1.

Introduo

1.1. Justificativa

Em 1988, decidiram os ento representantes do povo brasileiro instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo pacfica das controv rsias!", minuciosamente esboado pela Constituio Federal promulgada naquele ano. o ! preciso avanar muito na leitura do te"to constitucional para que dele se e"traia os elementos estruturais b#sicos deste novo pro$eto de Estado. %o eles de pronto anunciados pelos arts. 1&, caput, e '&, caput, que o apresentam como um Estado (emocr#tico Republicano, Federativo, pautado pela Tripartio de Poderes. ) dentro destes lindes que todas as din*micas econ+micas, $ur,dicas, pol,ticas e sociais compreendidas pela -rdem Constitucional devem se processar. ) dentro deles que a (emocracia deve se concreti.ar. (a, porque as normas e"tra,das destes dispositivos qualificam/se como normas de estrutura. Embora se depreenda sistematicamente do 0re*mbulo e dos dois dispositivos iniciais do te"to constitucional a ideia de Estado (emocr#tico de (ireito, o trao marcante desta nova proposta normativa no parece di.er com os tradicionais princ,pios do Estado de (ireito 1 e"erc,cio de direitos de ordem social e individual 1 mas com a urg2ncia das necessidades de democrati#ao da pr$pria sociedade %&ue h de ser fraterna, pluralista, sem preconceitos, fundada na harmonia social etc'(!). 0artiu o 0oder Constituinte, que, no mundo dos 3omens, se tradu. na inst*ncia transcendente &ue tudo pode, menos deixar de poder! +, portanto, de uma viso da sociedade
1 2

Constituio Federal, 0re*mbulo. Cf. FE4456 J4., 7!rcio %ampaio. (ireito Constitucional8 liberdade de fumar, privacidade, estado, direitos 9umanos e outros temas. :arueri, %08 ;anole, '<<=. 0. >>=. 3 Cf. :4?77-, Carlos 5@res. 7eoria da Constituio. 1A ed. 4io de Janeiro8 Forense, '<<B. 0. C.

como realidade distinta do Estado, mas ao mesmo tempo nele integrada. Esta distino indica que a ideia de Estado veiculada pela Constituio Federal sinteti.a, de forma bastante comple"a, duas concepDes de Estado8 a de Estado de (ireito e a de Estado %ocial. 5quele, conceito eminentemente $ur,dico formal, instrumento t!cnico normativo de manuteno do status &uo. Este, com funDes distributivas e de legitimao ou institucionali.ao de aspiraDes sociais 1 assim qualificadas como metas privilegiadas. Entre nEs, destarte, com a vigente Constituio Federal agregou/se F funo de bloqueio t,pica do Estado de (ireito a funo de legitimao. %urge, ento, um Estado que se decompDe em Estado/instituio e Estado/proposta ou Estado/pro$eto. 5presentando/se como uma teia de valores, a Constituio cria um Estado que e que exige reali.ao desses mesmos valores. o estabelece, mas prope um stado, a reali!ar"se a partir dali>. Fundado na soberania, na cidadania, na dignidade da pessoa 9umana, nos valores sociais do trabal9o e da livre iniciativa e no pluralismo pol,tico, ! misso do Estado brasileiro, enquanto pro$eto, construir uma sociedade livre, $usta e solid#ria, garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobre.a e a marginali.ao e redu.ir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, se"o, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. -bviamente no se trata de tarefa f#cil, tampouco barata. 5 comple"idade na reali.ao de des,gnios no ! e"clusividade do Estado brasileiro. (o Gel9o ao ovo ;undo, de orte a %ul, de Heste a -este, dos pa,ses o se reali.a um Estado 1 nem mesmo um que desenvolvidos aos pa,ses em desenvolvimento, a obteno de recursos para o custeio das atividades estatais ! preocupao un*nime. esta reali.ao demanda. - presente trabal9o parte da seguinte premissa8 sempre que um Estado dei"a de reali.ar as tarefas e ob$etivos dos quais fora incumbido no momento de sua criao 1 ainda que alguns deles este$am su$eitos a conting2ncias 9istEricas, ou se desdobrem no curso do tempo 1 9# espao para questionar/se se a sua atuao ! legtima, no sentido de ser consent*nea com a vontade popular, que ! a verdadeira ra.o de ser de qualquer Estado. 5 depender do grau de mau desempen9o de um Estado na reali.ao dos seus des,gnios, poder/ se/# falar no mais em atuao ileg,tima, mas em crise de legitimidade. ) quando a ao e a autoridade institucional do Heviat passam a ser postas em "eque pelo prEprio povo. Em geral, crise supDe situao aflitiva, co$untura perigosa, anormal ou grave, momento decisivo. (i./se em crise, na pol,tica, por e"emplo, uma ordem que enfrenta s!rias
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desempen9e e"clusivamente funo de bloqueio 1 sem din9eiro que faa frente aos gastos que

Cf. FE4456 J4., 7!rcio %ampaio. ,p' cit', p. >>=/>>9.

dificuldades de se manter no poder. Em outros termos, trata/se de uma medida negativa de sustentabilidade 1 costuma/se relacionar crise com o que ! insustent#vel ou se encontra F beira da ru,na. esta ordem de ideias, crises so identific#veis e, em certa medida, previs,veis, porquanto, se processos no so, ao menos de processos resultam. E"istem, assim, ndices de crise' ?nclusive ndices de crise de legitimidade-. Fonte primordial de recursos que !, a tributao ! campo altamente e"plor#vel na investigao de processos de ecloso, desenvolvimento e combate Fs crises de um Estado. 0ela an#lise das pr#ticas tribut#rias deste ! poss,vel verificar, com certo grau de certe.a, se suas respostas aos misteres que l9e foram atribu,dos so satisfatErias ou no, condi.entes ou no com o perfil ou pro$eto de atuao delineado pelo 0oder Constituinte 1 0ovo. 5 forma com que o Estado atua no campo arrecadatErio, desta forma, permite uma an#lise segura de sua situao institucional num dado momento 9istErico 1 se cr,tica ou no. Justamente porque, no conte"to de um pretenso Estado %ocial e (emocr#tico de (ireito, a tributao no ! concebida para ser abusiva, confiscatEria, geradora de insegurana ou temer#ria, sendo inaceit#vel que no correr do tempo as manifestaDes da tributao adquiram este t+nus. ) de se perceber, com o que foi dito, que a tributao apresenta potencialidades antag+nicas. (e um e"tremo, ! instrumento de legitimao da ao do Estado e confirmao de sua autoridade, se empregada de acordo com a sua concepo constitucional genu,na, ao permitir o desenvolvimento de suas atividades t,picas. (e outro, se e"trapolar os limites de ra.oabilidade impostos pelo conte"to 9istErico/social, pode tornar altamente question#vel a sua autoridade, ou mesmo desafivel 1 crise de legitimidade. algum ponto entre estes e"tremos parece situar/se a Iuerra Fiscal, entendida como a competio 1 raramente leal 1 entre dois ou mais entes tributantes, mediante oferecimento de benef,cios fiscais, por investimentos da iniciativa privada, que permitem o desenvolvimento local ou regional. 0rova disso ! a e"ist2ncia, at! o momento, de pelo menos '= Jvinte e seteK acErdos proferidos pelo %upremo 7ribunal Federal, Ergo $urisdicional respons#vel por dar a palavra final sobre controv!rsias constitucionais, recon9ecendo a Iuerra Fiscal como realidade nociva ou potencialmente nociva F robuste. institucional do Estado brasileiro, isto apenas em mat!ria de ?mposto sobre -peraDes relativas F Circulao de ;ercadorias e
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Cf. ?65?5%, 4afael %ilva. 5 legitimao do Estado (emocr#tico de (ireito na modernidade perif!rica8 uma observao a partir do caso brasileiro. (issertao de ;estrado apresentada F Faculdade de (ireito da Lniversidade de %o 0aulo. %o 0aulo8 '<1<. (i. o autor8 . observao sociol$gica da legitimidade no busca observar estados mentais, mas resultados agregados das comunica/es travadas na esfera p0blica e a/es &ue podem ser compreendidas como indicadoras da legitimidade ou a ilegitimidade! J00. >C/>BK.

%ervios 1 ?C;%. %e tanto no bastasse, a efervesc2ncia do tema tamb!m ! evidenciada pelos debates em curso no Congresso acional acerca das poss,veis medidas de conteno do fen+meno, al!m da sabida formao, no bo$o da sociedade privada, de grupos voltados a discutir e minimi.ar seus efeitos negativos presentes e futuros. (a gravidade e efervesc2ncia da questo na atualidade ! que se e"trai a pertin2ncia do tema ao conte"to sEcio/$ur,dico p#trio e a import*ncia de um estudo mais detido dos seus caracteres elementares, inclusive como um instrumento a mais para viabili.ar refle"Des posteriores e a orientao da decidibilidade da questo em si e dos temas que l9e so correlatos. Esta a ra.o de ser do esforo ora empreendido.

1.'. 0roblemati.ao do tema e ob$etivos do trabal9o

a lin9a do e"posto acima, o presente trabal9o tem por escopo, em uma frente, a identificao dos caracteres elementares do fen+meno comumente designado por MIuerra FiscalN, seus pressupostos, suas poss,veis formas de apresentao no conte"to global atual, suas consequ2ncias e o seu papel no quadro de um Estado (emocr#tico e %ocial de (ireito. Em outra frente, buscar/se/# identificar os principais aspectos da teoria da legitimao ou legitimidade do Estado no conte"to da pragm#tica $ur,dica, donde se pretende e"trair os elementos do que, provisoriamente, designa/se por crise de legitimidade do Estado. 5o final, mediante o confronto cr,tico dos resultados das referidas frentes, espera/se se$a poss,vel responder satisfatoriamente F seguinte problem#tica8 ) a Iuerra Fiscal um signo presuntivo de quadro cr,tico em termos de legitimidade do Estado, ou cuida/se de um passo necessrio 1 superao das desigualdades regionais e ao desenvolvimento!2O

1.P. (elimitao do tema

- presente estudo compreender# um esforo de teori.ao do fen+meno Iuerra Fiscal, seus pressupostos, as formas como e as dimensDes em que ocorre, suas consequ2ncias,
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Cf. C5 Q4?-, 0edro. MR5cabar com os incentivos fiscais geraria caos no pa,sSN. %o 0aulo, Consultor Jur,dico, 1&T<=T'<1'.

na busca por um conceito anal,tico deste ob$eto de estudo, com vista F superao de sua designao sint!tica enunciada lin9as acima. 5l!m disso, buscar/se/# identificar os principais elementos da c9amada crise de legitimidade, para o que analisaremos os aspectos marcantes da teoria pragm#tica da legitimao ou legitimidade do Estado. 5 fim de viabili.ar mel9or aproveitamento do estudo e maior contribuio cient,fico/teErica, a problem#tica federalista, sem despre.o de sua import*ncia e cone"o tem#tica, no ser# ob$eto de grandes an#lises ao longo do trabal9o, por tr2s motivos. 0rimeiro, sendo este o aspecto de maior destaque da Iuerra Fiscal na atual con$untura nacional, em termos $ur,dicos e econ+micos e mesmo na perspectiva 9istErica, por tratar/se da disputa fiscal mais antiga de nossa tra$etEria, a produo teErica acerca do tema, $# vasta, encontra/se em franco crescimento. ?sto, por si sE, $ustifica o estudo mais aprofundado das inUmeras outras questDes da Iuerra Fiscal. %egundo, nas discussDes sob o enfoque federalista sobre o tema pouco se disse de seus refle"os na legitimidade do Estado. E, terceiro, considera/se a Federao uma norma de car#ter eminentemente estrutural, i.e., um instrumento formal para a reali.ao de des,gnios estatais, o que de certa forma a afasta da legitimidade em sentido material do Estado, que ! o ob$eto do presente estudo. ?nobstante, qualquer das questDes federalistas que se mostre relevante e adequada para o trato das questDes debatidas ser# levada em conta.

1.>. ;etodologia utili.ada

- trabal9o ser# elaborado primordialmente com amparo em te"tos teErico/ doutrin#rios de Filosofia do (ireito, (ireito Constitucional e (ireito 7ribut#rio. - aspecto eminentemente #et tico do estudo empreendido permite o relativo desprendimento dos caracteres formalistas ou legalistas que tangenciam o tema. Com efeito, sabe/se que o (ireito, enquanto ob$eto de estudo, admite a adoo de enfoques teEricos distintos, na medida em que se acentue o aspecto pergunta ou o aspecto resposta no trato de uma dada problem#tica. a primeira 9ipEtese, o que se tem ! o c9amado enfoque teErico .et!tico, por meio do qual se desintegram, se dissolvem e se colocam em dUvida as opiniDes e"istentes acerca de um tema, na busca de se aprimorar o con9ecimento a respeito de uma realidade Jque ! algoOK. Cuida/se, portanto, de enfoque de utilidade

eminentemente especulativa e que admite uma infinidade de questionamentos Jinclusive, a e"tremo, questionamentos a respeito dos prEprios questionamentos que se busca superarK. 5o contr#rio, na segunda 9ipEtese 1 dogm#tica $ur,dica 1 estabelecem/se algumas premissas como inquestion#veis, de molde a viabili.ar a resoluo de questDes relacionadas a dUvidas que, no podendo ser substitu,das por evid2ncias 1 como ocorre no campo da .et!tica 1 exigem uma deciso Jcomo deve/ser algoOK=. - m!todo utili.ado ser# o cr,tico ou dial!tico, de forma que as conclusDes sero e"tra,das do confronto dos aspectos teEricos apresentados sobre os temas/c9ave do estudo8 Iuerra Fiscal e Crise de Hegitimidade. 5 relativa escasse. de escritos, especialmente no que concerne Fs questDes afetas F primeira, dever# ser superada por meio de refle"Des prEprias sobre o tema, todas elas sempre fundamentadas com o material dispon,vel, inclusive de outras ci2ncias, e pelo emprego dos m!todos cient,fico/$ur,dicos 9# muito consagrados. 5 finalidade Ultima deste m!todo ser# ampliar o con9ecimento sobre a Iuerra Fiscal.

Cf. FE4456 J4., 7!rcio %ampaio. ?ntroduo ao estudo de direito8 t!cnica, deciso, dominao. PA ed. %o 0aulo8 5tlas, '<<1. 00.P9/>=.

3n this 4orld nothing is certain but death and taxes! J:en$amin FranVlin, em carta a ;. Hero@, 1=89K

#. stado e tributo$ % tributo como condio de possibilidade de reali!ao estatal.

5s notas introdutErias do presente trabal9o apresentaram os traos que, pela lEgica institucional introdu.ida pela Constituio de 1988, tornam o Estado :rasileiro uma realidade singular no quadro das sociedades que assumem a forma de Estados JEstado como g2neroK. - ob$etivo Ultimo desta monografia !, antes de tudo, analisar o fen+meno Iuerra Fiscal e a sua din*mica sob a Etica dessa espec,fica realidade institucional, isto !, segundo a proposta e a e"peri2ncia estatal 9o$e em processamento. 5 adoo deste enfoque se $ustifica at! mesmo em ateno aos crit!rios de utilidade e de funo social do trabal9o do analista do (ireito. Este recorte no dispensa, contudo, o pequeno e despretensioso esboo de uma genealogia do tributo, especialmente porque ! um dado do senso comum que a tributao ! uma e"peri2ncia anterior F prEpria ideia de Estado, como denuncia a prEpria :,blia %agrada em diversas passagens8. %e a tributao no ! uma e"clusividade do Estado Jg2neroK, que dir# do Estado :rasileiro Jesp!cieK. (a, porque a an#lise da funo da tributao em um dado Estado requer a investigao das funDes e contornos do tributo ao longo da 3istEria.

'.1. Ienealogia do tributo.

5 primeira das diversas refer2ncias b,blicas ao tributo encontra/se em I2nesis, cap,tulo >=, vers,culo '>, verbis5 6 de ser, por m, &ue no tempo as colheitas dareis a quinta parte ao Fara , e &uatro partes sero vossas, para semente do campo, e para o vosso mantimento e dos &ue esto nas vossas casas, e para o mantimento de vossos filhinhos!. ?nteressante notar que a passagem em questo encontra/se na narrativa da 9istEria de Jos! do Egito e, nela, o tributo ! associado F salvao Mem tempos de vacas magrasN e seu fundamento, em Ultima an#lise, !, segundo ela, divino. ?nteressante tamb!m que esta passagem revela que a estrutura primitiva do tributo no diverge muito da noo atual, como se nota pela presena, $# no tributo b,blico, de su$eitos ativo JFaraE 1 soberanoK e passivo JpovoK, base de c#lculo Jcol9eitaK e al,quota Jquinta parteK e aspecto temporal Jo tempo das col9eitasK. (e outro lado, o aspecto espacial ! impl,cito8 os dom,nios eg,pcios.

Estudos arqueolEgicos noticiam que a tributao era con9ecida pelos povos da 5ntiga ;esopot*mia, mesmo antes da inveno da moeda. %abe/se que o pagamento dos diversos tributos, os quais, inclusive, eram cobrados em diferentes !pocas do ano, sendo pagos principalmente em esp!cie, mediante a entrega de animais eTou produtos agr,colas. %abe/se, ainda, que diversas eram as materialidades alcanadas pela tributao8 a pecu#ria, o com!rcio naval, a pesca e tamb!m os funerais. (as formas de tributao vividas pela ;esopot*mia 5ntiga, a mais marcante ! certamente o c9amado fardo, pelo qual os 9omens livres deviam meses de trabal9o ao soberano, o qual variava de servios de col9eita ou reali.ao de obras ou tarefas pUblicas at! o servio militar em guerra. - CEdigo de 3ammurabi contin9a sano espec,fica para o descumprimento do fardo, a saber8 o confisco das terras, pomares ou casa da fam,lia do desertor. 7amb!m a evaso fiscal se verificava na 5ntiga ;esopot*mia, operacionali.ando/se por meio do contrabando, no caso das e"ig2ncias sobre produo e com!rcio, e, no caso do fardo, pelo envio de prepostos no lugar dos 9omens livres, normalmente escravos9. Evid2ncias sobre a pr#tica impositiva, agentes fiscais, lamentaDes acerca de tributos e at! mesmo para&sos 'iscais so igualmente referidas por estudos arqueolEgicos acerca do 5ntigo Egito. (e fato, $# na primeira dinastia do 5ntigo ?mp!rio se documenta a reali.ao de turn2s bienais nas quais o FaraE se coloca perante o povo e coleta tributos, devidos a ele por ostentar o car#ter de C9efe do Estado e de divindade. - pagamento de tributos era ao menos anual, incidindo sobre o gado, sobre a col9eita etc.. 5 e"ig2ncia de trabal9o compulsErio tamb!m ! marca da tributao eg,pcia. Era costumeira, al!m disso, a e"ig2ncia de tributos ad hoc sempre que o FaraE 9ouvesse por bem Jno caso de guerras ou construDes etc.K, o que era causa de quei"as pelo povo. (ocumentos da quarta dinastia do 5ntigo ?mp!rio do conta da e"ist2ncia de para,sos fiscais, criados por meio de cartas r!gias concessivas de imunidades fiscais sobre o pessoal e as propriedades de templos e fundaDes, muitas ve.es eles mesmos financiados com receitas tribut#rias1<. Embora no e"istam evid2ncias das ra.Des pelas quais o povo se su$eitava ao pagamento dos tributos na ;esopot*mia e no Egito, a 9ipEtese mais aceita pelos arqueElogos ! que isto se dava por temor do povo das retaliaDes do soberano Jv.g., priso e, morteK. a 5ntiguidade -cidental foram marcantes os trabal9os que delineiam uma forma embrion#ria de estudos tribut#rios, de Wenofonte, autor de diversos ensaios sobre agricultura e
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?nformaDes coletadas do almanaque da Lniversidade da 0ensilv*nia. 9ttp8TTXXX.upenn.eduTalmanacTv>8Tn'8T5ncient7a"es.9tmlYmeso Jn& '8, vol. >8, <'TabrilT'<<'K. 10 ?nformaDes coletadas do almanaque da Lniversidade da 0ensilv*nia. 9ttp8TTXXX.upenn.eduTalmanacTv>8Tn'8T5ncient7a"es.9tmlYeg@pt Jn& '8, vol. >8, <'TabrilT'<<'K.

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sobre o sistema tribut#rio de ento. Lma dessas obras foi intitulada .s formas de aumentar as receitas de .tenas! JPCC a.C.K. 5 tributao afigurava/se mais pesada em tempos de conflito. 7anto que uma das 9ipEteses para o motivo da deflagrao da Iuerra de 7rEia Jgregos versus troianosK foram os tributos e"igidos pela Ir!cia sobre a navegao no mar Egeu11. ;odelo administrativo e sede do ;inist!rio das Finanas grego que era, 5tenas tamb!m viveu a tributao8 tributava estrangeiros, rendas e bens, cobrava custas e direitos alfandeg#rios etc.1'. (e outro lado, ! curioso notar que $# por volta de 1B= a.C. a tributao 1 muitas ve.es a n,veis de confisco 1 em 4oma era dirigida e"clusivamente Fs prov,ncias sub$ugadas, ficando os cidados a salvo das e"ig2ncias. 7em/se, aqui, o c9amado tributum, &ue no apenas representava uma fonte de financiamento do tesouro romano, mas era igualmente, a marca da sujeio do povo contribuinte!"+, sua depend2ncia em relao ao povo conquistador. %omente em face do decl,nio do ?mp!rio 4omano ! que, como tentativa de recuperao, voltou a tributao a ser dirigida tamb!m ao povo romano. - efeito foi inverso8 esta reforma acelerou o processo de enfraquecimento do ?mp!rio, tendo sido, certamente, determinante para a sua completa derrocada1>. 5t! aqui, o car#ter parasit(rio ou de instrumento de dominao do tributo no dei"a de ser assumido, tendo por finalidade garantir a cont,nua reintroduo, reconduo, reafirmao das relaDes de su$eio instauradas a partir das batal9as. ?nstrumento, portanto, de manuteno do status &uo. esse sentido, as palavras de 5liomar :aleeiro8 7oma e os povos antigos usaram largamente seu poder para extorso de proveitos dos povos mais fracos' Escravos, ouro, prata, obras d8arte eram arrancados ao vencido e opulentavam no s$ a 9idade Eterna, mas pessoalmente aos generais vencedores' : c lebre a enormssima fortuna de 9 sar por obra de suas con&uistas!"- tributo seria, assim, uma continuao da ;uerra por e"cel2ncia, na lin9a do racioc,nio que s!culos mais tarde levaria ;ic9el Foucault a propor a inverso do aforismo de Carl Gon ClauseXit., de . guerra no mais &ue a continuao da poltica por outros meios! para , poder a guerra, a guerra continuada por outros meios!"2.
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?nformaDes coletada dos s,tio eletr+nico8 9ttp8TTXXX.nre.seed.pr.gov.brTdoisvi.in9osTarquivosTFileTorigemZdoZtributo.pdf, acessado em P<T<=T'<1P. 12 3dem. 13 Cf. 4E6E (E, Condorcet. M4elaDes Fisco " ContribuinteN. ?n8 Estudos <ributrios Jorg. 4E6E (E, CondorcetK. 4io de Janeiro8 4enovar, 1999. C1'0. 0. 1B9. 14 ?nformaDes coletadas do almanaque da Lniversidade da 0ensilv*nia. ?n8 9ttp8TTXXX.upenn.eduTalmanacTv>8Tn'8T5ncient7a"es.9tmlYrome Jn& '8, vol. >8, <'TabrilT'<<'K. 15 :5HEE?4-, 5liomar. Lma introduo F ci2ncia das finanas. 1PA ed. rev. e atual. 4io de Janeiro8 Forense, 1981. C1C0. 0. 1>C. 16 F-LC5LH7, ;ic9el. Em defesa da sociedade8 curso no Coll!ge de France[ trad. ;aria Ermantina Ialvo. 'A ed. %o 0aulo8 \;F ;artins Fontes, '<1<. 'BB0. 00 1C e ss.

(e um modo gen!rico, as relaDes de rapina Jsentido amploK na Era ;edieval se processaram mais pela e"ig2ncia de obrigaDes de ,ndole contratual do que propriamente tribut#ria. %abe/se, por!m, que os tributos no dei"aram de e"istir8 pelo menos os impostos per capita, sobre 9eranas e sobre casamento e"istiram 1=, al!m do d,.imo cobrado pela ?gre$a CatElica sobre a renda dos fi!is. - quadro geral de e"ig2ncias no dei"ou de ser pesado com essa relativa perda de e"pressividade da tributao, merecendo citao as seguintes8 capitao Jimposto sobre cabea devido pelos servosK, censo Jtipo de renda T aluguel pago aos donos de terra por vilDes e 9omens livresK, tal9a Jimposto em esp!cie incidente sobre a produo, pago em nome da defesa 1 tributo de guerraK, banalidades Jcompensao devida ao %en9or pelo uso de seus equipamentos e da vila como um todoK e corv!ia Jtrabal9o devido por vilDes e servos, e"ecutados nos dom,nios do %en9orK18, esta semel9ante ao fardo eg,pcio. 7o pesadas que o primeiro movimento de desconfirmao desse 9istErico e inquestion#vel poder de tributar data da ?dade ;!dia, quando o 4ei Joo %em 7erra foi compelido a assinar a ;agna C9arta J1.'1C d.C.K, a qual condicionava F aprovao dos barDes a cobrana da contribuio compulsEria comumente a eles imposta. 7al reao constitui, verdadeiramente, a primeira manifestao do no taxation 4ithout consent!, princ,pio que viria a ser formulado s!culos depois19. J# a segunda onda de desconfirmao do poder de tributar teve lugar no c9amado <ea =art>, epis$dio &ue precedeu a ;uerra de 3ndepend?ncia dos Estados @nidos, e no &ual os colonos norte-americanos negavam-se a pagar tributo exigido pelo =arlamento ingl?s sobre o produto americano, por no haver representao norte-americana no legislativo brit*nico!)A, e nos diversos movimentos an#logos que marcaram a transio da Era ;oderna 1 de desmedida e desastrada intensificao da pr#tica impositiva pelos monarcas 1 para a Era Contempor*nea Jmovimentos norte/americanos, franceses e brit*nicosK'1. 7em/se, nesta altura, a formulao do no taxation 4ithout representation!, verdadeira e"tenso do referido no taxation 4ithout consent!. -corre a terceira grande desconfirmao do poder de tributar na 4evoluo Francesa, quando os Estados ;erais convocados pelo rei Buis CD3 estabeleceram o princpio da Euniversalidade da tributao8, &ue subvertia a ordem social at
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ento

?nformaDes coletada dos s,tio eletr+nico8 9ttp8TTXXX.nre.seed.pr.gov.brTdoisvi.in9osTarquivosTFileTorigemZdoZtributo.pdf, acessado em P<T<=T'<1P. 18 3d' 19 Cf. 4E6E (E, Condorcet. ,p' cit' 0. 1=<. 20 3d' 3bid' 21 0ara ficar apenas no e"emplo norte/americano, diversas foram as leis tribut#rias abusivas impostas pelos ingleses8 Hei do 5Ucar JFugar .ctK, Hei do %elo JFtamp .ctK, os atos de consumo J5tos 79oXns9endK, a prEpria Hei do C9#, entre outras. %3d' ibid'(

prevalente, segundo a &ual somente o <erceiro Estado, isto , o povo, contribua com impostos para o financiamento do EstadoG a nobre#a e o clero eram imunes aos impostos diretos, cabendo 1 primeira a Econtribuio de sangue8 %isto , na guerra, eram os nobres chamados a defender a ptria( e ao segundo a Econtribuio da prece8!)). Juntos, os princ,pios da tributao consentida, tributao mediante representao e da universalidade da tributao marcaram a transio do tributo enquanto e"presso de dominaoTsu$eio para algo mais prE"imo da ideia de tributo que temos 9o$e. -bviamente, essa transio acompan9a foras 9istEricas que marcam a evoluo do 9omem e das diversas formas de associao que ele e"perimenta com o passar dos anos, tendo as teorias da soberania e do contratualismo social certamente sido determinantes para esse processo. 7rata/se no caso de ineg#vel revoluo, na medida em que tal transio ! a marca de uma n,tida mudana no pensar da tributao. Lma mudana no campo das ideias e no campo do direito posto. ) quando o tributo passa de s,mbolo de opresso para instrumento de financiamento do Mbem comumN, segundo as teorias que $ustificam o Estado como ! con9ecido 9o$e'P. Esta sem dUvida marcante modificao no discurso acerca do fundamento da tributao remete, at! certo ponto, F seguinte refle"o8 teria de fato 9avido uma alterao na funo Ultima do tributo[ teria ele realmente perdido o car#ter de instrumento de dominao, de continuao da guerra[ ou as citadas ondas de desconfirmao do poder de tributar, nada obstante frutos de uma tenso verdadeira, acabaram sendo apenas discursos dissimuladores do car#ter parasit#rio do tributo Je"presso da foraK, e, nessa medida, serviram para agrav#/loO 7alve. no curso do presente trabal9o possamos formular alguma resposta, ainda provisEria, para essa instigante indagao.

'.'. 7ributao e o financiamento do Estado.

-liver \endell 3olmes, famoso Hustice da %uprema Corte

orte/5mericana,

manifestou/se inUmeras ve.es no sentido de que gostava de pagar impostos, por&ue com
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3d' ibid' J# no s!culo WG??, Goltaire di#ia &ue o imposto era uma parte do nosso patrimInio &ue entregvamos ao governo, para &ue pud ssemos manter o resto! . 0or sua ve., :en$amin Constant Jconstitucionalista franc2sK, em assertiva praticamente id2ntica, di.ia que cada indivduo consente em sacrificar uma parte de sua liberdade para assegurar o resto!. 4icardo Hobo 7orres, na mesma lin9a, di. que o tributo o preo da liberdade! JCf. 4E6E (E, Condorcet. ,p' cit' 0. 1B8/1B9K.

eles comprava a civili#ao! Jg.n.K, nada obstante prevalecer no n,vel do cidado m!dio a observao de ]laus 7ipVe de que os impostos &ue o cidado pague espont*nea e alegremente ainda no foram inventados! )J. Embora esta Ultima assertiva faa algum sentido na psicosfera do contribuinte, a verdade ! que, de fato, a tributao ! o preo da cidadania, na medida em que no h Estado Focial sem &ue haja tamb m Estado fiscal, so como duas faces da mesma moeda!)- Jg.n.K' Em outras palavras, nen9um direito seria apenas o direito de no ser incomodado pelo poder pUblico, $# que todo direito impDe ao governo uma atuao positiva[ implementar direitos 1 o que ! uma incumb2ncia tamb!m individual 1 corresponde, assim, a arcar com os respectivos custos'B. essa e"ata medida, a cone"o e"istente entre a tributao e o esp,rito da Constituio 1 base do Estado em sua concepo contempor*nea 1, i.e., os direitos e garantias fundamentais, ! das mais graves, pois o tributo ! a principal forma de receita p0blica do Estado Koderno!)L' Este entrelaamento pode bem ser avaliado a partir da an#lise de um episEdio no m,nimo curioso ocorrido em uma de nossas maiores metrEpoles, a capital mineira, :elo 3ori.onte. 7rata/se do emblem#tico (ia da Hiberdade de ?mpostos, ocorrido em 'CT<=T'<<=, data coincidente com o momento daquele ano a partir do qual os brasileiros 1 de um modo geral 1 passaram a trabal9ar para gan9ar o prEprio din9eiro. ) di.er8 at! aquele dia, segundo os organi.adores do evento, toda a rique.a produ.ida em '<<= teria sido destinada a fa.er frente F tributao'8. 0rocessou/se o con$unto de manifestaDes da seguinte forma8 os postos de gasolina venderam, durante poucas horas, combustvel a um preo e&uivalente ao &ue o produto possuiria caso se subtrasse a incid?ncia dos tributos &ue recaem sobre a cadeia produtiva da mercadoria' , tr*nsito na regio central da cidade ficou paralisado' .o redor dos postos, formaram-se filas de autom$veis &ue perfa#iam cerca de &uin#e &uarteir/es' 9ondutores irritados se agrediam, em busca de posi/es mais pr$ximas do combustvel %'''( . polcia tamb m foi chamada ao local, pois o risco de tumulto era considervel! )M Jg.n.K. %imulao da realidade social sem tributao que foi, o (ia da Hiberdade de ?mpostos ! um
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3d' ibid' ;E (E%, Iilmar Ferreira. Curso de (ireito Constitucional. BA ed. rev. e atual.. %o 0aulo8 %araiva, '<11. 0. 1>C1 e ss. 26 3-H;E%, %tep9en ^ %7E? , Cass. 4.. <he cost of rights8 X9@ libert@ depends on ta"es. eX _orV8 \.\. orton ^ Compan@, 1999. 0. >>. 27 ;E (E%, Iilmar Ferreira. ,p' cit' 0. 1>C'. 28 75G54E%, Francisco ;atta ;ac9ado. . Dimenso =oltica da 9rise Niscal dos Estados 9ontempor*neos5 um estudo sobre o potencial da democracia deliberativa para a coibio de concorr2ncias tribut#rias danosas. '<<8. 19P f. (issertao J;estrado em Ci2ncias 0ol,ticasK 1 0rograma de 0Es/Iraduao em Ci2ncia 0ol,tica da Lniversidade Federal de ;inas Ierais, :elo 3ori.onte, '<<8. 0. 1P e ss. 29 3dem.

e"celente cEdigo de an#lise da pr#tica impositiva, de seu sentido e de seu alcance. CEdigo que, por sinal, leva a curiosos desdobramentos. ) que, de um lado, se a reivindicao sub$acente ao protesto era a reduo da carga tribut#ria, de outro, seus efeitos apontam no sentido oposto a tal anseio. ?sto se verifica na aplicao F 9ipEtese imaginada pelo evento do seguinte imperativo categErico Vantiano8 .ge segundo uma mxima tal, &ue possas &uerer ao mesmo tempo &ue se torne lei universal!. :asta, ento, alar o (ia da Hiberdade de ?mpostos ao e"tremo em que assim se comportassem todos os setores da economia, chegando-se a um contexto de carga tributria nula!+A. esse caso, a atratividade dos bens de consumo a preos assa. confort#veis seria no m,nimo o menos importante, frente a um cen#rio deveras mais complexo e relevante5 todo um modelo de sociedade, de organi#ao econImica e de viabili#ao material de desgnios estaria a ruir!+". ;ais que os preos, a cena toda restaria alterada. Gias pUblicas, se e"istentes, seriam constru,das com verbas e segundo uma sistem#tica de priori.ao distinta da vigente. o se cogitaria de controladores de tr#fego Jrecursos 9umanos e tecnolEgicosK, pol,cia, agentes cu$a presena foi marcante no episEdio. 7ampouco e"istiriam escolas e saUde 1 ao menos pUblicas, se bem que Fs particulares faltaria regulamentao de autoridade, ficando, inteiramente, ao sabor da lEgica de mercado. Faltariam ainda tribunais que garantissem a reali.ao do direito. Em suma, nos lindes dessa sociedade sem tributao no 9averia lugar para todo o amplo espectro &ue, nos dias atuais, se define como administrao p0blica!. 4estariam apenas os indivduos, absolutamente livres para, na medida de suas foras, obter para si tudo o &uanto! pudessem, ainda &ue em detrimento de terceiros!+). ) verdade que com a carga tribut#ria nula os indiv,duos no deveriam compulsoriamente nada a terceiros, ficando com a integralidade daquilo que produ.issem. o e"tremo, e"istiria um direito a possuir tudo. -corre que este seria um direito de todos e no e"istiria, entre os 3omens, que pudesse di.er, seno pela fora, a quem algo ! ou seria devido. Como observou 75G54E%, subtrair do campo da e"ist2ncia a pr#tica impositiva equivaleria a implementar o Estado de ature.a a que se reportou 3obbes em sua obra, aquele em que, meu8, no poder por m embora &ual&uer homem possa di#er, de &ual&uer coisa, Eisto

desfrutar dela por&ue seu vi#inho, tendo igual direito e igual poder, ir pretender dele a mesma coisa!. 0orque nessa 9ipEtese todos teriam direito a tudo, o tempo todo, ningu m

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3dem. 3dem. 32 3dem.

teria direito a nada, tamanha a insegurana! das coisas, dei"ar de tributar ! renunciar F civili.ao T civilidadePP. ?sto ! o bastante para que se c9egue a uma concluso bastante simples, que ! a seguinte8 o m,nimo que 9# de e"istir para que um direito se$a verdadeiramente um direito ! a e"ist2ncia de meios materiais que garantam sua efetividade, que pon9am fim, segundo sua lEgica intr,nseca, a conflitos. E isto, nos quadros do Estado em sua concepo contempor*nea, no se fa. sem financiamento 1 cu$a e"presso principal at! 9o$e con9ecida ! a tributao. Eis a ra.o de ser do t,tulo dado ao presente cap,tulo8 se ! verdade que para que os efeitos de um direito possam ser e"perimentados pelos indiv,duos, ! tamb!m verdade que este poder no ser# algo atuali.#vel seno quando e"istirem tributos. (a, restar autori.ada a assertiva de que o tributo !, efetivamente, uma condio de possibilidade, metacondio ou a condio das condiDes de um Estado Je"presso da civilidadeK, ainda que um Estado de mero bloqueio Jliberalismo puroK, reali.ar/se. Com maior ra.o, ento, um Estado como o que se instaurou com a Constituio da Federal de 1988, o qual, como dito anteriormente, desdobra/se em um Estado que e exige a reali.ao dos valores cone"os com a das necessidades de democrati#ao da pr$pria sociedade %&ue h de ser fraterna, pluralista, sem preconceitos, fundada na harmonia social etc'(!+J.

'.P. 7ributao como indutor de condutas

%e ! verdade que o escopo primordial da tributao ! custear a reali.ao dos des,gnios estatais, o que corresponde F funo arrecadadora Jou car#ter fiscalK do tributo, ! inescond,vel que a sua performance no se resume a isso. Em outras palavras, pode a tributao desempen9ar outras funDes, tais como8 JiK a distribuidora da carga tribut#ria[ JiiK a indutora de condutas[ e JiiiK a simplificadora. (entre estas funDes, a indutora de condutas ! de relev*ncia para o presente estudoPC. Esta funo di. respeito ao fato de que a norma tributria produ# diversos efeitos sobre o comportamento dos contribuintes, destacando-se, por sua import*ncia
33 34

3dem. Cf. FE4456 J4., 7!rcio %ampaio. (ireito Constitucional8 liberdade de fumar, privacidade, estado, direitos 9umanos e outros temas. :arueri, %08 ;anole, '<<=. 0. >>=. 35 Cf. %C3-LE4?, Hu,s Eduardo. ormas tribut#rias indutoras e interveno econ+mica. 4io de Janeiro8 Forense, '<<C. ><<0. 00. >< e ss.

en&uanto meio de interveno sobre o domnio econImico!+2. Em outras palavras, por meio de normas tribut#rias indutoras, o legislador vincula a determinado comportamento um conse&uente, &ue poder consistir em vantagem %estmulo( ou agravamento de nature#a tributria!+L. %egue/se que a norma tributria indutora representa um desdobramento da norma tributria primria, na &ual se fa# presente a induo %ordem para &ue o sujeito passivo adote certo comportamento(!+O. ) di.er8 a induo trabal9a com a tributao enquanto alternativa a ser evitada, como meio para tornar poss,vel a reali.ao de determinados ob$etivos. (e um modo muito geral, cuida/se, simplesmente, de tornar as condutas indese$adas mais onerosas J! o caso, no :rasil, da carga tribut#ria agravada para nicotina e #lcool, por e"emploK e as condutas dese$adas, obviamente, menos onerosas Jv.g., benef,cios fiscais em cen#rio de competio fiscalKP9. ?sto tudo ocorre a n,vel efetivamente normativo, como se depreende do esquema proposto por Hu,s Eduardo %c9oueri, a seguir><8 D[(a.b.c D[(a.b.c."d Em que8 a, b, c, d integram o fato gerador da obrigao 7 JtributoK d ! a conduta dese$ada pelo legislador, ob$eto da induo % ! a sano pelo descumprimento da obrigao tribut#ria. Ger/se/# ao longo dos prE"imos camin9os que a competio fiscal funciona como filigrana da funo indutora de condutas da norma tribut#ria, como forma de resolver desequil,brios sist2micos verificados entre espaos geogr#ficos ligados por uma relao de subordinao. (a, a possibilidade de se estudar o tema em termos de pragm#tica $ur,dica, o que constitui a proposta do presente estudo. 5ssim, no cap,tulo que se segue JCap. 'K, ser# analisada a questo da Hegitimidade, seus ciclos nos quadros do Estado e o conceito propriamente dito de crise de legitimidade, como e por que ela ocorre. 5 partir da, JCap. PK, ser# feito o estudo da Iuerra e da Iuerra Fiscal Jesta como algo que se identifica com aquela, propriamente ditaK.
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d! Jprimeira norma prim#riaK[ #! Jsecunda norma prim#riaK[

D$[(a.b.c."d ."#! %& Jnorma secund#riaK[

Cf. %C3-LE4?, Hu,s Eduardo. Bivre 9oncorr?ncia e <ributao!. ?n8 Irandes questDes atuais do direito tribut#rio, 11& volume. Ccord. 4-C35, Galdir -liveira. %o 0aulo8 (ial!tica, '<<=. P98p. 00. '>1 e ss. 37 Cf. %C3-LE4?, Hu,s Eduardo. ,p' cit' 0. >< e ss. 38 3dem. 39 3dem' 00. '<C e ss. 40 ;odelo proposto por Hu,s Eduardo %c9oueri J3dem('

Em seguida, buscaremos apro"imar os estudos da Hegitimidade e da Iuerra Fiscal, confrontando/os e respondendo, enfim, F questo central do presente trabal9o.

! K

). *egitimidade, seus ciclos no stado de +ireito e crise de legitimidade.

(e acordo com uma concepo clssica, o que de convencionamos c9amar de sociedade poderia ser definido, em temos muito esquem#ticos, como um conjunto relativamente complexo de indivduos %'''(, permanentemente associados e e&uipados de padr/es culturais comuns, pr$prios para garantir a continuidade do todo e a reali#ao de seus ideais!J". Este modo de ver e pensar a sociedade, que ! nitidamente calcado nas c9amadas teorias da soberania e que tem por base uma abordagem contratualista dos agrupamentos 9umanos, ainda ! a concepo mais difundida a n,veis das diversas formas de estudo do Estado e do (ireito. ?nobstante, teorias mais recentes t2m partido de noDes diversas da sociedade para analisar os diversos fen+menos que l9e so afetos. Este ! o caso, dentre outros, da c9amada teoria pragmtica, que adota a comunicao como cEdigo de an#lise da sociedade. 0arcela significativa dos adeptos desta teoria parte de uma concepo radical de comunicao, nos termos da qual esta pode ser considerada um a"ioma, na medida em que as relaDes intersub$etivas somente so poss,veis porque a comunicao as precede. 5fastando/se de sua concepo cl#ssica, a sociedade ! compreendida como uma situao comunicacional!, ou uma estrutura %comunicacional( &ue permite &ue os indivduos entrem em contato uns com os outros!' - que significa &ue os indivduos se valem da sociedade para entrar em contato uns com os outros! , mas no eles que a constituem, sendo, na realidade, constitu,dos por ela>'. o que concerne ao (ireito, a pragmtica jurdica ir# analisar os discursos normativos, as relaDes de autoridade e su$eio que esto por tr#s deles e, de um modo geral, a questo da obedi2ncia da lei. `uestDes como por &ue e em &ue medida deve a norma ser obedecidaP! ou toda norma deve ser obedecidaP! esto no centro de uma an#lise pragm#tica do (ireito. Hogo, sob esse enfoque do Estado e do (ireito ! poss,vel c9egar a

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Cf. (icion#rio de 0ortugu2s -nline M;ic9aelisN, dispon,vel no linV8 9ttp8TTmic9aelis.uol.com.brTmodernoTportuguesT . Gide verbete MsociedadeN. 42 FE4456 J4., 7!rcio %ampaio. Estudos de Nilosofia do Direito8 refle"Des sobre o poder, a liberdade, a $ustia e o direito. PA ed. %o 0aulo8 5tlas, '<<9. P1B0. 00. PP e ss.

importantes conclusDes acerca de sua legimitidade 1 ou no. Ger/se/# ao longo do trabal9o que esta abordagem fornece elementos bastante Uteis para o estudo da Iuerra Fiscal.

P.1. 0ragm#tica e pragm#tica $ur,dica8 uma viso geral

5 pragm#tica parte do pressuposto de &ue os sistemas sociais se formam via comunicao, isto , de &ue a comunicao envolve sempre uma seleo de possibilidades &ue, como processo, determina rea/es &ue se podem conceber antecipadamente!' 5 comunicao, nesse sentido, equivale a comportamento Jou estar em situaoK, num sentido amplo. - car#ter a"iom#tico da comunicao decorre do simples fato de que &uem est em situao transmite mensagens, &uer &ueira &uer no!. Equivale a di.er que a comunicao no tem contr#rios, desdobrando/se disso que no nos ! dada a possibilidade de no comunicar>P. -perando/se a din*mica comunicacional de modo digital Jatrav!s da linguagemK ou analEgico Jatrav!s de gestos, do tom da vo., das formas de portar/se em geralK, mesmo &ue no &ueiramos falar estamos comunicando &ue no &ueremos nos comunicar! JJ. 0or isto, di./se que a comunicao ! marcada por um car#ter eminentemente interacional J princpio da interaoK e altamente refle"ivo. Estabelece/se, por assim di.er, um sistema em &ue a ao de &uem fala provoca uma reao na&uele &ue ouve!, a qual, por sua ve#, vem influenciar o pr$prio orador! (citar 'ara (egina . Esta din*mica pode apresentar/se estruturalmente de duas formas8 a dialEgica e a monolEgica. 5 c9amada estrutura dial$gica do discurso ! aquela em que o +nus da prova ! imposto Fquele que se posiciona como emissor da mensagem, estando aberta F cr,tica por parte do receptor e demandando fundamentao permanentemente. Esta estrutura, em princ,pio, ! marcante dos discursos racionais Jv.g., ci2ncias em geral, em que as mensagens comunicadas sempre aparecem sob a forma de uma d0vidaK. J# a estrutura monol$gica do discurso se verifica quando o receptor se porta de forma mais ou menos passiva em relao F mensagem, por fora do princ,pio 1 que se coloca ao lado da regra do dever de prova 1 de que nem toda a mensagem comunicada pode ser questionada, se verdadeira ou evidente. discurso, que sE e"iste em ato, no apresenta aprioristicamente esta ou aquela estrutura, sendo
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3dem' 3bidem' 0. PC. ?d. ib.

que o t+nus predominantemente dialEgico ou monolEgico da relao travada ! alcanado no decorrer de sua din*mica. 0or outro lado, a comunicao opera em dois n,veis, a saber8 o relato e o cometimento. 5quele se refere 1 mensagem &ue emanamos, ao conte0do &ue transmitimos! . 5o di.ermos a algu!m levante-seQ!, por e"emplo, o conteUdo transmitido ! o ato de sentar/ se. J# o cometimento di. respeito 1 mensagem &ue emana de n$s, na &ual se determinam as rela/es %de subordinao, de coordenao(, e &ue, em geral, transmitida de forma no verbal %pelo tom da vo#, pela expresso facial, pelo modo como estamos vestidos etc'(! . 4etomando a mensagem levante-seQ!, nesse sentido, o cometimento da mensagem varia conforme ela ! dirigida do professor ao aluno, deste a outro aluno, ou deste Ultimo ao professor>C. -u se$a, a comunicao implica necessariamente expectativas m0tuas de comportamento. E"pectativas essas que podem ser, ali#s, ob$eto de e"pectativas pr!vias. 7!rcio %ampaio Ferra. Jr., a esse respeito, cita o seguinte e"emplo8 Ruem di# sente/sea no apenas tem a expectativa de um movimento %sentar-se( e de um acatamento %subordinao(, mas tem tamb m a expectativa de &ual seja a expectativa do endereado %este espera de mim uma ordem, ele me v2 como superiorK &ue tamb m pode ou no confirmar-se, e vice-versa, isto , o endereado tamb m tem expectativas sobre as expectativas do emissor!J2' `uer di.er, &uem di#5 sente/sea espera pelo menos &uatro possibilidades5 sentar-se ou no sentarse, com ou sem subordinao!. 0or essa ra.o ! que se pode di.er que a comunicao determina um conjunto instvel de relacionamentos de rela/es de expectativa!, que cria situa/es complexas, &ue se confirmam ou &ue se desiludem, em &ue os homens se apresentam claramente ou escondem suas inten/es, ou &ue agem sem reflexo, descuidadamente etc'!JL' Esse o porqu2 de a comunicao ser considerada comple"a, seletiva e duplamente contingente. 5 complexidade liga/se ao fato de sempre e"istir um n0mero de possibilidades de ao maior &ue o das possibilidades atuali#veis!. (esdobra/se disso a noo de seletividade, segundo a qual nenhuma troca de mensagens se efetiva sem &ue a possibilidade maior de mensagens trocadas sofra uma delimitao!, de modo que toda troca de mensagens implica uma reduo nas possibilidades de escol9a de um interlocutor a outro. J# a dupla conting?ncia refere/se 1 possibilidade de seletividades no congruentes de

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3dem' 3bidem' ?d. ?bid. 47 ?d. ?bid.

sele/es diversas nas trocas efetivadas %rejei/es(!, ou se$a, ao fato de que a comunicao admite a frustrao ou a decepo das e"pectativas dos interlocutores>8. (o que se e"trai que as possibilidades de seleo Mde parte a parteN no so pass,veis de eliminao, componentes que so da prEpria estrutura comunicacional. E, no *mbito da c9amada situao comunicativa, a re$eio, a comunicao dela feita de uma parte a outra, e a sua temati.ao Jdesta FquelaK implica conflito. (a, todo sistema social ser potencialmente conflitivo!, em qualquer caso (citar #)rcio*'ara . 0ois sempre 9# a possibilidade de um no concordar com o conteUdo JrelatoK ou com a relao estabelecida JcometimentoK veiculados por uma mensagem, neste $ogo que vincula e influencia comportamentos, e que !, efetivamente, a e"presso do poder, assim entendido como controle ou e"erc,cio social, que permeia a sociedade como um todo, que a condu. e que ! recondu.ido por ela. E que pode, por assim di.er, ser considerado um verdadeiro meio de comunicao. Face a uma situao contingente, isto !, de desiluso Jou frustraoK de uma e"pectativa no bo$o da relao interacional, duas so as posturas b#sicas dos su$eitos8 as cognitivas e as normativas. 5 primeira consiste, grosso modo, em atitudes por parte do agente comunicacional tendentes a uma adaptao F realidade decepcionante. Fala/se, por isto, que as atitudes cognitivas referem/se ao modo de ser das coisas, revelando, assim, uma certa passividade su$eito frente F decepo. J# as atitudes ditas normativas esto diretamente referidas ao dever ser no *mbito relacional, tradu.indo, por esse motivo, uma postura que no se adapta F realidade decepcionante, na medida em que a e"pectativa frustrada, neste caso, encontra fundamento em algum tipo de norma Je, por isto, falamos em expectativas normativasK. ?nstaura/se, aqui, a c9amada situao comunicativa normativa, consistente em um conflito social que precisa ser controlado. Este controle ! e"ercido por um terceiro comunicador, posio que nas sociedades comple"as em geral ! ocupada pelo Estado. 5 ele Jo terceiro comunicadorK incumbe di.er qual das expectativas normativas dever# prevalecer e ser institucionali.ada Jse$a pela criao de uma nova norma geral e abstrata, se$a pela introduo de uma norma individual e concreta, por meio da e"pedio de um ato administrativo ou pela prolao de uma deciso $udicialK. 5 questo da Hegitimidade do Estado e o surgimento da c9amada crise de legimitidade ! questo que se entrelaa com a din*mica da situao comunicativa normativa. Ge$amos.

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P.'. %ituao comunicativa normativa e legitimidade estatal

?mportantes conclusDes so e"tra,das do quanto e"posto no item anterior. 5 primeira delas ! que a a interao comunicativa pode ser conflituosa e envolver rela/es de poder!, dado o seu car#ter de verdadeiro $ogo 1 com suas estrat!gias e t#ticas 1 de influ2ncia rec,proca entre os comunicadores. 5 segunda ! que, na comunicao humana, o emissor espera &ue a seletividade de uma mensagem %c$digo( &ue ele emite seja compreendida e assumida como ponto de partida para a seleo &ue ir ser feita pelo receptor! . 5 terceira, enfim, ! que sempre existe a chance de &ue esta expectativa seja desiludida, pois a dupla conting?ncia, &ue implica numa rejeio de ofertas de sele/es comunicadas, parte daquele que teve sua e"pectativa frustrada. 5s posturas no adaptativas relacionam/se Fquelas e"pectativas que se manifestam, basicamente, atrav s de normas, de prescri/es de dever ser, &ue se imp+em de modo contra-ftico!-A. 5o surgirem expectativas normativas divergentes entre si, tem/se um conflito social a ser controlado. Lm terceiro comunicador, que assume a posio de autoridade perante os parceiros em conflito 1 sujeitos, portanto 1, ! ento c9amado a identificar qual das expectativas normativas deve prevalecer e ser institucionali.ada, atrav!s da edio de normas $ur,dicas. Este terceiro comunicador, nas sociedades comple"as, !, de um modo geral, o Estado, e assume, atrav!s do cometimento da mensagem normativa que emite, uma postura complementar perante os receptores sociais. 5 autoridade de que se vale o Estado-comunicador, que estabelece a complementaridade, decorre do fato de ele entrar fortalecido na situao comunicativa, pois, ainda &ue a sua posio seja a de emissor, ele est isento do dever de prova! , ao contr#rio do que ocorre nos discursos no $ur,dicos em geral. ?nvertido o +nus da prova, as mensagens deste peculiar emissor, que so sobretudo decisDes, visam no eliminar, mas apenas encerrar bneutrali.arc os conflitos %'''(, pois prevalecem ainda &ue de fato os receptores sociais no as acatem en&uanto tal!. -u se$a, espera/se dos receptores sociais que observem as mensagens normativas, ainda &ue delas discordem. ) este, por assim di.er, o nUcleo pragm#tico da questo da legitimidade.
49 50

uma

possibilidade sempre presente!JM, que pode ser ob$eto de posturas adaptativas ou no por

;ara 4egina de -liveira, item '. e ss. ?d. ibid.

?sto porque, de um ponto de vista comunicacional, a &uesto da legitimidade se coloca no n,vel f-tico e no moral !' (ito de outro modo8 a legitimidade ! antes uma questo de reconhecimento, em 0ltima inst*ncia, das decis/es! do Estado-comunicador. Estas so legtimas 1 medida &ue obt?m uma prontido generali#ada para serem aceitas, ainda &ue indeterminadas &uanto ao seu conte0do, dentro de certa margem de toler*ncia! . Ienerali.ada que ! esta prontido, seus motivos, &ue pendem entre o medo e o consenso, no se esclarecem!-"' (e modo esquem#tico, porque se valem de um consenso suposto e an+nimo de terceiros obtido atrav!s de procedimentos institucionais no campo eleitoral, pol,tico, legislativo, administrativo e $udicial, as mensagens normativas prevalecem bdevem prevalecerc sobre &ual&uer norma &ue os indivduos possam fa#er entre si, mesmo &ue tentem desconsiderar e se sobrepor 1s normas estatais!-). - Estado, assim, se legitima na medida em &ue os seus procedimentos so capa#es de absorver conflitos e dissensos socialmente difusos e intermedi-los a partir da produo de decis/es!, as quais devem ser capa#es de gerar consenso e apoio &ue realimentam a opo selecionada e dissensos &ue se deixam recanali#ar para o interior dos procedimentos!' Heg,timo, assim, ! aquele Estado &ue no precisa tomar medidas adicionais para &ue os consensos sejam! neutrali.ados, como a fora ou a utili.ao de m!todos pertencentes a um cEdigo informal, pois a deciso esp!cie de ciclo da legitimidade, nos seguintes moldes8 aceita mesmo &uando h discord*ncia em relao ao seu conte0do! -+' (e forma que seria poss,vel falar em uma

0ostas estas premissas, veremos a seguir qual ! a g2nese da c9amada crise de legitimidade do Estado, que ! uma das questDes centrais do presente estudo.
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7ercio, p. C8 e ss. ;ara, p. , n. >. 53 ?65?5%, p. BP e B>.

P.P. 5 crise de legitimidade do Estado

5 legitimidade, como referido anteriormente, ! a medida do reconhecimento das mensagens normativas emitidas pelo terceiro comunicador, com vista a neutrali.ar o conflito Jsem necessariamente elimin#/loK. Esta neutrali.ao ! feita atrav!s do cometimento das mensagens normativas, de estrutura monolEgica e que estabelecem uma relao, entre os comunicadores envolvidos, de autoridadeTsu$eio JmandoTobedi2nciaK. %e assim !, segue/se que o e"ame da legitimidade do estado, do ponto de vista comunicacional, deve partir da postura dos receptores sociais frente Fs decisDes do que l9es so dirigidas, tanto no que concerne ao seu aspecto relato Jque admite argumentaoK quanto no que se refere ao aspecto cometimento Jque no admite e deve ser acatadoK. 5s atitudes poss,veis frente a tais comandos so8 confirm#/los, re$eit#/los ou desconfirm#/los. 0ela confirmao da mensagem normativa, o receptor social obedece seu conteUdo JrelatoK e o seu cometimento Jrelao transmitidaK, o que corresponde F conduta lcita. 5o optar pela rejeio da mensagem comunicativa, o receptor desobedece o respectivo conteUdo JrelatoK, mas acata o cometimento JrelaoK. Esta corresponde F conduta ilcita. Enquanto que na desconfirmao da mensagem normativa, 9# o desacato tanto ao relato quanto ao cometimento por parte do receptor social. Este ostensivamente desobedece o conteUdo e dei"a de recon9ecer o cometimento da norma comunicada. 0ara facilitar a compreenso do tema, adotaremos como ponto de partida e"emplificativo o trafico de drogas, crime 9ediondo previsto no art. PP da Hei n. 11.P>PT'<<B, assim va.ado8 .rt' ++' 3mportar, exportar, remeter, preparar, produ#ir, fabricar, ad&uirir, vender, expor 1 venda, oferecer, ter em dep$sito, transportar, tra#er consigo, guardar, prescrever, ministrar, entregar a consumo ou fornecer drogas, ainda &ue gratuitamente, sem autori#ao ou em desacordo com determinao legal ou regulamentar5 =ena - recluso de - %cinco( a "- %&uin#e( anos e pagamento de -AA %&uinhentos( a "'-AA %mil e &uinhentos( dias-multa! 7al mensagem, revestida que ! de autoridade, pode ser simplificada na forma de um imperativo8 no trafi&ue drogasQ!' Este imperativo, no fundo, esconde algo mais profundo, mais grave, que ! uma ameaa8 ou ser punido!' esta mensagem normativa, a part,cula no trafi&ue drogasQ!, que ! e"pl,cita Jisto !, comunicada digitalmenteK, constitui o

aspecto/relato. 5o passo que a part,cula ou ser punido!, que aparece como uma ameaa e que est# impl,cita Jou se$a, ! comunicada analogicamente, atrav!s da autoridade do emissorK, constitui o aspecto/cometimento da mensagem normativa. %e partirmos deste e"emplo, veremos que a atitude de confirmar a mensagem equivale, por assim di.er, a no traficar drogas, isto !, equivale a uma conduta lcita. 7ejeitar a mensagem, isto !, desobedecer ao conteUdo mas acatar o cometimento, equivale F conduta ilcita. ) este o caso do bandido, que trafica drogas, mas reconhecendo a ameaa veiculada pela norma, age de modo a evitar que ela se concreti.e. Ele age sorrateiramente, procura manter/se an+nimo, foge, esconde/se. Ele teme a ao do Estado. ?sto !, a confirmao e a re$eio da mensagem normativa por parte do receptor social, por assim di.er, condu. F legitimidade do Estado, intacta que permanece a autoridade que ! ,nsita Fs mensagens que ele emite. Esta abordagem pragm#tica da norma penal, de certa forma, descortina do sentido da con9ecida frase Jcu$o autor original no se pode precisarK8 em direito, a exceo confirma a regra!' - problema surge com a postura de desconfirmao da mensagem normativa, que no se redu. ao esquematismo l,citoTil,cito e que ocorre &uando o endereado deixa de assumir a relao complementar estabelecida elo cometimento!, sendo perigosa por&ue destri a fico do consenso geral presumido , mostrando &ue nem todos reconhecem a autoridade e que nem todos, de fato, assumem a posio de sujeito !-J. 5 desconfirmao da mensagem normativa, nesse sentido, dei"a Fs claras a impossibilidade de uma M$urisfao total do poderN e a e"ist2ncia dos c9amados poderes informais. 0orque eliminam o controle de seletividade &ue o editor normativo tenta reali#ar!, aDes desconfirmadoras podem, no limite, causar um dese&uilbrio ou mesmo uma brusca tentativa de reorgani#ao das rela/es de poder, em termos individuais ou sociais!' 5quele que desconfirma uma mensagem normativa desilude integralmente! as e"pectativas ligadas a ela, pois age como se a autoridade, e os atos de coao &ue ela determina nas suas mensagens, no e.istissem!' Essa a ra.o por que, ao contr#rio das aDes de re$eio das mensagens normativas, feitas de forma sorrateira, as reaDes desconfirmadoras costumam ser operacionali.adas de forma ostensiva. ) o que se v2 nas atitudes de desobedi2ncia civil, de terrorismo, de revoluo. Falar da consist2ncia e fec9ar.

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. suprema arte da guerra derrotar o inimigo sem lutar! J%un 7.uK

,. Por um conceito de -.uerra Fiscal/

Cator.e de $aneiro de '<1P. esta data, o Galor Econ+mico publicou mat!ria com a seguinte c9amada8 ;uerra dos portos5 pa/ ou nova batalhaP!--' Cuidava/se de analisar uma das mais efervescentes questDes afetas F Iuerra Fiscal no cen#rio nacional, ligada F carga tribut#ria e aos benef,cios fiscais tendo por ob$eto mercadorias importadas. 5 par da import*ncia do tema tratado, o que c9ama a ateno na reportagem ! a forma como seu t,tulo remete aos mais marcantes traos sem*nticos do termo guerra, que compDe a designao atribu,da ao ob$eto deste estudo. Curiosamente, esta c9amada $ornal,stica pDe em evid2ncia $ustamente o aspecto luta 1 batal9a 1 do fen+meno, aspecto esse que costuma passar relativamente despercebido. Embora o tema este$a em voga, a verdade ! que o conceito de Iuerra Fiscal no parece ter sido satisfatoriamente trabal9ado entre nEs. Em geral, a doutrina nacional trata o tema como um simples cap,tulo do c9amado federalismo tribut#rio ou um problema relacionado 1 at! inerente 1 a eleCB. ;esmo a n,vel de senso comum ! essa a noo mais difundida entre nEsC=. 3#, tamb!m, quem entenda o fen+meno como uma falta %'''( de coordenao mnima na concesso de benefcios fiscais dentro de um mercado integrado! -O, capa. de transformar a preocupao com a carga tributria em algo muito mais importante &ue a efici?ncia produtiva!-M' Esta discrep*ncia entre os escritos sobre o tema demonstra, por si sE, quo ine"plorada JaindaK ! a questo do seu conceito.
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Cf. :4?I5Id-, Iustavo. MIuerra dos portos8 pa. ou nova batal9aON. %o 0aulo, Galor Econ+mico, 1>T<1T'<1P. 56 ) o que deflui de trec9os como o seguinte, dos mais comuns em mat!ria de doutrina $ur,dica sobre a Iuerra Fiscal8 . guerra fiscal definida por muitos autores como a concesso unilateral de incentivos ou benefcios fiscal pelos Estados, 1 margem da B9 n' )JS"ML- e, por via de conse&u?ncia, 1 margem da 9onstituio Nederal, com intuito de atrair investimentos' %'''( . guerra fiscal pode ser definida como a competio entre entes federados em busca de investimentos privados, por meio da concesso de benef,cios fiscais de diversos tipos! JCf. 5F- %-, %@lvio C!sar. MIuerra fiscal e os efeitos das decisDes proferidas pelo %7FN. 4evista 7ribut#ria e de Finanas 0Ublicas. %o 0aulo, m. 1<C, p. '>C e ss., $ul/agoT'<1'K. 57 ) o que se depreende do artigo sobre o tema constante da \iVip!dia 1 5 Enciclop!dia livre, por e"emplo. (ispon,vel no s,tio eletr+nico8 9ttp8TTpt.XiVipedia.orgTXiViTIuerraZfiscal. 58 Cf. C57d-, ;arcos Gin9as. M5 guerra fiscal tem que acabarN. %o 0aulo, Galor Econ+mico, data descon9ecida. 59 3dem'

7al lacuna denota, em suma, que o ob$eto em an#lise ! na realidade preocupantemente descon9ecido. - presente cap,tulo pretende esboar 1 ainda que de forma provisEria e despretensiosa 1 um conceito de Iuerra Fiscal mais ou menos anal,tico. primeiro passo desta tarefa consiste em saber se este fen+meno pode realmente ser designado de guerra. Ge$amos.

>.1. oo de guerra

(e origem germ*nica J4erraK, o termo guerra ora designa Buta armada entre na/es, por motivos territoriais, econImicos ou ideol$gicos! , ora Buta!, .rte militar!, 9i?ncia de condu#ir um ex rcito em campanha!, Buta entre os animais! eTou Teg$cios militares!2A' 5 simples leitura do l!"ico, pois, $# denuncia que F guerra est# estreitamente associada a ideia de confronto armadoB1. ;as no ! sE dos dicion#rios 1 que revelam as significaDes do homem m dio 1 que se pode e"trair tal associao. o campo do (ireito, por e"emplo, $# no s!culo WG?? o $usnaturalista 9oland2s 3ugo IrEcio definia a guerra como o estado de indivduos, considerados como tais, &ue resolvem suas controv rsias pela fora!2), definio segundo a qual tr2s seriam os elementos essenciais da guerra8 o de estado de relao entre entidades, em &ue ela consiste, o de resoluo de conflitos, a &ue ela se prop/e, para &ue caminha, e &ue de algum modo a justifica, e o de dimenso violenta, &ue a caracteri#a e a &ualifica! 2+. obrigar o adversrio a cumprir a nossa vontade!2J. essa conformidade, tratar/se/ia da irrupo da viol?ncia nas rela/es entre corpos sociais organi#ados!, envolvendo encontros armados generali#ados e programados!, cu$o ob$etivo ! a destruio, em maior ou menor grau, do adversrio! , com vistas F obteno, por outros meios no logrvel, de uma determinada supremacia de
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a seara das artes

militares, a guerra ! qualificada por Carl Gon ClauseXit. como um acto de viol?ncia para

Cf. (icion#rio de 0ortugu2s -nline M;ic9aelisN, verbete MguerraN, itens 1 a 9, dispon,vel no linV8 9ttp8TTmic9aelis.uol.com.brTmodernoTportuguesTinde".p9pOlinguaeportugues/portugues^palavraeguerra. 61 Cf. %?HG5, (e 0l#cido e. Gocabul#rio Jur,dico. 5tual. %H5?:? F?H3-, agib ^ C54G5H3-, Il#ucia. 4io de Janeiro8 Forense, '<<=. 0. BB8. 62 Cf. 4-;d-, 4ui :ertrand. (icion#rio de Filosofia ;oral e 0ol,tica do ?nstituto de Filosofia da Hinguagem. G. verbete MguerraN, dispon,vel no linV8 9ttp8TTXXX.ifl.ptTprivateTadminTfic9eirosTuploadsTB8ddb8Cfceede18Pb'8bB1B<'fdd=d'C.pdf. 63 3dem' 64 3dem'

efeitos mais ou menos duradouros!2-. - emprego da viol2ncia seria, assim, um suposto da guerra. (e modo que o fen+meno atualmente con9ecido por Iuerra Fiscal no se enquadraria propriamente no conceito de guerra. 5 incluso deste termo na e"presso que o designa seria, de certo modo, um simples arb,trio, um descuido, em Ultima an#lise algo impensado. 0ensar a guerra pura e simplesmente em termos de embate e enfrentamento, de irrupo de viol2ncia, ! certamente uma viso muito reducionista. ingu!m duvida que a guerra se opere pela via das batalhas reais, das vit$rias, dos massacres, das con&uistas &ue t?m sua data e seus her$is de horrorG %'''( das cidades incendiadas, das terras devastadas! 22. Em todo caso, esta ! a guerra vista do topo, do cl,ma". - que no significa que a lei e o Estado sejam %'''( a sano definitiva das vit$rias! . a verdade, a lei no pacificao!, pois sob este manto Ma guerra continua a fa#er estragos no interior de todos os mecanismos de poder, mesmo os mais regulares!. - fato ! que uma frente de batalha perpassa a sociedade inteira, contnua e permanentemente, e viol2ncia e"pl,cita, F guerra Mpropriamente ditaN. Este campo de batal9as sutis que se processam sob o manto da pa. ! o campo das rivalidades pol,ticas, econ+micas, ideolEgicas, raciais. ) o campo das retaliaDes, bargan9as, c9antagens e rapinas que se verificam nos diversos n,veis das relaDes sociais, da esfera mais individual 1 dos indiv,duos entre si 1 F esfera das mais abrangentes consci2ncias coletivas 1 classes, regiDes etc.. 4ivalidades e tensDes como estas so o que 9# de mais permanente e mais grave na guerra. 5 pol,tica Jsentido amploK, portanto, se desdobra da guerra8 , poder a guerra, a guerra continuada por outros meios!. -utros meios que no a viol2ncia. ) neste n,vel de compreenso da guerra, como um $ogo de tensDes, de rivalidades e disputas, estrat!gias e t#ticas, de poder portanto, que perpassam a sociedade de forma permanente e cont,nua, que se pode di.er que a Iuerra Fiscal se enquadra no conceito de guerra. Fi"ada esta premissa, passamos F efetiva an#lise do que ! a Iuerra Fiscal, dos seus meios e de suas consequ2ncias. essa frente de batalha &ue coloca cada um de n$s num campo ou no outro! . :atal9a que, no limite, cedo ou tarde, recondu. F

>.'. 5 Iuerra Fiscal como um problema de ess2ncia

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3dem' Em defesa da sociedade 1 aula '1 de $aneiro de 19=B

Entre nEs, como referido anteriormente, a Iuerra Fiscal ! definida em termos muito sint!ticos8 disputa entre entes tributantes por investimentos privados mediante a concesso de benef,cios fiscais. 5pesar de rasa, no se pode di.er que esta definio se$a totalmente incorreta ou equivocada. -corre que, posta nestes termos, a referida conceituao tem indese$#veis implicaDes8 JiK porque gen!rica, imprime no fen+meno um car#ter quase que de tabu, uma aura de certa forma mtica[ e JiiK porque simplista, dei"a de descortinar elementos bastante relevantes para o efetivo con9ecimento do ob$eto e, consequentemente, para o deslinde das questDes que l9e so afetas. 4estar# demonstrado adiante que a referida definio ! sobretudo a definio do g2nero competio fiscal. esta categoria inserem/se duas esp!cies, a saber8 competio fiscal strictu senso e Iuerra Fiscal. 0ertencentes que so a um mesmo g2nero, tais esp!cies apresentam caracter,sticas comuns e elementos distintivos. 5ssim, para facilitar a compreenso do tema e evitar repetiDes desnecess#rias, a an#lise ser# dividida em duas etapas. 0rimeiro sero tratados os elementos comuns Fs duas esp!cies de competio fiscal. a sequ2ncia ser# apresentado o elemento distintivo da Iuerra Fiscal nos quadros da classificao proposta.

0. lementos .enricos da 1ompetio Fiscal

a. Elementos causal8 a tenso da psicoesfera entre lugares.

%abe/se que o espao geogr#fico ! o conjunto indissocivel de sistemas de objetos e sistemas de ao! que formam e conformam o territErio, constituindo o &uadro 0nico no &ual a hist$ria se d!2L. - primeiro consiste nos diversos componentes f,sicos do espao geogr#fico, isto !, os ob$etos naturais e os objetos fabricados, objetos t cnicos, mecani#ados e, depois, cibern ticos! que so 9istoricamente acrescidos F nature.a, tais como hidroel tricas, fbricas, fa#endas modernas, portos, estradas de rodagem, estradas de ferro, cidades! etc.. (e forma que o espao
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marcado por esses acr scimos, &ue lhe do conte0do

%5 7-%, ;ilton. 5 nature.a do espao8 t!cnica e tempo, ra.o e emoo. >A ed. 'A reimpr. %o 0aulo8 Editora da Lniversidade de %o 0aulo, '<<B. 00. P9 e ss.

extremamente t cnico! e cada ve. mais artificial. J# o segundo sistema 1 o de aDes 1 refere/ se aos diversos flu"os relacionais 9umanos 1 trabal9o, produo, educao, fam,lia etc.B8. 7ais sistemas so entrelaados e se determinam reciprocamente, de forma din*mica e de certa forma dial!tica. 5 partir desta interao, por meio da qual a sociedade atribui sentido e valor aos elementos f,sicos do espao, d#/se distribuio dos recursos, os quais compreendem toda possibilidade, material ou no, de ao oferecida aos homens %indivduos, empresas, institui/es(!, a n,vel de coisas, naturais ou artificiais, rela/es compuls$rias ou espont*neas, ideias, sentimentos, valores! B9. 5ssim, enquanto valor &ue permite 1 totalidade dos recursos %mundial ou nacional( funcionali/ar"se e objetivar"se!LA, ! a diviso do trabal9o que fi"a os par*metros de ocupao territorial, seus usos etc.' Esta lEgica ! que determina, em Ultima an#lise, a distribuio espacial dos recursos, de acordo com as vari#veis sociotecnolEgicas de cada lugar, segundo par*metros de qualidade, rapide. e efici2ncia. Hugares que apresentam possibilidades mais sElidas em termos destes caracteres 1 componentes do espao geogr#fico 1 t2m preemin2ncia no quadro geral dos diversos lugares Jespaos geogr#ficosK que compDem o Ilobo. (e acordo com estas possibilidades e segundo a lEgica da diviso do trabal9o, so criadas relaDes de subordinao entre os lugares. ) que os recursos se acumulam naqueles espaos geogr#ficos onde 9# elementos que permitem sua ocupao por nUcleos geradores de rique.as Jespecialmente grandes empresas e centros de formao profissional de e"cel2ncia, como universidadesK. 7ais nUcleos vo se espalhando pelo mundo criando laos internacionais! e gerando um ambiente de depend?ncia aliado a prerrogativas polticas novas!L". (esdobra/se disso um evidente $ogo de tensDes e desequil,brios entre lugares subordinados e subordinantes em relao F alocao dos recursos dispon,veis, na medida em que a diviso do trabalho sup/e a exist?ncia de conflitos!L). esta din*mica, fato ! que as diversas empresas, segundo sua fora, e segundo os respectivos processos produtivos, indu#em a uma diviso do trabalho &ue corresponde ao seu pr$prio interesse!. ) certo, ainda, que as diversas escalas de poder p0blico tamb m concorrem por uma organi#ao do territ$rio adaptada! a estas demandas, fa.endo/o por
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3dem' ,p' cit' 00. 8C e ss. 70 3dem. 71 ?:5fE6, 0ablo. <errit$rio e ;uerra Niscal5 5 perversidade dos incentivos territoriais. '<<B. 1BP f. (issertao J;estrado em Ieografia 3umanaK 1 Faculdade de Filosofia, Hetras e Ci2ncias 3umanas da Lniversidade de %o 0aulo, %o 0aulo, '<<B. 00. P e ss. 72 %5 7-%, ;ilton. -p. Cit. 00. 88 e ss.

meios os mais variados, como pol,ticas de infraestrutura, educao, log,stica, formas $ur,dicas de trabal9o e previd2ncia, saUde etc.. ?nclusive por meio da tributao, cu$a capacidade indutora de condutas ! vis,vel Jvide cap,tulo 'K. -s desequil,brios e tensDes 1 tenso da psicoesfera 1 entre os diversos espaos geogr#ficos, constituem, por assim di.er, o elemento causal da competio fiscal. 7ais desequil,brios, a nosso ver, podem ser potenciais ou efetivos, conforme possam ser verificados empiricamente pelo confronto entre a distribuio dos recursos levando/se em conta dos diversos espaos geogr#ficos que competem entre si ou decorram de um certo receio ou temor por parte das autoridades de cada um destes espaos, que no possa ser propriamente demonstrado. %eria este o caso, por e"emplo, daqueles espaos geogr#ficos efetivamente desenvolvidos que optam pela concesso de benef,cios fiscais como forma de incrementar sua pol,tica de desenvolvimento ou, simplesmente, para o fim Unico e e"clusivo de aumento na arrecadao. Em qualquer caso, se$a o desequil,brio efetivo ou potencial, a nosso ver, 9aver#, no fundo da cadeia, uma efetiva tenso entre territErios, que ser# a causa em si da competio.

b. Elemento final,stico8 o investimento privado

%e a causa da competio fiscal ! a e"ist2ncia de tensDes entre espaos geogr#ficos, a finalidade da competio ! a atrao de investimentos e at! mesmo a atrao de empresas para as regiDes tidas por subordinadas, isto !, aquelas carentes de recursos Jnum cen#rio idealK ou para aquelas regiDes desenvolvidas JsubordinantesK que, como referido no item acima, optam pela competio fiscal como forma de incrementar sua pol,tica de desenvolvimento local. Com isto, busca/se, no primeiro caso, compensar e at! mesmo reverter quadros sociais efetiva ou potencialmente cr,ticos, marcados pelo desemprego ou subemprego, infraestrutura prec#ria a n,vel de saUde e educao e tamb!m em termos de urbanismo, moradia e transporte etc.. J# no segundo caso, cogita/se de uma preocupao governamental com a manuteno de um certo ritmo no desenvolvimento local, que pode ser influenciado, de alguma forma, por fatores e"ternos, como ! o caso do desenvolvimento de localidades J$urisdiDesK cone"as. ) que, como referido, a instalao de grandes empresas em uma localidade no tra. consigo somente empregos, mas toda uma estrutura modificadora da

realidade social do entorno, com significativo aumento da renda e da qualidade de vida da populao. %egue/se que o elemento final,stico da competio fiscal desdobra/se em imediato e mediato. - primeiro refere/se F atrao de investimentos e de empresas propriamente ditas, que so as condutas prestigiadas pelas normas concessivas de benef,cios fiscais, notadamente indutoras de condutas, como referido em item prEprio. - segundo, por seu turno, refere/se Fs modificaDes positivas da realidade social decorrentes da atrao destes fatores e aparecem como desdobramento do aquecimento econ+mico decorrente dos investimentos eTou empresas atra,das.

c. Elemento ob$etivo8 os meios da competio fiscal

-s elementos ob$etivos da competio fiscal genericamente considerada so pr#ticas de pol,tica fiscal tendentes a propiciar a atrao de empreendimentos para determinadas localidades. 0raticas modulatErias da tributao, portanto, orientadas para a finalidade espec,fica de atrair investimentos privados. 0r#ticas como incentivos financeiros Jv.g., empr!stimosK, log,stico/estruturais Jv.g., implantao de mal9a de transportes segundo a lEgica das necessidades de um determinado setor de interesseK, educacionais Jv.g., criao de cursos t!cnicos ou universit#rios voltados a determinados setores de interesse, ou mesmo programas semel9antes ao Ci2ncias %em Fronteiras do Ioverno FederalK etc. obviamente no se inserem no conte"to da competio fiscal. %o pol,ticas pUblicas de atrao de investimentos que no se confundem com pr#ticas de competio fiscal=P. (entre os meios de ata&ue na disputa, podem ser referidos, a t,tulo e"emplificativo, os benef,cios fiscais de um modo geral8 isenDes, imunidades, cr!ditos, al,quotas .ero, reduDes de base de c#lculo etc.. (e outro lado, podem ser citados a t,tulo de instrumentos de defesa na disputa os seguintes8 regras de subcapitali.ao, regras de preos
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5 esse respeito, ten9a/se presente o seguinte8 Uut jurisdictional competition is not just about tax polic>' 7egulator> polic>, monetar> polic>, trade polic>, and legal polic> can also erect roadblocVs that affect the flo4 of jobs and capital across national borders' <ax competition is just one slice of this competition among countries, but it is increasingl> important because of the gro4ing mobilit> of capital and labour!' Jcf. ;?7C3EHH, (aniel J. M79e economics of 7a" Competition, 3amoni.ation vs. Hiberali.ationN. :riefing paper 1 5dam %mit9 ?nstitute, Hondon, ano descon9ecido. (ispon,vel no linV Jacesso em 11T1<T'<1PK8 9ttp8TTXXX.adamsmit9.orgTsitesTdefaultTfilesTimagesTstoriesTta"/competition.pdfK.

de transfer2ncia, glosas de cr!ditos etc.. Como o ob$etivo do presente trabal9o ! tratar da Iuerra Fiscal em termos gerais, no desceremos F minUcia de analisar pormenori.adamente cada um destes meios Jou armas, no caso da Iuerra FiscalK. (estaque/se, em todo caso e desde $#, que o elemento ob$etivo da competio fiscal ! neutro em si mesmo, caracteri.ando/se como um mecanismo inerente ao sistema tribut#rio e que se volta $ustamente a tornar poss,vel que a tributao funcione como elemento indutor de condutas=>, o que ! algo acol9ido pelo ordenamento $ur,dico tribut#rio nacional e de diversos outros pa,ses. 7al questo voltar# a ser e"plorada por ocasio da an#lise do elemento distintivo da Iuerra Fiscal, ao final deste cap,tulo.

d. Elemento sub$etivo8 os su$eitos da competio fiscal

Como toda forma de disputa, a competio fiscal tem car#ter eminentemente relacional. ?sto !, algo que sE se reali.a no *mbito da intersub$etividade, que se somente desenrola entre dois ou mais su$eitos. Ge. que as pr#ticas da competio fiscal ocorrem por meio de instrumentos de pol,tica fiscal, segue/se que somente podem ser sujeitos diretos da disputa aqueles que possuem compet2ncia tribut#ria, com capacidade tribut#ria ativa. `uer di.er, so su$eitos da competio fiscal, de um modo geral, os entes tributantes. Fala/se em sujeitos diretos porque a competio fiscal, obviamente, no afeta somente aqueles que a pDem levam a efeito. 5o contr#rio, tal pr#tica somente e"iste para repercutir no *mbito da realidade social, na esfera da vida 9umana em seus diferentes n,veis Jindiv,duos, empresas, instituiDes, comunidades, cidades e regiDes etc.K. 5li#s, diversos so os agentes da sociedade privada 1 que no det!m, portanto, compet2ncia tribut#ria 1 que indu.em a competio fiscal, em especial os mais fortes agentes do mercado, como empresas de grande porte e instituiDes financeiras. 7al induo, em todo caso, se perfa. de maneira muito obl,qua, que envolvem lobbies, bargan9as e tratativas com os agentes pol,ticos que atuam diretamente nas tomadas de deciso pelos entes tributantes, principalmente membros dos poderes e"ecutivo e legislativo destes. 0orque a disputa ! uma opo do governo Jsentido amploK, que pode ou no ser feita, e porque os agentes da sociedade privada no atuam diretamente na correspectiva tomada de deciso, tais agentes so, por assim di.er, os sujeitos indiretos da competio fiscal.
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5 esse respeito, vide cap. ', item .

) certo, tamb!m, que a carga tribut#ria e eventuais reduDes decorrentes de pr#ticas de competio fiscal so elementos cruciais nas disputas travadas entre os agentes econ+micos no *mbito do mercado, ve. que os custos fiscais so componentes relevantes dos preos praticados. (e forma que uma vantagem fiscal obtida por um agente de mercado em detrimento de outros pode ser fator determinante para o dom,nio do setor considerado. (a, porque a tributao deve ser neutraL- e por isso que as pr#ticas de sonegao devem ser coibidas, conforme, inclusive, $# decidiu o %upremo 7ribunal Federal por diversas ve.es=B. o ! por isso, em todo caso, que a concorr2ncia de agentes econ+micos calcada na tributao pode ser considerada competio fiscal. 7rata/se, na realidade, de um consect#rio da lei de mercado. (e outro lado, o fato de a competio fiscal travar/se entre entes tributantes no significa que ela ocorra apenas nos lindes de um Estado, entre as pessoas de direito pUblico interno detentoras de compet2ncia tribut#ria8 Lnio, Estados, (istrito Federal e ;unic,pios, tomando/se como e"emplo a estrutura institucional brasileira. ) que, como referido, a causa da competio ! a e"ist2ncia de tensDes eTou desequil,brios entre lugares Jespaos geogr#ficosK. :asta, pois, que e"istam lugares e compet2ncias tribut#rias, de um lado, e interesses conflituosos, de outro, ou se$a, uma psicoesfera tensa, para que se$a poss,vel a ocorr2ncia de competio fiscal, que !, uma competio de JentreK lugares. Eis a ra.o para que possa ocorrer a competio fiscal no *mbito da sociedade internacional, entre su$eitos de direito pUblico e"terno, como efetivamente ocorre Jv.g., para,sos fiscaisK. Este !, a nosso ver, o grande descuido da doutrina $ur,dica nacional, que, nos estudos sobre o tema, no dei"a dar pouca import*ncia F guerra fiscal travada no *mbito internacional.

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Cf. %C3-LE4?, Hu,s Eduardo. Bivre 9oncorr?ncia e <ributao!. ?n8 Irandes questDes atuais do direito tribut#rio, 11& volume. Ccord. 4-C35, Galdir -liveira. %o 0aulo8 (ial!tica, '<<=. P98p. 00. '>1 e ss. 5 esse respeito, e"iste e"pressa disposio constitucional8 Bei complementar poder estabelecer crit rios especiais de tributao, com o objetivo de prevenir dese&uilbrios da concorr?ncia, sem preju#o da compet?ncia de a @nio, por lei, estabelecer normas de igual objetivo! JCF, art. 1>B/5K. 76 Cite/se, a t,tulo de e"emplo, o seguinte precedente8 7E9@7F,' Extraordinrio' Efeito suspensivo' 3nadmissibilidade' Estabelecimento industrial' 3nterdio pela Fecretaria da 7eceita Nederal' Nabricao de cigarros' 9ancelamento do registro especial para produo' Begalidade aparente' 0nadimplemento sistem-tico e isolado da obrigao de pagar 0mposto sobre 1rodutos 0ndustriali/ados " 010. 2omportamento ofensivo 3 livre concorr4ncia. %ingularidade do mercado e do caso ' Biminar indeferida em ao cautelar' 3nexist?ncia de ra#oabilidade jurdica da pretenso' Dotos vencidos' 2arece de ra/oabilidade jur,dica, para efeito de emprestar efeito suspensivo a recurso e.traordin-rio, a pretenso de ind5stria de cigarros que, dei.ando sistem-tica e isoladamente de recolher o 0mposto sobre 1rodutos 0ndustriali/ados, com conseq6ente reduo do preo de venda da mercadoria e ofensa 3 livre concorr4ncia, viu cancelado o registro especial e interditados os estabelecimentos ! J5C 1BC=/;C, 4e. ;in. Joaquim :arbosa, 4el. pT acErdo ;in. Ce.ar 0eluso, 7ribunal 0leno, (J8 P</<8/'<<=, 0ubl. P1/<8/'<<=K

2. lemento modal 3 a distino entre competio e .uerra Fiscal.

5t! aqui, foram abordados os quatro elementos que, na classificao proposta, so comuns Fs esp!cies do g?nero competio fiscal8 causal, final,stico, ob$etivo e sub$etivo. Com efeito, sempre que se verificar a ocorr2ncia de pr#ticas de competio fiscal estaro presentes, em maior ou menor grau, os quatro elementos acima analisados. ), portanto, o quinto elemento da competio fiscal que possibilitar# a identificao da pr#tica como sendo um ato de mera competio ou de Iuerra Fiscal propriamente dita. - elemento em questo ! o elemento que c9amaremos de modal. - termo modal, segundo o l!"ico, ora se refere aos modos da subst*ncia! , ora di# respeito 1 modalidade!, ora conecta/se ao modo particular de ser, de fa#er alguma coisa!LL. ) nesta Ultima acepo que adotamos a palavra. `uer di.er, a an#lise por meio da qual se pode identificar um caso como sendo de Iuerra ou de competio fiscal deve partir da forma como ela se d#. ?sto em termos de esquemas bin#rios de an#lise que avaliem de maneira satisfatEria dois importantes modos de ser da competio, a saber8 JiK seu cabimento dentro do sistema tribut#rio considerado, i.e., a n,vel de licitudeTilicitude J$ur,dicoTno $ur,dicoK[ e JiiK seus efeitos sociais, se dese$ados ou dese$#veis 1 ou no 1, ou se$a, ben!ficoTpre$udicial nos quadros da din*mica entre as localidades que competem entre si. Lma pr#tica competitiva ser# considerada Iuerra Fiscal na medida em que se$a identificada, segundo tais esquemas, como negativa. - primeiro esquema decorre da prEpria nature.a da tributao, que, nos Estados contempor*neos, obedece a r,gidos crit!rios de manipulao, princ,pios e regras. 4efere/se, portanto, F obedi2ncia aos preceitos que condicionam e que delimitam o e"erc,cio do poder de tributar, de acordo com um sistema $ur,dico considerado. (eve/se analisar, em s,ntese, se a forma como se opera a pr#tica competitiva ! constitucional e legal, sob os mais diversos aspectos. ) preciso analisar, tamb!m, se 9# obedi2ncia aos princ,pios e regras que regem a interveno estatal no dom,nio econ+mico, pois, como referido, trabal9a/se, no campo da competitividade fiscal, com o aspecto indutor de condutas da norma tribut#ria. %e assim !, no pode a norma tributria indutora contrariar os princpios constitucionais, sejam esses

77

Cf. (icion#rio de 0ortugu2s -nline M;ic9aelisN, dispon,vel no s,tio a seguir, visitado em 11T1<T'<1P8 9ttp8TTmic9aelis.uol.com.brTmodernoTportuguesT. Gide termo MmodalN.

relativos diretamente 1 mat ria tributria, sejam relativos 1s finalidades econImicas objetivadas pelo instrumento tributrio!LO. J# o segundo esquema, que di. respeito aos efeitos das pr#ticas de competio fiscal, ! um pouco mais delicado, dependente que ! de an#lises que devem considerar um quadro mais amplo, num $ogo de aDes e reaDes em cadeia decorrentes dos benef,cios fiscais utili.ados pelos lugares, em termos de ocupao do territErio, renda, qualidade de vida, em suma, elementos geogr#ficos, socioecon+micos e pol,ticos que marcam positiva ou negativamente os espaos geogr#ficos. ) di.er8 deve/se analisar se e em que medida os efeitos sociais efetivos ou potenciais de uma dada pr#tica competitiva so dese$#veis ou indese$#veis num conte"to que ! essencialmente din*mico, como ! o dos flu"os 9umanos que se conformam F diviso do trabal9o. Esta an#lise, a nosso ver, deve ser feita em dois planos8 JiK no plano ideal, levando/se em conta o momento da criao do benefcio[ e JiiK no plano f#tico, levando/se em conta dos impactos efetivos do benef,cio na realidade socioecon+mica envolvida. %ob a Etica ideal, a nosso ver, deve/se buscar identificar quais so os ob$etivos alme$ados com a criao do benef,cio fiscal em considerao, quais os motivos que determinaram sua criao, se seu escopo ! meramente arrecadatErio ou predatErio e, principalmente, se a criao do incentivo ! um meio adequado para a reali.ao do fim pretendido. 7udo isto no momento da criao do benef,cio, com forma de MtestarN em abstrato a legitimidade da medida. Cuida/se de um e"ame a ser feito previamente, amparado, sempre que poss,vel, por uma gama de elementos Jpro$eDes, estudos, pareceres, demonstrativos etc.K. Este e"ame pr!vio deve 1 deveria 1 impedir a criao de medidas abusivas ou irracionais, devendo o ente tributante antecipar/se aos efeitos dos incentivos criados. Efetivamente, trata/se de um clculo a levar em conta o fim pretendido pelo ente tributante e tendente a averiguar se a conduta que se pretende indu#ir ! realmente uma consequ2ncia poss,vel do benef,cio. a mesma medida, deve/se buscar saber quais sero as poss,veis outras consequ2ncias do ato e verificar se, literalmente, o incentivo Mvaler# a penaN a longo pra.o, inclusive, frente aos demais entes tributantes contra T com quem se compete e aos poss,veis pre$u,.os decorrentes da medida. - escopo da an#lise abstrata do incentivo seria, por assim di.er, preventivo. o e"ame concreto, como referido, entende/se que o concedente do benef,cio fiscal deve monitorar de forma periEdica e sistem#tica os impactos decorrentes da medida
78

Cf. %C3-LE4?, Hu,s Eduardo. Forense, '<<C. ><<0. 00. 89 e ss.

ormas tribut#rias indutoras e interveno econ+mica. 4io de Janeiro8

implantada, de forma a averiguar se esta foi efica., se$a em termos de alcance do fim pretendido, se$a em termos de no causar danos Jpara o prEprio ente tributante e tamb!m para os demaisK insuport#veis ou de dif,cil reparao. Entende/se, ainda, que o benef,cio fiscal, por ser uma exceo, deve ser monitorado para que, to logo se$am os fins alme$ados alcanados, se$a ele retirado do sistema. ?sto porque a manuteno de um benef,cio fiscal indefinidamente pode, a depender de sua estrutura e das condutas a que ele indu.a, torn#/lo in$ustificado ou at! mesmo pre$udicial ao longo do tempo, sob pena, no limite, de uma competio fiscal que comeou leg,tima adquirir o t+nus de uma Iuerra Fiscal. Em termos muito esquem#ticos, portanto, o que identifica uma dada conduta como MIuerra FiscalN ! o seu car#ter negativo, em temos $ur,dicos Jinconstitucionalidade e ilicitudeK quanto em termos pol,ticos e sEcio econ+micos amplamente considerados Jindese$abilidade de seus efeitos em concreto ou em abstrato, bai"o custo benef,cio ou inadequao para a obteno dos fins pretendidosK. Em outras palavras, o que constitui a Iuerra Fiscal ! a c9amada harmful competition!, cu$a identificao depende de um compromisso das autoridades, dos agentes econ+micos e da sociedade civil globalmente considerada. 7ratando/se de um benef,cio capa. de articular as condutas dos agentes econ+micos de forma garantir resultados dese$ados e de forma $uridicamente poss,vel, com efeitos positivos que compensem eventuais pre$u,.os decorrentes da medida, estar/se/# diante do que c9amamos de competio fiscal em sentido estrito, esp!cie marcada por um modal positivo e sistematicamente amparada pelo (ireito. Como tal, e na medida em que propicie o aumento da efici2ncia dos aparatos estatais, parece/nos que a medida deve ser prestigiada e ampliada. Com efeito, diversos so os estudos que demonstram que a competio fiscal articulada e bem estruturada ! capa. de aumentar a efici2ncia do Estado e ! capa. de gerar benef,cios sociais e econ+micos no sE para o ente tributante concedente do incentivo mas tamb!m a localidades do entorno, pois, como referido, o aquecimento econ+mico tem efeitos que muitas ve.es ultrapassam os limites do local no *mbito do qual so concedidos os incentivos, o que afeta uma estrutura mais ampla, que envolve os elementos log,sticos das atividades incentivadas e os servios pUblicos oferecidos em funo do incremento econ+mico. 5 esse respeito, citamos recente estudo da Fundao IetUlio Gargas que ...

>.P. - conceito de Iuerra Fiscal

5nalisados os elementos comuns da competio fiscal e o elemento espec,fico da Iuerra Fiscal, pode/se di.er que o conceito desta ! o seguinte8 disputa entre entes tributantes, decorrente de tens/es %dese&uilbrios efetivos ou potenciais( entre espaos geogrficos, mediante a concesso de incentivos fiscais, com vista 1 atrao de investimentos ou empresas privadas, marcada por um modal negativo, &ue pode ser a sua ilegitimidade %inconstitucionalidade eSou ilegalidade( ou a nocividade de seus impactos geogrficos, socioeconImicos, institucionais ou polticos. 5 competio fiscal em sentido estrito distingue/ se da Iuerra Fiscal na medida em que apresenta um modal positivo, em termos de legitimidade Jconstitucionalidade e legalidadeK e tamb!m em termos de seus impactos positivos na realidade social. Feitas estas consideraDes, faremos de forma breve o confronto da Iuerra Fiscal, de acordo com o conceito proposto, com a questo da Hegitimidade e da crise de legitimidade, apontando as conclusDes e"tra,das ao longo do estudo.

! (

4. .uerra Fiscal como um ,ndice de crise de legitimidade do stado

Gimos que a Iuerra Fiscal ! a esp!cie de competio fiscal marcada por um modal negativo. Este modal negativo por ser normativo, isto !, decorrer de v,cios de inconstitucionalidade ou ilegalidade do benef,cio, ou factual, quando tiver escopo predatErio ou gerar danos sociais para o prEprio ente tributante concedente Jrace to bottom!K ou para outras localidades Jv.g., desocupao etc. 1 harmful tax competition!. Em qualquer caso, a negatividade modal das pr#ticas competitivas encerram problemas de lealdade do ente tributante para com os seus concorrentes e mesmo para a populao sob sua $urisdio. (o ponto de vista normativo, ! evidente que o ente tributante que introdu. normas, de car#ter eminentemente indutor de condutas, que no encontram fundamento no sistema $ur,dico ! desleal para com os receptores sociais que adotam a conduta incentivada, certamente com e"pectativas correspondentes Jefetiva diminuio no tributo a pagar, em especialK. ?sto porque, em no sendo o benef,cio v#lido, esta invalidade pode pre$udicar o receptor social que agiu de acordo com a e"pectativa transmitida pelo Estado. Com relao aos demais entes tributantes, a deslealdade de pr#ticas competitivas inconstitucionais ou ilegais ! ainda mais clara, na medida em que figuram 1 e aqui falamos sob a Etica MinternaN de um Estado 1 como n,tido desrespeito Fs regras do $ogo, na medida em que, assim como a criao de tributos, as desoneraDes tribut#rias devem ocorrer de forma consent*nea com as regras que disciplinam o e"erc,cio do poder de tributar, que t2m como uma de suas ra.Des de ser evitar conflitos entre entes de uma mesma ordem estatal, de modo a preservar a solide. institucional que assegura a manuteno do Estado. (a Etica internacional, pr#ticas de Iuerra Fiscal ferem, em graus variados, cl#usulas constitucionais que prestigiam uma postura pac,fica na sociedade internacional e tamb!m a soberania dos demais Estados concorrentes. (o ponto de vista factual, no ! preciso tecer grandes consideraDes no que concerne Fquelas pr#ticas de Iuerra Fiscal de car#ter nitidamente predatErio, como ! o caso

dos incentivos concedidos, por e"emplo, por localidades $# desenvolvidas. Em Ultima an#lise, tais pr#ticas buscam assegurar a manuteno de dese&uilbrios e inconsist?ncias entre os espaos geogrficos subordinantes %os concedentes( e os subordinados. :usca/se, em termos esquem#ticos, agravar as dimensDes e os efeitos desses desequil,brios, impedindo o desenvolvimento das localidades com menores possibilidades em termos de recursos e de atrao de investimentos e empresas. 4elativamente aos danos sociais, ser# considerada Iuerra Fiscal uma pr#tica competitiva que possa afetar negativamente outras localidades, causando sua desocupao ou seu empobrecimento a n,veis cr,ticos, o que constitui a c9amada competio fiscal pre$udicial. (e igual forma, aquelas pr#ticas competitivas que impliquem queda na arrecadao a n,veis que possam pre$udicar a efici2ncia do Estado no bom cumprimento de suas atividades, caracteri.ando a c9amada race to bottom!, sero consideradas pr#ticas de Iuerra Fiscal. Em Estados como o brasileiro, cu$o sistema constitucional alberga no sE as funDes t,picas de bloqueio, mas tamb!m funDes de legitimao de aspiraDes sociais=9, tanto as pr#ticas de Iuerra Fiscal normativa quanto as de Iuerra Fiscal factual podem ser consideradas como problemas diretamente ligados F sua robuste. institucionais, e podem, por isso, ser considerados ndices de crise de legitimidade do Estado. ?sto porque, em qualquer caso, pr#ticas desta ordem implicam uma situao seriamente inc+moda, a saber8 o fato de o Estado no respeitar a sua prEpria Constituio, que ora estabelece regras r,gidas para o e"erc,cio do poder de tributar e para a interveno no dom,nio econ+mico, ora impDe que ele deve buscar o desenvolvimento de uma sociedade fraterna, pluralista, sem preconceitos, fundada na harmonia social!, e no o contr#rio. Especificamente do ponto de vista normativo, sabe/se que o destinat#rio das regras que disciplinam o e"erc,cio da compet2ncia tribut#ria e tamb!m aquelas que regulam a interveno no dom,nio econ+mico t2m o prEprio Estado como destinat#rio. a medida em que ele simplesmente as ignora e age ostensivamente em desacordo com elas 1 ! o que temos verificado no que concerne F Iuerra Fiscal do ?C;%, por e"emplo, em que os Estados e o (istrito Federal continuam concedendo benef,cios sem amparo em Conv2nio, nada obstante o %upremo 7ribunal Federal $# ten9a se pronunciado no sentido da inconstitucionalidade de pr#ticas como essas 1 cria/se um ambiente de tenso, insegurana e descr!dito generali.ado, especialmente do ponto de vista da sociedade civil Jagentes econ+micos, especialistas em economia e em (ireito etc.K. Este clima sinali.a para um problema de inefici?ncia crInica do 0oder 0Ublico e pode muito bem ser considerado como uma desconfirmao, por parte dos
79

Ver, nesse sentido, cap. 1.

Estados e do (istrito Federal Jadotando como e"emplo o caso brasileiroK, da mensagem normativa emanada do %upremo 7ribunal Federal. (esconfirmao essa que precisa ter 1 e at! agora no teve 1 uma resposta consistente. (e modo que, nesse sentido, as pr#ticas de Iuerra Fiscal indicam para uma potencial crise de legitimidade do Estado. (a Etica factual, por outro lado, a Iuerra Fiscal representa uma ao estatal na contramo de seus ob$etivos maiores, quando se fala em Estados como o brasileiro, que assumem um compromisso de fraterni.ao, plurali.ao, 9armoni.ao e equali.ao social, de desenvolvimento sustent#vel e igualit#rio entre as diversas regiDes do pa,s, e de uma postura de respeito F soberania e F pa. no *mbito internacional. a medida em que as aDes de Iuerra Fiscal so assumidas abertamente pelos Estados que as praticam, indicam, no limite, atos de gesto impensada e inconse&uente da coisa pUblica, o que certamente tem a potencialidade de condu.ir a quadros institucionais cr,ticos, capa.es de por em risco a ordem. ?sto sem mencionar que, como referido, as pr#ticas de Iuerra Fiscal, por sua prEpria nature.a, $# indicam a e"ist2ncia de desequil,brios na ocupao dos diversos espaos geogr#ficos e figuram como tentativas de reverso destes quadros, que no puderam ser resolvidos por outros meios que fossem ao menos leais. 0ercebe/se, com o que foi e"posto at! aqui, que as pr#ticas de Iuerra Fiscal so indicativos de problemas institucionais muito s!rios e de dific,lima resoluo nos quadros do Estado. ) Ebvio que no se pode di.er, ao menos neste momento, que apenas a Iuerra Fiscal se$a capa. de condu.ir, ela mesma, F crise de legitimidade, que supDe uma con$untura mais generali.ada Jguerra civil, desobedi2ncia civil, revoluo, crime organi.ado etc.K. (e qualquer forma, o fato ! que os problemas que a Iuerra Fiscal se propDe a resolver e aqueles que ela mesma encerra so altamente inc+modos para a sociedade como um todo e precisam ser estancados e neutrali.ados. Caso isto no ocorra, tais problemas podero determinar a ocorr2ncia de uma &uebra de confiana nas instituiDes, o que constitui um elemento b#sico para que a autoridade do Estado passe a ser posta em "eque pelos cidados, da escala mais individual F escala mais coletiva, o que tende a se agravar at! que se possa falar na crise de legitimidade propriamente dita.

2ibliogra'ia

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