LUNION EUROPENNE : OBJET OU ACTEUR DE SA CONSTITUTION ?

Essai sur la porte dune politique institutionnelle long terme

JEAN-LOUIS QUERMONNE

la recherche dun sens ( donner) lEurope , le sous-titre dun livre rcent, crit par une politiste euro-amricaine, rpond demble : gagner la Paix ! 1. La confirmation cinquante ans de distance du dfi lanc par la dclaration Schuman soulve aujourdhui une autre interrogation : par quelles politiques et par quels instruments dordre institutionnel ? Pour que la paix qui rgne dsormais lOuest stende lensemble du continent, y compris les Balkans, et pour que lEurope contribue la promouvoir sur la scne internationale, lUnion europenne doit-elle se doter dune constitution ? Telle est la question qu leur corps dfendant, les chefs dtat et de gouvernement des quinze pays membres ont pose en dcembre 2001 Leken, avant de rendre irrversible, le 1er mai 2004, llargissement de lUnion dix nouveaux membres. Cest pour y rpondre quils ont fait appel une convention. Luvre imparfaite mais inespre , selon le prsident Giscard dEstaing, laquelle celle-ci est parvenue en juillet 2003, a dmontr la faisabilit de ce travail. Mais la lgitimit dmocratique de la convention, du fait de sa composition, na pas suf pallier son inexistence juridique au regard des traits. Aussi, conformment larticle 48 du trait sur lUnion europenne, a-t-il fallu que le document soit soumis lexamen et laccord ventuel dune confrence intergouvernementale, et il devra faire lobjet de la ratication incontournable des tats. Par consquent, par rapport aux prcdents historiques notamment aux travaux de la convention de Philadelphie souvent voqus , lobligation de runir une confrence de nature diplomatique sintercalant entre luvre de la convention et sa ratication ventuelle soulve un problme singulier que nous rsumerons ainsi : lUnion europenne est-elle lacteur de sa propre constitution ou est-elle seulement lobjet de la ngociation des tats ? Ce qui voque le temps o, aux origines du constitutionnalisme, les tats occidentaux eux-mmes recevaient leur charte des mains de leur monarque, lEurope relevant toujours ainsi, selon une terminologie emprunte Stanley Hoffman, de la seigneurie des tats . Le dbat ne date pas daujourdhui puisque dj, en 1984, le Parlement europen nouvellement lu au suffrage universel avait labor, linitiative dAltiero Spinelli, un projet de trait constitutionnel quil avait adress directement aux parlements natio1. Catherine Guisan, Un sens lEurope, gagner la Paix ! (1950-2003), Paris, Odile Jacob, 2003. Dorigine suisse, lauteur est professeur de science politique lUniversit du Minnesota Minneapolis (tats-Unis). cet ouvrage fait cho celui dlisabeth Guigou (Je vous parle dEurope, Paris, Le Seuil, 2004), qui traite des divers aspects du problme.

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Revue franaise de science politique, vol. 54, n 2, avril 2004, p. 221-236. 2004 Presses de Sciences Po.

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naux, an de court-circuiter ltape de la confrence intergouvernementale. Mais, malgr ladhsion de Franois Mitterrand lesprit de ce texte, seul le Parlement italien la alors examin. LActe unique europen, sign en 1986, suivit la procdure diplomatique ordinaire dlaboration des traits. Et lide de runir une assemble constituante est demeure thorique. LEurope se trouve donc aujourdhui dans la situation intermdiaire o une constitution peut rsulter dun processus complexe, de nature la fois dmocratique et diplomatique. Par rapport aux procdures antrieures, elle marque incontestablement un progrs : dabord lgard des traits qui furent improviss dans le cadre de confrences intergouvernementales insufsamment prpares, tels les deuxime et troisime piliers de Maastricht, le trait dAmsterdam et le malencontreux trait de Nice ; mais mme vis--vis de ceux dont la cohrence fut le fruit dun travail de prparation men par des experts ou des comits de sages, tels le trait de Paris, inspir par le comit Monnet, les traits de Rome rdigs par le comit Spaak, lActe unique prpar par la Commission et lUnion conomique et montaire propose au Conseil europen par le comit Delors. Pour la premire fois, la dclaration de Leken a substitu ces instances technocratiques une convention dmocratique, en majorit compose de parlementaires europens et nationaux issus du suffrage universel, mais complte ce qui en fait loriginalit de reprsentants des gouvernements et de la Commission 1. Le succs de la premire enceinte , qui stait auto-proclame convention, en produisant une Charte des droits fondamentaux, a servi de prcdent favorable 2. Encore que cette Charte, qui porte bien son nom, se trouve toujours en attente, en tant que deuxime partie du projet de trait constitutionnel, de connatre sa nature juridique, quelle devra au sort qui sera dvolu lensemble du texte. Reste donc ouverte la question de savoir si, du fait du caractre hybride du document constitutionnel en instance, supposer quil soit adopt et quil entre un jour en vigueur, celui-ci demeurera un trait international ou deviendra une constitution. Abandonnons la querelle aux juristes. Et admettons quune constitution nest pas ncessairement consubstantielle un tat, mme si, gnralement, elle en xe le statut ou en cre lexistence 3. Le mot sest quelquefois appliqu au statut dune organisation internationale et il a t employ nagure lgard de certains ordres religieux 4. En labsence de dmos europen vident, lheure actuelle, seuls les tats membres ont, en vertu de leur lgitimit diplomatique, la capacit de doter lUnion europenne dune constitution. Et cest dj un incontestable progrs quils aient associ, en 2003-2004, une instance dmocratique son laboration. Mais, de nature politique, la question subsiste de savoir si luvre ralise demeurera, la faveur dun
1. Paul Magnette, La convention europenne : argumenter et ngocier dans une assemble constituante internationale , Revue franaise de science politique, 54 (1), 2004, p. 5-42 ; Alain Dauvergne, LEurope en otage ? Histoire secrte de la convention, prf. de Jacques Delors, Paris, ditions Saint-Simon, 2004 ; Alain Lamassoure, Histoire secrte de la convention, Paris, Fondation R. Schuman/Albin Michel, 2004. 2. Florence Deloche-Gaudez, La convention pour llaboration de la Charte des droits fondamentaux : une mthode constituante ? , dans Renaud Dehousse (dir.), Une Constitution pour lEurope ? Paris, Presses de Sciences Po, 2002 (Rfrences), chap. 7. 3. Renaud Dehousse, Vers un nouveau constitutionnalisme , dans Une Constitution pour lEurope ?, op. cit., p. 19-38 ; Paul Magnette, La Constitution de lEurope, Bruxelles, Presses de lUniversit de Bruxelles, 2e d., 2002. 4. Didier Mauss, Gouvernance et identits en Europe, La problmatique de la Constitution pour lEurope , Revue europenne de droit public, 16 (1), printemps 2004.

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mode de rvision ultrieur, la discrtion des tats ou si elle sen mancipera partiellement en donnant toujours plus de poids au systme de la convention, ou une autre forme de participation des citoyens, pour devenir progressivement luvre de lUnion europenne et non plus seulement de ses tats membres. Cest ce stade que lon sapercevra si un trait devient une constitution. En attendant, confronts aux dnominations proposes par Valry Giscard dEstaing Communaut europenne, Europe unie, tats-Unis dEurope, Union europenne les conventionnels nont pas vraiment choisi travers son appellation la nature de lUnion. Ils se sont contents de fusionner la Communaut et lUnion europenne en confrant celle-ci la personnalit juridique et, en diversiant les procdures de dcision, ils ont supprim les piliers . Mais, sous la pression britannique, leur prsident a d concder larticle 1er de la premire partie du document labandon du terme fdral au prot de ladjectif communautaire pour dsigner lun des modes dexercice du pouvoir europen , lautre tant la coordination des politiques des tats. Par consquent, seule la doctrine pourra dire si le texte adopt institue ou non, selon lexpression mise la mode par Jacques Delors, une fdration dtats nations 1. Des voix autorises ayant dj fait lanalyse du texte labor par la convention, lon ne fera pas ici double emploi avec elles 2. Muni principalement des outils de la science politique, lon tentera plutt, en cheminant travers les mandres du processus dintgration europen, de dgager le sens dune politique long terme qui a subi en cinquante ans plusieurs mutations. Certes, une fois lchec de la Communaut europenne de dfense surmont, la construction europenne a russi inventer un rgime spcique fond sur la combinaison du triangle institutionnel et de la mthode communautaire ; elle a ainsi opr une premire synthse de la supranationalit et de lintergouvernabilit 3. Mais Jean Monnet lui-mme dans ses Mmoires avait pressenti que la Communaut avait un objet limit aux solidarits inscrites dans les traits ; et, si nous avions toujours pens [ajoutait-il] que ces solidarits en appelleraient dautres et que, de proche en proche, elles entraneraient lintgration la plus large des activits humaines, je savais que leur progrs sarrterait aux limites du pouvoir politique. Et l, il faudrait inventer 4. Or, ni le trait de Maastricht, ni ceux dAmsterdam et de Nice ny ont russi en introduisant la dimension politique dans lUnion europenne. Ils ont laiss coexister la mthode communautaire, appele rguler le grand march, avec la coopration intergouvernementale, destine prospecter les exigences de la scurit intrieure et de la justice et promouvoir une politique trangre et de scurit commune 5. Et les
1. Christian Lequesne, Comment penser lEurope ? , dans Marie-Claude Smouts (dir.), Les nouvelles relations internationales, Paris, Presse de Sciences Po, 1998 (Rfrences), p. 103-134. 2. Valry Giscard dEstaing, La Constitution pour lEurope, Fondation Robert Schuman, Paris, Albin Michel, 2003 ; Olivier Duhamel, Pour lEurope. Le texte intgral de la Constitution expliqu et comment, Paris, Seuil, 2003. Cf. galement tienne de Poncins, Vers une constitution europenne, Paris, 10/18, 2003. 3. Jean-Louis Quermonne, Le systme politique de lUnion europenne, Paris, Montchrestien, 5e d., 2002 (Clefs). Sur loriginalit du type dacteurs issu de cette synthse, cf. Jean Joana, Andy Smith, Les commissaires europens, technocrates, diplomates ou politiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2002. 4. Jean Monnet, Mmoires, Paris, Livre de Poche, 1976, p. 598-599. 5. Fabien Terpan, La politique trangre et de scurit commune de lUnion europenne, Bruxelles, Bruylant, 2003.

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compromis successifs, gnrateurs parfois dune contamination des deux modes de dcision, nont pas dgag de nouvelle synthse. Do, malgr la cration du Conseil europen et la monte en puissance du Parlement de Strasbourg 1, le dysfonctionnement du systme, accentu par ses largissements successifs ; et la ncessit de recourir sa refondation en vue de lunication du continent. Cest dceler la trace de cette nouvelle synthse dans luvre de la convention que sattache cet article, an dlucider, si possible, la question de savoir si le processus engag Leken, demeur encore inachev au moment o ces lignes sont crites, engendre un trait de plus, certes plus dmocratique, ou institue, au sens matriel du terme, de par sa cohrence mme, une vritable constitution. Ce qui, dans ce cas, transformerait, mme par tapes, lintgration europenne entendue comme objet de politique institutionnelle en une Union politique promue acteur ou co-acteur de son statut constitutionnel, et par l mme de son gouvernement. Mme limite la formulation dhypothses, une telle dmarche implique des pralables ; elle obligera donc scruter en cinq tapes successives les enjeux stratgiques dun processus qui est encore loin davoir livr son secret. Et elle conduira inventorier les principaux problmes demeurs en suspens aujourdhui.
LA SCIENCE POLITIQUE FRANAISE EN QUTE DUN OBJET IDENTIFIER

Concluant un Cahier de la Fondation nationale des sciences politiques sur la querelle de la Communaut europenne de dfense , Raymond Aron avait jug, en 1956, que lorganisation fdrale des Six [tait] une ide morte et quil ny aurait pas de relance qui prolonge la conception du pool charbon-acier 2. bientt cinquante ans de distance, ce rappel invite la fois la modestie et loptimisme, puisquun an aprs taient signs, le 25 mars 1957, les traits de Rome instituant la Communaut conomique europenne et lEuratom. Mais il oblige aussi reconnatre que, trs tt, le mythe de ltat fdral sest effac, rendant obsolte lambition des pres fondateurs de fonder dans les annes 1950 les tats-Unis dEurope . Lon conoit donc qu loppos des juristes communautaristes , la premire approche de lintgration europenne par la science politique ait t tributaire de la thorie des relations et des organisations internationales. Inspire des travaux amricains 3, elle replaait lobjet en terrain balis. Et elle a longtemps oppos une conception hrite du no-ralisme, dle lintertatisme, une vision no-fonctionnaliste, mieux adapte la mthode Monnet . Ainsi, dans un contexte domin par le clivage Est-Ouest, a-t-on pu distinguer une Europe sans rivages , selon lexpression forge par Franois Perroux, incarne par lOrganisation europenne de coopration conomique (lOECE, qui deviendra lOCDE) et par le Conseil de lEurope, dune petite Europe carolingienne , circonscrite aux six tats membres de la Communaut europenne du charbon-acier, complte partir de 1957 par la Communaut conomique europenne et lEuratom 4.
1. Philippe de Schoutheete, Helen Wallace, Le Conseil europen , tudes et recherches, 19, Notre Europe, septembre 2002 ; Olivier Costa, Le Parlement europen, assemble dlibrante, Bruxelles, Presses de lUniversit de Bruxelles, 2001. 2. Raymond Aron, Daniel Lerner, La querelle de la CED, Paris, Armand Colin, 1956. 3. Marie-lisabeth Debussy, Hlne Delorme, Franoise de la Serre, Approche thorique de lintgration europenne , Revue franaise de science politique, 21 (5), juin 1971, p. 615-653. 4. Dusan Sidjanski, Dimensions europennes da la science politique, Paris, LGDJ, 1963.

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Il faudra attendre les premiers largissements de ces communauts pour quune approche plus introvertie sattache lanalyse des politiques communes, dopes ultrieurement par lobjectif 1992 et par lActe unique. Transposant au plan europen ltude des politiques publiques 1 et notamment des rseaux dacteurs 2, cette dmarche fournira de multiples travaux dont la qualit illustre aujourdhui le tropisme des jeunes gnrations de politistes 3. Et elle mettra heureusement la science politique franaise en contact avec ses homologues amricains et europens. Aujourdhui encore, elle aide dmler la pratique de la mthode communautaire de la coopration intergouvernementale, sans compter la reconnaissance mutuelle des lgislations initie par la Cour de justice et la mthode de coordination ouverte des politiques nationales amorce par le Conseil europen de Lisbonne. Ainsi, en extrapolant, la Communaut europenne a-t-elle t perue sous les traits dun tat rgulateur 4 ouvrant la voie une puissance civile . Ce que ladhsion des principaux tats membres de lAssociation europenne de librechange est venue conforter en promouvant, sans le concours de la confdration helvtique, une Europe la Suisse ! Inspir par le renouveau outre-Atlantique du no-institutionnalisme, un troisime angle dapproche a permis plus rcemment dexploiter les virtualits du concept de gouvernance. la recherche dun quilibre entre leffet dengrenage (le spillover ) et le principe de subsidiarit, il a fourni lanalyse politique les outils du management public . Et il a caractris la gouvernance europenne par les trois traits dgags par Jean Leca : la multiplicit des acteurs publics et privs (notamment les groupes dintrt) ; la superposition des niveaux de dcision (la multi-level governance ) ; et la qute de la performance, fonde sur la capacit dexpertise 5. Le thme a dailleurs inspir un Livre blanc, publi par la Commission europenne en 2001. Mais, les vnements sacclrant, le trait de Maastricht a, ds 1992, introduit dans la nouvelle Union le cheval de Troie des politiques rgaliennes. Linterrogation sest alors dplace de la gouvernance en direction du gouvernement, mme si le mot lui-mme est demeur tabou. Et lopposition a surgi entre deux conceptions de lEurope-espace et de lEurope-puissance 6, quil est revenu la convention dessayer de surmonter. Or, malgr les tentatives des traits dAmsterdam et de Nice pour faire coexister la promotion dun espace intrieur de libert, de scurit et de justice et dune politique trangre et de dfense commune avec lacquis commu1. Yves Mny, Pierre Muller, Jean-Louis Quermonne (dir.), Les politiques publiques en Europe, Paris, LHarmattan, 1995 ; Franois dArcy, Les politiques de lUnion europenne, Paris, Montchrestien, 2003 (Clefs) ; Paul Magnette, ric Renacle, Le nouveau modle europen, Bruxelles, Presses de lUniversit de Bruxelles, 2000. 2. Patrick le Gals, Mark Thatcher, Les rseaux de politiques publiques, Paris, LHarmattan, 1995. 3. Ce dont tmoignent les nombreux articles publis rgulirement dans cette revue et dans la revue Politique Europenne dite sous la direction de Sabine Saurugger chez lHarmattan, ainsi que plusieurs ouvrages collectifs, tels que Richard Balme, Didier Chabanet, Vincent Wright, Laction collective en Europe, Paris, Presses de Sciences Po, 2002. 4. Giandomenico Majone, La Communaut europenne : un tat rgulateur, Paris, Montchrestien, 1996 (Clefs). 5. Jean Leca, Sur la gouvernance dmocratique, entre thorie et mthode de recherches empiriques , Politique europenne, 1, avril 2000. Ltude des groupes dintrt europens a t lance par Jean Meynaud et Dusan Sidjanski ds les annes 1970. 6. Nicole Gnesotto, LEurope et la puissance, Paris, Presses de Sciences Po, 1998 ; J.L. Besson, Guy Guillermin, LEurope : puissance entre virtualit et ralit , Cahier du CUREI, 16, fvrier 2002.

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nautaire, les compromis qui se sont succd ne sont pas arrivs produire une synthse cohrente. Aussi, inspire des travaux de Jrgen Habermas et de luvre plus lointaine dEmmanuel Kant, la philosophie politique na pas russi davantage lucider la question de ltat europen 1. Les notions abstraites despace public et de patriotisme constitutionnel, malgr llection du Parlement au suffrage universel, nont pas su rpondre aux proccupations des citoyens europens. Bref, larchitecture traditionnelle de la construction europenne sest trouve dpasse par son niveau dexigence. Do le recours la convention et la ncessit dune constitution, la conance mutuelle des tats, y compris du couple franco-allemand, ne sufsant plus, comme lavait cru J.H. Weiler 2, servir de charte constitutionnelle informelle.
UN CONSENSUS AUTOUR DE DEUX SOURCES DE LGITIMIT DMOCRATIQUE

Lappel la formule de la convention rpondait la ncessit de combler le dficit dmocratique de lUnion. En effet, jusqu une poque rcente, la construction europenne rsultait de la rencontre de lexpertise et de la diplomatie ce qui avait dchan, partir de Maastricht, la critique eurosceptique. Aussi est-il apparu vident quelle ne pourrait plus progresser sans recevoir un baptme dmocratique. Dj le Conseil europen de Berlin lavait pressenti en chargeant une enceinte , qui stait demble proclame convention, de prparer droit constant une Charte europenne des droits fondamentaux. Or le succs remport par lentreprise, reconnu par le Conseil europen de Nice sans quil se dcide sur la valeur juridique du texte, a rendu irrversible ce mode dlaboration. Ainsi, partir du moment o il devenait exclu dcarter les parlements europen et nationaux du processus, un compromis sest impos. Et, sous prsidence belge, celui-ci a t inclus dans la dclaration de Leken, qui associait la lgitimit dmocratique de la convention la validit diplomatique de la confrence intergouvernementale, terme chaque tat devant naturellement se prononcer en dernier ressort lissue dun processus de ratication. En fait, lmergence de cette solution aura t le corollaire dun consensus politique qui sest progressivement impos aux gouvernements comme aux parlementaires et qui semble dsormais vident aux yeux des opinions publiques, savoir la ncessit de faire reposer lUnion europenne sur une double source de lgitimit dmocratique 3. La premire mane des tats nations, dont les gouvernements, explique larticle I-45 du projet de trait constitutionnel, sont eux-mmes responsables devant les parlements nationaux, lus par les citoyens 4. Contrairement, en effet, la mise en cause des tats accuss par Denis de Rougemont, au lendemain de la Deuxime Guerre mondiale, davoir par leur nationalisme dclench cette guerre 5, lon considre aujourdhui que ltat nation garde vocation en Europe la prennit et quil constitue, selon Habermas, lespace public au sein duquel continue sexprimer, avec le plus haut degr dintensit, la citoyennet.
1. Jean-Marc Ferry, La question de ltat europen, Paris, Gallimard, 2001. 2. Joseph H. Weiler, The Constitution of Europe, Cambridge, Cambridge University Press, 1999. 3. Jean-Louis Quermonne, LEurope en qute de lgitimit, Paris, Presses de Sciences Po, 2001 (Bibliothque du Citoyen). 4. Ce qui peut tre considr comme une ingrence de lUnion europenne dans le domaine constitutionnel des tats membres en faveur du rgime parlementaire. 5. Denis de Rougemont en a dduit la prfrence en faveur dune Europe des rgions (crits sur lEurope, Neutchatel, ditions de la Diffrence, 1994).

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Un tel postulat rompt avec la perspective dun Super tat europen. Et, dans les domaines de la culture, de lducation et de la protection sociale en particulier, Jacques Delors lui-mme maintient dans ses Mmoires 1 la ncessit de prserver le principe de subsidiarit. moyen terme, certains domaines dintervention de lUnion devront donc continuer relever du niveau national ou infra-national, comme en tmoigne dailleurs la pratique du fdralisme coopratif en diffrents pays. La seconde source de lgitimit dmocratique rsulte de faon plus novatrice de laccs direct des citoyens europens aux instances de lUnion. Il en est ainsi la faveur de llection au suffrage universel du Parlement de Strasbourg. Et, travers sa composition et son renouvellement, le projet de trait constitutionnel prvoit que llection du prsident de la Commission devra reter le choix politique des citoyens. Cest sur cette base, et non plus seulement sur la capacit dexpertise de la Commission, que devrait se dvelopper un mode de gouvernement appel progressivement statuer dans un champ limit par le partage des comptences, la majorit qualie. En outre, le Titre VI de la premire partie du projet de la convention sur la vie dmocratique de lUnion associe la dmocratie reprsentative certaines formes de dmocratie participative, dont le droit dinitiative dun million de citoyens issus dun nombre signicatif dtats membres. La conjonction de ces deux sources de lgitimit dmocratique na pas pour ambition de promouvoir la cration dun tat fdral. Le rejet opr en 1954 loccasion de lchec de la CED de la formule des tats-Unis dEurope, ne du mimtisme provoqu par le prestige qui entourait lpoque les tats-Unis dAmrique, en a durablement tmoign. Larticle premier de la Premire partie du projet constitutionnel prcise en effet que ce sont les tats qui confrent lUnion europenne des comptences pour atteindre des objectifs communs. Et, contrairement la solution retenue dans un tat fdral qui fut dailleurs fatale aux tats-Unis lors de la guerre de scession , le Titre IX relatif lappartenance lUnion institue au prot des tats membres un droit de retrait sous condition, tandis que sa Quatrime partie, ce qui est contestable, exige lunanimit des tats pour procder la rvision du trait 2. Do lincertitude qui continue peser sur la nature politique de lUnion !
LHYPOTHSE DE LMERGENCE DUNE FDRATION DTATS ET DE CITOYENS

En qualiant, ds 1993, la jeune Union europenne de fdration dtats nations, Jacques Delors na pas voulu seulement dnommer ce quil avait considr nagure comme un objet politique non identi . Il a cherch lui donner un sens. Or, si les juristes ont cru voir dans la formule une contradiction dans les termes, les politistes se trouvent directement interpells par elle, aprs avoir trop longtemps nglig, au moins en France 3, lapport du fdralisme la comprhension du processus dintgration europen, principalement sous la forme du fdralisme coopratif.
1. Jacques Delors (avec Jean-Louis Arnaud), Mmoires, Paris, Plon, 2003, notamment le chap. 12, La dimension sociale, le point dancrage national . 2. En revanche, les tats membres sont tenus de respecter la dmocratie et ltat de droit ; leur violation peut tre sanctionne, depuis le trait dAmsterdam, par des mesures allant jusqu la suspension du droit de vote de ltat concern au Conseil. 3. Outre les recherches menes dans les pays francophones (cf. notamment Dusan Sidjanski, Lavenir fdraliste de lEurope, Paris, PUF, 1992 (d. anglaise : 2000)), citons au moins les travaux de Bruno Thret, de Maurice Croisat et de Thierry Chopin (cf. Maurice Croisat, Les fdralismes dans les dmocraties occidentales, Paris, Montchrestien, 3e d., 1999 (Clefs)).

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Quel parti peut en tirer la science politique aujourdhui ? Certes, Valry Giscard dEstaing a fait observer que tous les tats membres de lUnion europenne ne sont pas des nations. Et lon ne saurait faire abstraction aujourdhui des rgions 1. En outre, la rfrence aux modles classiques de la confdration dtats et de ltat fdral sest toujours brise sur la singularit des ralits europennes. Ce nest cependant pas une raison pour carter lapproche fdrale du terroir europen. Non seulement lUnion recle en son sein trois tats fdraux (lAllemagne, lAutriche et la Belgique), ainsi que des tats fortement rgionaliss (lEspagne, lItalie et la France outre-mer), mais le droit communautaire en vigueur depuis les traits de Rome comporte un fort degr de fdralisation. Il en est de mme du systme europen de Banques centrales applicable douze tats membres de lUnion. Par consquent, la science politique franaise ne saurait ignorer leffort dinnovation entrepris par une partie des juristes en vue de dgager, entre le modle de la confdration dtats et celui de ltat fdral, un stade intermdiaire sous le nom de fdration dtats. Lon doit saluer, dans cette direction, les travaux mens depuis dj un certain temps par Olivier Beaud, quun colloque franco-allemand tenu Berlin en novembre 2003 a largement valids. Dj, avec Maurice Croisat, nous avions pressenti, travers une formule ambigu (le fdralisme intergouvenemental 2), le prot qui pourrait tre tir de linteraction entre des processus de fdralisation et de coopration par rfrence aux rexions menes nagure par Carl Friedrich et par Daniel J. Elazar en matire de fdralisme coopratif, ainsi que par Karl Deutsch autour des communauts de scurit 3. Mais lentreprise engage par Olivier Beaud va plus loin 4. Et elle tend fonder pistmologiquement le concept autonome de fdration dtats, dont lUnion europenne pourrait devenir la meilleure illustration, condition dy associer la rfrence aux citoyens. Ainsi, sur la base de la double source de lgitimit dmocratique analyse plus haut, nous retiendrons lide de fdration dtats et de citoyens . Car elle exprime la fois, au niveau des principes, la participation au pouvoir fdratif de collectivits tatiques intangibles et de citoyens part entire et, au plan des institutions, la recherche dune synthse cohrente, dj esquisse par la mthode communautaire, entre lintergouvernementalit et la supranationalit. Reste savoir si un tel pouvoir fdratif devrait se limiter des fonctions de gouvernance ou exercer un vritable gouvernement. Lon admettra, sans risque, que le triangle institutionnel cr par le trait de Rome a matris, avant la lettre, ce que les politistes appelleront plus tard en sinspirant du vocabulaire de la Banque mondiale un processus de gouvernance. Dans ldication du grand march,
1. Patrick le Gals, Christian Lequesne, Les paradoxes des rgions en Europe, Paris, La Dcouverte, 1997. 2. Maurice Croisat, Jean-Louis Quermonne, LEurope et le fdralisme, Paris, Montchrestien, 2e d., 1999 (Clefs). 3. Dusan Sidjanski, En guise dhommage Karl W. Deutsch et son rle dans le dveloppement de la science politique europenne , Revue internationale de politique compare, 10 (4), 2003. 4. Parmi les travaux dOlivier Baud, citons : Fdralisme et souverainet, notes pour une thorie constitutionnelle de la fdration , Revue du droit public, 105 (1), janvier 1998, p. 83-122 ; cf. aussi lisabeth Zeller, Aspects internationaux du droit constitutionnel, contribution la thorie de la fdration dtats , Cours de lAcadmie de droit international de La Haye, 294 (1), La Hague, Kluwer International, 2002, p. 43-166 ; Florence Chaltiel, La souverainet de ltat et lUnion europenne, lexemple franais. Recherche sur la souverainet de ltat membre, prf. de Henri Oberdorff, Paris, LGDJ, 2000 ; et David Blanchard, La constitutionnalisation de lUnion europenne, avant-propos de Jean Raux, Rennes, Apoge, 2001.

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lchance de 1992, lapplication de lActe unique europen en aura mme marqu lapoge. En revanche, malgr leffort de transparence entrepris par la convention sur lavenir de lEurope, le mot gouvernement est encore, ce jour, demeur tabou. Et si le projet de trait constitutionnel a le mrite de doter lUnion europenne dun pouvoir lgislatif bicamral cohrent, il na pas apport de solution vidente la question du gouvernement europen 1. En son absence, la mise en uvre dun espace de libert, de scurit et de justice, lintrieur des frontires de lUnion, et lavnement dune politique trangre et de dfense commune, lextrieur, risquent de demeurer hypothqus ; sans compter avec le problme que soulve la coopration macro-conomique et budgtaire au sein de la zone Euro, dont les vicissitudes du pacte de stabilit montrent labsolue ncessit et dont la solution relve moins de ladoption de nouvelles normes que dun management quotidien. Mais nanticipons pas davantage. Car lobstacle principal sur lequel bute la dmocratisation de lUnion tient, comme lchec du sommet de Bruxelles du 13 dcembre 2003 la montr 2, la difcult de promouvoir au sein de lUnion europenne la prise de dcision la majorit qualie. Ce quil convient maintenant danalyser.
LES OBSTACLES POLITIQUES LA PRISE DE DCISION MAJORITAIRE

Depuis la prise du pouvoir par Hitler en 1933 avec la complicit du Reichstag et labdication de lAssemble nationale franaise le 10 juillet 1940 Vichy, le principe majoritaire comme mode de lgitimit de la dmocratie reprsentative est largement contest. Et dautres critres sont venus le complter, au premier rang desquels ltat de droit, avec pour corollaire le respect des droits de lHomme 3, et la performance des politiques publiques que sanctionne dsormais lalternance des partis au pouvoir. Il nen reste pas moins que la prise de dcision la majorit demeure au cur de la dmocratie reprsentative, dans la mesure o elle tmoigne de la reconnaissance par la minorit du pouvoir lgitime exerc par la majorit 4. Or, dj malaise simposer lintrieur des tats, o surgit souvent la contestation prolonge par lexercice du droit de manifestation, la prise de dcision majoritaire sest difcilement applique dans le cadre des communauts europennes, puis de lUnion. Il nest que de se rappeler la crise de la chaise vide de 1965, provoque par les rserves de la France lgard des propositions de la Commission Hallstein, laquelle a dbouch sur le compromis de Luxembourg . Il aura fallu beaucoup de patience, et ladoption en 1986 de lActe unique, pour que le vote au Conseil la majorit qualie obtienne droit de cit. Et si, de trait en trait, la procdure sest tendue de nouveaux domaines, aujourdhui encore le projet de trait constitutionnel lui assigne des limites. Celles-ci concernent principalement la politique trangre et la dfense, la politique scale et sociale et diverses matires o se manifeste davantage la sensibilit politique des tats. Dailleurs, la convention naurait pu progresser en ce sens que si le consentement des gouvernements avait rpondu une pression forte des opinions publiques. Or, les
1. Jean-Louis Quermonne, La question du gouvernement europen , tudes et recherches, 20, Notre Europe, novembre 2002. 2. Notamment propos de lintroduction du vote la double majorit de 50 % des tats et de 60 % des populations dans le processus de dcision du Conseil des ministres. 3. Grard Cohen-Jonathan, Jacqueline Dutheil de la Rochre (dir.), Constitution europenne, dmocratie et droits de lHomme, Bruxelles, Bruylant, 2003. 4. Philippe Braud, Penser ltat, Paris, Le Seuil, 2004.

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tudes menes avec succs par la science politique partir des sondages dEurobaromtre et dautres instruments danalyse de plus en plus perfectionns 1 tmoignent de lambigut dans laquelle demeurent les citoyens ce sujet. En labsence de vritable peuple et dauthentiques partis politiques europens 2, il sera difcile davancer sur ce terrain sans prcaution, sauf rveiller un souverainisme latent qui ne demande qu se manifester du fait de la difcult quprouve tout citoyen vivre sa double appartenance la nation et lEurope. Et il est sans doute dommage que le rejet par la convention du projet visant crer un Congrs interparlementaire contribue loigner la perspective dun vritable espace public europen. Cette limite constitue incontestablement la part de vrit du souverainisme. Et il faut saluer les analyses qui convergent pour en dceler les causes, notamment en France et en Grande-Bretagne 3. Le danger nest pas tant quelles rvlent le besoin des citoyens de voir les dcisions prises proximit ; de ce point de vue, la sanction du principe de subsidiarit invente par la convention en recourant un systme dalerte rapide au prot des parlements nationaux est bienvenue. Il rside davantage dans le risque de voir sacraliser les sanctuaires nationaux la faveur des courants populistes qui traversent aujourdhui lEurope et le monde 4 et dempcher lUnion europenne de jouer sur la scne internationale le rle que les tats nations ne sont plus capables dassumer au rythme de la mondialisation et face la puissance amricaine. Or, comme lavait dj not Robert Schuman, la loi dmocratique de la majorit, librement accepte, dans des conditions et des modalits pralablement xes, limite aux problmes essentiels de lintrt commun, sera en dnitive moins humiliante subir que les dcisions imposes par le plus fort 5. La prudence dont a fait preuve la convention dans lextension du processus de dcision majoritaire est donc sujette critique. Applique notamment au mode de rvision lunanimit de la IIIe Partie du projet relative aux politiques communes, elle risque de les sclroser. Par rapport cette situation, le projet Pnlope, tabli par des experts de la Commission europenne la demande du prsident Prodi, tait plus novateur 6. Mais il sinscrivait davantage dans le mouvement de gnralisation de la mthode communautaire que les gouvernements de certains tats tels que le Royaume-Uni, soucieux de sauvegarder les apparences de la souverainet du Parlement de Westminster, regardent avec circonspection.
1. Pierre Brchon, Bruno Cautrs, Les enqutes Eurobaromtre, Paris, LHarmattan, 1998 ; et les tudes publies aux Presses de Sciences Po dans lAnnuaire de lOpinion publique europenne, dit de 2000 2002 sous la direction de Bruno Cautrs et de Dominique Reyni. 2. Pascal Delwit et al., Les fdrations europennes de partis, Bruxelles, Presses de lUniversit de Bruxelles, 2001. 3. Justine Lacroix, Le national-souverainisme en France et en Grande-Bretagne , Revue internationale de politique compare, 9 (3), 2002, p. 391-408, et Communautarisme versus libralisme, quel modle dintgration politique ?, Bruxelles, Presses de lUniversit de Bruxelles, 2003 ; Agns Alexandre-Collier, La Grande-Bretagne eurosceptique ? LEurope dans la dbat politique britannique, Nantes, ditions du Temps, 2002. 4. Hans-Georg Betz, La droite populiste en Europe, extrme et dmocrate ? Prf. de Pascal Perrineau, Paris, CEVIPOF-Autrement, 2004 ; Olivier Ihl et al., La tentation populiste au cur de lEurope, Paris, La Dcouverte, 2003 ; Yves Mny, Yves Surel, Par le Peuple, pour le Peuple, Le populisme et les dmocraties, Paris, Fayard, 2000. 5. Robert Schuman, Pour lEurope. Prf. de Jacques Delors, Paris, Nagel, 3e d., 2000, p. 27. 6. A. Mattera (dir.), Pnlope, projet de constitution de lUnion europenne, Paris, Clment Juglar, 2003.

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Lanalyse la plus pertinente des rserves opposes dans lUnion europenne au dveloppement du principe majoritaire a sans doute t mene par Paul Magnette dans son livre rcent sur le rgime politique de lUnion, quand il crit quelle prsente cet gard une conguration proche des petites dmocraties consociatives tudies par Arendt Lijphart il y a trente ans 1, ce qui rend inadquate toute comparaison avec les rgimes bipartisans. Dj, Christian Lequesne, dans son ouvrage classique sur les relations Paris-Bruxelles 2, avait excellemment montr lenchevtrement existant entre les instances nationales de tendances politiques diffrentes, qui confre au ddoublement fonctionnel , dont jouissent les ministres et les administrations nationales, une rente de situation. Or, labandonner au prot dun ventuel gouvernement europen exigerait deux de lourds sacrices. Ici, dailleurs, lon est au cur de notre problmatique : dans quelle mesure, en matire gouvernementale comme en matire constituante, lUnion europenne deviendra-t-elle un acteur ou demeurera-t-elle un objet ? Tous les tats ne sont pas disposs, surtout depuis llargissement de lUnion, franchir de nouveaux pas en vue dexercer en commun leurs souverainets. Do la tentation de recourir la diffrenciation.
LA DIALECTIQUE DE LUNIT ET DE LA DIVERSIT

Face au blocage quaffecte la progression du vote majoritaire pourtant rendue indispensable par laccroissement rapide du nombre des tats membres la poursuite de lintgration europenne devra-t-elle donc rsulter de la diversication des structures de lUnion ? Prenant au mot la formule insre larticle 3 du trait de Maastricht, selon laquelle lUnion europenne dispose dun cadre institutionnel unique, le projet de la convention a cherch, en supprimant les piliers, le mettre en uvre concrtement. Mais la dmarche bute toujours sur le refus dune majorit dtats dtendre lemprise de la mthode communautaire aux domaines les plus sensibles de lexercice en commun des souverainets. Aussi le texte adopt par consensus a-t-il retenu nalement pour devise de lUnion : Unie dans la diversit . Se trouvent donc reconduites les mesures visant concilier lunit avec la diffrenciation, inaugures Maastricht avec l opting-out accord au Royaume-Uni et au Danemark en matire dUnion conomique et montaire et conrmes Amsterdam pour permettre au mme Royaume-Uni et lIrlande de rester lcart du rapatriement des accords de Schengen dans le trait. Rcemment, lon a tent aussi de concilier par des exemptions du mme type la neutralit de certains pays membres avec les progrs raliss en matire de dfense europenne. Linstitutionnalisation de cette dmarche sous une forme positive a trouv son expression juridique dans lautorisation accorde par les traits dAmsterdam et de Nice une minorit dtats de conclure entre eux des cooprations renforces . Or, mme si celles-ci peuvent relever de la fausse bonne ide 3, il nest pas interdit de
1. Paul Magnette, Le rgime politique de lUnion europenne, Paris, Presses de Sciences Po, 2003 (Rfrences), p. 148. Cf. galement Daniel-Louis Seiler, La vie politique des Europens, Paris, Economica, 1998. 2. Christian Lequesne, Paris-Bruxelles, comment se fait la politique europenne de la France ?, Paris, Presses de Sciences Po, 1993. 3. Franoise de la Serre, Helen Wallace, Les cooprations renforces : une fausse bonne ide ? , tudes et Recherches, 2, Notre Europe, 1997 ; ric Philippart, Un nouveau mcanisme de coopration renforce pour lUnion europenne largie, tudes et recherches, 22, Notre Europe, mars 2003.

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penser quelles soient un jour mises en uvre dans une Europe tendue une trentaine dtats. Il pourrait en tre ainsi dans lEuroland si une gouvernance effective de cette zone tait organise an dquilibrer le pilier montaire par un pilier conomique et budgtaire gr par un gouvernement conomique europen . Encore quil soit malais de distinguer en la matire ce qui ressort du politique et de lconomique, do lide de recourir un gouvernement tout court 1. Enn, le projet de trait constitutionnel tabli par la convention a imagin, en matire de dfense et de scurit extrieure, la cration dune coopration structure destine associer les tats ayant la capacit et la volont dexercer en ce domaine des responsabilits singulires et tablir entre eux une solidarit effective. Mais, sil en est dj rsult linstitution dune Agence europenne des armements, le reste du dispositif reste tributaire de la mise en uvre du projet de constitution. De faon plus ambitieuse, le dbat europen a permis dimaginer un processus de diversication plus global qui affecterait la structure mme de lUnion. Lide, avance sous la forme dun noyau dur par deux parlementaires allemands de la CDU, avait t devance, sous une forme plus avenante, par la formule d avant-garde suggre par Jacques Delors. Depuis, diffrentes versions ont t prsentes, quil sagisse du centre de gravit prconis par Joshka Fischer ou du groupe pionnier propos par Jacques Chirac. Mais personne na vraiment dit si cette structure interne lUnion europenne serait gre sous forme intergouvernementale ou sur une base fdrale. Dailleurs, elle suscite la crainte des petits et des nouveaux tats membres qui croient voir en elle lmergence redoute dun directoire des grands tats ! Lhypothse a t reprise au lendemain de lchec du Conseil europen du 13 dcembre 2003 Bruxelles par le gouvernement franais et, avec moins de conviction, par le gouvernement allemand. Mais elle est reste, jusqu prsent, sans lendemain puisque, de toute faon, elle napporterait pas de solution au problme en suspens de ladoption par les vingt-cinq tats membres dun trait constitutionnel appel remdier au trait de Nice. En outre, supposer que se forme une Europe politique deux vitesses, il demeurerait dterminer si son avant-scne se rduit au couple franco-allemand, concerne les seuls tats fondateurs ou associe certains dentre eux avec des tats ayant adhr plus rcemment, mais porteurs dune relle volont politique. Lun des obstacles sur cette voie tient au fait que lon imagine mal une dfense europenne crdible qui ne comprendrait pas le Royaume-Uni. En vrit, hormis quelques cas spciques de diffrenciation gnrateurs de fdralisme asymtrique, aucun vritable prcdent incluant lquivalent dun tat fdral au centre dune fdration dtats nationaux ne saurait clairer une architecture de ce type. Peut-tre et-il fallu conserver en son temps la structure intgre de la Communaut au sein dune vaste confdration europenne, telle quaurait pu le devenir le projet esquiss par Franois Mitterrand au lendemain du renversement du rideau de fer , sil avait t sufsamment prpar 2. Mais il est trop tard aujourdhui.
1. Robert Boyer, Mario Dehove, Du gouvernement conomique au gouvernement tout court, vers un fdralisme leuropenne , Critique internationale, 4 (11), 2001, p. 179-195. 2. Lide fut reprise, sous forme dun centre de gravit, dans le rapport du Groupe de rexion du Commissariat gnral au plan sur la rforme des institutions de lUnion europenne, que nous avons eu lhonneur de prsider en 1998-1999. Celui-ci a t publi : Commissariat gnral du plan, Jean-Louis Quermonne, Gilles Andreani, Mario Dehove, LUnion europenne en qute dinstitutions lgitimes et efcaces, Paris, La Documentation Franaise, 1999, notamment p. 71 87.

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Par consquent, si des relations de partenariat renforc devaient stablir un jour entre lUnion europenne et sa priphrie, au-del dune Europe trente, lon pourrait plutt sinspirer de la formule imagine dans les annes 1980 pour promouvoir des rapports privilgis entre la Communaut conomique europenne et les tats issus de lAssociation europenne de libre change sous la forme dun Espace conomique europen (EEE). Car, au-del des limites gographiques du continent, il deviendrait impossible de confrer lUnion europenne une identit politique gnratrice dune vritable citoyennet. Dj difcile cerner aujourdhui, cette identit a besoin de signes sensibles pour safrmer. Aussi, outre la Chartre des droits fondamentaux, lventuel trait constitutionnel a-t-il pris la prcaution de solenniser les symboles existants, savoir le drapeau, lhymne et la devise de lUnion, sans compter la monnaie unique, qui ne sappliquera audel du 1er mai 2004 qu une minorit dtats membres. Reste la clbration du 9 mai, qui parat dj mal en point au moment o la France supprime des jours fris !
VERS UN GOUVERNEMENT MIXTE ?

Lon a rappel que, si la convention avait lev le tabou qui pesait jusque-l sur les termes de loi europenne et de constitution, il nen est pas de mme pour ceux de fdration et de gouvernement 1. Or, au point o lUnion europenne est parvenue au lendemain de lchec du 13 dcembre 2003, deux interrogations psent fortement sur lavenir institutionnel de lUnion 2. La premire a trait la procdure dlaboration du trait constitutionnel. Sauf en stopper le cours sine die, lon peut escompter que les prsidences irlandaise ou nerlandaise sefforceront de franchir le cap de la confrence intergouvernementale. Sera-ce alors au prix de la cohrence du projet ? Rien nest encore acquis. Et un chec pourra toujours intervenir au stade des ratications. Or, contrairement au document Pnlope, le texte en discussion na rien prvu pour surmonter les alas de lunanimit si ce nest la saisine politique du Conseil europen si, deux ans aprs avoir t sign, le trait nest toujours pas rati. Il nest donc pas assur que le processus imagin Lacken parvienne son terme. Lon peut supposer quchaud par le rsultat de Nice, le couple franco-allemand rejette les compromis qui aideraient lEspagne et la Pologne sauver la face, en hypothquant la cohrence du projet. Des solutions de rechange ont t suggres les unes respecteraient le cadre de larticle 48 TUE en tablissant, par exemple, une navette entre la CIG et la convention ou en faisant appel la vieille recette consistant mobiliser un groupe de sages. Dautres, plus ambitieuses, supposeraient la rvision pralable de cet article, soit pour procder llection dune assemble constituante, soit plus concrtement pour circonscrire la confrence intergouvernementale dans le cadre dune composante de la convention. Mais il nexiste pas de recette capable de faire lconomie des ratications par les tats ! La seconde interrogation concerne la question fort complexe du passage ventuel de la gouvernance au gouvernement europen 3. Sil apparat impossible en dernire
1. Sur le vocabulaire, cf. Emiliano Grossman, Bastien Irondelle, Sabine Saurugger, Les mots de lEurope, Paris, Presses de Sciences Po, 2001 (Rfrences). 2. Parmi les dix questions qui divisent les europens , selon le titre du dernier essai de Pierre Moscovici (Les dix questions qui divisent les europens, Paris, Perrin, 2004). 3. Jean-Louis Quermonne, De la gouvernance au gouvernement, : lUnion europenne en qute de gouvernabilit , dans Pierre Favre (dir.), tre gouvern. tudes en lhonneur de Jean Leca, Paris, Presses de Sciences Po, 2003, p. 315-332.

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analyse danticiper, conformment au projet Pnlope, la gnralisation de la mthode communautaire au champ de comptence attribu lUnion europenne, quelle nouvelle invention pourrait permettre de faire le saut qualitatif au-del des compromis ? Et quel mode de gouvernement pourrait en rsulter ? La rponse apporte par les travaux du Commissariat gnral au Plan 1 visait renforcer la synergie entre le Conseil des ministres et la Commission. Et lun des corollaires aurait pu tre lexercice de la prsidence du Conseil Affaires gnrales , statuant en matire excutive, par le prsident de la Commission, condition que soit rig paralllement un conseil lgislatif distinct ; mais lide na pas t retenue. Paradoxalement, dans le domaine le plus sensible de lexercice en commun des souverainets nationales, malgr la crise suscite par la guerre en Irak, la convention a prfr crer un ministre des Affaires trangres de lUnion portant double casquette . La dmarche est intressante, en tant quelle cherche confrer ce personnage la double lgitimit incarne respectivement par le Conseil europen et la Commission. Mais le risque encouru est de le mettre en situation dambigut et, mme sil doit disposer dun service diplomatique, de le placer en condition disolement, dans un contexte domin par llargissement de lUnion 2. Do lintrt que prsenterait lextension de la formule dautres ministres double commande, appels, par exemple, grer lespace de scurit intrieure et de justice, lembryon de dfense europenne et la coopration macro-conomique et budgtaire, au moins entre les tats membres de lEuroland. Berlin, le 18 fvrier 2004, le sommet anglo-franco-allemand na-t-il pas propos la cration dun supercommissaire charg de rformer lconomie ? Un tel ensemble pourrait former un prsidium la tte de la Commission europenne 3 et contribuer, sous le double contrle politique du Conseil europen et du Parlement, incarner de faon nouvelle la synthse ncessaire entre lintergouvernabilit et la supranationalit. En mme temps, cette formule aiderait trouver un quilibre entre la revendication d un commissaire par tat membre et la ncessit de recentrer la collgialit de la Commission europenne. Il en rsulterait ce que nous avons appel, la suite de Mario Tlo, un gouvernement mixte 4. Ce qui, par rapport la mthode communautaire classique, ajouterait une plus-value politique. terme, le systme pourrait dailleurs trouver son couronnement dans le cumul des fonctions exerces par le prsident permanent du Conseil europen et le prsident de la Commission, comme lautorise le projet de la convention 5. Lon reste ici au cur de notre problmatique concernant le point de savoir si, un jour, lUnion europenne pourra ou non tre lacteur ou le co-acteur de sa constitution. Car lon imagine mal quelle le devienne sans tre en mme temps acteur ou co-acteur de son gouvernement. Co-acteur plutt, car lassociation directe des gouvernements des tats membres la fonction excutive exerce par la Commission ou par son pr1. Dans le rapport LUnion europenne en qute dinstitutions lgitimes et efcaces, op. cit. 2. Franoise de la Serre, Llargissement lEst de lUnion europenne, quelles perspectives pour la PESC ? Mlanges Gautron, paratre en 2004. 3. Selon lexpression avance par M. Robert Toulemon, prsident de lAFEUR. 4. Cf. lintroduction donne par Mario Tlo ldition franaise des uvres de Norberto Bobbio, publie sous le titre : Ltat et la dmocratie internationale, Bruxelles, Complexe, 1998, p. 45. 5. Selon le dernier tat de la rdaction de son article I-21, alina 3.

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sidium en synergie avec le Conseil affaires gnrales serait lun des traits essentiels qui diffrencierait une fdration dtats et de citoyens dun tat fdral, o les tats ne sont reprsents quau sein de la branche lgislative. Dautres diffrences naturellement sy ajouteraient, ne serait-ce que la reconnaissance au prot des tats du droit de retrait et la participation des parlements nationaux au contrle du principe de subsidiarit. ** moins de sen tenir une stricte Union dtats assortie dune vaste zone de libre-change, ce qui reste une hypothse plausible, lon observe donc qu chaque fois quil sagit de dmocratiser des institutions tous les niveaux, quelles que soient les prcautions que lon prenne pour chapper au pige du mimtisme, lexigence de la sparation des pouvoirs ressuscite. Lon ne saurait occulter, en effet, limpratif inscrit larticle 16 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789 selon lequel toute socit 1, dans laquelle la garantie des droits nest pas assure, ni la sparation des pouvoirs dtermine, na point de Constitution ! Ce dont avait dailleurs tenu compte Robert Badinter dans son projet de constitution europenne, en jugeant incontournable la sparation du lgislatif et de lexcutif, lautonomie du judiciaire ayant t reconnue ds les premiers traits communautaires 2. Par rapport ces considrations, le projet de trait constitutionnel de la convention recle incontestablement des virtualits. Mais il na pas russi pleinement les explorer. En marche vers une constitution, il conserve encore les squelles dun trait. part peut-tre celle des tats-Unis dAmrique, lhistoire nous enseigne que les politiques institutionnelles 3 et, a fortiori, les politiques constitutionnelles natteignent pas demble lquilibre. Plus que les autres politiques publiques, elles sinscrivent dans le long terme et doivent mnager les tapes. Ds le 9 mai 1950, la dclaration Schuman avait prdit que lEurope ne se fera pas dun coup, ni dans une construction densemble ; elle se fera par des ralisations concrtes crant dabord une solidarit de fait , mme si, dans la pense de son auteur, elle devrait conduire un jour vers une fdration europenne indispensable la prservation de la paix . Mais cinquante ans ont pass ! Aussi peut-on conclure, avec Jacques Delors, que nous sommes entrs dans une nouvelle zone dincertitudes, dont on se demande comment elles pourront tre dissipes. Comment ragira lopinion publique la promesse dune constitution qui lui a t faite ? Dans quel sens sexercera ou ne sexercera pas sa pression ? Quoi quil en soit, le temps apparat rvolu o, dans la vie de lUnion europenne, le politique pouvait se cacher derrire lconomique. On sen doutait depuis un certain temps, mais, pour la premire fois,
1. Le texte parle bien de socit et non pas dtat, ce qui justie une conception extensive de la notion de constitution. 2. Robert Badinter, Une Constitution europenne, Paris, Fayard, 2002. Avec des nuances, vont dans le mme sens les projets tablis par les professeurs Dominique Rousseau et Jean Touscoz. 3. Cf. notre contribution sur les politiques institutionnelles dans Madeleine Grawitz, Jean Leca (dir.), Trait de Science Politique (Paris, PUF, 1985, tome IV, chap. II, p. 6188), qui mriterait dtre actualise par rapport sa version de 1985 !

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la convention en a tir les consquences procdurales. En ce sens, rien ne sera plus jamais pareil en Europe ? 1

Jean-Louis Quermonne est professeur-mrite des universits en science politique. Il est chercheur-associ au CERAT (Institut dtudes politiques de Grenoble) et membre du Conseil de lassociation Notre Europe que prside Jacques Delors. Il a publi plusieurs travaux sur lUnion europenne, notamment : Trois lectures du trait de Maastricht , Revue franaise de science politique, 42 (5), octobre 1992, p. 802-818 ; LEurope en qute de lgitimit, Paris, Presses de Sciences Po, 2001 ; Le systme politique de lUnion europenne, Paris, Montchrestien, 5e d., 2002 ; De la gouvernance au gouvernement : lUnion europenne en qute de gouvernabilit , dans tre gouvern : tudes en lhonneur de Jean Leca, Paris, Presses de Sciences Po, 2003, p. 802-818 ; et rcemment LAlternance au pouvoir, Paris, Montchrestien, 2003.

RSUM/ABSTRACT
LUNION EUROPENNE : OBJET OU ACTEUR DE SA CONSTITUTION ? ESSAI SUR LA PORTE DUNE POLITIQUE INSTITUTIONNELLE LONG TERME

Si le sens de lintgration europenne a t, ds lorigine, la recherche de la paix, la question de ses institutions reste aujourdhui pose. La science politique a longtemps but sur lidentification de la Communaut, puis de lUnion. Elle en matrise mieux les politiques publiques que les processus de dcision. Aussi, les travaux de la Convention lui offrent-ils loccasion de sinterroger nouveau. Deux sources de lgitimit fondent la dmocratie de lUnion : celle des tats et celle des citoyens. Encore est-il que la rgle majoritaire rencontre des difficults simplanter. Do lintrt dinterpeller le concept de Fdration qui sinscrit dans linterface de la confdration dtats et de ltat fdral. Cette investigation est enrichie aujourdhui par le projet de trait constitutionnel. Elle devrait pouvoir dpasser le stade de lanalyse de la gouvernance pour soulever la question du gouvernement europen .
THE EUROPEAN UNION : OBJECT OR ACTOR OF ITS CONSTITUTION ? AN ESSAY ON LONG-TERM INSTITUTIONAL POLICY

Ever since its creation, European integration has been associated with the pursuit of peace. However, the issue of its institutions still remains unresolved. Political science has long stumbled over the identification of the Communaut , then of the Union. Logically, it has a better understanding of the EU public policies than of its decision-making processes. Therefore, the works of the Convention provide an opportunity for discussion. Democracy in the Union is legitimated by two elements : democracy of the States and this of their citizens, in spite of the difficulty to implement the majority rule. Questioning the concept of Federation tied up at the interface of the confederation of states and of the Federal State then becomes quite relevant. The present investigation is supported by the project of a constitutional treaty. It therefore goes beyond analyzing the notion of governance to raise the question of a European government.

1. Jacques Delors dans sa prface de Alain Dauvergne, LEurope en otage ?, op. cit. p. 19-20.

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