ha adquirido enorme magnitud. D e hecho, de mantenerse los porcentajes de respuesta en la poblacin total del Departamento, estaramos hablando de un "sistem a informalizado" con m s de 500.000 "egresados" y una clientela potencial inmediata de otros 300.000. Se trata de cifras que superan, juntas, a la matrcula total - a nivel nacional- del sistema formal de educacin y que, solamente por tal peso numrico, estaran justificando sobre cualquier otra consideracin, estudios sistemticos inmediatos sobre el tema.

Segunda Parte: Principales indicadores de la eficiencia del sistema educativo21 Establecidos los comportamientos de la oferta y demanda por educacin, entendem o s necesario proceder a establecer una sucinta evaluacin de los indicadores tenidos en general por m s vlidos, a efectos de medir la "eficiencia" con que el sistema nacional de educacin ha respondido a la demanda social por conocimientos, habilidades y credenciales22.

Cobertura - Penetracin Se define c o m o cobertura o penetracin de un sistema educativo, o de cualquiera

" Basada en elaboraciones propias. Por las caractersticas de esta Segunda Parte, se presenta solamente el listado de fuentes originales: 1. A N E P . C O D I C E N . "Proyecto de Presupuesto, Sueldos, Gastos e Inversiones. Ejercicio 1986-89". Montevideo, agosto 1985. 2. B Y C E , R . El Sistema Educativo Uruguayo: 1973-84. El Deterioro Cuantitativo. CSE?. Montevideo, 1985. 3. B U S C H I A Z O , O . El Sistema Educativo Uruguayo. Resumen de Datos del Perodo 1973-84. CffiP, Mimeo. 1986. 4. Direccin General de Estadsticas y Censos ( D G E C ) . "Anuario Estadstico". Varios Volmenes. 5. D G E C . V . Censo General de Poblacin. 1975. Montevideo, 1975. 6. D G E C . "Recuentos Preliminares". VI Censo de Poblacin y IV de Viviendas 1985. Montevideo, 1985. 7. L E M E Z , R . "El Perfil de los Egresados Recientes". ICS-DPU. Universidad de la Repblica, Mimeo, noviembre de 1987. 8. Universidad de la Repblica. Censo Universitario 1974. Montevideo, 1974.
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de sus niveles, al volumen -generalmente medido en trminos porcentuales- que determinados tramos etarios presentan al inscribirse los espacios escolares respectivos. Internacionalmente, se ha establecido para la escuela primaria, al tramo etario de 7-11 aos, para secundaria, de 13-17 afios y para la enseanza superior, el intervalo 20-24. Efectivamente, un sistema educativo que "funcione bien", no puede reconocer ms que valores marginales a la existencia de poblacin de esas edades en otros niveles educativos.

La Escuela Primaria C o m o ya se ha expresado, la escuela primaria ha tenido tradicionalmente en el Uruguay, altas tasas de penetracin al interior de su poblacin destinataria y desde hace m u c h o tiempo. Y a en 1930, el 76% de los nios de entre 7 y 11 aos estaba matriculado en la escuela primaria. E n 1960, el porcentaje haba ascendido al 91.6% y en 1971, se verifica el valor ms alto: 97.2%. Desde entonces, se ha producido un descenso importante que en 1980, por ejemplo, mostraba valores inferiores a los vigentes 30 aos atrs: 85%. A posteriori, se comienza a gestar la recuperacin de la cobertura, que en 1985 oscila -segn clculos de diversa fuenteentre el 89 y el 94%.

La Escuela Secundaria En 1960, un 29% de los jvenes de entre 13 y 17 aos concurran a alguna de las modalidades de la educacin secundaria. C o m o ya se estableciera, la mayora lo haca en la secundaria "comn", que reconoca un porcentaje de 23.2%. E n 1971, estos valores haban ascendido al 51.7%, de los que el 42.1% seguan perteneciendo a la modalidad tradicional. E n 1980 y, pautado por el deterioro de la matrcula ya analizado, la penetracin haba descendido a un 43.6% de esa poblacin. A su vez, 1983 (ltima fecha de que se dispone de informacin) permite apreciar una importante recuperacin del indicador. Segn cifras oficiales, un 53% de los jvenes del tramo tpico estn escolarizados en el nivel correspondiente, segn este detalle: 39.7% en la modalidad tradicional y 13.3% en la tcnica. Ntese el incremento de esta ltima, que en trminos de la penetracin, ha implicado el pasaje de un 20% sobre el total, en 1960, a un 25% 25 aos ms tarde. Es evidente que este aumento es bastante menor que el crecimiento de la proporcin de matriculados en la modalidad sobre el total de estudiantes secundarios. C o m o se ver en seguida, ello se debe a que la modalidad tcnica supone cursados m s atpicos, en los que la extraedad pesa ms.

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La Educacin Superior La cobertura del sistema nacional de educacin en sus peldaos superiores, es la que padece de mayor imprecisin, en tanto solamente es posible de ser inferida de las declaraciones censales (que adolecen siempre de cierta sobrevaluacin, por diferentes motivos) y de las proyecciones poblacionales que puedan efectuarse. D e esta manera, puede establecerse que en 1963, el 1.98% del total de jvenes del tramo tpico 20-24 aos, asistan a los institutos de formacin docente y/o a la universidad. En 1975, la penetracin haba alcanzado ya el 7.1% de ese grupo de edades aunque en 1980, c o m o era de esperarse, el porcentaje disminuyera: 6.54%. Pero en 1985, estimaciones realizadas sobre proyecciones poblacionales hacen ascender estos valores prcticamente al doble de los vigentes 10 aos antes: 14.2%. D e todos modos, las constataciones establecidas sobre la "masificacin" de la educacin superior, hacen relativizar estos guarismos ya que, para la ltima de las fechas consideradas, solamente un 35% de la matricula total estara ubicada en los tramos tpicos. La extraedad en este nivel es sumamente elevada, a diferencia de lo que, como se ver, ocurre en los peldaos inferiores del sistema educativo. Cuadro 4 C O B E R T U R A . P E N E T R A C I N D E L O S DISTINTOS N I V E L E S D E L S I S T E M A E D U C A T I V O , S E G N T R A M O S TPICOS D E E D A D E S , 1960 -1985
1960 Primaria Secundaria Sec. C o m n Sec. Tcnica Educ. Superior 91.6 29.0 23.2 1963 1971 97.2 51.7 42.1 1975 1980 85.0 43.6 36.0 1983 1985
89-94

5.8 -

_ 1.9

9.6 -

7.1

7.6 6.5

53.0 39.7 13.3

14.2

Precocidad - Extraedad Cuando un sistema educativo, o alguno de sus niveles o subsistemas se encuentra sobrecargado de alumnos que presentan una distribucin de edades diferente a las esperadas, estamos ante dos alternativas: o el sistema se ha rejuvenecido, ya que muchos de estos alumnos son ms jvenes que el promedio tradicional, o bien el sistema se ha envejecido, por la razn opuesta: los alumnos son mayores a aquel promedio. En el primer caso, estamos frente al fenmeno de la precocidad; en el segundo, en cambio, frente a la extraedad. Por estos factores, todo anlisis de cobertura o de penetracin debe acompaarse del estudio de estos parmetros. V e a m o s su comportamiento para los distintos niveles.

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E n Primaria. Puede constarse un incremento de la precocidad en este nivel. E n efecto, asistan en 1963 el 94.31% de los nios de 6-7 aos. E n 1975, ya eran el 95.59% y en 1983, el valor ascenda an ms: 97.07%. Es Secundaria. En este nivel, la precocidad puede establecerse de dos maneras: i) Tomando en consideracin el porcentaje de menores de 13 aos que asisten al nivel, en relacin al total de alumnos del mismo. As, puede establecerse que en 1963 de cada 100 alumnos de la enseanza media, 7 eran precoces. E n 1975, los precoces eran 13 y en 1983,15. ii) Tambin puede calcularse el porcentaje de poblacin menor de 13 aos que participa en esta modalidad sobre el total de aquella poblacin. D e este modo, en 1963 menos de uno de cada 100 menores de 13 aos asistan a la escuela secundaria. En 1975, en cambio, asista el 3% y en 1983 lo haca ms del cuatro por ciento. E n la Universidad. Aqu, tambin creci la precocidad. Y a en 1963, 14 de cada 100 alumnos eran menores de 20 aos. E n 1975 son 21 y 10 aos m s tarde, son 27. D e igual manera, puede estipularse que si en 1963 el 0.38% de los menores de 20 aos cursaba estudios universitarios, en 1975 este porcentaje era de 1.07% y 10 aos ms tarde haba subido el 2.08%.

Puede tambin establecerse que el porcentaje de menores de 13 y de 20 aos, en secundaria y en la universidad respectivamente, aument asimismo respecto de sus coetneos que estudian en cualquier otro peldao del sistema formal de educacin. D e igual m o d o que la precocidad crece, en la escuela primaria disminuye la extraedad. En efecto, en 1963 de 100 asistentes a este nivel, 22 eran mayores de 11 aos. E n 1975, este valor haba descendido al 19% y en 1983, era apenas superior al 17%. Del mismo m o d o , en la primera de las fechas consideradas, de cada 100 habitantes mayores de 11 aos, 14 estaban en primaria. 12 aos ms tarde el nmero ha disminuido a menos de la cuarta parte: 3%; y en 1983, permanecen en esta situacin solamente el 2.4% del total de la matrcula. E n secundaria, el porcentaje de extraetarios, medido en trminos de asistencia, tambin decrece. E n 1963, cada 100 alumnos, 18 eran mayores al tramo tpico. E n 1975, el valor es 17. Pero, en 1983, ha vuelto a subir ya que un 19.64% de alumnos del nivel superan el "tope" de los 17 aos. Es importante establecer que, en realidad, esta consideracin surge de tomar conjuntamente los valores de secundaria comn y los de U T U . Separadamente, en cambio, se constata que en la primera, el peso relativo de extraetarios es m u y bajo: 10.5%. Pero en la modalidad tcnica asciende a ms del triple: 33%. Si esto es as, las consideraciones efectuadas pginas atrs respecto del "pasaje" de matrcula entre estas modalidades y de las motivaciones eventuales para ello, pueden ahora corroborarse en el sentido de que en los estudios ms directamente vinculados con el m u n d o del trabajo, uno de cada tres alumnos supera en promedio la edad del cursado "normal", lo que habla a las claras de aquellos fen-

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menos por los que se trabaja a la edad de estudiar y se estudia a la edad de trabajar. Asimismo, se establecen pautas claras acerca de c m o , dnde y por qu se genera la extraedad en este nivel. Del mismo m o d o , ahora puede establecerse que, medida en trminos de cobertura o de penetracin, tambin pueden verificarse aumentos de la extraedad en este nivel. En 1963, el 0.84% de los habitantes mayores de 17 arlos cursaban estudios secundarios. E n 1975, el porcentaje es de 1.29. En 1983,finalmentees prcticamente del 2%. E n la universidad sucede algo similar. En trminos de asistencia, disminuye el porcentaje de manera ostensible. En 1963, 37%; en 1975, 33%. Pero en 1985 y a la luz del enorme incremento de matrcula operado, los tramos de edades mayores se instalan en la universidad con mayor peso relativo al que histricamente haban mantenido. Segn cifras preliminares, ms del 40% de los alumnos superan el tope de los 24 aos de edad. Cuadro 5 PRECOCIDAD. PESO RELATIVO DE LA POBLACIN MENOR AL T R A M O TPICO AL INTERIOR DE CADA NIVEL EDUCATIVO, 1963 -1983
1963 Primaria* Secundaria" Universidad" 94.3 7.0 14.0 1975 95.6 13.0 21.0 1983 97.1 15.0 27.0

* Clculo sobre el tramo de 6 a 7 aos de edad b Clculo sobre la totalidad de la poblacin menor al umbral inferior de los tramos etarios tpicos.

D e igual m o d o pues, la cobertura de extrctanos crece. En 1963, el 0.34% de los mayores de 24 arlos eran estudiantes universitarios. E n 1975 son el 0.54% y en 1986 el valor prcticamente se cuadruplica: 1.9%. Puede entonces enunciarse que, tanto en secundaria c o m o en la universidad, el crecimiento de la matrcula ha estatuido mejoras en la penetracin del sistema al interior de los tramos tpicos, pero tambin y en mayor medida, ha crecido la poblacin escolarizada en esos niveles cuyas edades promedio difieren de las esperadas. H e m o s establecido aumentos en la precocidad y disminucin de la extraedad sobre todo en la escuela primaria y en la secundaria comn. Pero tambin observamos que en U T U y en la universidad ello se acompaa con aumentos en la extraedad en forma considerable. Evidentemente, el crecimiento del sistema, que habamos postulado acaece hacia arriba pero tambin hacia abajo, viene lgicamente acompaado de precocidad y de extraedad en todos sus niveles. Especialmente, la primera deber verificarse en su "extremo inferior" y la segunda, sobre todo, en su "peldao supeor .

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Cuadro 6 E X T R A E D A D . PESO RELATIVO D E LA POBLACIN M A Y O R AL T R A M O TPICO D E E D A D E S , A L INTERIOR D E C A D A NIVEL E D U C A T I V O , 1963-1985 1963 Primaria Secundaria Universidad 22 18 37 1975 19 17 33 1983 17 20 1985

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Desercin-Retencin E n general se acepta que la tasa de retencin es la medida que permite establecer el peso relativo de los alumnos matriculados en un determinado nivel cuando se los ubica en el grado inmediatamente posterior. C o m o es sabido, salvo para casos particulares en momentos determinados, en general debe trabajarse con "cohortes tericas", es decir los totales de alumnos matriculados en cada grado, tomados en funcin de las trayectorias normales de cursado de que se trate. As, la cohorte 1975-80 por ejemplo, implica la medicin o la relacin de la totalidad de alumnos de 1976 en segundo versus los que cursaban primero en 1975; luego, 1977 vs. 1976 y as hasta llegar a 1980. Evidentemente, no se trata siempre de los mismos alumnos. Hay repetidores, desertores, alumnos que retoman al sistema, trnsito entre jurisdicciones y dependencia, migracin e inmigracin, en fin, mltiples factores que deben ser supuestos c o m o "constantes" o estadsticamente azarosos, para que no afecten las tendencias ni las comparaciones en trminos de series. La Escuela Primaria Puede afirmarse que la retencin en este nivel, ha mejorado. Y a en la cohorte 1964-69, el 56% de los alumnos realizaba un cursado "normal". En 1983, el 76% de los alumnos del sexto grado escolar haban ingresado en 1978. E n 1985, este valor haba ascendido an ms: 77.2%. Para 1986, las estimaciones demostraran un leve descenso: 75.5%. Tal c o m portamiento, entendemos, se debe a dos factores: por un lado, a que efectivamente se logr disminuir los niveles de repeticin y de desercin en base a apoyos pedaggicos. Pero tambin debe hacerse referencia a las "franquicias" que ya m e n cionramos. Ciertamente, fue un imperativo -aunque nunca se explicit en forma documentada- de las autoridades del rgimen de facto el mejorar los ndices de rendimiento del sistema educativo, abatiendo drsticamente a la repeticin. L a presin, que "descendi" por toda la estructura institucional de primaria, estableci virtualmente "cupos" que los maestros n o podan bajo ningn concepto dejar de respetar.

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Este factor - a m n de las consecuencias negativas implcitas en la calidad y cantidad de los conocimientos efectivamente incorporados por esos alumnossupuso el traspaso de importante dficit cognoscitivo a las esferas de la educacin secundaria. Las autoridades democrticas, por su parte, conscientes del fenmeno, han paulatinamente corregido la situacin, lo que explicara la inflexin de la tendencia verificada en 1985-86 y -entendemos- habilitara la suposicin de que en el corto plazo, el "sinceramiento" sobre este tema mostrar deterioros en las tasas de retencin.

L a Educacin Secundaria Tanto para el primero c o m o para el segundo ciclo de la educacin media, en su versin tradicional, la tasa de retencin presenta un comportamiento inverso al que se verifica para la escuela primaria E n la cohorte terica 1970-75, puede establecerse que el 39.6% de los alumnos llegados al ltimo ao haban ingresado en la primera de las fechas consignadas. E n la cohorte 1973-78, ya los valores descienden en forma importante, constituyndose en el punto m s bajo registrado en los ltimos 30 aos. A posteriori, la cohorte 1976-81 logra mejorar estos valores con un 38%, para luego volver a descender en 1983, en que solamente el 34.2% de los alumnos de sexto ha realizado cursados normales. A partir de esta fecha, no disponemos de datos fehacientes aunque, en cualquier caso, proyecciones preliminares para la cohorte 1981-86 llevaran a los valores a cifras no m u y lejanas a las ltimas consignadas: 35.1%. La recuperacin de la matrcula verificada luego de 1980-81, al calor de los incrementos de la precocidad y de la extraedad ya analizados, permite conjeturar que, al igual que en la enseanza superior y en la tcnica media, se est asistiendo tambin en la versin secundaria c o m n a un "alargamiento" de los cursados tpicos que evidentemente habr de implicar deterioros relativos en las tasas de retencin, por lo menos hasta que se redefinan las relaciones entre la base y la cspide de las pirmides respectivas, en cada caso. L a retencin entre Primaria y Secundaria El "pasaje de nivel" es, en cualquier circunstancia, una situacin clave en la determinacin de las estrategias educativas de los diferentes sectores, grupos e individuos. Tambin es un lugar privilegiado en que se condensa la desercin, sobre todo aquella postergada por diferentes motivos. N o disponemos, desafortunadamente, de informacin especfica que permita cuantificar los reales trminos de este "pasaje". Pero, indirectamente y conociendo los totales de alumnos de sexto grado de primaria y los de primero de secundaria

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del ao subsiguiente, podemos evaluar, en trminos de cohortes tericas, la evolucin de la desercin en esta instancia. D e proceder as, puede constatarse que en el pasaje 71-72, el 25.8% de los alumnos de sexto grado no ingresaban un ao ms tarde a primero de secundaria. Este porcentaje subi a lo largo de los afios, de m o d o que en 1984-85 es del 29.7%. Al igual que la evolucin de la matrcula, la "serie" que registra el pasaje de nivel presenta un rendimiento de rpido deterioro hasta 1980-81, cuando la prdida era del 35.1%. Desde entonces, se verific una lenta mejora. Creemos que adems, esto no se debe a factores tales c o m o el aumento de la repeticin en el ltimo ao de la escuela primaria, ya que por el contrario y c o m o se ver enseguida, la repeticin, lejos de aumentar, disminuy sustantivamente. Cuadro 7 RETENCIN-DESERCIN. PERO RELATIVO DE A L U M N O S DE SEXTO

GRADO DE PRIMARIA QUE CONTINAN ESTUDIANDO Y QUE NO LO HACEN, EN EL PRIMER ANO DE LA ENSEANZA SECUNDARIA DEL AO SUBSIGUIENTE. COHORTES TERICAS, 1971-1985
Ao de Pasaje 1971/1972 1972/1973 1973/1974 1974/1975 1975/1976 1976/1977 1977/1978 1978/1979 1979/1980 1980/1981 1981/1982 1982/1983 1983/1984 1984/1985 Retencin 74.2 74.6 75.9 72.2 69.9 69.0 68.9 67.6 66.1 64.9 69.3 69.5 71.9 70.3 Desercin 25.8 25.4 24.1 27.8 30.1 31.0 31.1 32.4 33.9 35.1 30.7 30.5 28.1 29.7

N o disponemos de datos vlidos sobre ingreso a la universidad como para realizar clculos similares a los efectuados en el apartado anterior. E n realidad, esta informacin est disponible nicamente para los aos 1984 y 1985. Por otra parte, realizar estimaciones sobre la base de los porcentajes de precocidad en relacin a la matrcula global presenta seriosriesgosde error. D e cualquier manera, es para nosotros de esperar que, as c o m o aumenta la desercin en el pasaje primaria-secundaria, disminuya ahora ese abandono en el trnsito de esta ltima a la enseanza superior, a la luz del aumento de la matrcula verificado en este nivel del sistema educativo. Una medida indirecta, que nicamente permite establecer las lneas tendencia-

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les del fenmeno, surge de la consideracin de valores estimados de los alumnos del primer ao de la universidad. Esta estimacin se realiza a partir del establecimiento del peso porcentual de estos alumnos sobre el total de matrcula para los aos que se dispone de informacin (1974 en que se realiz el ltimo censo universitario y 1984 y 1985 en que la universidad registr efectivamente estas cifras). Los mismos, ponderados por la tasa de precocidad ya establecida para el perodo, permiten la construccin de valores que pueden ser comparados con los efectivamente disponibles de la matrcula secundaria del ltimo ao. D e este m o d o , puede establecerse que en 1975 ingresaban a la universidad el 38.6% de aquellos alumnos y, que 9 aos m s tarde, lo hacen el 98.6% de los mismos. E n 1985, la expansin matricular muestra m s ingresados que egresados del ao anterior, lo que viene a dar una idea del monto de la "demanda acumulada" en los ltimos aos del proceso militar. D e hecho, entre 1981 y 1984 se verificara un incremento de la poblacin que realiza el trnsito secundaria-universidad, del 63% al 98.6%. D e todos modos, debe recordarse que se trata de una medida "aproximativa" y que por lo tanto no es posible considerar a estos guarismos c o m o absolutamente vlidos. L a tendencia, sin embargo, es por dems elocuente. L a conclusin, entonces, es que el "lugar" de la desercin actualmente est instalado, luego del pasaje de nivel primaria-secundaria, en el trnsito por esta ltima. D e hecho, es m u y improbable que quienes "sobreviven" al final del bachillerato no intenten el ingreso -ahora irrestricto- a la educacin superior. Su suerte final, para nosotros es incierta, sobre todo a la luz de las nuevas correlaciones entre ingreso, permanencia y egreso vigentes en la universidad. D e cualquier manera, postulamos que por el momento, cabe esperar que sea en este trnsito "final" donde la "curva de desercin" vuelva a presentar importantes e incrementados valores. Cuadro 8 RETENCIN-DESERCIN PESO RELATIVO DE ALUMNOS DEL ULTIMO AO DE ENSEANZA SECUNDARIA QUE INGRESAN O QUE N O INGRESAN A LOS ESTUDIOS UNIVERSITARIOS UN AO M S TARDE. COHORTES TERICAS, 1974-1985
Ao de Pasaje 1974/1975 1975/1976 1976/1977 1977/1978 1978/1979 1979/1980 1980/1981 1981/1982 1982/1983 1983/1984 1984/1985 Retencin 38.6 60.5 58.9 44.1 72.7 56.9 63.0 81.6 87.9 98.6 109.9 Desercin 61.4 39.5 41.1 65.9 29.3 43.1 37.0 19.4 12.1 1.4 -9.9

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Repeticin - Atraso

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La repeticin, tradicionalmente considerada c o m o elemento decisivo en el desgranamiento y factor clave en los procesos de desercin, muestra diferentes comportamientos segn los niveles de que se trate, en los ltimos aos. E n la escuela primaria se registra una importante reduccin, sobre todo entre 1974 y 1983, en que disminuye ao a ao en todos los grados, aunque la proporcin sigue siendo mayor especialmente en los primeros y menor en los ltimos. Segn cifras oficiales, en 1979 el 26.7% repeta el segundo grado, que adems se constitua en el nivel de mayor repeticin de toda la escuela. Solamente un 7.3% repeta el sexto grado. E n 1984 y al interior de una tnica de disminucin importante de los porcentajes globales de repeticin, el mayor peso relativo de esta ltima se verific en cuarto grado, con un 10.1% del total de sus alumnos. E n sexto, repitieron 4 de cada 100. E n la educacin secundara, en el perodo de exmenes de jubo de 1978 el promedio de aplazados en el ciclo bsico, en las 15 asignaturas, fue del 35%. E n el ciclo superior diversificado, el promedio fue del 39% para las 16 asignaturas. E n ambos ciclos, matemticas es la asignatura que presenta ms aplazados: 57% en el ciclo bsico y 62% en el ciclo diversificado. E n 1983, para el perodo de exmenes de febrero, el porcentaje de aplazados en matemticas asciende al 64%. E n cuanto a las tasas de repeticin, el ao 1979 muestra en el ciclo bsico un 14.6% de repeticin sobre la matrcula. Los liceos privados, por su parte, solamente participan de ese casi 15% en un 4.8%. E n el bachillerato diversificado, la tasa de repeticin global es mayor que en el ciclo bsico, con un ndice del 19%. En este caso, el 93% del total de repitentes proviene de liceos oficiales, que son ms del 80% del total de establecimientos que imparten instruccin a este nivel. Solamente el 7% de estos provienen de liceos privados habilitados. Finalmente y para los valores consignados en 1983, puede establecerse que para Montevideo, el 51.5% de los liceos tienen valores superiores al promedio de promocin, as c o m o solamente un tercio de todos ellos ostenta tasas de repeticin superiores al promedio. L a distribucin geogrfica, adems, se presenta directamente asociada a estas medidas de rendimiento. D e hecho, los mejores porcentajes de promovidos los detentan dos instituciones de barrios residenciales de la capital. D e igual m o d o , los peores porcentajes de promocin y los ms altos de repeticin, se instalan en instituciones ubicadas en barrios perifricos y/o que sufren un acentuado proceso de deterioro y de pauperizacin. Estas medida parciales y diseminadas del fenmeno, no permiten ms que establecer la gravedad del problema en un nivel educativo que, en el Uruguay actual, se ha constituido en el ms dbil y vulnerable de todo el sistema formal. Sobre el "alargamiento" de la educacin superior, especialmente la universita-

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ria, ya nos hemos referido en la primera parte de este captulo c o m o para volver sobre l. Las breves pginas en que hemos intentado resumir la forma en que el sistema educativo formal est respondiendo a la demanda social por ms educacin y escolaridad, permiten al menos establecer que, en el marco de un proceso de "mejoramiento" del rendimiento de todos los niveles, es posible establecer importantes modificaciones en la duracin de los estudios as c o m o de las edades promedio de los estudiantes, a medida en que ascendemos en los peldaos respectivos y sobre todo, mientras nos acercamos a aquellos niveles ms directamente vinculados con el m u n d o del trabajo. Asimismo, puede establecerse que ahora se "apunta" a la culminacin de la escuela primaria y al ingreso a la escuela media, la que de hecho se ha convertido en el espacio clave de implementacin de las diferentes estrategias educacionales. La extraedad adems, muestra el fenmeno del retomo a las aulas de muchos de los desertores precoces, que se instalan sobre todo en la educacin tcnica y tambin en la secundaria comn, para tentar suerte, si es posible, en la educacin superior.

E L G A S T O PUBLICO E N E D U C A C I N

El anlisis de la evolucin de los recursos econmicos dedicados a la educacin puede ser observado desde tres perspectivas diferentes: como indicador de las polticas y prioridades explcitas desplegadas en cada fase de la transicin y consolidacin democrtica; c o m o indicador indirecto de la calidad del sistema educativo, en particular cuando se lo relaciona al comportamiento seguido por la matrcula, y c o m o evidencia de los posibles problemas y restricciones para el desempeo futuro del sistema.

Lamentablemente, no se dispone de informacin referida al comportamiento de los gastos en el sector privado. D e por s, ello constituye una restriccin importante si se observa la relevancia de este sector en determinados niveles educacionales y grupos sociales, tal c o m o lo demuestra la discusin de los captulos precedentes23. Tambin, si se toma en cuenta la proliferacin de cursos a nivel de enseanza tcnica, semi especializada e incluso de tercer nivel que se han desarrollaTambin al respecto, CEP A L , "La Reproduccin Biolgica y Social de los Hogares de Montevideo", L C / R . 597 (Sem. 39/7), Montevideo, septiembre de 1987.

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do en el pas en los ltimos aos y que tradicionalmente han sido definidos c o m o "educacin no-formal"2*. E n el presente Captulo slo se har referencia a los recursos volcados al sistem a educativo por el sector pblico. Para ello, se tomar c o m o base de informacin las Ejecuciones Presupuestarias y no los Presupuestos Nacionales, para cada uno de los aos registrados por la Contadura General de la Nacin. Ciertamente este tipo de indicador es m s confiable que los Presupuestos Nacionales, aunque no deja de presentar algunos problemas de interpretacin segn se adopte c o m o indicador las cifras de Caja o los gastos efectivamente efectuados en cada perodo considerado. E n las grandes tendencias, sin embargo, cuando se observan las series cronolgicas, la evolucin de ambas medidas -salvo variaciones coyunturales- tienden a coincidir. E n el anlisis que sigue a continuacin se establecern dos series diferentes de gastos en el sector educativo. L a primera a partir de 1973 y hasta el ltimo ao del rgimen militar (1984) y la segunda que cubre este ltimo afio y los dos subsiguientes correspondientes al rgimen democrtico (1985-1986). L a razn de esta distincin deriva ms de consideraciones pragmticas que sustantivas. Para el perodo 1973-1984 se dispone de una serie continua de gastos en la educacin provenientes del estudio de T e n a y Hopenhaym (1986) elaborado no sobre la base de cifras de Caja de las ejecuciones presupustales, sino de una metodologa particular desarrollada por los autores para identificar - y depararlos gastos reales en cada ao. Complementariamente hemos agregado la segunda serie en base a cifras de caja, incluyendo igualmente el ao 1984, de forma de permitir enlazar ambas series en una comparacin global de ambos perodos. El Cuadro 9 presenta algunos de los indicadores ms generales de la evolucin de recursos del Estado en la educacin. Con algunas variantes, los cuatro indicadores muestran el marcado deterioro de los recursos al fin del perodo (1984) con respecto ya sea al ltimo ejercicio correspondiente al gobierno democrtico antes del rgimen militar (1973), as c o m o tambin al inicio del rgim e n (1974). E n cifras absolutas, los gastos en Cultura y Educacin y los correspondientes a los cuatro grandes agregados segn nivel educativo, experimentan una fuerte cada en los dos ltimos aos como consecuencia del ciclo recesivo del bienio 1983-84. N o obstante ello, tambin existen fluctuaciones importantes en otros momentos de los diez aos considerados. Antes de 1983 el punto ms bajo de los recursos para la enseanza se encuentra en el ao 1978 (60.5 millones de N $ ) para ascender montonamente hasta 1982 en un perodo caracterizado por un fuerte crecimiento econmico y expansin del Gasto Pblico Social.
"Se incluyen aqu, centros privados de capacitacin de profesiones manuales, correspondientes a actividades tcnicas, centros de formacin en actividades terciarias (secretariado, informtica, c o m u nicaciones, idiomas, etc.), as c o m o tambin cursos privados en ciencias sociales y otras disciplinas cubiertas por instituciones privadas c o m o la Universidad D m a s o Antonio Larraaga.

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301

N o obstante esto, si bien este proceso se acompaa de una participacin creciente de los gastos en Educacin y Cultura con referencia al PBI, no ocurre lo m i s m o con la participacin de ellos en el total del Gasto Pblico Social. El Grfico 12 muestra que en trminos relativos, el sector educativo es, entre todos los sectores del Gasto del Estado, no slo el que menos se beneficia de esa expansin sino que en trminos relativos desciende de su participacin. Incluso su punto ms bajo (como porcentaje de los Gastos del Gobierno Central) se encuentra en 1978 pero luego de un leve aumento en el afo subsiguiente, cae regularmente hasta alcanzar apenas una participacin de un 7.6 por ciento en 1984. Porcentualmente, con respecto a 1973, la participacin del sector educativo en los gastos del Gobierno en 1984 se reduce a un 65 por ciento en relacin a aquel ao. Ningn otro sector registra una prdida similar respecto al gasto total; Saneamiento y Vivienda experimentan una cada importante aunque menor, en tanto que Defensa y Polica, Otros Servicios Generales y Sanidad, registran un leve descenso en su participacin. D e hecho, el gran incremento del Gasto Social Total se debe principalmente a la expansin de los gastos en Trabajo y Seguridad Social a partir de 1981 y Servicios Financieros en 1982. C o n respecto a la estructura segn niveles educativos, dentro de las tendencias antes anotadas, la enseanza superior es principalmente la que de alguna forma lleva la peor parte en la redistribucin del Gasto Pblico, cayendo su participacin relativa respecto a los otros niveles en casi un 20% sobre todo a partir del ao 1976 y hasta 1984 (Cuadro 10). Cuadro 10 EVOLUCIN DE LA ESTRUCTURA DEL GASTO EN EDUCACIN POR NIVELES DE ENSEANZA, 1973-1984
Nivel Primaria Secundaria Tcnica Universidad Total 1973 47.4 21.8 13.0 18.0 1974 48.2 22.2 12.8 16.8 1975 48.5 21.7 12.0 17.8 1976 46.0 22.7 12.7 18.6 1977 43.5 22.2 14.0 20.3 1978 46.0 23.6 14.2 16.2 1979 48.0 21.0 13.1 17.9 1980 49.3 22.6 13.1 15.0 1981 48.1 23.7 13.5 14.7 1982 48.3 24.0 13.3 14.4 1983 1984 47.1 24.4 14.0 14.5 48.0 24.0 13.4 14.6

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(65.1) (70.4) (61.7) (67.3) (63.1) (59.7) (62.4) (64.8) (68.8) (68.8) (54.3)(47.1) Fuente: Elaborado a partir de Terra y Hopenhaym, op. cit.

Los otros niveles presentan a su vez pautas divergentes; primaria y enseanza tcnica mantienen su participacin inicial al fin del perodo y slo la enseanza secundaria crece. Con todo, el resultado ms significativo del comportamiento del gasto pblico en educacin se obtiene al relacionar este con el comportamiento de la matrcula

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(Terra y Hopenhaym, 1986). E n el Cuadro 11 puede apreciarse el profundo deterioro del sistema educacional en trminos de gastos/matrcula. Por su orden, la cada ms importante y por lo tanto la relacin ms desfavorable se encuentra en primer lugar en la universidad, en donde la relacin gastos/matrcula pasa a ser en 1984 del orden de la tercera parte con respecto a 1973. En segundo lugar la enseanza tcnica ( U T U ) , luego secundaria y por ltimo la enseanza primaria y preprimaria con un ndice sobre base 100=1973, de 72.5 para el ao 1983. Existe sin duda una relativa "inflacin" de la matrcula, sobre todo en la universidad, correspondiente a alumnos inscritos que en la prctica no siguen los cursos regularmente. Ello se asocia a la elevada prolongacin de los estudios, alta extraedad y al rgimen laxo de exigencias de continuidad regular en los estudios. N o obstante ello, no se dispone de informacin precisa para conocer comparativamente si en la serie temporal presentada, la relacin matrcula -medida por las inscripciones- y alumnos activos -por ejemplo que ha rendido por lo menos un examen en el ltimo ao- se ha visto alterada. E n cualquier caso, aun adoptndose c o m o indicador el nmero de alumnos activos (50.000 en Facultades y 15.000 en las Escuelas), y no los 92.000 inscritos, la relacin gastos/alumnos en la universidad es casi la tercera parte de la relacin encontrada en la regin y la octava parte en relacin a las universidades pblicas europeas. Es indicativo con todo, que esta drstica cada si bien se registra en el ltimo bienio, ya est presente en el ao 1975 y slo la enseanza secundaria logra acompaar e incluso mejorar la relacin gastos/matrcula entre 1977 y 1982. Ello ocurre, sin embargo, debido ms al congelamiento relativo de la matrcula en esos aos que por el incremento del gasto. E n suma, a pesar que durante casi todo el perodo - y salvo los dos ltimos aos- el gasto absoluto en educacin sufri fluctuaciones pero no descendi significativamente, en relacin a la demanda educacional no pudo acompaar su dinmica resintiendo severamente los recursos por alumno en todos los niveles. En los dos ltimos aos del perodo militar y bajo condiciones de recesin econmica, la cada es total y deja c o m o herencia para el nuevo orden democrtico un sector educativo virtualmente "en quiebra". Los dos primeros aos del nuevo orden democrtico evidencian una reversin de las tendencias anteriores. L a recuperacin de los gastos dedicados al sistema educativo se manifiesta en el crecimiento sostenido, a partir del ao 1985, de la participacin del sector educativo en el Gasto Total. Ello ocurre a pesar de que a valores constantes de 1985, los egresados totales del Casto Pblico se reducen entre 1984 y 1985 y prcticamente se mantienen constantes entre este ao y 1986. El crecimiento de la participacin del sector educativo en el total del gasto, si se toma c o m o base el ao 1984, alcanza a un 34.2 por ciento. Dado que este total se reduce entre 1984 y 1986, en trminos absolutos este crecimiento no es tan pronunciado alcanzando en valores constantes del ao 1985 a un 28.8 por ciento de su valor inicial.

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Desagregndose la informacin por nivel educativo, puede apreciarse tambin que la enseanza tcnica es la que ms ve crecer su participacin en el Gasto Total del Gobierno Central, sobre todo entre 1985 y 1986. Algo similar ocurre en la enseanza universitaria, en tanto que los restantes niveles y la Administracin y otros servicios educativos crecen a niveles m u y inferiores. E n cuanto a la estructura del Gasto en educacin segn niveles, se aprecia una recuperacin de la participacin de la universidad en relacin a los otros niveles que de hecho la aproximan a sus valores de 1973. E n contraste con ello, pierden relativamente peso en la estructura del gasto educativo la enseanza primaria y preprimaria as c o m o la secundaria. Por su parte, la enseanza tcnica supera en poco sus niveles previos al rgimen militar (Cuadros 10 y 12). Cuadro 12 CLASIFICACIN FUNCIONAL DE EGRESOS, 1984-1986
(Valores en millones N$ = 1985 y % Gastos Totales Gobierno Centraiy
1984l Valor % Educacin 1. Administracin y otros 2. Primaria y Preprimaria 3. Secundaria 4. Universidad 5. Tcnica y otras Total Cifras de Caja. 1985 Valor % 422.8 3 378.2 1 788.8 1 199.4 1002.4 7 791.6 1986 Valor % 533.7 3 1 1 1 717.5 957.0 677.4 376.1 1984 1985 1986

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5.1
44.0 22.8 15.0 13.1 (100)

%
5.4
43.3 23.0 15.3 13.0 (100)

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0.4 3.3 1.7 1.1 0.9 7.6

0.5 3.7 2.0 1.3 1.1 8.5

0.6 4.1 2.1 1.8 1.5

5.7
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Fuente: Contadura General de la Nacin.

A valores constantes de 1985, la universidad incrementa sus gastos entre 1984 y 1986 en un 60 por ciento con respecto a su presupuesto en el primer ao; la enseanza primaria y pre-primaria lo hacen en un 17 por ciento y la secundaria en un 19 por ciento. U n a mejor comprensin de la participacin de los gastos en el sistema educativo "vis a vis" otras funciones del Gobierno Central, se puede observar en el Grfico 13. Excluyendo los rubros "Transferencias" y "Otros Gastos", resulta claro que la educacin es uno de los sectores de m s baja participacin en el gasto total, siendo solamente ms bajos los recursos dedicados a Sanidad. Casi el 32 por ciento del total del gasto es absorbido por la Seguridad Social en tanto que el Servicio de la Deuda; Otros servicios pblicos (Administracin General, Asuntos Exteriores, Orden Pblico, Seguridad y Justicia); Defensa y Actividades y Otros Servicios Econmicos, se encuentran, cada uno, por encima de los gastos dedicados a Educacin.

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E n otro orden de cosas, con respecto a la orientacin del gasto en educacin segn la estructura interna de los recursos volcados a Remuneraciones, Funcionamiento e Inversiones, las pautas encontradas en este perodo no se desvan m u c h o de las tendencias generales del perodo militar, con una leve tendencia al incremento de los recursos de remuneraciones en desmedro de gastos de funcionamiento e inversin. Aparentemente, la pauta de un sistema educativo en constante deterioro econmico ha llevado a sostener los items m s imprescindibles referidos al personal ocupado (docentes principalmente), postergando la calidad del funcionamiento global del sistema as c o m o tambin el mejoramiento, actualizacin y desarrollo de aspectos de infraestructura, locales, equipamientos, materiales didcticos, etc. N o debe descartarse igualmente el incremento "espreo" del empleo en el sector administrativo, bajo el rgimen militar, que no se ajust en rigor a una poltica ortodoxa de reduccin de las dimensiones del Estado. Bajo el rgimen democrtico, el relativo crecimiento del gasto dedicado a remuneraciones tiene que ver con otros aspectos; por una parte, con cierta recuperacin del salario real profundamente deteriorado durante el rgimen militar, y por otra, c o m o consecuencia de la poltica de restitucin a sus cargos de los docentes y administrativos destituidos por ese rgimen. El porcentaje promedio de gastos en remuneraciones que se encontraba en el orden de un 82 por ciento del total de gastos en educacin en el perodo 1973-84, asciende en el primer ao del gobierno democrtico a casi un 9 0 por ciento. L o s gastos de funcionamiento, a su vez, caen de un promedio de 12.2 por ciento a la mitad en 1985, en tanto que los referidos a inversiones no se modifican y mantienen en este ltimo ao apenas un 5 por ciento de su participacin en el total de gastos en la educacin25. E n sntesis, puede afirmarse que la crisis del sistema educativo en materia econmica ha conducido a una virtual "estrategia de sobrevivencia", en donde los recursos se asignan con una racionalidad de corto plazo atendiendo a la mantencin inmediata de la actividad docente para cubrir las demandas educativas sin que se cuente con un apoyo razonable de funcionamiento, crecimiento y mejoramiento de Ja infraestructura en el largo y mediano plazo. C o n todo, el peso considerable que registran los gastos dedicados a remuneraciones no indica que las mismas consideradas individualmente sean elevadas. E n el Cuadro 13 se presenta la distribucin de cargos en la enseanza para 1985, segn tramos de ingresos. L a situacin ms favorable se encuentra en la Universidad de la Repblica con valores (dos terceras partes de los cargos) de entre 6.000

"Debe notarse que el bajo porcentaje de los gastos d e inversin se debe en parte a que los fondos disponibles n o fueron gastados en su totalidad por parte d e todos los entes de educacin. En particular A N E P , en 1986 n o hizo uso de gastos concedidos en el orden de poco ms de un 40 por ciento. S e aducen al respecto problemas de diferente orden; complejidad y demora burocrtico-administrativa para la ejecucin de partidas de inversin, conocimiento tardo de los recursos disponibles y legislacin inadecuada -trabas jurdicas para este tipo de gastos.

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y 12.000 N $ . Ello equivale, para solo ofrecer una idea comparativa a nivel internacional, a un valor medio de 90 dlares mensuales. Los otros niveles educativos registran an un comportamiento m s desfavorable con un 60 por ciento de los cargos en el tramo de ingreso entre 6.000 y 9.000 N $ .

Cuadro 13 DISTRIBUCIN D E C A R G O S S E G N T R A M O S D E I N G R E S O S , 1985(Ingresos en N $ corrientes) Menor de 6.000 6.000 a 9.000 9.000 a 12.000 12.000 a 15.000 15.000 a 20.000 20.000 a 25.000 25.000 a 30.000 30.000 a 35.000 35.000 a 40.000 40.000 a 50.000 Mayor de 50.000 Enseanza Primaria, Secundaria y otros Universidad

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F u e n t e : Contadura General de la Nacin. ' N o incluye cargas legales y beneficios sociales.

El Cuadro 14 permite complementar estas consideraciones mostrando que en el sector docente la enseanza tcnica es la ms desfavorecida con el promedio de ingresos mensuales ms bajos. Los niveles ms altos se encuentran en la esfera del Consejo Administrativo Central y los programas currculares que comprende, en tanto el nivel secundario se encuentra por debajo del primario. Debe anotarse con todo, que estos promedios estn ocultando de hecho las dedicaciones diferenciales de tiempo de los docentes dentro de cada nivel y entre niveles. C o m o ya se viera en los captulos precedentes, salvo el nivel primario donde las dedicaciones horarias son ms homogneas, en los restantes niveles (incluida la universidad que no figura en el cuadro), el promedio de horas semanales por docente es considerablemente bajo. En el sector de ocupaciones administrativas tambin se registran diferencias entre niveles a pesar de que en este caso no se trata de mrgenes amplios de variabilidad horaria. El promedio mensual de remuneraciones ms bajo se encuentra en la secundaria y en la enseanza tcnica, el ms alto en los organismos centrales. En su conjunto, las caractersticas hasta aqu anotadas sobre la evolucin del

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gasto en educacin sugieren a manera de conclusin, las siguientes consideraciones: Primero: la baja prioridad otorgada por el rgimen militar al sector educativo cuya asignacin en materia de recursos es la peor de todos los sectores del Gasto Pblico Social y, a su vez, es la ms afectada por la poltica pblica seguida en el perodo de recesin econmica. Segundo: la reversin de estas tendencias a partir del nuevo orden democrtico instaurado en 1985 dentro de una pauta de transformaciones no-radicales o por lo menos moderadas de la estructura del Gasto Pblico Social. Este presenta una rigidez considerable por la necesidad de volcar recursos importantes del Estado para la Seguridad Social y Servicio de la Deuda. Tercero: la situacin crtica del sector educativo en materia econmica que se manifiesta en: la incapacidad de sostener los niveles de una demanda educativa sin duda creciente, que resultan en un agudo deterioro de la relacin docente/estudiante; la insuficiente dotacin de recursos de inversiones y gastos de funcionamiento; y del deterioro a los niveles de ingresos del personal involucrado en el sistema.

Ninguno de estos aspectos, que ya eran crticos en 1973, han podido ser recuperados hasta ahora en el nuevo orden democrtico y la reversin de las tendencias luego del perodo militar no ha sido suficiente c o m o para alcanzar los niveles existentes antes del golpe de estado. Cuarto: indirectamente estos indicadores pueden ser tomados "grosso m o d o " c o m o una medida de la calidad de la enseanza. Notoriamente, en cualquier esfera que se considere, la calidad de la educacin en el pas ha descendido. Aunque no se trate apenas de un problema de recursos econmicos, parece evidente que cualquier esfera de reforma en la educacin (organizacional, capacitacin de recursos humanos, innovacin, etc.) se ve seriamente resentida por una crisis de recursos que no tiene ningn antecedente en la historia del sistema educativo uruguayo. El problema es sin duda doblemente crtico, porque Uruguay a diferencia de otros pases, tuvo tradicionalmente en la enseanza pblica uno de los principales pilares de su organizacin social. E s indudable por otra parte, que el deterioro de los recursos en la educacin ha tenido y viene teniendo consecuencias graves para el futuro no solamente porque los recursos son escasos sino por sus consecuencias sobre la comunidad docente. E n rigor, Uruguay asiste a un creciente proceso de desprofesionalizacin que se manifiesta en el escaso involucramiento horario de los profesores, el carcter secundario o marginal que la actividad docente necesariamente ocupa para

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muchos de ellos, el resentimiento del compromiso con una identidad nucleada en tomo a una comunidad profesional y la prdida de incentivos y condiciones para el perfeccionamiento docente. Las excepciones individuales pueden existir y sin duda existen; sin embargo, de lo que se trata es del sistema en su totalidad y de un conjunto de actitudes, identidades y procesos que dejan de tener importancia central en cualquier empresa colectiva.

POLTICAS E D U C A T I V A S E N L A TRANSICIN Y C O N S O L I D A C I N D E M O C R A T T V A . A S P E C T O S C U R R I C U L A R E S , DIDCTICOS Y P E D A G G I C O S

Toda consideracin sobre polticas referidas a la educacin, en sentido amplio requiere, an a pesar de la voluntad de quien la realiza, acotaciones. Estas acotaciones reconocen mltiples causas o factores. El primero y obvio pasa por el reconocimiento de que " m u n d o educativo" presenta por un lado la enorme fragmentacin de los actos cotidianos entablados por los mltiples actores que lo involucran, as c o m o un manto de opacidad en aquellos aspectos sometidos a la administracin y gestin burocrtica. Por ello, es virtualmente imposible realizar un registro exhaustivo de las novedades acaecidas a su interior, salvo aquellas que por la magnitud de los recursos que involucran, por el carcter de sus resultados apreciados o finalmente por las posibilidades a corto y mediano plazo que pueden preverse desde su implementacin, justifiquen su resalte al interior de un espacio que alterna en cantidades impredecibles todava, importantes componentes de innovacin e inercia burocrticas. Por todo esto, somos conscientes de que an al momento mismo de escribir estas lneas, se estn produciendo hechos que habrn de alterar el universo que pretendemos describir. D e todos modos, al optar por una caracterizacin de las modalidades de las innovaciones educativas m s que por su registro exhaustivo, esperamos que por lo menos en parte, estas carencias se vean disminuidas.

Factores que imitan las polticas educativas Consideramos pertinente, luego de las lneas anteriores, establecer otra serie de precisiones; esta vez directamente referidas a los antecedentes que a nuestro criterio contextan y condicionan las polticas expresas o tcitas de innovacin en materia curricular y pedaggica. E n efecto, a esta altura del trabajo, el lector habr podido ir apreciando c m o se sucede un conjunto de factores -desde el sistema educativo y desde la sociedad- que establece m u y pocos grados de libertad a las innovaciones posibles. Trataremos de enumerarlos.

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Caractersticas de la transicin y la consolidacin democrtica en general y las referidas al mbito educativo en particular Recurdese que se est ante un trnsito "pactado" a dos niveles; entre quienes detentaban el poder de facto y sus interlocutores democrticos, por un lado; y entre estos mismos interlocutores a la luz de los espacios de posibilidades establecidas en el primer nivel. Por todo ello, es que en la concertacin el tema se manej en el nivel de las dimensiones macro, el de los postulados genricos, a los que por cierto no faltaron interpretaciones francamente dismiles. El hecho de que el intento de superar los estancamientos haya supuesto apostar a personas m s que a frmulas institucionales y/o polticas en sentido estricto, estatuy espacios de incertidumbre que obviamente en el juego institucional y administrativo habran de ser dilucidados en formas especficas. L a carga de conflictividad y de reivindicacin que los actores polticos, gremiales e institucionales acordaron depositar en el sistema educativo, finalmente ejemplariz ms el problema, en tanto se fueron delineando espacios de gestin nominalmente autnomos que a su vez generaron lgicas sectoriales con importantes componentes de enfrentamiento intrasistmico. Las diferentes y antagnicas maneras de interpretar las frmulas de la autonoma de los distintos Consejos de la A N E P , ante la inexistencia de una tradicin de funcionamiento "normal" en estos aspectos (recurdese que anteriormente existan Consejos Autnomos para cada rama de la enseanza, que fueron centralizados 6 meses antes del golpe de estado) hicieron que las relaciones entre el Consejo Directivo Central y los Consejos "desconcentrados" fueran de reivindicacin mutua de los espacios de gestin y de interpretacin que la ley no explcito, lo que a fin de cuentas supuso un correlato de desgaste y de conflictos. Por otra parte, el nmero y dimensin de los problemas generados y sus lgicas procesales rpidamente superaron al margen de maniobra y la buena fe personales, nicas garantas a fin de cuentas, establecidas de una transicin educativa aceptable para la totalidad de los actores. E n este marco, la innovacin o la propuesta muchas veces fueron interpretadas c o m o arbitrarias imposiciones o c o m o inadecuados desacatos, lo que en todo caso hubo de aceitar y fortalecer los mecanismos de control mutuo y de "contrapeso burocrtico", pero no aqullos referidos a las reformas necesarias en los aspectos que ocupan nuestra atencin en este captulo.

Caractersticas de las polticas referidas al gasto pblico, en general y a las de educacin en particular Los indiscutibles logros de la gestin democrtica en los aspectos econmicos y

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financieros han' supuesto una poltica de importante control y disminucin del dficitfiscal,lo que implic rigideces m u y serias en los gastos efectuados por el Estado en su propia gestin. Por cierto, se revirtieron tendencias estatuidas por el gobierno de facto que haba privilegiado la "inversin" en defensa y seguridad sobre los gastos en materia de seguridad social, salud, educacin y justicia, entre otros. El calamitoso estado de las finanzas pblicas que debi enfrentar la administracin democrtica, adicionado a las legtimas y urgentes demandas de toda la sociedad en trminos de reversin drstica de tal estado de cosas, -todo ello enmarcado en lasrigidecesdel endeudamiento externo y de las condiciones pactadas para la transicin- hicieron que se avanzara despacio en cada una de estas dimensiones. S e ha establecido un importante repunte en los porcentajes del gasto pblico en educacin, as c o m o tambin en vivienda, seguridad social, salarios pblicos y salud. Pero, en todos los casos, la situacin apenas ha comenzado a revertirse. Las incentivadas demandas de la sociedad hacia un Estado visualizado c o m o interlocutor insustituible y c o m o espacio de negociacin poltica y social privilegiado, hacen que por el m o m e n t o y sin duda por un buen tiempo m s , pueda definirse c o m o de emergencia a las partidas presupuestarias posibles de ser asignadas. E n educacin, que por variados motivos se ha estatuido c o m o uno de los espacios de la gestin estatal m s demandado, tal estado de cosas hace prever una "administracin de la crisis" que en verdad admite poco espacio para la innovacin trascendente y con mrgenes de factibilidad.

Cantidad y calidad de los recursos humanos disponibles L a "desprofesionalizacin" que de hecho han supuesto y an suponen jornadas laborales de escasa dedicacin y remuneraciones inferiores al salario mnimo nacional -fruto sin duda de lo establecido en el apartado anterior- a la que debe agregarse la persecucin efectuada por la gestin autoritaria, los drsticos deterioros de la capacidad curricular y pedaggica establecidos en los programas de formacin de la dictadura y el "trnsito" de los docentes con mejores calificaciones hacia otros espacios alternativos (investigacin, carreras universitarias o de docencia superior, la emigracin y la "reconversin" obligatoria de las estrategias laborales de importantes sectores de los maestros y profesores uruguayos, entre otros factores) han hecho que la docencia c o m o actividad social y la escuela c o m o espacio institucional se hayan visto gravemente degradados. La constatacin del ejercicio de la actividad docente por parte de individuos escasamente capacitados en tanto funcionarios "de confianza", la persecucin de quienes hicieron gala de capacidad innovadora y la falta general de alicientes, transformaron a la carrera docente en un espacio cada vez m s buscado por sectores sociales "conformistas" con el casi exclusivo propsito de constituirla en alternativa laboral complementa-

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ria, ya del propio ingreso personal, ya del ingreso familiar, o en todo caso c o m o etapa intermedia hacia otros estadios de escolarizacin y desempeo profesionales. Finalmente, los importantes componentes de autoritarismo implantados por la dictadura y su correlato, la falta de iniciativa, permanecen an c o m o deformacin de gran incidencia - n o solamente en el sistema educativo, por cierto, pero sin duda tambin a su interior- conformando un espacio en el que el Estado y la disponibilidad de los recursos humanos se constituye en contrapartida casi tan grave c o m o la referida a los recursos materiales.

Caractersticas bsicas de las reivindicaciones de las organizaciones profesionales de docentes Si bien fueron de las ms concretas y articuladas en las instancias de la C O N A P R O , debe destacarse que la mayora de las propuestas de las gremiales docentes apuntaban a la democratizacin interna y al establecimiento de garantas bsicas para la carrera docente, ms que a alternativas que permitieran innovar en materia curricular o pedaggica. E s verdad que el mbito entonces era eminentemente poltico y no tcnico y que tampoco ninguna de las otras propuestas presentaban tales caractersticas. Sin embargo, luego de transcurridos los primeros meses de la gestin de las autoridades "concertadas", la voz de las gremiales comenz a hacerse cada vez m s monotemtica en los aspectos reivindicativos del salario en particular y a los aspectos presupuestarios que afectan la calidad de la enseanza impartida, en general. Es verdad que estos aspectos son en Uruguay bsicos en cualquier estrategia y escala de reivindicaciones. Los docentes perciben haberes m u y bajos y adems, son escasos y a veces inexistentes los recursos elementales para desarrollar la tarea en las aulas. Sin embargo, las propias gremiales reconocen hoy que la insistencia en estos justos y vitales reclamos parece haberlos alejado de la consideracin de otros, especficos a sus roles intrasistmicos y que tienen directa relacin con su autopercepcin c o m o trabajadores intelectuales y de la cultura. Slo excepcionalmente y a ttulo prcticamente individual, algunos dirigentes gremiales realizan precisiones referidas a mejoras posibles o innovaciones necesarias sobre los mltiples aspectos implcitos en la relacin pedaggica. D e algn m o d o , se espera -cada vez con menos entusiasmo- que las mejoras en los salarios y en los presupuestos de los Consejos desconcentrados, posibiliten la contratacin de los "expertos" nacionales o extranjeros que puedan establecer los criterios y alternativas de la innovacin. N o se nos escapa que esta es una animacin m u y gruesa y que, sin duda, existen excepciones. Pero lo destacable, lo que queremos dejar establecido c o m o uno

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de los factores que condicionan el "estilo" y los "montos" de la innovacin pedaggica en Uruguay, es el escaso involucramiento que estos protagonistas se reconocen en el tema. Las gremiales han, sin embargo, solicitado y obtenido autorizacin para participar en algunos mbitos donde, por lo menos formalmente, se estn discutiendo posibles reformas. Tal participacin es a ttulo de miembros de organismos multisectoriales, cuya pertinencia e importancia lejos estamos de discutir. D e todos modos, sigue notndose la ausencia de posturas y propuestas institucionales de los gremios docentes sobre el tema.

Demandas crecientes por m s educacin y el papel central asignado al sistema de educacin pblica en este contexto C o m o ya se ha establecido, a diferencia de los dems pases de la Regin, el sistem a educativo uruguayo es cada vez ms predominantemente pblico e implica en los niveles formales el monopolio virtual de las respectivas ofertas educativas. Tal constatacin, en un pas que ha visto efectuada cada vez ms profundamente la relativa homogeneidad social y cultural que ostentaba una generacin atrs, hace pensar en importantes y relativamente desconocidas estrategias de constitucin de espacios educacionales y culturales alternativos y complementarios "desde la sociedad", que coinciden en hacer de la escuela pblica un espacio central, una suerte de columna vertebral absolutamente necesaria pero tambin absolutamente insuficiente en trminos de producir y trasmitir los conocimientos socialmente necesarios segn la percepcin que de su cuanta y calidad tienen los diferentes grupos sociales. La existencia de redes diferenciales de escolaridad cuyo tal vez nico punto en c o m n sea el espacio educativo pblico, permite inferir una complejidad en la que la innovacin se ve dificultada, por un lado, por el peso de los factores ya enumerados y por el otro, porque tal vez el lugar de la innovacin sea precisamente el espacio complementario, el mdulo diferencial, cuyos actores, muchas veces tambin lo son del m u n d o de la escuela pblica. As, el espacio privado, con mayor dedicacin, recursos humanos y materiales, se convertira -en muchas ocasiones- en el lugar de la innovacin, de la experimentacin y de la sntesis. E s verdad que el sistema pblico, que no ha invertido en ellas, se beneficia indirectamente ya que los resultados obtenidos suelen aplicarse tambin en su mbito pero generalmente mediatizados por la dedicacin individual, asistemtica, marginal al sistema c o m o tal.

Creciente demanda social por educacin no formal A partir de lo establecido en el tem anterior, puede afirmarse que la tendencia

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creciente a tomar cursos fuera del sistema formal y directamente relacionados con temticas consideradas relevantes en el m u n d o del trabajo, hace que la innovacin curricular y pedaggica deba reconocer c o m o una de sus vertientes a la articulacin entre la sociedad y el sistema educativo, en una tendencia creciente de constitucin de "espacios mixtos" que reconocen una lgica institucional, curricular y pedaggica sui generis que abre interesantes interrogantes en el mediano plazo. E n fin, si el lector sopesa y considera conjuntamente todos estos factores, analiza sus pesos relativos y las resultantes de sus posibles combinatorias, no le resultar un contrasentido la afirmacin de que en este marco, esperar modificaciones o innovaciones trascendentes, que establezcan lneas de ruptura frontal con el pasado, son m u y escasas.

El "tipo" de polticas posibles Si consideramos en trminos de importante agregacin una tipologa de las polticas educativas en atencin a su potencial de innovacin y entre mltiples gradaciones, podramos reconocer ntidamente tres espacios diferenciados. El espacio de las polticas de innovacin que implican rupturas de tipo revolucionario con situaciones y tradiciones preexistentes y que suelen acompaarse de transformaciones radicales tanto en los organigramas institucionales c o m o en las prcticas pedaggicas y sobre todo en los contenidos curriculares. El caso de las polticas de innovacin de medio alcance que implican cambios relativos, establecidos ya sea en funcin o a partir de tendencias relativamente constatables y previsibles del pasado reciente, ya por la influencia o el nfasis realizado en algunos de sus aspectos por organismos internacionales o regionales vinculados a la temtica en cuestin, ya tambin por el habitual efecto de demostracin que implican polticas similares efectivizadas en pases de la regin que comparten crongramas y problemticas de la transicin en trminos relativamente similares. Las polticas de innovacin menor. Se trata del peldao en que el tema se confunde con la mera actualizacin y/o con la administracin de la crisis. Aqu, la inercia burocrtica, el control administrativo y funcional, as c o m o la habilidad poltica y el carisma personal de los jerarcas se constituyen en los aspectos centrales de la planeacin y asignacin de recursos.

Niveles o espacios de la innovacin Es sabido que las reformas o las medidas tendientes a modificar cualquiera de los mltiples aspectos en que se procesa la relacin pedaggica, genera efectos en una

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constelacin de espacios, m s all de aquellos a los que est explcitamente dirigida. As, modificaciones en el currculo suelen ir aparejadas de cambios en los organigramas institucionales, en las prcticas pedaggicas y en las pautas de la didctica, por ejemplo. Por ello, resulta dificultoso establecer una clasificacin que no padezca justamente de esta falta de exhaustividad. A los efectos de este trabajo, nos permitimos intentar una clasificacin que atiende bsicamente al rea central que pretendi ser afectada aunque luego tal modificacin se haya extendido a alguna de las otras mencionadas. Por otra parte, el orden en que se presentan las iniciativas no implican prelacin alguna. Por convencin hemos tratado primero referidas a la escuela primaria, luego a la secundaria y as sucesivamente.

Las polticas de innovacin a nivel auricular El proceso de revisin del currculo urbano en primaria. E n 1985, una vez instaladas las autoridades democrticas en los entes de enseanza, se procedi a la inmediata derogacin del plan de estudios elaborado por la administracin anterior, en 1980, que padeca segn opinin unnime de una concepcin bsicamente conductista, con importantes concesiones a aspectos ahora repudiados de la D o c trina de la Seguridad Nacional. Aquel plan, concebido c o m o remedio a los "excesos participacionistas y demaggicos" de los planes democrticos, haba estatuido la total pasividad del alumno en el proceso de enseanza-aprendizaje y abundaba en concepciones autoritarias yrgidasque se centraban en el maestro c o m o nico instructor. Se privilegiaba un conocimiento atomizado y en lo posible desprovisto de todo nfasis en los razonamientos crticos. Supona, adems, la prohibicin de determinadas lecturas y llegaba al extremo de anatemizar a la teora de los conjuntos para el aprendizaje de las matemticas. El primer intento de reversin consisti justamente en la incorporacin al Programa de la Teora Conjuntista, as c o m o en enfatizar el carcter antidemocrtico de determinadas lecturas e instrucciones programticas, dejando sin efecto aquellas prohibiciones implantadas durante el gobierno de facto. Estas medidas se inscribieron adems en la "vuelta" al plan de estudios en vigencia antes de 1973 (Plan de 1957) el que se consider c o m o la herramienta m s idnea para reiniciar la tarea docente ya que el ao lectivo comenzaba prcticamente en la fecha de asuncin de las nuevas autoridades. N o obstante, se haca evidente que, a pesar de sus bondades, aquel plan deba presentar vastas reas inadecuadas y obsoletas, por lo que se procedi a la creacin de una Comisin de Currculo, dependiente del Consejo de Educacin Primaria, cuyos cometidos precisamente consistan en su revisin y actualizacin. Esta comisin, elabor durante 1985 y parte de 1986, un documento titulado "Consideraciones Generales y Fundamentos Bsicos de la Revisin del Programa

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de 1957", en que se retoman los que a criterio del grupo de trabajo son los principales logros del viejo programa, con las necesarias adiciones o reformas adecuadas a la realidad del pas, de su sociedad y de la escuela en nuestros das. E n su nota de Presentacin, dice el documento". 'Tanto la conducta del nio c o m o la del maestro estn condicionadas por una estructura socio-econmico-cultural que determina, para el hecho educativo la necesidad de un currculo que refleje las caractersticas de esa estructura. Limitar la compleja trama de relaciones existentes en el aula a una mera trasmisin verbal de contenidos, es un ejercicio sin sentido educativo, que provoca la frustracin del niflo y el desencanto profesional del educador. Es necesario procurar que la tarea del educador no se circunscriba slo a trasmitir conocimientos, sino a formar al nio integrndolo a la sociedad, brindndole todas las oportunidades de desarrollarse y crecer. La tarea que ahora culmina con el documento que se presenta, tiende a provocar la atencin activa, interpretar las reacciones infantiles y controlarlas, para destacar, retener y promover aquellas capaces de traducirse en aprendizaje positivos. Ello implica un cambio fundamental de postura frente al educando. Se trata de hallar nuevas relaciones entre el alumno, la comunidad y el medio, entre el alumno y el maestro, entre el alumno y los materiales didcticos. El saln de clases tiende en nuestros das a convertirse en un laboratorio, en un taller, donde la concepcin del aprendizaje mediante la actividad, determina que tanto las capacidades c o m o las habilidades se adquieran con la experiencia, la accin y el ejercicio"26. El Plan de Evaluacin del Currculo. Y a en 1986, una vez terminado el trabajo que dio origen al documento cuyo fragmento acabamos de transcribir, la Comisin de Currculo hizo saber al Consejo de Primaria que se haca de inmediata necesidad el proceder a la evaluacin del Programa 1957, revisado y modificado segn aquellos criterios. El Consejo consider pertinente proceder a tal tarea y consiguientemente, un sector de la Comisin establecida c o m o Unidad de Evaluacin, elabor un nuevo documento en el que se establecen las bases del proceso de evaluacin. Luego defijarprecisiones y observaciones de carcter metodolgico, la Unidad present tres alternativas que se consideraron c o m o n o excluyentes: U n a Evaluacin Interna del Programa. Bsicamente pretende establecer la

"Consejo de Educacin Primara. Consideraciones Generales y Fundamentos Bsicos de la Revisin del Programa de 1957. Montevideo 1986.

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"lgica interna del programa" a partir de la consideracin de objetivos, contenidos y mtodos. U n evaluacin externa que vaya ms all de la coherencia interna. Se proponen c o m o criterios externos al tiempo necesario ("criterio de realismo") para su implementacin y la consideracin de su adecuacin a los niveles de m a d u rez de los educandos. U n a evaluacin que atienda a las variables de contexto, es decir aquellas que si bien en puridad no son constitutivas del currculo, pueden afectar considerablemente su eficacia.

Finalmente, c o m o opcin cuarta, se estatuyen criterios que incluyan los tres tipos anteriores de evaluacin en una sola alternativa integrada27. Hacia la constitucin de un nuevo Currculo (Plan de Estudios) para la Escuela Primaria. C o m o resultado del trabajo anterior, el Consejo Directivo Central de A N E P recibi el material elaborado en ambas instancias por la Comisin de Currculo y procedi a designar una comisin o grupo de estudio que proponga y redacte un Plan de Estudios alternativo, una vez efectivizadas las evaluaciones propuestas en el punto anterior. L a iniciativa se inscribe en una batera de reformas previstas para el futuro inmediato por parte de las ms altas autoridades del ente nacional pblico de educacin.

La Revisin y la Reforma del Currculo de la Escuela Primaria Rural E n Uruguay no existe un Plan de Estudios especfico para las escuelas rurales, aunque tradicionalmente este sector ha seguido los lincamientos del Plan de 1949, en tanto parece adecuarse un poco mejor que el de 1957 a las caractersticas de las mismas; es decir, escuelas de un maestro o a lo sumo dos, con todos los grados concentrados en una sola clase y con horario intermedio, de 10 A M a 3 P M , generalmente con comedor incluido. As c o m o no existe una diferenciacin formal entre los contenidos y las metodologas de enseanza para los nios de los mbitos urbano y rural, as tampoco existen diferencias en la formacin de los docentes, por lo menos al nivel de grado. Por otra parte, Uruguay ha sido desde hace m u c h o tiempo un pas predominantemente urbano con tendencia permanente al despoblamiento rural. E n efecto, c o m o se seala en el captulo correspondiente, puede anotarse que en el marco de la recuperacin de la matricula general que se verifica en el pas desde 1980, es la

"Consejo de Educacin Primaria. Plan de Evaluacin del Currculo, M i m e o . Montevideo 1987.

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escuela rural el nico espacio que sigue perdiendo matrcula, sin duda debido al proceso demogrfico general que contexta la escolaridad en reas rurales. E n este marco general, las autoridades democrticas del sistema pretendieron establecer pautas de reversin de tal estado de cosas, para lo cual en 1985 se estableci un importante hito: la consideracin oficial de la existencia de contextos y motivaciones diferentes entre los nios de los medios rural y urbanos, que deberan estar en la base de las respectivas prcticas pedaggicas. A su vez y si bien la Comisin de Curriculo no estaba destinada a este sector, sus principales motivaciones se hicieron presentes en la Inspeccin encargada del tema, la que estableci un plan general de trabajo con miras al establecimiento de un nuevo curriculo rural. E n 1986 y con el respaldo econmico y tcnico de Unesco, se estatuy un Taller Nacional sobre Polticas y Estrategias para el Mejoramiento de la Educacin Rural. C o m o primera etapa del mismo, se establecieron grupos de trabajo a nivel de cada Departamento, integrados por maestros, padres, productores rurales y delegados de otros organismos oficiales y privados, con el objeto de realizar informes regionales sobre los principales problemas y sus alternativas de solucin. Estos grupos de trabajo a su vez enviaron delegados al Congreso que se celebr a fines de noviembre. Sus principales resoluciones y recomendaciones fueron inmediatamente aplicadas, entre las que cabe destacar: La atencin prioritaria a la escuela unidocente. E n este marco se establecieron talleres en que participaron algunos de los ms experimentados maestros rurales. All se confeccionaron ms de 200 fichas modulares con nfasis en el uso secuencial por parte del nio en un proceso de auto-aprendizaje y que pretenden generar y apuntalar el conocimiento adquirido en trminos procesuales, especialmente en base a la triloga investigacin-observacin-reflexin. L a aplicacin de estasfichasy su evaluacin se realizan a ttulo experimental en 18 escuelas rurales (una por Departamento) y sus resultados se conciben c o m o la base del nuevo curriculo rural. La realizacin de un Taller de Ciencias Integradas. C o n el objetivo de proceder a una mejor adecuacin de los contenidos de la enseanza primaria a las caractersticas del medio rural y tambin con el apoyo financiero y tcnico de Unesco, se procedi a la realizacin de un taller de seleccin y discusin de tecnologas educativas apropiadas para el desarrollo del agro. U n conjunto de maestros rurales se aboc a la realizacin de guas de construccin curricular al respecto. La Red Nacional de Agrupamientos Voluntarios. A principios de 1987, un equipo de trabajo de la Inspeccin de Educacin Rural comenz la tarea de convocar a reuniones de maestros-directores de escuelas rurales en tres o cuatro zonas diferentes de cada Departamento, con el objeto de aunar criterios y compartir experiencias en aspectos de planificacin de tareas, discusin de programas, aplicacin de metodologas, etc. C o m o resultado de este esfuerzo, se ha constituido la

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Red de Agrupamientos Voluntarios que aglutina a cinco o seis escuelas en cada conjunto y que permite superar el aislamiento tradicional con que hasta el m o m e n to debi trabajar el maestro rural. Los Liceos Rurales. C o m o uno de los frutos del esfuerzo de actualizacin y reforma curricular, en el mbito rural y especficamente c o m o una de las demandas de los grupos de trabajo al Taller Nacional, surgi la indita iniciativa de implementar liceos rurales (en Uruguay la enseanza secundaria es exclusivamente urbana) que a ttulo experimental funcionan en la misma sede de la escuela rural, en su horario "libre". Si bien dependen formalmente del Consejo de Enseanza Secundaria, han integrado al propio maestro en calidad de director, as c o m o a tcnicos y productores de la zona. L a idea central es contribuir a retener y formar a los jvenes del campo en tareas que les son propias, evitando la fractura hasta ahora insalvable entre la escuela rural y el liceo urbano. Al momento funcionan dos, que dictan los tres aos del ciclo bsico, aunque con mucho nfasis en asignaturas optativas de importantes contenidos tecnolgicos.

Las Reformas Curriculares en la Enseanza Media En 1986, el Consejo Directivo Central de la A N E P implant una reforma sustancial del ciclo bsico de la Educacin Media, el que se extendi asimismo a la modalidad tcnica. Esta reforma, segn las propias autoridades, "fue concebida c o m o etapa inicial y a la vez iniciadora de un proceso abierto de transformacin del sistema educativo", c o m o "una fase, la primera de un proceso mayor de cambio a largo plazo. Siendo as, las innovaciones operadas en este nivel en tanto parte de una globalidad, tambin en proceso de transformacin, no adoptan una forma acabada o definitiva ni tienden a la cristalizacin"28. La Reforma estableci cambios importantes, en varios aspectos. Se establece un tramo de tres aos c o m o ciclo bsico comn a toda la enseanza media. Se establecen bloques horarios de 70 minutos (mdulos) entre recreos de 10 minutos que, en lo posible, son ocupados por un mismo profesor que dicta una misma asignatura. Se establecen cursos de compensacin para los alumnos que presentan dificultades en determinadas reas o asignaturas.

"Consejo Nacional de Educacin Secundara. C I C L O B S I C O N I C O . Informe. Propuesta del Diseo de Curriculum del curso. Montevideo 1986.

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Se eliminan los exmenes para los alumnos que no han logrado la promocin en las asignaturas respectivas, establecindose instancias de recuperacin a fines de cada ao lectivo. Se establecen nuevos criterios en la evaluacin, eliminndose las escalas tradicionales en funcin de otra m s adecuada que apunta a establecer si el alumno alcanza o no los objetivos fijados por el programa y el profesor. Se establecen, desde el primer afio, materias optativas y reas de futura especializacin a tres niveles: ciencias sociales, ciencias biolgicas y tecnologa. Se establecen talleres de trabajo y Clubes de Ciencias.

L a Reforma se aplica gradualmente, comenzando por el primer ao y luego por los subsiguientes. L a evaluacin oficial de sus resultados an no se conoce, aunque desde ya parece observarse que buena parte de los ambiciosos propsitos perseguidos parecen haberse visto dificultados por la escasez de recursos materiales y presupuestarios, larigidezde la estructura administrativa y en muchos casos, por la falta de recursos humanos. L a reforma del ciclo bsico, tal vez la medida m s trascendente y polmica de la actual administracin educativa, se vio adems complementada por una importante restauracin democrtica en contenidos de materias tales c o m o filosofa, historia, derecho y educacin cvica, que haban sido modificadas en el sentido de convertirlas en bastiones de la versin nacional de la doctrina de la Seguridad Nacional. Asimismo, se estableci c o m o de fundamental importancia el nfasis en materia de Derechos H u m a n o s , aunque la tarea implementada en este nivel fue de carcter extracurricular, c o m o actividades adicionales o extraordinarias en los distintos Liceos del pas. E n la Educacin Tcnica, que se ve afectada por la implementacin de un ciclo bsico comn con la otra modalidad secundaria, se han verificado modificaciones de distinto grado e importancia. Debe destacarse que se trata de un universo vasto y complejo, m u y diversificado, que brinda un amplio campo de alternativas, terminales o no. L a recomposicin de contenidos de todas y cada una de ellas excede con m u c h o las posibilidades de nuestra consideracin en este trabajo. D e todos modos, comparten aquellas que sealamos para la versin c o m n de la educacin media. Sin embargo y por su incidencia en el perfil tradicional de la formacin tcnica, cabe destacar el nuevo plan de estudios cursado en ingeniera electrnica y electricidad. Se ha aplicado una importante modificacin tanto en contenidos, c o m o en la duracin del mismo, c o m o en el carcter de las habilitaciones y credenciales otorgadas, lo que por cierto ha abierto importantes reas de conflicto con otros sectores del sistema educativo - c o m o la universidad- as c o m o con representantes de las actividades profesionales respectivas. Especficamente, con la Asociacin de Ingenieros ya que el nuevottulo- d e Ingeniero Electrnico y Electricista- chocaba con los ttulos otorgados por la Facultad de Ingeniera, e implica

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una formacin media y no de carcter superior, aunque s por cierto de mayor nivel que la tradicionalmente impartida en esferas de la U T U . La innovacin en el nivel tcnico-pedaggico L o ms destacable en este nivel ya ha sido mencionado al hacerse referencia a los procesos de reforma-actualizacin curricular. D e todos modos, debe resaltarse la profunda reversin conceptual y metodolgica que implic la evaluacin de la enseanza media y su concomitante proceso de compensacin y de recuperacin para el alumno que no hubiera alcanzado los objetivos previstos. D e igual m o d o , el establecimiento de los bloques o mdulos horarios de setenta minutos, por lo menos en teora, resuelven dos tipos de problemas. Por un lado, una mayor y ms adecuada asignacin de horas docentes y por el otro, una mejor administracin y organizacin del tiempo de clases. E n el mbito de la educacin primaria rural, los trabajos en el rea de un currculo experimental implicaron profundos cambios en trminos de la relacin pedaggica, desde que se ha optado por el protagonismo del alumno y el papel orientador del maestro. Tambin en el nivel de la escuela primaria, pero ahora en el mbito urbano, se han implementado programas de incorporacin del ordenador a la tarea docente. C o n el apoyo tcnico y econmico de la Unesco y del gobierno francs, se han realizado experiencias en asignaturas tales c o m o lenguaje, matemticas, geografa y ciencias, las que se encuentran al momento en fase de evaluacin de resultados. E n el mbito de la U T U y por convenio con el CIEP, desde hace ms de un ao se est desarrollando un programa de educacin a distancia, ya implementado con notable xito por esta ltima institucin y que pretende abarcar varios niveles. E n el momento actual, se est trabajando en el rea de perfeccionamiento docente de los responsables de los cursos mviles esparcidos por todo el interior de la Repblica. E n un segundo momento, se espera trabajar directamente con los alumnos quienes obtendrn as guas y pautas de trabajo que permitirn en tutoreo m s adecuado del maestro, en la proyectada tarea de complementar el trabajo presencial con la tarea domiciliaria haciendo ms espordico y tambin ms redituable el tiempo dedicado a las clases.

Las innovaciones en el organigrama institucional Definimos por tales a aquellos cambios que vienen a afectar la organizacin institucional adems de la relacin pedaggica y/o los contenidos curriculares vigentes en los distintos niveles del sistema educativo. Tales cambios, a nuestro criterio obedecen a dos tipos de factores, los que muchas veces adems operan en concurrencia.

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E n primer trmino, es evidente la intencin modificadora de las actuales autoridades del sistema. Ella ha sido explicitada en reiteradas oportunidades. Fruto de la misma es, por ejemplo, la reforma del ciclo bsico de la enseanza media y, segn se nos ha informado, la implantacin a ttulo experimental, de un horario de cinco horas en la escuela primaria (actualmente es de cuatro) -con actividades complementarias de recuperacin y compensacin- en m s del 15 por ciento del total de las escuelas urbanas del pas. Se trata de reformas "centrales", implementadas por y desde una instancia decidida a establecer el ritmo y el carcter de la innovacin. E n segundo trmino, operan tambin las modificaciones originadas por la presin social desde fuera del sistema y que pueden denominarse c o m o "cambios en la frontera del sistema". Es el caso de los liceos rurales y m s particularmente, de distintos centros por ahora ubicados en el espacio acadmico de la enseanza tcnica, que genricamente pueden definirse c o m o escuelas de alternancia de gestin y administracin mixta. Inscritas nominalmente en el espacio formal y no terminal de la escuela media, brindan conocimientos y credenciales aptos a las necesidades y requerimientos de grupos locales o regionales que se han movilizado en este sentido. Especialmente, nos referimos a las escuelas proyectadas en San Jos y Florida, que a demanda de las ligas de mujeres de la zona, se especializarn en la produccin lechera y granjera. E n este marco se inscriben tambin los sistemas de formacin profesional que, con diversas caractersticas y propsitos, operan en la rbita del Ministerio de Educacin y Cultura, aunque sin subordinacin al ente nacional de enseanza pblica ( A N E P ) . Se trata del Centro de Capacitacin Profesional ( C E C A P ) que brinda educacin para el trabajo y readaptacin social y familiar a jvenes provenientes de zonas marginales o en procesos de deterioro socio-econmico, que desarrolla sus actividades con notable xito desde hace unos 9 aos; y el Consejo de Capacitacin Profesional ( C O C A P ) , ambicioso proyecto que pretendi reglar la demanda de educacin no formal a requerimiento de distintos actores -empresarios, trabajadores, instituciones sociales y educativas, etc.- Su gestin considerada m u y polmica, est siendo revisada junto con sus atribuciones a nivel legislativo. Finalmente, debe destacarse el importante papel que iniciativas privadas, especialmente de instituciones especializadas en el tema educativo, han venido desempeando ya desde las instancias de la C O N A P R O en la investigacin, propuesta y mejoramiento curricular y pedaggico. L a flexibilidad y apertura de la que -justo es reconocerlo- han hecho gala las autoridades de los consejos desconcentrados y del Consejo Directivo Central, han permitido que se trabajara conjuntamente en diversos centros tales c o m o los Talleres de Investigacin con docentes, realizados por la C I E P , o los programas de televisin educativa producidos conjuntamente entre esta institucin y el Canal oficial (dependiente del Ministerio de Educacin). D e igual m o d o , los centros privados han recibido solicitudes y de-

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mandas concretas de parte de las autoridades para evacuar y resolver diferentes problemticas. La Universidad Si bien se trata de un universo diferente al del resto del sistema educativo, creem o s pertinente hacer una breve descripcin de los principales procesos acaecidos en su interior. Por cierto, es imposible indagar en las modicaciones producidas en trminos curriculares en sus ms de 100 carreras. Pero s pueden destacarse algunos importantes tems. El nfasis en la prqfesionalidad y la capacitacin docente. Se realizan cursos y actividades destinados a capacitar en aspectos didcticos y pedaggicos a la poblacin docente, as c o m o tambin se pretende "profesionalizar" esta labor, mediante la extensin horaria y el establecimiento de tareas de tiempo completo, con importantes mejoras salariales y del equipamiento disponible. El nfasis en la investigacin. Se crearon y se revitalizaron los centros e institutos de investigacin bsica y aplicada dependientes de la universidad y se establecieron convenios con los centros privados correspondientes. Tambin se realizan tareas de cooperacin con organismos pblicos especficos, a los efectos de realizar investigacin conjuntamente. L a universidad, adems, realiza consultoras sobre distintos aspectos de su competencia. El nfasis en la formacin superior. Se pretende dotar de postgrados a todas las carreras universitarias y se ha designado a una comisin al respecto. El nfasis en la integracin. La universidad ha realizado convenios con m s de setenta casas de altos estudios de diferentes pases, especialmente de Latinoamrica previndose acciones conjuntas especialmente con universidades argentinas y brasileras. El nfasis en las carreras modulares y multidisciplinarias. Desde hace dos aos se realizan a ttulo experimental "carreras cruzadas" entre distintas facultades que pretendan maximizar su capacidad docente, administrativa y acadmica, as c o m o las alternativas curriculares y profesionales de los estudiantes. Estas carreras, armadas sobre la base de crditos modulares, se proponen c o m o la alternativa del futuro a las viejas concepciones lineales y cerradas del cursado universitario. T o d o esto, adems, implica una revitalizacin de la planeacin centralizada y la gestin multidisciplinaria. L a universidad est empeada en modernizar sus temas de informacin y evaluacin y se encuentra en marcha una revisin y adecuacin de sus tradicionales estructuras de gestin. Conclusiones P o d e m o s concluir este captulo especificando las observaciones con las que lo

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iniciramos: lejos se est del inmovilismo. Por el contrario, hemos podido establecer importantes iniciativas cuyos efectos se habrn de justipreciar con el transcurso del tiempo. Pero tambin hemos podido establecer que la innovacin opera a diferentes niveles y a veces aparecen ante nosotros c o m o la sntesis o la sumatoria de diversos factores. Si se trata de sntesis solidificadas o simplemente del fruto de negociaciones coyunturales, eso tambin es un aspecto que trasciende nuestras posibilidades en este trabajo. D e cualquier m o d o , puede afirmarse que la "reforma por la va centralizada" parece ser relativamente insuficiente dada la magnitud de problemas a encarar, as c o m o de cierta ineficacia en tanto no logra alterar los factores contextales que puedan hacerlas viables. Por el contraro, aparecen ganando terreno las "polticas de sinceramiento" explicitadas a demanda o en funcin de gestiones de sectores determinados de la sociedad civil, y que estn generando modificaciones por la va de polticas expresas en la "frontera" del sistema con la sociedad. S u escasa cuanta an no permite prever qu suceder al respecto, pero los factores estructurales que parecen motivarlas lejos estn de desaparecer. Por el contrario, ellos hacen suponer que esta lgica de gestin una vez desbrozado el camino de las primeras experiencias, habr de profundizarse, generando un dinam i s m o que tal vez logre la necesaria recomposicin del sistema educativo nacional. Sin embargo, a esta tendencia se opone otra: aquella que estatuye que todo actor institucionalizado tiende a la burocratizacin, a la cristalizacin y al establecimiento en su seno definalidadesno manifiestas pero no por ello menos especficas, a la generacin de lealtades locales y de comportamientos "de contrapeso", todo lo cual puede echar por tierra muchas de las expectativas volcadas sobre esta "privatizacin" (en trminos de socializacin diferenciada) de espacios de la educacin pblica. D e la pugna de estas dos lgicas, entendemos, depende en el mediano plazo el futuro del sistema educativo. Si prima la adaptacin, la innovacin, la reforma desprejuiciada; si, c o m o dice la gremial de maestros primarios29 "se llena la escuela de pueblo", o c o m o manifiesta el C O D I C E N 3 0 "la educacin debe incorporarse funcionalmente a la sociedad que, a travs del sistema educativo busca su integracin, renovacin y crecimiento", entonces podr combatirse eficazmente a la inercia burocrtica y a los legados de un pasado irrepetible. Creemos finalmente, que solamente a partir del apoyo expreso (apoyo no pasi-

"Federacin Uruguaya del Magisterio: "Quehacer Educativo". Varios nmeros. "Consejo Directivo Central Proyecto de Presupuesto, Sueldos, Gastos e Inversiones. Ejercicio 1986-1989. Montevideo, agosto de 1985.

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vo sino apoyo de iniciativas, de demanda, de crtica, de involucramiento) de la sociedad al sistema educativo, se lograr revertir la situacin de precariedad, deterioro y desaliento que todava hoy aparece con demasiada asiduidad ante los ojos de quienes indagamos la realidad educativa del pas.

C O N S I D E R A C I O N E S FINALES

Para cerrar este trabajo parece oportuno dedicar alguna atencin a la prospectiva del sistema educativo. Se tratar ciertamente de una presentacin de carcter conjetural sostenida en la informacin disponible, la cual en gran medida, ha sido recogida en los captulos precedentes. Seguramente no escapa al lector, que los estudios previos sobre educacin que han servido de base a este documento adolecen de grandes vacos que en ningn caso hubieran podido ser cubiertos en los trminos de este trabajo. A propsito de ello, cabe sealar que la educacin no ha sido rea prioritaria en el sistema de investigacin cientfica del pas. N o es casual, por lo tanto, que en un reciente relevamiento de los proyectos y recursos dedicados a investigacin y desarrollo en Uruguay, se haya encontrado que apenas un 1.2 por ciento de todas las "unidades de investigacin" tienen c o m o campo de especializacin la educacin, que slo un 1.2 por ciento total de proyectos de investigacin estn orientados a estos tpicos y que apenas un total de 16 investigadores (equivalente a tiempo completo) o sea un 1.0 por ciento de todo el sistema de investigacin y desarrollo, se encuentran involucrados en los mismos 3 1 . Para una ms precisa discusin y prospectiva de la educacin se carece en verdad de conocimientos relevantes acerca de la ideologa educativa, las relaciones entre el sistema de educacin formal y no formal, su funcionalidad de acuerdo a la demanda del mercado de trabajo, los procesos de toma de decisiones, la importancia del aprendizaje en el trabajo "vis a vis", el sistema de educacin formal, evaluaciones precisas acerca de las innovaciones ensayadas y as por delante. Algunos de estos aspectos han sido tratados parcialmente en algunos estudios pero c o m o regla general las consideraciones acerca de las mismas deben ser inferidas a partir de indicadores indirectos, de carcter "macro", por fuentes secundarias de informacin, y naturalmente bajo supuestos e hiptesis que no siempre pueden ser slidamente fundadas.

"Vase Argenti, G . ; Filgueira, C . y Sutz, J. "CIESU. Documento N 8 1", presentado al seminario "Capacidad cientfica y tecnolgica en el Uruguay". Montevideo, noviembre de 1987.

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Adicionalmente, las fuentes estadsticas de los indicadores convencionales de "desempeo" del sistema educativo son aun imperfectas y su "producto" escasamente sistematizado y no coordinado entre los diferentes organismos correspondientes a los distintos niveles educacionales. Todo ello configura un conjunto de recursos relativamente dbiles para el investigador, en donde la recomposicin analtica del objeto de estudio debe hacerse a partir de fragmentos, informaciones parciales y el recurso harto frecuente a indicadores de tipo aproximados. Establecidas estas precisiones, avancemos ahora sobre las que aparecen ante nosotros c o m o correlato del anlisis efectuado hasta el momento. Bajo cualquier aspecto que se le considere, el ao 1985 constituye la iniciacin de una nueva etapa para la educacin en Uruguay. El nuevo orden democrtico debi enfrentar a partir de ese m o m e n t o los efectos acumulados de una sucesin de eventos o etapas discontinuas - m s que de precesos- que directa e indirectamente incidieron sobre el sistema de educacin formal. N o se trata siquiera de las herencias dejadas por el rgimen autoritario, de enormes magnitudes, por cierto. Y a antes del golpe de estado de 1973, el sistema educativo se encontraba en una severa crisis y luego, con el proceso de transicin a la democracia, otros problemas -propios de una etapa- vendran a colocar nuevos desafos. C o n respecto al "antes", tal vez baste recordar en esta breve sntesis la promulgacin de la tan discutida ley N e 14.101. L a misma no fue un mero epifenmeno. Constituy la culminacin de un prolongado proceso de deterioro del sistema educativo en donde se combinaron factores extra e intra educativos. Crisis de gobemabilidad si se quiere, a la vez que del creciente deterioro del sistema educativo incapaz de dar respuestas a sus propias necesidades de autotransformacin. A su vez, con la redemocratizacin, cuya caracterstica ms saliente ha sido el peso de la restauracin del viejo orden democrtico, se reiteraron problemas "crnicos" a la vez que otros, atribuibles al cambio de rgimen, demandaron una carga adicional de energas y desgaste volcadas a la "regularizacin" del sistema (reincorporacin de destituidos, normalizacin de la estructura de jerarquas, reasignacin de cargos, depuracin de la estructura burocrtica antecedente, etc.). Por lo tanto no sera arriesgado afirmar que las perspectivas de la educacin en el pas, en el futuro prximo, estarn fuertemente determinadas por la acumulacin de problemas que no fueron resueltos en su m o m e n t o y a los que se fueron agregando y superponiendo nuevas dificultades cuyos orgenes recientes derivan de la poltica seguida por el rgimen militar y por los costos implcitos en la reconstitucin del nuevo orden con posterioridad a 1984. E n el corto plazo, ya se ha anunciado por parte del Ministerio de Educacin y Cultura, que ser discutida y elaborada una nueva ley de educacin propuesta por el gobierno. Tambin la universidad ha anunciado la discusin de modificaciones a su Ley Orgnica. D e llevarse a cabo el primer objetivo, se cerrar el perodo de

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transitoriedad p o s t - C O N A P R O y se reabrir el fuego en torno a los diferentes proyectos sostenidos por los principales actores en aquella oportunidad. La eventualidad del cese del acuerdo querigidurante estos tres primeros aos de gobierno democrtico y que c o m o vimos provino de una serie de concesiones mutuas efectuadas por todas las partes, volver a reiterarse en un clima de confrontaciones signado por una considerable polarizacin en torno a la educacin. Este clima, sin embargo, se ver an m s enrarecido por dos hechos innegables; el primero, por la inoperancia de la Comisin Coordinadora de los Entes de Enseanza durante este corto lapso y su incapacidad de generar un mbito propicio para facilitar la elaboracin de una nueva normatividad jurdica; el segundo, porque al diferirse la decisin acerca de esa normativa m s all de los dos aos previstos por la C O N A P R O , su discusin se desarrollar en un clima pre-electoral, en el ao previo a la realizacin de las elecciones nacionales de 1989. Los riesgos son obvios. Es posible que en el mbito de la discusin en torno a la ley vuelvan a primar los aspectos de poder por encima de la discusin real de los problemas sustantivos del sistema educativo. C o n esta afirmacin no se pretende que los problemas de poder sean espreos. E n principio debe admitirse que constituyen un componente m s de la construccin de una nueva institucionalidad que reemplace estructuras arcaicas e ineficientes. Losriesgos,sin embargo, radican en que sean slo estos los componentes principales del debate y que con ello vuelvan a postergarse decisiones claves que caben en el tipo de reformas que sealramos en el captulo precedente. Esto es, polticas educativas trascendentes que impliquen rupturas revolucionarias con situaciones y tradiciones preexistentes, acompaadas de transformaciones radicales tanto institucionales c o m o , y sobre todo, de las estructuras y contenidos curriculares. N o cabe duda que el sistema institucional tal c o m o existe hoy da presenta problemas de primera magnitud que descansan en la diversidad y superposicin de funciones: escasas atribuciones del Ministerio de Educacin y Cultura sobre los entes de enseanza (fuerte descentralizacin), la autonoma que c o m o contraparte tienen el C O D I C E N y m s plenamente la Universidad de la Repblica, la sujecin y permanentes conflictos de poderes entre los entes de enseanza (primaria, secundaria y U T U ) , as c o m o la dispersin de centros de decisin creados ms recientemente. E n principio, la descentralizacin y autonoma n o son necesariamente negativas y pueden constituir -entre otros- un modelo eficiente de organizacin del sistema. Sin embargo, ello requiere instancia de coordinacin y cooperacin intra-niveles que de no existir refuerzan la autarqua, la feudalizacin institucional y, en ltima instancia, resienten la posibilidad de una efectiva poltica educativa. Las posiciones adoptadas por los partidos polticos, gremios y corporaciones en oportunidad de las instancias de la C O N A P R O , evidenciaron muchos de estos problemas a la vez que pusieron de manifiesto opciones radicalmente opuestas en torno a la distribucin del poder en la organizacin del sistema educativo. N o obstante, a tres aos de la nueva experiencia democrtica, ni los partidos polticos,

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ni los gremios, ni el gobierno ni los entes de enseanza han podido elaborar una propuesta integral orientadora de una nueva poltica educativa. E n este sentido, el sistema educativo de Uruguay no es una excepcin con caractersticas de naturaleza poltica m u c h o ms generales, en donde un elevado grado de corporativismo desarrollado en torno a reas de intereses especficos tiene efectos paralizantes sobre la innovacin mayor. Ciertamente queda siempre un margen - m s o menos estrecho de acuerdo al tipo de problema en cuestin- para la innovacin menor, la "poltica de parches", las transformaciones "promediadas" de acuerdo a las posiciones en conflicto, aunque c o m o regla general las mismas conducen solamente a cambios dentro de los parmetros, marcos y tradiciones preexistentes. L a forma predominante de agregacin de intereses y de intermediacin de demandas en el "pluralismo democrtico" vigente en el pas, se manifiesta con particular agudeza en la esfera educacional a travs de una vasta red de agencias altamente especializadas en captar, procesar y dirigir las demandas especficas y particulares de cada uno de los actores involucrados. E n consecuencia, no se trata apenas de la tan mentada "sobre carga" de demandas - q u e sin duda existe-, sino de la forma c o m o las mismas se atomizan y fraccionan, c o m o se elaboran y procesan y de la capacidad de defensa, influencia y presin de cada grupo particular. E n realidad, el sistema educativo ha generado mltiples formas de relaciones de la esfera del Estado con la sociedad civil que comprenden desde la delegacin del poder pblico en las corporaciones privadas (caso de la universidad), hasta la directa sujecin de organismos educativos del poder central ( C E C A P y C O C A P ) dependientes directamente de un Ministerio, hasta formas intermedias de delegacin en organismos estatales descentralizados o desconcentrados. A ello deben agregarse los intereses propios de la educacin privada y su articulacin con la burocracia pblica. A su vez, los actores involucrados directa o indirectamente en la toma de decisiones, comprenden entre los m s importantes a las corporaciones docentes, a estudiantes, profesionales o egresados, padres de alumnos, burocracia administrativa, los dirigentes polticos, los empresarios y las instituciones privadas de docencia a investigacin. Tales actores se repiten en los diferentes niveles educativos y dentro de ellos se desagregan local o regionalmente y eventualmente se integran en agremiaciones de segundo y tercer orden. E n su conjunto, configuran una vasta, compleja y heterognea red con mltiples interrelaciones entre los actores del Estado y aquellos de los mbitos de toma de decisiones. S u autonoma y poder son variables, pero en cualquier caso poseen una elevada capacidad de influir, promover y sobre todo vetar medidas y polticas en correspondencia con sus intereses. Evidentemente, configuraciones de este tipo no son favorables al establecimiento de polticas de transformaciones globales y muchos menos, radicales. El desgaste del conflicto de poderes es elevado. El resultado costoso, prolongado y

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largamente negociado, es por consecuencia parcial, no siempre conducente al cambio y, en el mejor de los casos, la innovacin en relacin a las necesidades de auto-transformacin llega con atraso. En rigor, una nueva forma jurdico-institucional de la educacin formal en el pas debera ser una consecuencia o al menos formar parte de un plan de reestructura que tuviera c o m o centro los aspectos sustantivos de la educacin. En el corto plazo tambin, todo parece indicar que no se revertirn las tendencias dominantes a otorgar un fuerte nfasis a la educacin. N o estamos seguros si ello se debe principalmente a razones de "credencialismo" del mercado de trabajo, a expectativas de movilidad, a prestigio o simplemente a la falta de opciones ocupacionales para la juventud. Es probable que cualquiera de estas motivaciones estn presentes con diferentes pesos en combinaciones diversas entre los distintos estratos sociales. D e hecho, todos y cada uno de estos factores son parte de una ideologa de la educacin que no necesariamente debe ser consistente ni plenamente articulada. D e acuerdo a todos los indicadores disponibles, no cabe duda que las "tradicionales" funciones atribuidas a la educacin n o tienen hoy la vigencia que antes. L a funcin "movilidad social" en donde la educacin se constituye en un pasaporte para el ascenso social ha ido perdiendo crecientemente la dimensin masiva que caracteriz el perodo de consolidacin de las clases medias en Uruguay. Ciertamente n o ha dejado de operar, pero la virtual "proletarizacin profesional" la sindica m s c o m o un recurso de excepcin que c o m o la regla general. Los privilegios de las corporaciones profesionales tambin se han resentido con el mismo proceso de sobre-educacin en relacin al mercado de trabajo. La larga lista de conquistas de las profesiones liberales tendientes a legitimar esferas preferenciales en la actividad pblica y privada (aranceles profesionales, monopolios ocupacionales, sistem a jubilatorio, etc.) tambin se han visto seriamente cuestionadas por la ruptura de las solidaridades internas, la elevada competencia y el conflicto inter-generacional. E n efecto, hoy da acceder a una "credencial" profesional, no asegura c o m o antes los privilegios corporativos. Con respecto a la funcin instrumental de la educacin entendida c o m o dominio de un saber especfico demandado por el mercado, no cabe duda tambin que la calidad, adecuacin y flexibilidad del sistema educativo formal aparecen cada vez menos c o m o un recurso suficiente para el desempeo en el campo tcnico y profesional. El sistema educacional no ha podido, enrigor,reformarse c o m o para dar respuesta a los desafos de la tercera revolucin cientfico tecnolgica contempornea. Ello vale tanto para la enseanza tcnica, pensada todava c o m o un sistem a cerrado de formacin en el "locus educativo" sin las adecuadas vinculaciones con la empresa productiva, c o m o para el nivel superior cuyos contenidos y estructuras curriculares son en su mayora obsoletas. A pesar de que las dimensiones del pas, conjuntamente con la escasa diversi-

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ficacin institucional podran haber favorecido cierta estandarizacin curricular y un mejor aprovechamiento de los recursos de capacitacin, en la enseanza tcnica y profesional, la dominante en el sistema hasta el da de hoy es la superposicin y la diversidad. Si a ello se agrega el carcter rgido de carreras y profesiones que tienen slo un punto terminal que carecen de "salidas" intermedias y de posibilidades de transferencias entre profesiones, se puede comprender las inadecuaciones antes aludidas. Globalmente considerado, el sistema de educacin formal no es lo suficientemente flexible c o m o para adecuarse a un m u n d o en donde los "saberes especficos" estn en mutacin constante, en el que profesiones y saberes desaparecen para dar lugar a desdoblamientos o integraciones interdisciplinarias y en donde el "reciclaje" y el aprendizaje combinado -formal y en el trabajo- son cada da necesarios. E s cierto y lo hemos anotado en el captulo antecedente, que existe conciencia de estos problemas y algunas innovaciones que estn en marcha y otras en proyecto, apuntan a corregir estas deficiencias. N o obstante, aun parecen insuficientes frente a la magnitud de los requerimientos de adecuacin efectiva de la produccin. C o n respecto a la calidad de la formacin, se est en presencia de un tema que de por s merecera una atencin que no cabe en estas consideraciones. Sin embargo, de todo lo expuesto debe sealarse la importancia de la capacitacin de docentes y de las relaciones entre investigacin y docencia. Cualquier reforma curricular y todo intento de mejorar y actualizar el nivel de conocimientos impartidos se confronta con el conocido crculo vicioso que remite a la necesidad de capacitar primero a los docentes. A ello se agregan otras dificultades propias de un sistema que se mantuvo estancado - y en retroceso- durante un prolongado perodo, a lo que debe sumarse una m u y baja motivacin econmica para la inversin educativa de los docentes en su propia capacitacin. Naturalmente que los problemas son diferentes segn el nivel educacional que se considere, pero para todos ellos la nica posibilidad de elevar y actualizar los currculos pasa necesariamente por la capacitacin docente. En ciertos niveles (por ejemplo primaria y secundaria humanstica) se trata de un proceso masivo de dimensiones considerables, costoso, organizativamente complejo y probablemente de retornos diferidos. En los otros niveles, en particular la enseanza tcnica y universidad, se trata en cambio de transformaciones m s diversificadas, especficas, directamente relacionadas con la investigacin y la prctica, aunque igualmente costosas y de largo plazo. Por ltimo, en lo referente a la funcin integradora de la educacin formal entendida c o m o agencia de igualacin, las perspectivas de futuro no dejan de plantear una serie de interrogantes para las cuales, enrigor,no hay an respuestas claras. Indiscutiblemente la enseanza pblica y en particular la enseanza bsica, ha cumplido en el pas - y an hoy lo hace- un rol de igualacin social. Las m s veneradas tradiciones de la educacin primaria, con sus verdades, ideologa y

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tambin con sus mitos, se ha diferenciado notoriamente de la mayor parte de los sistemas educativos de otros pases de la regin cuya naturaleza fuertemente segmentada reafirm m s que neutraliz las diferencias de origen social. E n consecuencia, no sera arriesgado afirmar que Uruguay continua diferencindose de estas sociedades en donde la educacin "elitaria", altamente estratificada y jerrquicamente ordenada en colegios y escuelas de carcter pblico y privado, reflejan los privilegios y socializacin propia de cada estrato social. Sin embargo, todos los indicadores discutidos a lo largo de este trabajo (segmentacin, extraedad, desgranamiento y desercin, recursos materiales y econmicos, etc.) indican que aquellas caractersticas han comenzado a revertirse. Ciertamente esta segmentacin creciente no se puede imputar al sistema educativo en la medida en que ha sido la estructura social -en particular a partir del rgimen militar- la que ha experimentado globalmente un proceso de incremento de la distancia social y las desigualdades crecientes. E n este sentido, la educacin puede contribuir a contrarrestar estos efectos pero no es, ciertamente, la "panacea" capaz de resolver problemas que no caben en su propia esfera. Algunas medidas adoptadas en estos ltimos aos se encuentran en esta lnea de compensacin de la segmentacin (por ej. extensin del horario escolar) aunque otras (diferenciales de incremento presupuestal segn niveles) corren, por as decirlo, en sentido contrario. Por otra parte, si se observa el sistema educativo en su conjunto, los principios que lo rigen conducen - c o m o ha ocurrido siempre- a una elevada estratificacin de las posibilidades educativas. El acceso de los sectores ms desfavorecidos a la educacin superior es m u y escaso, siendo inferior a un 10 por ciento la proporcin de estudiantes de origen "manual" que efectivamente acceden a la universidad. Sobre el desgranamiento producido a travs de losfiltrosde la enseanza primaria y secundaria ya se ha abundado en los captulos precedentes. Slo resta aqu destacar que en verdad el principio dominante en el sistema es un liberalismo basado en una especial conjuncin de una ideologa meritocrtica y de una "cultura del mercado" y no en cambio en principios de compensacin (por ej. cuotas, controles de ingreso, o subsidios favorables a la incorporacin de los sectores sociales m e nos privilegiados). En virtud de ello, la distribucin del gasto social en educacin es regresiva. El sistema de educacin pblico -gratuito en todos sus niveles- oculta en la prctica el virtual traslado a su propio seno de las discriminaciones sociales vigentes en la estructura social. Si se quiere expresarlo en otra forma, digamos que los principios sobre los cuales descansa el sistema apuntan a la "igualacin de oportunidades" dentro del marco de la competencia meritocrtica, lo que no asegura y al contrario resiente, la "igualacin de resultados". Parafinalizar,una referencia se hace necesaria a los recursos econmicos volcados a la educacin. Durante estos tres ltimos afos se ha asistido a una recuperacin relativa y absoluta del gasto pblico dedicado a la educacin. C o n todo,

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no se han recuperado los niveles anteriores al perodo militar, tanto en trminos relativos a su participacin en el Gasto Pblico Total como en relacin al Producto Interno. E n estos aos, la participacin de la educacin en el Gasto Pblico Total se increment, aunque ste decreci en relacin al Producto Interno. C o m o consecuencia, Uruguay es hoy uno de los pases de Amrica Latina que presenta una de las proporciones ms bajas del gasto en educacin en relacin al PBI. N o parece probable que en el corto plazo esta situacin pueda revertirse fcilmente en virtud de la poltica de control del Gasto Pblico y la rigidez de su estructura. E n fin, por todo lo visto no es posible el optimismo, por lo menos en el corto y an en el mediano plazo, en trminos del rendimiento previsible del sistema educativo en Uruguay. Implican una magnitud tal los cambios imprescindibles, son tan discutidos - y parciales- los paradigmas que se postulan en su orientacin, son -por qu negarlo- tan escasos los aportes efectivos que las teoras acerca de lo educativo estn en condiciones de proporcionar, parece an tan ajeno a las preocupaciones cotidianas de la sociedad en su conjunto todo el problema, que no es posible esperar ninguna solucin salvo en aspectos coyunturales. Pero tambin creemos que, cualquiera sea la "ecuacin" a la que finalmente se arribe, sta habr de responder ms eficazmente a los proyectos legitimados por nuevos consensos acerca del Uruguay del siglo X X I que un sistema arcaico que en todo caso, respondi a aquel pas que, al decir de Antonio Machado, "pas, y no ha sido"...

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OTROS TTULOS PUBLICADOS

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