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A evoluo da Cooperao Tcnica Internacional no Brasil The evolution of international technical cooperation in Brazil
FERNANDO JOS MARRONI DE ABREUi1
Recebido em 23 de outubro de 2013 Received on October 23, 2013

DOI 10.12957/rmi.2013.8372

Resumo: O artigo apresenta a trajetria da cooperao internacional na poltica externa brasileira. Faz uma breve apresentao de sua evoluo e de suas instituies. Apresenta reflexes sobre o vnculo entre a poltica externa brasileira e a cooperao tcnica. Em seguida, concentra-se na cooperao sul-sul e no papel da Agncia Brasileira de Cooperao em sua implementao; a cooperao tcnica recebida pelo Brasil; assim como para a cooperao tcnica triangular. O artigo fornece dados sobre iniciativas brasileiras. Palavras-chaves: cooperao sul-sul, cooperao tcnica internacional, cooperao entre pases em desenvolvimento, poltica externa brasileira.

Abstract: The article features the trajectory of international cooperation in Brazilian foreign policy by offering a brief presentation on its evolution and its institutions. After providing information about the role of international technical cooperation within Brazilian foreign policy, the author focus on South-South cooperation and the role of the Brazilian Cooperation Agency, ABC in Portuguese) in implementing such policies; Brazil as a receiver of technical cooperation; as well as triangular technical cooperation. The article presents recent data about Brazilian experience as both donor and recipient of international cooperation. Keywords: south-south cooperation, international technical cooperation, cooperation between developing countries, Brazilian foreign policy.

1. Histrico Apesar de dicotmicas, a essncia de sentimentos de cooperao, de um lado, e competio, de outro, esto na origem da humanidade. So conceitos bsicos na evoluo do homem e tambm fundamentam os alicerces das diversas civilizaes no curso da histria. A cooperao, ainda que incipiente e afetada por vrios tipos de disputas, garantiu a sobrevivncia da espcie humana. Em termos sociolgicos, por cooperao entende-se o tipo particular de processo social em que dois ou mais indivduos ou grupos atuam em conjunto para a consecuo de um objetivo comum. , portanto, requisito especial e indispensvel para a manuteno e continuidade dos grupos e sociedades. Cabe lembrar que Durkheim entendia a cooperao como fundamento das ligaes sociais, no nvel da solidariedade mecnica prpria das sociedades arcaicas (associa os indivduos com competncias e crenas semelhantes) ou da solidariedade orgnica das sociedades modernas (cada indivduo, dependendo do trabalho de outrem, encontra-se organicamente ligado ao todo social).
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Diretor Geral da Agncia Brasileira de Cooperao/Ministrio das Relaes Exteriores, Brasil. E-mail: abc@abc.gov.br

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J a ideia de se promover aes de cooperao tcnica internacional bem mais recente, remontando ao incio do sculo passado. No momento da criao da Liga das Naes, em 1919, cogitou-se o uso da cooperao entre pases como instrumento de manuteno da paz e da segurana. No entanto, somente aps a II Guerra Mundial, a esta ideia ultrapassaria o discurso e levaria a aes concretas. Por um lado, havia a necessidade de reconstruir os pases afetados pelo conflito. De outro, as maiores economias da poca entenderam que a promoo do progresso social e econmico dos pases menos desenvolvidos - muitos inclusive em fase de independncia - era fator essencial para se lograr a estabilidade do sistema internacional. Subjacente a este cenrio, estava tentativa de manter e reforar o capitalismo na disputa pela hegemonia com o socialismo e as esferas de influncia num regime em que as estruturas imperialistas antes vigentes comearam a ruir. O Brasil no se manteve alheio nesse cenrio. Logo adotou a prtica, inicialmente como receptor de cooperao de pases desenvolvidos e de organismos internacionais. Registra-se no pas a primeira iniciativa de sistematizar a recepo de assistncia tcnica internacional ocorrida em 1950, com a criao da Comisso Nacional de Assistncia Tcnica (CNAT), composta por representantes da Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica, do Ministrio das Relaes Exteriores e de ministrios setoriais. Buscava-se, assim, decidir a prioridade e a relevncia das solicitaes de instituies brasileiras de ajuda tcnica estrangeira. Dentre as competncias legais da CNAT encontravam-se os estudos relativos participao do Brasil em programas de assistncia tcnica das Naes Unidas e da Organizao dos Estados Americanos. Nessas primeiras dcadas de intercmbio, o foco da cooperao centrou-se no apoio estruturao de instituies pblicas federais e entidades nacionais especializadas em reas ento consideradas estratgicas para a economia nacional. So exemplos a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), a Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs), o Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI), o Departamento de Aviao Civil (DAC) e o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai), que contaram com o apoio de consultores internacionais e com a doao de equipamentos para capacitao de recursos humanos (criando, desta maneira, massa crtica de especialistas) e ampliao de suas infraestruturas tcnicas. Nessa poca, os programas de cooperao tcnica eram fundamentalmente financiados por recursos externos. A cooperao prestada pelo Brasil ao exterior, por sua vez, era muito reduzida. Durante a dcada de 1960 foi realizada uma ampla reforma do Sistema de Cooperao Tcnica, com vistas a dar soluo s limitaes estruturais de coordenao da CNAT e enfrentar a crescente complexidade resultante do volume de cooperao. Com o expressivo volume de recursos externos postos disposio das instituies brasileiras de ensino e de pesquisa, tornou-se necessrio fortalecer o sistema e adequar a demanda s diretrizes e prioridades definidas nos Planos Nacionais de Desenvolvimento. As competncias bsicas de cooperao tcnica internacional (i.e. planejamento, negociao, coordenao, execuo, acompanhamento e avaliao) foram poca centralizadas na Subsecretaria de Cooperao Econmica e Tcnica Internacional (Subin) da Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica (Seplan) e na Diviso de Cooperao Tcnica do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). No obstante a referida reforma ter significado avano sensvel na gesto da cooperao tcnica internacional no mbito do Governo brasileiro verificou-se novamente, na dcada de 1980, a necessidade de reavaliao de todo o sistema. Vrios elementos, internos e externos, contribuam para isso. Na dcada de 70, o acmulo de experincias positivas dos pases em desenvolvimento passveis de serem transferidas para outros pases com realidades semelhantes fez com que as Naes Unidas desenvolvessem e fomentassem o conceito de cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento (CTPD), em contraponto cooperao Norte-Sul. Em 1974, foi criada a Unidade Especial para CTPD do PNUD, visando promoo dessa modalidade de cooperao. Em 1978, as diretrizes elaboradas foram propostas na Conferncia das Naes Unidas sobre Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento e suas recomendaes aprovadas na forma do Plano de Ao de Buenos Aires. No contexto brasileiro, teve incio, a partir dos anos 1980, um trabalho efetivo de estruturao da

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cooperao tcnica prestada pelo Brasil a outros pases em desenvolvimento. Para tanto, o Governo brasileiro optou por extinguir tanto a Subin quanto a Diviso de Cooperao Tcnica do Itamaraty para criar, em 1987, a Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), subordinada ao Ministrio das Relaes Exteriores. Por ocasio de sua criao, definiu-se que a ABC atuaria exclusivamente em cooperao tcnica. Outras modalidades de cooperao brasileira ao exterior, a exemplo das vertentes financeira, educacional, humanitria e cultural foram atribudas a outros rgos do Governo brasileiro. Os programas de cooperao tcnica aprovados e coordenados pela ABC incluem desde a cooperao entre pases em desenvolvimento como a recebida do exterior, seja em mbito bilateral (entre o Brasil e outros pases) ou multilateral (entre o Brasil e organismos internacionais). O principal elemento de inovao na criao da ABC foi, todavia, oferecer ao Governo brasileiro um instrumento eficiente para a promoo da cooperao Sul-Sul, expresso que se difundiu para designar a cooperao entre pases em desenvolvimento. Dotou-se, assim, o pas de um rgo especializado em cooperao tcnica internacional, que unificava as funes tcnicas pauta da poltica externa brasileira. De 1987 at hoje, a estrutura organizacional da ABC permanece basicamente a mesma: uma diretoria, trs reas finalsticas (cooperao Sul-Sul; cooperao recebida multilateral e cooperao recebida bilateral) e uma unidade responsvel pela administrao e oramento. No caso da cooperao Sul-Sul, os trabalhos so assim divididos entre uma unidade responsvel pelos programas com a Amrica Latina e Caribe; duas unidades responsveis pelos programas com pases africanos; e uma unidade responsvel pelas relaes de cooperao com o Mercosul e organismos de mbito regional interamericano ou ibero-americano. Os programas de cooperao Sul-Sul com pases da sia, Oceania, Oriente Mdio e Europa do Leste so tratados em sub-unidades dentro das unidades principais. As coordenadorias vinculadas cooperao tcnica multilateral e bilateral recebida do exterior no so desdobradas em sub-unidades. 2. Poltica Externa Brasileira e diretrizes da Cooperao Tcnica A poltica externa brasileira tem dimenso global, embora confira nfase s relaes mantidas com as naes com as quais tem um patrimnio histrico, lingustico, cultural e tnico comum. Nesse arcabouo e em razo do extenso acervo de conhecimentos e de experincias disponveis em inmeras instituies nacionais, bem como luz da capacidade brasileira de criar solues inovadoras para problemas que se reproduzem em outros pases em desenvolvimento, a cooperao tcnica brasileira compartilhada com pases em desenvolvimento tem-se consolidado como um significativo instrumento de correo de assimetrias sociais e econmicas. A agenda de cooperao brasileira evoluiu de forma a refletir essa consolidao e contribuiu para reafirmao da cooperao tcnica coordenada pela Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) como instrumento fundamental da poltica externa brasileira. Nesse contexto, a ABC tem feito da cooperao entre pases em desenvolvimento a pedra angular de poltica de cooperao tcnica internacional do Governo brasileiro. A cooperao recebida pelo Brasil do exterior gerou, nos ltimos sessenta anos, resultados positivos para o pas, uma vez que proporcionou a transferncia de conhecimentos para o fortalecimento institucional de diversos rgos pblicos, o avano de programas inovadores na rea ambiental e a modernizao do setor produtivo. No entanto, observe-se que o nvel de desenvolvimento econmico e social alcanado pelo Brasil levou-o a se afastar dos critrios internacionais de elegibilidade para recebimento da chamada "ajuda oficial ao desenvolvimento". Os programas de cooperao recebida do exterior, sejam estes bilaterais ou multilaterais, seguem tendncia de retrao. Se no depende mais de cooperao em larga escala - o que no quer dizer que h pouco a fazer para o Brasil se desenvolver - o Governo brasileiro percebe, entretanto, que deve retribuir a colaborao recebida prestando assistncia a outros pases da mesma maneira como foi ajudado. Se verdade que o Brasil ainda no tem o padro de vida dos pases desenvolvidos, tampouco essa limitao o impede de ajudar, pois acumulou muito conhecimento para transferir e larga experincia sobre como faz-lo, justamente pela cooperao que recebeu ao longo das ltimas dcadas e pelos aspectos positivos e negativos que notou nesse processo.

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O Brasil tem feito grandes esforos para implementar e divulgar a modalidade de cooperao Sul-Sul, balizada fundamentalmente pela misso de contribuir para o adensamento de suas relaes com os pases em desenvolvimento. Essa cooperao inspirou no conceito de diplomacia solidria, prtica na qual o Brasil coloca disposio de outros pases em desenvolvimento as experincias e conhecimentos de instituies especializadas nacionais, com o objetivo de colaborar na promoo do progresso econmico e social de outros povos. Ao prover cooperao, o Brasil tem particular cuidado em atuar com base nos princpios do respeito soberania e da no-interveno em assuntos internos de outras naes. Sem fins lucrativos e desvinculada de interesses econmicos e comerciais, a cooperao Sul-Sul do Brasil pretende compartilhar nossos xitos e melhores prticas nas reas demandadas pelos pases parceiros, sem imposies ou condicionalidades polticas. O objetivo ltimo do Brasil o desenvolvimento integral dos parceiros, capaz de impulsionar mudanas estruturais em suas economias, levando a um crescimento sustentvel que garanta, igualmente, maior incluso social e respeito ao meio ambiente. A troca de experincias e de conhecimentos que materializa o sentimento de solidariedade recproca entre os povos, certamente beneficia no somente os pases parceiros das instituies cooperantes brasileiras, mas tambm essas ltimas, j que nesse processo no h ator que saiba tanto que no tenha algo a aprender, nem to pouco que no tenha algo a ensinar. Os mecanismos de cooperao, em funo de sua neutralidade e do empenho dos profissionais que deles participam, demonstram que sempre possvel realizar atividades de elevado contedo socioeconmico mesmo em contextos desafiadores em termos polticos, econmicos ou sociais, desde que haja disposio e vontade poltica. A poltica de cooperao tcnica do Governo brasileiro em suas relaes com pases em desenvolvimento busca distinguir-se pelo compromisso em identificar e conceber, de forma conjunta com o pas-parceiro, iniciativas que promovam mudanas estruturais, ancoradas no desenvolvimento efetivo de capacidades locais, orientao que fortalece o exerccio da apropriao e potencializa a auto-estima dos beneficirios diretos dos programas e projetos. Para atingir esses objetivos da cooperao Sul-Sul do Brasil, o rgo do Governo responsvel pela cooperao, a Agncia Brasileira de Cooperao do Ministrio das Relaes Exteriores procurou implementar, numa vertente, orientao "estruturante" para seus programas/projetos, ou seja, aes que pudessem desenvolver capacidades individuais e institucionais com resultados sustentveis nos pases beneficiados, em contraposio atuao tradicional de projetos pontuais, cujos impactos so via de regra mais localizados. Os projetos estruturantes oferecem diversas vantagens: aumenta-se o impacto social e econmico sobre o pblico-alvo da cooperao; lograse assegurar maior sustentabilidade dos resultados dos programas/projetos; facilita-se a mobilizao de instituies brasileiras para a implementao de diferentes componentes dos programas/projetos; bem como cria-se espao para a mobilizao de parcerias triangulares com outros atores internacionais. No entanto, apresentam a limitao do seu relativo elevado custo, caracterstica que exige seguidos incrementos oramentrios para garantir sua implementao. A limitao de recursos oramentrios quando da etapa em que o Brasil comeou a prestar sistematicamente cooperao, na dcada de 1980, imps restries em termos das modalidades operacionais que poderiam ser adotadas. A partir das capacidades ento disponveis, a ABC buscou identificar mecanismos que permitissem otimizar a mobilizao de recursos humanos e materiais do pas para o exterior. O resultado desses esforos alcanou um sucesso to evidente que fortaleceu a percepo de que deveria seguir um caminho diferente dos pases doadores tradicionais. A adoo, pelo Brasil, de princpios e de prticas de cooperao internacional especificamente talhadas para as realidades e expectativas dos pases em desenvolvimento contribuiu, junto com aes semelhantes conduzidas por outros pases da Amrica Latina, frica e sia, para a consolidao da cooperao Sul-Sul como um dos principais mecanismos de promoo do desenvolvimento em mbito global. Assim, a cooperao Sul-Sul no , nesse sentido, uma extenso da cooperao Norte-Sul por outros meios. Portanto, ainda que o Governo pudesse dotar a ABC com oramentos maiores que lhe permitissem agir com mais eficincia em face da cooperao crescente, o Brasil no tem pretenso de se tornar um pas doador no mbito da cooperao

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internacional para o desenvolvimento, dada as diferenas de enfoque e de prtica entre as modalidades Norte-Sul e Sul-Sul, de um lado, e a limitao de recursos, por outro. Os custos da cooperao brasileira conseguem ser reduzidos sem que se perca efetividade, principalmente porque os tcnicos responsveis so cedidos, em geral, por instituies governamentais. Esses profissionais proporcionam assessoria tcnica qualificada sem que a ABC tenha que suportar gastos adicionais ao salrio pelo servio prestado, evitando que a Agncia tenha que arcar com o que h de mais caro na cooperao, o trabalho de especialistas, normalmente remunerados como consultores em outras modalidades de cooperao. A economia gerada com o uso de profissionais vinculados ao setor pblico nacional permitiu, inclusive, que a ABC financiasse projetos de maior envergadura, com aquisio de bens, materiais, servios e mesmo a adequao de infraestruturas fsicas. A cooperao Sul-Sul tem crescido constantemente e, no obstante constar da agenda diplomtica dos pases em desenvolvimento desde a dcada de 1960, seu volume e o impacto de seus resultados ganharam novo flego somente na ltima dcada. Os ganhos do Brasil com a cooperao entre pases em desenvolvimento so muitas vezes ignorados, sob o argumento de que h muito a fazer no plano interno, dadas as desigualdades internas do Pas. Entretanto, luz dos benefcios que a cooperao horizontal pode gerar no longo prazo em termos de ampliao do acervo de experincias de instituies e de especialistas brasileiros, alm da prpria imagem do pas no exterior como nao comprometida com os ideais de desenvolvimento, pode-se notar que h um extenso espao a ser desbravado. Somente a aprendizagem dos tcnicos que a prestam j seria resultado suficientemente vantajoso para justificar a ampliao da cooperao tcnica SulSul, ressaltando-se ser um processo de custos limitados. Mais importantes so, no entanto, a contribuio brasileira para a valorizao da solidariedade como mecanismo de desenvolvimento global entre pases em desenvolvimento e a diversificao e adensamento das relaes internacionais do pas, instrumentos da maior relevncia para a poltica externa do pas. No esteio do crescimento da cooperao tcnica bilateral brasileira em parceria com pases em desenvolvimento, o Brasil tem igualmente investido em um novo caminho, o da cooperao triangular. A cooperao triangular permite potencializar a cooperao tcnica Sul-Sul bilateral clssica e deve ser entendida como ao complementar mesma. Na triangulao, congregam-se, de um lado, as vantagens comparativas do Brasil em termos de afinidade cultural, diversidade tnica, solidariedade e a existncia de tecnologias melhor adaptadas s realidades de outros pases e, de outro lado, as vantagens comparativas dos pases doadores tradicionais (recursos financeiros, estrutura logstica etc.) ou a experincia acumulada e os conhecimentos especficos das organizaes internacionais. 3. Cooperao Sul-Sul Conforme mencionado, no mbito das relaes internacionais entre pases em desenvolvimento, a cooperao horizontal ou Sul-Sul consolidou-se como eficiente ferramenta de disseminao, compartilhamento e de adaptao de conhecimentos, tecnologias e experincias de desenvolvimento. Na viso do Governo brasileiro, a troca de experincias materializa o sentimento de solidariedade e responsabilidade entre os povos, favorecendo todas as partes envolvidas. Sem fins lucrativos e desvinculada de interesses comerciais, a cooperao tcnica mantida entre o Brasil e outros pases em desenvolvimento busca compartilhar suas melhores prticas nas reas demandadas por outras naes. Para atingir esse objetivo de aprimoramento das instituies, a ABC lana mo de uma srie de estratgias que foram sendo desenvolvidas ao longo das mais de trs dcadas de sua existncia. Acima de tudo, mantm contato frequente com vrios rgos governamentais, organismos internacionais e entidades da sociedade civil organizada, com inteno de aumentar a eficcia de seus projetos, com grande diversidade temtica, conforme demonstrado no diagrama abaixo.

Durante algum tempo a principal estratgia da ABC foi priorizar o que se convencionou nomear projetos estruturantes por visarem criao e estruturao de instituies para capacitao de mo-de-obra em reas deficientes nos pases que demandavam essa cooperao. A ideia, aplicada pela primeira vez em Angola e no Paraguai, com a instalao de Centros de Formao de Profissionais em parceria com o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai), foi to bem sucedida que a ABC concluiu para pertinncia de tornar essa experincia numa poltica sistemtica. Entre tais projetos, ressaltam-se a instalao de unidades demonstrativas de cultivo de algodo no Mali (iniciativa "Cotton-4", que abrange tambm o Chade, Benin e Burkina Faso), o projeto de rizicultura no Senegal (ao que se estender ao Mali e Guin Bissau), o programa de segurana alimentar no Haiti, a previso de 11 Centros de Formao Profissional do Senai (sendo 5 j em operao no Timor-Leste, Paraguai, Cabo Verde, Guatemala e Guin Bissau e a

previso de 6 novas unidades no Haiti, Bolvia, Moambique, Colmbia, Jamaica e So Tom e Prncipe, devendo estes dois ltimos serem inaugurados ainda em 2013) e o Programa trilateral Pr-Savana em Moambique. Ainda no Haiti, caberia registrar a implantao de Unidades de ProntoAtendimento e o estabelecimento do Instituto Haitiano de Reabilitao de Pessoas com Deficincia. Em Gana, a ABC apoiou os trabalhos iniciais para a construo de um hemocentro para tratar a anemia falciforme. Na Guin-Bissau, caberia registrar o Centro de Formao de Policiais, com apoio da Polcia Federal brasileira, com as atividades suspensas em funo da situao poltica no pas. Os esforos para cumprir compromissos pelo Governo brasileiro junto a pases em desenvolvimento e a sua efetiva implementao permitiram aumentar em 10 vezes o volume anual de desembolsos dos recursos oramentrios da Agncia. Logrou-se saltar de uma mdia de US$ 3 milhes no trinio anterior a 2009

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para uma mdia de US$ 28 milhes no trinio 20092011, em 2012 para US$ 16,5 milhes e alcanando em setembro de 2013 uma carteira total de aproximadamente US$ 122 milhes em projetos em execuo e negociao. Ademais, ampliou-se em mais de 4 vezes o nmero de pases em desenvolvimento beneficirios da cooperao brasileira, que correspondiam a cerca de 21 pases h onze anos atrs para abranger 98 pases no momento presente, dos quais 43% na frica, 31,5% na Amrica Latina e Caribe e 25,5% nas demais regies geogrficas.

INICIATIVAS DO BRASIL DE COOPERAO TCNICA SUL-SUL EXERCCIOS Atividades Isoladas executadas Projetos iniciados TOTAL 2008 164 91 255 2009 323 94 417 2010 354 153 507 2011 345 102 447 2012 203 70 273 2013 61 28 89

Execuo financeira da cooperao tcnica Sul-Sul: EXERCCIO Execuo em US$


2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (at setembro) Obs: Execuo entre 2008 e 2013: 5.270.000 3.580.000 6.320.000 19.000.000 36.210.000 26.000.000 16.458.000 8.355.000 112.343.000

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4. Cooperao tcnica recebida do exterior Instituies brasileiras so beneficirias de cooperao tcnica internacional multilateral e bilateral. A primeira vertente formada pela cooperao com uma organizao internacional; a segunda, com um pas desenvolvido. Em termos gerais, a cooperao tcnica recebida do exterior tem como objetivo a acelerao do processo de desenvolvimento social e econmico nacional, a partir da capacitao de instituies nacionais nos trs nveis da federao, via transferncia de tecnologia e de conhecimento. Privilegia-se, nesse sentido, o acesso a conhecimentos e prticas ainda no dominadas pelo pas. Do lado brasileiro, as instituies nacionais oferecem, como contrapartida aos consultores do exterior, infraestrutura, equipamentos e recursos humanos para a viabilizao da cooperao. Cabe ressaltar que aes de cunho assistencial ou de reforo oramentrio direto a servios pblicos no so elegveis para fins de cooperao tcnica no Brasil, ao contrrio do que ocorre em pases menos desenvolvidos. Na vertente multilateral, a maioria absoluta dos programas e projetos auto-financiada pelas instituies nacionais, dada a limitao do acesso a recursos internacional pelo Brasil, em funo do seu atual nvel de desenvolvimento econmico. 4.1. Cooperao Tcnica Recebida Multilateral Na cooperao recebida multilateral, os projetos contemplam concepo conjunta de novas experincias e conhecimentos entre o Brasil e uma organizao internacional. Assegura-se a aplicao dos princpios de neutralidade e universalidade que balizam a atuao dos organismos internacionais, responsveis por disseminar os frutos da cooperao internacional. A execuo de projetos e demais atividades nessa modalidade de cooperao envolve aporte de insumos tcnicos e financeiros mobilizados por um organismo internacional e por instituies nacionais, ou de fundos internacionais canalizados por uma das partes envolvidas. Os programas de cooperao tcnica com organismos internacionais tm sido instrumentais para apoiar programas inovadores do Governo brasileiro. A rea multilateral da ABC atua como contraparte governamental de 25 organismos internacionais e com a Unio Europeia para programas e projetos de cooperao tcnica. Dentre os principais temas cobertos por essas parcerias, caberia ressaltar: fortalecimento da gesto pblica, meio ambiente, desenvolvimento social, gerao de emprego e renda em reas urbanas e rurais, educao, sade, direitos humanos, desenvolvimento agrrio e segurana pblica, dentre outros. Entre fins de 2008 e meados de 2013, foram aprovados cerca de 300 novos projetos junto a organismos internacionais, bem como negociados mais de 800 aditivos e/ou revises nos projetos j em implementao, atendendo a quase uma centena de instituies pblicas dos nveis federal, estadual e municipal, alm da sociedade civil e do setor produtivo. Os desembolsos anuais do conjunto dos programas de cooperao tcnica multilateral entre 2008 e 2012 encontram-se discriminados no quadro abaixo. Exerccio:
Desembolsos totais (em US$ milhes)

2008 332.0

2009 255.0

2010 340.0

2011 280.0

2012 256.0

Em virtude da graduao do Brasil nas classificaes de diversas organizaes internacionais em funo do crescimento econmico do pas, tem se verificado, na ltima dcada, uma tendncia declinante de acesso a recursos externos para o financiamento de programas de cooperao tcnica. A atual conjuntura pode ser traduzida por uma situao de transio do modelo de cooperao com organismos internacionais no pas. De um lado, observa-se a diminuio progressiva dos antigos grandes programas de cooperao tradicional e, de outro lado, cresce o nmero de parcerias trilaterais, nas quais o Brasil se associa a organismos internacionais para prover cooperao a outros pases em desenvolvimento. Atualmente, a ABC mantm parcerias triangulares com a OIT, PNUD, FAO, PMA, FNUAP, OTCA, UNODC, IICA, Unesco, OMPI e Segib. Outros organismos internacionais vm mantendo contatos com a ABC com vistas a discutir possibilidades de parcerias triangulares. Observe-se que, na grande maioria dos casos envolvendo parcerias trilaterais, o Brasil assume a responsabilidade pela parte principal do financiamento dos respectivos projetos.

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Apesar da reduo da cooperao tcnica multilateral que ocorre no pas desde meados da primeira dcada do sculo XXI, o Governo brasileiro mantm o interesse em continuar a celebrar programas e projetos com organismos internacionais. Busca, desta maneira, aprimorar a relao de trabalho e adequ-la ao atual nvel de desenvolvimento do Brasil. No h inteno do Governo brasileiro de promover uma ruptura nas relaes de cooperao com organismos internacionais. A reduo do nmero de projetos e dos seus respectivos oramentos resultado natural desse processo de focalizao da cooperao em aes com maior valor agregado e com menor volume de componentes operacionais. Em linha com a posio brasileira de valorizar o multilateralismo, a renovao dos programas de cooperao tcnica com organismos internacionais vista pelo Governo brasileiro como uma oportunidade de instituies nacionais e de organismos internacionais desenvolverem, em conjunto, novas ideias e solues para os desafios ao desenvolvimento, tanto em benefcio dos prprios cidados brasileiros como tambm em benefcio de

terceiros pases, usando-se como instrumento a cooperao trilateral. 4.2. Cooperao Tcnica Recebida Bilateral A cooperao tcnica recebida bilateral refere-se, atualmente, aos projetos de capacitao de instituies nacionais apoiados pelo Japo, Alemanha, Espanha, Frana e Estados Unidos, com prioridade para meio ambiente, energias renovveis, agricultura, sade, administrao pblica, trabalho, promoo do tecido econmico e desenvolvimento social. No momento, existem cerca de 42 projetos em execuo, acompanhados e apoiados pela ABC, atendendo instituies pblicas federais, estaduais e municipais, alm da sociedade civil. As aes de cooperao recebida bilateral movimentam um oramento anual estimado em US$ 80 milhes, sendo US$ 30 milhes de recursos externos, aplicados a fundo perdido, destinados ao pagamento de servios de consultoria, treinamentos e doao de equipamentos. No h, entretanto, doao ou transferncia de recursos financeiros a instituies nacionais no mbito da cooperao tcnica recebida bilateral. Para o

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desenvolvimento dos projetos de cooperao tcnica, as instituies brasileiras oferecem infraestrutura, equipamentos e recursos humanos. Nos ltimos 15 anos, a cooperao tcnica bilateral com pases desenvolvidos envolveu a execuo de mais de 2000 aes, das quais 1166 projetos so de longa durao e 1217 atividades (de prazo mximo de um ano), contabilizando aproximadamente US$ 2,3 bilhes. Desse montante anual, em mdia US$100 milhes foram provenientes da parte dos principais pases parceiros, na forma de consultoria de longa, mdia e curta durao, treinamentos e investimentos em geral. Com a reduo dos programas bilaterais e o fechamento de escritrios de agncias de pases desenvolvidos no Brasil, a tendncia de reduo progressiva desses valores. A contrapartida nacional se materializada, por sua vez, pela disponibilizao de recursos humanos, infraestrutura e outros tipos de investimento de instituies brasileiras. Como pas recipiendrio de cooperao tcnica, o Brasil obteve benefcios substantivos e de relevante utilidade nas ltimas dcadas. Com isso, entidades fundamentais para o desenvolvimento nacional foram estruturadas, como, por exemplo, o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai), a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), o Instituto Nacional de Metrologia (Inmetro) e o Programa Nacional de Combate AIDS do Ministrio da Sade. Conforme mencionado anteriormente, a nova tendncia das relaes bilaterais do Brasil com pases doadores tradicionais a montagem de operaes de cooperao trilateral em benefcio de pases de menor desenvolvimento relativo. Os principais parceiros so Alemanha (Meio Ambiente, Metrologia), Japo (Agricultura, Sade, Formao Profissional, Administrao Pblica, Meio Ambiente e Segurana Pblica), Estados Unidos (Agricultura, Sade, Combate ao Trabalho Infantil), Frana (Agricultura e Sade), Espanha (Meio Ambiente), Sua (Recursos hdricos e saneamento) e Itlia (Meio ambiente e Desenvolvimento Urbano).

5. Cooperao Tcnica Triangular A cooperao tcnica trilateral ou triangular define-se como uma parceria na qual dois atores de cooperao internacional (sejam estes um pas em desenvolvimento, um pas desenvolvido ou um organismo internacional) se associam para montar um programa ou projeto de cooperao em benefcio de um pas em desenvolvimento. O Brasil tem assumido compromissos crescentes nessa rea, por entender que a cooperao triangular permite ampliar a escala e o impacto da cooperao Sul-Sul brasileira. Na cooperao triangular, unem-se os esforos dos dois parceiros externos, favorecendo a otimizao do uso de recursos financeiros, humanos e de infraestrutura. Para a ABC, a cooperao triangular precisa apresentar, necessariamente, vantagens comparativas em relao aos mecanismos de cooperao bilateral. Nesse sentido, as parcerias triangulares geralmente envolvem projetos de maior envergadura se comparados aos dos programas bilaterais de cooperao tcnica. Em setembro de 2013 a ABC, em parceria com agncias bilaterais, contabilizou 37 projetos de cooperao triangular em negociao e em execuo. Essa carteira de projetos representa montante superior a US$ 54 milhes, dos quais a ABC financia pelo menos 45% e coordena a execuo tcnica de instituies brasileiras. A modalidade de cooperao triangular traz vantagens tanto para o pas beneficiado quanto para os parceiros prestadores de cooperao. H mtuo aprendizado, j

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que sempre se aprende e se transmite conhecimentos em ambos os sentidos. Alm disso, para o Brasil, a fora motriz da promoo do desenvolvimento em terceiros pases a solidariedade internacional, exercida em especial com aquelas sociedades com as quais o Brasil compartilha sua histria e cultura a exemplo das naes latino-americanas e dos Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa (Palop). As vantagens comparativas de cada parceiro englobam, de um lado, a estrutura logstica e os recursos financeiros de pases doadores tradicionais de cooperao tcnica internacional. De outro lado, contase com o domnio de conhecimentos e tecnologias orientados para a realidade de pases em desenvolvimento e j testados e validados em situaes reais. Nesse sentido, a cooperao triangular representa um avano em relao tradicional cooperao NorteSul, ao favorecer a adoo de abordagem horizontal e menos paternalista. Ao mesmo tempo, essa modalidade complementar e amplia a cooperao tcnica Sul-Sul. Ao unir foras com pases desenvolvidos e organizaes internacionais, a cooperao internacional brasileira potencializada e seu resultado tem maior impacto e sustentabilidade. Assim como na cooperao bilateral, a participao do Brasil na modalidade triangular baseia-se na demanda dos pases em desenvolvimento, aos quais cabe a iniciativa de solicitar ajuda internacional. Uma vez solicitada, a ajuda internacional deve visar transferncia efetiva de conhecimento entre os pases envolvidos no projeto. Valoriza-se, tambm, a apropriao local dos programas aplicados. A incluso dos projetos em programas locais e no oramento nacional, de forma que o Governo beneficiado passe a control-los e a mant-los aps o fim da cooperao internacional, caminho que o Brasil procura favorecer. Nesse intuito, busca-se o fortalecimento institucional dos pases beneficiados e a convergncia de esforos entre iniciativas oficiais, do setor privado e de ONGs. Do ponto de vista externo, h preocupao em se evitar disperso de iniciativas e em promover maior sinergia, coordenao e harmonizao entre diferentes parceiros e projetos internacionais de cooperao. O Brasil defende que a cooperao triangular seja centrada na formao de conhecimento tcnico local de produo e gerenciamento. Tendo em vista maior eficcia, a capacitao precisa ter amplo alcance e evitar atividades pontuais j beneficiadas por canais bilaterais. Os projetos devem ser estruturantes, i.e., visar criao de instituies para capacitao de recursos humanos, e passveis de se reproduzirem automaticamente, incitando respostas regionais e nacionais. A cooperao brasileira espera fomentar a dinmica prpria e a sustentabilidade do projeto, para que seu impacto no seja efmero. O pas beneficiado incentivado a no ser mero espectador da cooperao recebida. Ao contrrio, sua participao na definio das reas prioritrias da ajuda e na gerncia dos programas indispensvel para interligar o esforo internacional com sua prpria estratgia de desenvolvimento. A imposio externa de diretrizes e de condicionantes cooperao, com potencial de interferncia em assuntos internos no aceitvel no modelo adotado pelo Brasil. Desde o incio do sculo XXI, vrios pases e organizaes internacionais tm cooperado com o Brasil na ajuda triangular ao desenvolvimento. O Japo, por meio da Agncia Japonesa de Cooperao Internacional (JICA, na sigla em ingls), foi pioneiro na triangulao com a ABC, em associao que ala a novo patamar a tradicional cooperao prestada por aquele pas ao Brasil. O Programa Nipo-Brasileiro para o Desenvolvimento do Cerrado (Prodecer), idealizado e implantado na dcada de 1970, exemplo de sucesso nessa rea. Essa longa e exitosa parceria tcnica levou o Brasil a se engajar no Programa de Parceria BrasilJapo (JBPP), o qual ensejou a primeira experincia brasileira na modalidade triangular de Cooperao Tcnica por meio do Programa de Treinamento para Terceiros Pases (TCTP), criado e aplicado pelos japoneses. Em vinte anos de existncia, o TCTP contabilizou mais de 1.350 tcnicos estrangeiros capacitados no Brasil nas reas de meio ambiente, sade, agricultura, desenvolvimento urbano e transporte. Permitiu-se, ademais, intenso intercmbio de especialistas do Brasil e do Japo, capacitao de centenas de tcnicos brasileiros e atualizao, em cerca de vinte instituies brasileiras de excelncia, de tecnologias e conhecimentos. Outro exemplo de Cooperao Triangular com o Japo o projeto de implantao de programa similar ao Prodecer nas savanas do norte de Moambique. Tratase de projeto de perfil estruturante, que busca replicar, com a necessria adaptao e atualizao nesse pas, o

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sucesso da experincia da cooperao da JICA no cerrado brasileiro. Caso seja bem-sucedido, pretendese que o projeto seja tambm executado em outras nao africanas. A experincia pioneira desenvolvida com o Japo, de implementao de projetos de cooperao triangular com a frica e Amrica Latina, foi o ponto de partida para formulao de nova estratgia de parcerias entre o Brasil e tradicionais pases doadores, em benefcio de pases em desenvolvimento. O Brasil trabalha, igualmente, na formulao de projetos estruturantes com os Estados Unidos, por meio da Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID). Em Moambique, uma possibilidade a implantao de projetos-piloto na rea de sade, em apoio ao Conselho Nacional de Combate ao HIV/AIDS de Moambique (CNCS), e do Plano Estratgico de Pesquisa e de Fortalecimento do Instituto de Investigao Agrria de Moambique (IIAM), para a implantao de fazendasmodelo. H, ainda, parceria para o combate malria em So Tom e Prncipe e para modernizao do sistema legislativo de Guin-Bissau. Alm da Cooperao Triangular com pases doadores, a ABC tambm possui projetos triangulares com agncias da Organizao das Naes Unidas (ONU). No mbito da Agenda Hemisfrica de Trabalho Decente da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), o Brasil implementa projetos na Bolvia, no Paraguai e no Equador, no tema de combate ao trabalho infantil e futuros projetos no campo da Previdncia Social. Com o Fundo de Populao das Naes Unidas (FNUAP), h os projetos de Combate Violncia de Gnero no Haiti e de Demografia no Paraguai, Haiti, Senegal, So Tom e Prncipe e em Guin-Bissau. Com o Banco Mundial (BIRD), h o Programa de Merenda Escolar e Programa para Manejo de Resduos Slidos no Haiti. Com o Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crimes (UNODC), h projeto de Segurana Pblica em GuinBissau. Cabe mencionar a parceria do Frum ndia Brasilfrica do Sul (IBAS) com o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), cujo Projeto de Manejo de Dejetos Slidos mereceu, em 2006, prmio institudo pela ONU por representar modelo de cooperao entre pases em desenvolvimento. No que se refere ao financiamento dos projetos, a ABC pretende administrar diretamente a maior parcela de suas despesas, evitando o risco de ociosidade em sua utilizao. Como se demonstrou, a cooperao triangular com o Brasil atende ampla gama de reas, como, por exemplo, luta contra trabalho infantil, aviao civil, educao, sade, combate contra malria, produo de biocombustveis, modernizao de processos legislativos, administrao pblica, meio ambiente, combate fome a pobreza, agricultura, regenerao de reas urbanas, biossegurana, manuteno de recursos hdricos, treinamento profissional, e-government, desenvolvimento urbano, fortalecimento de instituies judicirias, segurana alimentar, treinamento vocacional, educacional e esportivo, sociedade da informao, relaes trabalhistas, reforo da infraestrutura. A atual demanda para atuao conjunta entre o Brasil e pases desenvolvidos ou organismos multilaterais, demonstra reconhecimento explcito da excelncia e da efetividade operacional da cooperao tcnica internacional que vem sendo prestada pelo Brasil.

6. Concluso Num momento de reflexo, necessrio que ressaltar que a poltica de cooperao tcnica enfrenta alguns desafios, de diferentes natureza e magnitude, dizendo respeito ao oramento, quadro de pessoal, vinculao estrutural e marco jurdico e regulatrio.

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Embora tenha sido mantido o mesmo montante oramentrio aprovado pelo Congresso Nacional, no valor de 36 milhes de reais, a desvalorizao do real e a elevao de certos custos, como os das passagens internacionais, tem afetado a capacidade de implementao de projetos. Os esforos de gesto tm garantido Agncia a execuo de cem por cento dos recursos alocados, certamente caso nico na Administrao Federal. No entanto, seria importante ressaltar que a capacidade de o Governo brasileiro manter o mpeto da bem sucedida e internacionalmente reconhecida agenda de cooperao Sul-Sul em benefcio de pases em desenvolvimento depende, diretamente, da capacidade oramentria da ABC. A propsito, caberia lembrar que o oramento previsto para a Ao Cooperao Internacional no PPA at 2015 prev aportes anuais de R$ 50 milhes. No ltimo trinio, conforme adiantado, em nenhum momento a ABC contou com esse aporte oramentrio. As crescentes responsabilidades internacionais do Brasil envolvem iniciativas de diversas naturezas. Nesse contexto, a cooperao internacional uma das aes de maior relao custo-benefcio, pois requer recursos no to vultosos, para resultados muito positivos imagem do pas no exterior. Nesse sentido, seria estrategicamente oportuno para o Governo brasileiro no apenas assegurar o oramento previsto no PPA para a ABC, mas tambm avaliar a possibilidade de dotaes oramentrias suplementares, em bases crescentes e anuais. Atualmente, o principal desafio enfrentado pela ABC se deve fundamentalmente insuficincia de recursos oramentrios e financeiros para atender a crescente demanda de novos projetos por parte de nossos parceiros. Essa a demonstrao inequvoca da excelncia do modelo de cooperao internacional adotado pelo Brasil, baseado na solidariedade, na construo de parcerias igualitrias e horizontais, vistas como geradora de benefcios mtuos, na nocondicionalidade, ou seja, a ausncia de vinculao entre os projetos implementados e eventuais obtenes de vantagens comerciais ou econmicas; o respeito diferena e autonomia das organizaes, o compartilhamento das responsabilidades, o incentivo internalizao e manuteno do conhecimento transmitido aos pases beneficirios das aes implementadas, a flexibilizao e harmonizao dos procedimentos de gesto e a associao de diferentes instituies, com vistas a promover capacidades tcnicas e intercmbio de expertise entre os parceiros. Nesse aspecto, o objetivo ltimo do Brasil o desenvolvimento integral dos parceiros, que impulsione mudanas estruturais em suas economias, levando a um crescimento sustentvel que garanta, igualmente, incluso social e respeito ao meio ambiente. Tambm para incrementar a capacidade operacional da ABC seria necessrio dot-la de um quadro permanente de pessoal, preferencialmente uma quarta carreira do Servio Exterior brasileiro, reconhecendose as peculiaridades das funes exercidas pelos tcnicos e analistas da Agncia. Trabalhar com cooperao internacional exige conhecimentos especficos e experincia acumulada. A lotao de dezenas das carreiras de Oficiais de Chancelaria e Assistentes de Chancelaria na ABC nos ltimos anos no ofereceu a ncora necessria para estabilizar o trabalho da Agncia, apesar de algumas notveis excees. As contnuas e inevitveis remoes e misses ao exterior dos servidores das duas carreiras resultaram em macia perda de pessoal e na ruptura da memria institucional, com inegvel impacto sobre a capacidade de a ABC dar vazo a centenas de compromissos assumidos pelo Governo Brasileiro no exterior. A soluo temporria foi a contratao de analistas por meio de projeto com o PNUD, em 2009, que se encontra na iminncia do encerramento dos contratados temporrios. Com a perspectiva do breve encerramento dos contratos, mais uma vez a Agncia enfrenta o srio risco de que a qualidade e, principalmente, o interesse nacional que perpassa os programas e projetos de cooperao tcnica com entes estrangeiros sejam fortemente afetados. A experincia histrica demonstra que h vrios modelos de atuao das agncias de cooperao, sendo a maioria delas vinculada aos ministrios de relaes exteriores, principalmente nos principais atores da cooperao Sul-Sul. Embora alguns pases doadores tradicionais tenham agncias autnomas, como os Estados Unidos e o Japo, por exemplo, h reconhecida necessidade de estreita coordenao com a poltica externa e a maioria dos pases da OCDE tem suas agncias subordinadas s estruturas das chancelarias. Alguns pases que ensaiaram tentativas de agncias autrquicas, como o Canad e a Austrlia, decidiram recentemente retornar ao modelo

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tradicional, em vistas de resultados desanimadores. A prtica demonstrou que a articulao entre a poltica externa e a implementao de projetos de cooperao tcnica no pode ser executada sem o envolvimento dirio do Ministrio das Relaes Exteriores, por meio de suas embaixadas, que desempenham papel relevante na interlocuo com as diferentes instncias e autoridades estrangeiras, na informao e anlise poltica do contexto no qual se inserem as atividades de cooperao e na administrao das diversas aes de cooperao, como o apoio s misses tcnicas e gesto de recursos de modo eficiente. Com a evoluo rpida do perfil do Brasil no cenrio mundial, passando de beneficirio a ator relevante da cooperao internacional, a ABC ainda carece de um marco regulatrio prprio, principalmente legislao que ampare a cooperao Sul-Sul do Brasil, alm da necessidade de aprimoramento do arcabouo legal da cooperao recebida (princpio XI do artigo 4 da constituio, decreto 551/04 e portaria MRE 717/06). Isso a obriga a operar por meio de organizaes internacionais, em especial o PNUD, por meio do Manual de Execuo Nacional de Projetos PNUDBrasil, de 2006, que nos contempla com alguns benefcios, mas tambm com evidentes desvantagens como a burocracia excessiva, as frequentes mudanas de parmetros e atrasos injustificveis na implementao de projetos. Agregue-se, ademais, os custos decorrentes de cobranas de taxas de administrao, que variam entre 5 e 13 por cento. Em termos de medidas j adotadas, mencione-se a preparao de manual de cooperao e mecanismos de avaliao de projetos, instrumentos que consolidaro as prticas e conhecimentos da Agncia. Assim, em termos legais, na ausncia de legislao abrangente e consolidada, particularmente com vistas a cooperao com os pases em desenvolvimento, atividades como a aquisio de material e equipamentos, contratao de pessoal no exterior e transferncia de recursos para execuo de projetos so executadas em parceria com o PNUD e outras organizaes internacionais. A aprovao de um marco regulatrio para a cooperao recebida e prestada garantiria maior eficincia e flexibilidade poltica de cooperao internacional do Brasil.