WASHINGTON E A ORDEM HEMISFRICA: EXPLICAES PARA A CONTINUIDADE EM MEIO MUDANA* Philip Brenner e Eric Hershberg

Este artigo analisa os principais fatores que moldam as polticas dos Estados Unidos para assuntos hemisfricos no sculo XXI, situando-os historicamente no contexto das relaes entre esse pas e a Amrica Latina. Enfatiza-se o papel dos Estados Unidos na liderana regional, nos laos com determinados pases e sub-regies, e aborda-se a resposta de Washington proliferao de instituies regionais e a concorrncia que podem fazer Organizao dos Estados Americanos (OEA). O estudo baseia-se em abordagens sobre a poltica externa dos processos decisrios, a m de enquadrar e prever o futuro do entrosamento dos Estados Unidos com a Amrica Latina. As relaes dos Estados Unidos com a Amrica Latina tm sido tradicionalmente caracterizadas por acentuados graus de assimetria. Desde a poca da Doutrina Monroe, os Estados Unidos tendem a tratar a Amrica Latina como seu quintal, mesmo quando os lderes do pas proclama* Este artigo, Washington and the hemispheric order: explanations for continuity amid change, foi traduzido por Florencia Mendes Ferreira Costa.

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ram os pases da regio como bons vizinhos. Pior, s vezes, durante e depois da Guerra Fria, Washington via a Amrica Latina como um laboratrio no qual podia experimentar as tticas usadas posteriormente para subordinar outras regies do mundo (Grandin, 2006). Ao longo da segunda metade do sculo XX, os objetivos econmicos, ideolgicos e de segurana dos Estados Unidos reforaram-se mutuamente, de tal forma a gerar uma paisagem emblemtica dos diferenciais dramticos de poder norte-sul. Quando os governos latino-americanos resistiram a esse estado de coisas como zeram Cuba, a partir de 1959, Chile e Jamaica, durante os anos 1970, Nicargua e Granada, durante a dcada de 1980 a reao de Washington foi ntida e inequvoca. Aos que desaavam a hegemonia dos Estados Unidos esperava-se que desaparecessem do planeta ao pr do sol, parafraseando a caracterizao do msico de rap Gil Scott Heron, sobre a postura do governo Reagan. Foi com esse esprito que o secretrio de Estado Christian A. Herter deixou claro, em novembro de 1959, que o crime principal de Cuba foi desaar a hegemonia dos Estados Unidos. Ele argumentou que seu pas precisava derrubar o regime revolucionrio de Cuba no porque fosse comunista (que no era), ou por causa de seus laos com a Unio Sovitica (que ainda no existiam naquela altura). O confronto foi justicado porque Cuba se desviou para uma direo neutralista antiamericana de poltica externa que, se imitada por outros pases latino-americanos, teria srios efeitos adversos sobre o apoio do mundo livre nossa liderana [...] (United States. Memorandum from the Secretary of State, 1958-60). Perspectivas semelhantes guiaram formuladores de polticas dos Estados Unidos durante o restante da Guerra Fria, como cou evidente no apoio de Washington a regimes amigos militares na Amrica do Sul, dos anos 1950 aos anos 1980, e intervenes do pas nos conitos da Amrica Central, na dcada de 1980.
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Nas ltimas dcadas, perceptvel o processo de mudanas pelas quais o mundo vem passando. A Guerra Fria agora um tema para historiadores e o capitalismo permanece, embora com diferentes graus de envolvimento do Estado na economia, em todo o hemisfrio. Alguns latino-americanos alimentam aspiraes sobre a transformao socialista de longo alcance, e h quase unanimidade quanto oportunidade de desenvolvimento orientada para o mercado e a democracia eleitoral. Ainda assim, muitos governos da regio resistiram com sucesso aos esforos das administraes George Bush (1989-1992) e Bill Clinton (1993-2000) para desenvolver uma zona de livre-comrcio hemisfrica sob os auspcios dos Estados Unidos. Enquanto isso, a multipolaridade substituiu a paisagem unipolar que prevaleceu nas Amricas durante a Guerra Fria. Tendo emergido de dcadas de estagnao, o Brasil tornou-se uma grande potncia regional, a sexta maior economia do mundo e um jogador visvel nos assuntos mundiais. Mesmo sob uma sucesso de governos de esquerda, o Brasil procurou consolidar uma relao de cooperao com os Estados Unidos, consistente com a paisagem de mudanas do sculo XXI. Apesar disso, muitos governos da regio resistiram com sucesso aos esforos das administraes Bush e Clinton para desenvolver uma zona de livre-comrcio do hemisfrio sob os auspcios dos Estados Unidos. Mesmo em Havana, Caracas, Quito, La Paz e Mangua capitais da aliana Alba onde um reexo do antiamericanismo continua vibrante , a retrica no viciou os esforos pragmticos para manter ou desenvolver o comrcio com os Estados Unidos e envolver o Brasil politicamente, diversicando concomitantemente o comrcio, o investimento e os laos diplomticos para outras partes do mundo. Ao mesmo tempo, em Washington, em um ambiente denido pela extenso imperial seguida das guerras de tributao no Oriente Mdio e no sul da
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sia, a administrao Obama proclamou desde o seu incio um compromisso com a evoluo das parcerias entre iguais nas Amricas. A articulada mensagem da Casa Branca no tem sido to apegada ao respeito e reciprocidade desde o programa Aliana para o Progresso, que at ento deveria ter sido um conjunto de assuntos hemisfricos distintamente diferente dos cinquenta anos anteriores. No entanto, continuidades importantes resistem em meio a muitas mudanas e algumas delas resistem a explicaes simples. Este artigo trata principalmente de uma dessas continuidades: a tendncia dos Estados Unidos de continuar a negligenciar ou tratar como subordinados os pases situados ao sul, tendncia essa que perdura, apesar das intenes proclamadas pelo presidente Obama indicarem o contrrio. O artigo lida com esse aparente paradoxo, incidindo sobre as foras internas que impulsionam atitudes e polticas dos Estados Unidos em relao Amrica Latina1. Argumenta-se que, apesar dos desejos genunos em algumas regies de apertar o boto recongurar em posies polticas enraizadas em uma era de assimetria hemisfrica, as foras importantes da poltica e da sociedade americanas moldaram os processos de formulao de polticas de forma a promover graus at ento inexplicveis de inrcia no que diz respeito s relaes dos Estados Unidos com a Amrica Latina. A abordagem resultante para assuntos regionais que prevemos se estender at o restante da segunda administrao Obama, levando frustrao da Amrica Latina se tornou ainda mais aguda por causa do grau de otimismo que muitos lderes da regio manifestaram sobre as perspectivas para os vnculos entre a Amrica Latina e os Estados Unidos sob Obama.
1 Para visualizao de quatro questes pontuais que possam estimular a ateno de um presidente dos Estados Unidos politicamente sensvel, ver Lowenthal (2009).

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Como as tenses esto cada vez mais presentes, uma tentao para Washington optar por uma nova viso regional, conduzida por uma agenda comercial orientada para a sia e o Pacco, como analisamos na penltima parte deste artigo. Segundo essa abordagem, os Estados Unidos vo, tendo como base os acordos bilaterais comerciais existentes com o Mxico, Colmbia, Peru e Chile, concentrar sua agenda regional em uma verso renovada do projeto neoliberal que, desde os anos Clinton, vinha sendo frustrada pela resistncia sul-americana. Como uma alternativa, no totalmente impossvel que o hemisfrio adote um novo caminho, caracterizado pela cooperao e por parcerias em torno de um conjunto de questes prementes, incluindo energia, meio ambiente, desenvolvimento econmico e segurana, entre outros. Mas um cenrio muito mais provvel, dadas as tendncias na regio e, em particular, as restries na poltica de inovao nos Estados Unidos, que o hemisfrio ir bifurcar gradualmente em uma de duas maneiras: (1) entre os pases latino-americanos do norte, ressentidos e subordinados aos Estados Unidos, e os do sul, que optam essencialmente por ignorar Washington; ou (2) entre os quatro principais pases que fazem fronteira com o oceano Pacco (Chile, Peru, Colmbia e Mxico), que se esforam para participar da nova Aliana do Pacco em conjunto com os Estados Unidos e outros grandes pases da regio, que buscam uma causa comum por meio de instituies como a Unasul (Unio das Naes Sul-Americanas) ou a Celac (Comunidade dos Estados da Amrica Latina e do Caribe) (Farnsworth, 2013). Considerando que a agenda para o engajamento do Cone Sul e o Brasil ditada em grande parte por aspiraes econmicas, a abordagem de Washington para a Amrica Central, e grande parte da regio andina, impulsionada por uma combinao da lgica da Guerra Fria e preocupaLua Nova, So Paulo, 90: 37-63, 2013

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es de segurana de curto prazo. Para explicar as continuidades que tm acompanhado as mudanas, examinam-se os condutores de polticas dos Estados Unidos para a Amrica Latina, analisando as foras sociais que inuenciam a poltica e as maneiras pelas quais os atores institucionais e os desaos da poltica denida nacionalmente dicultam o surgimento de formas alternativas de se engajar na regio. Isso evidente nas atitudes americanas em relao a acordos regionais, especialmente na Organizao dos Estados Americanos (OEA) e na Aliana do Pacco. O futuro das relaes da Amrica Latina com os Estados Unidos deve ser analisado luz de vrios fatores. Um deles so as limitadas oportunidades disponveis para uma administrao que no tenha feito da Amrica Latina uma prioridade e que confrontada tanto por um Congresso como por liais de burocracias executivas que impem grandes obstculos mudana. Outro fator que a persistncia das ideologias econmicas sobre o comrcio como uma panaceia para o desenvolvimento um desao no s para a Amrica Latina como para os Estados Unidos. E um terceiro fator um paradigma de segurana que parece impermevel evidncia emprica do fracasso.

Realismo em ao
Os sinais iniciais do presidente Obama sobre as relaes entre Estados Unidos e Amrica Latina eram de fato reprises de vises cooperativas que surgiram em meados da dcada de 1970, mas que foram descartadas em meio s turbulncias na Nicargua e em El Salvador, no nal dessa dcada. As polticas da administrao Clinton na regio, desenvolvidas durante o momento de maior inuncia regional dos Estados Unidos desde a Segunda Guerra Mundial com a esquerda em desordem e o Consenso de Washington enquadrando decises econmicas no se afastaram de um paradigma realista. O mesmo aconteceu com as poltiLua Nova, So Paulo, 90: 37-63, 2013

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cas do governo de George W. Bush, que retrataram a ascenso da Alba liderada por Chvez como um desao inaceitvel para os interesses dos Estados Unidos na regio e, potencialmente, uma ameaa segurana nacional. O triunfo eleitoral de Obama em 2008, no entanto, criou grandes expectativas de mudana. Reforando o clima de otimismo, a mensagem da campanha de Obama, a mudana na qual voc pode acreditar, ecoou em sua primeira apresentao na Cpula das Amricas, preparando o terreno para o que pareceu ser uma nova era nas relaes entre Estados Unidos e Amrica Latina:
Eu sei que as promessas de parceria no foram cumpridas no passado e que a conana tem de ser conquistada ao longo do tempo. Enquanto os Estados Unidos tm feito muito para promover a paz e a prosperidade no hemisfrio, temos, por vezes, sido desconsiderados, e, s vezes, buscamos ditar nossos termos. Mas eu prometo a vocs que ns buscamos uma parceria de iguais. (aplausos) Ento, eu estou aqui para lanar um novo captulo de alianas que vai ser sustentado ao longo da minha administrao. (aplausos) (Obama, 2009).

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Como os aplausos indicados na transcrio sugerem, o novo discurso foi recebido calorosamente pelos lderes da Amrica Latina e do Caribe, tanto pelo reconhecimento de injustias passadas, como pela promessa de criar conjuntamente uma agenda cooperativa para o hemisfrio. Em muitos pases latino-americanos, como em outros lugares do mundo, a prpria persona de Obama como o primeiro presidente no branco sugere possibilidades sem precedentes enraizadas em uma nova capacidade dos Estados Unidos para criar empatia com potncias menores. No entanto, a atmosfera era outra, muito diferente, trs anos depois, em Cartagena, na Colmbia, durante a CpuLua Nova, So Paulo, 90: 37-63, 2013

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la das Amricas, quando a frustrao da Amrica Latina com a administrao Obama irrompeu abertamente. Mesmo lderes dos pases mais amigveis lamentaram o fracasso de Washington para abordar as preocupaes regionais sobre as suas polticas antinarcticos ou a hostilidade com relao a Cuba. Enquanto o presidente dos Estados Unidos lamentava o grau em que alguns de seus colegas da regio pareciam estar presos a uma mentalidade da Guerra Fria, foram as polticas e os discursos dos prprios Estados Unidos que no conseguiram evoluir para reetir as condies do sculo XXI. Em meados de 2013, a cascata de revelaes sobre operaes de espionagem na Amrica Latina, promovida pela Agncia de Segurana Nacional norte-americana, forneceu mais evidncias de uma mentalidade imperial que continua vigente. O tumulto generalizado sobre a interceptao do avio do presidente boliviano Evo Morales na Europa, por causa de suspeitas dos Estados Unidos de que o ex-agente de segurana Edward Snowden poderia estar a bordo, evidenciou o abismo crescente entre os Estados Unidos e grande parte da regio. Com a administrao Obama agora em seu segundo mandato, um novo normal parece ter sido estabelecido nas relaes entre Amrica Latina e Estados Unidos. Na maioria dos aspectos, a posio de Washington para a regio parece ter mudado pouco em relao poltica que prevaleceu no ltimo meio sculo. uma abordagem que ainda tenta criar e impor controle hegemnico dos Estados Unidos por meio de trs maneiras essenciais: (1) a agenda econmica dos Estados Unidos est concentrada em grande parte da chamada liberalizao do comrcio, com os principais componentes do Consenso de Washington ainda na linha da frente; (2) a agenda de segurana dos Estados Unidos enfatiza a integrao de militares latino-americanos com o pas e promove respostas militarizadas para o crime organizado e o trco de drogas com base em um proibicionismo e em um dogma
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antinarctico; (3) a agenda poltica arma visar promoo da democracia de acordo com a Carta Democrtica Interamericana, mas apenas alguns pases so considerados falhos por seu autoritarismo, enquanto toleram-se golpes contra lderes democraticamente eleitos em outros casos, sugerindo que a agenda poltica real dos Estados Unidos apoia governos que aceitam sua liderana hemisfrica e que no representam nenhum desao. A implementao de uma poltica hegemnica no que diz respeito a determinados pases tem suas sutilezas. Por exemplo, a administrao Obama tem sido menos abertamente cortante com o Brasil do que no passado, reconhecendo seu bvio poder econmico. Quando o centro-esquerdista candidato Mauricio Funes Cartagena tornou-se presidente de El Salvador, em 2009, Washington aceitou graciosamente a sua ascenso ao poder. Por sua vez, Funes retribuiu o gesto apoiando os Estados Unidos na sua posio de no condenar o golpe em Honduras em 2009. Apesar dessas anomalias menores, a prtica da administrao Obama para a Amrica Latina est mais marcada pela continuidade do que pela mudana.

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Explicao sobre a continuidade da poltica de Obama

A poltica externa tem sido muitas vezes caracterizada como uma arena na qual a estabilidade a regra e a mudana, a exceo. Como o terico poltico Charles Hermann (1990, p.8) nota: qualquer mudana poltica externa deve superar a resistncia normal em estruturas e processos polticos, administrativos e de personalidades. Organizaes burocrticas que lidam com a poltica externa tm sido muitas vezes citadas como barreiras mudana, exigindo signicativa mobilizao da vontade poltica e recursos para superar ou contornar as estruturas organizacionais e os processos comprometidos com a manuteno da poltica existente (Herman, 1990, p.11). Outros tericos, como Dan Wood
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e Jeffrey Peake, concentraram-se em fatores de restrio da ao presidencial, j que temas de poltica externa so frequentemente preteridos por questes que recebem maior ateno do pblico. Apesar da percepo de uma ampla autoridade executiva para gerenciar a poltica externa, observa-se uma economia da ateno presidencial, que se rege pelas realidades da escassez de recursos e esforos racionais, para angariar a aprovao pblica favorvel e o tratamento histrico, j que presidentes lutam para equilibrar interesses nacionais competitivos e manter sua popularidade (Wood e Peake, 1998, p.181). Em comparao com as questes internas, as de poltica externa raramente so ligadas aos crculos eleitorais vocais e aos poderosos grupos de interesse diretamente afetados pela poltica. Em parte, como resultado, paradigmas de poltica na arena dos negcios estrangeiros so particularmente resistentes mudana, mesmo em meio a evidncias de falha poltica (Hall, 1993, p.279). Hermann identica quatro fontes diferentes de mudanas polticas signicativas. Em sua formulao, a mudana pode ser impulsionada por: (1) o lder, ou seja, o presidente, que impe a sua prpria viso do redirecionamento bsico necessrio na poltica externa; (2) defesa burocrtica, na qual burocratas em posies-chave recebem sinais de que a poltica atual no est funcionando e criam a mudana; (3) reestruturao interna, que ocorre quando elites com poder para legitimar o governo querem mudar suas opinies ou alternar-se na composio; (4) choques externos, que resultam de acontecimentos dramticos que remodelam signicativamente o contexto em que a poltica formulada (Herman, 1990, p.11 e 12). Revendo cada um desses fatores no caso da poltica para a Amrica Latina sob Obama, torna-se claro por que no ocorreu mudana no paradigma da poltica, como veremos a seguir ao desenvolver esses quatro itens.
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O presidente e a Casa Branca

A Casa Branca insistiu em assumir a liderana da formulao da poltica para a Amrica Latina, mas o principal conselheiro para a regio at meados de 2012 (Dan Restrepo) no tinha experincia. Poucos atores importantes respeitavam seus julgamentos. Na verdade, o presidente recorreu a uma velha mo latino-americana, o embaixador Jeffrey Davidow, para organizar a participao dos Estados Unidos na Cpula das Amricas de 2009, papel que anteriormente teria sido responsabilidade do Conselheiro de Segurana Nacional para a Amrica Latina. Alm disso, os conselheiros polticos do presidente focavam clculos eleitorais nacionais e estes dominavam a tomada de decises em direo a uma regio onde Obama no tinha experincia prvia e exibiu pouco interesse pessoal. Na ausncia de uma viso estratgica para o entrosamento com a Amrica Latina ou mesmo de uma inclinao para priorizar vizinhos do sul, e distrado pelas preocupaes urgentes em casa e em outros lugares ao redor do globo, a opo padro seria se aproximar da regio para minimizar o atrito potencial com um punhado de setores domsticos inuentes que tinham algum grau de interesse na poltica da Amrica Latina. O clima poltico em torno da presidncia de Obama simboliza as maneiras pelas quais as questes prementes podem expulsar qualquer assunto particular de poltica externa, eliminando a possibilidade de uma mudana conduzida por um lder no caso do envolvimento dos Estados Unidos com a Amrica Latina. Obama assumiu o cargo em meio a duas guerras asiticas, um colapso nanceiro e uma rede de bem-estar social desgastada, que funcionava mal. Diante de tais questes urgentes, a reforma da poltica dos Estados Unidos para a Amrica Latina no estava na vanguarda do interesse do pblico nem do presidente e nem mesmo da equipe do ncleo de poltica externa. Dada a economia da ateno presidencial para as questes que
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iro determinar a popularidade do presidente, priorizadas na agenda presidencial, grande parte da poltica herdada de Bush foi simplesmente mantida. A continuidade da poltica sob Obama resultou no s da falta de ateno por parte de um presidente dominado por assuntos mais urgentes, mas tambm de presses geradas por atores que prestam considervel ateno s maneiras pelas quais os Estados Unidos se envolvem com a regio. Uma mudana substancial da poltica de Obama no teria requerido apenas superar a inrcia, removendo a ateno para longe de questes polticas mais prementes para reconsiderar e reorientar a posio do pas, mas tambm superar essas inuncias poderosas. Obama encontrou enorme oposio poltica na promoo de uma reforma signicativa do sistema de sade, a propsito, um dos maiores (ainda que insuciente) pacotes de estmulo econmico na histria dos Estados Unidos. Tambm enfrentou oposio ao empurrar o aumento da regulao do setor nanceiro e ao estabelecer prazos para a retirada de tropas tanto do Iraque como do Afeganisto. Todas essas questes implicaram duras negociaes e compromissos, e a forma como foram apresentadas na mdia do pas recebeu grande ateno dos eleitores. Ao explicar a questo da inrcia, que muitas vezes dene o tratamento presidencial de questes de poltica externa, Wood e Peake (1998, p.174) notam que as criaturas polticas, os presidentes esto sempre conscientes dos riscos associados a ignorar ou assistir a novos problemas polticos.

Burocracia
Obama tinha pouca ajuda do Poder Executivo na formulao de uma poltica coerente. O bureau de Assuntos do Hemisfrio Ocidental do Departamento de Estado (Western Hemisphere Affairs WHA) foi prejudicado pelas maquinaes de alguns senadores, especialmente Jim
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DeMint (republicano da Carolina do Sul) e Robert Menendez (democrata de New Jersey), que usaram suas prerrogativas senatoriais para segurar as nomeaes de Arturo Valenzuela, como secretrio-adjunto de Estado para Assuntos do Hemisfrio Ocidental, e de Thomas Shannon, como embaixador dos Estados Unidos no Brasil. Como resultado, a secretria de Estado Hillary Clinton foi forada a depender ad hoc de funcionrios de fora do WHA, e, de fato, a poltica em si tornou-se ad hoc. Uma srie de atores resistentes a uma mudana da poltica tambm pode ser encontrada dentro do prprio Poder Executivo, j que muitos dos principais players que lidam com a poltica da Amrica Latina na administrao Obama tm se empenhado na elaborao dessa poltica na ltima dcada ou mais, enquanto os recm-chegados no eram uma presena forte em Washington nem do ponto de vista burocrtico, nem intelectual. Nesse contexto, a defesa burocrtica era uma fonte improvvel de mudana poltica sob o governo Obama. Ao contrrio, os burocratas da administrao serviram para promover e impulsionar o paradigma da poltica dominante. Um exemplo a total continuidade do Plano Mrida, tanto do ponto de vista lgico como de contedo, ou seja, o pacote de poltica de segurana antinarcticos, que se estendeu sob a administrao Bush em resposta propagao do crime organizado e da impunidade no Mxico e na Amrica Central. Apesar da ampla evidncia sugerindo que as polticas foram exacerbando a insegurana e minando a governana democrtica, tanto em Washington como em embaixadas dos Estados Unidos de toda a regio, defensores burocrticos das agncias de combate aos narcticos, de inteligncia e militares, apegados s suas armas, promoviam a continuidade da poltica. Outro exemplo foi a tendncia das autoridades norte-americanas de reagir em vez de ignorar a retrica inamada de lderes da Alba.
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Outro exemplo especialmente infeliz de continuidade surgiu na Amrica Central, onde o tempo e, novamente, ecos do passado repercutiram nas relaes bilaterais. Apesar da simpatia da Casa Branca pelo governo do presidente Funes, de El Salvador, o pessoal do Departamento de Estado e da embaixada dos Estados Unidos em San Salvador no poderia ignorar a base poltica do presidente da Frente Farabundo Mart de Libertao Nacional (FMLN), partido poltico derivado da insurgncia contra o qual os Estados Unidos declararam guerra durante os anos 1980 e 1990. Encorajado pela resposta dos Estados Unidos ao golpe militar de 2009 em Honduras e destituio, em junho de 2012, do presidente do Paraguai, Fernando Lugo Mndez, o partido de oposio de direita manobrou para tirar vantagem de um confronto entre o Congresso de El Salvador e o Judicirio, para sugerir que o governo Funes havia ameaado a sobrevivncia da democracia e, assim, implicitamente, convidando a um golpe de Estado. Nesse momento, a embaixada dos Estados Unidos e o Departamento de Estado emitiram declaraes que pareciam apoiar os golpistas. Dessa forma, respondiam, em parte, s presses de senadores como Menendez e Marco Rubio (republicanos da Flrida), apoiados fortemente pelo lobby linha-dura de Cuba. A resposta tpida do governo ao golpe hondurenho havia sinalizado a possibilidade de que direitistas do Congresso, em vez de potenciais reformistas do Poder Executivo, iriam apoiar as elites da Amrica Central a desestabilizar a balana de poder em seus pases. Que a resistncia mudana foi bem alm de governos de esquerda, isso cou evidente na rejeio agressiva do Departamento de Estado mera sugesto do presidente da Guatemala Otto Prez Molina ecoada por vrios governos da regio de que o paradigma da proibio das drogas precisava ser repensado em sua totalidade.
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A poltica em relao Colmbia oferece outro exemplo do poder da inrcia. O secretrio Valenzuela atuou como principal conselheiro de Segurana Nacional para Assuntos do Hemisfrio Ocidental na Casa Branca, durante o governo Clinton, em um momento em que o plurianual Plano Colmbia foi concebido e implementado pela primeira vez como um componente importante da poltica dos Estados Unidos na Amrica do Sul, eventualmente canalizando quase US$ 7 bilhes em um pacote abrangente de programas contra o trco de entorpecentes e grupos insurgentes. Como senador (democrata de Delaware), o vice-presidente Joseph Biden tambm tinha desempenhado um papel importante na formao original do Plano Colmbia, que enfatizava a militarizao em maior medida do que o presidente colombiano Andrs Pastrana Arango tinha proposto. No debate parlamentar dos anos 2000 sobre o nanciamento do plano, Biden foi um defensor democrtico importante da posio de Clinton, argumentando veementemente contra a alterao proposta pelo senador Paul Wellstone (democrata de Minnesota) de diminuir a ajuda militar do Plano Colmbia e comprometer recursos adicionais dos Estados Unidos para a reduo das drogas. O senador Biden armou que baseou sua posio em uma viagem Colmbia, durante a qual havia passado dois dias, 24 horas por dia com o presidente Pastrana. A respeito disso, o senador declarou:
Temos um presidente que compreende que sua democracia est em jogo. Ele est disposto a arriscar sua vida, no gurativamente, literalmente [...]. Meus colegas, muito bsico. H muita coisa em jogo [...] ns temos uma obrigao, no interesse dos nossos lhos e no interesse do hemisfrio, para manter a mais antiga democracia em seu lugar, para dar-lhes uma chance de lutar para que evitem se tornar um Narcoestado. Lembrem-se de minhas palavras, se
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eles perderem, vamos colher uma tempestade no hemisfrio sobre questes que vo muito alm das drogas. Incluir o terrorismo e uma srie de questes sobre as quais no havamos pensado (Congressional Record Daily, 2000).

Assim, mesmo antes dos ataques de 11 de Setembro, Biden articulou e defendeu uma moldura para a parceria entre Estados Unidos e Colmbia que tivesse como foco o contraterrorismo e no as aes contra os narcticos.

Poltica interna
Na ausncia de iniciativas do Poder Executivo, o Congresso dos Estados Unidos aproveitou a oportunidade para moldar a poltica para a regio. O presidente Obama deu ordens para relaxar as restries s viagens e s transferncias de remessas de cubano-americanos sua ptria. Mas cou muito aqum do que os membros da OEA exigiam restaurar a adeso de Cuba organizao e acabar com a poltica de hostilidade ou o que as grandes mudanas ocorridas em Cuba poderiam ter gerado em resposta. A poltica de Cuba foi dominada na Casa por Ileana Ros-Lehtinen, uma republicana da Flrida que se tornou presidente do Comit de Relaes Exteriores da Cmara em 2011 (e foi integrante do Comit de Minoria em 2009 e 2010), e no Senado pelo senador Menendez, que adotava virulenta oposio ao governo cubano. Da mesma forma, no caso de Honduras, membros ultraconservadores do Senado liderados pelo senador Demint, como descrito acima enfraqueceram a credibilidade do compromisso anunciado pelo presidente Barack Obama para a democracia. Eles mantiveram como refm a nomeao de Valenzuela e Shannon, exigindo que o presidente apoiasse o regime hondurenho que chegou ao poder em 2009 depondo Manuel Zelaya, o presidente democraticamente eleito, e ignorando a represso assassina dissiLua Nova, So Paulo, 90: 37-63, 2013

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dncia que se seguiu ao golpe de Estado. Com a reprise da retrica da Guerra Fria, os conservadores tentaram situar as relaes entre Estados Unidos e Amrica Latina dentro de um paradigma de poltica maior, que classicou o poder usurpador da esquerda na Amrica Latina como uma ameaa fundamental para os interesses norte-americanos. O caso da Colmbia mais uma vez um exemplo ilustrativo. O governo do presidente Alvaro Uribe Vlez foi escalado como um importante aliado dos Estados Unidos no meio de lderes socialistas hostis na Venezuela, na Bolvia, e, em certa medida, no Equador. Os Estados Unidos tiveram de ajud-lo a se defender das foras revolucionrias de esquerda dentro de suas prprias fronteiras. Referindo-se s Farc como rebeldes de esquerda, Ros-Lehtinen pediu o reforo das relaes com a Colmbia por meio do aumento da cooperao militar, quando os interesses dos Estados Unidos em todo o hemisfrio esto sob ataque (Congressional Record Daily, 2009). Houve esforos de um grupo do Partido Democrata, no Congresso, e de organizaes no governamentais com o objetivo de chamar a ateno para os graves problemas inerentes s posies do presidente Obama, e gerar presso poltica para a mudana. Mas, apesar disso, no houve aes reais para modicar a poltica. No entanto, poderosos atores polticos opostos a qualquer mudana de paradigma da poltica procuraram ligar a Amrica Latina a eleitorados nacionais importantes. Atuando para um bloco de votao conservador da Flrida, os republicanos Ros-Lehtinen e Connie Mack, esse ltimo integrante snior do Subcomit do Hemisfrio Ocidental da Casa Branca, zeram crticas abertas ao presidente Hugo Chvez e a outros chamados thugocrats [lderes de governos criminosos e fraudadores] latino-americanos centrais s suas agendas polticas. Depois da eleio de Obama, Mack patrocinou ou copatrocinou trs projetos de lei relaLua Nova, So Paulo, 90: 37-63, 2013

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cionados com a Colmbia. Dado o status da Flrida como um estado que funciona como uma balana, cujo substancial nmero de votos tem desempenhado o papel histrico de eleger ou derrotar presidentes, os dois republicanos eram vistos como detentores do potencial para representar elevados custos polticos para qualquer reforma poltica que envolvesse as relaes entre Colmbia e Estados Unidos. Ao ligar o Acordo de Livre Comrcio da Colmbia (Colombia Free Trade Agreement CFTA) reduo do desemprego, os membros republicanos do Congresso tambm se esforaram em relacionar a poltica dos Estados Unidos para a Colmbia a uma questo de fundamental importncia para praticamente todos os setores domsticos, embora os defensores domsticos primrios do CFTA fossem as corporaes multinacionais que ganhavam signicativamente a partir de sua aprovao. Jogando com a opinio pblica, no meio de uma crise econmica aguda, senadores republicanos e representantes usaram discursos, resolues e cartas para descrever o CFTA como uma maneira rpida e sem custo de criar empregos nos Estados Unidos e opor resistncia potencial ao Executivo para a sua aprovao. Como o republicano, representante da Califrnia, Dreier armou:
Temos uma taxa de desemprego superior a 10% e pensamos tanto democratas como republicanos que uma ideia muito boa para o presidente se concentrar na criao de empregos e no crescimento econmico. [...] Ele tem uma excelente oportunidade para adotar o caminho que eu acredito que seria o mais forte, o mais ousado e o mais dinmico para o crescimento econmico, e isso signica enviar para o Capitlio trs acordos comerciais pendentes: Panam, Colmbia e Coreia do Sul (Congressional Record Daily, 2010).

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Poderamos ter esperado o crescimento da populao latina nos Estados Unidos para criar presso social a m de recalibrar as relaes com a Amrica Latina, mas essa comunidade dividida. Cubano-americanos se concentram em Cuba ou em pases que acreditam ser aliados de Cuba. Mexicano-americanos, o maior segmento de latinos tnicos, tendem a no se concentrar em poltica externa e a se preocupar com questes domsticas, como a economia, o emprego, o acesso aos cuidados de sade e educao, e com a imigrao. Mesmo quando os latinos no cubanos se preocupam com questes de poltica externa, a administrao Obama tende a ignor-los, assumindo que eles no vo votar em republicanos.

Choques externos
Com relao Colmbia vrios choques podem ter atingido a poltica, inclusive o fato de o governo colombiano cometer graves violaes aos direitos humanos, o ressurgimento de grupos paramilitares, a extensa evidncia de continuidade nas conexes governamentais com os paramilitares, os nveis recordes de produo de coca andina em um momento em que o apoio antidrogas dos Estados Unidos tambm estava perto de seu pico, e o escndalo envolvendo o servio de inteligncia interna da Colmbia, o Departamento Administrativo de Segurana (DAS, na sigla em espanhol) em 20092. No entanto, nenhum desses fatores exgenos representou um choque suciente para impulsionar a grande mudana poltica, exemplicando que os paradigmas de poltica externa podem suportar os testes de realidade de dados que demonstram o fracasso da poltica. Hall (1993, p.280) sugere que embora um paradigma de poltica
2 Sobre o escndalo envolvendo paramilitares inltrados no DAS, matando um acadmico e espionando oponentes do presidente Uribe, ver BBC News: Latin America and Caribbean (2011).

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possa ser ameaado pelo aparecimento de anomalias, ou seja, pelos desenvolvimentos que no so totalmente compreensveis [...] dentro dos termos do paradigma , muitas vezes, eles so ampliados para incorporar tais anomalias. Ao insistir sobre a eccia da poltica dos Estados Unidos para a Colmbia com relao ao alcance de uma srie de objetivos estabelecidos e, geralmente, desculpando a violao de direitos humanos do governo colombiano, o presidente Obama, de forma ecaz, desviou a ateno de acontecimentos que poderiam ser catalisados em uma mudana poltica para uma dimenso diferente da que havia sido estabelecida pelas duas administraes anteriores. No que diz respeito s metas de reduo de medicamentos e estratgias da poltica, relatrios de peritos sobre a manipulao de dados e diagnsticos [...], a m de consolidar o sucesso da estratgia, sugerem que as autoridades americanas tm-se esforado para moldar a realidade a m de adequ-la ao paradigma da poltica (Meza, 2010). A poltica sob Obama se torna mais fcil de entender quando se compreende os paradigmas da poltica externa dos Estados Unidos como resistentes mudana, moldada por atores e grupos entrincheirados nos bastidores. Essa poltica alterada apenas quando potenciais condutores de mudanas decorrentes da liderana executiva, da burocracia da poltica externa, do eleitorado nacional, ou de choques externos intervm para superar a inrcia poltica geral. Dada a economia da ateno e o limitado capital poltico do presidente, bem como a falta de peso da poltica externa para a Amrica Latina do ponto de vista da maior parte da populao do pas, no surpreendente que Obama no use essa inuncia limitada para empurrar uma mudana na poltica para a Amrica Latina, uma regio sobre a qual os eleitores americanos tendem a prestar pouca ateno. Na Amrica Latina, ele teria certamente
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enfrentado resistncia signicativa, inclusive de polticos titulares que dominam um dos Estados americanos mais crticos para manter a presidncia. Tampouco provvel que o impulso para a mudana poltica viesse de uma poltica externa burocrtica, composta principalmente de atores que, em administraes anteriores, desempenharam papis-chave na denio e na promoo do quadro que deniu as relaes entre Estados Unidos e Amrica Latina na ltima dcada. Finalmente, a relao fundamental com a Colmbia, assim como com o Mxico, envolvido em violncia e criminalidade, exemplica como a poltica externa dos Estados Unidos resistente s anomalias empricas que devem desaar sua validade. Em vez de reavaliar o paradigma de poltica para levar em conta essa realidade, os polticos, sob Obama, insistiram no sucesso do quadro, a ponto de negociar os fatos para se ajustar teoria. A inrcia prevaleceu sobre a mudana que talvez se acreditasse que um dia aconteceria.

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Uma estratgia emergente dos Estados Unidos direcionada ao regionalismo?

A inrcia em Washington no implica uma ausncia de mudana nas relaes entre Estados Unidos e Amrica Latina. De fato, o terreno das relaes internacionais no hemisfrio permanece em estado de mudana. Padres de interao da Amrica Latina com o pas sero dependentes de uma srie de fatores, trajetrias abrangentes de relaes bilaterais e da tendncia de mudanas rpidas no cenrio do regionalismo. Com relao aos fatores especcos de cada pas, ser especialmente signicativa a dinmica de cooperao entre Estados Unidos e Mxico sobre questes relacionadas com a segurana sob o governo Pea Nieto, devido ao antagonismo popular ao Plano Mrida, bem como os resultados das eleies presidenciais na Colmbia, El Salvador e Honduras durante 2014.
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No que diz respeito s conguraes regionais, incertezas no faltam. Uma delas diz respeito ao destino da Venezuela liderada pela aliana da Alba, a qual sucessivas administraes dos Estados Unidos tm combatido, na sequncia da morte do presidente Chvez, em maro de 2013. Outra se relaciona com a trajetria dos blocos e das organizaes regionais que surgiram nos ltimos anos, como a Unasul e a Celac que excluem Estados Unidos e Canad , e com a relao entre essas entidades e a OEA. Tradicionalmente, a OEA havia sido o instrumento preferido de Washington para a cooperao hemisfrica, uma reivindicao que persiste na imaginao dos pases da Alba que se irritaram com as presses dessa organizao sobre questes relacionadas com os direitos humanos. Na realidade, as administraes recentes dos Estados Unidos tm feito pouco para reforar a relevncia da OEA e vm minando repetidamente a liderana do secretrio-geral Jos Miguel Insulza. A fracassada Cpula das Amricas, em Cartagena, em 2012 durante a qual o presidente Barack Obama foi pego totalmente de surpresa pela crtica em coro dos pases latino-americanos sobre a poltica de drogas, Cuba e outras questes , ressaltou o grau em que a OEA tem sido enfraquecida e deixado de servir como uma ferramenta para a hegemonia norte-americana. A disposio do governo de Obama em atender s concesses polticas exigidas por parte dos governos latino-americanos, especialmente com relao participao de Cuba, ir determinar se haver outra cpula da OEA em 2015, ou se, em vez disso, deixar de existir um local institucional para reunir os lderes de todos os pases do hemisfrio. Ocialmente, o Executivo continua empenhado na OEA, citada por um porta-voz do Departamento de Estado em 2013 como a organizao multilateral preeminente,

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que fala para o hemisfrio3. Mas espera-se resistncia do Congresso e da burocracia, e, possivelmente, do secretrio de Estado John Kerry, que ainda no Senado juntou vrios de seus colegas de ambos os partidos polticos para publicar uma carta aberta ao Departamento de Estado em 2012, alegando que a OEA est deslizando para uma paralisia administrativa e nanceira que poder levar sua irrelevncia (Gmez, 2013). Se os Estados Unidos so ambivalentes com relao OEA, o prestgio da organizao ainda mais tnue para os pases da Alba, para Cuba e, cada vez mais, para o Brasil. nesse contexto que alguns latino-americanos defensores do fortalecimento da Unasul e da Celac veem essas entidades como facilitadoras de um aprofundamento da autonomia dos Estados Unidos. Washington tem sido cauteloso para no desaar abertamente as iniciativas latino-americanas, mas alguns funcionrios expressam privadamente desconforto por terem sido excludos das discusses regionais conduzidas pelo Brasil e pela Venezuela. Essa preocupao pode explicar por que a administrao Obama manifestou interesse em renovar os laos com os principais aliados latino-americanos sob a rubrica de mecanismos regionais de cooperao voltados para o interesse comum na sia e no Pacco. A aparente mudana para situar as relaes da Amrica Latina em um contexto mais amplo da sia-Pacco tem sido largamente apresentada em termos econmicos, em vez de consider-la pelo vis das polticas internas, embora represente tambm uma resposta ao aumento de vinte vezes do comrcio da China com a regio ao longo dos ltimos quinze anos4. H tambm um sinal inequvoco de que a liberalizao do comrcio continua a ser um princpio fun-

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Mark Toner, porta-voz do Departamento de Estado, citado por Zolotoev (2011). Ver Hershberg, The global crisis and Latin American economies: an overview of impacts and responses.
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damental de orientao do pensamento dos Estados Unidos sobre as relaes econmicas no hemisfrio, e, com efeito, permanece um paradigma que tem se destacado por dcadas. O eixo central dessa mudana a Parceria Transpacco (Trans-Pacic Partnership TPP), tambm conhecida como Acordo de Parceria Econmica Estratgica Transpacco: um acordo de livre-comrcio multilateral que visa reduzir as barreiras tarifrias e no tarifrias para impulsionar o comrcio e o investimento. Originalmente formado por Chile, Brunei, Nova Zelndia e Cingapura, em 2006, hoje, mais cinco pases esto negociando a participao no grupo: Austrlia, Malsia, Peru, Estados Unidos e Vietn. Outros, como o Mxico, a Colmbia, o Canad e o Japo, consideram faz-lo. Falando em uma conferncia do Banco Interamericano de Desenvolvimento, em 2013, o subsecretrio de Comrcio Internacional dos Estados Unidos, Francisco Snchez, se referiu

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[...] ao quadro para o acordo da Parceria Transpacco como um marco de realizao porque ele contm todos os elementos considerados desejveis para acordos comerciais modernos: remove todas as barreiras tarifrias e no tarifrias ao comrcio, tem uma abordagem regional para promover o desenvolvimento da produo e da cadeia de suprimentos, e facilita a burocracia reguladora, limitando os uxos transfronteirios (Banco Interamericano de Desenvolvimento).

O grau em que a Parceria Transpacco tornou-se central para a viso dos tomadores de decises polticas e para os laos dos Estados Unidos com a regio evidente em declaraes ociais. A reprteres depois da visita do presidente Obama ao Mxico e Costa Rica, em maio de 2013 , o conselheiro de Segurana Nacional para a Amrica Latina, Ricardo Zuniga, ressaltou
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[...] a relao estratgica entre Estados Unidos e Mxico, que resulta em parte dos US$ 1,5 bilho no comrcio dirio entre os dois pases, e a economia de meio trilho de dlares que existe conosco [...] bem como o nosso trabalho em instituies globais e em mecanismos globais, como o G-20 e a nossa [...] participao conjunta na Parceria Transpacco.

Mas a inclinao em direo sia-Pacco como um m para os laos entre Estados Unidos e Amrica Latina no se limita citada parceria comercial. A crescente nfase colocada sobre o fortalecimento dos laos dos Estados Unidos com a Aliana do Pacco composto por Chile, Colmbia, Mxico e Peru sugere que Washington pretende avanar em uma agenda regional mais ampla e alternativa. Essa mudana vem, no por coincidncia, no momento em que a cooperao do hemisfrico atinge Washington de forma to evasiva e quando os crescentes sinais de desunio levam os condutores regionais de poltica a perceber uma oportunidade de interromper um projeto do Brasil lder da Amrica do Sul de separar os membros da Aliana do Pacco. A administrao Obama tem sido encorajada com sinais de que o seu envolvimento com a Aliana bem-vinda, declarando depois da visita de Biden regio, em maio de 2013, que os Estados Unidos (desejam) desempenhar um papel de apoio, para assumir status de observador (Sullivan, 2013). E enquanto essa declarao teve o cuidado de incluir o Brasil na lista de pases com os quais as relaes dos Estados Unidos podem ser reforadas pela participao americana na Aliana, certamente no escapa a ningum do Departamento de Estado que o Brasil e os pases da Alba tm criticado fortemente essa iniciativa to prejudicial do ponto de vista do regionalismo que eles tm defendido ativamente ao longo da ltima dcada. Desenvolvido com uma preocupao permanente com a segurana regional, esse ponto de vista revive a abordaLua Nova, So Paulo, 90: 37-63, 2013

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gem focada no comrcio, que moldou as preferncias dos Estados Unidos para a Amrica Latina do m da Guerra Fria em diante. Essa abordagem havia sido esquecida ao longo da ltima dcada, aps sua rejeio por uma (heterognea) maioria dos pases sul-americanos. A diferena que agora, em vez de tentar convencer seus vizinhos do sul a conviver com um amplo bloco hemisfrico liderado pelos Estados Unidos, Washington optou por incorporar pases latino-americanos sintonizados com a sua agenda comercial, com foco centrado na sia e no Pacco. Philip Brenner professor de relaes internacionais e de histria na American University; PhD em cincia poltica pela Johns Hopkins University. Eric Hershberg professor do Department of Government e diretor do Center for Latin American and Latin Studies na American University e ex-presidente da Latin American Studies Association.

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WASHINGTON E A ORDEM HEMISFRICA: EXPLICAES PARA A CONTINUIDADE EM MEIO MUDANA PHILIP BRENNER ERIC HERSHBERG
Resumo:

O artigo analisa os principais fatores que moldam as polticas dos Estados Unidos para assuntos hemisfricos no sculo XXI, situando-os historicamente no contexto das relaes entre esse pas e a Amrica Latina. Enfatiza-se o papel dos Estados Unidos na liderana regional, nos laos com determinados pases e sub-regies, e aborda-se a resposta de Washington proliferao de instituies regionais e a concorrncia que podem fazer Organizao dos Estados Americanos (OEA). O estudo baseia-se em abordagens sobre a poltica externa dos processos decisrios, a m de enquadrar e prever o futuro do entrosamento dos Estados Unidos com a Amrica Latina. Poltica externa dos Estados Unidos; Relaes Interamericanas; Organizao dos Estados Americanos; Instituies Regionais. WASHINGTON AND THE HEMISPHERIC ORDER: EXPLANATIONS FOR CONTINUITY AMID CHANGE

Palavras-chave:

Abstract: This article analyzes the principal factors that are shaping U.S. policies toward Hemispheric affairs in the 21st century, situating these historically in the context of U.S.-Latin American relations. Emphasis is placed on the U.S. approach to regional leadership, to ties with particular countries and sub-regions, and to Washingtons response to the proliferation of regional institutions and the degree to which these may compete with the Organization of American States. The study draws on approaches to the study of foreign policy making processes in order to frame and predict the future of U.S. engagement with Latin America.

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Resumos / Abstracts

U.S. Foreign Policy; Interamerican Relations; Organization of American States; Regional Institutions.
Keywords: Recebido: 02/05/2013 Aprovado: 15/08/2013

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