Livro Brasil Seguranca - IPEA Celso Amorim

A Amrica do Sul vive um momento bastante especial.
Com o encerramento de um longo ciclo de regimes autoritrios e a superao das principais hipteses de conflito entre os pases da regio, o subcontinente tem avanado decisivamente rumo consolidao democrtica, ao progresso socioeconmico e estabilidade institucional. Ainda que tal processo enfrente obstculos e, por vezes, aparentes recuos, no se vislumbra a possibilidade de inverso de tal tendncia. A existncia de instituies regionais e de espaos bilaterais de dilogo possibilita, por seu turno, que os desafios e as oportunidades comuns sejam pensados e trabalhados a partir de novas bases, que transcendem a esfera do interesse nacional estrito. O dilogo permanente , de fato, essencial para o desenvolvimento/manuteno da confiana, reduzindo a possibilidade de que percepes equivocadas levem a decises de poltica externa prejudiciais s naes sul-americanas. Relaes cooperativas na rea de defesa e segurana trazem, particularmente, diversas oportunidades, como: o aprimoramento tcnico; a participao em operaes de paz; o intercmbio de ideias e informaes; e o desenvolvimento de novas tecnologias. Contudo, se verdade que tais relaes se fortaleceram nas ltimas dcadas, elas ainda se encontram distantes do potencial. E o aproveitamento efetivo deste potencial demanda maior compreenso das especificidades histricas e institucionais, bem como das capacidades e necessidades de defesa, dos pases sul-americanos. tambm a partir da percepo do compartilhamento de oportunidades e desafios comuns que se deve pensar a integrao no Atlntico Sul. O oceano que separa mas tambm une Brasil e frica traz possibilidades em diversas reas. O intercmbio de bens e servios, a explorao de recursos martimos, a pesquisa cientfica conjunta e a cooperao em defesa e segurana so alguns dos campos em que a integrao entre o Brasil e naes africanas avana. No campo da defesa e segurana, particularmente, a cooperao entre os dois lados do Atlntico realidade h mais de duas dcadas. Entre as iniciativas, destacam-se: a cooperao naval entre Brasil e Nambia; a cooperao entre Brasil e frica do Sul no setor missilstico; e os exerccios militares realizados de forma conjunta com Argentina, Uruguai e frica do Sul. Tal cooperao revela-se essencial ao se considerar a importncia que a segurana no mar possui para a manuteno da estabilidade econmica e social dos pases lindeiros. Assim como o Brasil, outros pases do Atlntico Sul so largamente dependentes da navegao martima no seu comrcio exterior, assim como das fontes energticas exploradas no mar. Cabe ainda aos pases sul-atlnticos zelar pela manuteno desta rea como um espao livre de armas nucleares, onde predomine um esprito de paz e cooperao. Novamente, o dilogo se faz fundamental para a consecuo deste objetivo. Alm disso, a adoo de posies comuns em temas de paz e segurana essencial para que o Atlntico Sul no se torne palco de disputas extrarregionais, comprometendo o status pacfico e cooperativo que, historicamente, tem caracterizado este espao. Essas so algumas das questes tratadas neste livro. A discusso dos temas ora apresentados se faz fundamental para se pensar o desenvolvimento nacional, pois a estabilidade econmica e poltica destes espaos constitui, cada vez mais, uma condio essencial para a prpria estabilidade do Brasil.
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcelo Crtes Neri Diretor de Desenvolvimento Institucional Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Renato Coelho Baumann das Neves Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Daniel Ricardo de Castro Cerqueira Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Cludio Hamilton Matos dos Santos Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Rogrio Boueri Miranda Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Fernanda De Negri Diretor de Estudos e Polticas Sociais Rafael Guerreiro Osorio Chefe de Gabinete Sergei Suarez Dillon Soares Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
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Braslia, 2014
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2014
O Brasil e a segurana no seu entorno estratgico : Amrica do Sul e Atlntico Sul / organizadores: Reginaldo Mattar Nasser, Rodrigo Fracalossi de Moraes. Braslia : Ipea, 2014. 284 p. : grafs., mapas. Inclui Bibliograa. ISBN 978-85-7811-193-9 . Segurana Nacional. 2. Poltica de Defesa. 3. Criminalidade. 1 4. Preveno ao Crime. 5. Cooperao Internacional. 6. Amrica do Sul. 7. Brasil. I. Nasser, Reginaldo Mattar. II. Moraes, Rodrigo Fracalossi de. III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 355.45
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
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SUMRIO
PREFCIO..................................................................................................... 7 APRESENTAO........................................................................................... 9 INTRODUO............................................................................................. 11 PARTE 1 O BRASIL E A SEGURANA SUL-AMERICANA............................................ 17 SEO 1 DEFESA E SEGURANA NA AMRICA DO SUL........................................ 19 CAPTULO 1 BREVE PANORAMA DE SEGURANA NA AMRICA DO SUL............................... 21
Oscar Medeiros Filho
CAPTULO 2 ENTRE A SEGURANA DEMOCRTICA E A DEFESA INTEGRAL: UMA ANLISE DE DUAS DOUTRINAS MILITARES NO CANTO NOROESTE DO SUBCONTINENTE SUL-AMERICANO........................................... 43
Adriana A. Marques Oscar Medeiros Filho
CAPTULO 3 PROPOSIO DE UM SISTEMA DE SEGURANA DE FRONTEIRAS BRASILEIRAS: UM ESFORO PARA TRANSFORMAR O DESENHO DE FORA...................................................................................... 59
Salvador Raza
CAPTULO 4
OPORTUNIDADES E LIMITES DO DILOGO SOBRE SEGURANA ENTRE A UNIO EUROPEIA E A AMRICA LATINA....................................87
Anna Ayuso
SEO 2 CRIME E COMBATE AO CRIME NA AMRICA DO SUL............................ 117 CAPTULO 5 TENDNCIAS E DESAFIOS DO CRIME ORGANIZADO NA AMRICA LATINA....... 119
Marcelo Fabin Sain Nicols Rodriguez Games
CAPTULO 6 OS ESTADOS UNIDOS E O CRIME TRANSNACIONAL NA AMRICA DO SUL: ASPECTOS HISTRICOS E CONTEMPORNEOS................................... 145
Reginaldo Mattar Nasser
CAPTULO 7 COOPERAO INTERNACIONAL NO COMBATE CRIMINALIDADE: O CASO BRASILEIRO........................................................................................ 169

Almir de Oliveira Junior Edison Benedito da Silva Filho
PARTE 2 O BRASIL E A SEGURANA NO ATLNTICO SUL....................................... 197 CAPTULO 8 O ATLNTICO SUL NA PERSPECTIVA DA SEGURANA E DA DEFESA................ 199
Antonio Ruy de Almeida Silva
CAPTULO 9 O ATLNTICO SUL E A COOPERAO EM DEFESA ENTRE O BRASIL E A FRICA............................................................................ 215

Adriana Erthal Abdenur Danilo Marcondes de Souza Neto
CAPTULO 10 DO MARE LIBERUM AO MARE CLAUSUM: SOBERANIA MARTIMA E EXPLORAO ECONMICA DAS GUAS JURISDICIONAIS E DA REA........... 239
Rodrigo Fracalossi de Moraes
PREFCIO
Em boa hora, o Ipea edita este novo volume de estudos sobre a Defesa Nacional do Brasil no sculo XXI. Esta meritria iniciativa associa um dos principais centros de reflexo do Estado a um assunto que vem merecendo cada vez mais ateno da sociedade brasileira. Nos ltimos anos, o debate pblico sobre a Defesa ganhou corpo no Brasil. Tem-se hoje um conjunto de documentos fundamentais, que orienta e esclarece a ao do governo nessa rea: a Poltica Nacional de Defesa, a Estratgia Nacional de Defesa e o Livro Branco de Defesa Nacional. Estes documentos foram enviados pela presidenta Dilma Rousseff ao Congresso Nacional, que os promulgou em 26 de setembro de 2013. Todos levam a marca do aprofundamento do dilogo entre a Defesa e a sociedade. Avano anlogo ocorre na imprensa e na academia, que demonstram um interesse crescente pelo tema da proteo da soberania brasileira. Como j afirmou a presidenta Dilma Rousseff, defesa e democracia formam um crculo virtuoso no Brasil deste novo sculo. O Brasil um pas que vem crescendo, com incluso social e projeo internacional, em um contexto de plenas liberdades democrticas. Para fazer frente aos desafios externos que o aguardam nessa etapa histrica, o Brasil deve se pautar por uma grande estratgia, em que a poltica de defesa e a poltica externa se conjuguem para prover a paz. Na Amrica do Sul, de um lado, e no Atlntico Sul e na orla ocidental da frica, de outro, esse objetivo h de ser alcanado pela intensa cooperao com os pases vizinhos. fundamental que o Brasil se cerque de um cinturo de paz e boa vontade em todo seu entorno estratgico. Destaque-se, por exemplo, a necessria proteo das fronteiras terrestres brasileiras, que tem sido orientada pelo Plano Estratgico de Fronteiras, lanado em 2011, e reforada pelas aes da Operao gata, que, em 2013, atingiu sua stima edio. Ao mesmo tempo, o pas precisa estar pronto para se defender contra ameaas oriundas de outros quadrantes. Deve-se construir adequadas capacidades dissuasrias no mar, em terra e no ar. Isto essencial para desestimular eventuais agresses soberania brasileira e, desta forma, respaldar a insero pacfica do Brasil no mundo. O Brasil tem, ainda, um compromisso direto com a paz mundial, que tem sido exercido por meio da participao em misses de paz das Naes Unidas. Esta uma dimenso importante de uma grande estratgia voltada para a construo de um mundo mais estvel e justo.
O Brasil e a Segurana no seu Entorno Estratgico
Esses objetivos requerem foras armadas aprestadas, modernas e integradas. E exigem tambm uma reflexo contnua e de qualidade sobre o papel do pas no mundo e sobre como a poltica de defesa brasileira pode ajudar nessa realizao. esta a principal contribuio do volume que o leitor tem em mos. Celso Amorim Ministro da Defesa
APRESENTAO
Uma das maiores conquistas da Amrica do Sul nas ltimas dcadas foi o fim da possibilidade de um conflito armado entre os pases do Cone Sul, alcanada a partir de um processo de reaproximao poltica ocorrido ao longo da dcada de 1980. Tal processo, marcado pela reaproximao Brasil-Argentina e Argentina-Chile, permitiu o incio da efetiva integrao desta poro do subcontinente sul-americano. Observou-se, a partir de ento, uma crescente expanso nos intercmbios econmicos, polticos e culturais entre os pases da sub-regio, amparados pelo fato de que a importncia atribuda estabilidade regional tornou-se parte da cultura estratgica de seus governos nacionais. Fenmeno mais recente o estreitamento dos intercmbios entre as pores norte e sul do subcontinente sul-americano. Com relaes caracterizadas, historicamente, pelo baixo grau de contato, os pases das duas sub-regies tm fortalecido suas relaes em diversos campos e percebem, crescentemente, os benefcios que a integrao pode lhes propiciar. A baixa propenso ao conflito entre os Estados sul-americanos, sobretudo no Cone Sul, um verdadeiro patrimnio regional. Recursos que, em outras partes do globo, so alocados para o possvel enfrentamento dos pases vizinhos, direcionam-se, aqui, para polticas voltadas promoo do bem-estar das sociedades locais. Contudo, a preservao deste patrimnio para as prximas geraes depende do desenvolvimento e aprimoramento de mecanismos regionais de confiana, coordenao e integrao. Ao mesmo tempo, a Amrica do Sul atravessa um perodo preocupante no que diz respeito criminalidade transnacional. A expanso da produo e do trfico de drogas, bem como de diversos delitos conexos, traz consigo o crescimento da violncia e de diversos problemas de sade pblica, afetando milhares de vidas e drenando recursos pblicos j escassos. nesse contexto que a segurana na Amrica do Sul deve ser pensada. Por um lado, as ameaas interestatais no possuem grande relevncia e, nos casos em que se mantm, possvel minimizar a possibilidade de escalada de tenses a partir de mecanismos regionais. Por outro lado, a violncia est presente de forma acentuada no subcontinente: taxas de homicdio mantm-se elevadas (sobretudo no Brasil e na poro norte da Amrica do Sul), e a criminalidade organizada transnacional parece um problema cuja soluo no se vislumbra no curto prazo.
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Nesse sentido, o Brasil desempenha papel essencial, possuindo condies econmicas, polticas, demogrficas e territoriais que lhe capacitam a fornecer alguns dos bens pblicos essenciais regio. Tais condies so favorecidas pelo fato de que a estabilidade dos demais pases sul-americanos se consolidou na poltica externa brasileira como elemento central ao desenvolvimento e estabilidade do Brasil: o pas s pode avanar em compasso com os seus vizinhos, do que decorre a perspectiva presente nos documentos de defesa nacionais de que a Amrica do Sul parte do entorno estratgico brasileiro. Em paralelo, o Brasil considera tambm o Atlntico Sul como parte integrante de seu entorno estratgico. Assim como h relao direta entre a estabilidade sul-americana e a estabilidade brasileira, a paz no Atlntico Sul condio essencial para a manuteno da segurana do Brasil. pelo oceano que transita a maior parte do comrcio internacional do nosso pas e nele que se encontra parte substancial de nossas fontes energticas. Os problemas do Atlntico Sul so, portanto, problemas do Brasil. Deve-se considerar, ainda, que a estabilidade sul-atlntica depende, fundamentalmente, de processos ocorridos na costa ocidental africana. Por esta razo, o entorno estratgico brasileiro se estende at a outra margem do Atlntico. E este um dos motivos pelos quais o Brasil busca contribuir para o desenvolvimento destes pases lindeiros, em reas to diversas como sade, educao, agricultura e segurana pblica. nesse contexto que os trabalhos deste livro foram pensados. Apresentam-se, aqui, textos escritos a partir de diferentes perspectivas, elaborados por autores com distintas formaes profissionais e filiaes tericas, todos compartilhando do objetivo de ampliar a compreenso sobre alguns dos principais processos presentes no entorno estratgico brasileiro. As dinmicas sul-americanas e sul-atlnticas no campo da segurana e da defesa no apenas afetam o Brasil, mas so tambm afetadas por polticas brasileiras. Entender este processo implica compreender os fatores que conduzem estabilidade regional, condicionante essencial para o desenvolvimento do pas. Marcelo Crtes Neri Ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR) Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
INTRODUO
Ainda que alguns pases sul-americanos tenham ampliado seus gastos militares em perodo recente, o subcontinente permanece como a regio de menor gasto militar no mundo, no representando, ainda, qualquer tipo de ameaa estabilidade internacional. Entretanto, embora se possa afirmar que a regio seja uma zona de paz, em que os conflitos interestatais esto praticamente ausentes e em que inexistem quaisquer tipos de armas de destruio em massa, vrias ameaas surgiram e/ou se intensificaram ao longo da ltima dcada, com destaque para o narcotrfico e o crime organizado. Os acontecimentos de 11 de setembro de 2001, as invases militares ao Afeganisto e ao Iraque, bem como a guerra contra o terror, liderada pelos Estados Unidos, reintroduziram os temas de segurana entre as questes prioritrias na regio. A nfase, no entanto, estendeu-se para alm das relaes entre Estados, envolvendo, necessariamente, a sociedade civil, na medida em que a percepo acerca da fonte das novas ameaas se encontra precisamente no mbito desta. Frente s tendncias de securitizao de diversas agendas por parte dos Estados Unidos, a opo dos pases da Amrica do Sul poderia residir na fragmentao das aes, em que cada pas almejasse obter vantagens pontuais, ou na construo de mecanismos efetivos de dilogo que abordassem temas de interesse comum. Neste sentido, ao longo da ltima dcada, os pases do subcontinente e suas respectivas sociedades dedicaram-se a um processo de progressiva reformulao dos conceitos de segurana e redefinio das ameaas. Em tal processo, foram includas no rol de ameaas as de natureza domstica ou transnacional, ainda que considerando os fatores militares tradicionais, que, no entanto, passaram a ter um novo significado neste contexto. Os riscos e vulnerabilidades que afetam a segurana das naes na Amrica do Sul evidenciam a necessidade de se definir uma nova agenda de segurana, que leve em considerao as relaes entre as dimenses global, nacional e a das pessoas. Neste sentido, um dos principais desafios estabelecer uma concatenao conceitual que incorpore desde a segurana humana at a segurana internacional, passando pela segurana estatal. Os contextos especficos indicaro a maneira como se estabelecero as relaes entre essas trs dimenses e qual delas teria mais importncia. Muito embora os nexos entre sociedade civil e atores polticos em relao aos temas de segurana e defesa ainda sejam tnues, na medida em que avanam os processos de consolidao democrtica, nota-se tendncia a uma participao mais ativa por parte de organizaes da sociedade civil nos processos de formulao
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de polticas pblicas e na legislao associada a estas questes. Se, inicialmente, a preocupao da sociedade civil em torno dos temas de segurana referia-se, basicamente, estabilidade democrtica e preveno da transformao das Foras Armadas em ator poltico, a nfase na proteo dos direitos humanos tornou a segurana um dos temas indissociveis dessa agenda. Essas dificuldades enfrentadas em nvel nacional potencializam-se no mbito regional, no marco de uma debilidade ou ausncia de organizaes, movimentos e redes que elaborem uma agenda de segurana regional comum orientada para a paz, a segurana e a preveno de conflitos. Mesmo com o aumento da criminalidade e da violncia nas sociedades de toda a regio, as organizaes da sociedade civil ainda tendem a perceber tais questes como preocupaes domsticas. Os desafios que se apresentam para o subcontinente sul-americano, em parte, tambm so observados ao se considerar a segurana sul-atlntica. Tal como a Amrica do Sul, este espao efetivamente uma zona de paz, livre de armas de destruio em massa. No entanto, a manuteno desta condio requer que os pases do Atlntico Sul tenham capacidades para, em conjunto, manterem-na livre de ameaas extrarregionais e que, ademais, disputas alheias a este espao no venham nele se manifestar. Estas capacidades tambm so necessrias para que se mantenham em constante funcionamento as linhas de comunicaes martimas que atravessam o Atlntico Sul, preservando, assim, a boa ordem no mar. Interrupes de tais linhas trariam transtornos considerveis aos pases que delas dependem, impedindo, muitas vezes, a manuteno de atividades de exportao/importao. Em tal caso, isto poderia no apenas causar danos econmicos, mas privar grande nmero de indivduos de gneros de primeira necessidade trazidos do exterior. Para alcanarem tal objetivo, os pases lindeiros devem dispor de meios materiais e humanos adequados, ademais da necessidade de certo grau de institucionalidade nas relaes entre os dois lados do Atlntico Sul, facilitando o dilogo dos temas de interesse mtuo e o avano de atividades de cooperao. A importncia de se estudar temas dessa natureza decorre de, entre outros aspectos, ser este um passo crucial para se desenhar a agenda dos problemas e desafios que afetam o processo de tomada de deciso, bem como da avaliao de consensos possveis que possam mobilizar a vontade poltica nacional para o enfrentamento desses problemas. com este esprito que este livro trazido a pblico, reunindo trabalhos de acadmicos e militares, brasileiros e estrangeiros, que buscam contribuir para a melhor compreenso de espaos considerados em documentos oficiais do pas como parte do entorno estratgico brasileiro. O livro fruto do projeto O Papel da Defesa na Insero Internacional Brasileira, coordenado pelo Ipea, que tem como objetivo contribuir com o debate sobre as polticas pblicas na rea da defesa nacional.
Introduo
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O livro possui duas partes. A primeira aborda algumas das principais dinmicas securitrias da Amrica do Sul, dividindo-se em duas subpartes, que analisam questes relativas, respectivamente, defesa nacional e aos desafios para o enfrentamento da criminalidade organizada transnacional. A segunda parte tem como objeto o Atlntico Sul, buscando contribuir para o debate acerca dos interesses brasileiros neste espao e de como o pas pode cooperar para a manuteno de sua estabilidade. No captulo de abertura, Oscar Medeiros Filho explora o sentido de se considerar a Amrica do Sul como uma unidade de anlise do ponto de vista dos estudos em segurana regional. Para tanto, a teoria dos complexos regionais de segurana aplicada e adaptada ao contexto sul-americano. O autor separa o subcontinente em duas partes, denominadas de arco da estabilidade e arco da instabilidade, analisando ainda o Conselho de Defesa Sul-Americano e os principais desafios de segurana para o subcontinente. Em seguida, no captulo 2, o mesmo autor, Oscar Medeiros Filho, em conjunto com Adriana Marques, discute os aspectos centrais das polticas de defesa e segurana da Colmbia e da Venezuela. Os autores destacam que estes dois vizinhos, muito embora vivam momentos polticos distintos, atravessam processos que guardam semelhana: ambos no apenas tm expandido as suas foras armadas, mas tm atribudo crescente prioridade s questes de defesa externa. Salvador Raza, no captulo 3, prope um sistema de segurana de fronteiras para o Brasil. Tal sistema criaria verdadeiras muralhas nas fronteiras tanto terrestres como martimas. Contudo, em razo da multiplicidade de fluxos e atores presentes em regies de fronteira, fundamental que o referido sistema possua capacidade de articular as aes de diversos rgos de Estado. O autor ainda explora os possveis custos financeiros deste sistema, destacando seu montante reduzido frente aos possveis benefcios advindos de sua implementao. A pesquisadora Anna Ayuso aborda, no captulo 4, assunto ainda pouco explorado, a cooperao na rea de segurana entre Amrica Latina e Europa. Se, por um lado, esta tem encontrado dificuldades para avanar, deve-se destacar, por outro, a existncia de um elemento comum nas perspectivas dos pases de ambas as regies, isto , a importncia atribuda chamada agenda de segurana ampliada, com nfase na segurana humana. Tal perspectiva pode ser referncia importante para a cooperao e o dilogo inter-regional, alm de possibilitar a adoo de posies comuns no mbito multilateral. Muito embora a paz interestatal seja uma caracterstica marcante do subcontinente, h um grau elevado de violncia em diversos pases da Amrica do Sul. E, ainda que esta seja fruto de diversos fatores, a criminalidade transnacional , sem dvida, um dos mais importantes. Neste sentido, trs captulos neste livro abordam a questo.
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Ao examinarem algumas das tendncias e desafios advindos da criminalidade organizada transnacional na Amrica Latina, Marcelo Fabin Sain e Nicols Rodriguez Games, no captulo 5, introduzem avaliaes crticas sobre as formas de enfrentamento de tal ameaa, bem como propostas para aprimor-las. Os autores destacam que o crime organizado , primordialmente, uma atividade econmica, ressaltando, ainda, os tipos de relaes que este estabelece com o poder pblico e a sociedade civil. Compreender a forma pela qual os Estados Unidos lidam com os temas de segurana no entorno brasileiro fundamental para o entendimento das principais dinmicas polticas do subcontinente e para se pensar as formas mais adequadas de enfrentamento do problema. Neste sentido, Reginaldo Nasser explora, no captulo 6, os principais aspectos da poltica norte-americana de enfrentamento da criminalidade organizada na Amrica do Sul, particularmente de grupos narcotraficantes. O autor destaca a expanso dos recursos pblicos nos Estados Unidos alocados para o combate ao problema das drogas, particularmente por meio do Plano Colmbia, ao mesmo tempo em que discute a militarizao e o alcance limitado destas aes. O captulo 7, de autoria de Almir de Oliveira Junior e Edison Benedito da Silva Filho, apresenta alguns dos principais desafios para a promoo da segurana regional na Amrica do Sul, destacando o papel da cooperao internacional no combate ao trfico de drogas e armas, bem como de outros ilcitos transfronteirios. A partir da literatura sobre os mecanismos de provimento de bens pblicos globais e regionais, os autores discutem a efetividade da cooperao brasileira com os pases vizinhos no campo da segurana pblica e os obstculos para a coordenao das aes de instituies civis e militares engajadas nas regies de fronteira do pas. Em seguida, trs captulos examinam o Atlntico Sul e a costa ocidental africana. Este espao tem ganhado crescente projeo na poltica externa e de defesa do Brasil em perodo recente, no bojo da expanso das atividades de instituies brasileiras na frica e das descobertas das reservas de hidrocarbonetos do pr-sal. Torna-se essencial, portanto, refletir sobre as formas pelas quais o Brasil influencia e influenciado por este espao O capitulo 8, de Antonio Ruy de Almeida Silva, faz uma sntese dos principais aspectos estratgicos relativos ao Atlntico Sul, destacando o papel das relaes Brasil-Argentina como elemento de estabilidade deste espao. O autor aponta, ainda, a percepo do governo brasileiro de que a manuteno do Atlntico Sul como uma rea pacfica e de cooperao requer que disputas extrarregionais no se manifestem neste espao. Contudo, tal perspectiva implica que os pases do Atlntico Sul devam ser efetivamente capazes de garantir, por seus prprios meios, tal condio.
Introduo
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No captulo 9, Adriana Abdenur e Danilo Marcondes analisam tema imperioso para a manuteno da paz e da segurana no Atlntico Sul, qual seja, o da cooperao em defesa entre Brasil e frica. Os autores destacam, inicialmente, como o governo brasileiro tem buscado desenvolver uma identidade atlntica comum com os demais pases do Atlntico Sul, para, em seguida, explorarem as conexes entre poltica de defesa e poltica externa que emergem neste processo. Examinam, por fim, a prtica da cooperao em defesa Brasil-frica. O ltimo captulo, de Rodrigo Fracalossi de Moraes, examina as formas pelas quais diversos Estados tm buscado, desde o final da Segunda Guerra Mundial, estender suas jurisdies sobre extensas reas martimas: o antigo princpio do mare liberum parece ceder espao, progressivamente, ao do mare clausum. Analisam-se, ainda, as vantagens que possuem os pases com ilhas ocenicas e/ou territrios ultramarinos, particularmente as possibilidades em termos de explorao de recursos naturais. Agradecemos os autores pelas valiosas contribuies para este livro, bem como o apoio de Andr de Mello e Souza, Edison Benedito da Silva Filho, Joo Diogo Ramos Soub de Seixas Brites, Marcelo Colus Sumi e Renato Baumann, por meio de crticas, sugestes e revises, tanto da estrutura do livro como dos textos nele contidos. Espera-se que o trabalho possa ser til para militares, servidores civis, parlamentares, acadmicos, estudantes, empresrios, integrantes de organizaes da sociedade civil e outros interessados no tema. Em razo de a estabilidade da Amrica do Sul e do Atlntico Sul ser de grande interesse para o Brasil, cabe ao Estado e sociedade civil debater as suas principais tendncias e as formas pelas quais o Brasil pode e deve contribuir para a consolidao destes espaos como reas de paz e cooperao. Reginaldo Mattar Nasser Rodrigo Fracalossi de Moraes Organizadores
PARTE 1 O BRASIL E A SEGURANA SUL-AMERICANA
Seo 1 Defesa e Segurana na Amrica do Sul
CAPTULO 1
BREVE PANORAMA DE SEGURANA NA AMRICA DO SUL

Oscar Medeiros Filho*
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1 INTRODUO
Este captulo apresenta um panorama de defesa e segurana na Amrica do Sul. Partindo de uma abordagem terica que privilegia o nvel regional dos estudos sobre segurana internacional, buscar-se- situar o subcontinente como um peculiar complexo regional de segurana, marcado por um paradoxo central: a ausncia de guerras formais, de um lado, e o elevado nvel de violncia social, de outro. Sero analisados, na segunda seo, os aspectos tericos que envolvem a temtica, com destaque para os conceitos de complexo regional de segurana CRS (Escola de Copenhague) e comunidade de segurana (perspectiva construtivista). Para tanto, sero considerados fatores estruturais e aspectos histricos que tm contribudo para moldar o comportamento dos Estados na regio. Na terceira seo, sero descritas as principais caractersticas da geografia poltica sul-americana, sugerindo um modelo de diviso regional com base no grau de integrao e cooperao entre os pases. Alm disso, ser brevemente abordada a estrutura de defesa dos pases da Amrica do Sul. Na quarta seo, sero analisados os aspectos geopolticos, em especial o processo de integrao regional, desde a conteno dos anos 1970 at o perodo de institucionalizao observado na dcada atual. Ademais, sero consideradas algumas agendas de defesa para o subcontinente, tendo como pano de fundo o processo de consolidao do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS), criado em 2008. Na ltima seo, sero apresentados alguns desafios ao aprofundamento do processo de integrao regional.
2 POR UMA ESCALA SUL-AMERICANA DE ANLISE REGIONAL
A utilizao da escala regional para a anlise de questes de segurana internacional coincide com a chamada nova onda do regionalismo, iniciada em meados da dcada de 1980 e ampliada com o fim da Guerra Fria. Nesse perodo, a intensificao
* Ocial do Exrcito Brasileiro. Mestre em geograa humana e doutor em cincia poltica pela Universidade de So Paulo (USP). professor e pesquisador do Programa de Ps-graduao em Cincias Militares da Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito (ECEME).
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das relaes entre pases de uma mesma regio expunha a necessidade de arranjos de governana para a gesto de fluxos que transpunham as fronteiras nacionais. A escala regional situa-se em um ponto intermedirio entre perspectivas estritamente nacionais, de um lado, e globais, de outro. Nesta escala, a importncia dada aos entornos territoriais se deve ao fato de que, apesar da ideia de fluidez dos territrios, que ganhou fora com o processo de globalizao, os territrios dos Estados so entes geograficamente localizados, e a contiguidade territorial continua tendo peso nas questes de segurana. Desta forma, o fato de os Estados serem permanentemente localizados torna-se um imperativo geopoltico. Tal carter impe aos Estados preocupaes territoriais, excluindo de seu leque de estratgias a possibilidade de mudana domiciliar com relao a vizinhos indesejveis. De forma geral, regio tem sido compreendida nos estudos de segurana internacional como um grupo de Estados interdependentes que, por imperativos geogrficos de proximidade ou vizinhana, compartilha ameaas e preocupaes militares, independentemente de seus interesses (Buzan, 1991). Cabe destacar que, no caso aqui estudado, a escala regional a sul-americana e no a latino-americana. A opo por este recorte , antes de tudo, uma construo subjetiva que obedece a fatores histricos, geogrficos, culturais e polticos. Em relao ao constructo latino-americano, h os seguintes aspectos: a sua criao exgena, como referncia de separao dos pases anglo-saxnicos dos demais pases americanos; a presena de fragmentos territoriais (ilhas caribenhas) e culturais (mosaico de lnguas); e a maior proximidade de parte da regio em relao ao poder hegemnico norte-americano, a qual contribui para, em termos de segurana internacional, tornar a Amrica Latina uma espcie de iluso cartogrfica. Desta forma, especialmente a partir da dcada de 1990, tm se tornado cada vez mais corriqueiras as referncias Amrica do Sul como unidade regional, com vocao comunitria e que compartilha entre seus membros uma identidade comum, tanto de carter quanto de destino.
2.1 O Complexo Regional Sul-Americano 2.1.1 Peculiaridades
Do ponto de vista das questes de defesa e segurana, a situao sul-americana paradoxal: se, de um lado, a regio se destaca pela ausncia de guerras formais, por outro, enfrenta srios problemas relativos fragilidade do imprio da lei e ao alto grau de violncia social. O cenrio decorrente de tal paradoxo sugere uma interessante situao em que a lgica do dilema de segurana de John Herz1 estaria invertida. Ou seja, no
1. Para o autor, os esforos de ampliao de segurana de um Estado conduzem maior insegurana de seu vizinho (Herz, 1950, traduo nossa).
Breve Panorama de Segurana na Amrica do Sul
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caso sul-americano, as maiores ameaas teriam origem no em polticas de poder adotadas por Estados, mas na incapacidade destes de adotarem polticas pblicas no enfrentamento de suas vulnerabilidades sociais. Neste caso, os principais problemas no seriam de fronteira questo de defesa , mas estariam na fronteira questo de segurana. Sob tal inverso, a ameaa passaria a ser o vizinho fraco, incapaz de controlar seu prprio territrio, e no o vizinho forte (Villa e Medeiros Filho, 2007, p. 8). Essa peculiaridade regional, marcada pelo contraste paradoxal entre instabilidade e/ou violncia domstica e relativa paz nas relaes internacionais, parece ter origem no perodo ps-independncia, ainda no final do sculo XIX, tendo se consolidado nas primeiras dcadas do sculo XX. De fato, com o fim da Guerra do Chaco (1932-1935), a regio passou a figurar como um ambiente internacional livre2 de conflitos blicos. A explicao para tal fenmeno complexa e distante de ser consensual. Certamente, no resulta de uma estratgia regional deliberada, mas, antes, fruto de uma combinao de fatores que envolvem aspectos polticos, histricos e geogrficos. Cinco fatores podem ser apontados como possveis causas do padro anmalo da Amrica do Sul no sistema internacional ao longo do ltimo sculo. O primeiro diz respeito localizao perifrica da regio em relao aos grandes conflitos mundiais. O fato de os pases da regio registrarem os menores ndices de gastos de defesa do mundo parece ter relao com a posio perifrica no s geogrfica que a regio ocupa em relao aos interesses de poder das grandes potncias. Tal posio amenizaria a sensao de insegurana internacional e reduziria, consequentemente, os investimentos militares, tornando menos belicosas as relaes entre os Estados da regio. O segundo fator, oriundo do primeiro, refere-se ao poder blico relativamente pequeno dos pases da regio. O problema maior seria o custo de se fazer a guerra. por demais conhecido entre os estrategistas militares a noo de que muito menos oneroso defender que atacar. A incapacidade logstica seria apenas uma das limitaes para o uso de instrumentos militares em operaes de carter ofensivo. Neste caso, a ausncia de guerras na regio se daria no pela eficcia dissuasiva dos exrcitos nacionais, mas pela incapacidade ofensiva dos oponentes. O terceiro fator corresponde presena hegemnica dos Estados Unidos como elemento de estabilidade regional. Sob tal perspectiva, os Estados Unidos teriam a capacidade de constranger qualquer tentativa de aventura blica entre os pases da regio. Alm disso, em vrios momentos do sculo XX, foi possvel perceber esforos
2. Ocorreram alguns conitos entre pases sul-americanos no perodo aqui considerado. O mais grave, envolvendo Peru e Equador, ocorreu em 1995. Foram dezenove dias de combate e morreram aproximadamente cem equatorianos e quatrocentos peruanos.
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norte-americanos no sentido de implementar uma arquitetura hemisfrica de defesa e segurana, por meio, por exemplo: de um sistema de defesa hemisfrico (ps-Segunda Guerra Mundial); da doutrina de segurana nacional (Guerra Fria); e de um sistema de segurana hemisfrica (ps-Guerra Fria). O quarto fator se refere prioridade dada aos problemas domsticos (inimigo interno) em detrimento dos interesses externos. Ao longo dos dois ltimos sculos, a instabilidade poltica e a fragilidade institucional dos Estados nacionais acabaram por provocar o uso recorrente do aparelho militar na represso a conflitos internos. A urgncia destes problemas, para manter seja a incolumidade do territrio seja o regime poltico em vigor, teria gerado na mentalidade militar a percepo de que a prioridade deve ser dada aos problemas domsticos, em detrimento dos problemas de defesa externa. Ao longo do sculo XX, este fator esteve fortemente vinculado s injunes da bipolaridade emergente com a Guerra Fria, que marcaram a opo dos militares da regio pela doutrina de segurana nacional (luta contra o inimigo interno comunista). Por fim, sob uma perspectiva liberal, pode-se destacar o papel das normas nas relaes internacionais. Observa-se que, desde o perodo de independncias no sculo XIX, os pases da regio tm gradualmente construdo uma espcie de sociedade internacional na qual, conscientes de certos valores e interesses convergentes, consideram-se ligados no seu relacionamento por um conjunto comum de regras (Bull, 2002). O impacto das normas no comportamento dos Estados da regio e em suas relaes externas poderia ser evidenciado no considervel nmero de pendncias territoriais resolvidas de forma pacfica, por meio de arbitragem ou negociao (Kacowicz, 2005). Deve-se destacar que, como ser visto adiante, constam do documento de constituio do CDS as normas essenciais de uma pretensa sociedade internacional, quais sejam os princpios da: soberania; integridade territorial; independncia e igualdade legal; e no interveno.
2.1.2 Abordagens tericas
Sero utilizadas duas perspectivas tericas de abordagem regional em relaes internacionais para situar o nvel de integrao sul-americano. A primeira, desenvolvida por autores da chamada Escola de Copenhague, diz respeito aos CRS, tal como proposto inicialmente por Buzan (1991). Para este autor, em muitos casos, as preocupaes militares de um grupo de Estados so to interdependentes que a segurana de um pas s pode ser compreendida se for levada em considerao a de seus vizinhos. Nestes casos, faz-se necessrio compreender os mecanismos que ocorrem no nvel de anlise intermedirio entre o nacional e o global. Surge, assim, a necessidade de se pensar complexos regionais.
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Com base no padro de relacionamento entre unidades de uma regio, possvel identificar diferentes tipos de complexos regionais, variando entre ambientes conflituosos, em que a possibilidade de guerra iminente, de um lado, e ambientes de relativa paz, de outro. Dependendo das caractersticas de relacionamento entre os pases da regio padro de amizade e/ou inimizade , os CRS so classificados em trs diferentes tipos: i) formaes conflitivas; ii) regimes de segurana; e iii) comunidades de segurana (Buzan e Wver, 2003). Para Buzan e Wver (2003), as relaes entre os pases da Amrica do Sul estariam situadas em um padro de amizade/inimizade intermedirio regime de segurana. A falta de um padro homogneo no subcontinente, porm, percebida pelos autores. Uma segunda perspectiva de anlise de segurana no nvel regional diz respeito ao conceito de comunidade de segurana, desenvolvido inicialmente na dcada de 1950 por Karl Deutsch, e recentemente adotado pela perspectiva construtivista (Adler e Barnett, 1998). Uma comunidade de segurana se estabelece quando determinada regio passa a controlar os conflitos no seu interior. Neste sentido, as regies tendem a constituir unidades supranacionais, colocando-se entre o nacional e o global. Para Deutsch (1966), uma comunidade de segurana aquela na qual existe a convico real de que os membros da comunidade no combateriam entre si (1966, p. 25, traduo nossa). Diferentemente de outros CRS, o surgimento de uma comunidade de segurana pressupe, necessariamente, que os pases-membros compartilhem identidades positivas. Neste caso, no h comunidade de segurana independente do interesse das unidades que a compem. Ela s existe pela vontade deliberada de seus membros em construir um ambiente de paz. justamente a ideia de vontade poltica nas relaes internacionais que imprime originalidade proposta de Deutsch. Nela, os conceitos de segurana e comunidade em ambiente internacional so aproximados por meio da identificao de valores. Sob a perspectiva construtivista, possvel identificar sinais de surgimento de uma possvel comunidade de segurana na Amrica do Sul, mesmo que fraca e limitada. Isto, porm, mais evidente entre os pases situados no Cone Sul, o mesmo no podendo ser dito sobre outras partes da Amrica do Sul (Hurrell, 1998).
3 A GEOGRAFIA POLTICA SUL-AMERICANA: ASPECTOS GERAIS
Localizado em uma das periferias do globo, o subcontinente sul-americano estende-se por uma rea de quase 18 milhes de km, o que equivale a cerca de 12% da superfcie terrestre do planeta e a 42% do continente americano. Apresenta vasta riqueza natural e abriga a maior diversidade fsica, biolgica e climtica de todos os continentes, abrangendo de desertos ridos e florestas tropicais midas a geleiras. Alm da maior biodiversidade e da maior floresta
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tropical do planeta, a Amrica do Sul possui grande parte das terras potencialmente agricultveis do mundo. Tal riqueza natural, porm, contrasta com os srios problemas socioeconmicos de sua populao. Com quase 400 milhes de habitantes, os pases da Amrica do Sul apresentam ndices de desenvolvimento humano (IDHs) relativamente baixos.
3.1 Subdivises regionais
Em termos fisiogrficos, a Amrica do Sul se divide em trs grandes vertentes: i) andina; ii) platina; e iii) amaznica. Para fins de uma anlise espacial que contemple os diferentes nveis de integrao regional na Amrica do Sul e, consequentemente, os aspectos de defesa e segurana aqui analisados, prope-se neste texto a diviso da regio em cinco grandes pores que, mesmo sobrepostas, ajudam a compreender as diferentes dinmicas regionais. Conforme o mapa 1, as pores sub-regionais sugeridas so: Amaznia, Cone Sul, Andes, Brasil e Guianas.
MAPA 1
Pores regionais da Amrica do Sul
Fonte: Medeiros Filho (2010).
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O padro de relacionamento entre os Estados-membros das pores regionais pode ser resumido da seguinte forma.
3.1.1 Amaznia
Envolve os pases pertencentes Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA). Geopoliticamente, destaca-se como potencial espao de articulao subcontinental, podendo vir a se constituir em um dos pivs da integrao sul-americana. Mais que em qualquer outro lugar do subcontinente, na Amaznia onde as chamadas novas ameaas mais se misturam noo de defesa nacional, gerando um complexo de insegurana. A prpria geografia do lugar impe barreiras a processos cooperativos mais ambiciosos. De uma forma geral, a regio ocupada por grandes vazios demogrficos e por escassa presena dos Estados. A riqueza natural desta poro, porm, constitui importante aspecto para a formao de uma identidade regional na medida em que se compartilha, mutuamente, a percepo de cobia internacional sobre os recursos naturais da Amaznia. Neste caso, a ameaa deixa de ser o vizinho e passa a ser o interesse estratgico de grandes potncias exteriores regio. Para fins da anlise deste texto, consideram-se pases amaznicos: Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela.
3.1.2 Cone Sul
Corresponde aproximadamente ao espao regional em que teve origem o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e marcado pelo relativo xito dos processos cooperativos, onde h sinais de superao de uma geopoltica tradicional de orientao hobbesiana, notadamente no que se refere relao entre seus pases-chave: Brasil-Argentina e Argentina-Chile. A transformao ocorrida no padro de relacionamento de seus atores centrais aproxima a poro sub-regional do modelo de comunidade de segurana. Assim, medidas como a adoo de polticas de controle de armamentos e a realizao de exerccios militares conjuntos entre seus pases tm contribudo para reduzir a percepo de rivalidade e ameaa mtua que dominava o ambiente sub-regional. Isto no quer dizer, contudo, que a sub-regio esteja livre de conflitos. Problemas recentes envolvendo comrcio internacional e uso de fontes energticas tm levado a questionamentos a respeito da capacidade da sub-regio de aprofundar seu processo de integrao. Fazem parte do Cone Sul: Argentina, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai.
3.1.3 Andes
Envolve uma sub-regio com fraca tradio integracionista, em boa medida motivada pela permanncia de desconfianas, como aquelas reveladas, nos ltimos anos, nos seguintes pares de pases: Chile e Peru; Chile e Bolvia; Peru e Equador; Equador e Colmbia; Colmbia e Venezuela. Para Hurrell (1998), se a relao entre os pases
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do Cone Sul d sinais do surgimento de uma possvel comunidade de segurana, o mesmo no pode ser dito em relao poro andina. Compem os Andes: Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela.
3.1.4 Brasil
A dimenso continental, a herana imperial e lusitana, a lngua portuguesa, o alto grau de miscigenao cultural, alm do relativo dinamismo industrial e da assimtrica produo interna, fazem do Brasil um pas com caractersticas prprias no subcontinente. Contribui para isto, tambm, o papel de destaque que o pas tem desempenhado na geopoltica sul-americana, em parte pela prpria condio geogrfica, a qual lhe confere importncia estratgica para a integrao regional, alm do peso poltico que exerce nas decises do continente, o que lhe permite agir com relativa liderana e capacidade de apresentar iniciativas cooperativas, como o CDS.
3.1.5 Guianas
Envolve pases com pouca expresso no tema defesa e segurana regional. Alguns fatores contribuem para isto. Primeiro, o fato de estes pases terem permanecido como colnias at a segunda metade do sculo XX, sendo que a Guiana Francesa permanece como territrio ultramarino francs. Segundo, a barreira natural que os separam dos demais pases sul-americanos a maioria das fronteiras guianenses se encontra em pores amaznicas. Terceiro, a forte barreira cultural, representada em primeiro lugar pelas diferentes lnguas oficiais, que no encontram semelhanas com os demais pases da regio. Compem esta poro regional a Guiana, o Suriname e a Guiana Francesa. De uma forma geral, a irregularidade espacial do processo de integrao regional na Amrica do Sul aponta para nveis de estabilidade/instabilidade tambm espacialmente irregulares. Enquanto o Cone Sul apresenta considervel xito, as pores Amaznia e Andes apresentam nveis de integrao bem mais modestos. exatamente nestas pores, onde o processo de integrao mais escasso, que se localizam reas de potenciais conflitos territoriais, entre as quais se destacam as fronteiras entre Chile, Peru e Bolvia a situao mediterrnea da Bolvia se constitui hoje na maior ameaa latente de conflito territorial no subcontinente , as cercanias do lago Maracaibo (Colmbia-Venezuela) e a regio de Essequibo (Venezuela-Guiana). Apesar de, em todas as pores analisadas, coexistirem simultaneamente movimentos de integrao e de fragmentao, pode-se, de forma geral, dividir a regio segundo dois grandes arcos: o da estabilidade e o da instabilidade .3
3. Originalmente, essa ideia aparece em Saint-Pierre ([s.d.]).
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Enquanto o primeiro corresponde faixa atlntica Mercosul estendido , o segundo se refere poro onde persistem zonas potenciais de conflitos armados, notadamente Amaznia e Andes.
MAPA 2
Arcos da estabilidade e da instabilidade na Amrica do Sul
Fonte: Medeiros Filho (2009).
De forma simplificada, os nveis de integrao geopoltica na Amrica do Sul parecem obedecer a uma linha de gradao crescente entre a vertente atlntica maior nvel de integrao/estabilidade e a vertente pacfica integrao comprometida e instabilidade regional. Pode-se, do ponto de vista das perspectivas tericas utilizadas, situar a sub-regio Cone Sul em um padro intermedirio de integrao regional regime de segurana , a caminho de uma pretensa comunidade de segurana. As sub-regies Amaznia, Andes e Guianas, por sua vez, enquadrar-se-iam em um modelo menos avanado, mantendo traos de uma formao conflitiva.
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3.2 A geograa poltica sul-americana: estruturas de defesa 3.2.1 Gastos militares na Amrica do Sul
De acordo com dados do Stockholm International Peace Research Institute (Sipri), a Amrica do Sul continua sendo a regio com os menores gastos com defesa no mundo, representando em torno de 4% do total mundial em relao ao seu produto interno bruto (PIB), no so mais que 2%, em mdia. Apesar da ideia propalada por alguns setores sociais e polticos nos ltimos anos de que estaria havendo uma corrida armamentista no subcontinente, observa-se nas duas ltimas dcadas uma tendncia reduo dos gastos mdios com defesa na regio. Diversos fatores tm contribudo para esta tendncia. Entre os de carter sistmico, trs merecem destaque: i) fim da Guerra Fria; ii) fim de governos militares; e iii) forte conteno de gastos pblicos provocada pela implementao das chamadas reformas neoliberais (Villa, 2008, p. 48-49). No caso especfico do Cone Sul, a diminuio dos gastos com defesa sugere uma relao direta com o processo de transio democrtica, no qual o controle civil sobre as estruturas militares envolvia no apenas a reduo dos oramentos militares, mas tambm o enxugamento de suas atribuies polticas (Sotomayor, 2004). A tabela 1 apresenta a porcentagem mdia de gasto com defesa em relao ao PIB de cada pas da regio.
TABELA 1
Gastos com defesa na regio (1988-2008) (Em % do PIB)
Pas Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela 1988 1,5 1,7 2,1 5,0 2,4 2,0 1,3 0,2 2,6 1,8 2008 0,8 1,5 1,5 3,5 3,7 2,8 0,8 1,1 1,3 1,4 Gasto mdio 1,3 2,1 1,7 3,7 3,1 2,1 1,2 1,4 2,0 1,6
Fonte: Stockholm International Peace Research Institute (Sipri). Disponvel em: <http://milexdata.sipri.org/result.php4>. Elaborao do autor.
Os dados revelam que a variao de gastos com defesa entre os pases da regio tem se comportado de forma distinta entre as pores regionais. Enquanto
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Argentina, Chile e Uruguai apresentaram as maiores redues, os pases andinos, com destaque para Colmbia e Equador, registraram crescimentos expressivos, conforme se observa no grfico 1.
GRFICO 1
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Gastos com defesa na regio (1988-2008) (Em % do PIB)
0 1988 Chile Fonte: Sipri. Elaborao do autor. Colmbia 1998 Equador Uruguai 2008 Argentina
Em comparao s mdias mundiais, os gastos dos pases da regio so modestos. Apenas dois mantm gastos superiores a 3% do seu PIB: Colmbia e Chile. O primeiro pode ser explicado pelo estado de guerra interna vivido nos ltimos anos, o que tem levado as Foras Armadas colombianas a serem empregadas em conflitos de baixa intensidade (low intensity conflicts). O caso do Chile, em boa medida, explicado pela permanncia da Ley Reservada del Cobre, que estabelece que 10% do valor das exportaes de cobre devem ser destinados s Foras Armadas.
3.2.2 Papel das Foras Armadas na Amrica do Sul
Com relao misso das Foras Armadas, alm do emprego tradicional contra ataques militares clssicos, os militares tm sido empregados: no enfrentamento a delitos transnacionais; em misses de paz da Organizao das Naes Unidas (ONU); como instrumento de desenvolvimento nacional misses subsidirias; e no apoio segurana pblica em caso de carncia policial.
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Dos temas anteriores, as novas ameaas especialmente a simbiose entre crime organizado e aes terroristas so as que tm provocado mais impacto sobre as reestruturaes doutrinrias e a destinao dos aparatos militares. A natureza transnacional destas ameaas complica a situao. Diante de tal realidade, resta aos governos nacionais uma difcil escolha: ou investem em estruturas clssicas de defesa, destinando seus militares misso exclusiva de defesa externa, ou reestruturam seus aparatos militares, adaptando-os para o emprego em misses de natureza policial. Diante das dificuldades oramentrias e do carter episdico de difcil previso das novas ameaas, torna-se impraticvel pensar na criao de agncias especficas para o tratamento desses ilcitos. Assim, os governos tm, de forma cada vez mais recorrente, envolvido os militares em misses de segurana pblica. O envolvimento das Foras Armadas em misses internas, porm, bastante controverso. Os argumentos contrrios so diversos, variando desde o receio de contaminao do instrumento militar pelo crime organizado, passando pelo risco de ampliao da autonomia militar, at o perigo de se estar obedecendo a uma suposta cartilha norte-americana, que pregaria a transformao dos exrcitos latino-americanos em gendarmarias na luta contra o narcoterrorismo. A compreenso do quadro que caracteriza a geografia poltica sul-americana sugere uma anlise do processo histrico que envolve as relaes geopolticas na regio, assunto discutido na seo seguinte.
4 GEOPOLTICA SUL-AMERICANA: UM BREVE PERCURSO
Sero analisados nesta seo alguns aspectos geopolticos que envolvem a relao entre os pases sul-americanos e o processo de aproximao entre dois atores centrais na regio: Argentina e Brasil. De forma geral, o percurso pode ser dividido em quatro fases: i) conteno dcada de 1970; ii) inflexo incio da dcada de 1980; iii) cooperao acentuada na dcada de 1990; e iv) mais institucionalizao dcada passada. Pode-se dizer que, at a dcada de 1970, as relaes entre Estados na Amrica do Sul ocorriam sob o pano de fundo de uma geopoltica de conteno, caracterizada pela desconfiana mtua entre vizinhos vistos como ameaas latentes e inimigos em potencial e pela percepo de fronteiras enquanto instrumentos de separao (Medeiros Filho, 2005). Este clima de desconfiana mtua contribuiu para o distanciamento entre os pases sul-americanos, representado pelo baixo volume de comrcio intrarregional e, consequentemente, a escassa integrao regional. A relao entre pases-chave, como Brasil e Argentina, era dominada pela percepo de vizinho-ameaa. Podia-se ver, em todos os gestos do vizinho, intenes pouco amistosas ou confiveis. Analisando-se textos de geopoltica
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produzidos no Brasil e na Argentina, percebe-se que eles eram marcados por posturas agressivas/defensivas de ambas as partes (Miyamoto, 1999, p. 4). Em Geopoltica do Brasil, por exemplo, o general Golbery do Couto e Silva defendia a tese de que o Brasil, em relao ao seu permetro continental, e fronteira com a Argentina, em particular, deveria adotar uma geoestratgia de conteno, em grande parte preventiva (Silva, 1981, p. 171). O perodo entre o fim da dcada de 1970 e o incio dos anos 1980 registrou uma srie de eventos que acabaram por constituir um ponto de inflexo nas relaes geopolticas sul-americanas. Alguns destes esto relacionados a iniciativas cooperativas elaboradas pelo Brasil, ator central na regio, na tentativa de desconstruir o imaginrio oriundo da geopoltica de conteno (Villa, 2006). Entre estes eventos, podem ser citados: a criao do Tratado de Cooperao Amaznica, em 1978; a assinatura do acordo junto Argentina e ao Paraguai pondo fim ao impasse que envolvia a questo de Itaipu-Corpus marco histrico da parceria estratgica que d incio ao Mercosul; alm do comportamento do Brasil durante a Guerra das Malvinas, no incio dos anos 1980, fundamental para diluir o dilema de segurana argentino-brasileiro (Russell e Tokatlian, 2003). A parceria Brasil-Argentina se aprofunda com a assinatura da Declarao do Iguau, tratando de temas nucleares (entre outros), em 1985, e do Tratado de Assuno, criando o Mercosul, em 1991. A partir do incio dos anos 1990, j com a presena de governos civis eleitos diretamente em toda a regio, as tratativas de cooperao regional ganham novos impulsos, alterando, em alguma medida, a percepo mtua entre os vizinhos. O argumento de que a democracia possa gerar a paz controverso. O argumento inverso, porm, de que a paz estabilidade geopoltica possa ser um fator importante para a manuteno da democracia na regio parece plausvel.4 Algumas medidas tomadas pelos governos democrticos tm contribudo para possibilitar um clima de paz na regio, incluindo-se o controle civil do aparelho militar por meio dos ministrios de defesa e a publicao de livros brancos. Contudo, mesmo aps o fim da Guerra Fria, no havia entre os pases sul-americanos propostas de poltica de segurana para o subcontinente. Este vcuo de iniciativas contribua para que persistisse na regio a ideia de uma arquitetura hemisfrica a partir de iniciativas norte-americanas (Villa, 2007, p. 22). Ao longo da dcada de 1990, as experincias de integrao regional se restringiam quase que exclusivamente a aspectos econmicos, tendo como carro-chefe a ampliao do comrcio regional. Isto no impedia que os temas de defesa e segurana
4. No mbito do Mercosul, merece destaque a chamada clusula democrtica, institucionalizada pelo Protocolo de Ushuaia sobre o Compromisso Democrtico no Mercosul, em 1998, que considera a plena vigncia das instituies democrticas condio essencial para o desenvolvimento dos processos de integrao entre os Estados-membros do bloco.
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fossem pensados e discutidos pelos militares da regio; porm, os acordos assinados tinham carter basicamente bilateral. O incio do sculo XXI, porm, registra uma srie de acontecimentos que parecem indicar a direo de uma arquitetura poltico-estratgica e acabam por desaguar na proposta de institucionalizao de um arranjo propriamente sul-americano, representado pelo CDS. Tal postura parece romper com uma longa tradio pan-americana, revestindo-se de um interessante ineditismo geopoltico na Amrica do Sul. Nas subsees seguintes, sero apresentadas as principais discusses ocorridas a respeito de uma arquitetura exclusivamente regional para o tratamento de temas de defesa e segurana.
4.1 Agendas para a integrao regional de defesa
Propostas de uma arquitetura de defesa em escala subcontinental de carter autctone comearam a aparecer a partir dos anos 1990, em um contexto marcado pelo fim da Guerra Fria e o incio de um novo perodo unipolar. Elas tm origem, portanto, em um contraponto regional ao projeto de globalizao liderado pelos Estados Unidos. Estas propostas, entretanto, obedeceram a interesses e preferncias nem sempre consensuais. Para fins de anlise, podem-se identificar trs diferentes agendas de integrao regional: i) a mercosulina; ii) a bolivariana; e iii) a brasileira.
4.1.1 Agenda mercosulina
Denomina-se aqui de agenda mercosulina as propostas de construo de um organismo sul-americano, sob uma perspectiva liberal, como parte da ampliao natural da integrao regional a partir do Mercosul. A finalidade da integrao regional sob esta perspectiva est geralmente relacionada ampliao do grau de integrao regional, atingindo a esfera poltica. Neste caso, o objetivo de uma arquitetura de defesa estaria relacionado necessidade de estabilidade regional, entendida como precondio para a manuteno dos regimes democrticos na regio. Para tanto, a adoo de polticas pblicas transparentes de defesa e segurana, sob o controle civil, passa a ser uma meta central.
4.1.2 Agenda bolivariana
Esta agenda resgata a necessidade de se fazer frente a ameaas externas poder hegemnico, potncias extrarregionais que podem pr em xeque a capacidade autnoma dos pases do subcontinente, retomando o pensamento de Simon Bolvar. De carter nitidamente ideolgico para o qual o socialismo do sculo XXI idealizado por Hugo Chvez a sua melhor expresso , ela se caracteriza por mesclar tendncias socialistas, populistas e nacionalistas. Sua retrica
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notadamente antiamericanista, sendo os Estados Unidos citados entre as principais ameaas externas regio. Em termos de propostas, a agenda bolivariana contempla a possibilidade de uma integrao militar sul-americana, sugerindo, inclusive, a criao de um organismo militar regional, com estratgia prpria.5
4.1.3 Agenda brasileira
Tradicionalmente, a postura brasileira era contrria ao surgimento de qualquer arquitetura de defesa sub-regional. Os primeiros sinais favorveis ao desenvolvimento de um sistema de defesa sul-americano comearam a vir tona com a criao do Ministrio da Defesa, em 1999, quando o ento ministro Geraldo Quinto defendeu uma estratgia regional sul-americana, capaz de promover no a formao de alianas militares no sentido clssico, mas o dilogo sobre polticas de defesa na regio (Martins Filho, 2006, p. 21). Estes sinais se tornaram mais explcitos na gesto do ministro Jos Viegas Filho (2003-2004), que se mostrava favorvel ao avano da cooperao militar na Amrica do Sul, especialmente por meio da integrao das indstrias de defesa.6 Foi, porm, na gesto do ministro Nelson Jobim (2007-2011) que se consolidou a proposta, por ele encampada, em relao criao do CDS. Tal postura tem conferido ao pas lugar de destaque na geopoltica regional, sugerindo uma agenda brasileira de defesa para a Amrica do Sul.
4.2 O CDS: origem e consolidao
A primeira reunio presidencial a tratar do projeto de uma arquitetura regional de defesa contou com a participao de trs presidentes, cada um representando uma das agendas aqui consideradas. A proposta para a criao do CDS foi apresentada durante encontro entre os ento presidentes Lula, Hugo Chvez e Nstor Kirchner, realizado em 19 de janeiro de 2006, na Granja do Torto, em Braslia. Segundo o presidente brasileiro, o objetivo da proposta seria a promoo do desenvolvimento tecnolgico regional no setor de defesa, alm de um carter mais institucional s reunies peridicas dos ministros de Defesa da Amrica do Sul. Na ocasio, a opinio do presidente venezuelano, entretanto, era a de que o projeto seria uma espcie de Otan do Sul, com clara tendncia antiamericana. Passados alguns meses aps os debates iniciais, a proposta parecia condenada ao engavetamento. O tema foi retomado, porm, em outubro de 2007, quando Nelson Jobim assumiu o cargo de ministro da Defesa. Jobim resolveu percorrer, a partir do incio de 2008, todos os pases vizinhos, em uma misso que ele mesmo
5. Em 4 de julho de 2006, aps a reunio de presidentes do Mercosul, que aprovaram a entrada da Venezuela no bloco, o presidente venezuelano Hugo Chvez declarou que o Mercosul deber tener algn da una organizacin de defensa conjunta, una estrategia propia para proteger la soberana de sus pases (Elias, 2006). 6. Ver Viegas Filho (2003).
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intitulou de diplomacia militar. Dois objetivos principais eram apresentados em seus discursos: a construo de uma identidade regional de defesa; e a criao de uma indstria blica sul-americana. No primeiro semestre de 2008, dois acontecimentos deram relevncia discusso do tema: o conflito envolvendo Colmbia, Equador e Venezuela; e a reativao da Quarta Frota norte-americana. Tais acontecimentos impulsionaram o debate e promoveram uma rodada de negociaes entre autoridades de defesa dos pases da regio. Finalmente, em 16 de dezembro de 2008, durante a reunio extraordinria de chefes de Estado da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul), realizada em Costa do Saupe (Bahia, Brasil), o CDS foi criado como uma instncia de consulta, cooperao e coordenao em matria de defesa.
4.3 Segurana coletiva ou segurana cooperativa: qual a vocao do Conselho de Defesa Sul-Americano?
Cabe uma ltima discusso a respeito da arquitetura de defesa regional em gestao na Amrica do Sul. Qual deve ser sua vocao? A formao de blocos regionais de defesa sugere dois tipos que, de certa forma, esto na base do que Deutsch (1982, p. 269) chama de comunidade de segurana pluralstica e comunidade de segurana amalgamada: um constructo de segurana cooperativa e de segurana coletiva, respectivamente. Enquanto a primeira visa manuteno da paz entre os pases-membros, a segunda sugere, para alm da segurana cooperativa, a formao de uma comunidade poltica, com identidade funcional comum e a gerao de poder, cujo objetivo principal seria a legtima defesa contra um inimigo comum. A definio do modelo que se pretende para o arranjo de defesa regional cooperativo ou coletivo mostra-se de grande importncia, pois desta definio que derivam os mecanismos a serem empregados. Se o modelo adotado for o da segurana cooperativa, os mecanismos de cooperao esperados devem se restringir construo de confiana entre Estados, objetivando um ambiente regional marcado pela paz e estabilidade. Em termos prticos, os mecanismos de confiana mtua podem ser representados por atitudes como: notificao de manobras militares, troca de informaes sobre gastos com defesa, intercmbio entre estabelecimentos de formao militar etc. Uma estratgia adequada para este fim pode vir a ser o desarmamento mtuo das partes, como sugeriu o ento presidente peruano Alan Garca.7 Se o modelo for o de segurana coletiva, entretanto, visto que, neste caso, a regio deve ser entendida como uma comunidade poltica, a estratgia a ser adotada sugere maior grau de integrao, apontando inclusive para elementos de
7. O ento presidente peruano Alan Garca props a assinatura de um protocolo de Paz, segurana e cooperao entre os pases sul-americanos. Segundo o que foi noticiado, Garcia fez um clculo de que se reduzissem em 3% os gastos que j existem na Amrica do Sul em armamento nos prximos cinco anos e em 15% os gastos em novas armas, permitiria liberar recursos para que 10 milhes de sul-americanos saiam da pobreza (Vaz, 2009).
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supranacionalidade. A prpria noo de ameaa comum como princpio fundante dos interesses compartilhados constituiria o elemento motivacional da formao da identidade regional. Nos moldes aqui expostos, a adoo do modelo de segurana coletiva provocaria uma alterao radical na forma como a concepo estratgica de dissuaso tem sido empregada: se, tradicionalmente, ela tem sido aplicada em termos regionais, com foco no entorno de cada pas, o modelo de segurana coletiva sugere pens-la em termos extrarregionais. Em um cenrio hipottico de plena integrao poltica da Amrica do Sul, portanto, a importncia dada dissuaso de mbito estritamente regional cederia lugar, paulatinamente, necessidade por uma dissuaso de amplitude extrarregional (Nascimento, 2008, p. 7). Diferentemente do modelo mais modesto de segurana cooperativa, que sugere inclusive o desarmamento como soluo para a segurana, a noo de segurana coletiva tende a apontar em sentido contrrio, em que a ideia de fortalecimento dos mecanismos de defesa reestruturao das Foras Armadas, revitalizao ou desenvolvimento de uma indstria blica regional etc. tende a ser invocada.
5 SEGURANA REGIONAL SUL-AMERICANA: DESAFIOS INTEGRAO
Passada a euforia sobre o sucesso do processo de cooperao regional observado na dcada de 1990, constatam-se alguns bices limitadores do avano da integrao regional, nos campos da defesa e segurana, na Amrica do Sul. 1) Um primeiro aspecto, decorrente em boa medida da geopoltica de conteno que predominou at a dcada de 1980, diz respeito frgil infraestrutura fsica de circulao e escassa complementaridade econmica entre os pases sul-americanos. De fato, diferentemente do processo que ocorreu na poro norte do continente americano Estados Unidos e Canad , na Amrica do Sul, os pases se desenvolveram de costas uns para os outros. Um exemplo disto a dificuldade de integrao ferroviria no Mercosul em virtude da diversidade de bitolas usadas entre os pases do bloco, herana de um cenrio geopoltico em que os vizinhos se enxergavam mutuamente como ameaas e adotavam bitolas oficiais prprias com o objetivo de retardar uma eventual invaso militar (Camargo, 1999). Esta fragilidade regional afeta, em primeiro lugar, o avano da cooperao econmica. Eis a questo a ser respondida: possvel avanar no campo da integrao poltica quando os nveis de cooperao econmica so ainda claudicantes? 2) Um segundo bice decorre da fragilidade da agenda democrtica no continente. A principal limitao parece recair sobre as condies polticas em que se desenvolvem as democracias regionais. O baixo grau da continuidade e institucionalizao das chamadas regras do jogo em
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vrios pases da regio impossibilita um mnimo de congruncia entre a racionalidade formal e a prtica efetiva da democracia (Villa, 2006). Sem estabilidade democrtica no h confiana poltica; sem esta, dificilmente os arranjos regionais avanaro para alm de acordos entre governos. 3) Um terceiro bice diz respeito fragilidade das instituies regionais e ausncia de instituies supranacionais. A dificuldade em se avanar em arranjos supranacionais parece estar relacionada ao receio dos prprios Estados-membros de que a adoo de instituies regionais fortes implique cesso de soberania e, em ltima instncia, cesso de parte de suas liberdades e de seu poder de deciso. Como consequncia, os acordos entre os pases da regio exigem, necessariamente, o consenso, o que acaba por gerar paralisia quando da necessidade de discusso de temas mais complexos, como geralmente so os de defesa e segurana. 4) O quarto e, talvez, o mais relevante dos bices, diz respeito manuteno na regio de um considervel estoque de desconfiana mtua. Apesar do cenrio de ausncia de guerras clssicas, e em que pesem as mudanas ocorridas a partir do processo de democratizao iniciado nos anos 1980, persistem na regio velhas desconfianas envolvendo questes com potencial de se desdobrar em conflito armado. Trs aspectos podem ser apontados. O primeiro se refere a questes territoriais ainda no resolvidas, sendo a mais importante a da sada boliviana para o mar. O segundo aspecto, no obstante o esmaecimento do pan-americanismo na regio, refere-se forte influncia dos Estados Unidos, gerando um quadro de amor e dio no qual as ideologias nacionais se fundam. Atualmente, este aspecto representa a maior ameaa de uma possvel fragmentao regional. O ltimo aspecto se relaciona s supostas posturas imperialistas de seu principal lder. Acontecimentos recentes envolvendo o Brasil e pases da regio (Bolvia, Equador e Paraguai) apontam neste sentido e mostram que as elites destes pases continuam muito sensveis a discursos e imagens do passado sobre as intenes expansionistas do Brasil (Villa, 2006). O fato de o CDS ter tido como principal propagador um poltico brasileiro contribuiu para que se levantassem suspeitas sobre a possibilidade de o Conselho refletir um projeto estratgico brasileiro de liderana do subcontinente. Nesse sentido, o CDS poderia ser entendido como uma espcie de plataforma para a exportao dos planos militares do Brasil. Sendo assim, a proposta apenas refletiria a estratgia de sul-americanizao do Brasil, segundo a qual o pas tenderia a maximizar seus ganhos, ampliando suas relaes com a Amrica do Sul. Sob tal perspectiva, a construo de uma comunidade sul-americana para o Brasil poderia ser no um fim em si mesma, mas um meio para a sua projeo.
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Alm das questes geopolticas clssicas, contribuem para a manuteno desse estoque de desconfiana um conjunto de problemas que possui origens difusas e pode estar relacionado s vulnerabilidades sociais e fraqueza institucional dos Estados da regio, somados proliferao de grupos criminosos de natureza transnacional.
6 CONCLUSO
A geografia poltica sul-americana possui dinmicas muito particulares que envolvem, concomitantemente: i) elementos de conflito e cooperao; ii) ausncia de guerras; e iii) elevados ndices de violncia social. Tais condies, porm, no se espalham de forma homognea no espao sul-americano. Algumas reas so marcadas pela instabilidade regional, no s no que diz respeito s antigas desconfianas territoriais, mas tambm a fortes vulnerabilidades sociais que colocam em risco a prpria manuteno do estado de direito, como o caso nos pases andinos. Outras pores do subcontinente tm apresentado transformaes radicais nas suas relaes externas e se configuram como candidatas formao de uma comunidade de segurana pluralstica, como o caso dos pases do Cone Sul. Um dado interessante o diferente comportamento observado entre as pores regionais do subcontinente no que diz respeito porcentagem de gastos com defesa em relao ao PIB ao longo das ltimas duas dcadas (tabela 1). Enquanto a porcentagem dos pases que compem o Cone Sul manteve uma tendncia decrescente, a porcentagem entre os pases que compem a Amaznia e os Andes manteve tendncia crescente ao longo do perodo considerado. Estas diferenas tm relao com as caractersticas geopolticas predominantes nestas pores. Na primeira Cone Sul , a regio vive um cenrio de relativa estabilidade poltica e aproximao estratgica entre seus atores centrais: Brasil-Argentina e Argentina-Chile. As demais Andes e Amaznia constituem o chamado arco da instabilidade, onde coexistem ameaas tradicionais e novas. A combinao entre a permanncia de antigas tenses geopolticas, a influncia norte-americana naquela rea, a necessidade de superar o obsoleto estoque de material blico e as novas percepes de ameaas tm contribudo para a ampliao da desconfiana de alguns daqueles pases. Sob tais condies, o avano no processo de integrao torna-se menos provvel. Independentemente de como se possa classific-la, deve-se destacar o fato de que a Amrica do Sul hoje uma regio que, no obstante a permanncia de potencial conflitivo, possui um conjunto de caractersticas que a qualifica como uma das regies mais estveis do mundo: apresenta gastos com defesa relativamente muito baixos; uma regio livre de armas qumicas e nucleares; e no registra guerras convencionais em seu territrio h quase um sculo. A discusso sobre quais seriam os fatores determinantes de tal situao parece controversa.
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H quem defenda explicaes de ordem material: periferia regional e presena do poder hegemnico norte-americano; baixa capacidade de poder militar dos pases da regio; e prioridade dada ao inimigo interno. Outros autores apostam em elementos ideacionais, como a possibilidade de se pensar a regio como uma sociedade de Estados, em que determinadas normas seriam compartilhadas em nome de objetivos comuns a todos os pases da regio. Aparentemente, a melhor explicao no deve ser buscada em um fator determinante, mas em uma engenhosa combinao de fatores que tem proporcionado regio a relativa paz. Do ponto de vista das relaes internacionais, resta questionar se os aspectos analisados anteriormente apontam para a consolidao de uma comunidade de segurana na Amrica do Sul ou se este constructo regional no passa de mais uma iluso cartogrfica.
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CAPTULO 2
ENTRE A SEGURANA DEMOCRTICA E A DEFESA INTEGRAL: UMA ANLISE DE DUAS DOUTRINAS MILITARES NO CANTO NOROESTE DO SUBCONTINENTE SUL-AMERICANO
Adriana A. Marques* Oscar Medeiros Filho**
Entre as polticas de defesa que esto sendo implementadas nos pases sul-americanos nos ltimos anos, duas em particular vm chamando a ateno de analistas por conta dos diferentes projetos polticos que representam: a Poltica de Defesa e Segurana Democrtica da Colmbia e a doutrina de Defesa Integral da Nao, adotada recentemente pela Venezuela. Este captulo analisar os casos colombiano e venezuelano de forma comparada, buscando identificar algumas percepes sobre: i) relaes internacionais; ii) entorno regional; iii) concepes de segurana e defesa; iv) postura estratgica; v) relaes entre civis e militares; e vi) configurao das Foras Armadas. A identificao destas percepes nos permitir apreender alguns elementos das culturas estratgicas venezuelana e colombiana.
1 CULTURA ESTRATGICA
Utilizado pela primeira vez no final dos anos 1970 para analisar a doutrina sovitica de guerra nuclear limitada, o termo cultura estratgica, cunhado por Jack Snyder, vem, ao longo das ltimas dcadas, ganhando visibilidade na comunidade acadmica. Snyder usou o termo para se referir a um conjunto de atitudes e crenas que guiam e circunscrevem o pensamento sobre questes estratgicas, influenciam a maneira como estas so formuladas e articulam o vocabulrio e os parmetros perceptuais do debate estratgico (Marques, 2009). Dos primeiros trabalhos, produzidos durante a Guerra Fria e centrados na possibilidade de utilizao de armamentos nucleares pelas grandes potncias, s anlises mais recentes, que discutem a pertinncia de se ampliar a agenda de pesquisa sobre cultura estratgica, incorporando o estudo de grupos armados no
* Mestre em cincia poltica pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e doutora em cincia poltica pela Universidade de So Paulo (USP). Atualmente professora e pesquisadora do Programa de Ps-graduao em Cincias Militares da Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito (ECEME). ** Ocial do Exrcito Brasileiro. Mestre em geograa humana e doutor em cincia poltica pela USP. professor e pesquisador do Programa de Ps-graduao em Cincias Militares da ECEME.
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estatais e a existncia de culturas estratgicas regionais (Howllet, 2005), o conceito foi sendo rediscutido e reformulado, sem que, no entanto, tenha se estabelecido uma definio consensual na literatura especializada. Neste captulo, ser adotada uma definio de cultura estratgica inspirada na proposta de Neumann e Heikka (2005), para os quais a cultura estratgica de um pas ou regio pode ser entendida como uma interconexo dinmica entre o discurso (a grande estratgia os fundamentos do pensamento sobre os militares e a poltica de defesa) e a prtica (as doutrinas militares, as relaes entre civis e militares e a aquisio de armamentos). Alm disso, os autores enfatizam que a cultura estratgica dos pequenos pases fortemente influenciada pelo sistema internacional e as alianas so fundamentais para a sobrevivncia destas entidades; por isso, o carter transnacional da cultura estratgica dos pequenos pases um ponto que merece muita ateno dos analistas. Tambm ser agregada definio de Neumann e Heikka uma questo considerada por outros autores, como Booth e Macmillan (1999), fundamental para a compreenso da cultura estratgica de um pas: a geografia, tanto humana como fsica, incluindo sua posio relativa no globo. Neste sentido, considera-se que a presena de uma grande potncia, os Estados Unidos, no continente americano um fator que influencia fortemente a cultura estratgica dos demais pases do hemisfrio ocidental. Para discutir esta questo geopoltica, ser recuperada a tese de Mrio Travassos (1935), para quem a instabilidade do canto noroeste do subcontinente sul-americano estaria diretamente relacionada influncia dos Estados Unidos.
2 CONCEITUANDO DEFESA E SEGURANA
Antes de analisar alguns aspectos da cultura estratgica dos pases em pauta, este captulo far algumas breves consideraes tericas a respeito dos conceitos de defesa e segurana, tendo em vista as implicaes da ampliao da agenda de segurana no ps-Guerra Fria para a configurao das culturas estratgicas nacionais e regionais.
2.1 O conceito tradicional de defesa e segurana
O termo segurana tem sido empregado como um estado ou sensao de ausncia de ameaas que poderiam colocar em risco algo que nos pertence. Defesa, sob tal perspectiva, refere-se ao conjunto de aes que garantir aquela segurana (Saint-Pierre, 2008, p. 59). De forma simplificada, a segurana de uma nao corresponderia ausncia de ameaas, geralmente externas (ataques estrangeiros), e a defesa seria o conjunto de esforos adotados pelo poder nacional visando neutralizar ameaas.
Entre a Segurana Democrtica e a Defesa Integral: uma anlise de duas doutrinas militares no canto noroeste do subcontinente sul-americano
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O cenrio resultante do final da Guerra Fria colocou em xeque o modelo analtico tradicional baseado na ideia de segurana-sensao e defesa-ao. Em um contexto marcado pela indefinio e transnacionalizao das ameaas, e pela dificuldade em se separar questes internas de externas, percebe-se, atualmente, uma tendncia ao uso funcional dos termos defesa e segurana: a separao entre ameaas de carter militar (questes de defesa) e de carter policial (questes de segurana), conforme o esquema a seguir:
QUADRO 1
Termo Defesa Segurana
Uso dos termos defesa e segurana

Origem ou natureza Conito ou guerra Desordem ou delito Agentes Foras militares Foras policiais Externo Interno Ambiente
Fonte: Medeiros Filho (2010, p. 44).
Os termos adotados no quadro 1 remetem s ideias de defesa nacional (que envolvem preponderantemente aes das Foras Armadas) e segurana pblica (campo de ao das foras policiais). Assim, enquanto o termo defesa empregado para se referir s atividades das Foras Armadas na garantia da independncia, soberania e integridade territorial de um pas, o termo segurana refere-se ao mbito de atuao dos aparatos policiais no combate a ilcitos e crimes de toda ordem. Tais definies apresentam, porm, algumas limitaes. A linha que separa questes de segurana interna e externa torna-se cada vez mais imprecisa, e a distino entre misses de carter policial (combate ao crime) e militar (conduo da guerra) torna-se cada vez mais complicada. At que ponto possvel estabelecer a diferena entre ameaas de natureza militar e policial? O combate a grupos armados no estatais que protegem laboratrios de refino de cocana no interior da Amaznia por soldados do Exrcito, por exemplo, constitui uma ao na esfera da defesa nacional ou da segurana pblica? Neste sentido, pode-se entender defesa como combate em guerra e segurana como combate ao crime. A guerra seria, ento, a violncia promovida pelas unidades polticas entre si, enquanto o crime seria o produto de uma desordem social: A violncia s guerra quando exercida em nome de uma unidade poltica. (...) a violncia empregada pelo estado para executar criminosos e eliminar piratas no se qualifica como tal, porque tem por alvo indivduos (Bull, 2002, p. 211).
2.2 Por um conceito de segurana multidimensional
No final do sculo XX, um conjunto de novas ameaas, no necessariamente militares, com capacidade de cruzar fronteiras e potencial para colocar em risco a integridade poltica e social das sociedades, comea a ganhar destaque. Por seu
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carter plurissetorial e transnacional, estas novas ameaas passaram a representar srios desafios segurana dos Estados. Em 1994, a Organizao das Naes Unidas (ONU) apresentou uma proposta de mudana no conceito de segurana, transferindo o foco, tradicionalmente centrado nos Estados, para os indivduos. De um conceito de carter exclusivamente territorial, baseado em armamentos, procurou-se transitar para um conceito mais voltado para a segurana da populao, baseado no desenvolvimento humano (PNUD, 1994, p. 28). Considerando a ideia de ampliao (broadening) e de aprofundamento ( deepening) do conceito de segurana (Krause e Williams, 1996, p. 230), este trabalho sugere um esquema terico que prope a subdiviso da ampliao do conceito de segurana segundo dois eixos: vertical e horizontal. O eixo vertical diz respeito ideia de segurana segundo nveis de anlise: nvel individual (segurana humana a referncia a pessoa); nvel estatal (segurana nacional a referncia o Estado-Nao); e nvel transnacional (segurana internacional a referncia transpe fronteiras). O eixo horizontal segue a proposta de Barry Buzan (1991), segundo a qual a segurana, no ps-Guerra Fria, deixa de ser monopolizada pelo setor poltico-militar (viso tradicional e estreita centrada no Estado) e passa a abarcar outros setores como o ambiental, o societal, o econmico etc.
FIGURA 1
Esquema de ampliao do conceito de segurana
Segurana internacional
Segurana societal
Segurana poltica Segurana nacional
Segurana ambiental
Segurana econmica
Segurana militar
Segurana energtica
Segurana humana
Elaborao dos autores.
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Este captulo buscar, adiante, situar no grfico a situao das polticas de defesa e de segurana dos pases aqui estudados.
3 CULTURA ESTRATGICA: OS CASOS COLOMBIANO E VENEZUELANO
Sero apresentados a seguir alguns tpicos acerca das preocupaes de defesa e segurana relativos ao canto noroeste do subcontinente, notadamente Colmbia e Venezuela, que influenciam a cultura estratgica destes pases e por ela so influenciados.
3.1 Colmbia
O envolvimento da Colmbia em conflitos internos h mais de quatro dcadas gerou uma particularidade em sua orientao estratgica que a torna diferente das demais na regio: se, como as demais polticas de defesa sul-americanas, a poltica de defesa colombiana defensiva no plano externo, em relao s suas ameaas internas, ela ofensiva. Especialmente a partir de 2001, com a ajuda financeira norte-americana para o combate ao narcotrfico (Plano Colmbia), iniciou-se uma reestruturao dos aparatos militares para o emprego em misses internas. Durante os anos de 2002 a 2006, o governo colombiano ps em prtica a Poltica de Defesa e Segurana Democrtica. Entre os principais objetivos estratgicos desta poltica destacaram-se: a consolidao do controle territorial; o combate s atividades do narcotrfico; e a diminuio dos ndices de criminalidade nos centros urbanos (Colombia, 2007). Neste documento, a maior preocupao o combate aos grupos armados ilegais, caracterizados pela simbiose entre as organizaes guerrilheiras (tambm chamadas de terroristas) e os narcotraficantes. Esta ameaa tem-se denominado narcoguerrilha ou narcoterrorismo. No perodo entre 2006 e 2010, a poltica de defesa passou a ser denominada Poltica de Consolidao da Segurana Democrtica. Em termos substanciais no houve alterao. O foco continuou sendo a insegurana interna. As ameaas territoriais (convencionais) no apareciam entre as principais preocupaes colombianas. Entretanto, o incidente envolvendo o ataque colombiano contra guerrilheiros das Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC) em territrio equatoriano, em maro de 2008, e os discursos belicistas do governo venezuelano parecem ter alterado o quadro de percepes de ameaas na Colmbia. Em 2011, o governo do presidente Juan Manuel Santos apresentou uma nova poltica de defesa e segurana, intitulada Poltica Integral de Segurana e Defesa para a Prosperidade (PISDP), que define uma srie de objetivos e estratgias para o enfrentamento das ameaas segurana nacional e para a consolidao da paz. Segundo o documento, para o governo nacional, consolidar a paz significa garantir
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a prevalncia do Estado de Direito, a segurana, a plena observncia dos direitos humanos e o funcionamento eficaz da justia em todo o territrio nacional (Colombia, 2011, p. 11, traduo nossa). Em uma primeira anlise, esta poltica representa uma continuao e atualizao de polticas anteriores, tais como a Poltica de Segurana Democrtica (2002-2006) e a Poltica de Consolidao da Segurana Democrtica (2006-2010). Mas percebe-se neste novo documento uma preocupao maior com o ambiente internacional, que passa a ser considerado um dos quatro fatores de risco principais, alm dos grupos armados margem da lei (GAML), dos delitos contra cidados e dos desastres naturais. Estes quatro fatores de risco so apresentados obedecendo a uma sequncia de ampliao da escala de abrangncia dos atores envolvidos no enfrentamento destas ameaas. Assim, de acordo com o documento, o setor de defesa exerce papel de protagonismo no enfrentamento das ameaas que pem em risco a segurana e a consolidao da paz. Entretanto, medida que as ameaas se aproximam dos cidados, so necessrias aes integradas envolvendo outras instituies do Estado e a comunidade (Colombia, 2011, p. 21). Esta ideia aparece representada na figura 2.
FIGURA 2
Ameaas e atores envolvidos
Executivo Governo (nacional e regional) Ministrio Defesa Nacional Foras Armadas Ministrio Interior e Justia Ministrio Relaes Internacionais Ministrio Fazenda Dep. Nac. Planejamento Judicirio Legislativo Organizao de Controle Outros Plano Estratgico Setorial
Delitos contra os cidados Ameaas por catstrofes Ameaas de grupos armados margem da lei
Fonte: Colombia (2011, p. 22). Adaptao dos autores.
Para neutralizar quaisquer ameaas provenientes desses quatro fatores de risco, a PISDP define seis objetivos estratgicos, conforme esquema a seguir:
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FIGURA 3
Objetivos e estratgias setoriais da PISDP
Desarticular os grupos fora da lei-GAML
Criar condies de segurana para a convivncia cidad
Reduzir ao mnimo a produo nacional de drogas
PISDP
Ampliar a capacidade dissuasiva
Fortalecer o bem-estar do setor de defesa e segurana
Contribuir para o enfrentamento de desastres naturais e catstrofes
Fonte: Colombia (2011, p. 32). Adaptao dos autores.
Segundo o documento que estabelece a PISDP, o que se busca um conjunto de estratgias equilibradas entre segurana interna e dissuaso externa, que, alm de manter os esforos de segurana da ltima dcada, busque blindar a nao da feroz dinmica do crime transnacional:
Nesse sentido, alm da manuteno da capacidade dissuasiva de acordo com as necessidades nacionais, o governo trabalhar para o desenvolvimento de uma estratgia de diplomacia para a segurana, com a qual se busca aumentar ao mximo a efetividade na luta contra o crime transnacional e diminuir ao mnimo a possibilidade de uma crise de segurana regional (Colombia, 2011, p. 26, traduo nossa).
Assim, de acordo com o documento que a estabelece, a PISDP visa:

contribuir para a governabilidade democrtica, a prosperidade coletiva e a erradicao da violncia, mediante o exerccio da segurana e da defesa, a aplicao adequada e focalizada da fora e o desenvolvimento de capacidades mnimas dissuasivas (Colombia, 2011, p. 31, traduo nossa).
Considerando a natureza multidimensional da segurana internacional, a PISDP objetiva formular e implantar um sistema de defesa integrado, flexvel e sustentvel para a implementao de uma estratgia de capacidade dissuasiva que envolva aes como o incremento da cooperao, em nvel tanto regional como
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hemisfrico, bem como a implementao de programas de cibersegurana e ciberdefesa (Colombia, 2011. p. 36).
3.1.1 O modelo de fora adotado
A recuperao do controle do Estado sobre grande parte do territrio nacional tem sido o foco principal da poltica de defesa implantada nos ltimos anos na Colmbia. Para tal, priorizou-se o fortalecimento da chamada Fora Pblica (Foras Militares e Polcia Nacional).1 Com apoio financeiro e tecnolgico dos Estados Unidos e com o aumento expressivo dos gastos com defesa a porcentagem do produto interno bruto (PIB) gasto com defesa passou de 2%, no final dos anos 1980, para 4% nos ltimos anos , a Colmbia aumentou consideravelmente o nmero de unidades militares e policiais. S entre os anos de 2002 e 2006, este aumento chegou a 32%. Em nmero de militares, o Exrcito Colombiano j comparvel ao Exrcito Brasileiro, tradicionalmente o maior da regio. Voltadas para misses de baixa intensidade (low intensity conflict), as unidades colombianas foram dotadas com meios de mobilidade e apoio ttico, como helicpteros e plataformas de inteligncia. A criao da Fuerza de Despliegue Rpido2 (Fudra) tem sido apresentada pelo governo como o smbolo do incio da modernizao do Exrcito Colombiano. A Fudra constitui-se numa tropa especializada em luta antissubversiva, composta por brigadas mveis. Cada brigada dispe de trs batalhes contraguerrilhas (unidades leves sem subunidade de apoio e sem base administrativa cerca de 350 militares) e uma companhia de apoio. Estas foras so dotadas de helicpteros Sikorsky UH-60 Blackhawk e Mil Mi-17. Com o lema: qualquer misso, em qualquer lugar, a qualquer hora, da melhor maneira, prontos para vencer, a Fudra tem por misso realizar operaes ofensivas de combate contrainsurgente em qualquer parte do territrio colombiano. Como se pode observar, o combate a ameaas internas, por meio de estruturas militares de baixa intensidade, tem dominado a agenda de defesa e segurana na Colmbia.
1. Coordenada pelo Ministrio da Defesa, a Fora Pblica envolve os aparatos de defesa e segurana do governo colombiano (Foras Armadas e Polcia Nacional). A Polcia Nacional colombiana tem uma estrutura militarizada (uma espcie de gendarmaria) e comandada por um general, o que favorece a atuao conjunta com as Foras Armadas. A articulao entre as foras de segurana e de defesa facilitada pelo fato de a Colmbia ser um Estado unitrio, que detm uma s polcia em todo o territrio nacional. 2. A origem da Fuerza de Despliegue Rpido remonta criao do Batalho de Helicpteros do Exrcito, em dezembro de 1999, pelo presidente Andrs Pastrana. Atualmente, a Fudra est localizada em Melgar a maior base militar da Amrica do Sul, a noventa quilmetros de Bogot, onde se encontra tambm a Brigada de Helicpteros, entre outras organizaes militares. A Brigada de Helicpteros tem esquadres de Mil Mi-17, esquadres de UH-60 Blackhawk (nos quais se incluem os modernos Blackhawk ARPIA) e alguns esquadres de apoio.
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3.2 Venezuela
As estratgias de defesa e segurana na Venezuela tm passado por profundas transformaes desde a aprovao da Constituio da Repblica Bolivariana da Venezuela, em 1999. Desde ento, a principal hiptese de conflito anunciada pelo governo venezuelano refere-se a uma eventual interveno de um poderio blico exgeno ao subcontinente, qual se tem denominado de ameaa imperialista (leia-se norte-americana).3 Diante deste quadro, o modelo de fora adotado tem levado em considerao os princpios da guerra assimtrica ou guerra de 4a gerao.4 Entre os conceitos adotados pelo ento governo de Hugo Chvez com repercusso direta sobre a percepo e, consequentemente, sobre o emprego militar , est o de segurana integral5 da nao, que se traduz numa proposta de aproximao entre Estado e sociedade (movimentos populares).6 Neste sentido, a mudana do nome de Ministrio da Defesa para Ministrio do Poder Popular para a Defesa parece sugestivo. Como consequncia destas transformaes, observa-se entre os militares um alto grau de politizao, potencializado pelo importante papel que o governo tem conferido s Foras Armadas para a realizao de seu principal projeto poltico: o socialismo do sculo XXI.7 No desenvolvimento dessa nova cultura estratgica, o processo de integrao regional tem sido visto pelo governo venezuelano como parte necessria consolidao do projeto bolivariano para a Amrica Latina. Neste sentido, o governo do pas tem manifestado interesse em estabelecer uma aliana militar no subcontinente, uma espcie de Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) do Sul. Em vrias ocasies,8 o ex-presidente Hugo Chvez fez referncias a uma suposta
3. A Ley Orgnica de las Fuerzas Armadas Nacionales (Venezuela, 2005) estabelecia explicitamente, no Artigo 3o, como uma das funes das Foras Armadas: [r]esistir ante a ocupao do pas por foras militares invasoras, incluindo aes de preveno contra foras hostis que demonstrem tal inteno, em uma clara aluso aos Estados Unidos. 4. Para uma discusso sobre o conceito de guerra de quarta gerao ver Marques e Medeiros Filho (2010). 5. O Artigo 322 da Constituio da Repblica Bolivariana da Venezuela (Venezuela, 1999) prope que a segurana da nao se fundamenta no desenvolvimento integral e na responsabilidade mtua entre Estado e sociedade: a segurana da nao de competncia e responsabilidade do Estado. Em sua perspectiva integral, a defesa responsabilidade de todos os venezuelanos, sejam elas pessoas fsicas ou jurdicas, de direito pblico ou de direito privado. 6. De acordo com o Artigo 2o da Ley Orgnica de la Fuerzas Armadas Nacionales (Venezuela, 2005), uma das misses das Foras Armadas da Venezuela era a defesa do exerccio democrtico da vontade popular. Este trecho foi suprimido da Ley Orgnica de las Fuerzas Armadas Nacionales Bolivarianas (Venezuela, 2008). 7. Durante as comemoraes do 186o aniversrio da Batalha de Carabobo, realizado na Academia Militar da Venezuela, o ex-presidente Hugo Chvez reiterou que a essncia do projeto nacional o socialismo e que as Foras Armadas so chamadas a impulsionar este projeto: as Foras Armadas so uma instituio do Estado e, portanto, do povo, para levar adiante, junto a outras instituies do Estado, o projeto nacional; e o projeto nacional que a maioria dos venezuelanos temos assumido se chama socialismo. Por isso, quando um soldado diz Ptria, Socialismo ou Morte, ele se coloca no centro do alvo do momento histrico que os venezuelanos estamos vivendo. Que no haja engano: o socialismo o caminho para a ptria e para a verdadeira democracia (Presidente, 2007). 8. Pelo menos em duas oportunidades o ex-presidente Chvez sugeriu a formao de uma fora militar no Mercosul (incluindo a Venezuela) como forma de proteger a soberania dos pases do bloco. A primeira ocorreu por ocasio do lanamento da ideia de criao do Conselho de Defesa Sul-Americano junto aos presidentes Lula e Kirchner, em 19 de janeiro de 2006, em Braslia (Marin, 2006). A segunda ocorreu no dia 5 de julho de 2006, em Caracas, em reunio com presidentes do Mercosul, um dia aps a entrada da Venezuela no bloco (Elias, 2006).
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organizao militar de defesa dos pases da regio, especialmente do Mercado Comum do Sul (Mercosul), incluindo a Venezuela. Com a resistncia dos pases da Amrica do Sul em criar uma aliana militar, Chvez vinha se voltando cada vez mais para o estabelecimento de uma estratgia de defesa envolvendo os pases que constituem a Aliana Bolivariana para os Povos de Nossa Amrica (Alba).9 Em 31 de maio de 2012, por exemplo, a Alba inaugurou em Santa Cruz (Bolvia) a sua Escola de Defesa. Segundo a Agncia Venezuelana de Notcias (AVN), a escola foi criada com o propsito de fortalecer a integrao do bloco e desenhar estratgias de defesa ante as ameaas de interveno estrangeira no continente (Escuela..., 2011).
3.2.1 A estrutura de defesa venezuelana
As foras de defesa da Venezuela possuem tradicionalmente quatro componentes: Exrcito, Armada, Aviao e Guarda Nacional.10 A partir de 2005, com a adoo da nova estratgia de defesa nacional, esta estrutura passou por alteraes, com a criao da chamada Guarda Territorial, que, junto com a Reserva Nacional, complementaria a estrutura de defesa da nao.11 De acordo com a proposta, a Guarda Territorial seria composta por cidados que, voluntariamente, se organizariam para cumprir funes de resistncia ante qualquer agresso interna ou invaso de foras estrangeiras (Venezuela, 2005, Artigo 11). Esta estrutura se adqua poltica de segurana integral implantada na Constituio de 1999, e que se traduz em uma espcie de fuso entre civis e militares no preparo para a guerra de resistncia contra uma potncia invasora. A partir de 2008, a ento Guarda Territorial passou a se chamar Milcia Territorial, compondo, junto com os cuerpos combatientes (reservistas), a chamada Milcia Bolivariana. A Milcia Bolivariana se destina a complementar a Fora Armada Nacional Bolivariana na defesa integral da nao e est subordinada diretamente ao presidente da Repblica, inclusive no que diz respeito aos aspectos operacionais (Venezuela, 2008, Artigo 43). Alm de reestruturar seus quadros militares, o governo da Venezuela tem realizado importantes aquisies de material militar. Desde o ano de 1998, a Venezuela incrementou dramaticamente suas importaes de armas, a ponto de, em 2007, o pas ter ocupado, em termos de aquisio de armas, a quarta posio entre os pases em desenvolvimento e a primeira entre os pases da Amrica do Sul (Villa, 2008, p. 6-7).
9. A Alba foi criada em dezembro de 2004 pelos ento presidentes Hugo Chvez e Fidel Castro. Atualmente ela composta por oito pases: Venezuela, Cuba, Bolvia, Nicargua, Equador, Antgua e Barbuda, Dominica e So Vicente e Granadinas. 10. Assim como no caso colombiano, a fora de segurana nacional subordinada ao Ministrio da Defesa, e no ao Ministrio do Interior, como mais comum na regio. Na Venezuela, a Guarda Nacional a responsvel pela conduo das operaes para manuteno da ordem e da segurana interna do pas. 11. As Foras Armadas Nacionais so compostas por quatro estruturas: o Exrcito, a Armada, a Fora Area e a Guarda Nacional. Para cumprir a defesa da nao, elas funcionam de maneira integral e so complementadas pela Reserva Nacional e a Guarda Territorial (Venezuela, 2005, Artigo 9o).
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A partir de 2005 comeou a ganhar impulso a aquisio de armamentos russos, que incluem cerca de 100 mil fuzis AK-103, 24 caas Sukhoi Su-30MK, cinquenta helicpteros de transporte, sistemas antiareos de msseis portteis Igla-S e 92 carros de combate T-72 (Chvez..., 2009). Do ponto de vista doutrinrio, a reestruturao das Foras Armadas venezuelanas sugere a preparao do pas para a defesa contra uma suposta ameaa imperialista, na qual a participao das milcias bolivarianas teria papel relevante, tendo em vista a natureza assimtrica da guerra imaginada.
4 CULTURA ESTRATGICA: ANLISE COMPARATIVA E ALGUMAS CONCLUSES PARCIAIS
Tanto a Colmbia como a Venezuela passam por transformaes significativas em suas culturas estratgicas, por diferentes motivos. No caso colombiano, chama ateno o crescimento e o fortalecimento das Foras Armadas do pas, bem como seu novo papel na retomada do territrio nacional pelas instituies estatais. No caso venezuelano, era percebido o esforo do ex-presidente Chvez para incorporar as Foras Armadas ao seu projeto poltico, o que em termos concretos significa uma mudana substancial: nas relaes entre civis e militares; nas misses desempenhadas; e na postura estratgica das foras militares venezuelanas. Nos dois casos as mudanas esto sendo engendradas pelo Poder Executivo, e destoam profundamente das posturas adotadas pelas elites que governaram os dois pases desde a independncia (Uribe-Uran, 2009; Trinkunas, 2009). Historicamente orientadas para a manuteno da ordem interna, as Foras Armadas da Colmbia e da Venezuela esto paulatinamente se voltando para o front externo, sem que isso signifique que estas instituies estejam desenvolvendo doutrinas militares ofensivas ou convencionais. Por um lado, tanto a Poltica Integral de Segurana e Defesa para a Prosperidade, da Colmbia, quanto o conceito de defesa integral, adotado pela Venezuela em seus documentos de defesa, mostram uma preocupao crescente com o ambiente externo (em razo das novas ameaas percebidas no sistema internacional e da poltica norte-americana para a Amrica Latina, centrada no combate s drogas e ao terrorismo) e com as mudanas no panorama estratgico sul-americano (o reequipamento das Foras Armadas sul-americanas). Por outro, nenhum dos dois pases pretende fazer frente a estas possveis ameaas preparando suas Foras Armadas para a defesa externa e o combate convencional. A seu modo, colombianos e venezuelanos investem numa combinao de diplomacia e fora para alcanar seus objetivos. No plano diplomtico, a Colmbia aposta na diplomacia para a segurana, usando os fruns regionais e os encontros bilaterais para defender sua guerra ao narcoterrorismo e a necessidade de cooperao norte e sul-americana para o
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sucesso de sua empreitada. No plano militar, os colombianos investem na retomada e controle do territrio nacional por suas foras de emprego rpido, preparadas para o combate convencional e no convencional. Modernas e eficientes, estas foras representam um signo de poder tanto para os inimigos internos (os grupos armados ilegais) como para os eventuais inimigos externos (os rivais bolivarianos). No que diz respeito influncia doutrinria norte-americana na preparao das Foras Armadas colombianas, vale lembrar que esta muito anterior ao Plano Colmbia: h uma misso militar norte-americana no pas desde a dcada de 1940 (Gantiva e Palacios, 1997). No entanto, os militares colombianos afirmam que a influncia norte-americana se restringe doutrina de guerra convencional. A doutrina de guerra no convencional das Foras Armadas foi desenvolvida pelos prprios colombianos. A coletnea Hablan los generales, publicada em 2006, por exemplo, faz parte do esforo dos militares colombianos para divulgar os principais feitos das Foras Armadas colombianas no combate insurgncia e ao crime organizado entre a dcada de 1960 e o incio da implementao da Poltica de Segurana Democrtica (Osorio, 2006). Ainda no que tange s Foras Armadas colombianas, importante frisar que, desde a implementao da Poltica de Segurana Democrtica, as foras militares vm ganhando prestgio e poder. Ressentidos por nunca terem sido consultados e ouvidos durante as tentativas de se negociar a paz com as foras insurgentes (Gantiva e Palacios, 1997), os militares assumem agora um papel proeminente no somente no combate s guerrilhas e ao trfico de drogas, mas tambm no estabelecimento da autoridade estatal em regies do pas anteriormente controladas por grupos armados ilegais, graas ao aumento significativo de unidades militares e policiais na Colmbia. As Foras venezuelanas tambm esto aumentando seu contingente, poder e participao no mbito interno. Desde a ltima dcada, os militares venezuelanos esto se preparando primordialmente para resistir a uma eventual invaso imperialista ao seu pas. No entanto, ao contrrio da Colmbia, esta mudana no foco das atenes das Foras Armadas no corresponde a um desejo castrense e sim percepo chavista de que o pas corre perigo. A leitura chavista do cenrio estratgico internacional engendrou mudanas significativas na estrutura e na formao das Foras Armadas venezuelanas que, assim como as Foras colombianas, eram vigorosamente influenciadas pelos Estados Unidos no campo doutrinrio. Para alcanar seus intentos, Chvez assim como seus antecessores em perodos de grandes mudanas sociais recorreu figura de Bolvar e seu legado para construir uma nova estratgia diplomtica e militar para a Venezuela. No plano diplomtico, o governo venezuelano apela para o antigo projeto bolivariano de unio dos povos latino-americanos na tentativa de consolidar uma
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aliana poltica (e militar) com os demais pases da Amrica do Sul e Central que os liberte do imperialismo ianque. Neste ponto, os projetos da Colmbia e da Venezuela so inconciliveis. A Colmbia defende e preza a parceria com os Estados Unidos, que vem lhe permitindo restabelecer o controle sobre seu territrio, e no pretende abrir mo da ajuda financeira e militar norte-americana. A Venezuela v o Plano Colmbia como uma ingerncia externa nos assuntos latino-americanos e uma ameaa ao pas, tendo em vista que os norte-americanos estariam usando a presena na Colmbia para tentar desestabilizar o governo venezuelano e apropriar-se de suas riquezas minerais (petrleo) e naturais (reservas de gua doce, biodiversidade). Os colombianos seriam inocentes teis a servio do Imprio. Para se defender da ameaa imperialista, os venezuelanos esto desenvolvendo uma doutrina de guerra assimtrica prpria que, segundo seus formuladores, inspirada nas experincias de indgenas e criollos que resistiram invaso da Amrica por foras exgenas (Mena, 2007). A reestruturao das Foras Armadas venezuelanas e a criao da milcia bolivariana, descritas na seo anterior, atendem a este propsito. Aqui cabe enfatizar uma distino importante nas percepes sobre segurana e defesa que orientam as novas formas de se pensar e se fazer a guerra na Colmbia e na Venezuela. No caso colombiano, percebe-se que as modificaes na doutrina e na configurao das foras colombianas refletem no apenas uma mudana na postura estratgica para enfrentar os grupos armados ilegais que atuam no pas, mas tambm uma tentativa de se adaptar ampliao da agenda de segurana internacional no ps-Guerra Fria. Neste sentido, perceptvel a sintonia da Poltica Integral de Segurana e Defesa para a Prosperidade com as discusses acerca da mudana de foco da segurana e do seu carter transnacional. Anteriormente centrada no Estado, a segurana passa a focar cada vez mais os cidados e suas necessidades de desenvolvimento.12 No caso venezuelano, por seu turno, o que se v uma reedio estilizada das antigas doutrinas de segurana nacional que orientaram a preparao das foras armadas latino-americanas durante a Guerra Fria, com apenas uma diferena: o inimigo difuso e poderoso que se visa combater no o comunismo internacional, mas o imperialismo ianque. Ainda que o termo defesa integral na poltica de defesa venezuelana sugira o dilogo com os novos conceitos de segurana e defesa, a defesa integral chavista visa, antes de tudo, combater os inimigos internos e externos do governo. Finalizando, o canto noroeste do subcontinente continua a ser uma zona de instabilidade geopoltica sob forte influncia norte-americana, tal qual foi descrita por Mrio Travassos na dcada de 1930. O conflito armado na Colmbia e a
12. No possvel detalhar a questo neste captulo, mas importante lembrar que os esforos da Colmbia para reformular seus conceitos de segurana e defesa tambm so uma forma de responder comunidade internacional, que tm questionado o pas a respeito das recorrentes violaes aos direitos humanos.
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preparao para a guerra assimtrica na Venezuela reforam este quadro, mas cedo para saber em que medida as mudanas no campo da segurana e defesa em curso na Colmbia e na Venezuela repercutiro na relao entre os dois pases, dado que ambos esto investindo no fortalecimento de suas Foras Armadas. Tambm no possvel dizer quais sero as consequncias do fortalecimento das instituies armadas para as relaes entre civis e militares, ainda que seja possvel vislumbrar mudanas neste campo. Estas e outras questes ainda em aberto exigiro a ateno dos analistas nos anos vindouros.
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CAPTULO 3
PROPOSIO DE UM SISTEMA DE SEGURANA DE FRONTEIRAS BRASILEIRAS: UM ESFORO PARA TRANSFORMAR O DESENHO DE FORA*
Salvador Raza**
2
Alfred Whitehead escreveu: Ns habitualmente observamos pelo mtodo da diferenciao, s vezes vemos um elefante, e s vezes no o vemos. O resultado que um elefante, quando presente, notado (Whitehead, 1929, p. 6, traduo nossa). preciso um esforo mental excepcional para prestar ateno ao que est constantemente presente. Este captulo objetiva esclarecer os fundamentos do Sistema de Segurana de Fronteiras do Brasil. Trata-se de um recm-chegado entre os muitos subcampos de desenho de fora que comeam com a frase: a segurana nacional .... Sobre esse assunto importante notar que a tecnologia to impregnada na segurana moderna que constitui um pano de fundo quase inevitvel na formulao das autoconcepes brasileiras sobre o que significa segurana e o que se pode esperar dela. Este fator tambm est sempre presente nas modalidades de deciso, bem como no estabelecimento de critrios acerca do que normal e normativo na construo de capacidades de segurana. O esforo de pensar criticamente sobre uma questo to abrangente constitui, essencialmente, uma busca estratgica. Para faz-lo so continuamente necessrias mentes disciplinadas e orientadas para a inovao, algo que nem sempre se encontra facilmente. Mesmo a menor questo referente concepo de um sistema de capacidades de segurana remete a questes extremamente abrangentes e difceis de delimitar, no raramente resultando em contradies no resolvidas.
* As ideias e os conceitos apresentados neste captulo no representam a posio ocial de nenhum pas ou instituio. O contedo faz referncia exclusivamente a material ostensivo. O texto foi originalmente elaborado em ingls e apresentado em conferncia sobre Borders and Borderland Security in the Americas na Universidade de Stanford, Califrnia, Estados Unidos, em 18 e 19 de junho de 2012. O professor Humberto Loureno gentilmente efetuou a traduo e edio da verso em portugus. ** Professor do Defense Institute Reform Initiative dos Estados Unidos e diretor da PwC_Defesa do Brasil.
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1 ENCONTRANDO O ELEFANTE NA SECUROSPHERE
A natureza dessa investigao sobre o problema da segurana de fronteiras brasileiras no questiona o que a segurana de fronteiras em geral, ou quais caractersticas comuns ela pode ter com todos os muitos tipos diferentes de segurana de fronteiras. No importando o quanto isso ocorra, este trabalho visa delimitar uma quantidade finita de capacidades, destacando o que se pode considerar como as conhecidas prioridades de segurana, separando-as das desconhecidas questes filosficas. A empreitada para a construo de itens de alto valor, em termos securitrios, no mbito de uma teoria aplicvel realidade brasileira de segurana. Para ser totalmente autntica, a alternativa brasileira para a segurana de fronteiras deve pertencer ao tpico de itens que podem ser modelados por meio de um prottipo, para assim ser possvel testar o conceito e implement-lo em um programa-piloto, testando tambm sua escalabilidade. Por meio deste mtodo, a metafsica da segurana se torna abrangente em suas questes e crtica em seus mtodos. Certamente, toda previso desse tipo envolve riscos, uma vez que exige que as tendncias atuais que moldam as percepes sociais do ambiente de ameaas de segurana forneam uma referncia estvel de planejamento at que estas possam ser superadas. Sob este tipo de hiptese de correlao, como Marcuse (1964, p. 231) identificou, nenhuma soluo pode ser concebida sem uma constante base de apoio de alta tecnologia. Os benefcios so claros e imediatos. As tecnologias podem assegurar mais segurana que os meios tradicionais podem oferecer, criando garantias de um ambiente estvel para empresas e indstrias e, consequentemente, gerando desenvolvimento socioeconmico. As respostas buscadas pelo desenho de cdigos para os quais a segurana das fronteiras brasileiras pode transferir suas caractersticas incluem, entre outras, o valor bsico da integridade territorial. Primeiramente, algoritmos lgicos da narrativa estratgica tm de ser identificados e modelados em uma construo capaz de produzir coisas reais. Uma vez que os controles da lgica interna do sistema so projetados, as cadeias de coisas podem ser ligadas em segmentos fronteirios mutuamente compatveis sob um princpio comum. Isto restringe a proliferao de possibilidades de insegurana abaixo do limiar de desativao do poder, possibilitando que o sistema de segurana nacional seja apropriado para enfrentar, com sucesso garantido, as ameaas multidimensionais simultneas. Em segundo lugar, o modelo tem de ser capaz de gerar as mtricas capazes de forjar estas longas cadeias de inferncias em uma unidade integral. Na falta destes dois requisitos de projeto, a segurana de fronteiras corre o risco de se tornar um conjunto de princpios orientados a gastar mais dinheiro para continuar fazendo a mesma coisa, mas esperando resultados melhores. o que Albert Einstein classifica como marca de alucinao.
Proposio de um Sistema de Segurana de Fronteiras Brasileiras: um esforo para transformar o desenho de fora
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2 DELIMITANDO O CONTEXTO DO PROBLEMA
A estratgia de segurana nacional e as polticas utilizadas para implement-la podem passar por turbulncias no enfrentamento das realidades das fronteiras internacionais. Enquanto uma estratgia nacional concentra-se sobre as ameaas e os desafios que o Estado enfrenta como um todo (como um ator unitrio, em termos realistas, por exemplo), a realidade da fronteira requer uma abordagem diferente, adaptada s realidades especficas de um espao territorial, s vezes mal definido. Os mecanismos nos quais se baseia uma estratgia de segurana nacional so inerentemente diferentes dos que devem ser aplicados a uma regio de fronteira, tendo em conta as diferentes interaes que a ocorrem e sua natureza inevitavelmente dupla: como parte integrante do territrio nacional e como espao que transcende este limite geogrfico. O conceito de uma poltica nacional de segurana de fronteiras deve levar em conta as dicotomias especficas que definem as relaes entre os dois Estados envolvidos. Uma abordagem nica, de modelo one-size-fits-all, pode no ser adequada, uma vez que no existem duas zonas de fronteira que sejam iguais. Mesmo assim, ainda existem alguns princpios gerais que devem subsidiar qualquer poltica que vise segurana de fronteiras de qualquer Estado, com base nas interaes que so comuns a qualquer limite territorial em todo o mundo. As fronteiras no Hemisfrio Ocidental podem ser analisadas por meio das diferentes identidades que assumem: como limites externos, como limites de segurana interna nos termos da lei, como espaos econmicos que afetam as operaes e, ainda, como comunidades imaginadas (Jaskoski, Sotomayor e Trinkunas, 2001, p. 1). Este um quadro til para ressaltar a dificuldade em desenvolver uma estratgia ou poltica que leve em conta todas as dimenses da regio de fronteira, e como esta estratgia deve ser distinta da perspectiva de segurana nacional. Por exemplo, deveria ser evidente que a segunda identidade, a de um espao que define um limite para a segurana interna sob o Estado de direito, requeira uma abordagem diferente, que no priorize a fora militar, mas que utilize a aplicao da lei como agente principal. A presena de mais atores no espao geogrfico (agentes econmicos, comunidades locais, grupos transnacionais e os governos dos Estados, para citar alguns) cria uma dinmica diferente, que demanda uma abordagem no necessariamente baseada na fora militar. O componente internacional presente em qualquer regio de fronteira a torna um elemento completamente separado de qualquer estratgia de segurana nacional, que requer no apenas definies claras, mas tambm coordenao e acordos mtuos alinhados. Enquanto um Estado pode definir suas polticas internas relativas segurana pblica e os mecanismos para fazer cumprir suas leis, as polticas de fronteira iro exigir uma
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abordagem mais abrangente, que deve considerar no somente o ambiente de segurana, mas tambm a realidade poltica de uma relao bilateral. H diferentes imperativos relativos fronteira: desenvolvimento econmico e controle policial, segurana internacional e identidade de fronteira. Por esta razo, difcil chegar a um acordo sobre polticas fronteirias mtuas entre dois Estados (Jaskoski, Sotomayor e Trinkunas, 2001, p. 3). Estas realidades, portanto, requerem uma estratgia que vai alm do estabelecimento de diretrizes para a segurana nacional. A redefinio da expresso segurana nacional tem sido analisada por autores como Jessica Tuchman Mathews, que destacou a importncia da incluso de recursos, bem como das questes ambientais e demogrficas para a definio de segurana nacional (Mathews, 1989, p. 162), e David Baldwin, que focalizou a conceituao de segurana e das diferentes dimenses que ela pode ter (Baldwin, 1997, p. 23). Dentro da construo de segurana nacional, uma fronteira, em sentido amplo, pode ser definida como uma linha de separao entre os Estados, em que ambos constituem uma forma de espao geogrfico, delimitando um territrio (Jaskoski, Sotomayor e Trinkunas, 2001, p. 4). Como Jaskoski, Sotomayor e Trinkunas afirmam, as fronteiras so tambm um lugar de convergncia de quatro principais preocupaes para os Estados: segurana nacional, segurana policial, desenvolvimento econmico e construo de identidade (Jaskoski, Sotomayor e Trinkunas, 2001, p. 4-5). Isto implica que qualquer poltica desenvolvida para lidar com a segurana nas regies de fronteira ter de lidar no apenas com as preocupaes tradicionais, como a defesa da soberania nacional, mas tambm dever incluir as implicaes mais amplas daquela regio, que so interligadas, ou at mesmo interdependentes. Mesmo essa definio pode ser insuficiente para realmente desenvolver uma poltica global de segurana de fronteiras. Fronteiras so importantes no apenas para a construo de uma identidade nacional interna, mas podem tambm ser utilizadas como elemento de projeo de poder. Este aspecto mais alinhado com uma perspectiva neorrealista, segundo a qual uma fronteira uma linha estratgica para ser militarmente defendida ou violada e uma fonte potencial de expanso para reivindicaes de territrio ou recursos (Andreas apud Jaskoski, Sotomayor e Trinkunas, 2001, p. 5). A fronteira o espao geogrfico onde o Estado tem o poder de impor uma deciso especfica dentro de suas prerrogativas, ou seja, a segurana nacional. Esta responsabilidade orienta a criao de critrios para operacionalizar este esforo; alm disso, estes critrios devem resultar no estabelecimento de uma estratgia clara. Se as polticas de fronteiras no se articulam com a estratgia mais ampla, elas se tornam ineficazes, podendo, at mesmo, se tornarem contraproducentes. As tradicionais distines entre segurana e defesa se aglutinam nas fronteiras, com um impacto unificador que se expande sobre sua rea de
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influncia geograficamente combinada, configurando um tipo denial-deter de persuaso. Esta que no ainda devidamente reconhecida nem compreendida, portanto no bem teorizada baseia-se na estratgia de impedir e repelir (denial) qualquer atividade ilcita ou agresso sofrida somada dissuaso ou deterrncia (deter) sobre qualquer inimigo ou ameaa potencial. A noo de persuaso fronteiria1 funde os conceitos de dissuaso por retaliao e dissuaso por negao, ambos formulados em resposta aos requisitos tericos para o desenvolvimento de estratgias objetivas no contexto de deciso nuclear. Esta noo tambm incorpora o conceito de persuaso do tipo denial-deter para projetar alternativas de construo de capacidades viveis voltadas s ameaas advindas de um ambiente de deciso convencional e de um no convencional. A persuaso por retaliao dentro dos limites geogrficos das fronteiras polticas pode se deparar virtualmente com foras convencionais (soldados profissionais) ou no convencionais (traficantes ilegais) e ambas podem exercer violncia armada, e iro exerc-la quando ameaadas. Ela contm a percepo de que tais foras no sero capazes de neutralizar completamente um contra-ataque provavelmente esmagador (dos militares ou dos agentes de segurana) antes que possam transferir os benefcios marginais da fase de invaso para uma posio confortvel do outro lado da fronteira luta para vencer ou para uma evaso exitosa. A avaliao de risco do agente criminoso, portanto, moldada, principalmente, pelo clculo do perodo de tempo operacional que ele tem para consolidar os ganhos antes de o defensor poder alavancar suas capacidades para evitar que tal agente criminoso obtenha uma posio confortvel. A persuaso por negao modela a percepo interna do transgressor convencendo-o de que o risco de iniciar uma transgresso inaceitvel ou, no caso de a ao j ter sido deflagrada, o faz perceber racionalmente que ele se beneficiar se parar antes de atravessar os limites externos da fronteira. O poder de prevenir ou parar uma transgresso aps ela ter sido iniciada d-se pela capacidade do Estado de impor a sua vontade em direo a solues pacficas para os conflitos (tanto pela poltica entre Estados como por medidas socioeconmicas entre os indivduos) e pela ameaa de um ataque preventivo do Estado vizinho, uma vez que ameaas fluidas vo alm do limiar da sua prpria avaliao de risco. A persuaso por negao e a persuaso por retaliao, que ocorrem complementarmente dentro da rea de fronteiras, baseiam-se no pressuposto comum de que o atacante/agressor/invasor no tem a capacidade de superar o sistema de vigilncia de fronteira capacitada pela persuaso denial-deter antes que possa consolidar um fato consumado (entrega de drogas, transferncia
1. Um quadro de discusso abrangente sobre o conceito de persuaso dentro do contexto mais amplo de dissuaso pode ser encontrado em Codner (2009).
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de armas ilegais, desaparecimento de imigrantes ilegais na sociedade etc.), e de que, quando sua entrada ou presena for detectada, ela ser devidamente classificada, fornecendo um tempo de resposta eficaz para frear o momentum da fora de ataque, impedindo assim o fato consumado. A persuaso denial-deter trabalha indistintamente com segurana e defesa porque inclui ameaas militares e alvos no convencionais (como um transportador humano de drogas em um padro de microtrfico) em um nico descritor comum: o invasor. Uma fora de ataque nociva do tipo brigada patrocinada pelo Estado, um soldado estrangeiro que cruza a fronteira acidentalmente na floresta fechada, um traficante a p ou uma aeronave ilcita so, todos, invasores. Um invasor uma unidade de anlise para projetar complexos de vigilncia que convergem para um sistema SysC. Este fornece ferramentas para cooperao, coordenao e colaborao internacional (3C), impulsionado por um subsistema em rede de apoio deciso de comando e controle (C2) e centrado em um subsistema de comunicao e capacidade de processamento de tecnologia da informao (TI) (C2) e de inteligncia (I) relevante e pertinente extrada do ambiente multidimensional de fronteira, por meio de protocolos operacionais (3C_C4ISR) de vigilncia e reconhecimento (SR). O conceito de persuaso denial-deter pode explicar por que as fronteiras podem ser garantidas, assim como possvel antecipar e superar as violaes de insegurana nas fronteiras, com uma autoridade hipottica fundamentada sobre o projeto de sistema SysC. Dispositivos de sensoriamento ativo, como o radar SR (surveillance radar) de recolhimento de inteligncia, no respeitam fronteiras polticas. H uma imposio tcnica. Uma vez emitidas, as ondas eletromagnticas se estendero por todo o ambiente at serem refletidas de volta, identificando o refletor. Um SR eficaz, que proporcione um tempo de resposta vivel, precisa detectar intrusos para alm das fronteiras polticas. O tempo de reao necessrio, constrangido pelo desenho de fora instalada, define o raio de ao de deteco requerido para alm e para dentro da fronteira poltica. A distncia entre o alcance de deteco para frente e o espao interno de reao estratgica conceitualmente definida como uma funo integradora de:
[(velocidade de reao) / (prontido de resposta x tempo operacional)]
Construir um sistema SysC, com sensores de coleta de informaes dentro de um pas vizinho, seria uma invaso diplomtica caso ocorresse sem um acordo de colaborao bilateral ou na ausncia de um amplo acordo de segurana multilateral. E, uma vez que as medidas de desempenho de um sistema SysC so baseadas em mtricas de dissuaso eficaz, o esforo de negao dever desencadear
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uma resposta antes de os intrusos transpassarem as fronteiras polticas isto , ainda dentro do pas vizinho. Esta situao implica algum tipo de arranjo em que o pas vizinho detm o padro de avano antes que ele configure uma transgresso de leis policiais nacionais ou internacionais vigentes no interior das fronteiras. A ressalva que um pas somente vai cumprir a norma se ela estiver coerente com seus interesses estratgicos. A hiptese de persuaso denial-deter particularmente til para explicar a importncia da colaborao internacional na criao das condies para uma efetiva segurana de fronteiras. A menos que as dimenses denial-deter de persuaso da fronteira possam construir credibilidade por meio da vontade afirmativa dos Estados em agir decisivamente e dentro do espao de tempo operacional necessrio, a segurana de fronteiras se tornar uma panaceia. A eficcia da persuaso e, portanto, da segurana de fronteiras, altamente dependente de um conjunto de aes verticais mutuamente respondentes endereadas ao ambiente de ameaas. Seu objetivo no deve ser derrotar o inimigo, mas reconfigurar as estruturas de onde surgem as ameaas de segurana. As definies de prioridade devem redirecionar os programas de segurana para o modelo denial-deter do contrrio, os programas de defesa continuaro a autojustificar o aumento da fora, criando oportunidades para os vorazes comerciantes de armas. A consistncia interna de programas de segurana s pode ser sustentada por um plano abrangente de desenho de fora, que o mecanismo utilizado para integrar requisitos de adaptao, modernizao e de transformao em um conjunto unificado de prioridades estratgicas, o qual se irradia a partir de um conceito de sistema SysC. Um desenho de fora considera todos os componentes da estrutura de persuaso denial-deter e, como resultado, fornece as bases para um projeto integrado de segurana de fronteiras. Sua finalidade a conceituao, o desenvolvimento e a avaliao de recursos alternativos de segurana para atender s necessidades polticas em resposta s demandas de segurana, garantindo que um conjunto adequado, eficaz e eficiente de foras policiais e militares seja economicamente identificado, desenvolvido, organizado, encampado e apoiado. Um desenho de fora uma metodologia abrangente, e no um fim em si mesmo. Seu resultado um projeto integrado de segurana de fronteiras uma fonte de princpios orientadores que contribuem para comunicar metas e meios que so reforados por regras e normas em todos os nveis das organizaes de segurana. Tal projeto une objetivos comuns e d significado e propsito aos procedimentos operacionais, permitindo que todas as partes das organizaes contribuam com consistncia para o esforo global mesmo que elas ajam de forma independente em um ambiente de mudanas rpidas.
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Igualmente importante, ele inclui uma indicao das capacidades que no precisam ser desenvolvidas, mantendo um foco apropriado na construo de capacidades essenciais. O objetivo bsico de um projeto integrado de segurana de fronteiras fornecer orientaes para aqueles cujas aes podem afetar o foco e o desenvolvimento das capacidades exigidas pelo sistema SysC. Embora direcione todos os processos operacionais que ocorrem no interior do espao de fronteira para um propsito comum, o sistema SysC deve permitir a liberdade de ao necessria para iniciativas e lideranas. Ele deve servir como um guarda-chuva sobre as diversas atividades funcionais desenvolvidas no mbito da segurana nacional, moldando o contexto em que, cotidianamente, as decises so tomadas e definindo os limites de opes estratgicas. Alm disso, um sistema SysC serve como um guia para se decidir acerca das contrapartidas advindas de demandas concorrentes, bem como se decidir, em um ambiente limtrofe, acerca da prioridade de alocao de foras de curto e de longo prazos. Finalmente, ele fornece consistncia, ao comparar exemplos de programas de referncia para alocao de recursos. Esses princpios orientadores so definidos como padres de decises que determinam o conjunto final de recursos de segurana de fronteira, bem como o modelo para o planejamento, a programao e o oramento de foras policiais e militares que sustentam todas as funes relacionadas com a defesa. Tais funes incluem: pesquisa de mercado; licitao e compra; coleta de inteligncia; treinamento e avaliao operacional; pessoal (civil e militar); requisitos educacionais; e pesquisa em tecnologia. Essencialmente, por conta da capacidade destes princpios orientadores de coordenar as atividades operacionais de segurana nas fronteiras com as exigncias polticas, assegurando consistncia ao longo do tempo, que as capacidades de segurana desenvolvem-se de forma dirigida, adquirindo, renovando e ampliando seus componentes para reforar e expandir as possibilidades de defesa. Uma vez que um projeto integrado de segurana de fronteiras definido, ele estimula o desenvolvimento de segmentos relacionados aos servios peculiares de cada agncia de segurana. Tais segmentos iro convergir para produzirem um conjunto necessrio de recursos de segurana para a eficcia da persuaso, garantindo que as subunidades adiram (ao longo do tempo) aos padres operacionais estabelecidos pelo sistema SysC. Este, por seu turno, esmia os requisitos tecnolgicos constantes na estrutura de comando e controle com a perspectiva sistmica necessria para apoiar decises a respeito de como o tempo e as circunstncias determinam adies ou retraes no inventrio de capacidade de segurana. O subsistema C4IS testa constantemente a demanda prevista para as capacidades de segurana, estimando o nvel desejado de eficcia persuasiva, fomentando uma melhor integrao e sinergia entre as partes constantes no sistema de segurana
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das fronteiras para maximizar sua eficincia e, por fim, desenvolvendo um bom uso de escala e de escopo, que competem com base no preo, a fim de garantir a economia dentro de nveis aceitveis de risco. O subsistema 3C integrante do sistema SysC fornece uma lgica funcional para a gesto do sistema de segurana de fronteiras, disciplinando as relaes de suas partes componentes, oferecendo uma taxonomia comum para discusso e progressivamente analisando e integrando novos conceitos. Este subsistema tambm fornece um conjunto de conceitos e a articulao lgica necessria para acionar opes polticas, operacionalizando os requisitos de capacidade de segurana em foras alternativas de segurana de fronteiras e garantindo operaes combinadas e interoperabilidade. O desenvolvimento de um novo conceito de segurana de fronteiras para o Brasil decorre da necessidade de compreender melhor as implicaes de um desafio que o pas enfrenta. Especificamente, a segurana fronteiria do Brasil deve ser entendida como uma dimenso de segurana autorregulada dentro do conjunto maior da segurana nacional. A ambiguidade do conceito de segurana nacional deve ser extirpada. Sua definio, militarmente baseada e ainda inserida na doutrina de segurana nacional alimentada durante os ltimos sessenta anos pela Escola Superior de Guerra (ESG) no serve mais s ambies e aos interesses nacionais que esto emergindo no Brasil. O uso da fora militar no pode ser nem a nica nem a principal dimenso; novos elementos devem ser constantemente redefinidos e includos na dinmica da organizao da segurana nacional do Brasil. No caso da segurana de fronteiras, h uma dicotomia nas condies nacionais e internacionais que desempenham um papel na definio de polticas destinadas a uma rea geogrfica especfica, condio que estabeleceria sua separao de uma estratgia pura de segurana nacional. necessrio compreender esta multidimensionalidade da segurana para entender a importncia de uma nova abordagem para lidar exclusivamente com a poltica nacional de segurana de fronteiras brasileiras. Os imperativos de uma segurana de fronteiras como um domnio particular do conhecimento revelam uma demanda real: um modelo de referncia conceitual para a segurana das fronteiras brasileiras. Isto deve levar em conta, simultnea e complementarmente, as quatro dimenses da ameaa manifesta: terrestre; area e espacial; martima; e infoesfrica. Esta referncia conceitual fornece as bases fundamentais e a articulao lgica para os processos de construo de capacidades como parte da prioridade do governo brasileiro em garantir um controle efetivo sobre suas extensas fronteiras, assegurando que os interesses nacionais estejam protegidos em sete eixos definidos pela Moldura de Avaliao de Conflitos
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Internacionais e Formulao Estratgica (ICASF-F): geoestratgico; ambiental; tecnolgico; scio-humano; poltico-econmico; energtico; e do conhecimento.2 Alm de uma contribuio para o esforo brasileiro de (re)conceituar sua reforma do setor de segurana com base na teoria do desenho de fora, esta (re)conceitualizao do modelo de referncia teve de lidar com hipteses crticas e operacionais, ambas baseadas em um grande nmero de suposies. Estas foram estruturadas por meio de um conceito de rvore hiperblica (com suporte de software aberto), aplicado aos resultados obtidos com o emprego de uma abordagem elementar AHP (analytic hierarchy process processo analtico hierrquico), a fim de explicitar as preferncias axiolgicas utilizadas para aplicar aqueles parmetros dentro de cada categoria definida pelo quadro analtico de segurana.
Hipteses operacionais
1) Necessidade: uma estratgia integrada de fronteiras nacionais inserida em um sistema SysC o elemento crtico para fornecer nveis de segurana consistentes a preos acessveis e pragmticos. a) Na ausncia dessa capacidade, as foras se fragmentariam em esforos isolados de servios, com custos de transao muito elevados. O resultado impulsionaria uma proposta autojustificada de oramento elevado de defesa. b) Os sistemas SysC devem estar operacionais antes do limite de insegurana irreversvel, ou seja, antes que as ameaas comecem a perturbar a extenso da regio de fronteiras em nveis de conflito e violncia que superem a capacidade fornecida pelo atual desenho de foras brasileiras. 2) Oportunidade: o sistema de segurana de fronteiras somente pode operar em um ambiente regional colaborativo. a) A colaborao deve ser resolvida por meio de acordos bilaterais de segurana de fronteiras. A diversidade poltica regional vai impedir uma abrangente iniciativa multilateral de segurana de fronteira (que inclua todos os pases vizinhos), forando a diplomacia do Brasil a trocar especificidades por generalidades. 3) Escopo e escala: o sistema pode, correta e eficazmente, tratar as diferenas de natureza, as diferenas de prioridades temporais e as diferenas em ciclos de deciso e estrutura entre defesa e segurana organizacional, institucional e protocolos doutrinrios operacionais.
2. A descrio completa do International Conict Assessment and Strategy Formulation Framework (ICASF-F) pode ser encontrada em Raza (2010).
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a) Somente pode haver um sistema SysC nacional, embora ele possa ser composto de vrios subsistemas integrados com adequados mecanismos de coordenao institucional e interoperabilidade. Esse quadro fornece o parmetro analtico, apresentado a seguir, para modelar uma topologia de referncia C4ISR estratgica para o Brasil, com sistema de servio subordinado integrado cadeia de valor.
3 MODELANDO A RESPOSTA
Uma longa histria de servios concorrentes enraizados na cultura institucional e perpetuados pela doutrina possibilitou somente uma melhoria limitada de abordagens de segurana. H uma tendncia por parte da Defesa em mostrar indiferena e at mesmo hostilidade crtica de seus mtodos. Isto compreensvel porque ameaa o que foi duramente conquistado no passado. H tambm uma tendncia, por parte das foras policiais, a limitar seus mtodos de resoluo de um problema prtico premente da forma mais eficaz possvel. Isto tambm compreensvel, porque o trabalho da polcia um esforo de risco de morte contnuo. A segurana de fronteiras prov a polcia com foras capazes de obter uma indita melhoria concebida em nvel abstrato, que nunca sequer teria sido almejada, e prov as Foras Armadas com uma inteligncia prtica e precisa capaz de ser generalizada em novas reas de experincia, ligando satisfatoriamente os pontos de um trabalho que pode ser feito de diversas formas. Esse um mtodo muito mais eficaz de correo preventiva de falhas de abordagem do tipo tudo ou nada. Ele representa, pela primeira vez na histria do Brasil, um mtodo para a busca sistemtica de uma abordagem que englobe o todo governamental para a segurana. Essa abordagem forjada ao longo de uma cadeia de inferncias conectadas, traada em um continuum de segurana de fronteiras com quatro deformaes locais, conforme sugere a teoria do campo, transposta em trs segmentos modulares. Cada segmento define uma estratgia operacional especfica, cada uma com subsistemas dedicados C4ISR, os quais servem como ponte entre a integrao destas sequncias de estratgias operacionais e uma estratgia militar coerente com uma abrangente poltica de segurana de fronteiras: a muralha amarela; a muralha cinza; a muralha da Amaznia Verde; e a muralha da Amaznia Azul. As muralhas amarela, cinza e verde conformam o programa Sisfron do Exrcito, conectado com o Sisdabra da Fora Area, com o SisGAAz da Marinha e com o Sistema Nacional SysC. Cada um dos servios um subsistema projetado para integrar-se regionalmente com a fora de polcia local (estadual). Esta arquitetura protege a misso principal de defesa de cada servio particular, enquanto
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permite o aumento da fora para ser entregue a tarefas de polcia em circunstncias especficas definidas por lei. No nvel prtico, o sistema SysC anseia por melhorias em relao ao real, conservando tenazmente os mtodos estabelecidos.
3.1 A muralha amarela
Ela se estende desde o limite sul do Brasil at a parte sul da fronteira ocidental. Os limites externos da rea de segurana de fronteira devem ser expandidos at a grande rea amarelada da bacia hidrogrfica do Paran-Paraguai (mapa 1).
MAPA 1
Muralha amarela
Elaborao do autor.
Os critrios de segurana de fronteiras da muralha amarela devem considerar, especificamente, os aspectos a seguir. 1) Um fundo histrico de guerra regular de alta intensidade e um conflito histrico com a Argentina tiveram um forte papel, no passado, para a formao da identidade militar no Brasil. 2) Fronteira altamente regulada, com pontos de passagem de produtos ilcitos e contrabando relativamente eficazes em reas povoadas (no reconhecidos oficialmente), bem como altos nveis de corrupo. 3) Uma densa rede de diplomacia, foras policiais e instalaes militares, bem como de bases povoadas com profissionais de carreira em defesa e segurana. 4) Uma grande e sofisticada rede de comunicaes ligada a robustos satlites e torres de transio e extensa rede de fibra ptica (chegando ao ponto de retorno mnimo, por conta da crescente deteriorao dos cabos e do desempenho ptico de transio eles esto ficando velhos) que apoiam uma Internet intensa e o trfego de telecomunicaes.
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5) A porosidade da fronteira ao contrabando de bens (carros e equipamentos) e de commodities (caf e soja), principalmente contrabandeadas para o Paraguai. O total de entrada de contrabando made in China de equipamentos eletrnicos (gadgets) falsificados muito grande, mas ainda menor em relao ao fluxo (invisvel) de sada ilegal de produtos agrcolas para o Paraguai, evitando tributos, retornando como produtos legalizados (uma lavagem de mercadoria na base de lavagem de dinheiro) para serem exportados pelos portos brasileiros, sob relaes bilaterais Brasil-Paraguai endossadas por acordos comerciais internacionais. 6) Os caminhos de entrada e sada do trfego ilegal so amplamente conhecidos. A Inteligncia deve se concentrar em identificar novos padres, limitados pela prpria natureza do trfego ilegal de mercadorias. 7) A intensa ocupao (legal) no Paraguai e no Uruguai (em menor nmero) das terras agrcolas fronteirias por cerca de 1,5 milho de agricultores brasileiros (denominados brasiguaios). Se o Paraguai expulsar os brasileiros que ocupam seu territrio e se o Brasil for eficaz no fechamento do trfico e contrabando com o Paraguai, a economia paraguaia corre o risco de colapso. O conceito de fronteira est correlacionado com o alcance em que se pode canalizar o fluxo econmico para poucos pontos de checagem. O esforo, portanto, sobre a vigilncia de corredores limitados de fronteira assistidos por normas policiais institucionalizadas, com o controle de trfego areo, basicamente, regulamentado pelas normas de controle de trfego da aviao civil. Nesse caso particular, o reforo de um satlite ser necessrio para a inteligncia humana. Para resolver adequadamente a segurana das fronteiras na muralha amarela, os tomadores de deciso do Brasil tero de reconhecer o problema real que , basicamente, no interior da Polcia Federal e em reas de responsabilidade institucional da Receita Federal. A funo primria do sistema SysC na muralha amarela deve estar relacionada com o papel 3C, estimulando a capilaridade da inteligncia combinada.
3.2 A muralha cinza
Abrangendo a ala fronteiria sudoeste do Brasil, desde a borda superior com o Paraguai at a borda inferior com o Peru, a muralha cinza encontra seu limite oeste nos majestosos macios cinzas dos Andes bolivianos (mapa 2).
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MAPA 2
Muralha cinza
Elaborao do autor.
Os critrios particulares de segurana de fronteiras da muralha cinza devem considerar os aspectos a seguir. 1) Expanso agressiva do agronegcio brasileiro para a Floresta Amaznica e as reas planas baixas da Bolvia. 2) Intensa migrao de trabalhadores bolivianos no qualificados para grandes reas metropolitanas do Brasil, em razo de um deficit de fora de trabalho inflado por constantes ndices positivos de desenvolvimento. 3) Deficiente infraestrutura de comunicao e rede de transporte sobre uma rea com baixa densidade demogrfica. 4) Tendncias previsveis de externalidades negativas dos conflitos sociais na Bolvia, sob a forma de imigrao macia, promovendo assentamentos ilegais em reas rurais voltadas para agricultura bsica, de baixa eficincia, autossustentada e baseada na produo familiar. 5) Armamentos obsoletos, somados a nveis intensos de corrupo e baixa reputao das agncias de segurana responsveis por cobrir uma fronteira grande e porosa. 6) Dados inconsistentes sobre o trfico ilegal de drogas que flui por meio de corrompidos postos de controle de fronteiras. 7) Para atravessar grandes extenses geogrficas, o trfego ilegal macio, reencaminhado do Peru para a Unio Europeia (UE) e os Estados Unidos atravs do Brasil, fomenta a necessidade de apoio de transporte mecanizado. 8) O trfego areo no controlado de baixa altitude, intenso e ilegal, principalmente de avies de pequeno porte, utilizando uma vasta rede de aerdromos naturais, permeando grandes campos planos e estando conectado a uma grande rede de transporte domstico.
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9) Uma fonte estvel e constante de gs boliviano a preos relativamente baixos fundamental para sustentar o ritmo de desenvolvimento do sul industrializado do Brasil. A fronteira nesse segmento impe barreiras tributrias para o fluxo de sada de atividades econmicas e barreiras policiais para o fluxo de entrada do trfego ilegal. As tendncias de aumento do volume de trfico de drogas, a migrao ilegal, o impacto negativo sobre o meio ambiente e os conflitos rurais fazem da muralha cinza uma prioridade de segurana de fronteiras para o Brasil, com precedncia sobre a muralha verde da Floresta Amaznica. A funo primria do sistema SysC dentro da muralha cinza deve estar relacionada com a capacidade de construo C2 (comunicaes e informtica) de segurana das fronteiras, com foco duplo: i) construo de uma robusta estrutura dedicada de informaes, ligada a uma matriz de baixa altitude e sensores de vigilncia de solo para controlar e coordenar centros de informaes que propiciem reao rpida e elevada mobilidade de contingentes semiautnomos de foras de segurana de pequeno porte; e ii) anlise de ameaas e identificao de padres, baseada em dados fortes, factuais e confiveis, retransmitidos para a central nacional de segurana, com centros de deciso para apoiar uma coordenao de alto nvel entre agncias que compem a estratgia nacional de recursos para a segurana na fronteira. A muralha cinza a menor, mas a mais importante rea de fronteira no atual ambiente brasileiro de segurana. Os requisitos tecnolgicos para uma efetiva capacidade de persuaso denial-deter so relativamente simples, com muitos produtos que no necessitam de encomenda (off-the-shelf) e alternativas de baixo custo disponveis no mercado. Deve-se ter o cuidado de empregar uma concepo do sistema como uma arquitetura modular, escalvel e aberta, com baixa necessidade de manuteno, o que tambm no apresenta quaisquer desafios tecnolgicos. Os desafios que esto presentes no centro do mdulo cinza do sistema SysC de segurana de fronteiras brasileiras constituem dez requisitos de eficcia de conduo do projeto do conceito, conforme a seguir. 1) O sistema tem de se sustentar em ambiente hostil e em condies operacionais com baixos custos de manuteno, livre de falhas sistmicas calamitosas. 2) Sistema de manuteno e controle baseado em vdeo integrado, para oferecer apoio operacional e analtico s decises administrativas. 3) Centro de inteligncia articulada, com capacidade de reconhecimento de padres.
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4) Plataformas de deciso distribudas (clulas), com base em bancos de dados redundantes, assegurando que cada clula operacional d suporte, pelo menos, a 80% do total de fluxo de dados-padro. 5) Integrao dinmica com centros de deciso nacionais e, de forma seletiva, internacionais, e com bancos de dados redundantes, por meio de pistas independentes de informao. 6) Relatrio de automonitorizao pelo centro de superviso e controle localizado no Sistema Nacional SysC de Segurana de Fronteiras, relatando mtricas-padro de desempenho real. 7) Articulaes para fluxo de dados seguros e redundantes com as agncias de segurana operacional. 8) Reduo de custos de infraestrutura baseada em torres de transmisso de energia modular. 9) Proteo fisicamente robusta de seguranas cibernticas. 10) Simetria organizacional por meio de todo o Sistema SysC de Segurana de Fronteiras.
3.3 A muralha amaznica
Considerando-se que a muralha cinza o desafio mais urgente, incitando uma reao breve, a muralha amaznica a mais importante e complexa, levando necessidade de uma postura proativa coordenada. O Brasil empreendeu uma abordagem inovadora por casualidade, no por projeto , o que pode ajudar a reduzir a complexidade desafiadora de se garantir a segurana ao longo da fronteira das Amaznias terrestre e martima, denominadas, respectivamente, Amaznia Verde e Amaznia Azul. Em vez de empreender uma soluo grandiosa e esbanjadora, o modelo brasileiro de tratar sua imponente natureza nas barreiras verde e azul insere-se dentro do subsistema SysC de uma estratgia de interservio vivel de segurana de fronteiras. Preservando os papis, as estruturas de deciso e as misses do Exrcito e da Marinha, o pas construiu uma estrutura de segurana/defesa de fronteiras em camadas, fundindo Segurana-(Exrcito-Marinha)-Defesa em uma equao singular. Um grande desafio na construo da muralha da Amaznia ser a integrao de sistemas j existentes ao Sistema SysC de Segurana de Fronteiras, incluindo os sistemas desenvolvidos por agncias no militares, como a Petrobras, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), a Polcia Federal e a Receita Federal (Serpro).
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3.3.1 A barreira verde
Limitada do oeste para o norte-nordeste do flanco brasileiro, a densa floresta tropical constri uma barreira intransponvel para os intrusos, com poucas passagens, controladas por pequenas guarnies do Exrcito Brasileiro (mapa 3).
MAPA 3
Barreira verde
Elaborao do autor.
Dada a sua extenso e as suas condies topogrficas, pode-se dizer que a fronteira poltica da muralha verde , principalmente, uma fronteira imaginria. Assim, praticamente impossvel determinar o limite exato entre os pases, uma vez que apenas uma extenso da selva amaznica. Polticas de segurana de fronteiras so destinadas a controlar os rios e os aerdromos que servem a regio, mas isso no suficiente para deter o fluxo de drogas e outras atividades ilcitas. Os critrios de segurana de fronteiras da barreira verde devem considerar, especificamente, os aspectos destacados a seguir. 1) A natureza da resposta a intrusos (foras regulares, guerrilheiros, narcotraficantes, contrabandistas comuns, imigrantes ilegais) precisa ser assertivamente rigorosa, uma vez que a incluso em uma ou outra categoria muda os protocolos operacionais e enquadramentos legais. Enquanto isso vlido para todos os outros segmentos, a barreira verde tem a especificidade adicional de ser fronteiria a pases com condies severas de guerra irregular. 2) A floresta uma barreira para os dois lados: intrusos e agentes de segurana de fronteiras. Os primeiros tm a iniciativa, o que lhes proporciona uma vantagem substancial. Os ltimos tm de alavancar a estratgia operacional para superar a vantagem do intruso. Caso contrrio, os intrusos iro prevalecer.
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3.3.2 A barreira azul
A barreira azul a extensa rea martima de interesse do Brasil, circunscrita entre a costa e a linha externa da plataforma continental, que em alguns pontos chega a 350 milhas nuticas de extenso (mapa 4).
MAPA 4
Barreira azul
Elaborao do autor.
A Marinha do Brasil denomina a barreira azul como Amaznia Azul. O termo tem um forte apelo de marketing, uma vez que, metaforicamente, representa um objetivo geral que justifica o papel da Marinha em assegurar o domnio martimo do pas. Ele tambm tem um papel importante na ratificao das reivindicaes brasileiras pelo acrscimo de at 150 milhas para alm da Zona Econmica Exclusiva brasileira, cercando as guas do mar profundo em que se encontram reservas de petrleo e minerais crticos extremamente valiosos, incluindo ndulos polimetlicos, tambm chamados de ndulos de mangans, zirco e minerais de terras raras. Apesar de ser consistente para justificar a misso da Marinha contra um ambiente de ameaa hipottica, construindo critrios para limitar o portflio de alternativas possveis, o conceito icnico de Amaznia Azul carece de uma explicao poltica. Alm disso, uma vez que o conceito abstrato, junto com outros documentos normativos de uma narrativa abrangente de segurana estratgica (um conceito operacional que inclui a misso da Marinha para a estratgia de defesa nacional), os planejadores da Marinha so forados a produzir um elevado nmero de pressupostos na concepo do futuro das foras navais para produzir uma defesa acessvel. O conceito de barreira azul fornece uma resposta direta a essas duas deficincias: uma orientao poltica limitada pareada com uma arquitetura de suposies equivocadas. O subsistema martimo integrante do sistema SysC de
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segurana de fronteiras, portanto, fornece a plataforma de integrao estratgica para o SisGAAz, sigla da Marinha para o Sistema C4I de Gesto Operacional da Amaznia Azul. Este um programa extremamente complexo e integrado, com as muitas correntes dos recursos dispostos entrelaadas em dois grandes segmentos: o mdulo marrom-azulado e o mdulo azul-escuro. O mdulo marrom-azulado o guardio oriental da segurana no Norte do Brasil, completando, com a barreira verde, o cerco da Amaznia brasileira continental, estendida em um conceito estratgico unificado, apesar de o Exrcito e a Marinha operarem sob um controle operacional independente de seus ativos, em coordenao com outras agncias de segurana nacional. Este mdulo define duas reas inter-relacionadas de operaes para a Marinha: uma projetada a leste, em direo ao azul profundo das guas do Atlntico; e a outra projetada a oeste, nas guas fluviais rasas amarronzadas. As guas marrom-azuladas se unem no delta do Amazonas. A Marinha do Brasil, historicamente, tem operado com alto desempenho tanto no norte da bacia hidrogrfica amaznica marrom como no sul amarelo da bacia hidrogrfica Paraguai-Paran, o que ainda no o caso das guas tropicais azuis do Atlntico, inseridas na rea prolongada de operaes da Amaznia. Historicamente, a Marinha tem focado em tticas de frotas de operaes de controle martimo/dissipao martima no Atlntico Sul, com misses correlacionadas com o seu papel no esforo conduzido pelos Estados Unidos no mbito da Guerra Fria. Essa orientao tem evoludo para um papel autorreferenciado de segurana nacional para a Marinha, aumentando extensivamente o foco para a rea marrom-azulada norte da muralha amaznica. Este foco, claramente justificado em uma anlise de ameaa abrangente de segurana, produziu uma estratgia naval inovadora e sofisticada, articulando o SisGAAz dentro de um amplo sistema de segurana SysC. A caracterstica desta estratgia o controle de camadas de corredores martimo-fluviais com reas segmentadas de responsabilidades operacionais, com base no desempenho ativo ttico-estratgico. A resistncia e a flexibilidade da misso estratgica do futuro submarino nuclear brasileiro iro configurar a primeira linha de defesa e o alerta antecipado contra uma fora-base expedicionria intrusa que objetive quebrar o lado leste martimo da muralha amaznica. Este sistema de armas, integrado no Sistema Nacional SysC de Segurana de Fronteiras por meio da rede C2 da Marinha, tem uma misso, principalmente, de persuaso denial-deter. Se a persuaso falhar, e o intruso continuar seu avano, ele poderia, com uma chance marginal de sucesso, mover-se para um modo de ataque. A fronteira externa para a estratgia denial-deter estar, necessariamente, localizada em guas internacionais um grande espao vazio , enquanto a
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fronteira interna vai estar dentro de um permetro defensivo determinado pela lei internacional e pelo direito dos conflitos armados. Posicionar estas linhas uma estrutura de deciso complicada, com o comando sendo apoiado na estrutura de deciso nacional de gesto de crises, coordenado pelo Sistema Nacional SysC de Controle e Segurana de Fronteiras e gerido pelo controle ttico da Marinha. Uma vez que a fora intrusa avana pela primeira camada martima, a barreira de guas azuis profundas do Atlntico, ela vai enfrentar uma resistncia de superfcie e aeroespacial conjunta, apresentada pela fora aeronaval sob o controle operacional da Marinha, exercida com o apoio de seu sistema de controle ttico e sob o controle estratgico da clula Marinha dentro do Sistema Nacional SysC de Comando de Segurana de Fronteiras. Alm da camada interna de defesa martima, o intruso ter de mudar sua configurao para avanar nas guas rasas, traioeiras e marrons que se estendem por 200 milhas para alm do delta do Amazonas. Um verdadeiro pesadelo de planejamento operacional para qualquer intruso, sem referncias de navegao e fortemente influenciado por mars em alguns lugares perto da costa, variando o equivalente a um edifcio de dois andares, com fortes correntes. A margem longa, plana, com grandes ilhas de areia e lama, com poucas estradas que servem para o uso militar intenso e pesado, sem depsitos e sem fornecimento de combustvel, havendo apenas pequenas aldeias. Em outras palavras, um deserto de 300 milhas de costa. Avanando para essa rea, o intruso ter de enfrentar um bombardeio intenso de msseis lanados de terra e msseis ar-terra; assim, eles devem progredir para o funil norte do delta do Amazonas, que fornece o nico acesso de escala militar vivel para o interior. Essa a rea de transio de responsabilidade da marinha azul para a marinha marrom, do mar para as plataformas ribeirinhas, onde o esforo da Marinha tambm transita para o exrcito pesado. O desenvolvimento de protocolos de transio um grande e caro programa de desenvolvimento de doutrina. A este respeito, a Fora Area precisa reafirmar que os requisitos tticos, tecnolgicos e operacionais para o programa em curso de aquisio de seus caas avanados esto completamente alinhados com o conceito nacional de Sistema SysC de Controle de Segurana de Fronteiras. Caso contrrio, ser um desperdcio de dinheiro autojustificado em misses desconectadas de um objetivo claro. A sbia pacincia da Fora Area por esses muitos anos de atraso em relao sua necessidade premente de aumento de capacidade est sendo recompensada agora, dado que o Sistema Nacional SysC de Controle e Segurana de Fronteiras fornece os fundamentos para uma misso que justifica o seu papel (e no o contrrio, como era uma prtica defeituosa passada, apresentada em uma abordagem falha de desenho de fora).
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Vindo do lado oeste da muralha amaznica, um intruso tambm vai enfrentar duas camadas de barreiras defensivas. A muralha verde fornece a camada externa, na fronteira com pases vizinhos, baseada principalmente em uma formao militar de pequenas bases fixas do Exrcito (nvel de subdiviso), isoladas umas das outras por centenas de quilmetros de densa floresta tropical. Suas linhas de comunicao so os rios, que se estendem para o interior por centenas de quilmetros. Oficiais, soldados e suas famlias vivem nesses locais isolados por meses, com a logstica suprida pelo esquadro de transporte da Fora Area e por uma frota de plataformas ribeirinhas do Exrcito (embarcaes com propulso prpria). Esta frota de embarcaes do Exrcito Brasileiro , numericamente, maior que a da Marinha fluvial. Aqueles homens e mulheres tm uma misso verdadeiramente heroica de segurana de fronteiras, inserida em um papel maior de construo da nao. Em guarnies remotas perdidas na Amaznia, eles transformam uma linha poltica abstrata, desenhada em um mapa de grande escala, em uma fronteira real, circunscrevendo a ideia do Brasil como uma entidade soberana capaz de moldar aquelas pessoas como cidads de uma nao. Estes pelotes de fronteira constituem o ponto por excelncia de segurana de fronteiras na camada externa da muralha verde. A camada interna, de postos fronteirios da Marinha, baseia-se principalmente em plataformas mveis (navios fluviais com helicpteros embarcados), apoiadas por estes postos avanados de apoio administrativo e logstico. O Exrcito e a Marinha na Amaznia operam com lgica invertida. A muralha verde porosa. O Brasil no pode arcar com o custo para sel-la, mesmo que isso fosse possvel. O esforo seria o equivalente a fechar, efetivamente, o dobro do comprimento da fronteira entre os Estados Unidos e o Mxico, fornecendo recursos continuamente atravs de um rio hostil a uma distncia de mais de 1.000 km dos depsitos de logstica, assegurando que todas as guarnies remotas operem sincronicamente, e tudo isto sem uma cerca eltrica. Em vez disso, o Brasil simplesmente disps uma barreira secundria, aumentando a capacidade de persuaso denial-deter das foras de segurana, aproveitando o mandamento lgico de que os invasores necessitam usar os eixos fluviais de comunicao. Mesmo que eles passem pela barreira externa do Exrcito na muralha verde, aterrissem um pequeno avio em um campo de pouso ilegal e consigam fugir do sistema de vigilncia por radar, eles ainda precisaro usar os rios para movimentar drogas, armas ou tropas. Consequentemente, tero de cruzar as fronteiras ocidentais da Marinha, construdas como parte da barreira marrom-azulada. Esse arranjo no por acaso. Dentro da camada interna, a Marinha opera com prioridade, enquanto o espao entre a camada exterior e a camada interior
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do Exrcito. Esta diviso implcita reflete uma assimetria histrica de padres de pensamento, bem como prioridades estratgicas e preferncias polticas antagnicas. Alm disso, este modelo de duas fronteiras concntricas nega, habilidosamente, a premissa de que o uso combinado uma soluo obrigatria para maximizar a eficincia operacional. O Exrcito, a Marinha e a Fora Area solucionaram, por meio da estratgia, e no da poltica, um conceito simples que maximiza suas subcapacidades operacionais dentro do conceito em que cada fora cuida de um servio de operao e sem a extensa interface de transio. Este um arranjo simples e vivel, que torna a combinao das muralhas azul e verde uma efetiva estratgia denial-deter contra um intruso hipottico, mesmo se este for baseado em uma poderosa unidade de batalha. Os chineses esto desenvolvendo seu poder militar, em grande parte, sob a mesma lgica, despejando dinheiro na construo de capacidades em camadas. Essa lgica, com fases de transio construdas dentro do arranjo em camadas, traz outra vantagem contextual para os servios de defesa brasileiros. Eles no tm de ser construdos de forma combinada para serem eficazes. A eficincia de coordenao, que deveria fornecer operaes combinadas para gerar eficcia ttica, deriva da integrao operacional dentro do Sistema Nacional SysC de Controle e Segurana de Fronteiras. O sistema, em si, concebido para fazer avanar cada um dos servios desenhados por sua prpria fora, independentemente, para maximizar competncias, assegurando sua eficcia funcional, uma vez que foi produzida para se conectar como um todo. Este o modelo brasileiro, e um pequeno nmero de jogos e simulaes demonstraram a sua viabilidade, acessibilidade e eficcia. O conceito funciona. Mas ele precisa do Sistema SysC de Controle e Segurana de Fronteiras para superar muitos desafios: difcil coordenar aes tticas em uma rea to vasta, sem comunicaes confiveis, baseadas em satlites. A floresta absorve at mesmo as mais poderosas transmisses eletromagnticas, criando vastas zonas de silncio de rdio. Alm disso, sabe-se que o nmero de policiais com autoridade para impor a segurana mnimo, sem recursos para operar em um ambiente to grande e hostil, e os militares das Foras Armadas possuem um limitado poder de polcia.
3.4 Construo do Sistema Brasileiro de Segurana de Fronteiras
O Sistema Nacional SysC de Controle e Segurana de Fronteiras foi concebido como um todo com compleio tcnica alinhando dois mdulos de componentes martimos e trs de terra em um nico complexo, sob dois requisitos tcnicos, conforme a seguir. 1) Arquitetura aberta: interfaces embutidas capazes de abrigar padres de tecnologia expansvel em um horizonte temporal de dezoito anos (que define o ciclo de vida do sistema baseado no da tecnologia motriz
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do projeto de ativos estratgicos que operacionalizam a estratgia de persuaso denial-deter). 2) Escalabilidade dupla: protocolos embutidos para integrar a segurana estratgica, operacional e ttica e os esforos de construo de capacidade de defesa em uma abordagem modular que permite economia de escala e de escopo. -Economia de escala: alcanada dentro de cada subsistema (as muralhas), por replicao e bloqueio autossuficientes de correntes semiautnomas de C4IS. Por exemplo, dentro da muralha cinza, a prioridade nmero um seria uma linha que estendesse a infraestrutura de comunicao das atuais bases de estao do Exrcito a uma matriz de sensores que cubrissem aproximadamente 100 km de fraes crticas da fronteira com a Bolvia. Economia de escopo: alcanada com um conceito unificado que fornece a lgica de conduo de todo o sistema, garantindo uma escalabilidade fractal cada linha dentro de cada mdulo de cada muralha, e todas as muralhas replicando o mesmo conceito, todos integrados em um processo de tomada de deciso distribudo, alinhado e sustentado por estruturas organizacionais de agncias de segurana.
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O estado atual de avanos tecnolgicos determina que, em todos os nveis coordenados ttico, operacional e estratgico , as aes conjuntas dentro da linha interna e externa de defesa sejam totalmente dependentes de comunicaes confiveis e seguras de satlite. certo que a Marinha no deve comear a investir na construo da segunda esquadra at que tenha certeza de que possui capacidade de comunicao (com capacidade de retransmisso) via satlite. Esta , em si, uma questo mais poltica que tecnolgica ou financeira, com disputas territoriais que dividem interesses na base industrial de defesa, alimentadas por rivalidades de ordem poltica e tecnolgica no servio pblico. Uma vez plenamente operacional, o Sistema Nacional SysC de Controle e Segurana de Fronteiras ir fornecer uma viso unificada da natureza do binmio segurana-defesa da estratgia de persuaso denial-deter, permitindo que todas as agncias sejam integradas continuamente no Sistema Nacional de Segurana durante o desenvolvimento de esforos autnomos integrados, dentro da lgica totalidade do governo, que direciona o conceito de estruturao SysC. Esse esforo de integrao deve se completar na garantia de duas aes obrigatrias programticas. Primeiro, o Brasil tem de desenvolver uma doutrina SysC que se conecte com as doutrinas operacionais e tticas das Foras Armadas, da
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Polcia Federal e de outros organismos integrados no Sistema Nacional de Segurana. Segundo, o Brasil tem de conceber, desenvolver e implementar mecanismos para a internalizao de vazamento tecnolgico externo ao sistema SysC na base industrial de defesa brasileira. Embora essa ltima ao programtica j esteja determinada pela Poltica Nacional de Defesa em vigor, com o Ministrio da Defesa exibindo substanciais esforos tcnicos nessa matria, a eficcia necessria s pode ser medida dentro da anlise racional da grande estratgia do sistema SysC, em seu papel central de conectar segurana e desenvolvimento nacional. Nessa parte, mais fcil dizer que fazer. No entanto, um competente esforo de benchmarking, em que se aplica o teste de desempenho de um sistema assim como o esforo muito semelhante feito pela ndia , ir demonstrar claramente uma mudana profunda nas polticas para a conduo das relaes entre defesa, centros de tecnologia e indstrias de defesa, reorientando seriamente os esforos (e recursos) para o fomento do desenvolvimento de clusters crculos virtuosos de produo tecnolgicos regionais. Mais importante, esse esforo apenas pode ser plenamente concludo por uma agncia regulatria independente do complexo industrial de defesa. Caso contrrio, todo o esforo do sistema SysC pode ficar paralisado em disputas territoriais, corrodo pela corrupo e perdido nos meandros dos lobbies invisveis. O resultado ser, de novo, alguns benefcios isolados dentro de uma grande catstrofe, sem atores responsveis . J vimos esse filme antes, em programas como o Sistema de Vigilncia da Amaznia (Sivam)/Sistema de Proteo da Amaznia (Sipam), o Calha Norte, o das bombas nucleares no existentes, o do submarino nuclear e o do carro de combate brasileiro.
4 DEFININDO O PREO DO SISTEMA SYSC
Para fins de planejamento, se uma economia de escala assegurada, cada quilmetro de uma linha, independentemente da muralha a que pertence, custaria cerca de US$ 1,5 milho, projetando-se, assim, os custos totais da base terrestre do Sistema Nacional SysC de Controle e Segurana de Fronteiras em US$ 7,6 bilhes, os quais, somados ao montante equivalente para a muralha azul, totalizam um projeto de desenho de fora de US$ 15 bilhes. A plena integrao destes fractais levaria o custo total do sistema SysC a US$ 20 bilhes. Uma vez que os custos para o desenvolvimento de armas estratgicas (msseis) e plataformas sejam computados, o total do oramento de segurana do Brasil seria de aproximadamente US$ 74 bilhes, o que no muito ao se considerar a ambio do Brasil de se tornar uma potncia regional.
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Sistema Nacional SysC de Controle e Segurana de Fronteiras: US$ 20 bilhes. Sistema de submarino nuclear da Marinha: US$ 18 bilhes. Brigadas de resposta rpida do Exrcito: US$ 8 bilhes. Transporte estratgico da Fora Area: US$ 9 bilhes. Interceptores estratgicos de foras (Fora Area): US$ 7 bilhes. Programa de msseis interservio: US$ 7 bilhes. Sistema de satlite estratgico: US$ 4 bilhes. Desenvolvimento e integrao de doutrina do sistema SysC: US$ 1 bilho. Internalizao tecnolgica na indstria de defesa brasileira: US$ 6 bilhes. Setenta e quatro bilhes de dlares, ao longo de dez anos, no muito para se construir segurana. O Brasil pode faz-lo porque precisa. Dentro destas trs muralhas de segurana Amaznia, cinza e amarela o Brasil pode construir sua grandeza. Polticos ainda no atriburam crdito a esse projeto corretamente porque no sabem o quanto ele importante. No sabem, pois a Defesa no algo que possui clareza para eles. E a Defesa no poderia implantar este projeto porque os militares no sabiam como projetar foras centradas em um sistema SysC robusto e acessvel. Agora eles sabem que, com uma solicitao de propostas (request for proposal RFP) para um prometido subsistema do Exrcito e Marinha, a soluo vir em breve.3
5 MOLDANDO O FUTURO
O Sistema SysC de Segurana de Fronteiras tem um poder verdadeiramente transformador sobre o que o Brasil tem estabelecido em termos de segurana. Ele forja uma nova maneira de se pensar, simultaneamente, sobre segurana e defesa, removendo os limites artificialmente construdos no passado (que serviram apenas para justificar disputas territoriais baseadas em obsoletas doutrinas de segurana nacional) e sendo sustentada por um sistema profissional de ensino militar, dada a necessidade urgente de modernizao para se lidar com os desafios trazidos pelo sistema SysC. Os princpios de desenho de fora vo apoiar as Foras Armadas para mais bem quantificar suas necessidades, desenvolvendo a capacidade de se desenrolar propostas de oramento como reflexo de um sistema nacional, unificado e abrangente
3. Post-scriptum: Este captulo foi preparado antes de o RFP do Exrcito Brasileiro para o primeiro mdulo do Sisfron ser emitido. Nada neste captulo se refere especicamente a algum contedo do referido documento (sigiloso), que protegido por acordo de condencialidade do entrevistado em relao proposta.
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de estratgia de segurana, e no de uma agregao disfuncional de listas de desejos. E as foras policiais (todas elas), bem como outros agentes de segurana, recebero um melhor apoio para fazerem o que se espera que faam. O que a segurana de fronteiras do Brasil? Esta questo, agora, tem uma resposta: o que o sistema SysC produz dentro das muralhas de proteo de rios, montanhas, florestas e mar. Outra questo, por longo tempo levantada por analistas de segurana, no obstante sua posio controversa, se a segurana de fronteiras pode ser financiada. Existem muitos tipos de resposta. Mas, talvez, os melhores critrios para respond-la possam ser baseados no princpio da simplicidade de Occam: de duas teorias rivais, a explicao mais simples, com o menor nmero de suposies, a preferida. Isto traduz os dois requisitos essenciais de desenho do sistema SysC. Primeiro, as estruturas de deciso que integram o sistema no devem se anular mutuamente por conflitos irreconciliveis. Este o valor mximo das interagncias. Pensar em segurana de fronteiras de forma sustentada exige que as agncias de defesa e segurana possam lidar, de alguma forma, com ideias conflitantes, mas no para apenas afirm-las no mesmo nvel de uma s vez, pois, desta forma, se tornam simples confuso e teoria perdida.4 Segundo, a deciso deve estar baseada na coerncia lgica. Tal coerncia permite que as aes derivem das ideias. Occam diria, de novo: Se projetada, a segurana vir!.
REFERNCIAS
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4. Esse o denominado princpio da consistncia. Ver Ferr (1988).
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RAZA. S. Conflict analysis methodology for formulating security policy and strategy. Working Paper, Centro Argentino de Estudios Internacionales, n. 38, 2010. Disponvel em: <http://goo.gl/PzN70d>. WHITEHEAD, A. N. Process and reality: an essay in cosmology. New York: Macmillan Press, 1929.
CAPTULO 4
OPORTUNIDADES E LIMITES DO DILOGO SOBRE SEGURANA ENTRE A UNIO EUROPEIA E A AMRICA LATINA*
Anna Ayuso**
1 INTRODUO
A agenda de segurana internacional passou por grandes transformaes nas ltimas dcadas, com a desintegrao do bloco comunista, a crescente globalizao e interdependncia dos Estados e a emergncia de novas potncias, as quais propiciam alianas diversas na transio para um mundo cada vez mais multipolar (Grevi, 2009) e heterogneo. Todas estas mudanas se refletem necessariamente na agenda inter-regional entre Europa e Amrica Latina, e se somam s transformaes decorrentes das novas dinmicas regionais de cooperao e integrao e progressiva ampliao da agenda de segurana rumo a uma abordagem mais multidimensional. O surgimento do dilogo poltico inter-regional institucionalizado entre as duas regies esteve fortemente ligado agenda de segurana, mas esta iniciativa foi instituda de forma fragmentada e esteve sujeita a altos e baixos em funo das conjunturas internacional e regional. Durante suas primeiras dcadas, os processos de integrao regional na Europa e na Amrica Latina, que nasceram e evoluram em paralelo, mas de forma distinta (Ayuso e Foglia, 2010), se concentraram nos mbitos econmico e comercial, deixando relegados os aspectos relacionados segurana. Ainda em pleno perodo de Guerra Fria, as dinmicas do enfrentamento Leste-Oeste deixavam muito pouca margem de manobra ao inter-regionalismo neste campo. A Europa estava dividida pela Cortina de Ferro entre o Ocidente, sob o guarda-chuva da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), e a Europa Oriental, sob a tutela sovitica, no mbito do Pacto de Varsvia. Enquanto isso, nas Amricas, a hegemonia dos Estados Unidos foi exercida por meio da Organizao dos Estados Americanos (OEA) e do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (Tiar). Entre as dcadas de 1960 e 1970, enquanto a Unio Europeia (UE) estava envolvida em seu prprio processo de aprofundamento e empreendia as primeiras
* Texto traduzido a partir do espanhol por Marcelo Colus Sumi. ** Pesquisadora do Barcelona Centre for International Affairs (CIDOB), Espanha.
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fases de sua expanso, a Amrica Latina foi palco de uma forte polarizao poltica e social. Os conflitos sociopolticos subjacentes eclodiram na forma de guerrilhas e represso militar que, com a cumplicidade e o intervencionismo das potncias hegemnicas, resultaram na imposio de regimes autoritrios em muitos dos pases da regio. Escudando-se na segurana nacional e com base no conflito Leste-Oeste, as ditaduras violaram direitos humanos e liberdades civis com impunidade por aproximadamente uma dcada, at iniciarem os processos de redemocratizao nos anos 1980. Estes processos desenvolveram-se em continuidade queles experimentados no sul da Europa (Grcia, Espanha e Portugal), e foi neste momento de transio que o dilogo poltico entre Europa e Amrica Latina fluiu, embora com altos e baixos. Com a progressiva distenso do enfrentamento Leste-Oeste, que ocorreu na esteira da queda do Muro de Berlim, em 1989, os tpicos includos no dilogo birregional, cada vez mais institucionalizado, foram ampliados. Isto inclua uma agenda de segurana ampliada, rumo a temas relacionados governana internacional contra ameaas transnacionais e promoo do inter-regionalismo como espao intermedirio de concertao, de balano de poder e de aumento da autonomia. No entanto, as diferentes dinmicas polticas regionais da Europa e Amrica Latina, a distncia e a existncia de preocupaes de segurana em outras localidades, especialmente aps os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos, as guerras no Afeganisto e no Iraque e o recrudescimento dos conflitos no Oriente Mdio, deixaram os temas de segurana relegados a segundo plano no dilogo inter-regional euro-latino-americano. Contudo, alguns temas da agenda de segurana foram sendo incorporados ao dilogo poltico e, hoje, j adquiriram uma identidade que lhes garante um espao prprio. Nesse sentido, deve-se ressaltar a influncia do debate terico em torno do conceito de segurana humana, inspirado na obra do Nobel de Economia Amartya Sen e impulsionado a partir do primeiro Relatrio de Desenvolvimento Humano do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), de 1994 (UNDP, 1994). A definio de seu alcance e de sua influncia sobre as polticas de segurana tem sido objeto de debate acadmico,1 mas, sem dvida, um dos efeitos tem sido a expanso da esfera da segurana a reas antes estranhas e o aumento do nmero de atores includos nas estratgias de segurana. A segurana atualmente concebida como um fenmeno multidimensional, que est inevitavelmente presente em todas as relaes inter-regionais, ainda mais se estas pretendem ser definidas como estratgicas, como no caso da Associao entre a Unio Europeia (UE) e a Amrica Latina e Caribe (ALC) nascida em 1999.
1. Para uma viso geral ver, entre outros: Human Security Centre (2005); Chen, Fukuda-Parr e Seidensticker (2004) e Kaldor (2007). Como referncia internacional ver: UNRIC (2004) e ONU (2003; 2004).
Oportunidades e Limites do Dilogo sobre Segurana entre a Unio Europeia e a Amrica Latina
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Como exemplo, vale mencionar a grande variedade de contedo inserido na Carta Euro-Latino-Americana para a Paz e a Segurana, proposta pela Assembleia Parlamentar Euro-Latino-Americana (EuroLat), em 2009. Em um mundo onde cresce a interdependncia, as respostas aos riscos transnacionais devem ser coerentes, multidimensionais e coordenadas em vrios nveis de deciso. Isto implica no s a necessidade de concertar objetivos, mas tambm de cooperar com polticas complementares e instrumentos concretos que materializam a responsabilidade compartilhada em uma agenda comum. O fortalecimento dos espaos de dilogo e concertao transnacionais se faz necessrio para garantir a governabilidade democrtica nacional e regional, e tambm para fazer frente, de forma eficaz, a ameaas externas e de natureza transnacional. Por essas questes, a agenda de segurana inter-regional entre a UE e a Amrica Latina ganhou densidade. Apesar de esta agenda no ser a espinha dorsal das relaes, diversos instrumentos de cooperao inter-regional tm sido desenvolvidos. Neste captulo, ser abordada, em primeiro lugar, a progressiva incorporao e ampliao da segurana no dilogo poltico euro-latino-americano. Sero analisados, em seguida, os mbitos estratgicos que dominam a agenda no presente e, finalmente, sero abordados os principais instrumentos atualmente disponveis, com suas limitaes e potencialidades.
2 O ENCAIXE DA SEGURANA NO DILOGO POLTICO INTER-REGIONAL
O fracasso da primeira tentativa de criar uma Comunidade Europeia de Defesa, em 1952, em paralelo Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (Ceca), implicou a consagrao da OTAN como a principal garantidora da paz na parte ocidental do continente europeu. No entanto, a estabilidade e a segurana como garantias paz regional formaram parte essencial da raison dtre do processo de integrao europeia. Ainda que o tratado constitutivo da Comunidade Econmica Europeia, de 1957, tenha se baseado no progressivo estabelecimento de um mercado comum de bens, servios e pessoas, o objetivo fundamental da integrao europeia, reconhecido j na Declarao Schuman, de 1950, era estabelecer laos de solidariedade indissociveis que erradicassem a possibilidade de uma confrontao armada. Estas conquistas so, ainda hoje, em tempos de crise, invocadas como o principal ativo poltico de um continente tantas vezes assolado por conflitos blicos transfronteirios. Portanto, natural que a promoo da paz e da estabilidade seja, ainda hoje, elemento-chave no somente da prpria construo europeia ampliada, mas tambm da ao externa da UE. No que se refere Amrica Latina, como mencionado, a prpria institucionalizao do dilogo poltico inter-regional esteve intimamente vinculada promoo da paz e resoluo de conflitos. O apoio ao processo de pacificao da Amrica
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Central, surgido do Grupo de Contadora e do programa Esqupulas, foi o gatilho da Primeira Conferncia de San Jos, em 1984, mais tarde institucionalizada por meio de uma srie de cpulas peridicas que continuaram, com formatos distintos, at a atualidade. Este mesmo processo deu lugar ao Dilogo com o Grupo do Rio,2 institucionalizado em 1990, o principal interlocutor poltico at a deciso de fundir o grupo com a efmera Cpula da Amrica Latina e Caribe (CALC) e de criar a Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC), em fevereiro de 2010. Como destacado anteriormente, o Processo de San Jos, em apoio s negociaes para o Acordo de Paz de Esqupulas II, em 1987, que completou um quarto de sculo, foi a primeira iniciativa poltica de envergadura das instituies europeias junto aos Estados-membros em relao Amrica Latina (Grabendorf, 2008). Ele foi realizado a partir de um distanciamento da posio dos Estados Unidos, em um conflito no qual este adotou uma postura beligerante, enquanto a Europa advogou a favor do princpio da no interveno e apoiou uma soluo negociada regionalmente. Esta iniciativa contribuiu para aliviar o distanciamento entre as duas regies, produzido pelo alinhamento dos parceiros europeus com o Reino Unido contra a Argentina na guerra que surgiu a partir do desembarque de tropas argentinas nas Ilhas Malvinas, ordenado pela Junta Militar, em abril de 1982. A contundente resposta armada britnica foi respaldada pela aplicao de contramedidas por parte de todos os membros da Comunidade Europeia. Foi a primeira vez que, no marco da incipiente Cooperao Poltica Europeia iniciada em 1972 (embora incorporada aos tratados somente aps a aprovao do Ato nico Europeu, em 1986), se utilizou um instrumento econmico (na forma de um embargo total das importaes) em apoio a uma declarao poltica. Esta medida levou interrupo da tentativa de dilogo renovado, lanado em 1981, com o qual se tentava dinamizar as relaes, aps a ruptura do dilogo entre a Comisso e o Comit de Representantes Permanentes dos Estados-membros (Coreper) com o Grupo de Embaixadores da Amrica Latina em Bruxelas (Grula), em funo da incorporao de Cuba ao grupo em 1979. Estes acontecimentos, ainda que com tendncias contrrias, marcaram um ponto de inflexo nas relaes polticas e diplomticas entre as duas regies. O componente poltico foi potencializado durante a dcada seguinte, favorecido pela institucionalizao da Cooperao Poltica Europeia, a adeso da Espanha e de Portugal s Comunidades Europeias, em 1986, a institucionalizao do dilogo com o mencionado Grupo do Rio, em 1990, e a consolidao dos processos de
2. A origem deste grupo esteve tambm no apoio de um conjunto de pases latino-americanos ao Processo de Paz de Contadora, em janeiro de 1983. Posteriormente, na reunio do Rio de 1986, estes decidiram institucionalizar-se como frum poltico, o qual foi ampliando-se at abarcar quase a totalidade dos pases da Amrica Latina e Caribe.
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transio democrtica na Amrica Latina. No entanto, a queda do Muro de Berlim, em setembro de 1989, fez com que a ateno da Europa se voltasse aos vizinhos do Leste, o que serviu de empecilho ao relanamento do dilogo inter-regional. A isso tambm contribuiu a Guerra dos Blcs, que desmembrou a antiga Iugoslvia, a primeira Guerra do Golfo, depois da invaso do Kuwait pelo Iraque, e o recrudescimento do conflito no Oriente Mdio, condensando a agenda de segurana europeia. Alm disso, a revitalizao dos processos de integrao latino-americanos, encorajados pelo denominado regionalismo aberto, foi determinante para que, nas relaes entre a Europa e a Amrica Latina, os aspectos econmicos fossem dominantes sobre os polticos. Durante a dcada de 1980, ampliaram-se as negociaes sub-regionais e bilaterais, as quais deram origem a importantes acordos de cooperao, consolidando-se trs interlocutores principais: o Grupo do Rio, a Amrica Central e o Mercosul. A estes se somaram as negociaes com a Comunidade Andina (CAN) e os dilogos bilaterais com Mxico e Chile. Nas declaraes finais dos diferentes encontros de alto nvel foram sendo includos temas relativos segurana internacional e regional. Isso era evidente em relao Amrica Central, mas tambm no dilogo com o Grupo do Rio e a CAN. Nas declaraes conjuntas dos diferentes dilogos se incorporaram manifestaes a favor dos princpios e propsitos consagrados na Carta das Naes Unidas e o respeito ao direito internacional. Tambm foram abordados assuntos como a colaborao para a reduo de armamentos, a no proliferao, a condenao ao terrorismo e o combate aos crimes internacionais. Entre estes, a questo do narcotrfico adquiriu destaque, sendo um problema transnacional em que ambas as regies tm interesses comuns, embora as abordagens no sejam sempre coincidentes. A guerra contra as drogas adquiriu importncia particular no dilogo regional. Inicialmente, somou-se cooperao com os pases andinos, principais produtores da cocana destinada ao mercado europeu (Ayuso e Beltran, 2007), mas se ampliou para toda a regio medida que a criminalidade associada se expandia. A pedido do presidente colombiano, Virgilio Barco, foi convocada em Londres a primeira Cpula Mundial Ministerial para a reduo do problema da cocana, em 1990. Nesse mesmo ano, a Comisso Europeia elaborou um primeiro pacote de ajuda Colmbia e introduziu um tratamento preferencial no mbito do Sistema Geral de Preferncias (SGP-Drogas) para os pases da CAN, o qual, posteriormente, se estendeu Amrica Central, at ser substitudo em 2005 em funo de uma resoluo da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) que o qualificou como discriminatrio. Em 1995, foi criado o dilogo especializado sobre drogas entre a UE e os pases da CAN para se desenvolver mecanismos de cooperao nos nveis nacional e regional. Naquele mesmo ano, o Conselho Europeu de Madri decidiu estabelecer o Mecanismo de Coordenao e de Cooperao sobre Drogas entre a
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UE e a ALC. A primeira Reunio de Alto Nvel sobre Drogas UE-ALC foi realizada em Bruxelas em 23 e 24 de maro de 1998 e, desde ento, tem se reunido uma vez por ano, com sesses preparatrias de nvel tcnico. A introduo da Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC) no Tratado de Maastricht, de 1992, e sua posterior reforma pelo Tratado de Amsterd, de 1997, incorporando-se tambm a Poltica de Segurana e Defesa (PESD), ampliou as ferramentas de ao exterior europeia no campo da segurana para alm da OTAN.3 O dilogo com o Grupo do Rio foi percebido como uma oportunidade de ampliar o raio de ao da UE em matria de segurana para outras regies. Dali surgiu a iniciativa de lanar um dilogo especializado sobre medidas de fomento da confiana, que comeou com uma primeira reunio, em outubro de 1995, sendo seguida por mais duas reunies, ampliadas para tratar de temas de segurana como um todo, em 1996 e 1997. Estes encontros, organizados pelo extinto Instituto de Relaes Europeias-Latino-Americana (Irela, 1997), foram interrompidos com o desaparecimento deste. Um novo salto qualitativo nas relaes se deu a partir do lanamento da Associao Estratgica Birregional na Cpula do Rio, de 1999, que estabeleceu o dilogo poltico ao mais alto nvel com o conjunto da regio, incluindo o Caribe. Com esta iniciativa, a Europa procurou fortalecer seu papel normativo na defesa de um modelo de relao inter-regional que incorporava trs dimenses: i) poltica, mediante o dilogo em vrios nveis; ii) econmica, incluindo comrcio e investimentos; e iii) da cooperao para o desenvolvimento. Esta foi, em grande parte, uma resposta iniciativa norte-americana da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), e que pretendia contrapor uma relao integral e de corte multilateral relao comercial e bilateral oferecida pelos Estados Unidos. Na Declarao do Rio, no se mencionaram temas relacionados segurana para alm do compromisso com o multilateralismo e o papel das Naes Unidas. No entanto, durante a cpula, se aprovou o Plano de Ao Global sobre Drogas para a UE e a ALC, do qual faziam parte os Planos de Ao de Barbados e Panam, de 1999, concretizados, posteriormente, pelas Prioridades de Lisboa, adotadas em 2000. Na Cpula de Madri, em 2002, j aps os ataques de 11 de setembro nos Estados Unidos, foram incorporados vrios pargrafos sobre segurana, entre os quais um se referia condenao ao terrorismo e outro ao combate ao crime organizado e ao narcotrfico. Alm disso, foi feita breve referncia ao conflito colombiano e crise no Haiti. A liderana do Brasil e do Chile na Misso de Estabilizao das Naes Unidas no Haiti (MINUSTAH), qual se foi somando outros pases
3. No entanto, a capacidade operacional de defesa continuou recaindo fundamentalmente na OTAN e, desde os Acordos de Berlim Plus, de 2002, a PESD pode utilizar-se dos meios militares da organizao transatlntica no estabelecimento de misses.
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latino-americanos, foi mais um passo para se estabelecer vias de cooperao no campo da responsabilidade compartilhada quanto manuteno da paz e da segurana. A Declarao de Guadalajara, na cpula realizada em 2004, dedicou uma seo inteira ao multilateralismo como a melhor abordagem para a manuteno da paz, abordando temas como a necessidade de reforma do Conselho de Segurana, as operaes de manuteno e construo da paz e o papel das organizaes regionais. Junto com a condenao ao terrorismo, fez-se o mesmo em relao tortura e aos maus-tratos, em clara referncia s revelaes de tratamentos degradantes aplicados a prisioneiros em prises iraquianas por agentes das tropas norte-americanas. O tema das drogas foi objeto de tratamento amplo, atendendo s diferentes ramificaes do problema e no apenas ao trfico ilegal. Tambm foram incorporadas questes como a corrupo, a mudana climtica e o transporte de resduos nucleares. Tudo isso anunciava uma progressiva ampliao do dilogo rumo a questes relacionadas segurana humana. Esta tendncia se consolidou na Declarao de Viena, na cpula de 2006, na qual terrorismo, drogas, meio ambiente e mitigao de desastres foram temas de vrios pargrafos. A Agenda de Lima, de 2008, centrou-se no desenvolvimento sustentvel e no meio ambiente, deixando apenas enunciados outros temas. No entanto, meses antes tambm foi realizada em Lima, nos dias 5 e 6 de maro, a Conferncia Internacional Uma Agenda Latino-Americana para a Cooperao em Segurana com a Unio Europeia. O resultado foi o Protocolo de Lima, de 2008, que exortou os governos a cooperar na estruturao de sistemas de segurana e defesa como direitos e bens pblicos, sujeitos aos princpios de transparncia, eficincia e responsabilidade das contas. Exortava-se tambm ao fomento da participao da sociedade civil, incorporando-se uma perspectiva de direitos humanos e da promoo do papel dos parlamentos no controle e superviso dos setores de segurana e defesa. Por essa mesma poca, a EuroLat, criada em 2006 como um rgo parlamentar da parceria estratgica,4 j havia incorporado os debates sobre segurana a sua agenda e, por meio desta, exigiu-se uma abordagem mais abrangente, que incorporasse mltiplas dimenses. Dali surgiu a iniciativa de uma Carta Euro-Latino-Americana para a Paz e a Segurana, elaborada e adotada em 2009. Na Cpula de Madri, em maio de 2010, a declarao conjunta, embora fortemente influenciada pelo agravamento da crise econmica na Zona do Euro, abrangeu questes relacionadas com a segurana internacional, como o apoio no proliferao nuclear, o controle do comrcio de armas, a luta contra a impunidade dos crimes internacionais (respaldando o trabalho do Tribunal Penal Internacional TPI), a rejeio de medidas coercitivas unilaterais e, sobretudo (mais uma vez),
4. Este organismo veio para consolidar os dilogos interparlamentares, realizados desde 1974. A Eurolat consiste de 150 parlamentares do Parlamento Europeu, do Parlatino, do Parlandino, do Parlasul, do Parlacen, assim como do Mxico e do Chile.
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o combate a organizaes criminosas envolvidas no trfico de drogas ilcitas. Sobre este assunto foi realizada um ms antes, em abril, a XII Reunio de Alto Nvel do Mecanismo de Coordenao e Cooperao sobre Drogas, tambm em Madri, durante a qual se insistia no reconhecimento pleno do princpio da responsabilidade comum e compartilhada. Mas a principal novidade da Cpula de Madri foi que, junto declarao final, aprovou-se um Plano de Ao (Arenal e Sanahuja, 2010) que se centrava sobre seis temas estratgicos, entre os quais estava o problema mundial das drogas. Para cada um dos temas se elaborou um programa de trabalho, que inclui o dilogo poltico, as atividades e iniciativas de cooperao e os resultados esperados, cujo contedo ser abordado na prxima seo. Embora o plano, em si mesmo, no incorpore grandes novidades s iniciativas pr-existentes, a incluso do mecanismo de coordenao ao Plano de Ao representou um passo a mais no compromisso de se fazer um acompanhamento especfico do progresso sobre este tema no mbito da Parceria Estratgica. A ltima cpula entre UE e ALC, realizada em Santiago do Chile, em 26 e 27 de janeiro de 2013, foi a primeira aps a criao da CELAC. Este organismo, cuja criao foi formalizada em 2 e 3 de dezembro de 2011, em Caracas, rene todos os pases do continente, com exceo dos Estados Unidos e do Canad. Embora seja cedo para avaliar o impacto que ter a sua criao, ele j se tornou o interlocutor para o dilogo inter-regional, substituindo as Cpulas UE-ALC e o dilogo ministerial UE-Grupo do Rio. A CELAC incorpora todo o patrimnio histrico das declaraes UE-ALC e do dilogo com o Grupo do Rio, herdando tambm os dilogos setoriais, entre eles o de coordenao sobre drogas. Assim, a XIV Reunio de Alto Nvel do Mecanismo de Cooperao Sobre Drogas, ocorrida em 12 de junho de 2012 em Bruxelas, j se realizou com a CELAC como interlocutora, incorporando todo o acervo de cooperao preexistente. No entanto, a essa vocao continusta se soma um componente inovador. Por a UE contar com um interlocutor institucionalizado para o conjunto da regio, se podem estabelecer mecanismos de relacionamento mais paritrios. Certamente, o simples fato da existncia de uma nova instituio no desvanece a persistncia de numerosas assimetrias entre as duas regies em termos da institucionalidade ou das estruturas polticas, sociais e econmicas. No entanto, a CELAC um sintoma, e tambm um elemento coadjuvante, das mudanas no regionalismo latino-americano, que tendem para uma maior autonomia da regio no sistema internacional. Estas iniciativas refletem a convergncia de uma srie de lderes regionais emergentes que, sem negar algumas divergncias, fazem uma aposta em comum. O impulso de novas iniciativas regionais na
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Amrica Latina, incorporando os temas de segurana, ter impacto sobre os contedos do dilogo inter-regional em um momento no qual a UE parece enfraquecida pelas consequncias da crise financeira. Esta foi especialmente notvel em pases que foram, tradicionalmente, dinamizadores da parceria estratgica nas relaes desde o lado europeu, como Espanha, Itlia e Portugal, o que tambm pode ter efeitos colaterais nas relaes. Alm disso, aps a entrada em vigor, em 2009, do Tratado de Lisboa, aprovado em 2007, se ps em marcha a criao do Servio Europeu de Ao Externa da UE, que deve melhorar a coordenao entre a poltica emanada das instituies europeias e as chancelarias de cada um dos Estados-membros. Mas tambm se fortaleceu o mbito da segurana com a comunitarizao da Poltica Comum de Segurana e Defesa, ainda que, apesar do seu nome, no deixe de ser uma poltica em construo, ainda muito distante de outras polticas comuns (Arteaga, 2010). Por outro lado, o Tratado de Lisboa se incorpora plenamente ao sistema de decises comunitrias das polticas do Espao Europeu de Liberdade, Segurana e Justia, que segue sendo uma competncia compartilhada entre os Estados-membros. Na Amrica Latina, entre as novas iniciativas destacam-se a criao, em 2008, do Conselho de Defesa Sul-Americano da Unio de Naes Sul-Americanas (CDS/ Unasul) e iniciativas em temas de segurana no marco da Poltica Externa Comum da CAN, assim como a Estratgia de Segurana da Amrica Central, adotada em 2007. Quanto agenda de segurana inter-regional, a nova institucionalidade, tanto da parte latino-americana como da europeia, deveria contribuir a coordenar as diferentes iniciativas que ocorreram durante os dilogos sub-regionais e temticos, incluindo o dilogo interparlamentar. A escalada da criminalidade que se produziu em grande parte do continente americano, especialmente no Mxico e na Amrica Central, afeta tambm outros pases, aumentando a prioridade do tema da segurana nas agendas da integrao. Esta preocupao se baseia em um conceito de segurana humana amplo, no qual, ao lado dos temas mais tradicionais, como a resoluo de conflitos interestatais e a manuteno da segurana e da estabilidade internacionais, so incorporados os temas de segurana cidad, preveno a desastres naturais e erradicao da pobreza como causas da violncia estrutural. No entanto, a ampliao da agenda e um tratamento multidimensional da segurana no devem obscurecer a necessidade de se orientar as aes concretas naqueles setores que, por seu carter transnacional, devem ocupar um lugar estratgico na agenda da segurana euro-latino-americana em prol do benefcio mtuo (Grabendorff, 2008).
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3 AMPLIAO DAS AGENDAS E AFIRMAO DAS IDENTIDADES NAS ESTRATGIAS REGIONAIS DE SEGURANA
Embora os aspectos relacionados segurana tenham permeado as relaes entre a UE e a ALC, seu tratamento tem tido cobertura desigual e fragmentada. Enquanto, em algumas reas, no se passou de declaraes retricas, em outros h uma experincia de cooperao que j se estende por vrias dcadas. No plano dos princpios, as declaraes conjuntas de cpulas e as reunies especializadas repetidamente enfatizam a coincidncia e o alinhamento de valores compartilhados; no entanto, as dificuldades surgem quando se tenta estabelecer uma ordem de prioridades entre os diversos campos (Soriano, 2006). Em alguns temas concretos, como o recurso interveno militar como instrumento de resposta coletiva em situaes de conflito ou o alcance da doutrina da responsabilidade de proteger, existem diferenas que remontam s experincias histricas especficas e ao papel diverso que os Estados Unidos exerceram nas duas regies. Para a Europa Ocidental, por um lado, a agenda de segurana transatlntica e sua aliana com os Estados Unidos foram garantia de proteo a baixo custo frente ao espao sovitico, em troca de um forte alinhamento com a grande potncia nas questes estratgicas no contexto da Guerra Fria. Para a Amrica Latina, por outro lado, a agenda de segurana hemisfrica, impulsionada pelo hegemn continental, teve um componente intervencionista e de subordinao que gerou rejeio e busca por maior autonomia. O fim da Guerra Fria, o deslocamento das prioridades da poltica de segurana norte-americana para outras reas mais conflituosas e a preferncia dada luta contra o terrorismo permitiram a ampliao dos espaos para se gerar, em ambas as regies, uma agenda prpria e diferenciada, ainda em construo. Na Europa, o alargamento da UE para os pases do Leste e o progressivo estabelecimento da PESC se traduziram no desejo de se projetar uma identidade prpria em matria de segurana que, embora no seja definida em oposio agenda transatlntica, tem caractersticas prprias. Este ponto de vista foi refletido na elaborao, pela primeira vez, de uma Estratgia Europeia de Segurana (EES), intitulada Uma Europa segura em um mundo melhor, adotada em 12 de dezembro de 2003. Este documento de orientaes polticas parte da afirmao de que a ento Europa dos 25 (agora 28) tem de assumir, como bloco, responsabilidades na manuteno da segurana mundial. Ao identificar as principais ameaas, a estratgia adverte que a maior abertura das fronteiras e o aumento dos fluxos internacionais de todo tipo vinculam indissociavelmente os aspectos internos e externos da segurana (European Union, 2003, p. 2, traduo nossa). Assim, as ameaas se associam tanto a temas clssicos de defesa (terrorismo, armas de destruio em massa e conflitos regionais) como a aspectos mais amplos, que incluem o crime organizado e a desagregao de Estados. A UE aposta em uma
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interveno antecipada, rpida e, quando necessrio, robusta para combater as novas ameaas e apoiar as iniciativas das Naes Unidas. Dado que as novas ameaas, em sua maioria, no so de carter estritamente militar, o documento advoga por melhorar a capacidade de mobilizao dos efetivos civis necessrios para se gerenciar situaes de crise e ps-crise e a coordenao entre a ao externa e as polticas no mbito da justia e dos assuntos internos. Afirma-se, de forma contundente, que a UE est especialmente preparada para responder a situaes de crise que necessitem de um tratamento multidimensional. Quanto s prioridades geogrficas da UE em matria de segurana, estas esto claramente focadas nos pases vizinhos, sem deixar de se reiterar que a relao transatlntica insubstituvel. A Amrica Latina aparece citada apenas de forma incidental, muito atrs de outras reas como a sia e a frica Subsaariana. No se pode deixar de notar a proximidade entre a aprovao da Estratgia Europeia de Segurana e a Declarao sobre Segurana nas Amricas da OEA, em outubro de 2003. Semelhante ao caso europeu, o novo conceito de segurana hemisfrica expandiu a noo tradicional de defesa, incorporando novas ameaas, que incluem aspectos polticos, econmicos, sociais e ambientais. O documento afirma que o objetivo fundamental a proteo das pessoas e que, para isso, necessria uma abordagem multidimensional. Assim, as estratgias da OEA e a europeia convergiram em 2003 ao incorporarem o conceito de segurana humana na definio dos objetivos de segurana. Alguns crticos alertam que, com a fuso das questes de defesa com outros problemas polticos e sociais, h o risco de uma securitizao da agenda de desenvolvimento (Chillier e Freeman, 2005) e de se justificar o uso das foras armadas em questes de segurana interna. Isto e as guerras contra o terrorismo e o narcotrfico, patrocinadas e financiadas pelo governo norte-americano, geraram forte oposio em alguns pases da regio. Colmbia e Mxico so dois exemplos da crescente militarizao da agenda de segurana interna e do importante papel dos Estados Unidos na promoo desta abordagem, rejeitada por outros pases da regio.5 As dificuldades em se concretizar uma agenda conjunta no mbito da OEA e o desejo de se obter espaos de autonomia levaram ao surgimento de outras agendas regionais de segurana, baseadas em diferentes nveis de cooperao e integrao regional. Assim, nasceu, dentro da Unasul, o mencionado CDS, com o qual se pretende criar uma identidade sul-americana de defesa que contribua para a estabilidade entre os pases da Amrica do Sul. A Declarao de Santiago, de maro de 2009, vinculou a ao do CDS ao fortalecimento da integrao regional e estabeleceu um plano de ao baseado em quatro eixos: i) criao de uma rede de
5. Em ambos os casos esteve muito presente a inuncia dos Estados Unidos por meio do apoio nanceiro e militar no Plano Colmbia e na Iniciativa Mrida, respectivamente.
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informao em matria de polticas de defesa que oferea transparncia aos gastos de defesa, permita definir enfoques conceituais, identifique riscos e concerte posies comuns nos fruns multilaterais; ii) cooperao militar em operaes conjuntas em caso de catstrofes, operaes de paz ou operaes humanitrias; iii) promoo de iniciativas conjuntas para a melhoria das capacidades e complementaridades das indstrias de defesa; e iv) criao de uma rede de formao em matria de defesa e do Centro Sul-Americano de Estudos Estratgicos de Defesa (CSEED).6 Em todos estes mbitos foram sendo elaborados projetos especficos. Alm disso, na reunio da Unasul em Quito, em novembro de 2009, se concordou em elaborar um Protocolo de Paz, Segurana e Cooperao, que constitua tambm uma Arquitetura de Segurana Sul-Americana e sirva de cdigo de conduta para a regio. Para sua redao se constituiu um grupo de trabalho ad hoc que est trabalhando em sua estrutura e contedo. Apesar de no ser considerado oposto estratgia hemisfrica da OEA e se afirme a vontade de contribuir para a manuteno da paz e da segurana internacionais nos termos da Carta das Naes Unidas, o fato que o CDS um passo importante na construo de um espao sul-americano diferenciado do conjunto da regio. Isso se enquadra em um desejo expresso de alcanar maior autonomia para se desenvolver uma perspectiva prpria e distinta da dos Estados Unidos, ainda que sem entrar em conflito direto com os interesses da grande potncia.7 No entanto, as iniciativas da Unasul em algumas situaes de crises regionais, como a ocorrida na Bolvia, em 2008, ou entre Colmbia e Equador, em 2008, ou o seu posicionamento aps o golpe de Estado em Honduras, em 2009, e, mais recentemente, a suspenso do Paraguai do Mercosul, ante a destituio do presidente Lugo, em 2012, mostram que existem, de fato, diferenas nas respostas s ameaas paz e estabilidade na regio. Alm disso, dentro da Unasul coexistem pases com relaes muito diversas com os Estados Unidos e alguns, comeando pela Venezuela e seguida pelos outros membros da Aliana Bolivariana para os Povos de Nossa Amrica (Alba), interpretam a Unasul e a CELAC como projetos de vocao anti-hegemnica. A Unasul criou tambm o Conselho Sul-Americano sobre o Problema Mundial das Drogas, em maio de 2010. Com ele, prope-se a cooperao regional baseada no princpio da responsabilidade compartilhada e a busca de um equilbrio entre a reduo da oferta e da demanda de forma integrada. Este conselho tambm prope a elaborao de uma identidade sul-americana para se enfrentar este problema de alcance global e uma posio comum nos fruns
6. Este ltimo j foi constitudo, com sede em Buenos Aires. 7. Como destacado por Tulchin, essa perspectiva prpria no necessariamente tem de entrar em conito com os Estados Unidos; ao contrrio, pensar que a segurana na Amrica Latina deve ser entendida em oposio aos Estados Unidos (clculo de soma zero) um erro (Martinez e Tulchin, 2006, p. 41).
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internacionais. Este frum foi apresentado formalmente UE na reunio de alto nvel do Mecanismo de Coordenao e Cooperao entre a CELAC e a UE em Bruxelas, em maro de 2012. Finalmente, em novembro de 2012, foi criado o Conselho Sul-Americano em Matria de Segurana Cidad, Justia e Coordenao de Aes contra o Crime Organizado Transnacional da Unasul, que, segundo estabelecido na deciso de criao, dever compartilhar suas tarefas com o Conselho Sul-Americano sobre o Problema Mundial das Drogas, em virtude da existncia de reas temticas comuns a ambos os conselhos (Unasul, 2012). Alm de promover a coordenao das polticas em matria de segurana cidad, justia e ao contra o crime organizado transnacional entre os Estados-membros, o Conselho tem, entre seus objetivos, o de melhorar as capacidades para se assumir compromissos internacionais adotados. Antes da existncia da Unasul, os pases-membros da CAN j haviam proposto a construo de uma zona andina de paz, por meio do Compromisso de Lima, de 17 de junho de 2002. Este compromisso, reafirmado na Declarao Conjunta dos Ministros da Defesa reunidos em Quito, em 24 de maio de 2006, tambm incorporou uma viso ampla da segurana regional, que vai alm da mera pacificao para a anlise da situao poltica, econmica, social e cultural dos povos, abarcando tanto questes domsticas como internacionais, regionais e globais. Isto levou elaborao das Diretrizes da Poltica de Segurana Externa Comum (PSECA) e ao estabelecimento do Comit Executivo de Segurana Externa Comum Andina. Como instrumentos se estabeleceram o Plano Andino de Cooperao para a Luta Contra Drogas Ilcitas e Delitos Conexos (deciso 505) e o Plano Andino para a Preveno, Combate e Erradicao do Trfico Ilcito de Armas Pequenas e Leves (deciso 552). A deciso 587 anunciou a formao de uma Rede Andina de Segurana (REDSA), integrada por organizaes polticas, empresariais, acadmicas e no governamentais como forma de impulsionar o dilogo social. O plano andino contido na deciso 505 parte da natureza compartilhada do problema da luta contra as drogas ilcitas nos planos sub-regional andino, sul-americano, hemisfrico e mundial. Incorporava o elemento da solidariedade ao reconhecimento de que os esforos nacionais e sub-regionais na luta contra as drogas ilcitas devem ser acompanhados pela cooperao internacional, mas no se especificavam os canais de financiamento efetivo. Na prtica, as diferentes abordagens para os problemas de segurana entre os pases andinos, incluindo aqueles entre sucessivos governos dentro de um mesmo pas, dificultaram a implementao dos acordos (Ayuso e Beltran, 2007). As diferentes abordagens da cooperao internacional tampouco ajudaram a facilitar o trabalho em comum: os Estados Unidos e sua guerra contra o narcotrfico pressionavam pelo uso das foras armadas nas campanhas de erradicao forada, e as campanhas de reduo
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de cultivos em alguns pases contriburam para deslocar o problema de cultivo e fabricao de alguns pases a outros, o chamado efeito balo. A UE, por sua vez, tem apoiado as polticas de desenvolvimento alternativo e as polticas de desenvolvimento fronteirio, mas estas dificilmente poderiam prosperar em um contexto de violncia crescente (Gratius, 2010). Na Amrica Central e no Mxico, a criminalidade e a violncia associadas ao narcotrfico e aos crimes transnacionais tornaram-se um problema de primeira ordem, impulsionando o lanamento da Estratgia de Segurana Centro-Americana, em dezembro de 2007. Esta vem atualizar e reforar o Tratado de Segurana Democrtica, de 1995. A estratgia tem como finalidade envolver todos os setores da sociedade e a cooperao internacional em um esforo comum compatvel com a dimenso transnacional do problema. Para a implementao da estratgia no mbito do Sistema de Integrao Centro-Americana (Sica), a Comisso de Segurana elaborou um Plano de Ao com oramento, revisado na Conferncia Internacional de Apoio Estratgia de Segurana Centro-Americana, realizada na Guatemala, em junho de 2011. Isso tambm serviu para atualizar os apoios dos pases amigos estratgia e para aprovar a criao de um mecanismo de coordenao, avaliao e monitoramento. A estratgia se baseia em quatro componentes: i) o combate ao crime tanto interno como transnacional; ii ) a ao preventiva de todo tipo de violncia, incluindo a preveno de riscos derivados de catstrofes associadas com as mudanas climticas; iii) as aes de reabilitao, reinsero e segurana penitenciria; e iv) o fortalecimento institucional do aparelho estatal responsvel pelo desenvolvimento e aplicao da estratgia da segurana, desde o mbito nacional ao local. O programa estabelece prioridades e um portflio de projetos. A UE introduziu o apoio a esta estratgia na programao regional 2007-2013 e tem o compromisso de aumentar sua contribuio na programao seguinte. Por sua vez, vrios pasesmembros da UE, como Espanha, Alemanha e, em menor medida, Itlia, Finlndia, Pases Baixos e Reino Unido, tm fornecido assistncia tcnica e apoio financeiro. possvel notar, assim, que, durante a ltima dcada, foram forjadas na UE e na Amrica Latina novas iniciativas no mbito da segurana, baseadas em um diagnstico sobre as novas ameaas como um problema multidimensional que requer uma abordagem integrada dirigida origem das causas estruturais da violncia. A agenda de segurana humana tem permeado as estratgias de segurana e as trouxe mais prximas s agendas de segurana interna e agenda de desenvolvimento. Esta tendncia coexiste com a progressiva elaborao de estratgias regionais que se propem a fortalecer uma identidade prpria como forma de contribuio manuteno da paz e da segurana internacionais, dentro dos princpios da Carta das Naes Unidas.
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Ambas as regies, tradicionalmente, tiveram suas agendas de segurana regional vinculadas ao papel dos Estados Unidos, e procuram, agora, afirmar um espao prprio que amplie a margem de autonomia sem entrar em confrontao com um aliado que continua estratgico por seu papel regional e global. Com a maior margem de ao oriunda da crescente multipolaridade da sociedade internacional do ps-Guerra Fria, o inter-regionalismo tem o papel de contribuir para fortalecer a identidade dos espaos regionais e identificar mecanismos de cooperao que abordem ameaas comuns.
4 RUMO A UMA CARTA EURO-LATINO-AMERICANA PARA A PAZ E A SEGURANA
Como destacado anteriormente, embora a segurana tenha estado presente em diversas reas das relaes entre a UE e a Amrica Latina, especialmente em relao Amrica Central e Zona Andina, o tema no foi objeto de ateno privilegiada no dilogo poltico. No entanto, ainda que para a UE a segurana na Amrica Latina siga no sendo assunto de especial preocupao, tampouco um tema que pode ser esquecido no contexto de uma relao que pretende ser estratgica. Isso implica buscar pontos de coincidncia em valores, princpios e objetivos, mas tambm identificar as diferenas de forma a se buscar reduzi-las, ou, ao menos, evitar que impeam o progresso nas reas em que possvel faz-lo. A incorporao do dilogo prvio sobre o problema internacional das drogas agenda dos dilogos birregionais do Plano de Madri, de 2010, reiterado no Plano de Santiago, de 2013, ampliou sua visibilidade, mas tambm destacou a necessidade de inserir a luta contra o crime internacional na agenda ampliada de segurana e incorpor-la plenamente agenda de desenvolvimento. Nesta linha, deve se inserir uma iniciativa lanada h mais de uma dcada pelo Parlamento Europeu com vista II Cpula UE-ALC em Madri, em 2002, na qual foi proposta a elaborao de uma Carta Euro-Latino-Americana para a Paz e a Segurana. Os parlamentos regionais dos mecanismos de integrao latino-americanos recuperaram a iniciativa por ocasio da preparao da Cpula de Guadalajara, em 2004, por meio da elaborao de um declogo no qual, alm da carta, se props a criao de um Centro Birregional de Preveno de Conflitos. Com a criao da Assembleia EuroLat aps a Cpula de Viena, em 2006, foi este organismo que retomou a iniciativa de elaborao da Carta Euro-Latino-Americana, debatida e aprovada em 8 de abril de 2009 pela III Assembleia EuroLat, realizada em Madri. Tal como exposto em trabalhos prvios redao de seus artigos (Grabendorff, 2008), a Carta pretendia contribuir para a coerncia do conjunto de aes de cooperao em questes de segurana, incluindo aspectos relacionados com a segurana pblica, a segurana do Estado e a segurana regional, tanto nos aspectos conceituais como nos materiais.
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Nos aspectos conceituais, tratava-se fundamentalmente de moldar a agenda de segurana ampliada, identificando as principais ameaas e os nveis de atuao nos quais se deve fazer frente a elas. Partia-se da ideia de que, embora a magnitude dos desafios e as capacidades institucionais sejam diferentes para cada regio, as fontes de insegurana so cada vez mais globais e interdependentes, e as lies aprendidas em diferentes contextos podem servir de elementos de anlise para a elaborao de polticas adequadas a cada situao. Assim, embora os desafios da segurana cidad em alguns pases da Amrica Latina possuam uma dimenso superior aos da Europa, isso no significa que alguns desenvolvimentos institucionais ou instrumentais experimentados em ambas as regies no sejam suscetveis de serem levados, com as necessrias adaptaes, para outros contextos. A Carta Euro-Latino-Americana aprovada ressalta que, apesar de sua natureza poltica e no normativa, ela um documento passvel de ser reconhecido como vinculante pelos pases e instituies da Associao Estratgica Birregional. O ttulo I, dedicado aos princpios e valores compartilhados, reproduz muitas das afirmaes que tm sido reiteradas nas declaraes finais das cpulas birregionais. Assim, dedica uma seo defesa da democracia e dos direitos humanos e liberdades civis como fator de estabilidade, e a necessidade de alcanar um desenvolvimento sustentvel que resulte em incluso social. O segundo captulo do ttulo I refere-se ao multilateralismo eficaz como base das relaes e contribuio para a revitalizao da Organizao das Naes Unidas (ONU). Reiteram-se os compromissos com o direito internacional e a defesa da igualdade soberana de todos os Estados, bem como o compromisso de resolver todo tipo de controvrsias por meios pacficos. No ttulo II, dedicado segurana e defesa, abordam-se os aspectos mais tradicionais da agenda de segurana em favor da no proliferao, da reduo e controle de armamentos e da preveno de conflitos, reiterando o desejo de se criar um observatrio birregional sobre este ltimo tema. O ttulo III inclui reas nas quais, dado o grande componente de transnacionalidade, requer-se uma ao conjunta. Entre estes, incluem-se: a luta contra o terrorismo em todas as suas manifestaes; a luta contra o narcotrfico sob o princpio da responsabilidade compartilhada, fortalecendo os instrumentos j existentes; a preveno, represso e punio do trfico de pessoas e do trfico ilcito de migrantes; o combate fabricao e ao trfico ilcito de armas; a luta contra a corrupo e a lavagem de dinheiro; e a luta contra o crime organizado. Em todos eles, os esforos birregionais se situam no contexto mais amplo das iniciativas internacionais vigentes, uma vez que so ameaas globais. No ttulo IV, introduz-se a agenda ampliada de segurana humana, comeando por um captulo sobre o compromisso comum com a consecuo dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) e seguindo com a reivindicao da
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cooperao para o desenvolvimento como instrumento fundamental para se evitar a ampliao de brechas entre os pases das duas regies. Neste captulo tambm se faz meno necessidade de eliminar as assimetrias tanto de carter econmico como poltico, particularmente em relao ao sistema financeiro internacional. No restante do ttulo, se faz referncia segurana alimentar, segurana energtica e, finalmente, h uma referncia detalhada aos perigos derivados das consequncias das mudanas climticas e da poluio. A carta, em sua forma atual, um documento conciso que faz poucas inovaes s atuais relaes em segurana entre a ALC e a UE. Sua maior contribuio dar visibilidade relao birregional em um setor que teve pouca projeo na agenda. A deficincia mais acentuada a ausncia de referncia s estratgias regionais de segurana existentes e a falta de qualquer tentativa de esclarecimento conceitual sobre essas estratgias ou sobre o alcance dos desafios globais. Tambm surpreendente a falta de um maior desenvolvimento dos aspectos relacionados com a segurana cidad, que constituem um dos principais desafios da regio. Finalmente, tambm no se faz referncia aos instrumentos e instituies regionais e birregionais, nem aos mecanismos de participao cidad, algo especialmente estranho por ser este um documento elaborado dentro de um rgo representativo, como a EuroLat. Esta ausncia ainda mais paradoxal quando se compara esta carta com a resoluo adotada pela EuroLat na reunio de Montevidu, em maio de 2011, sobre As relaes entre a Unio Europeia e a Amrica Latina e o Caribe sobre Segurana e Defesa, onde se faz referncia necessidade de vincular instituies e organizaes semelhantes dedicadas a questes de segurana em sentido amplo em ambas as regies. L, recolheram-se algumas experincias no mbito da cooperao ibero-americana e foi solicitado que a recm-criada Fundao Unio Europeia-Amrica Latina e Caribe (EULAC), concebida para melhorar as relaes entre as sociedades europeias e latino-americanas, incorporasse o mbito da paz e da segurana entre suas atuaes, como fez, a seu momento, o Irela. Na mencionada declarao se destaca, novamente, a inexistncia de um conceito integral de cooperao em matria de segurana e defesa e que, apesar de existirem alguns instrumentos, esta dimenso ainda no foi plenamente incorporada parceria estratgica bilateral. Os parlamentares defenderam um processo que, gradualmente, incorpore a segurana e seus mltiplos componentes polticos, econmicos e sociais. Na prtica, a ampliao da abordagem tem o risco de diluir as prioridades em uma formulao demasiadamente genrica. Na reunio da EuroLat realizada em Santiago do Chile, antes da primeira Cpula UE-CELAC, em 2013, abordou-se particularmente o combate ao crime organizado e adotou-se, em 25 de janeiro, uma resoluo na qual, alm de se fazer recomendaes sobre diferentes aspectos relacionados ao assunto, solicitou-se aos
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governos que inclussem de forma permanente as questes e os temas de segurana nas agendas de cooperao bilaterais, birregionais e multilaterais. O principal desafio da agenda birregional , agora, dot-la com contedo real e instrumentos capazes de se passar da retrica para a prtica. No uma tarefa fcil em um contexto onde a linha que separa cooperao e interveno tnue, e onde, apesar da superao da dialtica Leste-Oeste, persistem as reticncias reproduo de esquemas de relacionamento assimtricos em bases Norte-Sul.
5 DO DISCURSO PRTICA: LIMITES E POTENCIALIDADES DOS INSTRUMENTOS
Dos diversos documentos analisados nas sees anteriores, percebe-se que os princpios e objetivos compartilhados em matria de segurana entre a Amrica Latina e a Europa so profundos. No entanto, as divergncias sobre as polticas, os instrumentos e as prioridades tambm so grandes, sobretudo porque elas no existem apenas entre as duas regies, mas dentro de cada uma delas. Este elemento, somado precariedade das agendas regionais, ainda em processo de concretizao, fez com que as aes de cooperao em matria de segurana tenham optado mais pela via bilateral que pela inter-regional (Grabendorff, 2008), com as duas mais importantes excees, j mencionadas, da Zona Andina e da Amrica Central. O combate ao narcotrfico e ao crime organizado, por sua natureza transnacional, foi e continua sendo o principal tema em que a cooperao inter-regional se faz imprescindvel. O mecanismo de cooperao criado ainda em 1995 serviu para estabelecer princpios compartilhados na luta contra as drogas. No entanto, ainda no se logrou defender uma posio comum a nvel mundial, contrabalanando assim o desequilbrio que caracteriza a luta contra as drogas tradicionalmente centrada na reduo da oferta, negligenciando a responsabilidade quanto reduo da demanda (Armenta, Jelsma e Metaal, 2006). Especificamente, tem-se insistido nos princpios de: responsabilidade compartilhada; abordagem integrada, equilibrada e participativa; desenvolvimento sustentvel; e conformidade com o direito internacional, em particular com o pleno respeito soberania e integridade territorial dos Estados, bem como ao conjunto de direitos e liberdades fundamentais. A UE reconhece sua responsabilidade a nvel mundial, no apenas como consumidora de todos os tipos de drogas, mas tambm como produtora e exportadora de drogas sintticas, ao que deve ser adicionada sua responsabilidade em termos de lavagem de dinheiro. Mas, apesar de uma evoluo do discurso, a nfase na reduo da oferta como elemento principal na luta contra o narcotrfico tem sido, na prtica, a abordagem dominante. O peso desta reduo caiu principalmente sobre os pases produtores, sem mecanismos de redistribuio de encargos em relao aos custos sociais e econmicos resultantes, e sem considerar, tampouco, o destino final dos benefcios
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financeiros das organizaes criminosas derivados do narcotrfico. Apesar da grande dimenso da economia do narcotrfico nos pases produtores, os preos que a droga alcana nos pases consumidores do norte so muito maiores. E, embora a lavagem de dinheiro ocorra em todos os pases, as maiores quantidades terminam nos grandes mercados financeiros dos Estados Unidos e da Europa. Ao mesmo tempo, o dinheiro procedente da droga em pases com institucionalidade dbil corri as estruturas do Estado, as instituies polticas e o aparato de segurana e justia. Em grande parte, essa abordagem deve-se ao fato de as polticas contra o narcotrfico serem baseadas no marco jurdico multilateral institudo pela ONU, que consagra o objetivo da progressiva erradicao da produo de coca.8 Por isso, no se considera a possibilidade de liberalizao do cultivo e da criao e desenvolvimento de um mercado lcito controlado das drogas de origem natural. A forte posio dos Estados Unidos e da China imps um sistema judicial repressivo que no questiona a eficcia do modelo, embora o problema mundial das drogas no somente no diminuiu, mas alcanou volume e extenso globais durante as ltimas dcadas (Jelsma, 2011). A Declarao Poltica e o Plano de Ao Internacional a Favor de Uma Estratgia Integrada e Equilibrada para Combater o Problema Mundial da Droga, aprovada pela Comisso de Entorpecentes das Naes Unidas em maro de 2009, incorporou o discurso em prol da adoo de uma estratgia com enfoque integrado e mais equilibrado e sob o princpio da responsabilidade compartilhada. Mas o Plano de Ao mantm uma abordagem proibitiva centrada na fiscalizao da produo e do trfico, sem que se abra nenhum espao para a possibilidade de mercados legais e controlados de entorpecentes. Em alguns pases da Europa e da Amrica Latina, h uma dcada j se comeou a considerar a necessidade de encontrar alternativas para a proibio e a represso do cultivo e do consumo pela via penal. Nesse sentido, a cooperao entre Amrica Latina e Europa tem caminhado em vrias linhas complementares. Por um lado, tem-se mantido a cooperao contra o crime organizado por meio da cooperao policial e judicial, mas complementado com o financiamento de programas de desenvolvimento alternativo. Por outro lado, em vrios pases europeus foram lanados programas de reduo de danos e, de forma mais limitada, permitindo-se algumas formas legais de acesso a substncias de menor contedo psicotrpico (Pases Baixos, Espanha e Portugal). Esta via coincide com a defesa que alguns pases andinos fazem da descriminalizao dos usos tradicionais da folha de coca. Todos estes aspectos foram incorporados ao Mecanismo de Coordenao e Cooperao sobre Drogas, hoje j ligado s relaes UE-CELAC.
8. Isso inclui: i) as convenes (Conveno nica sobre Entorpecentes, de 1961; Conveno sobre Substncias Psicotrpicas, de 1971; e Conveno das Naes Unidas contra o Trco Ilcito de Entorpecentes e Substncias Psicotrpicas, de 1988); e ii) os rgos scalizadores (Junta Internacional de Fiscalizao de Entorpecentes Jife; e Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime UNODC).
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No mbito da luta contra o crime organizado, a principal novidade tem sido o lanamento do ambicioso Programa de Cooperao entre a Amrica Latina e a Unio Europeia sobre Polticas de Luta contra a Droga (COPOLAD),9 em 31 de janeiro de 2011, com o qual se pretende trazer coerncia cooperao em matria de poltica de drogas com base em quatro componentes: i) a consolidao do mecanismo de coordenao j existente; ii) o fortalecimento dos observatrios nacionais sobre drogas na Amrica Latina; e a criao de capacidades no campo da iii) reduo da oferta; e iv) da reduo da demanda.10 Para o fortalecimento do mecanismo de coordenao, pretende-se desenvolver um mtodo de avaliao de polticas que permita compartilhar experincias e desenvolver uma plataforma virtual. Com relao aos observatrios, trata-se de elaborar um conjunto de indicadores e identificar as fontes de informao e os grupos de investigao existentes para promover sinergias. No mbito da reduo da demanda, trata-se principalmente de fomentar o estabelecimento de servios integrais para o atendimento de viciados em drogas, na linha dos programas de reduo de danos. O fato de que alguns pases da Amrica Latina j no sejam somente produtores, havendo tambm a consolidao de um mercado de consumo local, torna pertinente a observao da trajetria europeia, alternativa ao enfoque penitencirio que inunda as prises nos Estados Unidos e na Amrica Central. Na reduo da oferta, tambm se est produzindo uma mudana de orientao na medida em que a UE reconhece ser, ela prpria, a origem de grandes quantidades de drogas procedentes da cannabis e, sobretudo, de drogas sintticas, alm de ser a origem de grande parte dos precursores necessrios para a fabricao de cocana, posteriormente destinada ao mercado europeu. A partir disso, se est trabalhando para uma melhor fiscalizao sobre o destino dos precursores, para o que necessria a cooperao dos setores pblico e privado, visto que este o principal produtor e exportador.11 Para isso, foi criado em 2009 o Programa de Preveno de Substncias Precursoras de Drogas na Amrica Latina e no Caribe (PRELAC), em colaborao com o Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC), que, a partir de 2012, passou a integrar o Programa da Rota da Cocana. O outro pilar da reduo da oferta a promoo do desenvolvimento alternativo, que tem sido um dos elementos diferenciadores que guiaram a poltica de cooperao comunitria neste mbito. Entre os pases doadores de cooperao para o desenvolvimento, a UE quem mais claramente apostou neste enfoque,
9. Disponvel em: <http://www.copolad.eu/>. 10. O consrcio, inicialmente liderado pela Fundacin Internacional y para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas (FIIAPP), da Espanha, conta com a participao de Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Peru, Uruguai, Alemanha, Portugal e Frana. Como associadas esto agncias de Costa Rica, Polnia, Romnia, Equador, Mxico e outras organizaes internacionais, como a CICAD, OPS, RIOD e OEDT. O programa est aberto incluso de todos os pases da CELAC. 11. A UE j tem acordos bilaterais sobre precursores com Bolvia, Colmbia, Mxico, Venezuela e Peru.
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segundo o qual o problema de cultivos ilcitos resolvido apenas por meio de uma estratgia abrangente, que inclua causas estruturais, ou seja, a pobreza e a marginalizao rural. O desenvolvimento alternativo est intrinsecamente vinculado ao desenvolvimento rural em geral, com a particularidade de que este se aplica a reas nas quais ocorrem cultivos de drogas ou h o risco de estes serem implantados.12 Da a nfase em propiciar um desenvolvimento que possa ser uma alternativa real e, por isso, o COPOLAD se prope a identificar boas prticas que possam ser replicadas em toda a regio. A atuao no nvel birregional complementada por programas especficos destinados CAN, entre os quais se destaca o Projeto Antidrogas Ilcitas na Comunidade Andina (PRADICAN),13 que a contribuio europeia ao Plano Andino de Cooperao para a Luta contra as Drogas Ilcitas e Crimes Conexos e ao Plano Andino de Desenvolvimento Alternativo. O maior problema ao se avaliar a eficcia dos projetos de desenvolvimento alternativo da CAN vem da dificuldade de estabelecer uma estratgia regional sem uma verdadeira poltica regional e sem instrumentos oramentrios e normativos em acordo com os objetivos. A responsabilidade pelo cumprimento dos objetivos recai sobre os Estados, que dispem de recursos muito limitados. Ademais, cria-se uma concorrncia entre Estados-membros pela captao de recursos da cooperao internacional. No entanto, a experincia da cooperao entre a UE e a Amrica Latina na rea de desenvolvimento alternativo constitui uma das experincias mais avanadas.14 Da o interesse da Conferncia Internacional sobre Desenvolvimento Alternativo, patrocinada pelos governos da Tailndia e do Peru, e realizada em Lima, entre 14 e 16 de novembro de 2012, na qual participaram pases de ambas as regies. A Declarao de Lima sobre Desenvolvimento Alternativo reafirma que este um instrumento essencial na luta contra o problema mundial das drogas, e foi entregue, junto aos princpios orientadores, ao Diretor Geral da UNODC, sendo uma contribuio sesso plenria da Comisso de Narcticos realizada em Viena, em 11 e 12 de maro de 2013. Com um mbito que ultrapassa a relao birregional, cabe destacar a recente iniciativa do Programa Luta contra o Trfico na Rota da Cocana, a cargo do Instrumento de Estabilidade da UE. Por meio deste, pretende-se coordenar a atuao das instituies de segurana e dos rgos judiciais de pases situados na rota da cocana que vai da Amrica Europa atravs dos pases da frica Ocidental. A ao incorpora o Programa de Comunicao de Aeroportos (AIRCOP), o Projeto de Cooperao em Portos Martimos (SEACOP), o projeto Ameripol, para melhorar as
12. Com base no documento elaborado pelo Grupo de Trabalho Horizontal sobre Drogas. The EU Approach on Alternative Development, 9597/06, de 18 de maio de 2006. 13. Disponvel em: <http://www.comunidadandina.org/pradican.htm>. 14. Uma das propostas mais recentes a criao de um selo mundial de desenvolvimento alternativo produtivo para certicar os produtos.
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capacidades das autoridades, e o projeto Grupo de Ao Financeira da Amrica do Sul contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento do Terrorismo (GAFISUD). Todos estes programas e projetos demonstram um crescente espao de cooperao em matria de segurana, mas no constituem uma estratgia global compartilhada que integre uma viso comum sobre questes de segurana. A cooperao em outras reas muito limitada e prejudicada por interesses e posicionamentos por vezes contraditrios. Um exemplo claro refere-se reforma do Conselho de Segurana das Naes Unidas, sobre a qual as divergncias quanto nova composio ocorrem tanto na esfera inter-regional como na intrarregional. Outro motivo de discrdia a interpretao do alcance e aplicao do princpio da responsabilidade de proteger, na qual, frente a uma posio proativa da UE, se ope uma posio restritiva por parte da Amrica Latina, que faz uma interpretao muito mais rigorosa do princpio da no interveno. Isso no impediu que fossem colocadas em prtica experincias positivas de cooperao na MINUSTAH, a participao brasileira na operao militar da UE Artemis, no Congo, em 2003, e a participao da Argentina e do Chile na operao EUFOR-Althea, na Bsnia-Herzegovina, em 2005. A criao do CDS e o reforo da PESD abrem as portas para uma cooperao que supere o esquema bilateral precedente e se institucionalize em um formato regional. A Amrica Latina tem sido uma regio com poucos conflitos armados interestatais durante as ltimas dcadas. Ademais, uma zona que se autoproclamou reiteradamente como livre de armas nucleares e de destruio em massa15 e estabeleceu medidas de fomento da confiana baseadas em mecanismos de transparncia e controle. Isto no equivale completa pacificao; no entanto, os potenciais conflitos vm mais da debilidade de alguns Estados para controlar a ao de organizaes criminosas do que de disputas bilaterais que, ainda persistindo, seguem os canais da soluo pacfica de controvrsias. A UE est interessada em apoiar marcos regionais para a preveno e resoluo de conflitos em um perodo de incipiente rearmamento na regio. Com relao aos aspectos mais tradicionais da segurana, a UE apoia os esforos do CDS, que busca implantar mecanismo de transparncia sobre os gastos militares regionais. No entanto, um fato que os pases da UE competem entre si e com outros fornecedores na venda de armas para a regio. Um aspecto menos desenvolvido na prtica, mas que est emergindo como prioridade, a segurana cidad e a luta contra a criminalidade violenta, que se tornou um dos principais desafios da regio. Isto supe a necessidade de incorporar temas de justia e interior ao debate do Dilogo de Segurana. Uma vez mais a Amrica Central fornece uma oportunidade para que a Europa se comprometa
15. Como exemplo, j em 1967, por meio do Tratado de Tlatelolco, a maioria dos Estados da regio declarou a Amrica Latina como zona livre de armas nucleares.
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com uma estratgia regional que vise proporcionar estabilidade institucional aos pases mais vulnerveis da regio. Nesse sentido, a clarificao do papel das foras armadas e das relaes civis-militares uma das questes mais sensveis em pases com longa tradio de golpes. A Europa, que deu apoio transio democrtica, deveria adotar um papel estabilizador e vigilante diante do perigo de processos de involuo autoritria, e apoiar iniciativas regionais latino-americanas. No mbito de segurana e justia j existe uma experincia de dilogo institucionalizado com relao a imigraes, ao qual se incorporaram tanto aspectos relacionados com a gesto ordenada dos fluxos migratrios, como questes relacionadas com a luta contra a imigrao ilegal e as redes de trfico de pessoas, assim como a relao entre imigrao e desenvolvimento. O dilogo, que comeou informalmente em 2004, foi institucionalizado por iniciativa da EuroLat em 2009, e tambm foi includo no Plano de Madri de 2010. Este dilogo birregional tem se desenvolvido em paralelo a iniciativas regionais latino-americanas, como a Conferncia Sul-Americana sobre Imigraes e a Conferncia Regional sobre Imigrao, que data de 1996, tambm conhecida como o Processo de Puebla. Este assunto tem sido objeto de controvrsias entre as duas regies, dado que a progressiva europeizao das polticas de imigrao tem ocorrido em detrimento do tratamento dado aos cidados latino-americanos na UE (Ayuso, 2010). O dilogo birregional tem sido um fator determinante para redirecionar as controvrsias, mas tropea no vis unilateral da poltica de imigrao europeia e nas debilidades das incipientes polticas regionais neste setor na Amrica Latina. A vulnerabilidade tambm um fator determinante com relao preveno dos efeitos de desastres naturais em toda a Amrica Latina, mas particularmente na Amrica Central e Caribe. A proposta do Centro Birregional de Preveno de Catstrofes, com a finalidade de elaborar medidas de alerta e estratgias de resposta aos desastres de todo tipo, bastante apropriada. Este um dos mbitos que emergem como menos problemticos para a cooperao e que est diretamente vinculado agenda de segurana humana que se pretende ampliar, introduzindo-a na agenda da parceria estratgica bilateral. Todas estas iniciativas que tm surgido do dilogo poltico ainda so fragmentadas, mas tm contribudo para dinamizar o pilar poltico da parceria estratgica birregional entre a UE e a ALC.
6 CONCLUSES
A parceria estratgica bilateral entre UE e ALC, lanada em 1999, foi apresentada como uma relao multidimensional em trs vertentes: a poltica, a econmica e a da cooperao. No entanto, ela se desenvolveu de forma assimtrica e fragmentada. Inicialmente, o foco foi centrado na criao de uma rede de Acordos de Associao, incluindo o estabelecimento de uma rea de livre comrcio, mas estes progrediram
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apenas parcialmente, com os acordos com o Mxico, o Chile e a Amrica Central e Caribe (Ayuso, 2009). No mbito da cooperao, a UE tem sido o ator que mais tem reforado o inter-regionalismo e contribudo para apoiar os processos de integrao regionais, ainda que a abordagem bilateral siga dominante (Ayuso e Foglia, 2010), ademais de ser dominada por uma concepo unidirecional Norte-Sul. O dilogo poltico foi concebido como o principal instrumento para dotar de coerncia as relaes e contribuir para uma maior horizontalidade, mas este ocorreu em diversos nveis que se sobrepem entre si: regionais, sub-regionais e bilaterais. No documento da Comisso Europeia A Unio Europeia e a Amrica Latina: parceria entre atores globais, de setembro de 2009, ressaltava-se a necessidade de reforar o dilogo poltico em relao aos desafios globais e torn-lo mais operacional. As mudanas, tanto no contexto internacional como na ALC e na UE, tm contribudo para potencializar as capacidades de ao internacional, dot-las de maior autonomia e reduzir as assimetrias. Este processo se acentuou com a crise, que enfraqueceu o peso internacional da UE e aumentou o dos pases emergentes da Amrica Latina. O reforo do papel do dilogo de alto nvel na formulao das polticas de cooperao inter-regionais deve se inserir tambm no contexto de fortalecimento da PESC na Europa e de revitalizao do regionalismo latino-americano com um enfoque mais poltico e afirmativo em sua projeo exterior. Isto particularmente evidente com a criao da Unasul e da CELAC. Esta ltima, que pela primeira vez integra todos os pases da ALC, proporciona uma institucionalidade para se desenvolver um dilogo mais horizontal, que permita dotar de coerncia o conjunto de aes diplomticas e de cooperao desenvolvidas ao longo de vrias dcadas. Os dilogos estratgicos da UE com o Brasil e o Mxico deveriam incorporar a dimenso regional e evitar o aumento das assimetrias regionais, possivelmente gerando tenses por disputas de liderana. A Estratgia Europeia de Segurana e as iniciativas paralelas que se esto desenvolvendo na Amrica Latina, particularmente o CDS e a Estratgia de Segurana Centro-Americana demonstram afinidade ao definirem uma nova agenda ampliada, que incorpora o conceito de segurana humana e coloca a proteo dos indivduos no centro das polticas. Esta convergncia nos discursos se transpe ao dilogo inter-regional e foi reafirmada na Carta Euro-Latino-Americana para a Paz e a Segurana, aprovada pela EuroLat; na prtica, contudo, h discrepncias que impedem a concretizao de uma agenda operacional de alcance estratgico, que se projete ao conjunto da relao e agenda global nos fruns internacionais correspondentes. Europa e Amrica Latina nem sempre concordam em seus prprios interesses, ainda que compartilhem alguns princpios e uma viso multilateralista.
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Uma viso multidimensional da segurana deve partir da impossibilidade de se encontrar respostas estritamente militares aos desafios globais atuais e da necessidade de se planejar estratgias de desenvolvimento que atuem sobre a origem dos conflitos. Especificamente no mbito da luta contra o narcotrfico, Amrica Latina e Europa j possuem uma identidade suficiente como pases fornecedores e consumidores que lhes permite estabelecer parcerias a fim de superar um modelo fracassado (como o atual) e mostrar que possvel uma abordagem distinta. Uma anlise dos fatores complexos que desencadeiam o narcotrfico na regio e das causas e mecanismos do efeito balo deveria, necessariamente, incluir a alta taxa de desigualdade social na regio. Se os objetivos das estratgias antinarcticos so planejadas em funo das causas, e no apenas das consequncias, deve-se dotar de coerncia as agendas de segurana e de desenvolvimento. Assim, a concertao e a consulta aparecem como um fator determinante no desenho das polticas, desde o nvel local ao global, por meio dos nveis nacional e regional. Nesta abordagem, o desenho das polticas de cooperao inter-regional deveria ter seu centro de gravidade nas estratgias de desenvolvimento e nas polticas de coeso social, tanto no campo da oferta como no da demanda. Isso implica passar da abordagem repressiva para uma abordagem de polticas sociais que atenda as vtimas e gere a elas alternativas viveis de sada. Na XIII Reunio de Alto Nvel do Mecanismo de Coordenao sobre Drogas, realizada em Bogot, em julho de 2011, reiterou-se a necessidade de conferir maior importncia cooperao para o desenvolvimento e incorporou-se uma referncia cooperao triangular como forma de propiciar uma nova relao entre os pases doadores e os beneficirios. Os problemas de segurana cidad se converteram em um dos principais desafios na Amrica Latina, enfrentando-se altas taxas de criminalidade e violncia cidad e, por isso, devem ser plenamente incorporados ao dilogo sobre segurana. Tratar dessas questes requer a cooperao e a coordenao com polticas pblicas que combatam as causas dos conflitos sociais. A convergncia de objetivos, no entanto, no deve levar a uma confuso dos instrumentos; as polticas de segurana no devem nem podem substituir as polticas de desenvolvimento: elas devem se coordenar, mas no se confundir. Um passo fundamental conferir maior legitimidade s decises, envolvendo o maior nmero de atores possvel, ampliando o dilogo, tanto no desenho como na implementao e controle das polticas de segurana cidad. A agenda de segurana ampliada uma oportunidade para reforar a parceria birregional entre a UE e a ALC, mas no est isenta de riscos. Colocar a segurana humana no centro do dilogo e desenhar o conjunto de aes de cooperao em torno deste objetivo permite passar da retrica prtica. Estabelecendo consensos de mnimos irrenunciveis e assegurando o cumprimento efetivo de compromissos
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realizveis com os meios disponveis se pode avanar gradualmente. No entanto, a segurana uma esfera de alta sensibilidade poltica e com o risco de gerao de controvrsias, devido s diferentes vises que coexistem em ambas as regies, e que so refletidas nos desentendimentos. Isso se reflete no nvel global, com as diferentes posies em assuntos de grande importncia, como a reforma do Conselho de Segurana, a aplicao do princpio da responsabilidade de proteger, a interpretao da distribuio de peso da responsabilidade compartilhada na gesto dos riscos globais ou o controle da utilizao de combustvel nuclear. Essas divergncias tambm se do de forma direta na relao birregional, com relao ao controle dos fluxos de migrao, o controle de fronteiras ou as respostas s crises poltico-institucionais em defesa da democracia. Estes pontos de atrito formam, necessariamente, parte do debate, mas no devem impedir o avano naquelas reas em que consensos superam as divergncias. Devido distncia geogrfica e relativa estabilidade em comparao a outras regies do mundo, o mbito da segurana nas relaes de cooperao entre a UE e a ALC tem seus limites, mas oferece mais oportunidades em termos de ganhos em eficcia e na afirmao de uma identidade prpria do que os potenciais riscos.
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Seo 2 Crime e Combate ao Crime na Amrica do Sul
CAPTULO 5
TENDNCIAS E DESAFIOS DO CRIME ORGANIZADO NA AMRICA LATINA*

1
Marcelo Fabin Sain** Nicols Rodriguez Games***

2
O crime organizado pode ser mais bem entendido como a continuao do comrcio por meios ilegais, com organizaes criminosas transnacionais como contrapartes ilcitas das corporaes multinacionais. P. Williams (2001, p. 106) 1 INTRODUO
A economia da Amrica Latina teve um inusitado crescimento durante a primeira dcada do sculo XXI. Este resultou, sobretudo, do desenvolvimento de certos enclaves produtivos, comerciais e de servios, valendo-se da existncia de mercados legais e ilegais. Alguns deles tm sido dedicados produo, comercializao e consumo de drogas ilegais, armas, autopeas de veculos roubados ou mercadorias em trnsito, bem como proviso e utilizao de servios sexuais ou de mo de obra a ser explorada. Atualmente, na regio latino-americana, o narcotrfico, o trfico ilegal de armas, o roubo de veculos e mercadorias, o contrabando, o trfico de pessoas para explorao sexual, laboral ou de qualquer outra natureza, so atividades criminosas que constituem negcios econmicos em ampla expanso e de elevada rentabilidade. Os grupos e redes criminosas que se dedicam a este trabalho se diversificaram e adquiriram alta complexidade e dinamismo. Nos pases da regio, poucas atividades econmicas cresceram e se desenvolveram tanto quanto as conduzidas pelo crime organizado. Isto constitui um desafio considervel governabilidade democrtica na regio, visto que, entre outras consequncias, o poder desintegrativo destes negcios diminui ou at mesmo destri a capacidade regulatria dos Estados, mina as capacidades dos governos democrticos e afeta o desenvolvimento das economias locais.
* Texto traduzido a partir do espanhol por Marcelo Colus Sumi. ** Diretor do Ncleo de Estudios sobre Gobierno y Sociedad (NEGyS), Universidad Metropolitana para la Educacin y el Trabajo (UMET), Buenos Aires, Argentina. *** Subdiretor do NEGyS/UMET, Buenos Aires, Argentina.
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Todos esses fatores levantam novas questes e desafios para a regio em termos de segurana pblica. A complexidade do problema da criminalidade organizada impe a necessidade de se desenvolver algumas notas conceituais sobre o fenmeno, abordar sua diversidade e explicar os desafios que ele representa para a regio.
2 O QUE CRIME ORGANIZADO? O poder desintegrativo utilizado, entre outros, pelo crime organizado, se manifesta em uma capacidade relativamente difusa, mas efetiva, de erodir e derrubar as instituies sociais, econmicas e polticas estabelecidas, mediante um conjunto de aes desafiadoras e violentas que pem em evidncia as deficincias e injustias do Estado de direito. Assim, por meio do poder exercido pelo crime organizado, se agravam, sobrepem e retroalimentam mltiplas expresses da no conformidade e da rejeio ao regime no poder, sem uma ideologia aparente e precisa, nem um projeto hegemnico claro. O crime organizado no pretende transformar o sistema, mas adapt-lo s exigncias de uma classe plebeia em ascenso (Tokatlian, 2000, p. 34).1
A questo formulada remete a discusses conceituais suscitadas a partir de tentativas de definir o fenmeno.2 Algumas definies enumeram caractersticas, outras descrevem condies necessrias, e o problema acaba tornando-se paradoxal, visto que como outros termos das cincias sociais, a noo de crime organizado pode ser um tanto vaga e, por vezes, esquiva (Tokatlian, 2000, p. 60-61). Por sua vez, a maioria das definies tautolgica: ao definir este tipo de delito, fazem aluso ao objetivo de praticar um delito (Garzn, 2008). Com relao caracterstica organizada do crime, ela lhe confere caractersticas prprias que, no entanto, so muito difceis de observar: um assassinato poderia se tratar de um acidente, um fato em situao de roubo, um crime passional ou um acerto de contas ordenado por um grupo criminoso. A classificao de um delito como crime organizado o produto de um saber, requerendo conhecimento, no uma observao concreta (Brodeur, 2002). Como argumenta Castle (1997, p. 8-9), o exerccio de tentar definir o crime organizado abre uma caixa de Pandora de variveis e lacunas que dificultam o conhecimento sobre a natureza das organizaes criminosas.
2.1 Caractersticas
Entende-se que o crime organizado consiste em um negcio econmico protagonizado por grupos criminosos com vrias pessoas, que se organizam e funcionam de forma estruturada durante certo tempo, atuando de maneira coordenada para
1. Salvo quando mencionado em contrrio, as tradues das citaes foram feitas pelo tradutor do texto, Marcelo Colus Sumi. 2. Para uma histria do conceito de crime organizado, ver Lampe (2001).
Tendncias e Desaos do Crime Organizado na Amrica Latina
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obter, direta ou indiretamente, um benefcio econmico ou outro benefcio de ordem material (Naes Unidas, 2000, Artigo 2.a). Em geral, este tipo de atividade criminosa se produz por meio de uma ampla disperso territorial e um significativo grau de complexidade organizacional, compartimentao funcional, profissionalizao e coordenao operacional entre os diferentes grupos e subgrupos que compem a organizao. A Declarao Poltica e o Plano de Ao Mundial de Npoles contra o Crime Organizado Transnacional das Naes Unidas, de 1994, sem pretender elaborar uma definio taxativa, enumera as seguintes caractersticas: a formao de grupos para dedicar-se ao crime; os vnculos hierrquicos ou as relaes pessoais que permitem o controle do grupo por seus chefes; o uso da violncia, intimidao ou corrupo para obter benefcios ou exercer controle de algum territrio ou mercado; a lavagem de dinheiro de procedncia ilcita para fins de alguma atividade criminosa ou para infiltrao em alguma atividade econmica legtima; o potencial de introduzir-se em alguma nova atividade ou de estender-se para alm das fronteiras nacionais; e a cooperao com outros grupos organizados de crimes transnacionais. Talvez o elemento mais importante para a compreenso do fenmeno est em conceb-lo como uma continuao dos negcios por meios criminosos (Williams, 2005, p. 110) e interpretar que o fator definidor a existncia de bens e servios proibidos ou declarados ilegais demandados pelo pblico. Enquanto a demanda por estes produtos exista, sempre existiro os incentivos, as oportunidades e as condies para que prosperem modalidades de crime (Tokatlian, 2000, p. 58-59). Isso ocorre particularmente nos casos que envolvem a criao de mercados ilegais de drogas, de veculos roubados, de pessoas etc. , visto que a estruturao de tal mercado tem como condio de funcionamento a formao de redes clandestinas encarregadas da produo, do trfico, do armazenamento, da distribuio e da comercializao dos produtos ou mercadorias em questo, ou de algumas das etapas do negcio. Os atores envolvidos nestas redes articulam suas atividades ilegais na tentativa de desenvolver o negcio mediante a fuga, a influncia ou o controle das aes dos rgos de segurana do Estado. Ainda assim, o crime organizado, enquanto atividade orientada para a obteno de benefcios econmicos ou materiais, procura controlar sempre, direta ou indiretamente, setores-chave da atividade econmica e do sistema poltico governamental no campo em que atua, especialmente as agncias responsveis pela
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preveno, controle e represso da criminalidade. E o fazem por meio de prticas ilegais como o suborno e a corrupo pblica e privada.3 S fazem uso da intimidao, da extorso ou da violncia quando a atividade de outras organizaes criminosas ou do governo e suas agncias pe em risco as atividades do grupo, em detrimento da visibilidade pblica que isto concede a seus negcios ilegais. por isso que a criminalidade organizada tende a criar uma situao de estabilidade poltico-social e econmica em seu mbito de atuao (Castle, 1997).
2.2 Fases
Em geral, o desenvolvimento e a expanso do crime organizado passam por diferentes fases, determinadas pela ampliao ou diversificao das atividades ilegais, a reconfigurao das estruturas dos grupos que a conduzem e as relaes com grupos aliados ou concorrentes, assim como os rgos estatais e a sociedade em cujo contexto eles atuam. Peter Lupsha (1997, p. 27-29), baseado em um trabalho de Edwin Stier e Peter Richards, ressalta que, em seu incio, os grupos criminosos passam por uma fase predatria, caracterizada pela busca de domnio exclusivo sobre determinada rea considerada fundamental para o desenvolvimento de suas atividades ou a expanso das mesmas. Garantem e fortalecem seu controle mediante o uso da fora ou da violncia defensiva, com o propsito de manter o domnio sobre um territrio, para eliminar inimigos ou para criar um monoplio sob o uso ilegal da fora (op. cit.), procurando sempre obter recompensa e satisfao imediatas mais do que planos ou metas de longo prazo. Nessa fase, o grupo criminoso s pode manter uma relao de subordinao em relao aos agentes polticos e econmicos, fornecendo-lhes fundos ou servindo para eliminar ou extorquir grupos dissidentes, adversrios, concorrentes ou inimigos deles. Nesse sentido, ainda segundo Lupsha (op. cit.), a gangue criminosa um servo dos setores poltico e econmico, e pode ser facilmente disciplinada por eles ou por suas agncias de lei e ordem. Em seguida, os grupos criminosos que conseguiram consolidar-se em determinada rea e ampliar suas atividades e negcios comeam a estabelecer relaes de paridade com atores polticos e econmicos, por meio da combinao de dois fatores. Por um lado, a crescente capacidade de intermediao econmica voltada para atender a demanda por bens e servios ilcitos existente no mbito social de atuao. Por outro lado, uma grande capacidade corruptiva sobre tais atores, mediante aes sistemticas de suborno e de investimento em atividades econmicas lcitas e em financiamento da poltica. Trata-se de uma etapa parasitria na qual o grupo criminoso desenvolve uma interao corruptiva com os setores do poder. Desse modo, ainda de acordo com o autor, a corrupo
3. Para um estudo sobre a relao entre crime organizado e corrupo pblica, ver Buscaglia e Dijk (2003).
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poltica que acompanha o fornecimento de bens e servios ilcitos proporciona o cimento necessrio para unir os setores legtimos da comunidade e as organizaes criminosas do submundo, permitindo que estas adquiram influncia significativa sobre a economia, a poltica e as instituies locais, quebrando a posio de subordinao que mantinham com os atores econmicos e polticos e, em particular, com a polcia e a justia. Finalmente, a consolidao do grupo criminoso e, em particular, o aumento significativo de sua capacidade econmica, poltica e institucional, permite a ele estabelecer uma relao de mutualidade e at de subordinao com os setores econmicos e polticos, em um contexto marcado pelo controle das estruturas governamentais e, em particular, das instituies policiais e judiciais do Estado. O anfitrio, os setores polticos e econmicos legtimos, tornam-se agora dependentes do parasita, dos monoplios e das redes de crime organizado para sustentar a si mesmo, dando, assim, lugar a uma etapa simbitica. Nessa fase, a penetrao do crime organizado nas estruturas sociais, econmicas, polticas e governamentais dominante, e os meios tradicionais do Estado para fazer cumprir a lei j no funcionam, uma vez que o crime organizado tornou-se parte do Estado; um Estado dentro do Estado (Lupsha, 1997, p. 27-29). Com relao ao componente espacial e/ou geogrfico, nos ltimos anos, e a partir do denominado processo de globalizao, o crime organizado tm caractersticas intrinsecamente internacionais, em funo de que as aes criminosas so cometidas em mais de um Estado. No entanto, vale lembrar que nem toda manifestao do crime organizado tem carter transnacional. Na Amrica Latina, somente algumas das atividades criminosas supem o desenvolvimento de atividades que atravessam as fronteiras e cruzam regies e continentes, conduzidas por redes que tm uma capacidade de disperso e profissionalizao de grande envergadura organizativa ou territorial. Pelo contrrio, muitas organizaes criminosas desenvolvem atividades criminosas complexas, mas de natureza local, ainda que em condies e com capacidade de manter interaes fluidas com redes e organizaes de maior alcance e at mesmo de projeo internacional.
2.3 Crime organizado e lavagem de ativos
Outro aspecto importante deste fenmeno dado pelo destino e tratamento dos ganhos econmicos obtidos na atividade criminal. Quando a envergadura do negcio grande e a rentabilidade significativamente superior s necessidades de financiamento da organizao suas operaes, estrutura logstica e investimentos diretos de curto prazo ou indiretos em setores criminosos , geralmente se recorre
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lavagem de dinheiro.4 Estes ganhos devem ser branqueados para ocultar sua origem ilcita e, posteriormente, devem se reciclar, se legitimar e se integrar na economia formal, utilizando-se, para tanto, de economias de escala e sistemas financeiros, produtivos, de servios e comerciais altamente globalizados e desregulados. Dessa forma, busca-se encobrir todo tipo de pistas sobre crimes anteriores, neutralizar as atividades administrativas e judiciais destinadas a investig-los e reprimi-los, bem como financiar indiretamente o conjunto de atividades criminosas ou outras no relacionadas a elas. Assim, independentemente dos mtodos ou mecanismos utilizados para se lavar dinheiro, este um processo dinmico, que supe distanciar os fundos ilicitamente produzidos das atividades criminosas que os geraram, eliminar qualquer vestgio delas e devolv-los aos autores daqueles crimes aps sua origem ter sido ocultada.5
2.4 Crime organizado e terrorismo
Dada a tendncia latino-americana sob a influncia norte-americana ser propensa a assimilar o crime organizado ao terrorismo, sem distines ou nuances que o diferenciem, importante destacar que se tratam de fenmenos substancialmente diferentes. Embora, por vezes, algumas organizaes criminosas faam uso de mtodos terroristas ou certas organizaes terroristas financiem parte de suas atividades com as receitas de negcios criminosos complexos, o crime organizado e o terrorismo so fenmenos distintos. Como afirmou Fernando Reinares, o terrorismo constitui uma modalidade especfica de ao poltica violenta (Reinares, 1998, p. 16), que implica o uso ou ameaa de uso da violncia para infundir o medo, causando a morte ou ferimentos graves a uma pessoa ou grupo de pessoas que no est diretamente envolvido nas hostilidades em situao de conflito armado, ou causar danos materiais em coisas ou bens. Tudo isso com o propsito, decorrente da natureza das aes ou do contexto em que foram cometidas, de intimidar a populao ou compelir um governo ou uma organizao internacional a realizar determinado ato ou se abster de faz-lo. As atividades terroristas tm um componente fsico essencial, dado pelas leses
4. Para um estudo da questo da lavagem de dinheiro, ver Cordero (1997; 2007), Caparrs (1998; 2007), e Pastor e Palacios (1998). 5. As nanas ilegais e, em particular, a lavagem de dinheiro gerada por meio de atividades criminosas diversas, passaram a constituir uma questo prioritria na agenda de segurana internacional quando poderosas organizaes criminosas de carter transnacional passaram a controlar pores importantes do sistema nanceiro e econmico internacional e, em especial, quando os sistemas nanceiros dos pases centrais comearam a ser utilizados de forma sistemtica e macia por estas organizaes para lavar fundos ilegais. O crime organizado com capacidade para gerar grandes lucros existe desde tempos remotos e sua transnacionalizao antecede em muitas dcadas a entrada em vigor dos primeiros acordos e mecanismos internacionais destinados a prevenir e controlar a lavagem de dinheiro. No entanto, foi somente nos ltimos anos que o crime organizado adquiriu uma atuao transnacional de envergadura e passou a ser uma atividade geradora de alta rentabilidade no nvel global. A partir dos anos 1970, a acumulao de capitais de origem ilcita passou a contribuir para a formao de esferas autnomas do sistema nanceiro internacional e a inuenciar reas sensveis que conseguiram escapar do controle direto e indireto dos governos e dos organismos de regulao interestatal, tanto dos pases centrais como das economias emergentes e do resto da comunidade internacional.
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ou danos tangveis produzidos sobre pessoas e coisas, e um impacto psicolgico concomitante que, em geral, extraordinrio, tanto no individual como no coletivo. Portanto, o terrorismo procura suscitar reaes emocionais, tais como ansiedade, incerteza ou amedrontamento entre um determinado conjunto da populao, de maneira que se torne factvel influenciar suas atitudes e direcionar seu comportamento em determinada direo. (Reinares, 1998). Consequentemente, ao contrrio do crime organizado, que constitui uma atividade essencialmente de natureza econmica, o terrorismo uma atividade fundamentalmente poltica e violenta.
3 O CRIME ORGANIZADO E OS MERCADOS ILEGAIS NA AMRICA LATINA
Grande parte do marcante desenvolvimento do crime organizado na regio determinada pela conformao dentro e fora da regio de grandes mercados ilegais6 em que se comercializam bens e servios como drogas, mercadorias, veculos, autopeas, sexo, armas, medicamentos ou pessoas. Parte considervel da populao de todos os pases latino-americanos, sem exceo, usa este conjunto de bens e servios e aceita manifestamente seu fornecimento mediante dispositivos e meios ilegais. A demanda social por bens e servios, lcitos ou ilcitos, fornecidos ou obtidos em mercados ilegais determinou sua expanso e, com isso, tem incentivado o desenvolvimento de empresas criminosas dedicadas a formar e regular tais mercados. Considere-se o exemplo do narcotrfico7 em geral, e do trfico de cocana na Argentina, em particular. Este empreendimento econmico ilegal gera altssima rentabilidade, dificilmente igualvel em qualquer setor ou atividade da economia legal. Alm de a atividade poder estar destinada a atender o crescente mercado de consumo domstico argentino,8 vale a pena considerar os custos e os lucros comparados que uma substncia como a cocana gera: um quilo de cocana de alta pureza, antes de sua comercializao, pode ser obtido em Buenos Aires por um preo em torno de US$ 5 mil. Este mesmo quilo colocado na Espanha para comercializao9 tem o valor de US$ 30 mil, nos Pases Baixos de US$ 50 mil e no Reino Unido de US$ 60 mil.
6. Os mercados so ilegais quando o prprio produto, o intercmbio do mesmo ou a forma em que se produz ou vende viola disposies legais (Beckert e Wehinger, 2011, p. 3). 7. O narcotrco compreende o conjunto das aes criminosas cometidas por um grupo organizado com a nalidade de: produzir, armazenar, transportar, distribuir, comercializar, destinar ou entregar narcticos de maneira ilegal; introduzir no ou tirar do pas narcticos em qualquer etapa de sua fabricao ou matrias-primas destinadas sua produo; organizar ou nanciar algumas das atividades mencionadas ou converter, transferir, administrar ou vender o dinheiro ou outra classe de bens provenientes destas aes; tudo isso com o propsito de obter, direta ou indiretamente, um benefcio econmico ou material. 8. De acordo com os estudos e relatrios internacionais sobre narcotrco particularmente os da Organizao das Naes Unidas (ONU) e os dos Estados Unidos a Argentina considerada historicamente como um pas de trnsito, geogracamente prxima aos pases produtores de cocana. 9. Segundo Krujit (2011, p. 14), o preo da cocana determinado segundo trs fatores: o processo de transformao local da folha de coca pasta base e, em seguida, cocana; a pureza da cocana; e o circuito de transbordo e transporte.
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Por isso, e para explicar a existncia de mercados ilegais, deve-se considerar sua lgica comercial em conjunto com a cultura da legalidade/ilegalidade de seus usurios. Nos argumentos de Souza (2004), a prpria lgica do crime organizado, baseada na existncia de mercados ilegais, deve ser considerada em conjunto com o ethos do grupo social que est sendo analisado. a que se observa uma combinao de fatores que tem como resultado uma equao favorvel ao florescimento de economias ilegais nos pases latino-americanos. Com algumas variaes, os pases tm escassos e frgeis instrumentos para fazer cumprir a lei. A isto, deve-se acrescentar uma cultura de ilegalidade, estendida de tal forma que o limiar de cumprimento muito baixo em dois sentidos: por um lado, o Estado, por meio das agncias de aplicao da lei, no est em condies de aplicar a lei de maneira efetiva. Por outro lado, os atores dominantes nas transaes ilegais realizam um clculo racional que lhes permite estimar que no correro muitos riscos se empreenderem estas atividades (ilegais). Para cometer um crime e envolver-se em comportamentos ilegais, tanto fornecedores como compradores realizam uma avaliao de custos, benefcios, riscos, restries e atitudes sociais frente ao crime, e tambm sobre a fora ou fraqueza dos controles. Neste contexto, na Amrica Latina, assim como em outros lugares do mundo globalizado, os negcios ilcitos e a conformao de mercados ilegais implicaram o aumento significativo da importncia do trfico ilegal de bens e servios lcitos e ilcitos, cuja produo, transporte, distribuio e comercializao constituem as principais atividades do crime organizado. Deste modo, a centralidade do trfico ilegal no negcio da criminalidade de alta rentabilidade econmica converteu, em atores estratgicos do mesmo, os grupos de traficantes dedicados ao trnsito, intermediao, distribuio e colocao dos bens e servios comercializados em mercados ilegais. Este conjunto de trabalhos teve um enorme desenvolvimento na regio, nos nveis internacional, sub-regional e local. Por exemplo, a importncia adquirida por grupos de narcotraficantes mexicanos no negcio mundial de drogas ilegais deriva do controle quase monopolista que estes tm do trfico e da distribuio de algumas destas substncias cocana e drogas sintticas, especialmente nos maiores mercados consumidores do mundo, quais sejam as principais cidades dos Estados Unidos.10 Finalmente, deve-se destacar que existem outras modalidades de crime organizado na regio que, no marco de um espao sem governo, no se estruturam em torno da criao de mercados ilegais de bens. Pelo contrrio, a partir da proviso de servios e atividades violentas muito rentveis, como o sequestro
10. Para uma anlise da importncia mundial e regional das diferentes modalidades de comrcio e trco ilegais no mundo globalizado e, particularmente, as novas manifestaes da criminalidade complexa, ver Nam (2006). Para analisar as principais tendncias do narcotrco no sculo XXI, ver Bagley (2012).
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de pessoas, a proteo ou o desenvolvimento de diferentes manifestaes de extorso e os assassinatos sob encomenda, so fornecidas as condies necessrias formao de organizaes criminosas complexas, especializadas nestes tipos de atos criminosos, as quais so muito eficazes (tanto para prover os servios como para se impor a outros) e permitem que as economias ilegais prosperem (Felbab-Brown, 2010).11
4 O CRIME ORGANIZADO E A GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA
Uma das principais caractersticas da expanso do crime organizado na Amrica Latina que grande parte dos negcios criminosos est interligada com certos setores centrais das estruturas econmicas e polticas dos pases. Conforme destaca Nam (2006, p. 272), estes negcios nunca teriam alcanado seu estado atual sem a cumplicidade ativa dos governos, ou sem uma slida infraestrutura comercial, que inclui, frequentemente, as empresas legais, grandes e visveis. Alm disso, muitos destes negcios ilegais se expandiram como resultado da interao formal ou informal com as instituies estatais de controle e fiscalizao, bem como com atores e atividades econmicas e financeiras legais. Sob o amparo da ignorncia ou da cumplicidade de governos e grupos empresariais, numerosas organizaes criminosas, muito complexas, desenvolveram atividades inseridas na vida econmica e poltico-institucional dos pases. Chegam mesmo a exercer controle sobre alguns aspectos importantes da mesma, adquirindo uma influncia e relevncia econmica, financeira e poltica incomum e, em certos casos, impossvel de ser desarticulada sem causar danos significativos a certos ciclos produtivos ou financeiros legais. Em tudo isto, foi determinante o alto nvel de corrupo existente nos setores pblico e privado na Amrica Latina, tanto nos rgos de controle e fiscalizao econmica, fiscal e financeira, e nas instituies de segurana e judiciais dedicadas a identificar, impedir e reprimir a criminalidade, como em setores empresariais, bancos e entidades financeiras do setor privado. Frente a estes atores, o suborno por parte dos grupos criminosos organizados se generalizou como forma eficiente de insero, influncia e controle sobre parte da economia legal, bem como sobre os rgos governamentais e o sistema poltico, o que constitui uma condio fundamental para o desenvolvimento do crime organizado na regio. Apenas quando isso no foi possvel a atividade criminosa se orientou com o objetivo de danificar ou destruir tais instncias por meio da coao ou de aes violentas.
11. Para um estudo de caso da ma siciliana, ver Gambetta (2007).
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Tudo isso d conta de que, na verdade, a expanso das diferentes modalidades de crime organizado significa um embate considervel governana democrtica na regio. Isto levanta novas questes e desafios para a regio em termos de segurana pblica.
5 ALGUMAS VISES HOMOGENEIZANTES DO CRIME ORGANIZADO NA AMRICA LATINA
Na Amrica Latina existe uma propenso generalizada de se manter uma viso homognea sobre o crime organizado na regio, embora a problemtica seja complexa e multifacetada, com diversas manifestaes, tipos de atividade, nveis de envergadura e fatores determinantes em cada um dos pases e sub-regies. Em geral, a tendncia homogeneizante tendeu a interpretar o crime organizado como um fenmeno nico e semelhante, ignorando as realidades nacionais, geogrficas, econmicas, polticas e sociais, diluindo assim a especificidade que caracteriza o fenmeno em cada pas. Este ponto de vista o resultado de dois fatos. Primeiro, em nossos pases, as autoridades governamentais responsveis pela segurana pblica no so, geralmente, as encarregadas pela formulao das polticas de segurana e nem, neste marco, pela conceituao da dimenso e das particularidades dos problemas criminais ocorridos em suas jurisdies e do estabelecimento de prioridades e modalidades de interveno sobre elas. Estas tarefas de governo so delegadas sistematicamente s cpulas militares e policiais, que tendem a securitizar o crime organizado, tomando como marco de referncia suas manifestaes mais significativas. Este exagero procura justificar a reivindicao por maiores recursos financeiros, humanos e operacionais, regulaes normativas ou procedimentais com maior grau de discricionariedade, controles mais relaxados e poderes mais amplos. Isso ocorre, inclusive, nos pases nos quais este problema significativamente menor e menos lesivo que naqueles onde os negcios criminosos dominam parte da vida poltica, social e econmica do Estado. Desse modo, a agenda de segurana de muitos pases latino-americanos determinada por esta caracterstica exacerbada e, por vezes, desmedida e fatalista. Em segundo lugar, a maior parte das lideranas polticas, das autoridades militares e policiais, bem como dos meios de comunicao de massa da regio, aceita acriticamente e assume, como prprias, as vises sobre estes problemas formuladas nos pases centrais, especialmente nos Estados Unidos. Durante os ltimos anos, o governo norte-americano tem desenvolvido um tratamento que considera o crime organizado em particular o narcotrfico e o terrorismo como um nico fenmeno ou como questes anlogas, cuja envergadura e natureza so similares. Esta posio
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pode ser observada em documentos oficiais recentes dos Estados Unidos.12 Em tal abordagem, diluem-se as diferenas existentes entre estes negcios ilegais e perdem-se de vista as disparidades significativas nas manifestaes que tm estes problemas nos diversos cenrios sub-regionais e domsticos. Isto decorre do vnculo direto estabelecido pelos Estados Unidos entre terrorismo e narcotrfico, que os considera como facetas de um nico problema de segurana.
6 AS TENDNCIAS NA AMRICA LATINA
Em contraste com tais abordagens homogeneizantes, o crime organizado na Amrica Latina um fenmeno complexo, diversificado e multifacetado. O narcotrfico se destaca como a manifestao mais desenvolvida do crime organizado na regio.13 O trfico de pessoas para explorao sexual, trabalhos ou servios forados, escravido ou servido, e mesmo o trfico para a remoo de rgos, tiveram uma expanso significativa nas ltimas dcadas, e atualmente constitui outra das modalidades mais difundidas de crime organizado na Amrica Latina.14 O mesmo acontece com o trfico ilcito de armas de fogo,15 assim como com outras manifestaes nacionais da delinquncia complexa que se repetem em quase todos os pases da regio, tais como o sequestro e a extorso, os roubos de mercadorias em trnsito ou de veculos, o roubo de gado em grande escala, entre outros. A maior parte destas atividades do crime organizado se desenvolveu sob o amparo do principal negcio ilegal na regio: o narcotrfico. De acordo com estudo realizado pelo United Nations Office on Drugs and Crime UNODC (2011a),16 metade das receitas da atividade do crime organizado provm do trfico de drogas, e este o setor mais rentvel das atividades criminosas. Tambm se destaca que a cocana a droga mais rentvel para os grupos criminosos (US$ 84 bilhes em 2009), e que a maioria destes fundos lavada nos sistemas financeiros da Amrica do Norte e da Europa.
12. Na Estratgia para combater o crime organizado transnacional, da Casa Branca, um dos elementos utilizados para denir o crime organizado transnacional como um crescente risco segurana nacional e internacional o nexo crime-terror-insurgncia: os terroristas e insurgentes esto recorrendo cada vez mais ao crime organizado transnacional para gerar fundos e adquirir o apoio logstico para conduzir seus atos violentos. O Departamento de Justia informou que 29 das 63 organizaes includas em sua lista consolidada de Objetivos-Organizaes Prioritrias para o ano scal de 2010, que inclui as mais importantes organizaes internacionais de trco de drogas que ameaam os Estados Unidos, se associaram com grupos terroristas. A participao no comrcio da droga pelo Talib e pelas Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC) fundamental para a capacidade destes grupos de nanciar atividades terroristas. (...) Embora o nexo entre o crime e o terror ainda seja, sobretudo, oportunista, este nexo essencial (United States White House, 2011, p. 6). Por sua vez, no Relatrio da Estratgia Internacional de Controle de Narcticos do Departamento de Estado dos Estados Unidos, de maro de 2013, tambm se fez referncia ao vnculo: a reduo da demanda de drogas um instrumento-chave de poltica exterior para fazer frente s ameaas interconectadas das drogas, do crime e do terrorismo (United States Department of State, 2013, p. 19, traduo nossa). 13. Para um quadro da situao aproximada da produo, trco e consumo de drogas ilegais no mundo e na Amrica Latina, ver United Nations Ofce on Drugs and Crime UNODC (2010a; 2010b; 2011a; 2011b; 2011c; 2012), Kruijt (2011) e Bagley (2012). 14. Sobre o trco de pessoas no mundo e na Amrica Latina, ver: UNODC (2009; 2010b). 15. Ver: UNODC (2010b, p. 129-146). 16. O mencionado estudo realizado acerca dos uxos nanceiros derivados dos lucros do narcotrco e outros delitos estabeleceu que, em 2009, os lucros criminais elevaram-se para US$ 2,1 trilhes (equivalente a 3,6% do PIB em 2009) (UNODC, 2011a).
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Por sua vez, e em larga medida, isso impulsionou um conjunto de crimes associados, como o trfico de armas, a lavagem de dinheiro e o comrcio ilegal de precursores qumicos. Foi decisivo, tambm, para a expanso de outras atividades relacionadas. Os vnculos entre estas manifestaes especficas e o narcotrfico so diretos ou indiretos, e seu desenvolvimento recente parece estar relacionado com a transformao do negcio do narcotrfico. Ademais, o enfraquecimento dos Estados e as deficincias dos governos tm favorecido a expanso deste conjunto de atividades criminosas (Serrano e Toro, 2005). No entanto, o alcance e a estruturao de cada uma dessas manifestaes do crime organizado, assim como o impacto sobre a vida social, poltica, econmica e cultural so muito diferentes em cada pas e sub-regio. O desenvolvimento das atividades e grupos do crime organizado na Colmbia, Mxico e alguns pases da Amrica Central chegaram a nveis sem precedentes, atingindo a fase simbitica descrita por Lupsha. Em contraste, o crime organizado constitui um fenmeno bem menor nos pases do Cone Sul Argentina, Chile, Paraguai e Uruguai , enquanto o Brasil est em um nvel intermedirio entre as categorias, embora, no pas, o narcotrfico, o trfico de pessoas, o contrabando de armas e outras atividades mencionadas adquirem propriedades semelhantes s observadas nos pases de alta criminalidade organizada. Neste contexto, importante analisar o fenmeno do crime organizado na Amrica Latina, destacando as regularidades nas condies estruturais que favorecem esses negcios, bem como as respostas estatais aos desafios que eles impem a suas sociedades, com a inteno de identificar diferenas e semelhanas entre grupos de pases nesta esfera.
7 AS CONDIES ESTRUTURAIS NA AMRICA LATINA
Uma leitura geral do desenvolvimento social e institucional da Amrica Latina nos ltimos trinta anos permite a observao da dimenso significativa que adquiriram certas atividades do crime organizado, entre as quais se destaca o narcotrfico. No entanto, apenas em pases como Mxico, Colmbia e, em menor medida, Brasil, o crime organizado, particularmente o vinculado ao trfico de drogas, alcanou notoriedade e transcendncia poltica, econmica e social. Nestes casos, alm das diferenas nacionais e sub-regionais, a expanso dos negcios criminosos foi favorecida por um conjunto de condies estruturais convergentes que os tornaram empreendimentos de grande magnitude e um grave problema poltico e institucional. Vale a pena rever estas condies rapidamente. Em primeiro lugar, existiu nesses pases um altssimo nvel de informalidade e marginalidade econmica e financeira, em grande parte estruturada pelo sistema econmico e bancrio formal. Grande parte da produo e do comrcio de bens
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e servios destes pases, assim como as suas finanas, se desenvolvem na denominada economia paralela, ou seja, margem das normas e controles estatais. Por certo, a maior parte desta economia no se formou historicamente para servir s empresas criminosas, mas para permitir a evaso fiscal, mediante o ocultamento ao fisco de grande parte das atividades econmicas reais. No entanto, os mecanismos e procedimentos necessrios para mascarar e utilizar fundos evadidos so os mesmos que se podem utilizar e que se utilizam como dispositivos para a lavagem de dinheiro proveniente dos negcios criminosos de alta rentabilidade. Consequentemente, isto tornou possvel o estabelecimento de negcios empresariais favorveis ou funcionais ao crime organizado, sem suspeitas, e permitindo a lavagem de dinheiro ou o uso direto de fundos provenientes do crime para financiar o prprio crime. Desse modo, a debilidade fiscal e a fragilidade dos mecanismos de regulao e controle estatais das finanas e da economia real desses pases seja por omisso seja por cumplicidade , assim como a inviabilidade e ineficincia dos parmetros e procedimentos recomendados por organizaes internacionais para prevenir e reprimir a lavagem de dinheiro, permitem que grande parte destas economias sejam usadas e at mesmo controladas pelo crime organizado. Em segundo lugar, e retomando a abordagem proposta por Silva de Souza (2004), as sociedades destes pases, assim como a maioria das sociedades latino-americanas, so permeadas por amplas prticas ilegais e por uma forte legitimao social das mesmas. Estas prticas, culturais, polticas ou econmicas, levaram reproduo cotidiana e generalizada de um amplo espectro de comportamentos transgressores e violadores da legislao vigente, tais como: a ocupao ilegal de espao pblico; o descumprimento habitual e consciente de regras sociais bsicas de convivncia e de normas legais amplamente conhecidas; a legitimao da violncia mesmo a violncia letal como mecanismo eficiente e vlido para a resoluo de conflitos e diferenas entre indivduos e grupos sociais, tnicos ou polticos; a forte rejeio aos controles e regulamentaes estatais e legais; e a ampla validao das prticas evasivas ou de violao de tais controles. Esses fatores colaboraram para se criar um clima de privatizao factual e violenta do pblico. Este conjunto de prticas e simbologias recorrentes se reproduz entre os diferentes estratos dessas sociedades, em um contexto marcado por um estatismo exacerbado. Este se expressa na crena generalizada de que os comportamentos e as prticas sociais pouco apegadas s regras ou claramente ilegais, assim como qualquer evento de desordem pblica, incluindo aqueles que resultam de tais aes de violao, so consequncia direta da incompetncia dos rgos estatais de controle entre eles a polcia no exerccio de suas funes preventivas e regulatrias. Assim, as condutas que violam as normas so consideradas manifestaes inevitveis e legtimas da ausncia de um Estado vigilante e eficiente ou da presena
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de autoridades pblicas que controlam pouco e mal, e que esto permeadas pela corrupo. A crena de que cometer infraes ou ocupar o espao pblico vlido ou admissvel se as instncias de controle institucional no intimidam ou ameaam, com certa credibilidade, os infratores est muito disseminada em nossas sociedades, criando condies favorveis para a formao de espaos e relaes ilcitas e, neste quadro, de atividades econmicas e polticas clandestinas. Esse processo foi reforado, por um lado, pela vigncia de notvel proibio penal sobre um amplo conjunto de atividades sociais e econmicas, mas em um contexto de deslegitimao social da autoridade estatal e dos poderes pblicos encarregados de regular e aplicar efetivamente o espectro de proibies formais. E, por outro lado, pelo fracasso sistemtico destas instncias em tais obrigaes, seja pela extenso e validez social das prticas ilegais, seja pela incompetncia e corrupo dos agentes do Estado. Em suma, este conjunto de prticas sociais e de desenvolvimentos institucionais contribuiu para a formao de economias clandestinas e mercados ilegais que resultaram funcionais para a expanso das diferentes manifestaes do crime organizado. Em terceiro lugar, nestes pases foram-se formando amplos espaos territoriais e setores sociais sem regulamentaes estatais efetivas vinculadas aplicao da lei, dando forma a uma espcie de espaos sem Estado e sem lei pblica, segregados e marginalizados dos ncleos centrais altamente desenvolvidos nos domnios econmico, social e poltico em que se mantm uma presena estatal reguladora com algum grau de efetividade. Nas ltimas dcadas, a formao destas zonas socialmente excludas teve uma dinmica muito acelerada nas grandes cidades, servindo de cenrio a novas formas de marginalidade urbana, derivadas: do desemprego massivo e persistente; da precarizao social da populao; da falta de investimento nos bairros mais pobres e destitudos de quaisquer tipos de recursos pblicos e privados; e da crescente estigmatizao negativa destes espaos como refgio das classes perigosas e dos criminosos. Nestes espaos, dois atores se projetaram como instncias dominantes. Por um lado, as organizaes criminosas, que cresceram ao amparo da ausncia de controles e regulaes, e da crise econmica crnica. E, por outro, as foras policiais que se desenvolveram pela combinao de abusos e violncias ilegais com a proteo ou a regulao das atividades criminosas levadas a cabo nesses locais. Assim, o cumprimento das normas que, de fato, regulam as relaes sociais imposto e garantido por setores privados de carter patrimonialista ou por grupos criminosos que controlam o local, assim como pela polcia brutal e corrupta que gravita sobre estes espaos.
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Em quarto lugar, nesses pases h instituies policiais profundamente deficientes e anacrnicas para empreender aes preventivas eficazes contra as complexas atividades do crime organizado. As anomalias destas polcias se derivam de uma srie de fatores, tais como: o alto nvel de corrupo e os abusos institucionais ligados proteo e regulao de atividades criminosas de alta rentabilidade, entre elas o negcio das drogas ilcitas e outras atividades ilegais conexas; a situao de privao material e financeira, bem como o atraso em infraestrutura por que passam, somados aos salrios indignos da grande maioria de seus integrantes; o anacronismo e a desatualizao organizacional, operacional e doutrinria de suas instituies, assim como a ausncia de um sistema de formao e capacitao policial atualizado; e a falta de um dispositivo policial com uma estrutura de inteligncia criminal, disperso operacional e desenvolvimento logstico integrado e especializado no combate aos grupos que desenvolvem atividades criminosas complexas. Sem dvida, a incompetncia dos sistemas policiais locais para desenvolver estratgias eficientes de controle das atividades do crime organizado foi um fator determinante para a expanso deste. A incapacidade geral das foras policiais desses pases para combater o crescimento do crime organizado e para prevenir e reprimir com sucesso suas diversas manifestaes, bem como para neutralizar a interveno de alguns de seus ncleos institucionais na proteo e gerenciamento dos negcios criminosos de alta rentabilidade, seja por omisso, cumplicidade ou participao direta em seu desenvolvimento, favoreceram significativamente o fortalecimento e a consolidao do crime organizado. Todas estas condies estruturais, que na Colmbia e no Mxico tm uma profundidade e complexidade maiores e incomparveis com as do resto da Amrica Latina, tambm esto presentes nos pases do Cone Sul, ou seja, Argentina, Chile, Paraguai e Uruguai, bem como em alguns da regio andina, do Caribe ou da Amrica Central, incluindo Equador, Peru, Bolvia, Venezuela, Panam, Costa Rica e Nicargua, mas s aparecem como tendncias. Alm disso, no Brasil e em pases centro-americanos como El Salvador, Honduras e Guatemala, estas condies se desenvolvem de maneira semelhante, anloga aos casos da Colmbia e do Mxico, embora com uma importncia menor. Por certo, estas caractersticas tm desenvolvimentos e manifestaes diferentes nestes trs grupos de pases. Em alguns, se do de maneira atenuada, embora incipiente, enquanto que em outros tm um maior grau de desenvolvimento e em alguns so, sem dvida, mais pronunciadas. Finalmente, alm das quatro condies descritas na Amrica Latina, deve se manter em mente o processo global que marcou a ascenso do fenmeno do crime organizado nos anos 1980 e 1990, quando o prprio capitalismo favoreceu, estimulou e criou uma nova cultura tanto para fornecedores como para consumidores de produtos tanto legais quanto ilegais, com a rapidez das conexes
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internacionais (Zaluar, 2008, p. 145). Segundo Williams (2001, p. 109-112), este processo se caracterizou pelo surgimento de novas dimenses para velhos problemas, conforme resumido a seguir. 1) A globalizao do comrcio, da tecnologia, do transporte, das comunicaes, dos sistemas financeiros e da informao, que permite que as organizaes criminosas atuem alm das fronteiras. 2) Os movimentos e a migrao populacional, que facilitam a criao de redes para operaes criminosas, as quais oferecem melhores oportunidades para recrutamento, maior cobertura, mais lealdade e apoio. 3) Um sistema financeiro baseado no dinheiro virtual/digital, que facilita a movimentao rpida e fcil de fundos (logo aps o colapso dos acordos de Bretton Woods), assim como o crescimento dos parasos fiscais para que as organizaes criminosas ocultem seus rendimentos. 4) Lucros diferenciados para as organizaes criminosas, onde os preos de venda final e os lucros so elevados e o custo de produo baixo. 5) Diferenas entre as legislaes dos pases estimulam o crime organizado: as organizaes tendem a preferir operar naqueles pases onde a legislao frouxa ou suas instituies tm escassa efetividade na sua aplicao (sempre que a atividade seja rentvel). 6) Capacidades diferenciadas dos Estados para impor riscos/custos para as operaes destas organizaes criminosas.
8 OS MATIZES NO CONE SUL
Guardados estes matizes, as diferenas nas caractersticas fenomenolgicas dos negcios do crime organizado nos pases do Cone Sul em relao ao resto da Amrica Latina, e especialmente ao Brasil, pas com alta criminalidade organizada, embora com instituies pblicas menos dbeis que as da Colmbia e do Mxico, so significativas em alguns aspectos, conforme descritos a seguir. 1) O tamanho e a diversificao dos negcios criminosos e ilegais so incipientes e limitados do ponto de vista de sua densidade econmica e financeira, bem como com respeito sua interao ou influncia junto a setores e atividades da economia e das finanas legais. 2) As atividades do narcotrfico e de outras manifestaes do crime organizado so desenvolvidas por redes e grupos criminosos de pequena estruturao, que no contam com uma estrutura complexa e diversificada e, portanto, no possuem autonomia organizacional e operacional com respeito ao
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Estado e, em particular, s agncias policiais e s foras de segurana de tais pases, que os protegem, favorecem, moldam e estimulam. 3) Esses grupos criminosos no possuem fora econmica e financeira que lhes permita sustentar uma capacidade ao menos embrionria de captao ou controle, direto ou indireto, de pelo menos parte do sistema penal fiscais, juzes e policiais ou das estruturas governamentais responsveis pela segurana pblica, mediante a combinao de estratgias corruptivas baseadas em aes de suborno e de estratgias de contestao armada contra o Estado. O processo de formao de mercados ilegais de substncias, veculos, armas e at mesmo de pessoas que se desenvolveu nos pases do Cone Sul durante a ltima dcada e, em particular, a estruturao crescente do mercado ilegal de drogas, foi a expresso mais significativa das caractersticas fenomenolgicas mencionadas. De fato, durante os ltimos anos, o crescimento sustentado do consumo de drogas ilegais nas grandes cidades de Argentina, Chile, Paraguai e Uruguai favoreceu a formao gradual de um mercado varejista em crescimento, expandido, diversificado e altamente rentvel. Este mercado se estruturou, basicamente, em torno da comercializao no varejo de drogas ilcitas, sobretudo cocana e maconha, entre as camadas sociais mdias e altas da sociedade urbana. Uma dcada antes, as drogas comercializadas e consumidas nestes mercados incipientes provinham do pagamento em substncias do trfico internacional que atravessava os territrios destes pases, ou derivavam do microtrfico irregular protagonizado por grupos pequenos ou no estruturados. Ademais, com a exceo do Paraguai, que o principal produtor e exportador de maconha do Cone Sul, estes pases tampouco produzem as drogas mais comercializadas em seus mercados de varejo: estas provm de pases vizinhos ou da sub-regio e so introduzidas por via terrestre, fluvial e area por meio de fronteiras porosas e mal controladas. Atualmente, o armazenamento, corte e preparao das drogas ilegais para sua comercializao no varejo conduzido em reas controladas direta ou indiretamente pelas incipientes redes e grupos criminosos de narcotraficantes que foram se constituindo em bairros extremamente pobres e marginalizados das grandes cidades. Entretanto, a distribuio e a venda de varejo dessas drogas se desenvolvem, em geral, em crculos das classes mdia e alta nestas mesmas cidades. A montagem de semelhante negcio, bastante diversificado e difundido, sups um trabalho de planejamento e implementao de mdio e longo prazo que, alm disso, inclui uma territorialidade ampla e intricada, o que lhe concede uma visibilidade social e poltica relativa. E isso, em suas origens, s possvel se se conta com a proteo, a regulao e o controle das instituies policiais da jurisdio, que, ainda que com deficincias e anacronismos, mantm e reproduzem com eficcia o
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controle e a vigilncia efetiva destes territrios. Ou seja, o que se observou nestes pases que a tutela policial aos embrionrios grupos narcotraficantes estabeleceu a condio necessria para a expanso e a estabilizao do mercado ilegal de drogas, visto que permitiu e garantiu a disperso e o domnio territorial imprescindveis para alcan-la. Nesse contexto, e j desenvolvida a estruturao do mercado varejista de drogas, desenvolveu-se uma concorrncia significativa entre grupos ou faces criminosas pelo controle territorial vinculado ao negcio do narcotrfico. Trata-se, certamente, de uma disputa comercial pelo domnio dos ciclos de armazenamento, distribuio e comercializao varejista de drogas ilegais. E, em numerosas ocasies, essa disputa se manifestou em enfrentamentos armados entre estes atores criminais, nos quais se produziram numerosos assassinatos por meio do uso de assassinos ou atentados em reas pblicas. No entanto, nesse contexto, estes grupos narcotraficantes no tiveram autonomia operacional em relao regulao ilegal do prprio Estado. Em grande medida, isto se deve ao fato de que a escala dos mercados de drogas e dos negcios ilegais ainda pequena, o que no favorece a formao de grupos criminosos com ampla solidez econmica. Eles no tm capacidade para penetrar e controlar determinados circuitos estatais por meio de suborno, e para formar aparatos armados que lhes permitam manter um confronto violento com o Estado com o objetivo de conquistar independncia e proteger o crescimento dos negcios criminosos. Isso ocorreu no Brasil, que como destacado na seo anterior conta com o mercado consumidor de cocana e maconha mais importante da regio, e onde, diferentemente dos pases do Cone Sul, se criaram grandes grupos e redes narcotraficantes que mantm uma ampla capacidade financeira e de resposta e constrangimento armado contra o Estado, tanto no Rio de Janeiro como em So Paulo, sustentados por uma ampla trama de trfico ilegal de armas, controlada tambm por narcotraficantes e expandida sob o amparo da enorme corrupo policial existente no pas.
9 VAZIOS INSTITUCIONAIS E DESAFIOS
Com a exceo dos pases de alta criminalidade organizada, como Colmbia e Mxico, nos quais o Estado e a economia se encontram muito condicionados pelos negcios criminosos complexos e pela ao discricionria dos Estados Unidos, no restante da Amrica Latina o tratamento institucional do problema do crime organizado esteve marcado por notveis insuficincias e desajustes profundos, consequncia de dois fatos fundamentais:
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o profundo desconhecimento e ignorncia das autoridades governamentais sobre a dimenso, a diversidade e a complexidade que adquiriram as diferentes manifestaes do crime organizado, assim como as tendncias de seus negcios ilegais e o impacto deles na vida social, poltica e econmica destes pases; e das vises homogeneizantes decorre a tendncia de abordar estas complexas questes com orientaes e dispositivos institucionais pouco ajustados realidade de cada pas, desatualizados, anacrnicos e, portanto, incapazes de alcanar avanos em matria de preveno e investigao destas questes, particularmente frente a um fenmeno como o do crime organizado, que a cada dia assume novas formas. Essas caractersticas se expressaram em duas lacunas institucionais notveis, conforme descritas abaixo. 1) Os governos latino-americanos no contam com um quadro atualizado e completo do crime organizado em seus pases que permita dar conta, no nvel estratgico, das expresses fenomenolgicas de suas diferentes modalidades e manifestaes, em funo da m formulao de polticas estatais de controle destas, e, no nvel ttico, das atividades e aes concretas dos grupos criminosos organizados, em funo de uma resposta da polcia. As autoridades governamentais tendem a negar ou ocultar o problema a partir da perspectiva de que o reconhecimento pblico de sua existncia e de sua expanso coloca os governantes na posio de responsveis diretos por tal situao. Exceto no Brasil, a justificao mais recorrente a tpica afirmao de que o narcotrfico e o crime organizado nestes pases esto muito longe de se parecerem ou terem o grau de desenvolvimento alcanado na Colmbia ou no Mxico. No entanto, a ausncia de um diagnstico apropriado do crime organizado tem duas consequncias importantes. Por um lado, favorece a magnificao irreal do problema por parte de dirigentes e partidos de direita que buscam obter algum benefcio poltico ou demandar, sem o devido cuidado, a montagem de um estado de segurana altamente militarizado. Nesta magnificao, tendem a incorrer tambm os porta-vozes e chefes das foras policiais e de segurana, para solicitar ao poder poltico o aumento indiscriminado e massivo de recursos financeiros e humanos, ou ocultar as grandes deficincias de suas instituies e os extensos bolses de corrupo que operam sob seu comando. Por outro lado, a falta de um diagnstico preciso da realidade constitui um impedimento para que os problemas do crime organizado se incorporem agenda governamental de segurana pblica como um assunto
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prioritrio. Isto favorece os rgos de segurana dos Estados Unidos a construrem e imporem um quadro da situao e um conjunto de estratgias contra o crime organizado conforme seus prprios interesses e perspectivas, nem sempre convergentes com as polticas e a situao real dos pases latino-americanos. Certamente, nada disso ocorreria se os governos locais no fossem to indiferentes frente aos assuntos de segurana pblica, to permissivos para estabelecer relaes interinstitucionais no assentadas na necessria reciprocidade, e se as instituies policiais locais ou algumas de suas sees no fossem to propensas a estabelecer uma relao de dependncia e subordinao s agncias norte-americanas, tudo isso incentivado pela ajuda econmica, prometida ou efetivamente entregada. 2) Os pases tampouco contam com uma instncia superior do governo que concentre, por um lado, as responsabilidades de formulao das polticas e estratgias de controle do crime organizado e, por outro, as tarefas de conduo das instituies responsveis pela implementao de tais polticas, especialmente em matria de segurana pblica e interveno policial. Como qualquer outro aspecto da segurana pblica, as estratgias de controle do crime organizado no constituem um domnio exclusivo da polcia, mas configuram uma questo poltica que deve ser definida e integralmente dirigida pelas autoridades governamentais. No entanto, os pases da sub-regio no possuem uma agncia especializada que sirva de instncia de conduo das diversas instituies responsveis por este conjunto de tarefas. Ademais, tambm no formaram um dispositivo policial unificado e especializado no controle do crime organizado, o que, entre outras coisas, deu lugar a uma grande fragmentao institucional, que se reflete na tendncia histrica pela qual cada fora policial ou cada setor de uma mesma instituio policial formula e desenvolve suas estratgias e aes para combater o crime organizado. Estes vazios institucionais se inscrevem no mbito de um processo mais amplo. De fato, durante as ltimas dcadas, na maior parte dos pases da regio, a marca caracterstica da estrutura institucional nesta questo tem sido a m gesto poltica recorrente sobre temas de segurana pblica, em cujo contexto as sucessivas autoridades governamentais delegaram s agncias policiais o monoplio da direo e administrao da segurana. Ou seja, isto configurou uma esfera institucional exclusivamente controlada e gerenciada pelas foras policiais, com base em critrios e orientaes definidos de maneira autnoma, e aplicados sem interveno determinante de outros rgos pblicos no policiais. Consequentemente, a direo, a administrao e o controle integral dos assuntos de segurana pblica e, entre
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eles, o crime organizado, assim como a organizao e o funcionamento do sistema policial, ficaram nas mos das agncias policiais, gerando assim uma espcie de policializao da segurana pblica, combinada com polticas de mo firme. No Brasil, no Paraguai e, em menor medida, no Uruguai, este processo envolveu, tambm, forte tendncia de incorporar as Foras Armadas no chamado combate ao crime organizado, tudo isso incentivado pelas deficincias do sistema policial em enfrentar estes problemas, bem como pelo impulso do Comando Sul (United States Southern Command USSOUTHCOM) e seus representantes nas aditncias militares das embaixadas daquele pas. Os desafios que se impem em nossos pases no passam, certamente, pela branda postulao da necessidade de empreender uma guerra contra as drogas ou de levar a cabo uma batalha gloriosa contra o crime organizado, nem por iniciativas isoladas, mas por estabelecer as bases institucionais necessrias para enfrentar um problema que faz parte das sociedades capitalistas e que encontra seu impulso, fundamentalmente, na crescente demanda por bens, substncias e servios ilegais por uma poro de nossas sociedades. Como destacado por Felbab-Brown (2011, p. 5-6), h dois desafios inter-relacionados: o restabelecimento da presena estatal, por um lado, e a reapropriao dos vnculos da populao com o Estado, em detrimento das relaes com as organizaes criminosas, por outro. Estas bases institucionais necessrias supem o desenvolvimento de um processo de atualizao normativa, de reforma institucional e de formao de quadros de gesto especializados neste conjunto de temticas. Trata-se de uma espcie de apropriao poltica de um problema tradicionalmente subsumido nas agncias policiais e de segurana em nossos pases, as quais, sem dvida, fazem parte do problema. Os problemas do crime organizado no interessam poltica, basicamente, por duas razes. Primeiro, a gesto das polcias tem sido vivel e eficiente, no sentido de que no gera cataclismos polticos, conseguindo tornar invisvel o fenmeno da criminalidade complexa, servindo ainda para financiar os dficits oramentrios e de recursos do sistema policial. Segundo, no se nota um interesse de se colocar o foco na desarticulao das fortes imbricaes existentes entre a poltica, a economia, a sociedade e a criminalidade complexa, especialmente em trs aspectos: i) o financiamento da poltica e de alguns governos; ii) a economia marginal ou paralela ao sistema econmico legal; e iii) o conluio microssocial entre agentes do clientelismo poltico, atores criminosos e policiais.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 6
OS ESTADOS UNIDOS E O CRIME TRANSNACIONAL NA AMRICA DO SUL: ASPECTOS HISTRICOS E CONTEMPORNEOS*

Reginaldo Mattar Nasser**
1 INTRODUO
De acordo com o Strategy to combat transnational organized crime, documento elaborado pelo governo dos Estados Unidos (The National Security Council NSC), em julho de 2011, o crime transnacional1 uma ameaa significativa e crescente para a segurana nacional e internacional dos pases, com implicaes para a segurana pblica, a sade, as instituies democrticas e a estabilidade econmica ao redor do mundo (United States, 2011, p. 5). Uma das regies mais relevantes para os Estados Unidos nesta temtica a Amrica do Sul, que, apesar de ser considerada pacfica por muitos polticos e acadmicos, dado o baixo nmero de conflitos interestatais, detm um longo histrico de violncia relacionado a atividades ilcitas transnacionais. As principais delas so o trfico de armas, o contrabando e o trfico de pessoas, alm de ser a maior regio produtora e exportadora mundial de cocana com destaque para a Colmbia e o Peru (UNODC, 2010, p. 86). O trfico de cocana tornou-se uma importante ameaa a ser enfrentada pela potncia mundial, tanto por seu efeito direto sobre os cidados norte-americanos, que representam o maior mercado consumidor mundial da droga, quanto por ser avaliado como financiador de grupos guerrilheiros e paramilitares presentes na regio. A Guerra s drogas, proposta pelo presidente dos Estados Unidos, Richard Nixon, na dcada de 1970, deve ser avaliada como um importante momento destas preocupaes, ainda que a dcada de 1990 e o governo Clinton sejam emblemticos deste processo. Nas ltimas duas dcadas, a ao norte-americana na Amrica do Sul tornou-se sistemtica e estruturada em torno de propostas de soluo militarizadas para o problema do crime transnacional das drogas. Desta
* O autor agradece ao apoio de Paulo Pereira na preparao deste captulo. ** Professor do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). 1. Grupos criminosos transnacionais podem ser denidos, de forma geral, como associaes de indivduos que operam de maneira transnacional com o m de obter ganhos monetrios, comerciais ou poder de inuncia, por meios ilegais em um ou mais estados nos quais atuam. A Organizao das Naes Unidas (ONU) ocializou, em 1994, dezoito categorias de crimes transnacionais, sendo as mais rentveis atualmente, respectivamente, o trco de drogas, o de armas e o de pessoas (Pereira, 2011, p. 22).
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maneira que tais atividades ilcitas passaram a ocupar um lugar de destaque na agenda de segurana do governo dos Estados Unidos, ao serem avaliadas pelos decisores polticos do pas como uma ameaa de importante proporo estabilidade regional e, principalmente, segurana da sociedade e economia do pas. O Plano Colmbia, lanado em 2000 pelo governo Clinton, com o propsito de ajudar o combate s drogas nos pases andinos, a maior expresso desse processo. A ele somou-se o aumento de recursos para a Iniciativa Andina, promovida por George W. Bush. Tal programa transferiu, at 2008, mais de US$ 6 bilhes dos Estados Unidos para a Colmbia, em sua imensa maioria destinado a aes de assistncia militar (United States, 2008, p. 2). Em 2007, foi criado o programa intitulado Iniciativa Mrida, destinado a aes de combate ao trfico de drogas e ao crime organizado no Mxico. Atualmente, o presidente norte-americano Barack Obama tem dado continuidade ao combate criminalidade transnacional na regio em moldes tradicionais, investindo na expanso de recentes programas implantados no Mxico para o sul do continente. A novidade das aes do atual governo est em sua maior preocupao com as gangues presentes em vrios pases da Amrica Central, alm dos cartis mexicanos e colombianos, bem como no discurso que estabelece corresponsabilidade norte-americana pelo fortalecimento da criminalidade e da violncia no continente americano. Tal discurso teve, no entanto, somente tmidas e esparsas aes prticas. Esse movimento, que tornou o crime transnacional das drogas um assunto de segurana nacional, est relacionado com o fim da Guerra Fria e com o processo de redefinio de prioridades estratgicas relacionadas segurana nacional dos Estados Unidos. As polticas de combate criminalidade transnacional na Amrica do Sul pautaram-se no reforo aplicao da lei nos pases da regio, utilizando a cooperao nas reas militar, policial e de inteligncia. A orientao dos esforos iniciados na dcada de 1990 permanece sem grandes alteraes at os dias atuais, ainda que os resultados em termos de coibio da criminalidade transnacional, principalmente a referente produo e ao trfico de drogas, tenham sido pouco expressivos. Para a compreenso desse processo, o captulo est dividido em trs partes. A primeira destaca a importncia das atividades ilcitas transnacionais na Amrica do Sul, especialmente em relao violncia que elas engendram. A segunda parte destaca o histrico de preocupaes norte-americanas com a regio relacionadas ao crime transnacional desde a dcada de 1990, especialmente o trfico de drogas. A terceira parte revela as caractersticas das polticas de combate s atividades ilcitas, implementadas pelos Estados Unidos na Amrica do Sul durante a dcada de 1990 e o incio dos anos 2000, momento em que se estabelece o paradigma que orienta as aes atuais.
Os Estados Unidos e o Crime Transnacional na Amrica do Sul: aspectos histricos e contemporneos
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2 AMRICA DO SUL PARA ALM DO PACIFISMO INTERESTATAL
A identificao da Amrica do Sul como uma regio pacfica, dado o seu baixo nmero de conflitos interestatais, tem sido recorrente. O Uppsala Conflict Data Program2 a identificou como a segunda mais pacfica do mundo desde o fim da Guerra Fria, tendo em conta um nico conflito interestatal no perodo, entre Peru e Equador, em 1995. Alm disso, uma bibliografia crescente tem afirmado esta vocao sul-americana paz. Os textos de Arie Kacowicz, Zones of peace in the third world:South America and West Africa in comparative perspective, de 1998; e de Benjamin Miller, When and how regions become peaceful: potential theoretical pathways to peace, de 2005, so expresses deste tipo de avaliao. O contexto desta percepo facilmente apreensvel, pois no que diz respeito s questes de segurana tradicionais i.e, conflitos interestatais, disputas territoriais, proliferao de armas de destruio o nvel de conflito baixo (Herz, 2005, p. 50). Caracterizaes correlatas a estas trabalham com a noo de cultura diplomtica e de comunidade de segurana (Hurrell, 1998), destacando a importncia conferida pelos pases sul-americanos ao multilateralismo e s instituies internacionais como forma de proteo s suas soberanias e aos seus interesses em relao s grandes potncias. A par disto, os prprios agentes governamentais, ministros e presidentes tm afirmado regularmente este pacifismo da regio por meio de documentos intergovernamentais, tais como a declarao de reconhecimento da Zona Sul-Americana de Paz e Cooperao, derivada do II Encontro de Presidentes da Amrica do Sul, em 2002, e adotada pela Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU) no ano seguinte. Apesar de a Amrica do Sul ser avaliada como uma zona de paz, livre de conflitos interestatais, a regio uma das mais violentas do mundo. De acordo com o Global burden of armed violence de 2011, relatrio desenvolvido pela The Geneva Declaration on Armed Violence and Development, nove entre dez mortes violentas no mundo ocorrem em situaes de paz formal, fora de conflitos armados declarados. Das 526 mil mortes violentas que ocorrem no mundo anualmente, 396 mil so frutos de homicdios intencionais. O relatrio revela ainda que as regies que exibem os maiores nveis de violncia letal so o sudeste e o centro da frica, a Amrica Central e o Caribe, bem como a Amrica do Sul (Krause, 2011, p. 60). Na tabela 1, possvel observar a tendncia, entre 1980 e 2006, dos ndices de homicdios na Amrica Latina, no Brasil, nos pases andinos e no Cone Sul. Para a Organizao Mundial da Sade (OMS), taxas de homicdio acima de dez por 100 mil habitantes so consideradas epidmicas, como o caso de trs das quatro referncias da tabela 1.
2. Disponvel em: <http://www.ucdp.uu.se/gpdatabase/search.php>.
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TABELA 1
Evoluo da taxa de homicdios para a Amrica Latina (1980, 1991 e 2006) (A cada 100 mil habitantes)
Pas/regio Amrica Latina e Caribe Brasil Pases andinos Cone Sul Fonte: Kliksberg (2007, p. 5). Elaborao do autor. 1980 12,5 11,5 12,1 3,5 1991 21,3 19,0 39,5 4,2 2006 25,1 31,0 45,4 7,4
Os ndices da Amrica do Sul so, portanto, expressivos de uma conjuntura problemtica e que merece uma ateno especial. Esta violncia, em parte interpessoal, em parte organizada, tem como uma das suas mais importantes causas a criminalidade vinculada ao trfico de drogas e armas, atividades com relevantes aspectos transfronteirios (UNODC, 2011, p. 39). Durante a dcada de 1990, grupos criminosos latino-americanos estabeleceram redes de relacionamento e passaram a se movimentar com mais desenvoltura pelas fronteiras nacionais com o objetivo de oferecer bens e servios ilcitos. Para isto, contriburam transformaes tecnolgicas e polticas impulsionadas pela globalizao (Williams, 1998, p. 250), tais como a disseminao da telefonia celular, do dinheiro eletrnico e da Internet. Estas transformaes favoreceram a comunicao, o transporte, a distribuio e, especialmente, o anonimato dos grupos criminosos. Na rea poltica, destacaram-se as alteraes promovidas pelas reformas econmicas de alcance global, que liberalizaram mercados e diminuram o poder regulatrio dos governos, dificultando o controle fronteirio e financeiro. Neste contexto, teriam crescido as chamadas estruturas de oportunidade para quem se interessasse em participar dos mercados criminalizados, no s nos pases perifricos, mas tambm nos pases centrais e desenvolvidos (Taylor, 2005, p. 186). No caso da Amrica do Sul, de acordo com Dreyfus (2009, p. 176), essas transformaes se somam aos vazios legais, falta de capacidade estatal e existncia de um grande setor econmico informal, que causam brechas na coeso social e das quais se aproveita o crime organizado. Neste contexto, segundo Tokatlian (2010a), o crime, particularmente na sua forma de delinquncia vinculada ao negcio do narcotrfico, tornou-se uma das maiores fontes de violncia, corrupo e insegurana do continente. Tal avano descontrolado de poderosas organizaes criminosas relacionadas s drogas implica, por sua vez, uma ameaa direta aos direitos humanos e paz na regio.
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O grfico 1 expe dados desagregados da violncia na Amrica Latina, destacando a importncia da violncia das gangues e do crime organizado, que, com o roubo, respondem por quase 40% dos homicdios intencionais na regio.
GRFICO 1
Dados desagregados de homicdios intencionais na Amrica Latina (Em %)
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11
35 8 Gangues e crime organizado Roubo Parceiro ou familiar Fonte: Krause (2011, p. 125). Outros Desconhecido
A violncia local dessa criminalidade transnacionalizada refere-se especialmente atividade ilcita do trfico de drogas, ainda que tambm cumpra um papel importante o trfico de armas sempre em relao muito estreita com o comrcio ilegal das drogas (UNODC, 2011, p. 39-40). Alm disso, deve-se considerar que a relao de tais grupos com o Estado um fator fundamental para a compreenso de seu potencial de violncia e da sua importncia na regio. possvel, neste aspecto, estabelecer a relao em trs fases: predatria, parasitria e simbitica (Serrano, 2005, p. 42-43). Na fase predatria, a relao do crime com o sistema poltico e econmico mais amplo caracterizado pela fragilidade dos grupos criminosos frente ao aparato de aplicao forosa da lei por parte do Estado. Aqui a violncia criminal , em sua maior parte, defensiva. Na fase parasitria, decorrente da evoluo da primeira, as atividades criminais so difundidas por toda a sociedade, infiltrando-se no interior do sistema poltico e econmico formais. O oferecimento de bens e servios ilcitos ou escassos predominante nesta fase, e o Estado perde a capacidade de se impor.
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Por fim, quando isto ocorre no contexto de Estados com instituies frgeis, h a possibilidade de se desenvolver uma relao considerada simbitica entre crime e governo, caracterizada por uma dependncia mtua. Em alguns casos, o envolvimento da criminalidade no setor poltico pela corrupo poderia ser to corrosivo a ponto de o pas tornar-se uma cleptocracia, ou seja, um Estado congenitamente dbil, em que a falta do controle sobre os recursos, sejam eles coercitivos, econmicos ou polticos, acaba por incentivar os governantes a negociar com outros portadores de recursos econmicos, polticos e coercitivos para conseguir viabilizar um aparato mnimo que o capacite ao (Serrano, 2005, p. 42-43). Os pases sul-americanos podem ser classificados entre as duas primeiras fases de desenvolvimento dessa relao predatria e parasitria. Isto significa que eles ainda mantm, em graus variados, a capacidade de assegurar o Estado de direito na maior parte do seu territrio, promover a aplicao da lei em alguma medida e proteger razoavelmente as suas instituies democrticas. Ainda assim no deve ser descartada a possibilidade de uma evoluo da relao entre crime e Estado a ponto de se tornar simbitica.3 De fato, os Estados sul-americanos sofrem, neste contexto, de fragilidades institucionais dos mais variados aspectos, que vo da perda da soberania territorial em certos espaos, passando pela incapacidade de controlar a violncia urbana, at o apoio e a prtica de atividades criminosas pelos seus prprios agentes pblicos. Em termos mundiais, o terceiro maior mercado consumidor de cocana a Amrica do Sul, que abriga 2,4 milhes de usurios. A maioria deles est concentrada no Cone Sul. Entre estes, o maior nmero se concentra no Brasil, prximo a 1 milho de pessoas. O problema, no entanto, mais intenso na Argentina, onde h uma estimativa de que 2,6% da populao adulta usou tal droga em 2006, o mesmo nmero que nos Estados Unidos. Tal porcentagem subiu marcadamente desde 1999, quando o nmero de usurios era 1,9%. Por sua vez, a demanda por cocana est diminuindo na Amrica do Norte, enquanto o fornecimento continua constante. Isto pode indicar, no mdio prazo, um aumento expressivo do consumo nos pases em desenvolvimento, especialmente naqueles que se encontram prximos aos pases produtores da Amrica do Sul. Tal tema particularmente preocupante para pases como o Brasil, uma vez que a capacidade de mobilizao de recursos para o combate aos efeitos negativos da cocana para a sade e o aumento dos crimes violentos no pas pequena se comparada dos pases desenvolvidos (UNODC, 2010, p. 83).Alm deste aspecto, o Brasil avaliado, desde 2008, como o principal pas de trnsito para a cocana vinda da Bolvia e do Peru com destino Europa (op. cit., p. 98).
3. A Colmbia foi avaliada dessa forma durante a dcada de 1990.
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Em relao ao trfico de armas, vale a pena destacar o relatrio realizado pela organizao no governamental (ONG) Viva Rio, em parceria com a Subcomisso de Armas do Congresso Nacional Brasileiro, lanado em 2010. Os dados revelam que quase metade das armas que circulam no Brasil ilegal 7,6 milhes de um total de 16 milhes de armas. Compondo esta informao, o relatrio destaca ainda que o Brasil o pas com o maior nmero absoluto de mortes por arma de fogo no mundo 34,3 mil homicdios por ano. E, se verdade que, de cada dez armas apreendidas no pas, oito so de fabricao nacional, desmistificando a ideia de que a maioria das armas estrangeira, deve-se levar em conta que muitas armas brasileiras vendidas para o exterior voltam ao Brasil e este um dado de difcil identificao. As investigaes compiladas na Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) sobre armas, ocorrida em 2006, apontam a fronteira do Paraguai como a principal rota do trfico que abastece o mercado ilegal de armas e militariza o crime organizado e o narcotrfico no Brasil (Jungmann, 2006, p. 62). Cidades como Ciudad del Este e Pedro Juan Caballero, o Lago de Itaipu e a Ponte da Amizade so rotas fundamentais dos mais variados armamentos de pequeno porte direcionados ao Brasil. Estas armas provenientes do Paraguai so, em sua maioria, de fabricao brasileira (Jungmann, 2006, p. 62). Entre as armas que chegam de pases estrangeiros, 59,2% vm dos Estados Unidos, 16,7% da Argentina, 6,9% da Espanha, 6,4% da Alemanha e 4,1% vm da Blgica. Em relao ao trfico de pessoas, o Brasil lanou em 2008 um plano nacional para o seu enfrentamento. Os dados globais e nacionais contidos no documento retratam um cenrio alarmante. Segundo dados da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), quase 1 milho de pessoas so traficadas anualmente com a finalidade de explorao sexual, sendo 98% mulheres, movimentando a soma aproximada de US$ 32 bilhes. O Brasil recebe anualmente um grande contingente de estrangeiros ilegais, cooptados nos seus pases de origem para trabalharem em situaes anlogas de escravido. A imensa maioria de bolivianos e paraguaios, cujos destinos so as fbricas txteis em So Paulo, e, em menor quantidade, para explorao sexual (United States, 2012, p. 94). Para os Estados Unidos, a Amrica do Sul uma regio estratgica no que se refere criminalidade transnacional, dadas as conexes estabelecidas h longa data entre grupos criminosos que operam em trnsito do norte ao sul do continente (Williams, 2010, p. 190). Os grupos criminosos transnacionais que operam nessa regio pautam a sua ao em uma atividade extremamente rentvel e avaliada como ameaa fundamental no continente: o trfico de drogas, especialmente de cocana. A vinculao com os Estados Unidos se estabelece por ser este o maior e mais acessvel mercado consumidor de narcticos no mundo. O pas contm 5,3 milhes de usurios
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anuais de cocana, o que representa 30,8% da populao global de usurios. Assim, pode-se dizer que a demanda da sociedade norte-americana o mais relevante fator exgeno que conduz ao desenvolvimento do crime transnacional na Amrica do Sul. Praticamente 90% da cocana que entra nos Estados Unidos tem a Colmbia como origem. O Peru um fornecedor menor, e a Bolvia parece ter perdido boa parte do seu contato com o mercado norte-americano (UNODC, 2010, p. 86). Houve muitas variaes ao longo do tempo nas rotas de transporte pelas quais circula a cocana da Amrica do Sul para os Estados Unidos, tanto por conta dos esforos de fiscalizao quanto devido s transformaes dos grupos que realizam o trfico. Nos ltimos anos, esta droga tem sido traficada primeiramente para o Mxico ou para pases da Amrica Central, por via martima geralmente por colombianos; depois, por via terrestre, para dentro dos Estados Unidos, geralmente por mexicanos. De acordo com estimativas dos Estados Unidos, cerca de 70% da cocana sai da Colmbia atravs do Pacfico; 20%, atravs do Atlntico; e 10%, pela Venezuela e pelo Caribe. As autoridades do pas estimam que cerca de 90% da cocana que entra no pas cruza a fronteira Estados Unidos-Mxico pelo Texas e, em menor grau, pela Califrnia e pelo Arizona (op. cit., p. 87). Por fim, o trfico de armas tambm um elemento fundamental desse ciclo de criminalidade transnacional no continente. Os Estados Unidos, neste caso, cumpre a funo inversa, de fonte de produtos que sero traficados para os pases do sul do continente americano, especialmente o Mxico, mas tambm para municiar outros grupos criminosos e paramilitares com armamentos, um fator importante para a manuteno da violncia e da insegurana nos pases da Amrica do Sul. Cerca de 10 mil armas de diversos tipos deixam anualmente os Estados Unidos rumo aos pases das Amricas Central e do Sul, um mercado estimado em US$ 20 milhes. As mesmas rotas estabelecidas na fronteira sul norte-americana para o trfico de drogas e pessoas serve para o trfico de armas. Nas principais cidades fronteirias, h 6,7 mil vendedores de armas, respondendo por 12% dos 55 mil comerciantes registrados nos Estados Unidos. Estima-se que 70% das armas apreendidas no Mxico entre 2004 e 2008 vieram de apenas trs estados: Texas (40%), Califrnia (20%) e Arizona (10%) (op. cit., p. 134). Esse panorama complexo e diversificado indica que a criminalidade transnacional que se move dos Estados Unidos para a Amrica do Sul e vice-versa, tendo a Amrica Central como ponto de apoio fundamental, um tema atual e dever permanecer na agenda continental ainda por muito tempo. No entanto, a identificao feita pelos Estados Unidos de que tais atividades criminosas deveriam ser encaradas como uma ameaa no estatal de grandes propores remonta ao fim da Guerra Fria e dcada de 1990.
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3 ESTADOS UNIDOS, CRIME TRANSNACIONAL E AMRICA DO SUL: A IDENTIFICAO DE UMA AMEAA
Uma importante redefinio das orientaes da poltica de segurana dos Estados Unidos ocorreu no momento posterior Guerra Fria, caracterizado pela ausncia de um antagonista relevante, como havia sido a Unio Sovitica. A preocupao com as atividades ilcitas transfronteirias ganhou importncia em um contexto no qual a oposio entre capitalismo e socialismo dava lugar a outro binmio: ordem e desordem (Freedman, 1992, p. 27). Os governos norte-americanos ps-Guerra Fria tentaram definir estratgias que respondessem a estas novas ameaas identificadas no ambiente internacional. Entre tais iniciativas destaca-se o plano de expanso e engajamento internacional proposto pelo presidente Clinton, responsvel por colocar o crime transnacional, especialmente aquele em expanso na Amrica do Sul, no centro das atenes das agncias governamentais de segurana do pas. Segundo o documento,
cada vez mais interligados, os fenmenos transnacionais, tais como o terrorismo, o trfico de drogas e o crime organizado, tm implicaes de segurana tanto para o presente quanto para a poltica americana de longo prazo: as foras destrutivas que enfrentamos dentro de nossas fronteiras muitas vezes tm suas origens no exterior, em naes prias que geram e abrigam terroristas, em pases onde as drogas so produzidas e em cartis internacionais do crime organizado, que tm sua principal sede fora de nossas fronteiras (United States, 1996b, traduo nossa).
So parmetros da ao poltica desse momento: a importncia do combate ameaa criminal, em sua modalidade transnacional, como uma estratgia de longo prazo da poltica norte-americana; e a noo de ameaa estrangeira, originria de pases que no eram capazes, ou no tinham interesse, de coibir tais grupos criminosos (Pereira, 2011, p. 23). Entre tais pases, destacam-se os latino-americanos e, especialmente, alguns dos sul-americanos. A preocupao norte-americana com a Amrica do Sul durante a dcada de 1990 pautou-se principalmente no desenvolvimento do crime transnacional das drogas. O crescimento desta atividade ilcita, expressiva desde a dcada de 1970, alcanou propores inditas aps a Guerra Fria. Como impulsionadores deste avano, encontravam-se importantes grupos criminosos, como o Cartel de Cali, que se constituiu como foco relevante da ateno dos Estados Unidos. Alm disso, era avaliao do governo norte-americano que o combate s drogas tinha como funo enfraquecer grupos paramilitares e movimentos insurgentes presentes na regio sul-americana, tais como as Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC) e o Exrcito de Libertao Nacional (ELN), pois muitos deles teriam passado a utilizar o trfico de drogas como uma fonte alternativa de recursos para a sua manuteno (United States, 2000b, p. 10). Tal configurao fez com que a regio fosse particularmente afetada pelo processo de alocao do crime transnacional na agenda de segurana nacional dos Estados Unidos.
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A reformulao da poltica externa direcionada aos pases latino-americanos, orientada historicamente para a excluso de rivais extraterritoriais do continente (Schoultz, 1994, p. 33), tornou-se um imperativo com o fim da Guerra Fria, mesmo que a regio no fosse espao de atuao prioritria para os Estados Unidos (Bulmer-Thomas e Dunkerley, 1999, p. 317). Avaliava-se a necessidade de uma poltica que destacasse a Amrica Latina, seus problemas e suas oportunidades. O anticomunismo, que havia sido o parmetro da ao norte-americana na regio latino-americana durante os anos da Guerra Fria, deveria dar lugar a outra orientao (Castaeda, 1994, p. 31). Isto significava, para alguns, que a unipolaridade, instaurada com o fim do conflito bipolar e a hegemonia dos Estados Unidos, levaria diminuio das possibilidades de interveno dos Estados Unidos na Amrica Latina (Ullman, 1994, p. 19). Havia, assim, certo otimismo sobre a orientao que nortearia o relacionamento continental neste novo momento. A herana da poltica externa dos governos de Richard Nixon e Ronald Reagan para os pases latino-americanos era muito mal avaliada. Para alterar esta percepo deixada pelas frequentes intervenes norte-americanas e pelo apoio aos regimes ditatoriais durante as dcadas de 1970 e 1980, as primeiras administraes aps o final da Guerra Fria acenavam com um comportamento diferente e mais harmnico (Pereira, 2011, p. 175-176). O interesse em estreitar laos econmicos foi exposto na Iniciativa para as Amricas (1990), no Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte Nafta (1992) e no incio da negociao para a criao de um Tratado de Livre Comrcio para as Amricas (1994). Estas propostas indicavam, em princpio, um esforo do pas em pautar-se pelo comrcio, pela cooperao e por mais investimentos, dada a importncia do mercado consumidor latino-americano (Herz, 2002, p. 85). Diferentemente do controle coercitivo que foi exercido pelos Estados Unidos no continente durante as ltimas duas dcadas da Guerra Fria, o incio da dcada de 1990 poderia indicar uma retomada do projeto hegemnico, que vigorara no continente entre 1950 e 1960. Os Estados Unidos haviam readquirido a capacidade para administrar investimentos, ideologias e armas, bem como para produzir cooperao internacional e ditar os termos nos quais a ordem regional sob sua liderana deveria se estruturar (Varas, 1994, p. 13). Em tal trilha, os progressos polticos e econmicos dos pases latino-americanos foram reconhecidos e exaltados pelos Estados Unidos. Para Kissinger (2002, p. 83), a Amrica Latina j era reconhecida, no incio da dcada de 1990, como uma regio pacfica e propensa incorporao das diretrizes da nova ordem mundial, pautada na democracia e no livre mercado. Brasil, Argentina e Mxico haviam passado pela redemocratizao das suas instituies polticas e suas economias iniciavam, aps a crise dos anos 1980, um processo de retrao da inflao, crescente apoio
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iniciativa privada e aumento da competitividade comercial (Kissinger, 2002, p. 84-85). Incentivava tais avaliaes a ateno dada por muitos pases da regio ao Consenso de Washington e seu receiturio de abertura comercial e financeira, reduo dos gastos pblicos e privatizao. Por sua vez, as fragilidades democrticas, o alto nvel de desigualdade econmica e social e o alto grau de violncia urbana, alm do retorno de movimentos guerrilheiros, coexistiam com esse prspero mundo econmico latino-americano (Kissinger, 2002, p. 83-84). Segundo muitos decisores norte-americanos, vrios pases da regio ainda precisavam lidar com temas relacionados corrupo e segurana jurdica. Alm disso, o Mxico e outros pases da Amrica Central continuavam sendo centros de escoamento de narcticos para os Estados Unidos, e a Colmbia, maior produtora de cocana do mundo j naquele momento, havia perdido, no final da dcada de 1990, um extenso territrio para grupos guerrilheiros.4 Por fim, Peru e Equador mostravam-se incapazes de exercer soberania nacional em muitos pontos do seu territrio. Considerando tais instabilidades, os Estados Unidos definiram um amplo entendimento sobre novos temas de segurana que deveriam complementar a agenda continental tradicional, tais como: instabilidade poltica e ameaas s democracias; trfico e produo de drogas; desastres naturais; meio ambiente; terrorismo; migrao; proteo de fronteiras; crime organizado; corrupo; e lavagem de dinheiro (Villa, 2009b, p. 24). Destacavam-se entre estas ameaas algumas caractersticas comuns: nenhuma era estatal e todas tinham importantes caractersticas transnacionais. Com isso, questes de cunho intraestatal se integraram de maneira definitiva agenda de segurana do continente (Messari, 2004, p. 142). Desde o incio da dcada de 1990, manteve-se fora de cogitao para os Estados Unidos qualquer tipo de conflito poltico-ideolgico na Amrica Latina. Os problemas com a ameaa comunista, que remontavam dcada de 1950, bem como outras propostas alternativas administrao do sistema interamericano, no se vislumbravam como possveis em um horizonte prximo. Na percepo norte-americana, as contribuies dos pases latino-americanos desordem do sistema emergente, aps a Guerra Fria, no seriam derivadas de ativismo poltico ou ideolgico, mas resultado de incapacidades institucionais que levavam a fragilidades estatais e dificuldades na manuteno de um estado de direito efetivo. As situaes de ingovernabilidade provinham quase que exclusivamente do interior dos Estados (Ayerbe, 2003, p. 49). Mantinha-se, assim, a premissa norte-americana da incapacidade crnica dos governos latino-americanos para tratar dos seus problemas
4. O presidente Andrs Pastrana, eleito em 1998 na Colmbia, realizou grande esforo para viabilizar negociaes de paz tanto com as Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC) quanto com o Exrcito de Libertao Nacional (ELN). Tais negociaes previram a disponibilizao de extensos territrios a elas 42 mil km (Pardo, 2000, p. 70-71).
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domsticos, indicando a eventual necessidade de relativizao da soberania destes pases para a promoo de correes polticas e econmicas.5 Os Estados Unidos traziam tona o seu unilateralismo histrico para tratar de temas de segurana, colocando-o ao lado de um multilateralismo comercial emergente. A maior expresso deste unilateralismo pde ser vista na invaso norte-americana do Panam em 1989 para aprisionar Manuel Noriega, ento presidente do pas, para que fosse julgado por trfico de drogas no estado da Flrida (Ullman, 1994, p. 20).6 Segundo Villa (2009b, p. 23), neste momento, inaugurou-se uma nova fase no continente, na qual, em vez do comunismo internacional, o que se usar como base de justificao para intervenes em pases latino-americanos o combate ao trfico de drogas ilcitas. O caso Noriega expressava tanto a limitao da soberania dos pases latino-americanos quanto o interesse na extenso extraterritorial da aplicao da lei e justia dos Estados Unidos quando a ameaa requeresse. O combate produo e ao comrcio ilcito de drogas deve ser visto, assim, como um dos mais importantes objetivos estratgicos da poltica de segurana dos Estados Unidos para a Amrica Latina com o fim da Guerra Fria (Bulmer-Thomas e Dunkerley, 1999, p. 317). Essa crescente ateno ao trfico de drogas na Amrica do Sul pode ser visualizada na posio de representantes em diversas esferas governamentais da potncia continental. Thomas Constantine, administrador da Drug Enforcement Administration (DEA) durante o governo Clinton, demonstrava preocupao com a regio perante o Senado ao qualificar que a situao da criminalidade nos Estados Unidos est diretamente relacionada com as aes dos sindicatos internacionais do trfico de drogas em operao na Colmbia (United States, 1996a, traduo nossa). Esta afirmao consolidava a posio segundo a qual, alm dos grupos criminosos, os paramilitares de direita, como as Autodefesas Unidas da Colmbia (AUC), e os grupos insurgentes de esquerda, como as FARC e o ELN, se envolviam com o trfico de drogas. Todos eles estariam fornecendo servios de segurana a traficantes e cobrando taxas para a movimentao de cocana e suas matrias-primas pela regio que controlavam (United States, 1998). Alm disso, deve-se considerar que tanto as FARC quanto o ELN eram definidos pelo governo norte-americano como organizaes terroristas, repercutindo da a percepo de que os grupos criminosos transnacionais estavam se alinhando e alimentando atividades do terrorismo (United States, 2000a).
5. Para uma discusso sobre a tese da soberania condicionada, ver Nasser (2010). 6. Noriega foi treinado na Central Intelligence Agency (CIA) da qual se tornou agente para combater o comunismo durante a Guerra Fria. No seu ocaso, entretanto, em 1988, um tribunal na Flrida o acusou de participar de operaes de trco de drogas para os Estados Unidos com grupos criminosos colombianos. A isto se somaram as acusaes do governo do pas norte-americano sobre violao de direitos humanos e fraude eleitoral, culminando, em 1989, em uma invaso que resultou na morte de aproximadamente 4 mil civis panamenhos e no aprisionamento de Noriega, condenado posteriormente a trinta anos de priso nos Estados Unidos.
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No continente americano, ainda que emergissem vrias e importantes atividades ilcitas transnacionais, tais como o trfico de pessoas e armas, a fraude financeira e o roubo de carros (Farer, 1999, p. 252-253), o trfico de drogas continuava sendo a atividade ilcita mais importante nas relaes interamericanas (Farer, 1999, p. 15). Esta preocupao estava relacionada ao fato de que a produo e o trfico de drogas criavam uma dinmica integrada entre fragilidade institucional, perda da soberania territorial para grupos armados autnomos, violncia social e poltica, bem como aumento da migrao ilegal para o norte do continente. O preldio da importncia do tema das drogas para os Estados Unidos remonta presidncia de Richard Nixon, na dcada de 1970, que a identificou como um inimigo pblico contra o qual era necessrio empreender uma guerra. Para tanto, estabeleceu um plano nacional antidrogas que integrava as esferas estaduais e federais, criando a DEA para coordenar tais esforos. Neste momento, de acordo com a prpria DEA, os grupos colombianos e mexicanos de crime transnacional ainda no tinham assumido seu lugar no palco mundial como preeminentes fornecedores de drogas (Seelke, Wyler e Beittel, 2010, p. 2).7 Desde 1975, com o Massacre de Medelln, no qual quarenta pessoas foram mortas aps uma apreenso de drogas pela polcia colombiana, prenunciavam-se os problemas que ganhariam expresso no sul do continente. Mesmo assim, ainda houve espao em 1976 para a campanha de descriminalizao da maconha, conduzida como plataforma do ento candidato presidncia Jimmy Carter, o que significou um freio na postura belicista e uma proposta mais tolerante em relao s drogas (Tokatlian, 2010b, p. 46). No incio da dcada de 1980, no entanto, com o aumento do poder do cartel de Medelln e o apoio que lhe foi conferido por Noriega no Panam, o combate internacional s drogas comeou a ganhar mais dimenso. A administrao Reagan tornou-se, assim, um importante momento de aprofundamento das preocupaes com o trfico de drogas. Logo no seu incio, em 1981, um tratado bilateral de extradio com a Colmbia foi ratificado um ano depois, Pablo Escobar era eleito para o Congresso colombiano; em 1984, Nancy Reagan iniciou a campanha moralista antidrogas intitulada Just Say No; e, em 1985, aps o incio das extradies de colombianos para os Estados Unidos, descobriu-se que vrios cidados norte-americanos faziam parte de uma lista de alvos do trfico colombiano e deveriam ser assassinados. Em 1986, por imposio de Reagan, as Foras Armadas, mesmo que de maneira relutante, comearam a ter uma participao, ainda indireta, no combate s drogas. Marca este envolvimento inicial a Operao Blast Furnace,
7. Uma indicao dessa pouca importncia atribuda aos tracantes de drogas sul-americanos advm das polticas de substituio de cultivo, que foram todas direcionadas, no incio da dcada de 1970, ao governo turco. A redenio de tais aes para pases como Bolvia e Peru feita somente durante a administrao Reagan e Bush (Bullington, 1993, p. 32).
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desencadeada pelas Foras Armadas norte-americanas na Bolvia, com o objetivo de localizar e destruir centros de produo de cocana (Tokatlian, 2010b, p. 47). O governo Bush, por sua vez, iniciou dois movimentos significativos de combate s drogas, com efeitos diretos na Amrica Latina. O primeiro se refere ao uso recorrente da certificao unilateral de pases que seriam comprometidos com o combate produo e ao trfico de drogas.8 Durante os anos 1990, este dispositivo foi extensamente utilizado para legitimar a disponibilizao ou restrio de recursos para o combate ao crime transnacional de drogas na Amrica Latina. O segundo o processo de aprofundamento do papel dos militares nesta temtica de segurana. O secretrio de Defesa de Bush, Richard Cheney, determinou, em 1989, que o Pentgono assumisse a luta contra as drogas como sua ao prioritria, e assim, com o apoio da DEA e do Departamento de Estado, as Foras Armadas assumiram a liderana em atividades relacionadas deteco e ao monitoramento do trfico de drogas direcionado aos Estados Unidos (Tokatlian, 2010b, p. 48). Como resultado deste aumento de importncia do crime transnacional de drogas e da ampliao dos mecanismos de ao e interveno, meses depois ocorreu a invaso do Panam para prender Noriega. Dado esse contexto histrico, Villa (2009a, p. 191) afirma que, desde a administrao Reagan, os Estados Unidos securitizaram precocemente a agenda das drogas ao definirem o narcotrfico como um problema de segurana nacional. No entanto, tais administraes no conseguiram explicitar a ameaa nacional que estava relacionada diretamente a tais atividades ilcitas (Villa, 2009b, p. 42). Assim, mesmo que a guerra s drogas tenha entrado no discurso governamental norte-americano muito antes do presidente Clinton o que indica a necessidade de uma avaliao mais detida sobre a militarizao do seu tratamento durante o governo Reagan , a sua incorporao como um tema de segurana pelos Estados Unidos, resultando em aes cada vez mais expressivas e militarizadas, estruturou-se durante a dcada de 1990.
4 O COMBATE AO CRIME TRANSNACIONAL DE DROGAS NA AMRICA DO SUL
A prolongada guerra empreendida pelo governo norte-americano s drogas na Amrica do Sul significou uma grande ampliao dos esforos de aplicao da lei em outros pases, especialmente durante a dcada de 1990 (Pereira, 2011, p. 191). Expandiu-se o uso de mecanismos militares; foram firmados, ainda, muitos tratados de extradio e acordos de assistncia mtua; estimularam-se as convenes internacionais para criminalizao de condutas, com o decorrente aumento
8. O Foreign Assistance Act de 1961 exige que o presidente apresente anualmente ao Congresso um relatrio com a identicao dos maiores pases produtores ou de trnsito para drogas ilcitas. Com base neste relatrio, reavaliam-se os recursos destinados a tais pases, ressalvando-se que uma avaliao negativa geralmente repercute na diminuio destes recursos.
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da expectativa de cooperao em assuntos criminais; houve profundo impacto nas formas de investigao criminal em muitos pases da Amrica do Sul; e, finalmente, criou-se uma justificativa para os Estados Unidos exercerem presso constante sobre os governos da regio que fossem resistentes incorporao de normas de proibio a certos tipos de criminalidade transfronteiria. De acordo com Andreas e Nadelmann (2006, p. 155, traduo nossa), se no fosse pela guerra s drogas, a internacionalizao da aplicao da Lei criminal dos Estados Unidos estaria dramaticamente menos desenvolvida no incio da dcada de 1990. De maneira geral, foi durante a Guerra Fria que vrias agncias federais norte-americanas passaram a ter um papel cada vez mais pronunciado no controle do crime no mbito estrangeiro. E quando tambm as agncias de inteligncia para espionagem e contraespionagem passaram a ter um papel mais pronunciado, solicitando, de maneira cada vez mais enftica, jurisdio extraterritorial, um ganho que foi apropriado aos poucos pelas atividades de combate criminalidade no estrangeiro e que vieram a ter papel fundamental nas aes levadas a cabo pelos Estados Unidos na Colmbia, bem como na Bolvia e no Peru (Andreas e Nadelmann, 2006, p. 125). A criao da DEA, na dcada de 1970, para centralizar as operaes, o pessoal especializado e os recursos de vrias outras agncias federais Bureau of Narcotics and Dangerous Drugs; a seo de represso s drogas da alfndega; Office of National Narcotics Intelligence; Office on Drug Abuse Law Enforcement a maior expresso do progresso da aplicao da lei no estrangeiro pelos Estados Unidos. No fim da dcada de 1980, corpos policiais em vrios pases da Amrica do Sul j conviviam com agentes da DEA, que repassavam seu conjunto de tcnicas investigativas e motivavam a criao de setores especializados em trfico de drogas nas instituies policiais e de justia (op. cit., p. 130-131). Estas novas formas de investigao, dada a lei civil em pases da Amrica Latina e Europa, eram vistas at ento como desnecessrias, inaceitveis e geralmente ilegais. Por isso o seu uso teve de passar por uma progressiva alterao de aspectos culturais e legais, viabilizando um processo que pode ser caracterizado como americanizao da represso internacional s drogas nos pases da regio (op. cit., p. 131). O Federal Bureau of Investigation (FBI), por sua vez, aumentou suas atividades no exterior a partir da dcada de 1980. Forneceu tcnicas investigativas e conduziu investigaes internacionais e programas de treinamento em vrios pases da Amrica do Sul, especialmente naqueles que tinham uma presena importante de grupos de trfico internacional de drogas, como a Colmbia (op. cit., p. 132). As prioridades e preocupaes com o policiamento no estrangeiro alcanaram um patamar nico durante a dcada de 1990 e nos anos recentes, uma vez que a importncia dos conflitos geopolticos de grandes propores no se expressava
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de maneira to imediata e relevante quanto nos anos da Guerra Fria. Isto possibilitou a redefinio de papis das agncias de aplicao da lei para a sua atuao internacional. A Central Intelligence Agency (CIA) um exemplo expressivo deste processo. Tanto a aplicao das suas prerrogativas de investigao e obteno de provas no estrangeiro quanto a realocao de seus recursos para programas antidrogas promoveram a sua aproximao em relao a outras agncias, como o FBI (Broome, 2000, p. 5). Ao mesmo tempo, houve uma revitalizao de agncias que se encontravam em segundo plano para dar-lhes destaque no enfrentamento ao trfico de drogas. Este o caso do Bureau of Narcotics and Dangerous Drugs, que foi redefinido como International Narcotics and Law Enforcement Affairs, e sofreu uma grande expanso do seu mandato para incluir trfico de pessoas, veculos roubados, lavagem de dinheiro e outras formas de crime transnacional, atividades direcionadas em boa parte aos pases da Amrica do Sul (Andreas e Nadelmann, 2006, p. 171). Nesse contexto, as agncias de aplicao da lei e de inteligncia, historicamente to distintas pelos seus papis respectivos de ateno aos assuntos domsticos e preocupao com rivalidades estratgicas, estabeleceram uma relao muito mais prxima ao longo da dcada de 1990. Tradicionalmente, havia uma distino significativa entre tais estruturas, dado que as agncias de aplicao da lei deveriam promover a investigao, apreenso e represso dos indivduos que violavam as leis norte-americanas, enquanto a comunidade de inteligncia tinha como responsabilidade prover informaes oportunas e relevantes de inteligncia e contrainteligncia estrangeira para os formuladores de polticas em todo o Poder Executivo (United States, 1997, p. 62). Na dcada de 1990, no entanto, tais agncias passaram a trabalhar sobre a temtica da criminalidade transnacional, especialmente do trfico de drogas. O incentivo a esse relacionamento mais prximo veio do Intelligence-Law Enforcement Policy Board, criado em 1995, como um conselho geral de integrao entre as duas comunidades, o Joint Intelligence-Law Enforcement (Jicle), Working Group e o Special Task Force on Law Enforcement/Intelligence Coordination Overseas, entre outros. Centros de cooperao tcnica foram tambm criados, tais como o Crime and Narcotics Center (CNC) e o Counter-Terrorism Center (CTC), ambos sob o comando da CIA, mas com a presena expressiva de agentes do FBI e da DEA (United States, 1997, p. 63). Outro importante aspecto dessa transformao diz respeito integrao da aplicao da lei com as estruturas militares norte-americanas, o que valorizou o seu papel no mbito das atividades internas e externas de controle internacional do crime, bem como incentivou o uso de equipamentos e tecnologias inicialmente projetados para conflitos blicos, adaptados, a partir de ento, para atuarem na
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coibio da criminalidade atravs das fronteiras. exemplo destas reformulaes o uso da tecnologia de raios-X, inicialmente desenvolvida pelo Departamento de Defesa para detectar msseis soviticos em caminhes, mas que passou a ser adaptada para o uso do United States Customs com o objetivo de encontrar contrabando em caminhes de carga. Da mesma forma, o North American Aerospace Defense Command, que havia sido projetado para rastrear msseis e bombardeiros soviticos, teve redefinido seu foco para rastrear traficantes de drogas. De acordo com Andreas e Nadelmann (2006, p. 158, traduo nossa), estas novas concepes e atividades geraram uma crescente indefinio das fronteiras entre misses de aplicao da lei e de segurana. verdade que a atuao militar em assuntos criminais j vinha se desenvolvendo desde as aes de combate s drogas da dcada de 1980. No entanto, o ps-Guerra Fria elevou este movimento a outro patamar, fazendo com que soldados do Exrcito, fuzileiros navais e integrantes da Guarda Nacional norte-americana conduzissem mais de 3 mil misses de controle de drogas e imigrao ilegal no Mxico e na Colmbia durante a dcada de 1990. Nestes anos, desenvolve-se a categoria Military Operations Other Than War (MOOTW) no governo dos Estados Unidos, relacionada ao apoio ao reassentamento de refugiados, misses de imposio da paz, assistncia humanitria em caso de desastres naturais, controle de distrbios, intervenes ambientais e, destacadamente, operaes de aplicao da lei como parte de uma fora conjunta de combate s drogas. De acordo com Andreas e Price (2001, p. 46), desde 1988, o fundo destinado s MOOTW, poca com menos de US$ 100 milhes, aumentou uma dcada depois para quase US$ 4 bilhes. Os recursos norte-americanos destinados a programas de combate ao trfico de drogas na Amrica Latina tambm expressam a nfase conferida ao tema desde os anos 1990. Entre 1980 e 2008, este montante alcanou a soma de US$ 13,1 bilhes, advindos tanto do Departamento de Estado quanto da United States Agency for International Development (USAID) e do Departamento de Defesa (Seelke, Wyler e Beittel, 2010, p. 9).9 Entre 1980 e 1996, h certa constncia na destinao destes recursos, uma vez que em nenhum dos anos o montante ultrapassou US$ 50 milhes. No entanto, a partir da segunda metade da dcada de 1990, o aumento anual destes recursos extremamente expressivo, alcanando mais de US$ 500 milhes em 1999 e superando US$ 1,5 bilho em 2000. Aps uma queda em 2001, h um novo aumento dos recursos, a partir de 2002, e um novo pico, em 2006, que ultrapassa US$ 2 bilhes (Seelke, Wyler e Beittel, 2010, p. 10). Tais informaes demonstram de maneira ainda mais enftica a importncia do combate s drogas durante a dcada de 1990, inclusive com recursos do
9. Os valores que aparecem nesse pargrafo esto expressos em dlares constantes de 2008.
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Departamento de Defesa destinados exclusivamente ao combate s drogas na Amrica Latina. Fica clara a crescente aplicao de recursos por parte dos Estados Unidos durante a segunda metade da dcada de 1990, com destaque para o pice deste processo, relacionado aos recursos destinados ao Plano Colmbia via Iniciativa Andina. Essas polticas de combate s drogas implementadas em finais da dcada de 1990, principalmente na Amrica do Sul, favoreceram programas de substituio ou erradicao de cultivos, acordos de extradio, atividades de suporte policial e militar, presso econmica sobre naes produtoras de drogas e leis de congelamento e penhora de propriedades (Bullington, 1993, p. 37). Entre 2000 e 2008, os Departamentos de Estado e de Defesa dos Estados Unidos forneceram cerca de US$ 5,5 bilhes para a Polcia Nacional e as Foras Armadas da Colmbia.10 Foram financiados helicpteros e fornecidos assessores, equipamentos, treinamento e assistncia de inteligncia ao pas. Tais esforos viabilizaram a erradicao de centenas de milhares de hectares de plantas de coca e a apreenso de toneladas de cocana. Ainda assim, o primeiro dos objetivos do Plano Colmbia reduzir em 50% o processamento e a distribuio de narcticos ilegais em seis anos no foi alcanado. No caminho inverso dos prognsticos, o cultivo de folha de coca e a produo de cocana aumentaram 15% e 4%, respectivamente (United States, 2008). O segundo objetivo do Plano Colmbia, no entanto, foi razoavelmente alcanado: retomar o controle de reas dominadas por grupos armados insurgentes que passaram a financiar suas atividades pelo envolvimento com o trfico de drogas (op. cit., 2008). Por meio de aes militares e estratgias de desmobilizao e desero, houve uma diminuio expressiva da capacidade operacional da principal fora insurgente no pas, as FARC, bem como de outros grupos armados ilegais. Estima-se que estas perderam cerca de 50% de seus efetivos desde o incio das aes do Plano Colmbia (op. cit., 2008). Houve queda tanto do nmero de sequestros no pas quanto do nmero de assassinatos e ataques a oleodutos. Expresso deste enfraquecimento foi a disposio do comando das FARC, em 2012, para negociar um cessar-fogo e iniciar um processo de pacificao via desmobilizao do grupo. As aes norte-americanas de auxlio militar e policial ao governo colombiano incluram, desde 2000, o fornecimento de equipamentos e treinamento para unidades do Exrcito dedicadas ao combate ao narcotrfico e s operaes de contrainsurgncia. Na rea policial, houve suporte aos programas de erradicao de drogas por via area, financiamento para uma unidade de comando da polcia
10. Os valores originais estavam expressos em dlares correntes. Estes foram corrigidos pelo Consumer Price Index All Urban Consumers (CPI-U), dos Estados Unidos, sendo apresentados em valores constantes de 2008. O montante contrasta com o destinado a programas sociais, econmicos e de justia: cerca de US$ 1,42 bilho (em dlares de 2008).
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dedicada ao combate ao narcotrfico e ao terrorismo, programas de interdio em aeroportos e criao de esquadras policiais rurais (United States, 2008). Essas aes vinculadas ao Plano Colmbia e a tantas outras nos mesmos moldes, realizadas de maneira descentralizada em muitos pases da Amrica do Sul e da Amrica Central, promoveram, segundo Andreas e Price (2001, p. 31), uma fuso entre as instituies, as tecnologias e as estratgias das misses de aplicao da lei e de segurana nacional, resultando em uma militarizao da polcia e domesticao do soldado. Esta mescla foi um reflexo das percepes sobre a ameaa do crime transnacional do trfico de drogas, que tambm promoveram o embaralhamento das divises tradicionais entre segurana domstica e internacional, uma redefinio de percepo que se espalhava entre o Executivo, o Legislativo, os especialistas e o pblico norte-americano.
5 CONCLUSO
Ao se avaliar a poltica de segurana norte-americana para a Amrica Latina aps a Guerra Fria, verifica-se que, mesmo adquirindo alguns traos cooperativos na rea econmica, ela manteve sua caracterstica histrica unilateral quando se referia a aspectos relacionados segurana do pas. As ameaas extracontinentais, que historicamente balizaram as preocupaes dos Estados Unidos na regio, foram substitudas neste novo momento pelas ameaas transnacionais, das quais o destaque foi o trfico de drogas, dada a importncia que havia adquirido em dcadas anteriores. possvel avaliar, ainda, que a definio das drogas como um tema de segurana nacional foi impactada pela alocao do crime transnacional na agenda de segurana dos Estados Unidos na dcada de 1990, uma situao potencializada pela aproximao entre grupos criminosos e grupos insurgentes latino-americanos, como as FARC, que teriam passado a buscar recursos relacionados ao comrcio de cocana. Como resultado, houve um expressivo aumento de recursos destinado ao combate ao crime transnacional de drogas pela via de novos e antigos programas de cooperao bilateral nas reas tcnica e militar com os pases latino-americanos. Alm disso, o processo de militarizao do combate s drogas e internacionalizao das atividades de aplicao da lei norte-americanas, que haviam se desenvolvido na dcada de 1980, foram fortemente aprofundadas na dcada de 1990. O Plano Colmbia, implementado a partir de 2000, a expresso mais acabada de todas as transformaes que ocorriam neste contexto.
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CAPTULO 7
COOPERAO INTERNACIONAL NO COMBATE CRIMINALIDADE: O CASO BRASILEIRO

Almir de Oliveira Junior* Edison Benedito da Silva Filho**
1 INTRODUO
Em que pese o progresso recente do Brasil no que tange aos processos econmicos e democrticos, nas ltimas dcadas verificou-se uma considervel deteriorao da capacidade do poder pblico em controlar a criminalidade. Elementos como o trfico de drogas e o comrcio ilegal de armas se mostram cada vez mais determinantes para a explicao do recrudescimento da criminalidade no Brasil no perodo recente (Santos e Kassouf, 2007; 2008; Araujo, 2010; Cerqueira, 2011). No bojo das lutas entre faces criminosas que se organizavam em torno do comrcio de entorpecentes, as demandas por drogas e armas de fogo, alimentadas pelo trfico internacional por meio de diversas rotas nas regies de fronteira do pas , desempenharam um papel fundamental para explicar a escalada da violncia a partir da metade da dcada de 1980.1 Mesmo aps diversas iniciativas de promoo da segurana pblica, com novas abordagens que visam aproximar as foras policiais da sociedade e fortalecer a presena do Estado em regies antes desassistidas, ainda no se logrou eliminar a influncia do crime organizado, sobretudo nas grandes cidades (Beato Filho, 2002; Oliveira Junior e Silva Filho, 2010a; 2010b). A eficcia do combate s aes de grupos criminosos tambm depende, pois, de iniciativas em regies de fronteira que restrinjam a entrada de armas e drogas no pas, onde se evidencia a necessidade crescente de cooperao com os pases vizinhos ao Brasil.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea. 1. Segundo Cerqueira (2011, p. 38), Entre 1986 e 1989 h um signicativo crescimento de 34,9% nas mortes (...) ocasionadas pela ingesto de drogas ilcitas, o que revela um acentuado crescimento da demanda e, portanto do trco de drogas no Brasil. Justamente no perodo entre 1986 e 1990 h um aumento concomitante de 23,4% na demanda por armas de fogo. possvel que o aumento na demanda por armas esteja associado ao crescimento do mercado de drogas, tendo em vista a natureza dos mercados ilcitos, em que os criminosos necessitam utilizar da violncia para estabelecer mercados, garantir os contratos e granjear credibilidade.
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Durante a Feira Internacional de Segurana Pblica e Corporativa LAAD Security, realizada em abril de 2012, no Rio de Janeiro, o ministro da Justia, Jos Eduardo Cardozo, reafirmou a importncia do monitoramento e controle das fronteiras do pas como um dos eixos da poltica nacional de segurana pblica.2 As operaes Sentinela e gata, no mbito do Plano Estratgico de Fronteiras (PEF), constituem algumas das principais iniciativas do governo brasileiro para o combate aos ilcitos na faixa de fronteira e aglutinam esforos de diversas organizaes militares e civis, coordenadas pelos ministrios da Defesa e da Justia. Realizada no perodo entre junho de 2011 e novembro de 2012, a Operao Sentinela apresentou resultados expressivos: foram apreendidas 350 toneladas de cocana e maconha e 2.235 armas de fogo, alm de R$ 10,7 milhes oriundos de atividades criminosas. Alm disso, houve a priso em flagrante de aproximadamente 20 mil pessoas envolvidas em ilcitos e a apreenso de 7,5 mil veculos, bem como de 1,89 milho de medicamentos contrabandeados ilegalmente para o pas (Brasil, 2012). Embora as apreenses realizadas por rgos de segurana e defesa do Brasil tenham se elevado significativamente nos ltimos anos,3 elas ainda constituem uma pequena parcela dos fluxos de drogas e armas que transitam no territrio nacional. No caso especfico da cocana,4 pelo Brasil passam anualmente cerca de 80 toneladas da droga, que movimentam um mercado de cerca de US$ 5 bilhes (UNODC, 2010). Aproximadamente metade deste volume consumido no prprio pas, o que equivale a 6,5% do consumo mundial de cocana estimado em aproximadamente 480 toneladas em 2008 e coloca o Brasil como um mercado relevante e em rpida expanso, a exemplo de outros pases emergentes (UNODC, 2010; 2012).
2. Alm de reconhecer o xito das polticas recentes de combate ao crime organizado, ao trco de drogas e armas e ao contrabando nas regies fronteirias, o ministro ressaltou a necessidade de incrementar essas iniciativas por meio da ampliao dos efetivos policiais, da promoo da cooperao entre as instituies civis e militares, e do investimento em novas tecnologias de monitoramento. Segundo o ministro, Hoje, uma das grandes questes que se coloca a segurana nas fronteiras, impedir a entrada de armas e drogas. (...) Temos a absoluta convico de que preciso estar integrado e atento s novas tecnologias. O crime organizado utiliza instrumentos tecnolgicos (Ministro da Justia..., 2012). 3. O crescimento no volume de apreenses de entorpecentes no pas ao longo da ltima dcada demonstra, a princpio, a eccia da estratgia da PF de focalizar aes nas regies de fronteira, bem como de intensicar a cooperao com rgos estaduais de segurana pblica. Contudo, tambm sinaliza o risco de o territrio brasileiro estar se tornando um corredor cada vez mais importante no trco internacional de drogas, o que torna ainda mais urgentes as iniciativas governamentais nesta questo (UNODC, 2010; 2012). 4. Estimativas do mercado mundial de cocana usualmente incluem como unidade de mensurao a tonelada da droga com nvel mdio de pureza, com base nas apreenses realizadas em cada pas ou regio, a partir do qual estabelecido um coeciente de ajuste para permitir a comparao de preos com outras regies e, assim, mensurar o tamanho de cada mercado. importante distinguir, contudo, o mercado da cocana do de outras drogas produzidas a partir dos mesmos insumos. Como exemplo, o crack, embora tambm obtido a partir da folha de coca, produzido por meio de tcnicas inferiores de reno e com signicativa adio de outros produtos e impurezas, consistindo em uma droga completamente diversa da cocana, com caractersticas e mercados distintos. Mais especicamente, o preo do crack bem menor que o da cocana, mesmo a de nveis inferiores de pureza, o que torna o consumo daquela droga particularmente disseminado entre as camadas mais pobres da populao mundial. Isto tambm congura um risco adicional ao Brasil na medida em que o governo intensica o combate ao trco de cocana, pois esta represso encarece o preo da droga e faz com que as quadrilhas passem a preferir operar com outros entorpecentes mais baratos, a exemplo do crack.
Cooperao Internacional no Combate Criminalidade: o caso brasileiro
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Colmbia, Peru e Bolvia respondem por praticamente a totalidade da produo mundial de cocana, que, em 2008, correspondia a cerca de 500 toneladas (UNODC, 2010). Estimativas do Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime(UNODC) apontam que a Colmbia responde por metade deste montante, seguida do Peru, com um tero do total, e da Bolvia, responsvel pela oferta restante. Os principais mercados so a Amrica do Norte e a Europa, que, respectivamente, absorveram 196 e 124 toneladas de cocana em 2008. Em termos econmicos, o mercado mundial da cocana alcanou um volume de US$ 88 bilhes em 2008 cifra superior ao produto interno bruto (PIB) de mais de 120 pases naquele ano (UNODC, 2010, p. 69). Segundo o UNODC, o territrio brasileiro tem sido cada vez mais utilizado como rota pelas quadrilhas internacionais que traficam cocana para o continente europeu, tanto pelas rotas diretas quanto por meio do trnsito pelo continente africano. Estimativas do UNODC apontam que 10% da cocana apreendida em carregamentos martimos para o mercado europeu tinha origem no Brasil (UNODC, 2008; 2010, p. 84); contudo, esta porcentagem pode ser ainda maior, considerando que cerca de 11% destas apreenses apontavam como origem da droga pases africanos, que so abastecidos em larga medida pelo Brasil.5 H evidncias de que o aumento da represso ao plantio e ao trfico de coca na Colmbia ao longo da ltima dcada est deslocando a atividade dos grupos criminosos para pases vizinhos, como Peru e Bolvia, o que torna a fronteira norte do Brasil uma regio cada vez mais sensvel ao destes grupos (UNODC, 2010). As apreenses de entorpecentes se elevaram rapidamente em termos de volume no Brasil e em outros pases sul-americanos na dcada de 2000, reflexo no apenas da maior efetividade das aes de represso ao trfico, mas tambm do deslocamento dos grupos criminosos para novas rotas de transporte (UNODC, 2012). As quadrilhas buscam contornar o territrio colombiano para suprir as rotas do trfico de drogas no Caribe em direo aos Estados Unidos, bem como para assegurar o abastecimento de armas e outros recursos necessrios s suas atividades. Esta perspectiva de transbordamento das rotas sul-americanas de contrabando de armas e entorpecentes torna o territrio brasileiro cada vez mais estratgico no cenrio de combate criminalidade transnacional. Para uma maior efetividade das polticas de combate a esses ilcitos, se fazem imprescindveis o intercmbio de dados e o desenvolvimento de estratgias comuns de ao entre os rgos de defesa, segurana e inteligncia dos pases da regio.
5. Alguns dados adicionais sustentam a hiptese de que uma porcentagem ainda maior da cocana consumida na Europa transita pelo Brasil: pelo rastreamento de cargas vericou-se que, em 2008, 40% das apreenses da droga realizadas na Frana se deram em carregamentos originados do Brasil (UNODC, 2010, p. 85); alm disso, h um crescente uxo de drogas transportadas em pequenas aeronaves cruzando o Atlntico Sul na direo dos pases da costa oeste da frica (UNODC, 2010, p. 84).
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Somente por meio do compartilhamento de informaes e estratgias entre as naes vizinhas possvel realizar o mapeamento das rotas de trfico, a identificao de pessoas envolvidas em atividades criminosas e o aperfeioamento das estratgias de preveno e represso a crimes. Uma vez que o crime organizado tambm est continuamente modificando seu modus operandi com vistas a evitar a ao das foras nacionais de segurana (Brito, 2007), a cooperao internacional tambm est, pois, no cerne da efetividade das polticas nacionais de segurana pblica. Em maio de 2012, os ministros das Relaes Exteriores, Defesa, Justia, Interior e Segurana dos pases-membros da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) se reuniram na cidade de Cartagena, na Colmbia, com o propsito de elaborar um documento conjunto para nortear as aes de cooperao regional em suas respectivas reas de atuao. A Declarao de Cartagena apontou como principais diretrizes das polticas comuns no campo de segurana pblica as seguintes iniciativas: fortalecer as aes de cooperao contra o crime organizado transnacional em todas as suas dimenses de atuao, bem como nas novas formas de criminalidade; e propor a criao de um conselho regional com o objetivo de fomentar a cooperao no campo da segurana cidad 6 e das instituies judicirias, e tambm de coordenar as aes especficas contra o crime organizado transnacional. A nfase atribuda pelos ministros de Estado sul-americanos para a necessidade de represso aos grupos criminosos que atuam para alm das fronteiras nacionais evidencia o aumento do poder destes grupos e a percepo quanto aos riscos de transbordamento da criminalidade para os pases vizinhos. Mas, para alm da priorizao destas ameaas por parte dos governos, a Declarao de Cartagena tambm se destaca por salientar a crescente importncia da cooperao regional para a promoo de polticas pblicas efetivas no campo da segurana pblica. O recrudescimento do crime organizado transnacional evidencia cada vez mais a insuficincia das iniciativas individuais dos Estados na rea da segurana, tornando a cooperao um instrumento essencial para o provimento deste bem pblico em nvel regional (Buzan e Wver, 2003). Este estudo se prope, pois, a apresentar
6. A chamada segurana cidad pode ser compreendida como um novo modelo de poltica de segurana pblica, que tem por nalidade fomentar a participao e articulao de todas as camadas da sociedade e instncias governamentais envolvidas no combate criminalidade, zelando pela proteo aos direitos humanos, pela efetivao de direitos ora negados a grupos sociais marginalizados e pela busca da soluo pacca de conitos. Para mais informaes, ver Oliveira Jnior e Silva Filho (2010a).
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alguns dos principais desafios e possveis solues para a questo da cooperao brasileira com os pases do seu entorno no combate a ilcitos que transbordam as fronteiras nacionais. Este texto se divide em seis sees, incluindo esta introduo. A segunda seo apresenta uma proposta de referencial terico sobre o tema da cooperao internacional para promoo de polticas pblicas, destacando a especificidade do problema da segurana. Na terceira seo, so elencados os acordos bilaterais celebrados pelo Brasil com os pases vizinhos no campo da segurana pblica, destacando as divergncias institucionais que podem afetar a efetividade destes compromissos. A quarta seo discute especificamente o investimento em cooperao tcnica da Polcia Federal (PF) do Brasil com entidades congneres de outros pases no perodo de 2006 a 2010, descrevendo a trajetria de crescimento destes gastos e buscando identificar suas prioridades em termos alocativos. A quinta seo apresenta um debate acerca dos principais desafios cooperao regional e efetividade das polticas de segurana nas regies de fronteira do pas, na viso de gestores brasileiros. Finalmente, na ltima seo, so apresentadas as principais concluses do trabalho.
2 SEGURANA COMO BEM PBLICO GLOBAL E OBJETO DE COOPERAO INTERNACIONAL
Do ponto de vista econmico, a segurana dos cidados de uma determinada sociedade tratada como um servio de natureza distinta daquela observada nas atividades privadas: a segurana um bem pblico, assim como a justia e a defesa nacional. Estes servios devem ser prestados pelo Estado e constituem, para muitos, a prpria razo de ser deste, visto que, na ausncia do Estado como fornecedor destes bens, a sociedade jamais alcanaria um nvel de proviso suficiente, dadas as especificidades que dificultam sua produo pelo setor privado.7 Embora o conceito de bens pblicos seja bem definido em termos tericos, na prtica so muito mais comuns os chamados bens semipblicos ou mistos, os quais apresentam apenas uma das caractersticas dos bens pblicos puros. Nesse sentido, a segurana, assim como a sade e a educao, so exemplos de bens
7. Um bem pblico denido a partir de duas caractersticas bsicas: a no exclusividade e a no rivalidade. Por ser no exclusivo, um bem pblico no pode excluir outros agentes de sua utilizao; e, por ser no rival, seu consumo por um indivduo no tempo no reduz a quantidade disponvel para a utilizao de outros agentes. A impossibilidade de excluso inviabiliza o fornecimento privado destes bens, dado que uma vez ofertados poderiam ser obtidos a custo zero por qualquer agente individual, que assim poderia agir como carona (free rider). Por sua vez, a ausncia de rivalidade possibilita que uma terceira parte notadamente o Estado fornea estes bens de forma eciente, dado que o custo marginal de sua produo tambm nulo. Contudo, as denies anteriores se referem ao conceito clssico de bem pblico; problemtica sua diferenciao em relao a outros bens que, a princpio, no seriam pblicos, mas que tm como caracterstica a presena de grandes externalidades tais como a cultura, os espaos coletivos e o conhecimento humano. Por isso, estes outros bens tambm so frequentemente includos na literatura como exemplos de bens pblicos globais (Cepal, 2002, p. 100).
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semipblicos: embora possuam a caracterstica da no rivalidade, seu fornecimento ainda pode ser restringido a um conjunto definido de indivduos,8 o que possibilita seu suprimento pelo setor privado em conjunto com o Estado (Nordhaus, 2005). importante tambm notar que as caractersticas que definem um bem pblico podem ser alteradas no tempo, em virtude tanto do progresso tecnolgico quanto da prpria vontade poltica dos agentes em um determinado momento histrico.9 Ameaas como o trfico de drogas e armas, redes internacionais de crime organizado e terrorismo possuem uma lgica especfica, no se limitando a uma mera agregao das atividades criminosas no mbito de cada pas (Buzan e Wver, 2003; Dehon e Schleicher, 2006). Ao remeter a questes que necessariamente transcendem a agenda da segurana interna de cada pas, a segurana internacional deve ser vista como uma modalidade especfica de bem pblico, qual seja a categoria comumente denominada pela literatura por bem pblico global. O conceito de bem pblico global foi introduzido por Charles Kindleberger em meados da dcada de 1970 como instrumento para descrever a experincia de cooperao internacional no bojo da crise dos anos 1930. O emprego deste conceito ganhou fora na literatura das relaes internacionais a partir do fortalecimento das instituies multilaterais na dcada de 1980, marcada pelo fim da Guerra Fria e pelo incio do processo acelerado de integrao econmica e homogeneizao institucional dos pases, comumente denominado de globalizao (Kaul, Grunberg e Stern, 1999; Arce e Sandler, 2002). Os principais fatores que determinaram a emergncia dos bens pblicos globais so descritos a seguir: 1) O consenso de que o fornecimento insuficiente de bens pblicos em um pas pode ameaar tambm a proviso destes mesmos bens pblicos em outros pases, em razo do transbordamento de impactos, possibilitado pela integrao (spillovers), e dos custos crescentes impostos aos demais pases para suprir esta carncia por seus prprios meios, em geral inadequados para este objetivo.
8. As dimenses poltica e tecnolgica se tornam fundamentais para a denio da natureza do bem pblico porque a infraestrutura de fornecimento destes bens ainda composta de bens privados. Por exemplo, a segurana pblica provida por delegacias, viaturas, armamentos, entre outros recursos, e pelo trabalho dos policiais, sendo que todos estes elementos constituem fatores de produo remunerados, ou seja, com direitos de propriedade denidos e, portanto, passveis de regulao pelo mercado. Esta mesma infraestrutura tambm pode ser empregada para a produo de segurana privada, uma vez que possvel garantir a exclusividade do consumidor deste servio graas tecnologia atualmente empregada em seu fornecimento. O que dene a natureza pblica do bem segurana no , pois, a infraestrutura utilizada em sua produo, mas seu carter no exclusivo atribudo por um consenso poltico da sociedade em torno da necessidade de um sistema coletivo de proteo de seus cidados. Portanto, a segurana da populao de um pas constitui claramente um bem pblico, ainda que misto (Kaul, Grunberg e Stern, 1999; Nordhaus, 2005). 9. Nesse sentido, o cercamento dos campos na Inglaterra do sculo XVIII, quando as terras de uso comunal foram progressivamente transformadas em propriedades privadas, constituiu um exemplo de mudana de bem pblico para um bem privado por uma iniciativa poltica que eliminou o carter no exclusivo do uso destas terras. Igualmente, grande parte do progresso tecnolgico recente empregado na produo de contedo de mdia eletrnica visa explicitamente restringir sua reproduo no autorizada, aumentando assim sua exclusividade.
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2) A percepo de que, no obstante a globalizao esteja no cerne desse processo de diluio das fronteiras nacionais, ela tambm abre a possibilidade de criao de novos meios para o fornecimento de bens pblicos em nvel supranacional, mediante a padronizao de polticas e instituies e a cooperao efetiva dos Estados. Em funo da ampla e crescente interdependncia entre as naes no mundo contemporneo, a cooperao internacional adquire especial importncia na medida em que, por meio dela, se torna possvel assegurar um provimento efetivo de certos bens pblicos ou semipblicos que, por sua prpria natureza, em muito transcendem os limites geogrficos e polticos dos pases, tais como: a proteo aos direitos humanos; a estabilidade econmica; a sustentabilidade ambiental; e a segurana internacional. Embora os interesses percebidos pelos pases para cada um destes bens pblicos sejam distintos em termos de alcance e prioridade, e suas estratgias para fornec-los no raro conflitantes, a coordenao de esforos por meio da ao coletiva ainda figura como nica soluo possvel para que no apenas seu suprimento seja satisfatrio demanda de suas respectivas populaes, mas tambm o problema do carona seja eficazmente contornado. Igualmente, uma vez que se lida com um problema de ao coletiva no contexto de sociedades democrticas, a opinio pblica desempenha um papel fundamental no sentido de pressionar os governos a buscarem consensos entre si, homogeneizando e racionalizando suas polticas para a consecuo dos objetivos mutuamente compartilhados (Kaul, Grunberg e Stern, 1999; Arce e Sandler, 2001; Nordhaus, 2005). A caracterstica essencial que difere o bem pblico global de outros bens pblicos o seu mtodo de produo. Enquanto no caso de um bem pblico convencional cada Estado pode desenvolver uma infraestrutura especfica para garantir seu fornecimento, o bem pblico global exige por definio a participao de mais de um Estado. Esta condio implica no apenas um problema clssico de ao coletiva, mas tambm outro muito mais complexo de agncia: como assegurar que as instituies governamentais operem de forma eficiente. No raro, um bem pblico global provido de forma ineficiente no por que haja carncia de recursos dos pases envolvidos, mas porque a coordenao de esforos problemtica e a interao com a comunidade a ser beneficiada tambm deficiente. Por isso, frequentemente se verifica que o enfoque regional e descentralizado prefervel ao multilateral no sentido de se assegurar o provimento adequado de bens pblicos globais (Arce e Sandler, 2002; Cepal, 2002; Dehon e Schleicher, 2006). Alm das dificuldades de coordenao inerentes ao coletiva aplicada s relaes internacionais, importante notar que, na maior parte dos casos, os bens pblicos globais apresentam caractersticas que determinam uma assimetria em termos da qualidade da contribuio de cada pas, de modo que um ou mais
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participantes possuem influncia decisiva para o sucesso de sua implementao. Isto porque, embora, para alguns tipos de bens pblicos globais, as contribuies individuais de cada pas possam ser agregadas (a exemplo dos bens pblicos convencionais), para outros, a contribuio de cada Estado participante qualitativamente distinta da dos demais. Por exemplo, o desenvolvimento de uma vacina envolve uma combinao de ativos especficos recursos humanos e tcnicos que tornam a contribuio dos pases ricos decisiva para seu sucesso (best shot); contudo, no caso da erradicao de uma doena, o esforo dos pases mais pobres e justamente por isso menos capacitados a contribuir torna-se mais relevante que o dos demais (weakest link) (Arce e Sandler, 2001; Laffont e Martimort, 2004). A segurana internacional constitui um exemplo de bem pblico global cujo fornecimento geralmente depende, fundamentalmente, da contribuio daqueles pases que se encontram institucionalmente mais fragilizados, justamente porque neles que se encontram as maiores oportunidades para a expanso das atividades ligadas ao crime organizado e ao terrorismo, bem como para a captura do Estado por grupos extremistas ou outros interessados em obter vantagens por meio da agresso a pases rivais. Em funo disto, seu provimento efetivo exige um nvel de comprometimento dos pases mais ricos e politicamente estveis que vai muito alm da ateno exclusiva a seus prprios problemas internos de segurana. Cabe a estes pases no apenas liderar o processo de organizao das polticas regionais ou mesmo globais de segurana, mas tambm fornecer os meios necessrios para que aqueles pases institucionalmente mais frgeis sejam capazes de estruturar e dar consistncia a seus sistemas internos de segurana (Buzan e Wver, 2003; Dehon e Schleicher, 2006). preciso tambm ressaltar que, justamente em funo das caractersticas institucionais dos pases mais fragilizados, os maiores interessados em promover a oferta do bem pblico global neste caso so as naes mais ricas, tanto por uma questo de percepo social acerca da prioridade das polticas de segurana quanto pelo risco de recrudescimento dos conflitos internos nos pases pobres a ponto de inviabilizar qualquer possibilidade de acordo para regulao destes temas. Em termos prticos, ainda que, por fora de proximidade territorial ou mesmo relaes de interdependncia econmica e poltica, um grupo de pases identifique a necessidade de provimento de um bem pblico global, o nvel de comprometimento de cada nao para com as polticas necessrias sua implementao ainda pode ser bastante divergente, prejudicando assim a cooperao (Arce e Sandler, 2002; Dehon e Schleicher, 2006). Seguindo essa linha de raciocnio, e dadas as especificidades da segurana internacional, haveria basicamente duas formas de assegurar a cooperao para o provimento deste bem pblico em nvel regional ou global: i) incrementar os
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incentivos percebidos por cada pas participante do acordo, em especial aqueles mais pobres e institucionalmente frgeis; e ii) atuar no sentido de convencer estes mesmos pases a compartilhar do senso de prioridade dos lderes acerca do problema enfrentado. Em termos especficos do controle do trfico de armas e entorpecentes, que constitui o cerne deste trabalho, isto equivaleria a duas iniciativas essenciais e concomitantes por parte dos pases que lideram o processo, conforme explicitado a seguir. 1) Fornecer aos pases mais pobres e instveis a infraestrutura necessria ao combate ao crime organizado e ao de grupos armados nas fronteiras, por meio da integrao das estratgias de ao policial e militar, do financiamento aquisio de equipamentos, e do treinamento e capacitao de pessoal, ampliando assim o capital fsico e humano das instituies de segurana locais. 2) Intensificar o intercmbio poltico e acadmico com esses pases, de modo a moldar gradativamente sua percepo acerca da importncia da ao coletiva no combate ao trfico nas fronteiras, bem como ampliar seu conhecimento sobre novas possibilidades de ganhos decorrentes desta cooperao que no necessariamente se restringem ao campo da segurana pblica, mas tambm podem contemplar outras reas de interesse comum. Portanto, no obstante as especificidades das polticas de segurana no inviabilizarem, a princpio, a possibilidade de emergncia da cooperao regional, a existncia de um elevado grau de heterogeneidade econmica e institucional entre os pases como o caso da Amrica do Sul torna necessrio que as naes lderes se comprometam a arcar com o maior nus relativo na produo deste bem pblico de modo a assegurar seu provimento em escala suficiente. Vale dizer, lideranas regionais como o Brasil devem estar dispostas a assumir uma parcela cada vez maior dos custos de implementao de polticas pblicas de segurana a nvel transnacional, pois somente por meio de sua iniciativa poltica e seu comprometimento crvel com esta estratgia cooperativa os demais pases da regio sero impelidos a contribuir com a ao coletiva.
3 OS ACORDOS ASSINADOS PELO BRASIL NO CONTEXTO SUL-AMERICANO
Diante da gravidade e do carter transnacional do crime organizado, somente uma legislao internacional sincronizada e somada a uma eficiente cooperao pode ser eficaz nos mbitos de preveno e represso desta prtica. A Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional foi assinada em novembro de 2000 e incorporada legislao brasileira em maro de 2004, por
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meio do Decreto no 5.015/2004. mais conhecida como a Conveno de Palermo e consiste no principal instrumento de cooperao jurdica internacional na rea:
preocupada com o avano do crime organizado, a ONU estabeleceu a Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional. A criao desse rgo em 2000 imprimiu um grande avano questo do combate ao crime organizado transnacional, sendo considerado um reflexo do reconhecimento dos pases de que a cooperao internacional seria um instrumento essencial para combater tal ameaa (Sandroni, 2007, p. 10).
Por meio de mecanismos como: entrega controlada; atuao policial no imediata, para se identificar e responsabilizar os lderes da organizao criminosa; transferncia e extradio de presos; videoconferncia; confisco de bens; cooperao jurdica internacional; entre outros, a Conveno de Palermo considerada instrumento legal relevante no combate ao crime organizado internacional. Alm de apregoar o uso de tcnicas especiais de investigao, prprias das atividades de inteligncia, ela tambm trouxe consenso internacional sobre a prpria definio de organizao criminosa, em um contexto em que o crime organizado transnacional assume um papel cada vez mais importante para as polticas de segurana pblica de cada nao (Gomes, 2008). Com respeito especificamente ao esforo para promover o combate aos ilcitos transfronteirios, entre os quais se destacam o trfico de armas e entorpecentes, o Brasil celebrou a partir do final do sculo XX acordos bilaterais de cooperao tcnica com praticamente todos os pases vizinhos, como pode ser observado no quadro 1. Estes acordos possuem diferentes graus de detalhamento das atividades a serem desenvolvidas pelos pases e das reas abarcadas pela ao conjunta de suas foras de segurana. Isto sugere que a cooperao internacional brasileira para a segurana regional ainda se d em nveis qualitativamente distintos em termos de alcance e profundidade, possivelmente de acordo com o grau de identificao poltica e a proximidade histrica em relao a cada vizinho. Contudo, essa proximidade tambm pode explicar a ausncia ou menor alcance da cooperao bilateral brasileira. Uma vez que a tradio diplomtica do pas sempre privilegiou um enfoque mais amplo de negociaes, notadamente multilateral ou mesmo regional tal como a iniciativa do Mercado Comum do Sul (Mercosul), de se esperar que os acordos envolvendo temas de segurana celebrados com Argentina, Uruguai e Paraguai se encontrem no mbito do Mercosul. No obstante a preferncia cooperao multilateral ou regional percebe-se ao longo do perodo recente uma ntida nfase por parte do Brasil na aproximao bilateral com seus vizinhos na regio norte do pas, refletindo a crescente preocupao com a perspectiva de recrudescimento da ameaa representada pelos ilcitos transfronteirios nesta regio ao longo das prximas dcadas.
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QUADRO 1
Principais acordos bilaterais estabelecidos pelo Brasil com os demais pases sul-americanos para combate a ilcitos transfronteirios
Acordos Incio 1978 (1978) Pases parceiros Bolvia, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela Principais aes relacionadas Compartilhamento por parte do governo brasileiro dos dados coletados pelos sistemas de Vigilncia da Amaznia e de Proteo da Amaznia (Sivam/Sipam) para subsidiar aes policiais e militares dos pases vizinhos - Capacitao de recursos humanos; - Compartilhamento de tecnologia; - Intercmbio de informaes e aes de inteligncia conjuntas; - Facilitao para comrcio de material de defesa e segurana - Intercmbio de informaes e aes conjuntas de inteligncia; - Compartilhamento de tecnologias; - Capacitao de recursos humanos do pas vizinho; - Facilitao para comrcio de material de defesa e segurana - Compartilhamento de informaes e aes conjuntas de inteligncia; - Monitoramento em tempo real do cultivo de coca em territrio boliviano; - Operaes policiais e militares conjuntas - Compartilhamento de informaes sobre rotas de trco, centros de produo e reno de drogas; - Investigao conjunta de pessoas e organizaes envolvidas; - Aes de inteligncia conjuntas - Operaes policiais conjuntas; - Intercmbio seguro de informaes e aes de inteligncia; - Controle do espao areo e uvial para interrupo de rotas de trco de drogas e armas Colmbia Memorando de Entendimento sobre Cooperao Policial 2005 (2006) - Fortalecimento dos canais de comunicao ociais, intercmbio de informaes e aes de inteligncia conjuntas; - Aes policiais conjuntas; - Intercmbio de tecnologias e capacitao dos recursos humanos do pas vizinho
Tratado de Cooperao Amaznica
Acordo de Cooperao Mtua para Combater o Trfego de Aeronaves Envolvidas com Atividades Ilcitas Transnacionais
20051
Acordo sobre Cooperao no Domnio da Defesa
20071
Bolvia
Acordo Bilateral Antidrogas
2011
Acordo de Cooperao para Impedir o Uso Ilegal de Precursores e Substncias Qumicas Essenciais para o Processamento de Entorpecentes e Substncias Psicotrpicas
1997 (1999)
Comisso Mista Brasil-Colmbia para Drogas
2001
Memorando de Entendimento para a Cooperao no Combate Fabricao e ao Trco Ilcitos de Armas de Fogo, Munies, Acessrios, Explosivos e Outros Materiais Relacionados
20081
- Compartilhamento de informaes e aes de inteligncia conjuntas; - Operaes policiais e militares conjuntas
Comisso Mista Bilateral Antidrogas
2007 Guiana
- Operaes policiais conjuntas; - Controle do espao areo e uvial para interrupo de rotas de trco de drogas e armas; - Compartilhamento de tecnologias brasileiras e formao de recursos humanos no pas vizinho - Intercmbio de informaes e aes de inteligncia incluindo dados Sivam/Sipam; - Treinamento de foras policiais do pas vizinho (Continua)
Comisso Mista Brasil-Guiana sobre Cooperao Policial
2007
180
(Continuao) Acordos Incio Pases parceiros Principais aes relacionadas - Intercmbio de informaes e aes conjuntas de inteligncia; - Compartilhamento de tecnologias; - Capacitao de recursos humanos do pas vizinho; - Facilitao para comrcio de material de defesa e segurana - Intercmbio de informaes e aes conjuntas de inteligncia; - Compartilhamento de tecnologias; - Facilitao para comrcio de material de defesa e segurana - Intercmbio de informaes; - Capacitao de recursos humanos do pas vizinho; - Operaes conjuntas de combate ao trco de drogas e armas; - Facilitao para comrcio de material de defesa e segurana - Intercmbio de informaes; - Aes de inteligncia conjuntas - Operaes policiais conjuntas; - Intercmbio seguro de informaes e aes de inteligncia conjuntas; - Controle do espao areo e uvial para interrupo de rotas de trco; - Ao social contra efeitos das drogas (tratamento/ preveno) Venezuela Reunio de Representantes Policiais e Militares Acordo de Cooperao Mtua para Combater o Trco de Aeronaves Envolvidas com Atividades Ilcitas Internacionais 2000 - Intercmbio de informaes; - Compartilhamento de tecnologias brasileiras e formao de recursos humanos no pas vizinho - Capacitao de recursos humanos; - Compartilhamento de tecnologia; - Intercmbio de informaes e aes de inteligncia conjuntas
Acordo-Quadro sobre Cooperao em Matria de Defesa
2007 (2007)
Paraguai
Acordo-Quadro sobre Cooperao em Matria de Defesa
2006 (2007)
Peru
Acordo sobre Cooperao em Matria de Defesa
20081
Suriname
Acordo sobre Cooperao Policial em Matria de Investigao, Preveno e Controle de Fatos Delituosos
2004 (2006)
Uruguai
Comisso Mista Brasil-Venezuela para Drogas
1997
2005 (2007)
Fonte: Sistema de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores. Disponvel em: <http://dai-mre.serpro.gov.br/>. Elaborao dos autores. Nota: 1 Aguardando raticao do Congresso Nacional do Brasil. Obs.: o ano indicado entre parnteses refere-se a quando o acordo foi incorporado legislao brasileira, aps aprovao do Congresso Nacional. No caso das comisses mistas, informa-se apenas o ano em que se iniciaram suas respectivas reunies, geralmente realizadas com periodicidade anual.
Em termos de amplitude e complexidade das iniciativas conjuntas dos Estados, a regio amaznica ganha destaque em razo da precariedade da infraestrutura local e das dificuldades enfrentadas para se estender a presena governamental at as fronteiras. Os acordos celebrados envolvem diferentes iniciativas, mas nota-se uma nfase no compartilhamento de informaes entre as instituies de segurana dos pases-membros, bem como incentivos ao planejamento e execuo de operaes conjuntas e aes de inteligncia. Observa-se que mesmo os tratados que dizem respeito defesa nacional usualmente tambm incluem temas relacionados segurana pblica, tais como o compartilhamento de informaes, a capacitao de
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recursos humanos no pas vizinho e o fornecimento de equipamentos e tecnologia para suas foras policiais. Esta caracterstica se mostra mais notvel nos acordos que envolvem os pases vizinhos ao Brasil que, historicamente, tm enfrentado ameaas de vulto associadas ao recrudescimento da produo e do trfico de entorpecentes e contrabando de armas em suas fronteiras. No caso do Mercosul, a presena de uma estrutura institucional mais slida, resultado de um longo perodo de reduo das tenses polticas e de aproximao dos pases da regio, propicia, a princpio, a possibilidade de construo de polticas mais efetivas no combate criminalidade nas fronteiras do sul do Brasil. Esta maior efetividade tambm favorecida pela existncia de uma infraestrutura local mais desenvolvida e articulada que aquela encontrada na regio amaznica, bem como pela maior capacidade econmica do Brasil e da Argentina em comparao aos vizinhos na fronteira Norte. Contudo, mesmo com estes condicionantes favorveis, ainda persiste um importante foco de vulnerabilidade no Cone Sul, ao longo da faixa que separa Paraguai e Brasil, com destaque para a cidade de Foz do Iguau, localizada na trplice fronteira que tambm inclui a Argentina. Esta regio, em que pese os recorrentes esforos do governo brasileiro no sentido de fortalecer o controle da entrada de agentes e mercadorias no pas, ainda constitui um importante corredor para o trfico de drogas e armas ilegais que abastecem as redes criminosas atuantes nos estados do Rio de Janeiro e de So Paulo.
4 EVOLUO RECENTE DOS GASTOS BRASILEIROS EM COOPERAO TCNICA BILATERAL NA REA DE SEGURANA PBLICA
Como observado, ao longo das duas ltimas dcadas, o Brasil tem ampliado sensivelmente os vnculos institucionais de cooperao nas reas de defesa e segurana pblica com seus vizinhos sul-americanos, notadamente por meio de acordos bilaterais. Recentemente, esta cooperao tem se estendido aos demais pases da Amrica Latina/Caribe, alcanando ainda a frica Lusfona. Embora haja dificuldades para a preciso do montante efetivo de recursos destinado a este fim,10 dados recentes (quadro 2) mostram que as atividades de cooperao tcnica realizadas pela PF nestes pases tm se incrementado substancialmente nos ltimos anos. Isto evidencia
10. Grande parte da ajuda fornecida pelo Brasil aos pases vizinhos para o fortalecimento de suas polticas de segurana pblica se d de forma indireta, por meio, por exemplo, da venda de equipamentos militares, da construo de infraestrutura, do fornecimento de inteligncia e do treinamento e da capacitao de recursos humanos que tambm se destinam a outras atividades, o que torna imprecisa sua qualicao como investimentos especcos em segurana. Alm disso, a participao das Foras Armadas nas atividades de combate criminalidade nas fronteiras tambm contribui para distorcer estes dados, uma vez que, por motivo de sigilo ou mesmo por serem formalmente custeadas com outra rubrica oramentria, as despesas com cooperao entre foras militares frequentemente no so includas no montante de gastos destinados segurana pblica, no obstante desempenharem um papel importante nesta rea. Por m, discrepncias metodolgicas, erros e omisses tambm so comuns no processo de levantamento dos gastos relacionados cooperao internacional. Para uma anlise exaustiva da cooperao para o desenvolvimento internacional realizada pelo Brasil ao longo dos ltimos anos, discutindo-se ainda muitas destas diculdades de mensurao, ver Ipea e ABC (2011; 2013).
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a crescente importncia atribuda pelo governo brasileiro ao fortalecimento da capacidade institucional de seus parceiros para o combate ao trfico de entorpecentes e armamentos ilegais, bem como a outros ilcitos transfronteirios relacionados.
QUADRO 2
Gastos do Brasil em cooperao tcnica bilateral na rea de segurana pblica por meio da Polcia Federal (2006-2010) (Em US$ de 2010)
2006 Gastos em cooperao tcnica da PF 2007 2008 2009 2010 Total
Regio
218.771,83
320.176,53
2.497.180,52
3.061.478,86
1.396.807,90
7.494.415,62
Angola Cabo Verde Pases beneciados Guin-Bissau Subtotal 4.726,88 Argentina Chile Guiana Paraguai Amrica do Sul Pases beneciados Uruguai Venezuela Subtotal 191.986,16 Espanha Frana Itlia Europa e sia Pases beneciados Portugal Reino Unido Subtotal 21.270,97
0,00 Argentina Bolvia Chile Colmbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela 301.698,93 Frana Portugal 18.477,59
Angola Cabo Verde Guin-Bissau Moambique So Tom e Prncipe 1.680.093,83 Argentina Bolvia Chile Colmbia Paraguai Peru Uruguai 687.461,79 Espanha Frana Portugal 129.624,90
Angola Guin-Bissau Moambique So Tom e Prncipe 2.071.179,41 Argentina Bolvia Chile Colmbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela 730.891,55 Austrlia China Espanha Japo Portugal Reino Unido Sua 74.299,20
Angola Guin-Bissau 2 24.568,86 Argentina Bolvia Chile Colmbia Equador Paraguai Peru Uruguai 1.325.511,32 Espanha Frana Portugal 22.979,75
3.780.568,98 3.237.549,75 266.652,41 (Continua)
frica

(Continuao) 2006 2007 Amricas do Norte e Central/ Caribe Pases beneciados Estados Unidos Subtotal 787,81 0,00 0,00 2008 2009 Canad Estados Unidos Haiti 1 Mxico 185.108,70 2010 El Salvador Haiti Mxico Panam Santa Lcia 23.747,96 Total
183
209.644,48
Fonte: Ipea e ABC (2011; 2013). Elaborao dos autores. Notas: 1 Inclui o montante de US$ 138.440,29 destinado formao e capacitao de foras policiais do Haiti, cuja administrao ainda se encontrava, nesse ano, sob responsabilidade da Organizao das Naes Unidas (ONU), congurando, portanto, cooperao multilateral. 2 Inclui o montante de US$ 22.020,12 destinado formao e capacitao de foras policiais de Guin-Bissau, reali zados no mbito de convnio entre a Agncia Brasileira de Cooperao do Ministrio das Relaes Exteriores (ABC/ MRE) e o United Nations Ofce on Drugs and Crime (UNODC), congurando cooperao multilateral.
Verifica-se, nos dados relativos ao esforo de cooperao realizado pela PF, uma ntida concentrao em termos de alocao de recursos nos vizinhos da Amrica do Sul e nos pases africanos, em comparao aos demais parceiros desta instituio no mundo. No obstante, o volume total desta modalidade de cooperao internacional no perodo permaneceu em patamares modestos, alcanando a cifra total de US$ 7,5 milhes para um perodo de cinco anos. A tabela 1 tambm mostra que os montantes despendidos pelo Brasil para cooperao tcnica na rea de segurana pblica na regio sul-americana apresentaram rpido e contnuo crescimento desde 2006, saltando de pouco menos de US$ 200 mil para mais de US$ 3,2 milhes em 2010. Os pases da frica tambm receberam uma importante parcela da cooperao brasileira no perodo, inclusive superando a Amrica do Sul em 2008 e 2009, embora este fluxo tenha se reduzido substancialmente em 2010. Os pases da Amrica Central e do Norte no representam um montante significativo da cooperao brasileira na rea de segurana pblica, com a notvel exceo do Haiti, onde o Brasil lidera, desde 2004, o componente militar da misso de paz da ONU encarregada de restaurar a ordem e a democracia no pas. O principal destino da cooperao tcnica da PF entre 2006 e 2010 foi Guin-Bissau, que absorveu quase um tero do total desses investimentos ao longo dos cinco anos observados (grfico 1). Paraguai, Bolvia, Peru, So Tom e Prncipe e Cabo Verde aparecem em seguida na lista dos maiores receptores da cooperao brasileira para a rea de segurana; juntos, os seis primeiros pases responderam por mais de 75% da cooperao internacional da PF no perodo.
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GRFICO 1
Destinao dos gastos com cooperao tcnica da Polcia Federal do Brasil (2006-2010) (Em %)
9,9 2,8 3,0 3,8 4,6 28,9
6,0
7,2 13,3 8,2 12,2 Guin-Bissau Paraguai Bolvia Peru Fonte: Ipea e ABC (2011; 2013). Elaborao dos autores. So Tom e Prncipe Cabo Verde Moambique Angola Uruguai Colmbia Outros pases
A primazia dos pases africanos na distribuio dos recursos destinados cooperao internacional brasileira na rea de segurana se torna evidente quando se verifica que mais da metade destes gastos teve como destino pases daquele continente. Na Amrica do Sul, a maior parte dos recursos brasileiros tem sido investida em pases vizinhos situados nas fronteiras das regies Centro-Oeste e Sul do Brasil, com exceo do Peru. Colmbia e Venezuela, cujas faixas de fronteira com o territrio brasileiro configuram loci de atuao de diversos grupos criminosos ligados ao narcotrfico e ao contrabando de armas, foram beneficiadas com menos de 3% dos gastos com cooperao tcnica da PF entre 2006 e 2010. O contraste desta reduzida porcentagem com os observados para os pases da frica, somado ao fato de que esta cooperao ainda representa volumes muito baixos, considerando o tamanho da economia brasileira, evidencia uma menor relevncia das iniciativas regionais de segurana entre as prioridades polticas do pas no plano internacional. O grfico 2 ilustra a participao relativa de cada regio no total investido pelo Brasil para a cooperao tcnica de sua PF no perodo recente. perceptvel a primazia do continente africano como receptor da cooperao internacional do
185
Brasil na rea de segurana, no obstante os investimentos naqueles pases tenham se iniciado apenas em 2008 e sofrido uma queda abrupta em 2010. O montante destinado aos pases vizinhos na Amrica do Sul apresenta uma trajetria contnua de elevao em todo o perodo compreendido entre 2006 e 2010.
GRFICO 2
Volume e destinao regional da cooperao tcnica realizada pela Polcia Federal do Brasil (2006-2010) (Em US$ milhes de 2010)
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0 2006 2007 Amrica do Sul Amricas do Norte e Central / Caribe 2008 frica Europa e sia 2009 2010
Fonte: Ipea e ABC (2011; 2013). Elaborao dos autores.
A concentrao de investimentos em pases mais pobres se explica em razo de que a maior parte dessa cooperao tcnica consiste de cursos de formao e capacitao das foras de segurana dos pases parceiros do Brasil, ministrados por agentes da PF. Estes pases em geral possuem capacidade institucional inferior do Brasil para atuao no campo da segurana pblica, demandando, pois, a incorporao de novas tecnologias e o aprimoramento de seus recursos humanos a fim de viabilizar o sucesso do trabalho conjunto no combate criminalidade transnacional. Alm disso, observa-se que a natureza da cooperao tcnica realizada junto aos pases da Amrica do Sul distinta da implementada na frica: enquanto nos pases vizinhos o foco da atuao brasileira consiste na capacitao de foras de segurana e no compartilhamento de informaes e tecnologias para o combate a
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crimes transfronteirios, nos pases africanos ela voltada prpria estruturao dos rgos de segurana pblica destas naes, que ainda se acham em um estgio embrionrio do ponto de vista institucional. Enquanto a cooperao realizada junto aos pases africanos declinou abruptamente em 2010 uma evidncia do seu carter transitrio, posto que destinada quase que exclusivamente formao de recursos humanos e construo das instituies de segurana naqueles pases , a cooperao tcnica da PF na Amrica do Sul apresentou uma trajetria de contnua elevao. Esta trajetria coerente com o propsito daquela instituio de ampliar os canais de interao com estes pases de forma permanente, por meio de operaes conjuntas, intercmbio de informaes e fornecimento de infraestrutura local, requisitos necessrios efetividade das polticas de combate ao trfico de drogas e armas nas fronteiras. Mesmo aps o encerramento de diversos programas de treinamento da PF na frica em 2009, que culminaram na drstica reduo dos gastos com cooperao tcnica neste continente a partir de 2010, apenas uma pequena parcela destes foi redirecionada para a cooperao com os pases da Amrica do Sul. No obstante os gastos brasileiros com cooperao tcnica junto aos pases vizinhos tenham se elevado continuamente no perodo de 2006 a 2010, ainda no parece se verificar, pois, uma priorizao das iniciativas regionais no campo da segurana por parte do governo brasileiro. Igualmente, o volume reduzido de investimentos do Brasil voltados cooperao tcnica para a segurana contrasta com os montantes destinados por outras potncias mundiais cooperao bilateral com pases sul-americanos, com destaque para os Estados Unidos.11 Em que pese o bvio diferencial em termos de capacidade econmica destas naes, o interesse brasileiro no seu entorno estratgico ainda ensejaria um esforo mais significativo no sentido de ampliar a cooperao com os pases vizinhos.
11. Somente para ns destinados segurana notadamente no combate produo e ao trco de drogas , o total de investimentos dos Estados Unidos na Amrica Latina no perodo de 1980 a 2009 foi de cerca de US$ 14,6 bilhes, concentrando-se principalmente no mbito dos acordos celebrados com Colmbia e Mxico, os maiores receptores individuais dessa ajuda (Seelke et al., 2011, p. 9). A priorizao da regio pelos Estados Unidos tambm evidenciada pelo recente desmembramento da Iniciativa Regional de Segurana para a Amrica Central (em ingls, Central America Regional Security Initiative CARSI), com a criao de uma iniciativa especca para a bacia do Caribe (em ingls, Caribbean Basin Security Initiative CBSI), bem como a elevao das dotaes de ajuda para estes e outros programas bilaterais na regio.
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5 DESAFIOS EFETIVIDADE DAS AES DE COOPERAO ENTRE ESTADOS NO COMBATE CRIMINALIDADE TRANSNACIONAL
Diante do grau de complexidade e diversificao do crime organizado, a atividade de inteligncia12 adquire grande importncia para sua represso e preveno. A cooperao entre as polcias e os servios de inteligncia dos diferentes pases que compartilham dos mesmos problemas relacionados criminalidade transfronteiria , particularmente, imprescindvel para o desenho de programas mais eficazes e duradouros na promoo da segurana pblica.
As informaes constituem o insumo bsico para o trabalho das organizaes de segurana pblica, e a forma como elas a produzem, organizam, disponibilizam e utilizam que determinaro a natureza e efetividade das atividades desenvolvidas. Modernos sistemas de gesto de atividades de segurana pblica tm como base a utilizao intensiva de informaes para fins de planejamento e desenvolvimento de estratgias, bem como para o monitoramento e avaliao de resultados (Beato Filho, 2009, p. 8).
Contudo, essas informaes esto em grande medida dispersas, de posse de funcionrios em agncias de diferentes pases. Isto torna complexo o processo de transformao das informaes em conhecimento sistematizado e til para o desenvolvimento de aes estratgicas, envolvendo relaes de confiana mtua, que no se desenvolvem de forma espontnea. Esta confiana, que tem de ser construda e estruturada institucionalmente, consiste em pressuposto no somente para o sucesso das atividades na rea de inteligncia, mas para quaisquer iniciativas de cooperao contra a criminalidade transnacional. O combate ao crime organizado inclusive envolvendo lavagem de dinheiro , ao terrorismo e ao de grupos extremistas demanda que a produo e o compartilhamento de informaes ocorram de forma rpida e contnua, de modo a assegurar sua consistncia e utilidade para a posterior elaborao de estratgias eficazes de ao preventiva e repressiva. Contudo, uma vez que a cooperao envolvendo intercmbio de informaes problemtica ao nvel interno dos pases,13 em nvel
12. Este trabalho se concentra na noo de inteligncia policial enquanto subconjunto do complexo de atividades que estruturam o sistema de inteligncia nacional. Quando se fala em atividades de inteligncia policial, faz-se referncia a uma acepo do conceito que abrange basicamente dois signicados distintos, mas complementares: i) a investigao policial propriamente dita, que se identica com os procedimentos tcnicos que devem ser empreendidos para que, aps o cometimento de um crime, possa haver apurao dos fatos e o levantamento de subsdios que sustentem a ao penal; e ii) a anlise criminal, que o tratamento sistemtico de informaes e a produo de conhecimento a partir do estabelecimento de correlaes entre fatos delituosos, ou situaes de imediata ou potencial inuncia sobre eles, estabelecendo padres e tendncias da criminalidade em determinado contexto histrico de alguma localidade ou regio (Ferro, 2006). Assim, a anlise criminal pode, inclusive, ser vista como atividade complementar investigao de delitos, fornecendo elementos que permitem a compreenso do modus operandi de agentes criminosos em uma moldura maior, com o apoio de softwares, georreferenciamento e tcnicas estatsticas. Enquanto a investigao consiste em tarefa de competncia exclusiva das polcias judicirias, os servios de anlise criminal podem assessorar tambm as aes de policiamento ostensivo, por meio da anlise, compartilhamento e difuso de informaes. 13. Para uma anlise de algumas dessas diculdades no caso especco do Brasil, que o pas dotado de maior capacidade econmica e institucional para implementar polticas de segurana na regio, ver Oliveira Junior e Silva Filho (2010b).
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internacional ela se torna ainda mais prejudicada. Ainda que acordos sejam celebrados entre pases para o provimento de um bem pblico global, difcil precisar a priori a real inteno de cada governo em comprometer recursos fiscais com esta finalidade, dado que as relaes internacionais so frequentemente pautadas por disputas e barganhas que envolvem outras esferas de interesse, cujos resultados podem mesmo inviabilizar a implementao daquela poltica pblica. Alm disso, h uma desconfiana mtua entre as foras policiais de cada pas, reforada pelo desconhecimento acerca da consistncia dos mtodos, da intensidade do esforo e da confiabilidade de seus pares no outro lado da fronteira. Finalmente, tambm existe a necessidade de envolvimento das Foras Armadas e outros rgos superiores de inteligncia, cuja sensibilidade a questes envolvendo a defesa nacional tambm constitui um srio bice ao compartilhamento de informaes. No caso da Amrica do Sul, o crime organizado transnacional representa a expresso mais clara de uma ameaa comum, que pode inclusive enfraquecer a estabilidade ou prejudicar o desenvolvimento das instituies democrticas em alguns pases da regio. Contudo, o consenso em torno da relevncia deste tipo de ameaa no suficiente para assegurar a cooperao. Lideranas regionais, como o Brasil, devem estar dispostas a assumir parcela cada vez maior dos custos de implementao de polticas pblicas de segurana em nvel transnacional. Somente por meio de sua iniciativa poltica e seu comprometimento crvel com esta estratgia cooperativa, os demais pases da regio sero impelidos a contribuir com a ao coletiva. A capacidade e a legitimidade do Brasil enquanto liderana regional ao longo das prximas dcadas decorrer, em grande medida, da efetividade de suas iniciativas nesta rea. Segundo Tony Castro, delegado da PF, o enfrentamento das ameaas advindas do crime organizado transnacional implica necessariamente uma articulao entre Estados e instituies afetados (Castro, 2011). Ele sugere que, neste processo, alguns princpios precisam ser observados: estabelecer redes slidas de relacionamento, com intercmbio de pessoal dos rgos de segurana pblica das naes envolvidas; construir confiana e respeito mtuos na elaborao de sistemas comuns de informao, de modo que os profissionais de inteligncia tenham condies geis para partilhar os dados relevantes; desenvolver uma viso comum, que minimize questes territoriais. bvio que tais questes se fazem presentes e so relevantes. No entanto, isto deve ser minimizado, abrindo possibilidade para emergncia de um plano de ao maior; e
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incentivar a comunicao mtua, adotando-se medidas imediatas para se eliminar os impedimentos que possam causar entraves colaborao. Ainda com o intuito de compreender melhor os empecilhos s atividades de cooperao, foram realizadas duas entrevistas com gestores da rea no governo federal.14 Na opinio do entrevistado do Ministrio da Justia (MJ), observa-se um maior esforo em ampliar a cooperao e integrao a partir do Decreto-Lei no 7.496, de 8 de julho de 2011, que instituiu o PEF. No entanto, ele relata a falta de uma melhor coordenao entre os rgos do governo federal, especialmente em mbito de coordenaes-gerais, diretorias, secretarias, ministrios e presidncia da Repblica. Inmeros problemas ainda so latentes na regio de fronteira, havendo dificuldade de aprimoramento e soluo, devido ausncia de um frum especfico de discusso entre gestores das aes operacionais e estruturantes dos rgos envolvidos com o PEF no mbito federal. Alm desta dificuldade de relacionamento entre os rgos federais e estaduais na regio de fronteira, falta integrao das plataformas tecnolgicas de radiocomunicao digital e outras iniciativas que dinamizem e fortaleam a cooperao entre os atores envolvidos. Apesar do carter incipiente no que tange ao direcionamento das aes pelo governo federal, o representante do MJ cita como pontos positivos:
os acordos j celebrados entre o Brasil e nossos vizinhos para enfrentamento aos ilcitos transnacionais, capitaneados principalmente pelo Departamento de Polcia Federal; e o incentivo realizado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica, no mbito da Enafron [Estratgia Nacional de Segurana Pblica nas Fronteiras], junto aos GGIFs [Gabinetes de Gesto Integrada de Fronteiras] e CTs Frons [Cmaras Temticas de Fronteiras], para que busquem alternativas locais, visando trazer os rgos de segurana pblica dos pases vizinhos para discusso e realizao de planejamentos de aes e operaes conjuntas, dentro das respectivas esferas de atribuies.
Para o gestor do Ministrio da Defesa, a coordenao no nvel domstico para a promoo de polticas de controle dos crimes transfronteirios ainda no eficaz, mas considera que tem havido avanos, principalmente devido ao PEF. Diferentes organizaes, como o Exrcito, a PF e as polcias locais, tm aprendido a trabalhar juntas e a valerem-se da complementariedade funcional para obter xitos que no seriam possveis se operassem de forma isolada. Mas, segundo ele, alm das limitaes estruturais e logsticas, h uma resistncia cultural destas instituies para atuarem de forma coordenada. Referindo-se cooperao com rgos de outros pases, assim se pronuncia:
Considero que incipiente, mas trata-se de medida necessria e incontornvel, o que j foi percebido pelos governos dos pases da regio, haja vista estar sendo discutida
14. A primeira entrevista foi realizada com um gestor do Ministrio da Justia. A segunda com um analista do Ministrio da Defesa. Para manter o sigilo, os mesmos sero identicados apenas como entrevistados do MJ e MD, respectivamente.
190
na Unasul a criao de um Conselho especfico para fortalecer a cooperao em matria de segurana cidad, justia e coordenao de aes contra o crime organizado transnacional. As solues precisam ser simples e exequveis, haja vista as dificuldades intrnsecas de uma coordenao multilateral culturas, pontos de vista, expectativas e recursos diferentes. importante se definir com clareza os conceitos e os objetivos. preciso evitar duplicaes fruns, polticas, legislao, meios etc.
Outras aes foram citadas, com destaque para a deciso do Conselho do Mercado Comum no 16/2006, que determinou a instituio do Acordo-Quadro sobre a Cooperao em Matria de Segurana Regional entre os Estados-Membros do Mercosul. Esta iniciativa multilateral tem como propsito otimizar os nveis de segurana na regio, promovendo uma cooperao mais ampla e assistncia recproca na preveno e represso das atividades ilcitas, especialmente as transnacionais. Embora o teor do acordo no difira significativamente do de outros compromissos bilaterais celebrados pelo Brasil com os pases vizinhos, sua eficcia pode ser ampliada pelo fato de ter sido construdo no mbito de um mercado comum, cujos fruns de discusso se encontram institucionalizados, o que favorece o dilogo e imprime mais agilidade na implementao das decises conjuntas.
6 CONSIDERAES FINAIS
A criminalidade transnacional um fenmeno estritamente imbricado segurana pblica no Brasil, e seu enfrentamento ultrapassa os limites das aes policiais convencionais, pois exige cooperao internacional articulada e efetiva. Em outras palavras, certo grau de internacionalizao das atividades de controle do crime parece inevitvel. Isto imprime s polticas de segurana de um pas e de seus vizinhos certas caractersticas de bem pblico global, demandando o somatrio e a coordenao dos esforos dos pases da regio em uma iniciativa intergovernamental comum. Uma vez que o Brasil desponta entre os pases sul-americanos como aquele dotado de mais capacidade econmica e institucional para promover polticas de segurana nas regies de fronteira, a iniciativa e o comprometimento do pas se fazem essenciais para assegurar a efetividade da cooperao regional nesta rea. Nesse sentido, fundamental o esforo empreendido pela PF ao longo dos ltimos anos no sentido de capacitar as foras de segurana dos pases vizinhos e ampliar e fortalecer os canais de compartilhamento de informaes. De fato, o Brasil vem ampliando os investimentos na promoo da cooperao tcnica de sua PF com os pases vizinhos, no obstante o montante desta cooperao ainda seja bastante modesto comparativamente ao tamanho das economias envolvidas, e, sobretudo, capacidade financeira do Estado brasileiro.
191
Mas, se em termos da capacidade do pas esses valores se mostram reduzidos, a discrepncia se torna maior diante das crescentes necessidades do setor. Os investimentos pelo Brasil nas iniciativas de cooperao internacional para combate a ilcitos nas fronteiras e promoo da segurana regional ainda so insuficientes face amplitude das fronteiras nacionais e ao elevado grau de articulao e penetrao dos grupos criminosos operando na regio. Iniciativas pontuais, como operaes de vulto nas fronteiras, envolvendo polcias, Foras Armadas e outros organismos de Estado, conquanto importantes, no configuram um esforo duradouro de fortalecimento da presena estatal nestas regies, sendo bastante limitado seu impacto sobre a reduo da criminalidade. As entrevistas com os gestores pblicos responsveis pela conduo de programas e estratgias de segurana em regies de fronteira no Brasil apontam a ausncia de coordenao das instituies nacionais e congneres nos pases vizinhos, bem como a carncia de recursos e o dilogo problemtico entre os sistemas de inteligncia na regio como fatores que mais prejudicam a implementao destas polticas. Nesse sentido, validaram as principais hipteses levantadas neste trabalho, quais sejam: que a coordenao internacional essencial para a efetividade destas iniciativas; e o esforo do governo brasileiro neste campo ainda resulta insuficiente e carente de estruturao. Alm disso, os entrevistados ressaltaram o papel de liderana a ser assumido pelo Brasil na regio para a consecuo do objetivo de reduo dos ilcitos transnacionais, tendo em vista a capacidade econmica e institucional do pas frente a seus vizinhos. A ausncia de priorizao das aes de combate aos ilcitos transfronteirios por parte do governo brasileiro constitui, no curto prazo, um desincentivo aos pases do entorno para cooperarem nesta rea, dado seu elevado custo de oportunidade derivado da escassez de recursos fiscais, face a vrias outras carncias de polticas pblicas. E, a longo prazo, poder configurar um incentivo queles pases que efetivamente priorizam o enfrentamento destas ameaas a buscarem outros parceiros a fim de concretizarem este esforo conjunto, voltando-se, inevitavelmente, para os Estados Unidos e outras potncias mundiais, em detrimento do Brasil, seu parceiro preferencial.
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PARTE 2 O BRASIL E A SEGURANA NO ATLNTICO SUL
CAPTULO 8
O ATLNTICO SUL NA PERSPECTIVA DA SEGURANA E DA DEFESA*

Antonio Ruy de Almeida Silva**
1 INTRODUO
Apesar de os avanos tecnolgicos e o surgimento de sociedades ps-industriais terem reduzido a importncia dos fatores geogrficos, o ambiente fsico continua sendo um elemento significativo para a compreenso da poltica e das relaes internacionais (Dougherty e Pfaltzgraff, 2003). Neste ambiente, destacam-se, em particular, os oceanos, por cobrirem cerca de 70% da superfcie terrestre e, principalmente, por serem fonte de riquezas e vias de comunicao que unem os diversos continentes. Este captulo tem como proposta elaborar uma sucinta anlise do Atlntico Sul no tocante sua importncia global, regional e local, nos aspectos tanto econmicos como estratgicos, com uma viso a partir do Brasil, privilegiando, tambm, as relaes entre Brasil e Argentina, os dois principais pases atlnticos da Amrica do Sul.1 Na primeira parte, so sintetizados alguns aspectos do papel do Atlntico Sul no sistema martimo globalizado e sua importncia para o Brasil.2 A segunda parte se volta para sua dimenso geopoltica, com nfase nos atores extrarregionais e nas iniciativas para a construo de uma identidade atlntica. Finalmente, ser analisada a relao do Brasil com a Argentina sob uma viso estratgica naval.
* O autor agradece ao almirante Mario Csar Flores e a Victor Coutinho Lage pelos valiosos comentrios nas verses anteriores deste artigo. ** Contra-almirante da Marinha do Brasil e membro do Centro de Estudos Poltico-Estratgicos da Escola de Guerra Naval, do Ncleo de Estudos Estratgicos da Universidade Federal Fluminense (UFF) e do Grupo de Anlise da Conjuntura Internacional da Universidade de So Paulo (USP). 1. Uma anlise desse oceano implicaria tambm abordar os pases africanos que o compartilham. No entanto, para manter o foco na Amrica do Sul atlntica, a frica ser mencionada apenas quando indispensvel para se entender os mecanismos internacionais existentes no Atlntico Sul. 2. O Atlntico Sul denido como a regio compreendida entre o paralelo 16 N, a costa ocidental da frica, a Antrtica, o leste da Amrica do Sul e das Antilhas menores, incluindo as guas Jurisdicionais Brasileiras (AJB) (Wiemer, 2013).
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2 GLOBALIZAO E PODER MARTIMO NO ATLNTICO SUL
Os oceanos tm desempenhado um importante papel na histria das civilizaes, em suas dimenses poltica, econmica, social, militar e ambiental. A globalizao, particularmente, desenvolve-se, tambm, graas s possibilidades que os espaos martimos oferecem para o comrcio, a explorao dos seus recursos, o transporte de pessoas e principalmente no passado a disseminao de ideias.3 Para Alfred T. Mahan, um dos mais conhecidos geopolticos dos Estados Unidos, o mar um grande caminho, aberto a todos, que permite o livre fluxo de pessoas e mercadorias, e no qual as marinhas de guerra tm, prioritariamente, a tarefa de assegurar o comando do mar, principalmente para proteger o transporte martimo.4 Segundo o autor, a histria do poder martimo 5 mostra a enorme influncia deste transporte no comrcio, na riqueza e no poder das naes, mas, ao mesmo tempo, revela como as disputas e a competio culminaram frequentemente em conflitos armados (Mahan, 1987). Alm de via indispensvel de comunicao, o mar tem se tornado uma importante fonte de recursos biolgicos, energticos e minerais. Esta importncia tende a crescer medida que novas pesquisas e tecnologias demonstram as potencialidades dos recursos do mar e possibilitam a explorao econmica destas riquezas. A influncia do mar se estende ainda s reas litorneas, onde vive a maioria da populao mundial, sujeita, portanto, s modificaes climticas que afetam o meio ambiente marinho. A importncia da dimenso econmica dos espaos martimos traz implicaes para as questes de segurana e defesa relacionadas aos oceanos. Os navios de guerra e as marinhas, criados inicialmente para proteger o comrcio martimo das primeiras civilizaes do Mediterrneo, hoje so os principais responsveis pela segurana deste sistema martimo globalizado (Stevens e Wescott, 1958). Alm disso, o mar tem sido palco de conflitos causados por interesses divergentes dos Estados. Recentemente, tem se observado tenses relacionadas delimitao de fronteiras martimas, em razo de seu estabelecimento no mbito da Conveno das Naes Unidas para o Direito do Mar, conhecida como a Lei do Mar, processo que,
3. Segundo alguns autores, a prpria losoa e a cincia comearam o seu desenvolvimento em Mileto, porque a cidade era um importante porto comercial, no qual povos com diferentes culturas se encontravam, facilitando a diversidade de ideias e os questionamentos de carter geral (Russell, 2001). 4. O conceito de comando do mar evoluiu na literatura naval para o conceito mais restrito de controle de reas martimas para cumprimento de tarefas especcas limitadas no tempo e no espao. 5. Mahan no define com preciso o conceito de poder martimo. Algumas vezes ele usado como a capacidade do poder militar na sua expresso naval de controlar o mar e, em outras, como o conjunto de atividades comerciais martimas, acesso a mercados e a possesso de colnias que contribuiriam para a riqueza e o poder de uma nao (Crowl, 1986). Neste captulo, poder martimo denido como a capacidade de um Estado de explorar o conjunto de atividades relacionadas com o mar no campo poltico, econmico, social, ambiental e militar, sendo que o poder naval o componente militar do poder martimo (Silva, 2007).
O Atlntico Sul na Perspectiva da Segurana e da Defesa
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em muitas regies, se caracteriza por demandas conflitantes dos pases envolvidos. Alm do mais, as ameaas neotradicionais, tais como o terrorismo, o transporte ilegal de pessoas e/ou material e a pirataria, que ganharam mais destaque aps o trmino da Guerra Fria e os ataques terroristas do 11 de Setembro, contribuem, ainda mais, para a complexidade da segurana martima.6 A globalizao e o poder martimo esto intimamente interligados. Ao mesmo tempo em que o processo da globalizao se intensifica, o poder martimo se desenvolve, e vice-versa. Em relao importncia econmica, verifica-se que a globalizao tem aumentado o fluxo das transaes comerciais, produzindo um desenvolvimento extraordinrio do transporte martimo, por meio do qual realizado cerca de 80% do comrcio mundial medido em peso e volume (United Nations, 2012). Segundo relatrio da Conferncia das Naes Unidas sobre o Comrcio e o Desenvolvimento (UNCTAD), existiam em 2011 cerca de 103 mil navios comerciais em servio no mar, enquanto outras fontes citam a existncia de cerca de 4.500 portos (United Nations, 2011).7 Nesse sentido, o sistema de comrcio globalizado depende do bom funcionamento do sistema martimo mundial. O Atlntico Sul faz parte desse sistema. No entanto, tradicionalmente, tem sido um espao martimo de menor importncia relativa. Em termos de via de comunicao e de transporte martimo, este oceano, na dimenso global, perifrico, tendo em vista que o trfego mais importante ocorre entre a sia, os Estados Unidos e a Europa, apenas passando pelo Atlntico Sul aqueles navios que no podem seguir uma rota mais curta, usando os canais de Suez e do Panam. Esta situao dever ser agravada com a ampliao deste ltimo, prevista para estar concluda no final de 2014, quando ento permitir a passagem de navios muito maiores, denominados New Panamax. Alm disso, tenta-se incrementar uma rota atravs do rtico, que, caso se concretize, poder reduzir consideravelmente o tempo de travessia entre os principais polos econmicos mundiais, afetando ainda mais as rotas do Atlntico Sul (Petroleiro..., 2012). Neste oceano, tambm no se encontra nenhum dos maiores portos do mundo, que se concentram, na sua maioria, no Pacfico. Em termos de transporte de contineres, o principal porto do Atlntico Sul, o de Santos, ocupa a 43a posio no ranking mundial (World Shipping Council, [s.d.]). O melhor porto da regio em termos de carga, o de Tubaro, ocupava em 2010 o 23o lugar na lista dos maiores do mundo (AAPA, 2010). Periferia no contexto global, no entanto, no o mesmo que insignificncia. O Atlntico Sul tem uma importncia relativa pondervel. No caso norte-americano, por exemplo, cerca de 20% do seu transporte martimo foi realizado pelo Atlntico
6. Embora essas ameaas sejam normalmente denominadas novas ameaas, elas no so novas, pois estiveram presentes em vrios perodos da histria. Assim, o termo ameaas neotradicionais parece mais apropriado, e por isso ser usado neste texto. 7. Ver, por exemplo, as informaes disponveis em: <http://www.worldportsource.com>.
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Sul em 2009, totalizando 10.992 navios (United States, 2011). Em 2011, segundo dados da Marinha do Brasil, trafegaram pelas linhas de comunicaes martimas brasileiras 1.032 navios por dia.8 Da mesma forma, a tendncia que este oceano ganhe maior importncia caso se confirme o dinamismo do Brasil e se incremente o crescimento econmico da Argentina e dos pases africanos, assim como o comrcio exterior entre estes e as maiores economias mundiais. Segundo relatrio da UNCTAD, os pases em desenvolvimento esto, de fato, aumentando sua participao no comrcio mundial. A exportao de commodities da frica e da Amrica Latina para a China e os pases mais desenvolvidos, assim como a importao de bens chineses por estas regies, esto reconfigurando o transporte pelo mar. Ademais, esto em construo novos complexos logsticos martimos em alguns pases ribeirinhos, e as descobertas de petrleo e o incremento da produo na costa africana so vetores que contribuiro para um incremento da importncia econmica do Atlntico Sul. Se, na dimenso global, o Atlntico Sul tem um papel secundrio como via de comunicao martima, e perifrico em termos estratgicos, no mbito regional e local, a sua importncia econmica e geopoltica fundamental. Para o Brasil, este oceano representa: via de transporte essencial para o seu comrcio exterior; fonte de riquezas, especialmente na explorao de petrleo; elemento fundamental para a sua defesa; e via para a sua projeo martima internacional. Os espaos martimos sobre os quais o Brasil tem algum tipo de jurisdio representam hoje cerca de 3,5 milhes de km. No entanto, existe a possibilidade de este total ser acrescido de cerca de 1 milho de km, em decorrncia do pleito para a extenso da plataforma continental, apresentado Comisso de Limites da Plataforma Continental da Organizao das Naes Unidas. Caso tenha sucesso na sua reivindicao, o Brasil ter jurisdio sobre espaos martimos que representaro cerca da metade da sua rea continental (Brasil, [s.d.]). Nesta rea, conhecida como Amaznia Azul, extrada a maior parte do petrleo brasileiro e onde se encontram as maiores reservas desta riqueza, no pr-sal. Para os demais pases ribeirinhos, a importncia dos seus espaos martimos, embora variando caso a caso, tambm se impe pelas perspectivas do comrcio e do transporte, da explorao de riquezas e da segurana e da defesa.
3 O ATLNTICO SUL SOB UMA PERSPECTIVA GEOPOLTICA
Na dimenso global da segurana e da defesa, o Atlntico Sul tem sido, da mesma forma que na economia globalizada, secundrio. Foi assim na Primeira e na Segunda Guerras Mundiais e assim continua atualmente, apesar das vrias tentativas
8. Dados fornecidos ao autor pelo Comando do Controle Naval do Trfego Martimo.
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de associ-lo Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) ou criao de uma hipottica Organizao do Tratado do Atlntico Sul, por pases da regio ou extrarregionais.9 No mbito regional e local, no entanto, a importncia geopoltica do Atlntico Sul fundamental, pois o processo de globalizao tambm tem se dado em um cenrio de integrao regional e a Amrica do Sul tem acompanhado esta tendncia (Katzenstein, 1996). No campo da segurana, de acordo com a teoria dos complexos regionais de segurana, defendida por Buzan e Wver, as regies tm tido mais autonomia em relao ingerncia que sofriam das grandes potncias no contexto da disputa ideolgica que permeou a Guerra Fria. Assim, o grau de interdependncia em relao segurana maior entre os pases de uma determinada regio, que compem um complexo regional, que com atores que no o constituem, inclusive as grandes potncias (Buzan e Wver, 2003). Essa autonomia relativa na Amrica do Sul, entretanto, no pode deixar de considerar os atores extrarregionais que possuem posies no Atlntico Sul e as iniciativas que tentam transformar o Atlntico em uma grande e indivisvel bacia. Entre estes atores, a Gr-Bretanha tem uma posio privilegiada por dominar um conjunto de posies, por meio das ilhas de Ascenso, Santa Helena e Tristo da Cunha, Malvinas e Gergia do Sul/Sandwich do Sul, sendo que a disputa com a Argentina em relao s Malvinas ainda constitui o principal foco de tenso envolvendo um pas extrarregio.10 A Frana outro ator extrarregional, com a sua presena no departamento ultramarino da Guiana, onde se localiza o importante centro espacial de Kourou, que faz lanamentos para a Frana e a Agncia Espacial Europeia, o que, em termos geoestratgicos, tem implicaes tanto na Amrica do Sul quanto no Atlntico Sul. As possesses desses dois pases so consideradas pela OTAN, outro ator extrarregional, como posies que permitem que o Atlntico Sul possa ser mantido sob controle no caso de qualquer eventualidade relacionada com ameaas aos seus interesses na regio. Estas possesses so bases de apoio para futuras necessidades de segurana envolvendo os interesses da OTAN, que j no se limitam s fronteiras dos pases que a compem, conforme explicitado em seu Conceito Estratgico, de 2010: a instabilidade ou o conflito para alm das fronteiras da OTAN podem diretamente ameaar a segurana da Aliana, inclusive por meio do fomento ao extremismo, ao terrorismo e a atividades ilegais, tais como o trfico de armas, narcticos e pessoas (NATO, 2010, traduo nossa).
9. Essa marginalidade foi interrompida, temporariamente, na Guerra das Malvinas, quando a Gr-Bretanha enviou uma fora-tarefa naval para reconquistar as ilhas, que haviam sido invadidas militarmente pela Argentina. 10. Apesar de Ascenso ter sido descoberta pelos portugueses, as ilhas fazem parte dos territrios ingleses alm do mar e cabe Gr-Bretanha sua defesa. Ascenso serve de base para a fora area da Gr-Bretanha e dos Estados Unidos, apoiando, tambm, as aeronaves que vo e voltam das Malvinas (Ascension Island, [s.d.]).
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Para alguns autores portugueses, as regies nas quais as ameaas neotradicionais poderiam necessitar da atuao da OTAN seriam as correspondentes ao Grande Oriente Mdio e frica Subsaariana, existindo um esforo da diplomacia portuguesa para incorporar o Atlntico Sul nas preocupaes estratgicas daquela organizao e da Unio Europeia, fundamentado na ideia de que no se pode pensar a dimenso de segurana deste oceano como um espao geoestratgico dividido. Nesta viso portuguesa, seria necessrio envolver os Estados Unidos e convencer o Brasil. E os laos culturais com a sua ex-colnia fariam de Portugal um ator fulcral nesta tarefa de convencimento (Serronha, 2010). Esse interesse em colocar o Atlntico Sul no radar estratgico da OTAN foi expresso, inclusive, pelo ministro da Defesa de Portugal em 2010,11 o que levou o ex-ministro da Defesa do Brasil, Nelson Jobim, a afirmar, em palestra que proferiu no mesmo ano em Lisboa, que via com reservas iniciativas que procurem, de alguma forma, associar o Norte do Atlntico ao Sul do Atlntico esta, o Sul, rea geoestratgica de interesse vital para o Brasil (Jobim, 2010). Apesar da opinio do ex-ministro, a atuao em qualquer regio est estabelecida como uma das misses da OTAN, conforme descrito na sua estratgia: A OTAN ir dissuadir e defender em relao a qualquer ameaa de agresso e a desafios emergentes de segurana onde eles ameacem a segurana fundamental dos aliados, individualmente, ou da Aliana como um todo. (NATO, 2010, traduo nossa). Aos esforos portugueses se soma o interesse espanhol, no sentido de tratar o Atlntico geoestrategicamente como um espao nico, equilibrando o peso estratgico do Sul do Atlntico em comparao com o Norte, e aproveitando seu potencial em benefcio de todos, nas palavras do ministro de Assuntos Exteriores da Espanha, Miguel ngel Moratinos. Em 2009, aps reunio promovida pela Espanha, na denominada Iniciativa do Atlntico Sul, foi emitida a Declarao de Lanzarote, que visa incrementar a cooperao entre os pases do Atlntico para enfrentar as ameaas e os desafios que recaem sobre o Atlntico como um espao geopoltico.12 O interesse de Portugal e Espanha em relao unio geoestratgica deste oceano pode ser explicado pela busca de mais protagonismo na OTAN, na qual estes pases so coadjuvantes quando comparados s maiores potncias europeias. Nos meios acadmicos norte-americanos, tambm se encontram iniciativas destinadas a mostrar a necessidade de se acabar com a diviso entre as duas partes do Atlntico. Em 2009, sob o patrocnio de um grupo de instituies dos Estados Unidos e da Europa, foi publicado um trabalho que, tendo como pano de fundo o incremento das relaes entre Estados Unidos e Unio Europeia, prope a cha11. The South Atlantic is strategic and should be included in the lines of fundamental action for NATO during the coming decade, says Portugals defence minister (NATO, 2010). 12. Na ocasio, o ministro espanhol usou at mesmo o acidente areo ocorrido com a aeronave da Air France que ia do Brasil para a Frana para justicar a necessidade de mais controle no Atlntico Sul (Pases..., 2009).
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mada Iniciativa da Bacia do Atlntico, na qual estes dois atores incrementariam a interao com os pases do Atlntico Sul para aproveitar as oportunidades e enfrentar os desafios, tais como: (...) conexes energticas; transportes, comrcio e investimento; migrao e integrao; construo de sociedades resilientes; promoo da boa governana, da sade e do desenvolvimento humano; combate ao crime organizado, s drogas e a outros desafios internacionais (Hamilton e Burwell, 2009, traduo nossa). Alm desses atores e iniciativas, h que se considerar, ainda, outro importante ator no Atlntico Sul: os Estados Unidos, que, como superpotncia martima, tm capacidade para atuar globalmente e, como um dos maiores beneficirios da globalizao, lideram os esforos para manter o sistema martimo mundial protegido contra ameaas. No entanto, apesar do incontestvel poder naval norte-americano, o nmero de navios que o compe tem decrescido ao longo dos anos. O sonho da Marinha dos seiscentos navios, proposta nos anos 1980, contrasta com os 284 navios existentes, em maro de 2012, que podem ser destacados para os diversos oceanos.13 Neste contexto, a crise econmica no permite antever uma melhoria significativa nesta tendncia. Assim, conceitos como segurana cooperativa, fundamentalmente de carter multinacional, vm sendo incentivados pelos Estados Unidos, h alguns anos, como forma de complementar as necessidades relacionadas com a segurana martima e reduzir os custos de manuteno da segurana global, ao compartilh-los com atores regionais.14 Neste contexto, o ex-comandante de operaes navais, Almirante Mullen, lanou, em 2005, a ideia da criao de uma rede global de naes para garantir a liberdade e a segurana dos mares. Esta rede se concretizaria no campo naval com a marinha dos mil navios, que seria uma ideia-fora que traduziria o conjunto dos meios navais de pases nas diversas regies do mundo, os quais seriam considerados como participantes deste sistema. Este conceito se fundamenta na ideia de que interessaria maioria dos pases manter a segurana martima contra as ameaas que afetem a globalizao, e que a cooperao regional ou mundial no campo do poder naval fundamental (Silva, 2006). Nessa conjuntura, interessa aos Estados Unidos a manuteno da estabilidade e da segurana no Atlntico Sul, a serem primariamente mantidas pelos Estados da regio, desde que assegurada a liberdade de navegao que permita a atuao do poder naval daquele pas quando necessrio. A criao da Quarta Frota, subordinada ao Comando Sul, cuja rea de atuao engloba o Caribe e as Amricas Central e do Sul, se insere neste contexto. A possibilidade de atuao foi
13. Dados da Marinha dos Estados Unidos, disponveis em: <http://www.navy.mil/navydata/nav_legacy.asp?id=146>. Acesso em: 21 mar. 2013. 14. Desde os anos 1990, o tema vem sendo discutido nos meios acadmicos norte-americanos (Cooperative..., 1992).
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incrementada, para alm da questo das drogas e da imigrao ilegal, em funo: i) da existncia na Amrica do Sul de governos de vis antiamericano, que mantm relaes amigveis com atores extrarregionais, principalmente com o Ir; ii) da necessidade de manter o Canal do Panam livre de ameaas e aberto navegao;15 e iii) pelo incremento da importncia do Atlntico Sul como via de comunicao e fonte de energia (Silva, 2008). Vistos, sucintamente, os principais atores e iniciativas extrarregionais relacionados com o Atlntico Sul, como se comportam Argentina e Brasil, os dois principais pases debruados sobre este oceano?
4 BRASIL, ARGENTINA E O ATLNTICO SUL
Os Estados Unidos, desde a Segunda Guerra Mundial, quando a Quarta Esquadra atuou a partir do Nordeste brasileiro, tiveram um papel importante nas concepes estratgicas de Brasil e Argentina relacionadas com o Atlntico Sul (Gama, 1982). Durante a Guerra Fria, o pensamento naval brasileiro estava subordinado s concepes estratgicas norte-americanas na defesa das linhas de comunicaes martimas contra ataques dos submarinos soviticos no Atlntico Sul. Esta subordinao tinha como contrapartida o fornecimento pelos norte-americanos de meios necessrios para a Marinha brasileira. No final da dcada de 1960 e incio da dcada de 1970, quando o crescimento econmico do Brasil abriu a possibilidade para a Marinha modernizar-se, adquirindo meios navais mais sofisticados, o pas encontrou uma srie de dificuldades para conseguir estas unidades nos Estados Unidos, e o mercado europeu foi a soluo. No entanto, o conceito estratgico naval brasileiro, que enfatizava a guerra antissubmarina, subordinado concepo estratgica norte-americana de defesa coletiva relacionada com a Guerra Fria, s foi alterado em 1977, com a publicao da Poltica Bsica e Diretrizes da Marinha (Vidigal, 1985). Nesse mesmo ano, o Brasil denuncia o acordo militar com os Estados Unidos, que j durava 25 anos, em face da poltica do governo Carter de associar a ajuda militar ao atestado de bons antecedentes, relacionado com os direitos humanos, emitido pelo Congresso norte-americano. Dessa forma, nos anos 1970, a postura naval brasileira se afastou das concepes navais norte-americanas, tanto na busca por novos mercados fornecedores de meios navais, quanto no desenho de um pensamento estratgico voltado para as hipteses de emprego relacionadas com os interesses brasileiros. Isto se deu, especialmente, em relao a um possvel conflito com a Argentina, devido ao problema de aproveitamento dos recursos hdricos do rio Paran.
15. A Marinha norte-americana realiza anualmente o exerccio militar multilateral denominado Panamax, com o propsito de defender o Canal.
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O distanciamento em relao aos Estados Unidos foi um processo que se desenvolveu principalmente durante a segunda metade dos anos 1960, quando o presidente Costa e Silva (1967-1969) demonstrava a vontade da poltica externa brasileira de desvencilhar-se da imagem de alinhamento com a norte-americana. O Brasil, em 1967, recusou o convite do presidente Lyndon Johnson (1963-1969) para participar da Guerra do Vietn, e a dificuldade para se conseguir dos norte-americanos meios militares mais sofisticados contribuiu indiretamente para o desenvolvimento da indstria militar brasileira, reduzindo ainda mais a sua dependncia militar dos Estados Unidos. Este distanciamento no campo da poltica externa foi aprofundado no governo Geisel (1974-1979), quando o Brasil reconheceu a independncia de Angola. A Argentina, apesar da aproximao com o Brasil nos anos 1970, mantinha uma relao prxima com os Estados Unidos como forma de contrabalanar o peso especfico de seu vizinho mais poderoso, inclusive apoiando os norte-americanos na luta anticomunista na Amrica Central (Hurrell, 1998). A Guerra das Malvinas, sete anos depois, parece ser um ponto de inflexo na postura conflitiva que contaminava a relao entre Brasil e Argentina e, particularmente, suas Foras Armadas. Para o Brasil, mas principalmente para a Argentina, ficou claro que os interesses norte-americanos relacionados com os seus parceiros tradicionais no mbito da OTAN teriam prioridade em relao aos tratados de defesa interamericanos ou cooperao bilateral de segurana com pases da Amrica do Sul. Da mesma forma que o Brasil nos anos 1970, a Argentina, nos anos 1980, aps a Guerra das Malvinas, foi buscar no mercado europeu, especialmente na Alemanha, os meios navais para a sua Marinha. No governo do presidente Menem (1989-1999), a Argentina voltou a intensificar seu relacionamento com os Estados Unidos, tipificada pela declarao do chanceler Guido di Tella de que a Argentina mantinha com aquele pas relaes carnais, tendo enviado dois navios de guerra para participar na Primeira Guerra do Golfo (Aversa, [s.d.]). No entanto, a falta de apoio do governo norte-americano crise econmica argentina cujo momento crtico ocorreu em 2001 contribuiu para o final deste perodo de alinhamento automtico (Buzan e Wver, 2003, p. 234). Em 2006, a poltica externa argentina j havia sido modificada, com o ento presidente Nstor Kirchner afirmando uma postura mais independente por parte do pas (Kirchner..., 2006). No campo da segurana, as relaes conflituosas entre Brasil e Argentina perderam substncia: pela resoluo pacfica do contencioso Itaipu-Corpus; pelo processo de integrao econmica entre os dois pases; e pela mudana do foco brasileiro para as possveis ameaas na Amaznia, enquanto mantinha a postura da defesa dos interesses martimos do Atlntico Sul, no mais relacionados com um
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conflito interestatal com a Argentina. A cooperao naval entre os dois pases foi intensificada e, hoje, existem mecanismos institucionalizados de consulta, exerccios militares e medidas de confiana mtua. No entanto, no parece existir, da parte do Brasil, interesse em criar organismos de defesa coletiva no Atlntico Sul, provavelmente porque isto reduziria sua capacidade de manobra, e at mesmo porque um futuro conflito relacionado com as Malvinas colocaria o pas em confronto com a Gr-Bretanha. O Brasil, mesmo apoiando a Argentina em relao s Malvinas, tem articulado um esforo diplomtico para no contaminar sua boa relao com aquele pas europeu, que passou a ser, inclusive, um importante fornecedor de meios navais para a sua Marinha a partir dos anos 1970. A aproximao com a Argentina se insere na estratgia de poltica externa brasileira de manter a Amrica do Sul e o Atlntico Sul em uma perspectiva regional, a fim de gerar mais estabilidade, desenvolvimento e integrao entre os pases da regio e reduzir a influncia das potncias extrarregionais, criando uma identidade sul-americana e uma sul-atlntica. Neste contexto, pode-se incluir a iniciativa brasileira da constituio de uma Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (Zopacas), estabelecida em 1986, na Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU). Formada por 22 pases dos dois lados do Atlntico, a iniciativa busca ampliar a cooperao em diversos campos, inclusive o da defesa. A AGNU, em 1994, aprovou, pela Resoluo no 49/26, a Zopacas, destacando-se a absteno dos Estados Unidos. Este mecanismo ganhou mais mpeto a partir de 2007 com a reunio ocorrida em Luanda. O processo de revitalizao da organizao prosseguiu durante a VII Reunio Ministerial, realizada em Montevidu, em 15 de janeiro de 2013, que aprovou uma declarao abrangente sobre os temas da poltica internacional, alm de um plano de ao (Uruguai, [s.d.]). No mesmo ano de criao da Zopacas, a integrao brasileiro-argentina dava os primeiros passos que levariam criao do Mercado Comum do Sul (Mercosul), criado em 1991, incorporando o Paraguai e o Uruguai. Este mecanismo de integrao sub-regional, ainda que enfrentando dificuldades no seu desenvolvimento, tem contribudo para a estabilidade regional. Sendo assim, o sucesso do Mercosul poderia ser considerado como decisivo para a construo de uma comunidade de segurana no Cone Sul (Buzan e Wver, 2003, p. 335). Para alguns autores, embora elementos como poder e interesse tenham contribudo para a mudana na rivalidade entre Argentina e Brasil, fatores ideacionais foram fundamentais para esta modificao. Segundo Hurrell, na esfera da segurana e da defesa, poder-se-ia citar fatores como: as medidas de confiana mtua; o deslocamento de efetivos militares brasileiros da fronteira sul para a Amaznia; e mais controle civil dos militares. Alm disso, o processo de integrao econmica, uma rede de instituies e um grau elevado de interao em diversos setores seriam
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outros fatores que apontam para a mudana qualitativa do relacionamento entre os dois pases, no que poderia ser considerado como uma incipiente comunidade de segurana (Hurrell, 1998). Apesar do avano nas dimenses polticas e econmicas no Mercosul, o campo militar continuou a se pautar pela cooperao bilateral e multilateral sem, no entanto, ter um frum de defesa institucionalizado para os pases participantes daquele organismo sub-regional. Apenas com a criao da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) e do seu Conselho de Defesa (CDS) que esta institucionalizao passou a ocorrer em um nvel regional.
5 CONCLUSO
Embora o Atlntico Sul seja, no contexto global, estratgica e economicamente perifrico com tendncia a aumentar sua importncia no mdio prazo, principalmente, pelo incremento da produo de petrleo nas suas reas martimas , ele fundamental no contexto regional e local, principalmente para o Brasil, que o v no apenas como fonte de riquezas e via de comunicao, mas tambm como veculo de integrao regional e projeo para alm deste espao. O processo de integrao regional, iniciado antes do fim da Guerra Fria, complexo. Por um lado, existem as tentativas de associaes mais amplas, seja em uma viso hemisfrica, seja na criao de uma identidade atlntica. Por outro, o Brasil tenta criar uma identidade sul-americana, a partir do ncleo do Mercosul, e sul-atlntica, a partir da Zopacas. A construo de uma identidade sul-atlntica se insere na mesma dinmica de construo de uma identidade sul-americana. No entanto, esta dinmica mais complexa. Primeiramente, por ser o Atlntico Sul compartilhado com dezenas de naes do continente africano. Segundo, pela presena de possesses de pases extrarregionais. Finalmente, pelas caractersticas das normas vigentes no mar, onde a liberdade de navegao no permite um conceito restrito de territorialidade, pois isto significaria reduzir a capacidade da potncia militar hegemnica e das demais potncias navais de atuarem na poltica internacional por meio de suas foras navais, que so seu principal instrumento militar de alcance global. Essa dinmica, no entanto, no significa a inexistncia de interesses comuns com os atores extrarregionais. O Reino Unido tem sido um fornecedor de meios navais para a Marinha brasileira, e a Frana, com o programa de submarinos, se tornou um importante parceiro para o Brasil. Alm da questo da aquisio de meios e tecnologia, existem interesses comuns relacionados com a segurana. Para os Estados Unidos, em poca de crise e de dificuldades econmicas, fundamental a parceria com os pases da regio, com o propsito de manter a estabilidade e dividir o custo da segurana, principalmente contra as ameaas neotradicionais
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que so do seu interesse. Esta estratgia est explicitada no documento sobre a poltica de defesa hemisfrica, publicado em outubro de 2012, no qual as iniciativas regionais como o Conselho de Defesa Sul-Americano so elogiadas (United States, 2012). Alm disso, existe uma rede institucionalizada de cooperao entre as foras armadas sul-americanas e norte-americanas, inclusive com exerccios navais conjuntos no Atlntico Sul. Mesmo assim, a criao da Quarta Frota indica um incremento na preocupao com os temas de segurana e defesa relacionados com os interesses norte-americanos na regio e que, caso necessrio, as foras navais daquele pas estaro organizacionalmente preparadas para intervir. Em relao OTAN, embora o seu Conceito Estratgico de 2010 no tenha incorporado a ideia de incluir o Atlntico Sul nas suas preocupaes imediatas, como defendido principalmente por Portugal, a forma vaga e ampla como est descrita a possibilidade de atuao das foras da organizao contra ameaas a algum dos seus membros tem sido motivo de preocupao no mbito do Ministrio da Defesa brasileiro (Amorim, 2011). A questo das Malvinas continua sendo um foco de possvel tenso16 no Atlntico Sul e, embora a situao da Guiana como departamento ultramarino da Frana parea estvel, apenas o futuro poder dizer como evoluir esta possesso europeia na Amrica do Sul. Ao considerar que a Zopacas deve prescindir de atores extrarregionais para se garantir um ambiente de paz e cooperao, o que pelo aspecto to somente da segurana internacional interessaria s potncias extrarregionais, torna-se necessrio que os pases da regio tenham condio de garantir esta paz, justamente para minimizar a possibilidade da interferncia. Nesse contexto, a existncia de poderes navais adequados para a atuao regional,17 inclusive contra as ameaas neotradicionais, bem como a boa relao entre as marinhas brasileira e argentina, so fundamentais. Em relao aos dois pases sul-americanos com maiores interesses no Atlntico Sul, a situao de intensa cooperao, a ponto de o Livro Branco da Argentina, de 2010, afirmar que, no Cone Sul, o cenrio de defesa e segurana internacional se encaminha para nveis de abertura e transparncia que se assemelham aos da inicial experincia de integrao europeia (Argentina, 2010, p. 38). O ideal que essa integrao evolua para uma comunidade de segurana. No entanto, no se pode descartar as questes materiais, de poder, assim como o resduo da cultura conflituosa que por tanto tempo contaminou a relao entre os dois pases, fortalecida por alegaes geopolticas de um suposto imperialismo brasileiro, disseminadas tambm nas demais naes da Amrica do Sul.
16. A deciso da Gr-Bretanha em explorar petrleo e gs natural e realizar exerccios militares nas Malvinas tem sido mais um complicador nessa disputa pelas ilhas. 17. Para o almirante Mario Csar Flores, no futuro previsvel, o Brasil s ter condies de ser um ator estratgico concreto na defesa de objetivos legitimados pela sociedade brasileira na Amrica do Sul e no Atlntico Sul (Flores, 2000, p. 136).
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Essas questes merecem reflexo, e podem contribuir para outros cenrios relacionados com o comportamento da Argentina e de outros pases da regio caso se confirme um maior desenvolvimento econmico e militar brasileiro. Haveria uma tentativa de balano de poder em relao ao Brasil, talvez at mesmo incentivado e explorado por outros atores extrarregionais? Neste contexto, poderiam as potncias extrarregionais ter um papel que hoje, aparentemente, negado por vrios pases? Ou ser que posturas fundamentadas em poder no tero mais condio de florescer na regio? Dessa forma, o futuro ser o fortalecimento da construo da identidade regional, possibilitando um ambiente no qual o dilema de segurana seria resolvido pela interpretao de que o aumento de capacidades de um dos atores no se constitui em ameaa, mas, pelo contrrio, seria benfico para manter afastadas as interferncias extrarregionais?18 Este um dilema poltico-estratgico e um desafio diplomtico que o Brasil ter de enfrentar no seu esforo de integrao da Amrica do Sul e de consolidao do Atlntico Sul como um espao martimo de paz e cooperao.
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18. Na apresentao do Livro Branco de Defesa Nacional, encaminhado ao Congresso brasileiro, o ministro da Defesa se preocupa em explicar o possvel incremento de poder militar, ao armar: as Foras Armadas possuem capacidade de projetar poder militar alm das fronteiras. Essa possibilidade, por si s, passvel de gerar insegurana em naes vizinhas. A ampla divulgao do Livro Branco de Defesa Nacional e a maneira clara com que seus captulos procuraram expressar os objetivos de defesa do Estado brasileiro constituem medidas de construo de conana mtua. Ao compartilhar as percepes e interesses nacionais no campo da defesa, o Brasil busca assegurar a compreenso das motivaes e nalidades do instrumento militar (Brasil, 2012).
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CAPTULO 9
O ATLNTICO SUL E A COOPERAO EM DEFESA ENTRE O BRASIL E A FRICA

Adriana Erthal Abdenur* Danilo Marcondes de Souza Neto**
1 INTRODUO
Uma das reas menos exploradas nas contribuies acadmicas sobre a cooperao Sul-Sul prestada pelo Brasil aquela relacionada segurana e defesa. A partir desta premissa, este captulo procura analisar os desdobramentos do crescente envolvimento do Brasil na rea de defesa e segurana no Atlntico Sul, com nfase nos pases da costa ocidental da frica, analisando o aprofundamento recente das iniciativas de cooperao Sul-Sul em atividades tais como treinamento, fornecimento de equipamentos, e troca de conhecimento. Estes esforos, lanados tanto por vias multilaterais quanto por canais bilaterais, refletem a importncia redobrada atribuda pelo Brasil ao Atlntico Sul como um espao geopoltico prioritrio, impulsionada por uma srie de fatores econmicos, polticos e de segurana. A pesquisa contempla as principais parcerias no continente, assim como a vinculao da cooperao em defesa com a reformulao da estratgia brasileira no Atlntico Sul. Analisa-se a cooperao prestada pelo Brasil ao longo da ltima dcada, vinculando-a s prioridades temticas e geogrficas da poltica externa brasileira e aos interesses das Foras Armadas inclusive o projeto de fortalecimento da indstria de defesa brasileira. Nesse perodo, destaca-se inicialmente a Poltica de Defesa Nacional de 2005, que j mencionava a vocao martima brasileira, a importncia da consolidao da Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (Zopacas) e a projeo brasileira no Atlntico Sul e nos pases lindeiros da frica (Brasil, 2005). Tais elementos foram reiterados em documentos mais recentes que vieram consolidar as polticas e os interesses brasileiros na rea de defesa, principalmente no Atlntico Sul, como a Estratgia Nacional de Defesa de 2008 e o Livro Branco de Defesa Nacional de 2012. Finalmente, o trabalho procura entender a relao destes desdobramentos unilaterais
* Coordenadora Geral do BRICS Policy Center e professora do Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). ** Doutorando no Departamento de Poltica e Relaes Internacionais da Universidade de Cambridge, Reino Unido. Bolsista da Capes-Cambridge Overseas Trust.
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e bilaterais com a intensificao de iniciativas multilaterais transregionais, tais como a Cpula Amrica do Sul-frica, a Zopacas, o Frum de Dilogo ndia-Brasil-frica do Sul (Ibas) e o crescente dilogo sobre segurana e defesa no mbito da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). A cooperao brasileira em defesa ao longo desse permetro parte da tentativa de construo de um cinturo de boa vontade1 sinaliza uma redefinio de ameaas e parcerias centrada na abundncia de recursos martimos (atuais e potenciais) do Atlntico Sul. Tal definio de ameaas parece estar acompanhada de um esforo por parte do governo brasileiro em iniciar o desenvolvimento de uma identidade comum entre os pases do Atlntico Sul. Com influncia da contribuio de Iver Neumann, pode-se entender o Atlntico Sul como um espao onde ocorre um processo de construo da regio (region building process). Inspirado pelo conceito de Anderson (1994) de comunidades imaginrias, Neumann (1994) argumenta que, da mesma forma como as naes, as regies tambm podem ser consideradas como comunidades imaginadas, em que atores-chave nestas regies funcionam como region builders, criando uma identidade espacial e cronolgica e disseminando esta identidade imaginada para os demais (p. 58). Tais esforos de articulao de uma identidade comum podem ser localizados, por exemplo, no mbito domstico (no projeto Amaznia Azul), assim como no mbito internacional na diversificao dos laos bilaterais com os pases da costa ocidental da frica e no refortalecimento da importncia da Zopacas. Este captulo est estruturado da seguinte forma. Primeiro, traada, em linhas gerais, a forte vinculao entre as polticas externa e de defesa no Brasil, tanto em termos discursivos quanto nos vnculos institucionais entre as duas esferas. Em seguida, analisada a importncia crescente do Atlntico Sul na estratgia brasileira de defesa, sublinhando o papel da cooperao Sul-Sul na construo de uma identidade transregional. Finalmente, analisam-se trs vertentes da estratgia brasileira no Atlntico Sul, desde medidas unilaterais vinculadas securitizao da regio, at iniciativas de cooperao bilaterais e multilaterais.
2 A VINCULAO ENTRE POLTICA EXTERNA E POLTICA DE DEFESA
Ao longo da ltima dcada, a cooperao internacional brasileira vem se expandindo como parte de uma poltica externa que busca projetar a influncia brasileira dentro e fora do entorno regional imediato. O discurso oficial relativo vertente Sul-Sul desta cooperao ressalta os laos histrico-culturais transatlnticos e a solidariedade, sobretudo para com os pases lusfonos da frica, que chegam a receber praticamente 70% da cooperao brasileira prestada ao continente. A retrica
1. Discurso do ministro da Defesa na abertura do II Seminrio de Defesa Nacional, realizado na Escola Superior de Guerra, no Rio de Janeiro, em 15 de fevereiro de 2012.
O Atlntico Sul e a Cooperao em Defesa entre o Brasil e a frica
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tambm afirma que a cooperao Sul-Sul brasileira se baseia na horizontalidade, em suposto contraste com as assimetrias acentuadas e o legado colonial da assistncia prestada pelos pases avanados (Brasil, 2012). No entanto, o governo brasileiro usa a cooperao Sul-Sul no apenas para estreitar laos com parceiros histricos, mas tambm como forma de projetar sua influncia e avanar interesses polticos, econmicos e de defesa. Neste sentido, longe de apenas atender a demandas de outros governos e instituies, a poltica externa brasileira usa a cooperao Sul-Sul de forma instrumental, com o propsito de projetar a influncia do Brasil no exterior, criar novas oportunidades econmicas e parcerias polticas, e fortalecer a segurana nacional pela cooperao com pases menos desenvolvidos, inclusive na rea de defesa. Ao mesmo tempo, o Ministrio da Defesa (MD) passa a adotar o discurso da cooperao Sul-Sul, enfatizando os laos com outros pases em desenvolvimento. Seguindo o discurso oficial, a literatura acadmica sobre a cooperao Sul-Sul brasileira vem se concentrando sobre as iniciativas econmicas e sociais, por exemplo, a atuao de instituies implementadoras, tais como a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e a Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz), com nfase na frica Lusfona. No entanto, o programa de cooperao Sul-Sul do Brasil tambm inclui iniciativas crescentes na rea de defesa. Tais projetos esto retoricamente e institucionalmente vinculados cooperao Sul-Sul mais ampla, inclusive por intermdio da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), que integra a estrutura do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) e ajuda a coordenar certos projetos. Por exemplo, a base de dados da ABC indica que, desde 2011, a agncia atuou junto s Foras Armadas do Brasil para a capacitao de militares em vrios pases africanos, entre eles, Cabo Verde, So Tom e Prncipe, Guin-Bissau, Senegal, Benim, Nigria e Angola.2 O resumo de projetos indica que a cooperao Sul-Sul em defesa bastante diversificada, acionando diversos setores das Foras Armadas no desenho e na implementao de programas de: treinamento; fornecimento de armas e equipamentos; colaborao em pesquisa sobretudo levantamentos da plataforma continental; projetos de cincia e tecnologia; e exerccios bilaterais ou multilaterais. Tais esforos nem sempre seguem a priorizao no discurso oficial sobre cooperao Sul-Sul da frica Lusfona. Desde 2003, quando o ento presidente Lula determinou que as relaes com a frica voltassem a ser prioridade estratgica da poltica externa brasileira, foram assinados acordos de cooperao no domnio da defesa com sete pases africanos, dos quais apenas dois Angola e Moambique so membros plenos da CPLP (os demais so frica do Sul, Nambia, Guin Equatorial, Nigria e Senegal).
2. Os dados so provenientes de pesquisa realizada em base de dados disponvel no site da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), disponvel em: <http://www.abc.gov.br/projetos/pesquisa>.
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Alm disso, o Brasil assinou quatro outros instrumentos jurdicos internacionais e ratificou um acordo com Cabo Verde (Brasil, 2010a). Tais acordos mobilizam uma ampla gama de atores, dentro e fora do Estado. Do lado brasileiro, os acordos so negociados pelo MD, em colaborao estreita com o MRE e, desde a administrao Lula, com orientaes da Assessoria para Assuntos Internacionais da Presidncia. Alm do papel das Foras Armadas, empresas pblicas e privadas da indstria de defesa, tais como a Embraer, a Empresa Gerencial de Projetos Navais (EMGEPRON), e a Taurus, participam da produo e exportao de armamentos e equipamentos. H, ainda, a participao direta e indireta de associaes como a Agncia Brasileira de Promoo de Exportaes e Investimento (Apex) e a Associao Brasileira das Indstrias de Materiais de Defesa e Segurana (ABIMDE), assim como grupos, como a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP), que apoiam os interesses da indstria da defesa. H tambm um estreitamento entre a diplomacia e a defesa no trabalho conjunto em projetos de cooperao bilateral, refletido na criao durante o governo Dilma de uma coordenadoria geral de defesa no gabinete do secretrio geral de relaes exteriores. A diversidade dos atores envolvidos na cooperao Sul-Sul em defesa reflexo da vinculao crescente entre as polticas externa e de defesa. Alm de aumentar a influncia brasileira dentro e fora do seu entorno regional sul-americano, a poltica externa tambm tem objetivos sistmicos, tais como a reforma da governana global e a transio para uma ordem internacional multipolar, interpretadas como benficas para o Brasil. A reformulao da estratgia nacional de defesa, com polticas pblicas voltadas para o fortalecimento da capacidade militar brasileira, serve para avanar alguns destes objetivos sobretudo no que diz respeito soberania do territrio nacional , mas, tambm, tem lgica prpria, relacionada ao papel das Foras Armadas no cenrio poltico-institucional brasileiro no ps-Guerra Fria (Hunter, 1994). Documentos-chave, tais como a Estratgia Nacional de Defesa (END), de 2008, e o Livro Branco de Defesa Nacional, de 2012, estabelecem novas prioridades e instrumentos legais para a modernizao e expanso da capacidade militar brasileira, frente ao quadro de decadncia que o setor enfrentou nos anos 1990, com o objetivo de dotar a indstria militar de autonomia tecnolgica pelo fortalecimento da Poltica Nacional da Indstria de Defesa, aprovada em 2005 o cenrio mais realista seria de autonomia parcial. Medidas recentes incluem a Lei no 12.598/2012, marco legal para as compras, as contrataes e o desenvolvimento de produtos e sistemas de defesa no pas, a qual lana novas isenes tributrias e incentivos exportao de armas e equipamentos militares. A norma diminui o custo de produo de companhias legalmente classificadas como estratgicas e
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estabelece incentivos ao desenvolvimento de tecnologias indispensveis ao Brasil. De acordo com o Small Arms Survey, o Brasil hoje o quarto maior exportador de armas leves do mundo, sendo que as empresas do setor consideram a frica como o mercado mais promissor (Dreyfus et al., 2010). Em termos quantitativos, as medidas surtiram efeito: as exportaes da indstria de defesa cresceram de US$ 300 milhes, em 2005, para US$ 750 milhes, em 2008, aumento dominado pelo setor de armas leves (Bava, 2009, p. 6). No discurso oficial, o reaparelhamento militar justificado como fator essencial para o desenvolvimento brasileiro outro vnculo com a poltica externa, cuja retrica tambm prioriza as relaes internacionais para fins de desenvolvimento no mbito domstico. A vinculao crescente entre poltica externa e poltica de defesa tambm est refletida na importncia dada cooperao internacional em defesa, inclusive o aumento da representao militar no exterior. No incio de 2008, por exemplo, o MD apresentou uma proposta Presidncia da Repblica para expandir a rede de adidos militares brasileiros no exterior. Entre os motivos apresentados, o MD alegou que o nmero de adidos naquele momento, 64 postos em 32 pases no era suficiente para os objetivos da poltica externa brasileira.3 O pedido citava, inclusive, a aproximao com a frica e a busca por um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas. De fato, a distribuio geogrfica desta representao reflete novas prioridades na rea de defesa: em relao ao espao do Atlntico Sul, o Brasil possua, naquele momento (2008), adidos das trs foras na Argentina, no Uruguai e na frica do Sul e pelo menos um adido em Angola, na Nambia e na Nigria. Esta preocupao com a representao no exterior espelha os esforos de expanso da representao diplomtica, com a abertura de 68 novas embaixadas e consulados, inclusive postos na costa ocidental da frica; entre estes, o estabelecimento, em 2003, da embaixada residente em So Tom e Prncipe, o nico pas da CPLP onde o Brasil no tinha representao diplomtica, alm de Togo, Benim, Libria, Serra Leoa e Guin Equatorial (Exman, 2007).4
3 A NOVA IMPORTNCIA DO ATLNTICO SUL
O Atlntico Sul de importncia histrica para o Brasil, servindo no apenas como canal da colonizao portuguesa, assim como das invases francesa e holandesa, mas tambm como teatro de guerra durante a Segunda Guerra Mundial, com as maiores perdas brasileiras tendo ocorrido neste espao, pelo torpedeamento de embarcaes brasileiras por submarinos alemes (Penha, 2011). No entanto, no
3. A distribuio dos adidos foi estabelecida pelo Decreto no 5294, de 1o de dezembro de 2004. 4. Nota-se ainda que a Gmbia apesar de estar encravada no territrio senegals, tem acesso ao Atlntico o nico pas da costa ocidental da frica onde o Brasil no tem, at o momento, embaixada residente. As relaes so tratadas cumulativamente pela Embaixada do Brasil no Senegal.
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ps-Segunda Guerra, as preocupaes da Guerra Fria se concentraram na dinmica bipolar do eixo Moscou-Washington. E, no Brasil, as prioridades estratgicas se voltaram para a Amaznia e a regio do Prata. Apesar de o discurso nacionalista incluir o Atlntico Sul, as relaes Brasil-frica no eram pensadas como elemento essencial para a construo de uma identidade sul-atlntica (Saraiva, 1996). Com o fim da Guerra Fria, e, em especial, com a virada do milnio, o Atlntico Sul passou a assumir nova importncia no pensamento estratgico brasileiro. Sobretudo durante o governo Lula, os laos econmicos, polticos e de segurana foram aprofundados e diversificados. Esta tendncia tem sido novamente magnificada, a partir de 2008, por trs fatores. O primeiro a crise global, que torna os recursos do norte global mais escassos e leva o Brasil a diversificar suas parcerias de comrcio e investimento pelas relaes com outros pases em desenvolvimento. O segundo a contestao da liderana regional do Brasil na sua dimenso poltica, por exemplo, pelo regime bolivariano na Venezuela. Apesar dos esforos durante o governo Lula de cimentar o apoio dos vizinhos para as ambies da poltica externa brasileira, inclusive por um assento permanente no Conselho de Segurana, a falta de consolidao desta liderana regional tambm incentiva o Brasil a buscar apoio do outro lado do Atlntico Sul (Flemes, 2010). O terceiro fator o aumento ou potencial aumento da importncia dos recursos naturais do Atlntico Sul (petrleo, gs, pesca, biodiversidade, ndulos polimetlicos e outros depsitos de mar profundo etc.) para a economia brasileira. Este elemento torna-se ainda mais importante com o anncio, em 2007, da descoberta de campos de explorao de petrleo e gs na camada pr-sal. Embora, em suas referncias ao Atlntico Sul, a END estabelea prioridades estratgicas de negaao do uso do mar, de controle de areas maritimas e de projeao de poder, o documento menciona brevemente a frica, enfatizando apenas a importncia da intensificao da cooperao e do comrcio com o continente (Brasil, 2008). O Livro Branco, de 2012, entra em detalhes sobre a cooperao em defesa, mas com nfase na cooperao multilateral, tais como a Zopacas e o Ibas. O documento ressalta a importncia estratgica das rotas martimas e das linhas de comunicao com a frica, mas o texto tambm enfatiza o projeto de intensificar o intercmbio com as Foras Armadas de outras naoes, particularmente com as da America do Sul e da costa ocidental da Africa, e reforar laos com outros paises que interagem em foruns de concertaao como o IBAS e o BRICS, alem de parcerias tradicionais (Brasil, 2012). Em termos de presena no Atlntico Sul, o livro reconhece a importncia da navegao para a economia brasileira, assim como a localizao no Atlntico Sul das reservas do pr-sal. Alm disso, o documento destaca a forte vinculao que o Brasil possui com o mar, tendo, inclusive, a maior costa entre os pases banhados pelo Atlntico condio que leva o pas a exercer uma influncia natural sobre
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o Atlntico Sul. Tanto o comrcio quanto os recursos naturais existentes so apresentados como motivos que levam necessidade de monitoramento e controle do trfego martimo. O texto do Livro tambm destaca a cooperao entre Brasil e os pases da costa ocidental da frica, mencionando a Zopacas como parte do processo de construo de identidade regional de um Atlntico Sul que tem identidade histrica e caractersticas prprias, de forma que conflitos e rivalidades estranhos ao Atlntico Sul no devem ser projetados sobre ele por Estados situados em outras regies (Brasil, 2012, p. 36). A cooperao com a frica tambm visa consolidar o apoio ao papel do Brasil na reforma da governana global, inclusive ao seu pleito a um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas. Em 2003, no incio do governo Lula, autoridades angolanas haviam manifestado apoio reivindicao brasileira (Amorim recebe..., 2003). Ao longo dos anos seguintes, outros pases da costa atlntica africana tambm expressaram seu apoio, inclusive Nambia, Cabo Verde, Camares, Nigria, Guin-Bissau e Gana. Destaca-se tambm o esforo por parte do governo brasileiro em ressaltar que, caso o Brasil consiga um assento permanente, alm de representar a Amrica Latina, tambm daria ateno aos problemas africanos, a partir de uma viso no paternalista (Amorim: se estiver..., 2005). Alm das dimenses econmica e poltica, o Atlntico Sul passa a assumir nova importncia estratgica para o governo brasileiro. Soma-se ao enfoque histrico sobre a segurana na regio amaznica uma preocupao crescente com a dimenso martima do territrio brasileiro. Por um lado, medida que a interdependncia entre a Amrica Latina e a frica aumenta, questes de segurana no tradicional se multiplicam, inclusive o trfico de drogas e a pirataria no Atlntico Sul esta ltima ainda restrita ao Golfo da Guin. Ademais, o Atlntico Sul de importncia vital para a economia brasileira. A END ressalta, diversas vezes, as rotas comerciais e os hidrocarbonetos no Atlntico Sul, inclusive vinculando os dois fatores: boa parte do petrleo que o Brasil importa vem de pases na faixa equatorial do Atlntico (Brasil, 2008). Atualmente, cerca de 95% do comrcio exterior do Brasil transita por rotas martimas que passam pelo Atlntico Sul. Alm disso, as descobertas recentes de reservas offshore e as perspectivas de explorao do petrleo no pr-sal elevam a preocupao com a segurana destes recursos e rotas, alando a proteo de tais recursos ao mesmo grau de prioridade que a Amaznia, conforme mencionado em discurso da presidente Dilma Rousseff em 2011 (Rousseff, 2011). H, no mnimo, uma correlao entre a descoberta das reservas do pr-sal no Atlntico Sul e os aumentos com gastos de defesa por parte do governo brasileiro. Em 2007, quando a descoberta do pr-sal foi anunciada, o valor liquidado do programa de reaparelhamento e adequao da Marinha era de R$ 399 milhes, passando para: R$ 421 milhes, em 2008;
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R$ 1,08 bilho, em 2009; e chegando a R$ 3,56 bilhes, em 2010. Dessa forma, segundo Nascimento (2011, p. 48-52), a participao relativa do programa de reaparelhamento e adequao da Marinha em termos do oramento do MD aumentou de 0,9%, em 2007, para 6%, em 2010. A nova importncia estratgica para o Brasil tambm se manifesta na proposta, originalmente apresentada em junho de 2004 Comisso de Limites da Plataforma Continental (CLPC) da Organizao das Naes Unidas (ONU), de extenso dos limites da plataforma continental brasileira para alm das 200 milhas nuticas (370 km). Tal expanso da projeo brasileira em direo frica corresponderia a uma rea de 954 mil km, totalizando um espao de aproximadamente 4,5 milhes de km. Em abril de 2007, a CLPC emitiu um relatrio de recomendaes, indicando um recuo de 20% a 35% da rea originalmente pleiteada pelo Brasil e sugerindo que fosse apresentada nova proposta com novos limites (Martins, 2010). Apesar de no haver ainda uma deciso definitiva, o Brasil est procurando garantir a sua presena nesta rea, por meio de programas de pesquisa sobre recursos naturais e levantamentos da plataforma, por exemplo. Tais esforos incluem um forte componente de cooperao com outros pases do Atlntico Sul: desde 2009, tanto o Ministrio de Minas e Energia (MME) quanto o MD esto envolvidos em acordos com pases da Amrica do Sul e da frica Atlntica para o mapeamento de dados relativos disponibilidade destes recursos (Vaz, 2011). A cooperao em pesquisa, sobretudo dado que o Brasil utiliza um modelo especfico de mapeamento, facilita a construo de uma identidade comum na medida em que ressalta o papel vital destes espaos e recursos para o projeto comum do Atlntico Sul (Reis, 2011). Essa ateno redobrada tambm est refletida na campanha Amaznia Azul, lanada em 2004 sendo que, em 2007, a expresso tornou-se marca registrada da Marinha (Brasil, 2012). O projeto, elaborado pela Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), procura aumentar a ateno popular ao oceano, inclusive por meio da divulgao de materiais didticos, lanados pelo Programa de Mentalidade Martima (Promar) desenvolvido, tambm pela CIRM, para conscientizar a populao brasileira sobre a importncia do mar e fomentar uma mentalidade martima. Tais iniciativas podem ser interpretadas como tentativas de formao de uma identidade sul-atlntica no mbito domstico, buscando tambm legitimar o aumento dos gastos com o reaparelhamento da Marinha e com a cooperao em defesa no Atlntico Sul. Enquanto isso, a ecologia de atores no Atlntico Sul passa por mudanas significativas, sobretudo com o ingresso de novos atores, tais como outras potncias emergentes. A China, por exemplo, vem aumentando sua presena na regio. Empresas chinesas se envolvem cada vez mais na explorao do petrleo, do gs, e da pesca no Atlntico Sul, e o governo chins vem fortalecendo sua cooperao
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militar com os pases africanos, inclusive ao longo do Atlntico Sul (Abdenur e Marcondes Neto, 2013). Muitas vezes, estes laos coincidem tematicamente e geograficamente com as reas priorizadas pela cooperao em defesa do Brasil. O acordo de cooperao da China com a Nambia inclui treinamento de oficiais e fornecimento de equipamentos, entre os quais, quatro embarcaes para a Marinha do pas (Nkala, 2012). Alm disso, a China vem fortalecendo seus laos de defesa com Angola e Nigria, com nfase sobre projetos navais (Akpe, 2012), causando a inquietao dos Estados Unidos (Mahtani, 2006). Somado a isso, velhas tenses entre atores mais antigos voltam tona, por exemplo o antagonismo entre a Argentina e o Reino Unido em torno das Malvinas/Falklands onde novas descobertas de petrleo e gs tambm foram feitas. Os vnculos ambientais, geogrficos e polticos entre o Atlntico Sul e a Antrtica de importncia histrica, dado que o Atlntico Sul a principal rota de acesso para o continente tambm adquirem nova importncia. O Livro Branco sublinha a importncia ecolgica e estratgica da Antrtica para a pesquisa brasileira, por exemplo, por meio do Programa Antrtico Brasileiro (Proantar). A prpria campanha Amaznia Azul tenta vincular este espao Antrtica, organizando a exposio itinerante A Amaznia Azul e o espao antrtico brasileiro, que conta com simulao de um acampamento no continente (IO, 2010). Alm disso, os atuais debates acerca da explorao dos recursos naturais na Antrtica se intensificam medida que alguns pases, como a Rssia e a China, vm demonstrando interesse em prospectar minerais, a despeito do Sistema do Tratado da Antrtica, que enfatiza a importncia da proteo ambiental da regio. H tambm uma preocupao crescente com questes de segurana no tradicional, inclusive a pirataria, com vrias ocorrncias recentes ao longo das reas mais politicamente instveis do Golfo da Guin. Ressalta-se, no entanto, que o Brasil no o nico pas de fora do continente africano a expressar preocupao com o fenmeno. Os Estados Unidos tm mostrado interesse na questo e possuem um radar instalado na ilha de Prncipe a fim de controlar a movimentao daquela zona, posio estratgica devido proximidade da ilha em relao aos pases produtores de petrleo da regio (Para Combater..., 2013). Autoridades da ilha de Prncipe tm solicitado mais cooperao por parte dos Estados Unidos, mas o governo nacional tem se queixado de que os Estados Unidos no compartilham todas as informaes obtidas pelo radar instalado na ilha (Ajuda Internacional..., 2013). Da mesma forma, o problema da pirataria foi alvo de ateno por parte do Conselho de Segurana. Em novembro de 2012, o Conselho reconheceu a diminuio da ameaa na costa da Somlia, mas destacou o aumento na regio do Golfo da Guin. Em fevereiro de 2012, aps condenar a pirataria na costa do Golfo da Guin Resoluo no 2.018 , o Conselho elaborou a Resoluo no 2.039, apoiando os organismos regionais,
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a Comisso do Golfo da Guin e a Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (Cedeao) no combate pirataria. Todos esses fatores levam a dois fenmenos interligados: soma-se, aos esforos de securitizao brasileira no Atlntico Sul, o fortalecimento da cooperao Sul-Sul, inclusive na rea de defesa, com os pases da regio. Embora o Brasil tambm reforce laos de cooperao militar com membros da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) inclusive com os Estados Unidos, a Frana e o Reino Unido o governo rejeita uma maior presena da aliana no Atlntico Sul. Em 2009, o ento ministro da Defesa do Brasil, Nelson Jobim, pregava que os pases da Amrica do Sul deveriam assumir a responsabilidade pelos espaos sul-americanos, sem a interferncia de atores externos regio. Jobim fez questo de ressaltar a Amaznia e os oceanos como parte deste espao (Werneck, 2009). Mais recentemente, observa-se que esta nfase sobre ameaas e responsabilidades comuns passa a englobar no apenas o litoral sul-americano, mas tambm o Atlntico Sul, exigindo, portanto, a construo de uma identidade regional por meio da cooperao com os pases africanos do permetro sul-atlntico.
4 SECURITIZAO BRASILEIRA DO ATLNTICO SUL
Notam-se, na estratgia brasileira para o Atlntico Sul, tentativas de reforo de seu domnio territorial no Atlntico, por exemplo, pela inscrio das suas ilhas atlnticas na Lista de Patrimnio da Humanidade e no aumento dos programas de pesquisa e ocupao dos arquiplagos atlnticos brasileiros lanados em 1996 (Zanirato, 2012). O status de patrimnio da humanidade seria uma forma de assegurar a soberania, que mantm a ocupao das ilhas por meio de equipes de investigadores e membros da Marinha, que se revezam de tempos em tempos. O aumento dos gastos com equipamentos da Marinha reflete no apenas uma modernizao, mas tambm o crescimento e a redistribuio da capacidade naval, julgada necessria porque a esquadra da Marinha concentra-se excessivamente no Rio de Janeiro. Os planos do governo preveem diversificao de bases, inclusive a instalao da Segunda Esquadra, possivelmente no Par,5 o que permitiria tambm vincular a proteo do territrio martimo da regio Amaznica (Costa, 2009). Tais planos tambm preveem a aquisio ou o desenvolvimento de novos armamentos, visando ao aumento e diversificao da capacidade de patrulhamento e dissuaso da Marinha brasileira. Por exemplo, o Sistema de Gerenciamento da Amaznia Azul (SisGAAz), novo sistema de satlite e monitoramento com radares para sensoriamento submarino voltado vigilncia das guas territoriais brasileiras, estar voltado especialmente para a rea do pr-sal.
5. Senado Federal (2012) Segunda Esquadra da Marinha no Par volta a ser debatida em Braslia. Braslia, DF, 3 de julho de 2012. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/senadores/senador/exaribeiro/detalha_noticias.asp?codigo=110157>.
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O sistema tambm ser utilizado para fins civis, incluindo socorro e salvamento, pesquisa e combate poluio (Cantanhde, 2011). H, tambm, a aquisio de equipamentos voltados especificamente para a defesa e patrulhamento no Atlntico Sul. No oramento, em termos especficos para a Marinha, os projetos previstos na mensagem presidencial enviada no incio de 2012, incluam: a compra de oito embarcaes anfbias, a reforma de um navio-hospital, cinco navios patrulha e outros cinco para escolta, um para apoio logstico, a elaborao de um projeto para a construo de um novo porta-avies e a entrega de seis helicpteros at o fim do ano (Exman e Martins, 2012). Em 2012, o governo enviou solicitao de propostas para especificaes de um possvel porta-avies, mas a crise econmica teria congelado os planos de construo possivelmente no Brasil, em colaborao com empresas estrangeiras de um segundo porta-avies para aps 2025 (Brasil projetar..., 2011). Outra iniciativa o programa de aquisio e construo de embarcaes para patrulhamento do Atlntico. O Brasil firmou acordo com a Frana para aquisio de submarinos convencionais edesenvolvimento conjunto de um submarino de propulso nuclear brasileiro (Rossi, 2008). O MD ressalta as vantagens do submarino nuclear no patrulhamento e na capacidade de dissuaso no Atlntico Sul, enfatizando a mobilidade, a velocidade, a autonomia ele pode se manter submerso por meses , e a longa durao do seu combustvel, que demora entre seis e dez anos para ser consumido. Alm disso, o projeto estaria de acordo com a poltica de refortalecimento da indstria nacional de defesa, pois o desenvolvimento dos submarinos no Brasil est previsto para incluir a participao de trinta empresas brasileiras (Bava, 2009). Desde 1979, j foram investidos US$ 1,1 bilho no programa nuclear da Marinha, o que demonstra o nvel de importncia atribudo ao projeto pelo Estado brasileiro.6 Em janeiro de 2013, a presidente Dilma Rousseff inaugurou a fbrica de metais em Itagua-RJ, a qual serviria futura produo de submarinos convencionais e nucleares, cuja previso de entrega a partir de 2017. Alm disso, em 2012, foram adquiridos trs navios de patrulha-ocenica junto ao Reino Unido ao custo de R$ 400 milhes; e investimentos no valor de R$ 8 bilhes esto previstos para a aquisio de mais embarcaes. Os modelos foram escolhidos por navegarem em alta velocidade e possurem alto grau de autonomia capacidade de permanecer por 35 dias no mar. A utilizao destas embarcaes est prevista no combate pirataria, pesca sem licena e em vazamentos de leo, assim como em misses de busca e salvamento. O chefe do Estado-Maior da Armada, almirante de esquadra Fernando Eduardo Wiemer, destacou a importncia da presena de embarcaes como elemento que delimita a fronteira martima brasileira, inibindo a incurso de foras estrangeiras e da
6. Marinha do Brasil ([s.d.]). Submarino nuclear brasileiro: <http://www.mar.mil.br/pnm/pnm.htm>.
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pirataria (Fariello, 2012, p. 33). No que diz respeito cooperao com a frica, antes mesmo de chegarem ao territrio brasileiro, estas embarcaes tm visitado pases com os quais o Brasil coopera no litoral atlntico, incluindo a realizao de exerccios conjuntos durante as visitas. Alm dos investimentos em termos de equipamentos, nota-se o destaque das atividades de simulao com o objetivo de proteo do Atlntico Sul. Citem-se um exerccio no qual um navio de marinha mercante estrangeira, sequestrado por um grupo terrorista, entra nas guas jurisdicionais brasileiras para atacar plataformas de petrleo localizadas na Bacia de Campos, e outro em que foi simulado um assalto areo para infiltrao de uma embarcao de pesquisa ssmica de pas inimigo (Wiltgen, 2011). Tais exerccios refletem a construo, evidente no discurso oficial, de ameaas relacionadas aos recursos naturais do territrio martimo no Atlntico Sul.
5 COOPERAO BRASILEIRA COM OS PASES AFRICANOS E O ATLNTICO SUL 5.1 A cooperao no Atlntico Sul no campo bilateral
Na seo sobre poltica externa e de defesa, o Livro Branco argumenta que o compartilhamento do Atlntico Sul aproxima o Brasil dos pases africanos, destacando que os projetos bilaterais ajudam na consolidao dos laos de cooperao no Atlntico Sul (Brasil, 2012). Tal nfase se reflete tambm na presena de militares estrangeiros no ensino militar da Marinha entre 2001 e 2011. Nota-se a ampla participao de pases africanos banhados pelo Atlntico, com destaque para a Nambia com um total de 1.179 militares. Este nmero muito superior aos da frica do Sul (sete militares), da Angola (22), de Guin-Bissau (cinco) e da Nigria (um). O nmero de militares da Nambia , inclusive, muito mais expressivo que o de pases com os quais o Brasil faz fronteira e possui laos antigos de cooperao, como Paraguai (35) e Argentina (22) (Brasil, 2012, p. 106). Notadamente, o nmero de brasileiros em instituies de ensino naval em pases africanos no mesmo perodo mnimo, com apenas um militar na frica do Sul. O nmero expressivo de militares da Nambia justificado pelo fato de que, em termos histricos, a relao de cooperao em defesa mais antiga do Brasil junto a pases africanos no Atlntico Sul , justamente, com a Nambia. Desde 1992 apenas dois anos aps a independncia da Nambia em relao frica do Sul , a Marinha brasileira vem cooperando com o pas africano. O Brasil foi um dos maiores responsveis pela criao da Marinha da Nambia, inexistente poca da independncia. Assim, o Brasil participou amplamente da formao de pessoal e estruturao da fora naval do pas (Medeiros, 2002). Em dezembro de 2001, foi assinado um novo acordo de cooperao. Desde ento, a Marinha da Nambia recebeu uma corveta, um navio e quatro lanchas-patrulha, e concluiu a compra de um navio fabricado em nossos estaleiros (Teixeira e Anselmo, 2010, p. 8).
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Alm disso, o Brasil fez o levantamento da plataforma continental da Nambia e a cooperao naval com a Nambia tem sido descrita pelo MRE como um dos principais exemplos de cooperao Sul-Sul brasileira no mbito da defesa (Brasil, 2011). Desde 2000, um grupo de apoio tcnico da Marinha do Brasil atua na principal base naval do pas (Walvis Bay), treinando militares namibianos. Ainda, a cooperao com a Nambia ilustra em muitos aspectos o funcionamento da cooperao brasileira, principalmente no contexto africano. Existe um elemento de benefcio indstria nacional, como no provimento de embarcaes produzidas no Brasil para uso da Marinha da Nambia, tal como previsto no acordo assinado em 2004. Outras iniciativas incluem um grupo de apoio tcnico, a misso de assessoria naval e a doao de embarcaes no mais em uso pela Marinha brasileira para a Marinha da Nambia.7 O uso da lngua portuguesa como parte do treinamento contribui, ainda, para o fortalecimento do poder brando brasileiro em um pas no membro da CPLP. No caso da frica do Sul, o pas um parceiro do Brasil no mbito do Mercosul, do BRICS Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul e do Ibas, simultaneamente. Estes laos existem no contexto de uma cooperao em defesa mais ampla, por exemplo, no projeto do mssil A-Darter de aeronave para aeronave, com sistema de deteco infravermelho , projeto lanado em 2006, com investimentos dos dois pases. Em 2010, Brasil e frica do Sul assinaram uma parceria estratgica que procura estimular a cooperao e o intercmbio em segurana e defesa, e tambm destaca a possibilidade de projetos conjuntos na indstria de aviao no mencionando diretamente iniciativas relacionadas Marinha (Brasil, 2010b). Neste documento, a seo sobre cincia e tecnologia reconhece o interesse bilateral em se desenvolver um programa sobre o fundo e os recursos marinhos do Atlntico Sul. O documento tambm reconhece a natureza estratgica do Atlntico Sul e refora a ideia de cooperao conjunta entre Amrica do Sul e frica pelo fortalecimento da Zopacas. A cooperao em defesa com a frica do Sul est vinculada iniciativa do Frum Ibas, lanado em 2003, e inclui um grupo de trabalho em defesa que procura estabelecer programas de intercmbio de pessoal e lanar cooperao trilateral em armamentos. Nesta iniciativa, foram estabelecidos exerccios militares navais (IBSAMAR) entre os trs pases, que ocorrem no litoral sul-africano, regio de localizao mais central entre Brasil e ndia (Indian Navy, [s.d.]). O primeiro ocorreu em maio de 2008, comandado pela frica do Sul, e o segundo em 2010, comandado pela ndia. O terceiro e ltimo exerccio ocorreu em outubro de 2012, sob a liderana do Brasil, e envolveu a participao de equipes de mdicos e
7. Nesse sentido, ver a Lei no 10.685, de 5 de junho de 2003, que dispe sobre a alienao por doao de uma corveta da Marinha do Brasil.
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bombeiros na simulao de um desastre causado em uma comunidade costeira atacada por foras inimigas. O exerccio buscou estimular a interoperabilidade das foras, objetivando futuras aes conjuntas de assistncia humanitria e combate a pirataria. O prximo exerccio, que ser liderado pela frica do Sul, est previsto para 2014. Em 2012, pouco antes do IBSAMAR, a frica do Sul tambm participou da nona edio de exerccio naval com as marinhas do Brasil, da Argentina e do Uruguai, chamado ATLASUR, que vem ocorrendo desde 1993. Alm da frica do Sul, a Nigria , atualmente, um ator importante no mbito da cooperao Amrica do Sul-frica. Em julho de 2010, Brasil e Nigria assinaram um acordo de cooperao em defesa, com nfase na rea de projetos navais conjuntos (Brasil e Nigria..., 2010). Alm do interesse nigeriano em lanchas escolares que esto sendo projetadas pela Marinha do Brasil para uso do Ministrio da Educao, discute-se o estabelecimento de uma posio coordenada entre os dois pases a respeito da minerao no Atlntico Sul. Do ponto de vista brasileiro, necessrio um posicionamento perante a ONU para se evitar que a minerao no leito do Oceano Atlntico prejudique as rotas de navegao dos pases da regio, em detrimento do comrcio exterior dos pases africanos e sul-americanos. Outro exemplo a cooperao recente entre Brasil e Guin Equatorial. As relaes entre os dois pases foram estabelecidas em 1974, mas s ganharam importncia a partir de 2006, quando a embaixada brasileira foi aberta em Malabo. Durante uma visita presidencial de Lula, em 2010, foi assinado um acordo de cooperao em defesa, no qual o Brasil se comprometeu a fornecer assistncia na rea de treinamento e na realizao de exerccios militares conjuntos, assim como equipamentos militares principalmente embarcaes produzidos no Brasil (Uchoa, 2010). A cooperao em defesa com a Guin Equatorial ocorre como parte de um quadro mais amplo de aprofundamento das relaes entre os dois pases. Alm do crescimento do comrcio, o governo brasileiro apoia a candidatura da Guin Equatorial a membro pleno da CPLP, e empresas brasileiras esto trabalhando na construo da nova capital no pas com empresas de outros pases, tais como Portugal e Nigria. Em relao a Cabo Verde, em maro de 2013, o MD recebeu a delegao deste pas, interessada principalmente no conhecimento do Brasil em relao a operaes de busca e salvamento e em segurana martima voltada para o combate ao trfico de drogas e de pessoas. A Marinha brasileira se comprometeu em auxiliar Cabo Verde no mapeamento da sua plataforma continental. O Brasil tambm tem a inteno de doar uma ou duas aeronaves usadas para serem utilizadas pelas Foras Armadas de Cabo Verde no patrulhamento do seu litoral. Angola, com quem o Brasil assinou parceria estratgica em 2010, tem laos alm da lusofonia compartilhada: a presena de angolanos no Brasil e brasileiros
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em Angola; a atuao de multinacionais brasileiras; a participao do Brasil no levantamento da plataforma continental de Angola, por meio do Leplac-Angola (Brasil vai..., 2011); e o papel ativo de Angola na revitalizao da Zopacas. No caso da cooperao em defesa (Angola pretende..., 2013), o principal interesse dos angolanos que o Brasil auxilie o pas a desenvolver a sua prpria indstria nacional de defesa, reduzindo a dependncia das Foras Armadas de Angola em relao indstria estrangeira. O tema foi discutido durante visita do ministro da Defesa, Celso Amorim, a Luanda, em fevereiro de 2013, na qual o ministro foi acompanhado de representantes da indstria de defesa brasileira. Alm disso, a Embraer tem vendido aeronaves para pases da frica, sobretudo o modelo Super Tucano, exportado para Angola, Burkina Fasso e Mauritnia (Silveira, 2012). Com o fim da guerra civil, Angola tem se mostrado cada vez mais disposta a auxiliar os demais membros da CPLP na soluo dos seus prprios problemas internos, e Brasil e Angola, em suas reunies bilaterais, tm discutido formas de auxiliar a Guin-Bissau. Alm desses parceiros mais estratgicos, a cooperao em defesa do Brasil inclui programas com outros pases do litoral africano, inclusive treinamento de oficiais e colaborao em levantamentos da plataforma continental com Mauritnia, So Tom e Prncipe, Benim e Senegal. O alcance destes projetos coincide geograficamente com a ideia expandida do Cinturo de Boa Vontade ao longo do Atlntico Sul.
5.2 A cooperao no Atlntico Sul no mbito multilateral
Comparativamente, o Atlntico Sul ainda no dispe do mesmo nvel de arquitetura multilateral que outras regies ocenicas, inclusive o Oceano ndico (Kornegay, 2013). No final da Guerra Fria, houve um esforo para aumentar a cooperao, com a criao da Zopacas iniciativa originalmente brasileira , em 1986. A Zopacas foi inicialmente estabelecida com o objetivo tanto de neutralizar a iniciativa do regime sul-africano e de estabelecer uma Organizao do Tratado do Atlntico Sul, voltada para a conteno do comunismo, quanto de blindar a regio em relao ao interesse de potncias extrarregionais, principalmente os Estados Unidos, procurando garantir a desmilitarizao da regio. A iniciativa inclua a rejeio reconhecida pela ONU presena de armas nucleares na regio. Dessa forma, a iniciativa de cooperao Sul-Sul na regio causava incmodo ao Norte: os Estados Unidos foram o nico pas a votar contra a Zopacas na ONU, e muitos Estados da Europa Ocidental decidiram se abster (ONU, 1986). Com o fim da Guerra Fria e a derrocada do regime do apartheid nos anos 1990, a iniciativa teve sua importncia reduzida no mbito da poltica externa brasileira, merecendo renovada importncia apenas em 2007, quando da realizao da VI Conferncia Ministerial da Zopacas, em Luanda. Foi estabelecida a Agenda de
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Luanda, que busca redimensionar a importncia da iniciativa em um novo cenrio geopoltico. Os temas acordados em Luanda incluem uma agenda voltada para o mbito social, incluindo erradicao da pobreza, desenvolvimento sustentvel, pesquisas marinhas,assim como consideraes geopolticas, incluindo o combate pirataria, ao trfico de drogas e armas na regio, preveno de conflitos e busca da paz, estabilidade e segurana. Finalmente, a Zopacas enfatiza a importncia ambiental do Atlntico Sul enquanto rea rica em biodiversidade. No contexto atual, a Zopacas est calcada na preservao dos direitos soberanos dos Estados da regio em termos de aproveitamento dos recursos martimos do Atlntico Sul. Outros fatores so a importncia crescente da temtica da defesa na CPLP organizao pensada inicialmente para a difuso da lngua portuguesa e a ideia de que os oceanos so elemento de integrao entre civilizaes (Amorim, 2012). No encontro da Zopacas em Montevidu, em janeiro de 2013, o ministro Amorim destacou a unio dos pases participantes em torno do Atlntico Sul, argumentando que a Zopacas possua um carter diferente de outras iniciativas, como a OTAN e a extinta Organizao do Tratado do Sudeste Asitico (Seato), por no ser uma aliana militar voltada para um inimigo comum, mas sim uma iniciativa baseada na ideia de promoo da paz e da cooperao entre os pases do entorno do Atlntico Sul. No entanto, na mesma fala, transpareceu um elemento crucial para se entender a atual dimenso do processo de construo de uma identidade do Atlntico Sul, baseada na construo paralela de novas ameaas, em uma retrica que enfatiza a cobia alheia dos recursos da regio: ao aprofundarmos nossas relaes, evitaremos que o Atlntico Sul seja visto como um vazio de poder e, portanto, atraia foras externas s nossas regies. Ou seja, existe uma percepo de que a regio tambm alvo do interesse de pases localizados fora dela. Esta afirmao reforada pela frase usada para concluir a interveno: cooperando entre ns, tambm estaremos dissuadindo terceiros de interferirem nos nossos assuntos (Brasil, 2013). De fato, o Brasil vem ressaltando a centralidade dos princpios estabelecidos na Resoluo no 41/2011 da Assembleia Geral da ONU que estabeleceu a Zopacas, sobretudo no que diz respeito conduta a ser seguida pelos Estados de fora da regio do Atlntico Sul. O governo tambm afirma o interesse em compartilhar o conhecimento adquirido nas reas de: levantamento dos recursos das plataformas continentais; busca e salvamento no mar; operaes de paz; e vigilncia martima, pela tecnologia denominada long range identification and tracking. No que diz respeito CPLP, o mar tem sido definido como um dos trs pilares estratgicos que unem os Estados-membros, juntamente lngua e s relaes histricas e culturais comuns. Destaca-se a Estratgia da CPLP para os Oceanos, estabelecida em 2007, que tem como objetivo promover uma viso integrada sobre desenvolvimento sustentvel das reas ocenicas sob responsabilidade dos pases da comunidade, apesar dos contextos geogrficos e capacidades distintas dos
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Estados-membros (Jorge, 2011, p. 124). Na XI Reunio de ministros da Defesa da CPLP, realizada em 2009, o Brasil defendeu a concertao entre os pases-membros a respeito de polticas relativas ao direito do mar. No ano seguinte, o Brasil foi anfitrio da XII Reunio, que refletiu a agenda defendida pelo Brasil no que diz respeito :
relevncia estratgica dos assuntos do mar para a CPLP, em especial a questo das plataformas continentais para definir limites soberanos que protejam da explorao comercial dos recursos marinhos realizada por Estados terceiros. No mbito das relaes sul-sul, o Brasil evidenciou a Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (Zopacas). No contexto das relaes Norte/Sul, exibiu apreenso quanto s novas concepes de Bacia do Atlntico e de partilha de soberanias da OTAN que, no fundo, permitem uma abordagem mais flexvel e interdependente sobre os espaos martimos (Galito, 2011, p. 18-19).
A segurana martima havia sido o tema central da reunio de ministros de Defesa da CPLP realizada em Luanda, em maio de 2009, quando os ministros enfatizaram a importncia de aumentar a cooperao no combate s atividades criminosas nos mares, em especial no Golfo da Guin, fortalecendo a soberania martima dos Estados, principalmente no que diz respeito ao combate pirataria. Durante a mesma reunio, Brasil e Portugal destacaram as suas solicitaes ONU referentes ao aumento das suas respectivas plataformas continentais (Redvers, 2009). Deste ento, outras reunies vm tratando das ameaas paz e segurana no Atlntico Sul, inclusive o trfico de drogas e a pirataria martima (Militares..., 2011). Ainda no mbito da CPLP, em maio de 2012, foi realizado no Rio de Janeiro o III Simpsio das Marinhas da CPLP, cujo tema principal foi a questo da pirataria no Golfo da Guin e a necessidade de apoio a alguns pases-membros da comunidade para o combate a este crime. Durante o evento, as marinhas do Brasil e de Portugal ofereceram assistncia s marinhas de Angola, Cabo Verde e Guin-Bissau para combate pirataria na regio, incluindo o fornecimento de assistncia e embarcaes, como os navios-patrulha. Um dos representantes da delegao brasileira sugeriu que a Marinha do Brasil poderia estabelecer uma linha de financiamento para que as marinhas africanas comprassem embarcaes desenvolvidas no Brasil (Oliveira, 2012). Destaca-se, ainda, a importncia de que a cooperao no combate ao crime transnacional avance no mbito da CPLP. Um passo importante neste sentido ocorreu em fevereiro de 2013, quando o Brasil promulgou a Conveno de Extradio entre os Estados-Membros da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa, assinada em 2005.8
8. A Conveno de Extradio entre os Estados-Membros da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) est disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Decreto/D7935.htm>.
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Por fim, do ponto de vista prtico, um elemento importante da cooperao entre os Estados-membros da CPLP a realizao dos exerccios Felino. A experincia conjunta comeou em 2000, com a participao dos Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa (PALOP) e de Portugal, tendo o Brasil como observador. Em 2002, o exerccio foi organizado no Brasil, tendo Timor-Leste como observador, e, a partir de 2003, o exerccio passou a incorporar todos os membros da CPLP. O exerccio tem sido uma medida importante para fortalecer a interoperabilidade das foras dos Estados-membros, assim como a capacidade dos pases da CPLP de atuarem em operaes de paz da ONU e em aes de assistncia humanitria (Coter, [s.d.]). H, ainda, iniciativas por meio do BRICS e da Cpula Amrica do Sul-frica. Embora o BRICS ainda no tenha um programa voltado especificamente para a rea de defesa, o agrupamento vem aprofundando as discusses sobre segurana, e a participao do Brasil e da frica do Sul poderiam trazer uma dimenso sul-atlntica aos debates. A Cpula Amrica do Sul-frica, lanada formalmente pela Declarao de Abuja, em 2006, compreende 54 pases africanos e doze latino-americanos, incluindo quase todos ao longo do Atlntico Sul. Mesmo no sendo especficas ao Atlntico Sul, tais iniciativas tm relevncia para a regio na medida em que tendem a estreitar laos entre parceiros estratgicos do Atlntico Sul, reforando tambm uma identidade em comum, mesmo no mbito de iniciativas multilaterais mais abrangentes.
6 CONCLUSO
O mapeamento e a anlise da cooperao brasileira em defesa no Atlntico Sul mostra que, ao longo da ltima dcada, o governo brasileiro vem se esforando no apenas para ampliar seus laos e parcerias de forma concreta, mas tambm de forma a fortalecer a construo de uma identidade comum com os pases da costa ocidental da frica. Embora o discurso oficial enfatize os vnculos com a frica Lusfona, a cooperao em defesa, sobretudo na rea naval, reflete uma preocupao bem mais abrangente em consolidar um cinturo de boa vontade com pases costeiros da regio, sejam eles lusfonos ou no. Tais esforos bi e multilaterais ocorrem paralelamente aos esforos de modernizao do poder militar brasileiro um programa respaldado, na sua dimenso martima, pelo argumento de que necessrio proteger os recursos naturais atuais e potenciais no Atlntico Sul. Apesar de se concordar com a literatura que aponta que a ideia do Atlntico como entidade geopoltica mais desenvolvida no Atlntico Norte que no Sul,9 procurou-se, por meio da anlise realizada neste estudo sobre a cooperao em defesa que o Brasil mantm com os pases africanos do Atlntico Sul, mostrar que
9. Ver a discusso em European Commission (2011, p. 19).
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este processo pode estar em via de mudana, com a crescente ideia do Atlntico Sul como espao de identidade e interesse compartilhados. Ao mesmo tempo, esta identidade construda no apenas por uma agenda positiva em comum, mas tambm por esforos de construo de novas ameaas, sempre associadas noo de cobia alheia pelos recursos do Atlntico Sul. Por sua vez, a definio de novas e potenciais ameaas processo que se espelha, por exemplo, nos exerccios de simulao, no material da campanha Amaznia Azul e no compartilhamento de metodologias para levantamentos da plataforma continental ajuda a legitimar o projeto de projeo brasileira pela sua dimenso militar. A construo de uma identidade comum no Atlntico Sul, longe de ocorrer em um vcuo, acontece em um contexto dinmico. Este contexto inclui no apenas os atores do permetro sul-atlntico, mas tambm pases de fora da regio. Alm da presena do Reino Unido, que detm uma srie de territrios ultramarinos no Atlntico Sul at a Antrtica, h um nmero elevado de pases do Norte com interesse e atuao na rea, sobretudo na sua dimenso econmica por exemplo, na explorao do petrleo na Amrica do Sul e na frica. Finalmente, outras potncias emergentes desempenham papis cada vez mais importantes no Atlntico Sul. A China tem interesses econmicos, polticos e de segurana na regio, com laos de cooperao comercial e investimentos cada vez mais assimtricos (Abdenur e Marcondes Neto, 2013). Outros pases entre eles, a Rssia e a ndia tambm vm fortalecendo seus programas de cooperao com pases da regio, inclusive pela atuao de empresas estatais e do setor privado. H, finalmente, uma vinculao cada vez mais forte entre o Atlntico Sul e a Antrtica, no apenas pela continuidade ambiental e geogrfica, mas tambm pela presena crescente de programas de pesquisa e, potencialmente, de explorao de recursos no continente. Alm dos novos laos de cooperao, os esforos de securitizao deste espao dinmico, com suas assimetrias emergentes e tenses latentes, podem produzir novas dinmicas de concorrncia. Portanto, entender a estratgia brasileira no Atlntico Sul, tanto no mbito domstico quanto na sua dimenso internacional, requer tambm que futuras pesquisas sobre o tema considerem o dinamismo geopoltico do seu entorno.
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CAPTULO 10
DO MARE LIBERUM AO MARE CLAUSUM: SOBERANIA MARTIMA E EXPLORAO ECONMICA DAS GUAS JURISDICIONAIS E DA REA*
Rodrigo Fracalossi de Moraes**
Modern maritime policymakers could only look nostalgically on days of British naval dominance as the bygone era of fish and ships. Robert Keohane e Joseph Nye Jr. (2001, p. 85) 1 INTRODUO
Em julho de 2010, a Comisso de Limites da Plataforma Continental da Organizao das Naes Unidas (CLCS) deu parecer parcialmente favorvel a uma demanda do governo brasileiro acerca do reconhecimento da extenso da plataforma continental do pas. As guas Jurisdicionais Brasileiras (AJB) puderam, ento, ser ampliadas de 3,51 milhes de km para 4,27 milhes de km, expanso de 22%.1 Muito embora esta rea no corresponda totalidade da solicitao, tal reconhecimento implicou a incorporao ao territrio brasileiro de um espao equivalente a cerca de trs vezes a rea do estado de So Paulo.2 Sobre as riquezas ali presentes, ainda se sabe muito pouco, mas h grande potencial: parte da rea do pr-sal encontra-se neste espao; existem recursos ainda desconhecidos da biodiversidade; e h possibilidade de explorao de depsitos de recursos minerais.
* O autor agradece os comentrios e sugestes de Adriana Abdenur, Andr de Mello e Souza, Carlos Lampert, Marcelo Colus Sumi, Marcelo Nonnenberg, Renato Baumann e Walter Antnio Desider Neto, bem como as indicaes bibliogrcas de Cintia Miyaji. Eventuais equvocos so de responsabilidade exclusiva do autor. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea. 1. Segue a denio do termo guas Jurisdicionais Brasileiras (AJB), conforme documento da Marinha do Brasil: [c]ompreendem as guas interiores e os espaos martimos, nos quais o Brasil exerce jurisdio, em algum grau, sobre atividades, pessoas, instalaes, embarcaes e recursos naturais vivos e no vivos, encontrados na massa lquida, no leito ou no subsolo marinho, para os ns de controle e scalizao, dentro dos limites da legislao internacional e nacional. Esses espaos martimos compreendem a faixa de duzentas milhas martimas contadas a partir das linhas de base, acrescida das guas sobrejacentes extenso da Plataforma Continental alm das duzentas milhas martimas, onde ela ocorrer (Brasil, 2013a, p. 1-1). 2. Em 2004, foi submetida uma solicitao referente a 912 mil km (Brasil, 2004, p. 5), complementada por uma solicitao de 42 mil km em 2006 (Brasil, 2006, p. 4), totalizando, portanto, 954 mil km. Em funo do reconhecimento apenas parcial, o governo brasileiro submeter nova solicitao CLCS, de forma a incorporar a totalidade da rea solicitada originalmente (Leite, 2012, p. 130). Detalhes adicionais esto presentes na subseo 3.5 deste trabalho.
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Assim como o Brasil, outros pases realizaram solicitaes semelhantes, buscando estender suas jurisdies sobre o mar, muitas vezes sobre espaos de grande extenso. Tal processo indica que os limites das jurisdies estatais sobre reas martimas ainda se encontram, em grande medida, em via de definio: enquanto as fronteiras terrestres interestatais esto, em sua maioria, delimitadas, o mesmo no se aplica s fronteiras existentes no mar. Nesse sentido, o presente captulo tem como objetivo analisar a evoluo da questo da soberania sobre os oceanos. O argumento central que o princpio do mare liberum, concebido por Hugo Grotius, segundo o qual o mar um patrimnio comum da humanidade, tem, desde o final da Segunda Guerra Mundial, cedido espao ao princpio do mare clausum, concebido por John Selden, segundo o qual as soberanias dos Estados podem ser estendidas sobre o mar.3 Tal processo passou a ocorrer a partir do ps-Segunda Guerra Mundial, em razo, sobretudo, de descobertas sobre o potencial econmico dos mares e de mudanas tecnolgicas, as quais passaram a possibilitar a explorao de recursos at ento no explorados ou a ampliao da explorao de recursos j explorados. A natureza da soberania sobre o mar, contudo, distinta da existente sobre as reas terrestres. Na maior parte das reas martimas sob jurisdio estatal, a soberania do tipo econmica. Na Zona Econmica Exclusiva (ZEE) e na plataforma continental estendida, os Estados possuem direito explorao exclusiva de recursos, mas no possuem soberania no sentido poltico do termo. No podem, em tese, impedir a instalao de cabos submarinos ou a circulao de embarcaes e aeronaves. Contudo, ainda que distinta, a soberania econmica no implica a ausncia de dinmicas concorrenciais interestatais. Desde o fim da Segunda Guerra Mundial, conflitos em torno de tais disputas ocorreram ou estiveram na iminncia de ocorrer. Embora a maior parte tenha sido solucionada de maneira pacfica, observam-se, atualmente, cenrios potenciais de conflito, sobretudo no Mar do Sul da China, como analisado neste trabalho. Dessa maneira, a linha que separa as soberanias econmica e poltica , em alguns casos, muito tnue. O texto est dividido em duas sees, ademais desta introduo e das consideraes finais, com os objetivos especficos de analisar: i) a evoluo geopoltica e jurdica do processo de delimitao e reconhecimento dos mares territoriais, zonas econmicas exclusivas e plataformas continentais estendidas; e ii) as vantagens que possuem os pases com territrios ultramarinos e/ou ilhas ocenicas e como estes aproveitam alguns dos recursos de suas guas jurisdicionais.
3. A ideia de progressiva extenso da soberania estatal sobre o mar est presente em: Friedman (1971), Keohane e Nye Jr. (1977), Extavour (1979), Reis (2011) e Tuerk (2012). A comparao dos conceitos de mare clausum e mare liberum como instrumento analtico para explicar este processo est presente em Sanguin (1997).
Do Mare Liberum ao Mare Clausum: soberania martima e explorao econmica das guas jurisdicionais e da rea
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2 A QUESTO DA SOBERANIA SOBRE O MAR E A EVOLUO DO DIREITO MARTIMO 2.1 Mare liberum e mare clausum: os mares tm dono?
Em 1609, foi publicada a obra Mare liberum (Mar livre), de Hugo Grotius. Por meio dela, o filsofo e jurista holands, poca na funo de conselheiro da Companhia Holandesa das ndias Orientais no perodo de pice do poder naval holands , argumentava que o mar deveria ser um espao de livre trnsito, no cabendo a nenhum Estado o direito de negar o seu uso (Grotius, 2000). Ele defendia, desta forma, a total liberdade da Holanda em comerciar com as demais naes do globo, refutando a suposta existncia de direitos soberanos sobre o mar. Portugal e Espanha, por exemplo, afirmavam que suas jurisdies se estendiam no apenas sobre as terras a leste e a oeste da linha estabelecida pela bula Inter caetera (1493), mas, tambm, sobre os oceanos (op. cit., p. 20-45). E a Inglaterra defendeu, durante a maior parte do sculo XVII, que sua soberania deveria se estender sobre o mar, posio expressada na obra Mare clausum (Mar fechado), de John Selden, ao mencionar que o Mar do Norte e o Atlntico Norte constituam o Mar Britnico (Selden, 1652, p. 181-187; Armitage, 1992, p. 533-534; Aravamudan, 2009, p. 67). Hugo Grotius tambm introduziu a noo de que existem no mar dois espaos distintos: i) as reas prximas s costas dos Estados, sobre as quais estes podem exercer algum controle, tendo em vista a importncia destas para a manuteno de sua soberania; e ii) as reas distantes, sobre as quais no deve ser estendida a soberania estatal (Grotius, 2000, p. 30). Esta distino seria a base sobre a qual se assentariam os conceitos modernos de mar territorial e alto-mar. A obra de Hugo Grotius seria criticada nos anos seguintes por alguns autores, como: William Welwod, em Uma smula de todas as leis do mar (An abridgement of all sea-lawes), de 1613, e tambm em Propriedade do mar (De dominio maris), de 1615; e John Selden, em Mar fechado (Mare clausum), de 1635 (Oppenheim, 2005, p. 410-411). A oposio s ideias de Grotius por estes autores e, sobretudo, a fora dos Estados no interessados na existncia de um mare liberum no possibilitaram que a proposta grociana fosse adotada naquele sculo em sua plenitude (op. cit., p. 411). Contudo, ao longo da segunda metade do sculo XVII, a Inglaterra fortaleceu progressivamente seu poder martimo, no bojo dos Atos de Navegao (editados a partir de 1651), das Guerras Anglo-Holandesas (1652-1674) e da Guerra dos Nove Anos (1688-1697). mesma poca, a Holanda, um dos grandes poderes martimos do globo, realizou diversas campanhas contra a Frana (1672-1678), necessitando, para tanto, realocar recursos em prol de sua defesa terrestre, em sacrifcio de sua fora martima (Mahan, 1890, p. 68-69; Schmitt, 1997). Assim, enquanto o poder naval holands se enfraquecia e a Holanda tornava-se um pas terrestre,
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a Inglaterra completava a sua transio, deixando de ser um pas feudal e terrestre para se tornar um pas martimo (Schmitt, 2003, p. 173). A consolidao do pas como o maior poder naval do globo ocorreu aps o trmino da Guerra da Sucesso Espanhola (1701-1714), contexto no qual a liberdade de navegao tornou-se pea-chave para a sua expanso comercial (Mahan, 1890, p. 223-224). No incio do sculo XVIII, o jurista Cornelis van Bijnkershoek retomou as ideias de Hugo Grotius, propondo, na obra Um discurso sobre a propriedade do mar (De dominio maris dissertatio), de 1702, que o mar fosse um espao de livre trnsito, proposta favorecida pelo novo status do poderio naval britnico. O mesmo autor afirmou, ainda, que os Estados deveriam ter o direito de exercer soberania na rea compreendida distncia mxima atingida por disparos de baterias costeiras (OBrien, 2001, p. 421; Schmitt, 2003, p. 180). Tal proposta veio a complementar a de Hugo Grotius, pois introduziu uma delimitao mais precisa daquilo que, atualmente, denomina-se de mar territorial. Este princpio passou a ser aceito progressivamente, tornando-se uma regra quase universal ao trmino do primeiro quartil do sculo XIX (Oppenheim, 2005, p. 412; Tuerk, 2012, p. 25). Se o princpio passou a ter aceitao universal, o mesmo no se pode dizer acerca da extenso exata da rea adjacente ao Estado costeiro sob sua soberania e da abrangncia dos direitos sobre ela (Churchill e Lowe, 1988, p. 60). A proposta de Ferdinando Galiani do limite de 3 milhas nuticas introduzida em 1782 era defendida por Estados Unidos e Reino Unido, mas no era consensual (OBrien, 2001, p. 405). Havia tambm divergncia acerca do que se podia ou no fazer neste espao: enquanto Estados Unidos e Reino Unido defendiam que os seus direitos deveriam ser equivalentes aos da parte terrestre de seus territrios, Frana e Espanha no reclamavam direitos de propriedade ou soberania nos mesmos moldes das reas terrestres (Churchill e Lowe, 1988, p. 60). Em 1815, ao incio do perodo da chamada Pax Britannica (1815-1914), o poder naval do pas era muito superior aos de todos os outros pases do globo somados (Keohane e Nye Jr. 2001, p. 78); e, sob a sua garantia, a liberdade nos mares manteve-se como regra ao longo de todo o sculo XIX. Ao trmino daquele sculo, o mar era efetivamente um espao sobre o qual a soberania estatal no se estendia: o alto-mar era considerado como res nullius e a rea de 3 milhas nuticas, embora defendida por importantes Estados, representava uma rea nfima em relao dimenso dos oceanos do globo. J em 1917, Julian Corbett (1917, p. 6) assinalou que a liberdade dos mares em tempos de paz era inquestionvel,4 questo colocada por Carl Schmitt da seguinte forma:
4. A anlise refere-se a tempos de paz. A total liberdade dos mares no se aplicaria a tempos de guerra (Corbett, 1917, p. 5).
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O mar ficou de fora de qualquer ordem estatal espacial especfica: no era nem territrio estatal ou colonial, nem um espao ocupvel. Ele estava livre de qualquer tipo de soberania espacial do Estado. A terra firme foi dividida em Estados territoriais ou reas sob domnio do Estado por meio de fronteiras claramente lineares. O mar no tinha outra fronteira seno as costas. Foi a nica superfcie territorial livre de todos os Estados, estando aberta ao comrcio, pesca e livre busca por guerras martimas e botins, sem levar em conta a proximidade ou as fronteiras geogrficas (Schmitt, 2003, p. 172, traduo nossa).
Aps o trmino da Primeira Guerra Mundial, mesmo com o fim da Pax Britannica, a perspectiva da liberdade dos mares manteve-se consensual (Keohane e Nye Jr. 2001, p. 80-81), embora as polticas acerca dos limites do mar territorial e da abrangncia de seus direitos sobre o mesmo fossem variadas (OBrien, 2001, p. 406). Na Conferncia de Haia, em 1930, convocada pela Liga das Naes, chegou-se a um acordo acerca da existncia do mar territorial, mas no sobre a sua extenso (Churchill e Lowe, 1988, p. 60). E a norma das 3 milhas nuticas ainda se mantinha, mesmo que desprovida do seu significado original, tendo em vista que o alcance de baterias costeiras h muito havia ultrapassado tal limite (Schmitt, 2003, p. 182).5 Aps o trmino da Segunda Guerra Mundial, entretanto, a questo dos limites martimos passaria por uma importante mudana, evidenciando a progressiva extenso da soberania estatal sobre as reas martimas, tema tratado nas prximas duas subsees.
2.2 O direito martimo internacional no ps-Segunda Guerra Mundial: da Unclos I Unclos III
No ps-Segunda Guerra Mundial, pesquisas cientficas ampliaram o grau de conhecimento acerca dos recursos martimos e algumas passaram a trabalhar com o conceito de plataforma continental (ou plataforma submarina). Neste contexto, vrios Estados passaram a reivindicar guas jurisdicionais mais extensas, tanto para a explorao de recursos quanto por questes ligadas segurana nacional e ao controle da poluio (Buck, 1998, p. 85). Os recursos pesqueiros, especificamente, deixaram de ser percebidos como inesgotveis e passaram a ser considerados como riquezas cuja explorao por terceiros implicava perda por parte do Estado costeiro. Os Estados Unidos emergiram, poca, como o poder naval dominante do globo. Ao pas caberia, em tese, a responsabilidade primordial pela garantia da
5. Os limites do mar territorial brasileiro estavam xados em trs milhas nuticas, conforme a Instruo no 43, do Ministrio das Relaes Exteriores, de 25 de agosto de 1914 (Rangel, 1974, p. 137). Cerca de vinte anos depois, o Decreto no 23.672, de 2 de janeiro de 1934, estabeleceu uma zona exclusiva de pesca no limite de 12 milhas nuticas da costa. No houve meno, contudo, aos limites do mar territorial brasileiro, que se manteve, portanto, em trs milhas nuticas (Silva, 2013, p. 106-107).
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liberdade de navegao nos mares e pela segurana das linhas de comunicaes martimas. Os Estados Unidos assumiram, de fato, tal papel, iniciando-se, assim, o perodo da chamada Pax Americana. Contudo, o pas foi, ao mesmo tempo, o primeiro a desafiar de forma substancial o princpio do mare liberum. Em 1945, o governo norte-americano emitiu a chamada Proclamao Truman, afirmando que a jurisdio do pas se estendia sobre sua plataforma continental a at uma profundidade de 600 ps. Destacou-se, na ocasio, que tal medida decorria das recentes descobertas de petrleo na costa norte-americana e da possibilidade de explorao de outros recursos minerais (United States, 1945; Keohane e Nye Jr., 2001, p. 81; United Nations, 2012). Esta deciso do governo norte-americano abriu precedentes para que diversos outros pases adotassem posies similares (Remy, 1992, p. 1208). Nesse sentido, cerca de um ms depois, o Mxico emitiu declarao semelhante dos Estados Unidos (Tauerk, 2012, p. 9-10). Em 1946, a Argentina tambm afirmou reivindicao sobre sua plataforma continental (United Nations, 2012), assim como faria o Brasil cerca de quatro anos depois, por meio do Decreto n 28.840, de 8 de novembro de 1950. Em razo de interesses pesqueiros, Chile e Peru declararam, em 1947, que suas soberanias se estendiam a 200 milhas nuticas, seguidos pelo Equador em 1950 (United Nations, 2012). Neste caso, a jurisdio no se limitava plataforma continental (ou seja, o leito/subsolo marinhos), mas abrangia tambm as guas. Em 1949, a Islndia, tambm por interesses pesqueiros, declarou soberania sobre toda sua plataforma continental (Buck, 1998, p. 86). Neste mesmo contexto, Arbia Saudita, Egito, Etipia, Lbia, Venezuela e alguns pases da Europa Oriental passaram a reivindicar que seus mares territoriais deveriam se estender a at 12 milhas nuticas e no apenas a 3 (United Nations, 2012). Dessa maneira, embora a liberdade de circulao nos mares tenha se mantido como um imperativo com os Estados Unidos desempenhando o papel de garantidores, em ltima instncia, da boa ordem no mar houve uma inflexo quanto liberdade para a explorao de recursos. O conjunto de demandas por soberania sobre o mar a partir do ps-Segunda Guerra Mundial foi uma ruptura na percepo sobre a total liberdade nos mares, visto que as reivindicaes por soberania (ainda que econmica) passaram a abranger grandes extenses e no apenas as 3 milhas nuticas, aceita por diversos Estados at o final da Segunda Guerra Mundial. Naquele contexto, ocorreu em 1949 a primeira sesso da Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas (ILC), na qual se decidiu que deveriam ser elaborados catorze cdigos internacionais, abrangendo temas variados. A fim de estabelecer alguma ordem para as demandas relacionadas ao mar, dois cdigos seriam vinculados diretamente com questes martimas: i) um regime para o alto-mar; e ii) um regime para as guas territoriais (ILC International Law Comission, 1949, p. 281).
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As negociaes para a elaborao destes dois cdigos se desenvolveram no mbito da prpria ILC e se estenderam at 1958, quando, por ocasio da Primeira Conferncia das Naes Unidas sobre o Direito do Mar (Unclos I), quatro convenes foram abertas para assinaturas, formando a base do direito martimo contemporneo: i) a Conveno sobre o Alto-Mar (CHS), que entrou em vigor em 1962; ii) a Conveno sobre o Mar Territorial e a Zona Contgua (CTS), em vigor a partir de 1964; iii) a Conveno sobre a Plataforma Continental (CCS), que entrou em vigor tambm em 1964; e iv) a Conveno sobre a Pesca e a Conservao dos Recursos Biolgicos do Alto-Mar (CFCLR), em vigor a partir de 1966.6 Sobre o mar territorial, o Artigo 1o da CTS afirmava que: [a] soberania do Estado estende-se, para alm do seu territrio e das suas guas interiores, a uma zona de mar adjacente s suas costas, designada sob o nome de mar territorial (United Nations, 1958a). Dessa forma, foi acordado que os Estados exerceriam total soberania sobre esta rea, a qual tambm se estenderia ao espao areo e ao leito/subsolo marinhos correspondentes, conforme previsto no Artigo 2o da CTS. No se chegou a um acordo, contudo, acerca do limite do mar territorial o que viria a ocorrer apenas em 1982, no mbito da Unclos III. Adjacente ao mar territorial foi acordado que haveria uma zona contgua, a qual no poderia se estender alm de 12 milhas nuticas. Esta consiste em uma zona de transio entre a rea sob a soberania total do Estado (mar territorial) e aquela na qual ele no possui soberania.7 Esta zona comearia no ponto em que o mar territorial terminava, sendo considerada um espao fundamental manuteno da soberania sobre aquele, conforme o Artigo 24 da CTS (United Nations, 1958a). Em relao plataforma continental, ela foi definida da seguinte forma pelo Artigo 1o da CCS:
Para os fins dos presentes artigos, a expresso plataforma continental utilizada para designar: a) O leito do mar e o subsolo das regies submarinas adjacentes s costas mas situadas fora do mar territorial at uma profundidade de 200 m ou, para alm deste limite, at onde a profundidade das guas sobrejacentes permita a explorao dos recursos naturais das ditas regies; b) O leito do mar e o subsolo das regies submarinas anlogas que so adjacentes s costas das ilhas (United Nations, 1958b, Artigo 1o, traduo nossa).
Houve consenso acerca dos direitos exclusivos de explorao econmica dos Estados costeiros na plataforma continental. Contudo, a plataforma comeava no ponto em que terminava o mar territorial, fazendo parte do que o Artigo 3o da CHS
6. Um quinto instrumento vinculado Unclos I foi o Protocolo Facultativo sobre a Soluo Obrigatria de Controvrsias. 7. Para uma discusso detalhada acerca dos fundamentos da ideia de zona contgua, ver Tuerk (2012, p. 29-47).
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denominou de alto-mar (United Nations, 1958c). Por esta razo, os direitos dos Estados costeiros abrangiam apenas o leito e o subsolo marinhos, contrapondo-se, assim, s posies de pases como Chile, Equador, Islndia e Peru, que defendiam direitos exclusivos tambm para a explorao realizada nas guas, abrangendo, portanto, a pesca. Como parte do alto-mar, contudo, qualquer pas poderia praticar a pesca neste espao, assim como outras atividades econmicas que ocorressem fora do leito e subsolo marinhos.8 Sobre o limite da plataforma continental, a Unclos I no imps nenhuma distncia em relao costa, colocando, como referncia, a profundidade de 200 metros, semelhante contida na Proclamao Truman (600 ps, ou cerca de 183 metros). Alm disso, por meio do Artigo 2o da CCS, foi acordado que, mesmo que o Estado costeiro no explorasse os recursos do leito e subsolo marinhos de sua plataforma continental, tais recursos no poderiam ser explorados sem o seu consentimento (United Nations, 1958b), deciso que se manteria na Unclos III. O Estado, portanto, teria uma soberania econmica total sobre este espao.9 Em funo da no delimitao do mar territorial e das divergncias em relao aos direitos de pesca, foi convocada, em 1960, a Unclos II. Tal convocao teve como causa imediata, sobretudo, as tenses entre Islndia e Reino Unido quanto ao tema, o que levou ao episdio conhecido como Primeira Guerra do Bacalhau (Buck, 1998, p. 86). Como a Unclos I no havia estabelecido a extenso do mar territorial, a Islndia declarou unilateralmente que este seria estendido a at 12 milhas nuticas. Tal deciso no foi aceita pelo Reino Unido, que enviou embarcaes militares para dentro desta rea como escolta para barcos pesqueiros de bandeira britnica. Em 1961, contudo, os dois pases chegaram a um acordo (Buck, 1998, p. 86). Acerca dos resultados da Unclos II, esteve-se prximo da assinatura de acordos sobre as zonas de pesca e a extenso do mar territorial, mas no houve consenso e nenhuma deciso tomada foi significativa (Buck, 1998, p. 86; Pereira e Souza, 2007, p. 13).
8. Embora o Brasil no tenha sido signatrio da Unclos I, o pas havia declarado, por meio do Decreto no 28.840, de 8 de novembro de 1950, que sua soberania se estendia sobre toda a sua plataforma continental. Foi naquele contexto que ocorreu, na costa brasileira, entre 1961 e 1963, a chamada Guerra da Lagosta. A disputa que no chegou a envolver conitos militares ocorreu, pois navios de pesca franceses estavam capturando o crustceo na costa de Pernambuco sem o consentimento do governo brasileiro. De fato, o Brasil no detinha soberania sobre a massa lquida, possuindo-a apenas sobre o leito/subsolo do mar. Dessa forma, instaurou-se um debate sobre como a lagosta se locomovia, ou seja, se ela nadava tal qual um peixe ou se ela caminhava sobre o leito marinho. Se a espcie nadasse, embarcaes estrangeiras teriam direito de pesca, mas, se no nadasse, ela estaria sobre o leito do mar, em territrio sob soberania brasileira. A lagosta, contudo, nem nada e nem est totalmente presa ao leito martimo, locomovendo-se por meio de saltos. O argumento francs era que a lagosta era pescada quando estava saltando, no estando, assim, em contato com o territrio brasileiro, e podendo, dessa forma, ser considerada um peixe. Frente a esta linha de argumentao, o futuro almirante Paulo Moreira da Silva, durante as negociaes, proclamou uma frase que se tornaria relativamente famosa entre os que trabalham com temas relacionados ao mar, qual seja: se a lagosta um peixe porque anda em saltos, ento o canguru uma ave. Ao nal, os dois pases solucionaram a questo de maneira pacca. Sobre este caso, ver Lessa (1999). 9. Esta norma encontrou sua expresso no Brasil por meio do Decreto no 62.837, de 6 de junho de 1968, pelo qual o pas rearmou sua soberania sobre a plataforma continental e estipulou que sua jurisdio se estendia s profundidades de at 200 metros, tal como previsto na Unclos I, muito embora o pas no tenha sido signatrio da conveno.
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No final dos anos 1960, teve incio um outro processo, o qual culminaria na regulao internacional da utilizao econmica dos fundos marinhos em espaos situados para alm das jurisdies dos Estados, a chamada rea.10 Por ocasio da Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas de 1967, o embaixador de Malta lanou a proposta de que os recursos dos fundos marinhos deveriam ser um patrimnio da humanidade. Naquele contexto, foi criado o Comit dos Fundos Marinhos, composto inicialmente por 35 membros, com o objetivo de discutir a questo (Figueira et al., 2003, p. 51). Durante os trabalhos do comit, trs posies se destacaram: i) a dos Estados Unidos, defendendo a total liberdade no aproveitamento dos recursos da rea; ii) a dos pases comunistas, liderados pela Unio Sovitica, com posies nacionalistas sobre a questo; e iii) a dos pases em desenvolvimento, defendendo a internacionalizao da regulao sobre o tema (op. cit., p. 51). O principal resultado das negociaes foi a Declarao de Princpios que Governam os Fundos Marinhos, o Leito do Oceano e seu Subsolo alm dos Limites da Jurisdio Nacional. Destacou-se, no texto da declarao, que os recursos dos fundos marinhos eram patrimnio comum da humanidade e que nenhuma atividade poderia ser realizada para alm das reas sob jurisdio nacional at que a matria fosse regulada (Pereira e Souza, 2007, p. 14; Figueira et al., 2003, p. 52). Nos anos 1970, ganharam fora as posies em torno da existncia de direitos econmicos exclusivos sobre toda a plataforma continental por parte do Estado costeiro, incluindo os recursos presentes na massa lquida (Buck, 1998, p. 86). Foi neste ambiente que tiveram incio, em 1973, as negociaes em torno da elaborao de novos regimes para o mar, com o objetivo de estipular uma delimitao para o mar territorial, a zona contgua e a zona de direitos exclusivos de explorao econmica.11 O resultado destas negociaes foi a Unclos III, aprovada em 1982. Durante os trabalhos, uma deciso unilateral tornar-se-ia determinante para o seu resultado: em 1977, os Estados Unidos estenderam sua zona exclusiva de pesca a 200 milhas nuticas, estabelecendo que os pases que conferissem reciprocidade poderiam pescar dentro da rea norte-americana. Esta ao convergiu com as posies de diversos pases que pleiteavam os mesmos direitos e, com base nela, outros adotaram a mesma posio. Quanto regulao dos fundos marinhos, as posies antagnicas observadas no Comit dos Fundos Marinhos repetiram-se nas negociaes da Unclos III, e este foi tema que suscitou grande divergncia (Charney, 1983, p. 49; Pereira e Souza, 2007).
10. O uso do termo rea nesse caso, com inicial em caixa alta, refere-se ao leito do mar, aos fundos marinhos e ao subsolo marinho para alm das jurisdies nacionais. A denio encontra-se no Artigo 1o da Unclos III. 11. No Brasil, o Decreto-Lei no 44, de 18 de novembro de 1966, expandiu o mar territorial brasileiro para seis milhas nuticas, bem como estabeleceu uma zona contgua de seis milhas nuticas, adicionais ao mar territorial. O Decreto-Lei no 553, de 25 de abril de 1969, expandiu novamente o mar territorial, desta vez para 12 milhas nuticas. Como evidncia de que o Brasil tambm buscava expandir sua jurisdio sobre faixas extensas do mar, o Decreto-Lei no 1.098, de 25 de maro de 1970, ampliou o mar territorial do pas para 200 milhas nuticas (Silva, 2013).
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Em parte, a questo decorreu do temor de pases em desenvolvimento e produtores de recursos minerais de que a explorao no mar iria reduzir a demanda por seus minrios (Souza et al., 2007, p. 95). Ao fim, o texto apresentou uma posio intermediria entre as propostas: a explorao poderia ser realizada tanto por pases quanto por uma instituio criada pela Unclos III, a Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos (ISA). Esta, alm de deter autoridade sobre os fundos marinhos, possuiria um brao operacional, a Empresa (Enterprise), que poderia, ela prpria, realizar atividades de explorao na rea. Ademais, haveria mecanismos de proteo para os pases em desenvolvimento (United Nations, 1982; Pereira e Souza, 2007, p. 15). Contudo, para os Estados Unidos, o regime criado para a explorao dos fundos marinhos no era aceitvel, dado o seu contedo terceiro-mundista. E esta foi a principal razo pela qual o pas optou por no assinar a Conveno (Remy, 1992, p. 1216-1217). Em dezembro de 1982, aps nove anos de trabalhos, foi aprovada a Conveno.12 O principal ponto de inflexo em relao Unclos I foi a extenso dos direitos de explorao econmica s guas e rea acima delas. Sobre a rea de at 200 milhas nuticas, os Estados passariam a exercer uma soberania econmica total e no mais parcial. E o alto-mar, que segundo a Unclos I se iniciava no ponto em que o mar territorial terminava, passou a ter incio no ponto em que a ZEE termina. Para alguns pases, no entanto, o resultado esteve aqum do que era ento previsto em legislaes domsticas. No Brasil, por exemplo, o Decreto-lei n 1.098, de 25 de maro de 1970, considerava o limite de 200 milhas nuticas como o mar territorial do pas. A jurisdio sobre este espao era, portanto, tanto econmica quanto poltica. Ao contrrio da Unclos I que teve quatro convenes , todos os temas discutidos na Unclos III foram consolidados em um nico documento. De acordo com os Artigos 2o e 3o da Conveno, a rea situada a at 12 milhas nuticas da costa seria denominada de mar territorial, sendo esta uma extenso do territrio nacional sobre a qual os Estados exerceriam total soberania (United Nations, 1982). Resolvia-se, dessa forma, o debate existente desde o sculo XIX sobre at onde se estenderia a soberania dos Estados no mar. A partir do limite do mar territorial se estende uma rea adicional de at 12 milhas nuticas, denominada de zona contgua, espao considerado necessrio manuteno da soberania sobre o mar territorial. A figura 1 apresenta estes espaos de forma esquemtica.
12. Foi previsto que o documento entraria em vigor um ano depois que o sexagsimo Estado o assinasse, o que viria a ocorrer em novembro de 1993, com a Conveno tornando-se efetiva, portanto, em novembro de 1994.
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FIGURA 1
Espao areo nacional
guas jurisdicionais
Espao areo internacional Zona econmica exclusiva Continente Mar territorial 12 milhas 24 milhas 200 milhas Liberdade no alto-mar, incluindo liberdade de navegao, pesca e pesquisa cientca marinha. Zona contgua Alto-mar
Linha de base
Direito de passagem inocente por todos os Estados
Direito de soberania do Estado costeiro sobre os recursos vivos e no-vivos. Jurisdio sobre a pesquisa marinha e proteo e preservao do meio ambiente marinho. Liberdade de navegao, de sobrevoo e de colocao de cabos e dutos marinhos por todos os Estados.
Limite externo da PC (1)
Plataforma continental (PC) (1) Onde a plataforma continental se estender alm das 200 milhas, o Estado costeiro dever xar o seu limite exterior conforme os critrios estabelecidos pela CNDUM
Soberania do Estado costeiro sobre os recursos do leito e subsolo marinhos. Jurisdio sobre a pesquisa cientca marinha.
Fundo marinho internacional A rea, administrada pela Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos
Fonte: Brasil (2009). Adaptao: Marcelo Colus Sumi.
Para alm do mar territorial, os Estados possuiriam uma ZEE de at 188 milhas nuticas (incluindo a zona contgua e totalizando, dessa forma, 200 milhas nuticas). Sobre elas, os Estados teriam direitos exclusivos de explorao econmica, conforme o Artigo 56 da Conveno. Dessa forma, todos os recursos que se encontrarem no leito do mar, no subsolo do mar, nas guas ou acima delas (os ventos, por exemplo) apenas podero ser explorados pelo Estado que detm jurisdio sobre a ZEE ou mediante sua autorizao. Outro ponto importante da Unclos III foi a previso de que, nas reas em que a plataforma continental se estendesse para alm das 200 milhas, o pas poderia ampliar suas guas jurisdicionais. O Estado poderia optar por um dos seguintes critrios: i) jurisdio sobre toda a sua plataforma continental, desde que esta no ultrapassasse a distncia de 350 milhas nuticas da costa; ou ii) jurisdio at o limite de 100 milhas para alm da isbata de 2.500 metros, casos nos quais a jurisdio poderia se estender para alm das 350 milhas nuticas.13 Para que o Estado pudesse ter esta ampliao reconhecida, ele deveria submeter um documento junto CLCS no prazo de at dez anos da data da assinatura da Conveno, contendo
13. A isbata, neste caso, a linha que une os pontos com profundidades de 2.500 metros.
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a comprovao cientfica de que a sua plataforma se estende, de fato, at o limite pleiteado. O primeiro pas a fazer tal demanda foi a Rssia, em novembro de 2001, e o segundo foi o Brasil, em maio de 2004, desde quando diversos Estados tm feito tal submisso. At agosto de 2013, 166 Estados haviam assinado/ratificado a Conveno e haviam sido realizados 67 pedidos de reconhecimento de extenso de plataforma continental junto CLCS, por 56 pases (United Nations, 2013; UNEP Shelf Programme, 2013). A partir do momento em que se reconhecem os novos limites da plataforma, o Estado passa a exercer soberania econmica total sobre o leito e o subsolo deste espao. Assim, h uma diferena em relao rea situada a at 200 milhas nuticas, tendo em vista que os recursos existentes nas guas e acima delas no so de direitos exclusivos de explorao do Estado costeiro. Este era o mesmo princpio que vigorava para toda a plataforma continental para alm do mar territorial na Unclos I. Enquanto, at o limite de 200 milhas, o princpio foi alterado pela Unclos III, ele se manteve o mesmo em relao s reas situadas para alm das 200 milhas. Da mesma maneira que ocorre em relao ZEE, o Estado pode optar por no explorar os recursos do leito e do subsolo desta rea ampliada, sem que isto implique quaisquer demandas por parte de outros Estados. Cabem, por fim, duas ressalvas quanto a esse espao. Primeiro, embora os Estados tenham soberania econmica sobre a plataforma continental para alm das 200 milhas nuticas, a Unclos III prev, por meio do Artigo 82, que o Estado costeiro dever realizar um repasse financeiro para a ISA de parte do valor ou do volume referente produo realizada nesta rea. Estes royalties no seriam cobrados nos primeiros cinco anos de explorao, adotando-se uma porcentagem de 1% no sexto ano, a qual cresceria em 1 ponto percentual (p.p), anualmente, at o teto de 7% (United Nations, 1982).14 Segundo, no h consenso em torno do grau exato de autoridade da CLCS quanto fixao dos limites das plataformas continentais dos Estados. Se, hipoteticamente, um Estado discordar do parecer da CLCS quanto solicitao por ele encaminhada, ele poderia declarar, de maneira unilateral, os limites da extenso de sua plataforma continental?15 Em tese, isto seria possvel, visto que no Artigo 76 da Unclos afirma-se que a CLCS recomenda (United Nations, 1982; Silva, 2013, p. 112), no estando presente no texto palavras ou expresses que indiquem uma autoridade impositiva da comisso. As respostas s submisses realizadas pelos
14. Caso o Estado costeiro seja um pas em desenvolvimento e um importador lquido do recurso explorado, a taxa no ser devida. 15. Um exemplo das incertezas quanto questo observado na Resoluo no 3, da Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), de 26 de agosto de 2010, pela qual o governo brasileiro vetou a realizao de pesquisas em sua plataforma continental sem o seu consentimento prvio, mesmo em espaos ainda no reconhecidos pela CLCS. Sobre esta questo, ver Silva (2013).
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Estados quanto ao reconhecimento da extenso da plataforma continental so, tambm, elaboradas com o ttulo de recomendaes (UNEP Shelf Programme, 2013). H que se pesar, contudo, a carncia de legitimidade internacional de uma deciso unilateral; alm disso, a depender dos pases que adotarem tal postura, todo o regime internacional das plataformas continentais poderia ser enfraquecido.
2.3 A Unclos III e a soberania econmica sobre o mar
A entrada em vigor da Unclos III foi um novo ponto de inflexo em relao ao princpio do mare liberum, na medida em que estendeu a soberania econmica dos Estados sobre extensas reas martimas. A criao das ZEEs, de acordo com o entendimento que prevaleceu na Unclos III, significou, na prtica, uma repartio econmica de grande parte do mar. Embora os Estados costeiros no possuam soberania absoluta sobre estas reas, nos mesmos moldes que possuem sobre as reas terrestres, espaos areos ou mares territoriais, h sobre elas o exerccio de uma soberania econmica total: a explorao econmica no pode ocorrer sem o prvio consentimento do Estado com jurisdio sobre a ZEE. Para uma viso geral da dimenso dos territrios martimos de uso econmico exclusivo dos Estados costeiros, o mapa 1 ilustra as ZEEs e os mares territoriais reconhecidos internacionalmente.
MAPA 1
Limites das Zonas Econmicas Exclusivas (ZEEs)
Fonte: Flanders Marine Institute. Legenda: linhas vermelhas: limite exterior da ZEE (at 200 milhas nuticas); linhas verdes: separao entre ZEEs denida pela mediana; linhas azuis: separao entre ZEEs denida por tratado; e linhas beges: limites em disputa.
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Da superfcie do planeta, 70,9% est coberta pelo mar. Contudo, 38,9% destas reas no podem ser livremente exploradas do ponto de vista econmico, pois constituem ZEEs e mares territoriais de Estados, perfazendo uma rea total de 140,6 milhes de km (sem considerar as da Antrtica), o que pouco superior ao total das terras emersas do globo sob jurisdio estatal (ou seja, igualmente sem considerar a Antrtica). Do total de territrios sob jurisdio estatal no globo, portanto, cerca de metade so espaos martimos. Nesse sentido, territrios ultramarinos podem ser no apenas de grande valor geopoltico para os Estados que os detm, mas tambm lhes conferem a possibilidade de explorao de riquezas. A extenso das plataformas continentais outro ponto a ser destacado. Os pedidos de reconhecimento de extenso destas plataformas junto CLCS somavam 28,8 milhes de km em agosto de 2013 (UNEP Shelf Programme, 2013).16 As reas solicitadas, em alguns casos, ultrapassam em muito as 350 milhas nuticas, como se observa nos pedidos encaminhados por Islndia (Iceland, 2009), Nambia (Namibia, 2009), Sri Lanka (Sri Lanka, 2009) e Madagascar (Madagascar, 2011), com limites superiores a 800 milhas nuticas em relao s suas respectivas costas. Deve-se ainda considerar que Estados que poderiam ampliar significativamente reas sob sua jurisdio ainda no fizeram tais pedidos, seja por no serem signatrios da Unclos III (Estados Unidos, por exemplo), seja pelo fato de que os estudos ainda no foram concludos (Angola, por exemplo). Caso venham a ratific-la e/ou quando encaminharem seus pedidos, a concesso de novos espaos ser analisada pela CLCS e extensas reas podem passar sua jurisdio. Muito embora a soberania sobre as ZEEs e as plataformas continentais estendidas seja do tipo econmica, a linha que separa as soberanias econmica e poltica no , muitas vezes, traada de maneira to simples. Em tese, um Estado costeiro no poderia impedir que embarcaes e aeronaves de outros pases trafegassem em sua ZEE ou em sua plataforma continental estendida, tal como previsto no Artigo 58 da Unclos III (United Nations, 1982). No entanto, alguns Estados limitam, de fato, o exerccio de tal direito. O governo brasileiro, por exemplo, no autoriza que exerccios militares sejam realizados na ZEE do pas sem o seu consentimento prvio, conforme o Artigo 9o da Lei no 8.617, de 4 de janeiro de 1993. O governo chins ainda mais restritivo, demandando autorizao prvia para a circulao de quaisquer embarcaes ou aeronaves militares em sua ZEE, ainda que no estejam participando de exerccios militares. A divergncia quanto questo j provocou alguns incidentes na ZEE chinesa, particularmente com os Estados Unidos (ORourke, 2013, p. 4-6 e 29-30; Hill, 2013). Alm de Brasil e
16. Parte destas demandas abrange reas sobrepostas. Ou seja, o total de 28,8 milhes de km inclui alguns espaos que, concorrentemente, foram demandados por dois ou mais Estados.
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China, 25 Estados tambm adotam posio semelhante quanto a esta questo, segundo levantamento da Marinha dos Estados Unidos.17 A posio destes Estados indica que a soberania econmica, a qual eles tm o direito assegurado, implica, ao menos em parte, o exerccio de certos atributos tambm de soberania poltica. O processo de flexibilizao do princpio do mare liberum tem ocorrido, tambm, por meio das concesses para a explorao de recursos na rea. Aps a aprovao da Unclos III, em 1982, alguns Estados que haviam se manifestado contrrios ao regime dos fundos marinhos passaram a realizar aes paralelas aos termos previstos na Conveno. Os Estados Unidos, particularmente, concederam licenas de explorao de ndulos polimetlicos na Zona de Fratura Clarion-Clipperton, localizada no Oceano Pacfico (Pereira e Souza, 2007, p. 18).18 Alm disso, os Estados Unidos e outros Estados desenvolvidos buscaram participar das discusses sobre os fundos marinhos, mesmo no tendo aderido Unclos III. O resultado foi a aprovao, em 1994, do Acordo para a Implementao da Parte XI da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar. O acordo acabou por enfraquecer a ISA, limitando seu papel ao de uma agncia reguladora e fiscalizadora das atividades de Estados e instituies privadas (Pereira e Souza, 2007, p. 20). Entre outras, no haveria mais necessidade de os Estados financiarem as atividades da Empresa brao operacional da ISA ou de transferirem tecnologia (Pereira e Souza, 2007, p. 22-23).19 Neste caso, o processo de extenso da soberania estatal foi observado, particularmente, na aprovao de trs regulamentos internacionais que atribuem direitos exclusivos de explorao econmica sobre partes da rea: o Regulamento sobre a Prospeco e a Explorao de Ndulos Polimetlicos, aprovado em 2001; o Regulamento
17. So eles: Arbia Saudita, Bangladesh, Cabo Verde, Camboja, Coreia do Norte, Egito, Emirados rabes Unidos, Haiti, ndia, Ir, Qunia, Malsia, Maldivas, Maurcio, Mianmar, Paquisto, Portugal, Sria, Somlia, Sri Lanka, Sudo, Tailndia, Uruguai, Venezuela e Vietn (ORourke, 2013, p. 4). 18. A ISA dene os ndulos polimetlicos da seguinte forma: [n]dulos polimetlicos, tambm chamados de ndulos de mangans, so concrees rochosas formadas por camadas concntricas de hidrxidos de ferro e mangans em torno de um ncleo (ISA, [s.d.]a, p. 1, traduo nossa). Eles so encontrados em todos os oceanos do globo e seu tamanho pode chegar a at 20 centmetros. Os metais mais valiosos encontrados nos ndulos so o nquel, o cobalto e o cobre (ISA, [s.d.]a, p. 1-2). O interesse pela explorao foi despertado com a publicao, em 1959, do livro de John Mero intitulado The mineral resources of the sea (Mero, 1964). Alm da expectativa de existncia de grandes quantidades destes depsitos, a elevao, nos anos 1970, nos preos do cobalto e do nquel ampliaram o interesse pela sua explorao (ISA, 2004, p. 101). Dessa forma, nos anos seguintes, foram realizadas prospeces com o objetivo de avaliar a possibilidade de sua explorao comercial. Nos anos 1980, contudo, a queda nos preos do nquel, do cobalto e do cobre provocou a diminuio do interesse. Ainda assim, as pesquisas realizadas haviam permitido o acmulo de muita informao sobre estes depsitos (ISA, 2004, p. 91). O interesse foi reacendido em funo da valorizao do preo dos metais. Em 2011, o preo do nquel nos Estados Unidos foi 203% superior ao de 2001. No caso do cobre, o aumento, no mesmo perodo, foi de 316% e, no caso do cobalto, de 22% (United States, 2012a, p. 2-3; 2012b, p. 3; 2012c). 19. Como este um acordo paralelo Unclos III, alguns Estados que no assinaram/raticaram a conveno so signatrios do acordo, como o caso dos Estados Unidos.
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sobre a Prospeco e a Explorao de Sulfetos Polimetlicos, aprovado em 2010;20 e o Regulamento sobre a Prospeco e a Explorao de Crostas Cobaltferas, aprovado em 2012.21 Deve-se apenas fazer a ressalva, nestes casos, de que se trata de uma situao distinta, tendo em vista: a necessidade de autorizao de uma organizao internacional para que as atividades possam ocorrer; e o fato de que instituies privadas podem tambm ter direitos exclusivos sobre espaos na rea. Desde 2001, quando foi aprovado o Regulamento sobre a Prospeco e a Explorao de Ndulos Polimetlicos, a ISA tem recebido pedidos de governos, instituies pblicas e instituies privadas interessados em explorar recursos minerais na rea. Os espaos concedidos para a explorao podem ter: at 75 mil km para ndulos; at 10 mil km para sulfetos; e dois trechos, com at 3 mil km cada, para crostas. At abril de 2013, haviam sido encaminhados ISA 21 pedidos. Destes, treze foram para explorao de ndulos polimetlicos, cinco para sulfetos polimetlicos e trs para crostas cobaltferas. A distribuio por oceanos a seguinte: quinze para o Pacfico, dos quais doze para ndulos polimetlicos (todos na Zona Clarion-Clipperton), dois para crostas cobaltferas e um para sulfetos polimetlicos; quatro para o ndico, sendo um para ndulos, dois para sulfetos e um para crostas; e dois para o Atlntico, ambos para sulfetos. Dos pedidos referentes ao Atlntico, um proveio do governo da Rssia e outro do Instituto Francs de Pesquisa para a Explorao do Mar (Institut franais de recherche pour lexploitation de la mer Ifremer), instituio do governo da Frana.22 Das solicitaes, dezesseis foram realizadas por governos ou rgos/empresas estatais e cinco por instituies privadas. Entre estas ltimas, destaca-se a canadense Nautilus Minerals, que realizou dois pedidos por meio de suas subsidirias, uma sediada em Tonga e outra em Nauru. O quadro 1 contm estas informaes.
20. Desde o incio dos anos 2000, o interesse primordial pela explorao mineral no mar tem se direcionado no mais para os ndulos polimetlicos, mas para os depsitos de sulfetos polimetlicos, gerados pelos chamados ventos hidrotermais, descobertos em 1977 (McCarthy, 2010; Tyler e Young, 2003). O potencial mineral decorre do fato de que estes ventos produzem depsitos de recursos minerais, os quais, atualmente, possuem perspectivas de explorao altamente promissoras (Ecor Panel on Marine Mining, 2008, p. 2-3). O preo dos minrios que compem tais depsitos variou, entre 2001 e 2011, da seguinte forma: 316% para o cobre; 119% para o chumbo; 530% para a prata; 91% para o zinco; e 355% para o ouro (United States, 2012b, p. 3; 2012d, p. 2-3; 2012e, p. 3; 2012f, p. 2-3; 2012g, p. 2-3). 21. As crostas cobaltferas (tambm chamadas de crostas de ferro-mangans ricas em cobalto) so encontradas em profundidades que variam de 400 a 4 mil metros, com propores de cobalto que so, em mdia, de at 1%, superiores s encontradas nos depsitos em terra rme, onde variam de 0,1% a 0,2%. Alm do cobalto, os metais mais valiosos encontrados nas crostas so, nesta ordem: titnio, crio, nquel e zircnio (ISA, 2008, p. 2). As pesquisas tiveram incio no comeo dos anos 1980, realizadas, poca, por grupos da Alemanha, da China, da Coreia do Sul, dos Estados Unidos, da Frana, do Japo, do Reino Unido e da Unio Sovitica (ISA, 2008, p. 3). A principal motivao foi o fato de que o preo do cobalto subiu drasticamente a partir de 1978 em funo de conitos nas reas mineradoras do ento Zaire, poca o maior produtor do minrio. A rea onde foram realizados os estudos mais detalhados foi o Pacco Equatorial, sobretudo nas ZEEs de alguns pases insulares. Em comparao aos ndulos polimetlicos e sulfetos polimetlicos, contudo, as pesquisas esto em um patamar inferior e as diculdades que se apresentam so maiores (ISA, 2008, p. 3). Somando-se s diculdades tcnicas, a valorizao no preo do cobalto no foi to acentuada como as de outros metais: em 2011, o seu preo nos Estados Unidos foi 22% superior ao de 2001 (United States, 2012c), diminuindo a propenso a se investir em sua explorao no mar. 22. Em dezembro de 2013, aps o presente captulo ter sido nalizado, o governo brasileiro, por meio do Servio Geolgico do Brasil (CPRM), submeteu ISA um pedido de autorizao para a explorao de crostas cobaltferas na Elevao do Rio Grande, a cerca de 600 milhas nuticas do Rio de Janeiro. Trata-se do primeiro pedido deste tipo no Atlntico Sul.
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QUADRO 1
Pedidos de prospeco na rea realizados junto ISA

Oceano Pacco 15 Governo nacional: incluindo estatais 16 Ndulos polimetlicos 13
1
ndico 4 Instituio privada 5 Sulfetos polimetlicos 5

2
Atlntico 2
Origem do pedido
Tipo de recurso
Crostas cobaltferas 3
Fonte: ISA (vrios anos). Elaborao do autor. Notas: 1 Pedidos feitos por: governo da ndia; governo da Rssia; governo da Coreia do Sul; China Ocean Mineral Resources Research and Development Association (China); Federal Institute for Geosciences and Natural Resources of Germany (Alemanha); Ifremer (Frana); Marawa Research and Exploration Ltd. (Kiribati); Yuzhmorgeologiya (Rssia); Ministry of Natural Resources and Environment of the Russian Federation (Rssia); Japan Oil, Gas and Metals National Corporation (Japo); e Interoceanmetal Joint Organization (governos de Bulgria, Cuba, Eslovquia, Polnia, Repblica Tcheca e Rssia). 2 Pedidos feitos por: Deep Ocean Resources Development Co. Ltd. (Japo); Nauru Ocean Resources Inc. (Nauru); Tonga Offshore Mining Limited (Tonga); UK Seabed Resources Ltd. (Reino Unido); e GTEC Sea Mineral Resources NV (Blgica).
Quanto aos pedidos encaminhados ISA, h uma espcie de corrida na busca pelas melhores reas de explorao. Em tese, os primeiros pedidos aprovados ocuparo espaos de maior potencial. E, como estes tm sido feitos por pases e instituies com melhores condies tcnicas e financeiras para a explorao, so eles que, provavelmente, tambm ocuparo os espaos de menor potencial. Para o futuro, razovel supor que um pequeno grupo de pases e instituies dominar a maior parte da explorao mineral na rea. Na prxima seo, explora-se como o processo de extenso da soberania estatal sobre o mar ocorreu e continua ocorrendo em alguns pases, analisando-se os casos de Estados Unidos, Frana, Reino Unido, China e Brasil. Trata-se de uma forma particular de se analisar a extenso das jurisdies estatais. Alguns Estados que, primeira vista, possuem soberania sobre reas territoriais relativamente pequenas, podem ter domnio sobre massas de grande extenso, ao se considerar no apenas suas reas terrestres, mas tambm suas guas jurisdicionais (Frana e Reino Unido, por exemplo). Diferentemente, Estados de grande extenso terrestre podem ter domnio sobre reas martimas de dimenses relativamente pequenas (China, por exemplo).
3 TERRITRIOS ULTRAMARINOS, ZEE E DISPUTAS INTERESTATAIS: ESTADOS UNIDOS, FRANA, REINO UNIDO, CHINA E BRASIL
Na tabela 1, constam os quinze pases com as maiores ZEEs do mundo, assim como o tamanho de suas reas terrestres e as relaes ZEE/rea terrestre. Para fins de comparao, e tendo em vista as anlises realizadas nesta seo, a China tambm aparece na tabela 1.
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TABELA 1
Pases com as maiores ZEEs

ZEE (milhes km) (A) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Estados Unidos Frana Austrlia Rssia Reino Unido Nova Zelndia Indonsia Canad Japo Brasil Chile Kiribati Mxico Micronsia Dinamarca China Total (de 1 a 15) Outros pases (incluindo a China)2 Total2 12,2 10,2 9,1 7,5 6,8 6,7 6,0 5,7 4,0 3,7 3,6 3,5 3,3 3,0 2,5 0,9 87,7 61,5 149,2 rea terrestre (milhes km) (B)1 9,8 0,7 7,7 17,1 0,3 0,3 1,9 10,0 0,4 8,5 0,8 <0,1 2,0 <0,1 2,2 9,6 61,6 87,3 148,9 Relao ZEE/rea terrestre (A/B) 1,2 15,3 1,2 0,4 21,5 25,1 3,1 0,6 10,7 0,4 4,8 > 4.000,0 1,7 > 4.000,0 1,2 0,1
Fonte: Flanders Marine Institute e CIA World Factbook. Elaborao do autor. Notas: 1 Inclui as guas interiores. 2 Inclui a Antrtica, com uma ZEE de 8.617.609 km e um territrio de cerca de 14 milhes de km.
Esses quinze pases sem considerar a China podem ser divididos em quatro grupos. O primeiro compreende sete pases cujas reas terrestres so superiores ou pouco inferiores a 2 milhes de km, quais sejam: Rssia, Canad, Estados Unidos, Brasil, Austrlia, Mxico e Indonsia. Entre estes, o que possui a maior proporo entre os tamanhos de ZEE e rea terrestre a Indonsia (3,1). Dos demais, Mxico (1,7), Estados Unidos (1,2) e Austrlia (1,2) possuem uma ZEE inferior ao dobro do tamanho de sua rea terrestre, enquanto Canad (0,6), Rssia (0,4) e Brasil (0,4) possuem uma ZEE inferior ao tamanho de sua rea terrestre. No segundo grupo esto Japo, Chile e Nova Zelndia, com territrios bastante menores que os destes sete pases, mas que possuem litorais relativamente extensos, de onde provm a grande dimenso de suas ZEEs. No terceiro grupo esto Frana, Reino Unido e Dinamarca, que possuem grandes ZEEs em funo de territrios ultramarinos. No quarto, esto Kiribati e Micronsia, pases com
257
reas terrestres muito pequenas, mas que possuem ZEEs extensas em funo do grande nmero de ilhas espalhadas por uma rea ocenica extensa. relevante destacar a ausncia da China entre os pases com grandes ZEEs. Esta questo ser tratada de maneira especfica na subseo 3.4, mas convm adiantar que se trata de elemento presente nas disputas em curso no Mar do Sul da China. A ZEE chinesa diminuta considerando o tamanho de sua rea terrestre, o seu status de segunda economia do mundo e o papel que o comrcio exterior por via martima desempenha para a sua economia. E, dimenso limitada da ZEE, deve-se acrescentar a macia presena naval norte-americana na regio assim como a capacidade de expandi-la rapidamente , a qual, em conjunto com armadas de outros pases asiticos, poderia eventualmente impor um bloqueio naval China, estrangulando a economia e a capacidade de projeo de poder do pas. Os espaos reivindicados pela China possuem, ademais, depsitos de hidrocarbonetos. Estes elementos, em conjunto, aumentam a propenso chinesa em expandir seu poder martimo, entre outras formas, por meio da busca pela ampliao de territrios martimos sob sua jurisdio. Nesta seo, so analisados cinco pases, destacando-se a importncia dos territrios ultramarinos e/ou das ilhas/arquiplagos ocenicos na constituio de suas ZEEs. So eles: Estados Unidos, por terem a maior economia e a maior ZEE do mundo; Frana, por ter a segunda ZEE do mundo e possuir territrio na Amrica do Sul; Reino Unido, por possuir diversas ilhas e/ou grupos de ilhas no Atlntico Sul, ademais de ter a quinta ZEE do mundo; China, por ser a segunda economia do mundo, estar envolvida em diversas disputas territoriais martimas e possuir uma ZEE muito pequena em relao sua estatura econmica e poltica; e Brasil.
3.1 Estados Unidos
Os Estados Unidos possuem a maior ZEE do mundo, com parcela significativa decorrente da posse de ilhas e arquiplagos ocenicos, como se observa na tabela 2.
TABELA 2
Metrpole 48 estados contguos Alasca Oceano Atlntico (Caribe) Porto Rico e Ilhas Virgens
Participao dos territrios na ZEE dos Estados Unidos

ZEE (km) 6.174.449 2.443.154 3.731.295 211.719 211.719 Sobre o total (%) 50,6 20,0 30,6 1,7 1,7 rea terrestre (km)1 9.798.358 8.080.504 1.717.854 15.700 15.700 Relao ZEE/rea terrestre 0,6 0,3 2,2 13,5 13,5 (Continua)
258 (Continuao) Oceano Pacco Hava

2
ZEE (km) 5.814.924 2.480.124 973.940 444.121 436.867 408.444 405.896 347.557 317.975 12.201.092
Sobre o total (%) 47,7 20,3 8,0 3,6 3,6 3,3 3,3 2,8 2,6
rea terrestre (km)1 29.542 28.311 1.008 3 5 7 199 4 5 9.843.600
Relao ZEE/rea terrestre 196,8 87,6 966,2 > 140.000,0 > 87.000,0 > 58.000,0 > 2.000,0 > 86.000,0 > 63.000,0 1,2
Ilhas Mariana do Norte e Guam Atol Johnston Ilhas Howland e Baker Ilha Wake Samoa Americana Atol Palmyra Ilha Jarvis Total
Fonte: Flanders Marine Institute e Cia World Factbook. Notas: 1 Inclui as guas interiores. 2 O Hava, embora seja um dos cinquenta Estados norte-americanos, est sendo considerado nesta tabela como um territrio ultramarino por ter signicado uma das principais etapas da expanso martima dos Estados Unidos. Por meio do tamanho da ZEE do Hava, observa-se a atual importncia da expanso martima realizada pelo pas a partir do nal do sculo XIX.
Cerca de 50% da ZEE dos Estados Unidos est ao redor de territrios ultramarinos. Se fosse considerada isoladamente, a rea ultramarina dos Estados Unidos seria a 8a ZEE de todo o mundo, superior s ZEEs de Canad, Japo e Brasil. A principal atividade econmica praticada na ZEE dos Estados Unidos a explorao de hidrocarbonetos, destacando-se a realizada no Golfo do Mxico. No perodo 2006-2011, a extrao offshore nos Estados Unidos foi de 1,4 milho de barris de petrleo por dia 32% do total produzido no pas e 8,4 bilhes de ps cbicos de gs natural por dia 11,8% do total.23 Das reservas do pas, ao final de 2011, situavam-se em reas offshore: 5,2 bilhes de barris de petrleo 20% do total e 11,1 trilhes de ps cbicos de gs natural seco 3,3% do total.24 Em relao aos recursos minerais que no sejam os hidrocarbonetos, das quatro reas mais promissoras do mundo para a explorao de ndulos polimetlicos, uma est na ZEE dos Estados Unidos, qual seja o Plat Blake, na costa dos estados da Flrida e da Gergia. Foi ali que ocorreu, em 1970, o primeiro teste do prottipo de um sistema para a minerao dos ndulos (ISA, [s.d.]a, p. 5). Ademais, a rea mais promissora em todo o mundo para a explorao destes depsitos encontra-se entre as costas da Amrica Central e do Hava, na Zona Clarion-Clipperton.
23. Disponvel em: <http://www.eia.doe.gov/dnav/pet/pet_crd_crpdn_adc_mbblpd_a.htm>; e <http://www.eia.doe. gov/dnav/ng/ng_prod_sum_a_EPG0_FGW_mmcf_a.htm>. 24. Disponvel em: <http://www.eia.doe.gov/dnav/pet/pet_crd_pres_a_EPC0_R01_mmbbl_a.htm>; e <http://www. eia.doe.gov/dnav/ng/ng_enr_sum_a_EPG0_R11_BCF_a.htm>.
259
Embora no esteja localizada na ZEE norte-americana, os Estados Unidos so o pas que se encontra mais prximo. Acerca dos sulfetos polimetlicos na ZEE dos Estados Unidos, h apenas um local com potencial, a Cordilheira de Gorda, a cerca de 180 km da costa do estado de Oregon (ISA, 2004, p. 55-56). H tambm possibilidade de explorao de crostas cobaltferas na ZEE dos Estados Unidos e/ou nas ZEEs de Estados com os quais o pas mantm relaes polticas estreitas. As reas de maior potencial em todo o mundo so as guas internacionais do Pacfico Centro-Equatorial e as reas situadas nas ZEEs do Atol Johnston pertencente aos Estados Unidos e das Ilhas Marshall, um Estado independente, mas livremente associado aos Estados Unidos. reas de menor potencial so encontradas nas ZEEs de Kiribati, Polinsia Francesa e Micronsia, esta ltima tambm livremente associada aos Estados Unidos (ISA, 2002, p. 76). Um tema sensvel para a poltica externa dos Estados Unidos, e que tambm envolve a possibilidade de explorao de recursos martimos, a questo da jurisdio sobre o rtico. Da ZEE norte-americana, 521,8 mil km se estendem sobre o Oceano rtico, o que corresponde a 4,3% do total. Esta rea provavelmente ganhar importncia econmica medida que se acelera o derretimento da calota polar, em funo tanto da possibilidade de abertura de novas rotas comerciais como da explorao de recursos minerais e pesqueiros.25 No momento, os Estados Unidos no usufruem do direito de requerer CLCS o reconhecimento da extenso de sua plataforma continental para alm das 200 milhas nuticas, tendo em vista que o pas no ratificou a Unclos III. No entanto, as leis norte-americanas consideram os mesmos limites previstos na Conveno: 12 milhas nuticas de mar territorial; 12 de zona contgua; 188 de ZEE; e uma plataforma continental que pode se estender para alm destes limites. Alm disso, o Executivo nos governos tanto de George W. Bush quanto de Barack Obama defendeu a ratificao, apoio tambm encontrado junto Marinha dos Estados Unidos e ao empresariado. Contudo, h oposio por parte de mais de um tero do Senado (sendo necessrio dois teros de votos favorveis para aprovao), a qual se baseia, sobretudo, em dois argumentos: i) a limitao da soberania dos Estados Unidos, tendo em vista o empoderamento de uma instituio internacional; e ii) a limitao das possibilidades para que a Marinha dos Estados Unidos exera atividades de inteligncia, o que seria particularmente crtico para os interesses norte-americanos frente ascenso chinesa no Pacfico (Wright, 2012). No entanto, a presso interna em torno da ratificao deste acordo permanece, tendo se observado o envolvimento pessoal do presidente Barack Obama, da secretria/o de Estado e do secretrio de Defesa na questo (Bower, 2012).
25. Para uma anlise da importncia crescente do rtico e das disputas envolvendo a regio, ver Borgerson (2008).
260
Elemento central a essa discusso o fato de que, para a Rssia, o rtico tem importncia bastante maior que para os Estados Unidos, respondendo por 4,5 milhes de km de sua ZEE 60% do total. Trata-se de questo central na formulao da estratgia norte-americana para o rtico. E a no ratificao norte-americana da Unclos implica a ausncia do pas em discusses acerca da explorao de recursos em parte do rtico (Hudzik, 2010, p. 365-370). Em sntese, os Estados Unidos desempenharam um papel central na construo do atual regime internacional dos oceanos. E o fato de o pas no ter ratificado a Unclos III no significa que o mesmo esteja ausente de tal regime. Este se caracteriza, por um lado, pela manuteno da liberdade de navegao, mas, por outro, por um processo de progressiva ampliao da soberania estatal sobre reas martimas. Tal processo, por sua vez, tem nos Estados Unidos um de seus principais promotores e beneficirios.
3.2 Frana
A Frana possui a segunda maior ZEE do mundo, a qual representa 7,2% da soma das ZEEs de todos os Estados, inferior apenas dos Estados Unidos. A parte situada de forma contgua ao seu territrio metropolitano , no entanto, de apenas 3,4% do total, com participao majoritria de territrios situados no Oceano Pacfico Sul e, em menor escala, no Oceano ndico, como se observa no mapa 2.
MAPA 2
Territrios da Frana e respectivas ZEEs
Fonte: Service Hydrographique et Ocanographique de la Marine Franaise (SHOM).
261
A extenso e a participao de cada uma das partes do territrio francs no total de sua ZEE constam da tabela 3. Os territrios situados no Pacfico, com apenas 22,9 mil km de rea terrestre aproximadamente o tamanho do estado brasileiro de Sergipe , possuem uma ZEE com rea aproximada de 6,9 milhes de km, por si s maior que as ZEEs de pases com reas terrestres muito superiores s da Frana, como Indonsia, Canad e Brasil. Se forem somados os territrios franceses no ultramar, estes respondem por 96,7% de sua ZEE, mas por apenas 16,9% de sua rea terrestre. A pequena ilha Clipperton, por exemplo, a cerca de 1.300 km da costa mexicana e com apenas 6 km de extenso, possui uma ZEE de 433 mil km, mais de 70 mil vezes superior ao tamanho de seu territrio, sendo equivalente, ainda, a trs vezes o tamanho da ZEE dos Pases Baixos e mais de sete vezes a da Alemanha.
TABELA 3
Metrpole (incluindo Crsega) Oceano Atlntico (incluindo Caribe) Guiana Francesa Antilhas Francesas Saint-Pierre e Miquelon Oceano Pacco Wallis e Futuna Nova Calednia Ilha Clipperton Polinsia Francesa Oceano ndico Territrios austrais e antrticos Reunio, Mayotte e Tromelin Total
Participao de territrios na ZEE da Frana

ZEE (km) 332.648 291.080 134.975 143.793 12.312 6.905.250 259.224 1.426.849 433.027 4.786.150 2.651.687 2.272.641 379.046 10.180.664 Sobre o total (%) 3,3 2,9 1,3 1,4 0,1 67,8 2,5 14,0 4,3 47,0 26,0 22,3 3,7 rea terrestre (km)1 551.500 86.608 83.534 2.832 242 22.890 142 18.575 6 4.167 10.554 7.668 2.886 671.552 Relao ZEE/rea terrestre 0,6 3,4 1,6 50,8 50,9 301,7 > 1.800,0 76,8 > 72.000,0 > 1.100,0 251,2 296,4 131,3 15,2
Fonte: Flanders Marine Institute e Cia World Factbook. Nota: 1 Inclui as guas interiores.
Alm do valor geopoltico dos territrios ultramarinos franceses, h interesse na manuteno da posse sobre estes espaos em funo das possibilidades de explorao econmica das reas martimas correspondentes. Em 2009, o governo francs lanou um documento intitulado Livro Azul: estratgia nacional para o mar e os oceanos (Livre bleu: stratgie nationale pour la mer
262
et les ocans), onde destacou, entre outros aspectos, o potencial benefcio para a Frana oriundo das riquezas martimas, particularmente nos territrios ultramarinos (France, 2009, p. 23-25). Uma das grandes deficincias da Frana o fato de que seus territrios martimos e terrestres no apresentam quantidades significativas de hidrocarbonetos. Embora parte de sua ZEE inclua um segmento do Mar do Norte, no h neste trecho depsitos passveis de serem explorados em escala comercial, tal como existem nas ZEEs da Alemanha, da Dinamarca, da Noruega, dos Pases Baixos e do Reino Unido. H possibilidades promissoras, contudo, de que existam depsitos de hidrocarbonetos na ZEE da Guiana Francesa, com reservas estimadas em 700 milhes de barris de petrleo em apenas uma das reas prospectadas (Northern Petroleum, 2011). Sobre outros recursos minerais, ainda no h explorao em escala comercial na ZEE francesa, mas h tambm potencial. Em relao aos ndulos polimetlicos, a Frana um dos pases que mais se dedicou a sua prospeco. As pesquisas tiveram incio no comeo dos anos 1970, tendo sido conduzidas, desde ento, pelo Ifremer, por meio da joint-venture Associao Francesa de Estudo e Pesquisa dos Ndulos Ocenicos Afernod, sigla em francs de Association Franaise detude et de recherche des nodules ocaniques (Ifremer, 2010a). O Ifremer j obteve da ISA autorizao para prospeco em uma rea no Pacfico (Ifremer, 2010b). Alm dos ndulos, as reas mais promissoras para a explorao de sulfetos polimetlicos esto no Pacfico, mais precisamente nas elevaes do Pacfico Oriental, do Pacfico do Sudoeste e do Pacfico do Nordeste. Em relao s pesquisas para a explorao destes depsitos, a Frana j participou de trs programas destinados a prospect-los: o projeto Cyamex, em parceria com os Estados Unidos; o projeto Nautile, em parceria com a Alemanha; e o projeto Starmer, em parceria com o Japo (ISA, 2002, p. 92). Alm disso, o Ifremer realizou junto ISA um pedido para explorao de sulfetos polimetlicos sobre a Cordilheira Mesoatlntica, em rea prxima quela concedida para o governo da Rssia para o mesmo fim (ISA, [s.d.]b). O Pacfico Equatorial , ainda, uma das reas mais promissoras para a explorao de crostas cobaltferas. Embora os espaos de maior potencial no estejam dentro das ZEEs de territrios franceses, deve-se ressaltar que, at o momento, a rea total onde foram realizadas pesquisas muito pequena (ISA, 2008, p. 1-2). Acerca da plataforma continental, a Frana solicitou junto CLCS a sua extenso em trs pedidos independentes, no total aproximado de 1,18 milho de km: i) Guiana Francesa e Nova Calednia (300 mil km); ii) Antilhas Francesas e IIhas Kerguelen (468 mil km); e iii) Reunio, Saint-Paul e Amsterdam (411 mil km). Realizou, ainda, trs pedidos em conjunto com outros pases, somando
263
cerca de 1,28 milho de km: i) rea correspondente costa do seu territrio metropolitano, junto com Irlanda, Espanha e Reino Unido (82 mil km); ii) Ilha Crozet e Ilhas do Prncipe Eduardo, em conjunto com a frica do Sul (1,1 milho de km); e iii) uma rea no Pacfico, em conjunto com Tuvalu e Nova Zelndia (22 mil km).26 Observa-se, em sntese, que os territrios ultramarinos franceses tm ganhado importncia em razo do potencial de conterem vastas quantidades de recursos naturais. Ao longo das prximas dcadas, a Frana, um pas de dimenso territorial relativamente pequena, possivelmente ir usufruir de maneira crescente das riquezas presentes nas guas jurisdicionais de seus territrios.
3.3 Reino Unido
O Reino Unido possui a quinta ZEE do mundo, em sua maior parte situada ao redor de territrios ultramarinos. Diferentemente da Frana, cuja ZEE se situa em grande parte no Oceano Pacfico, os territrios que respondem pela maior parte da ZEE do Reino Unido se localizam no Atlntico Sul, como se observa no mapa 3 e na tabela 4.
MAPA 3
Territrios do Reino Unido e respectivas ZEEs
Fonte: Phoenix Think Tank. Legenda: reas em azul-escuro: territrios britnicos (rea terrestre e ZEE); rea hachurada: territrios reivindicados pelo Reino Unido na Antrtica. Disponvel em: <http://www.phoenixthinktank.org/2011/05/would-britain-benet-from-a-denition-lead-security-program>.
26. No caso dos pedidos em conjunto, os nmeros referem-se ao total presente na submisso, abrangendo, portanto, no apenas a parte que se refere ao pedido francs.
264
TABELA 4
Participao dos territrios britnicos na ZEE do Reino Unido

ZEE (km) 783.862 4.539.282 426 450.640
2
Sobre o total (%) 11,5 66,8 < 0,1 6,6 6,7 6,5 6,6 11,1 21,2 8,1 12,3 12,3 9,4 9,4
rea terrestre (km)1 241.930 18.001 7 54 1.556 88 122 98 3.903 12.173 47 47 60 60 260.038
Relao ZEE/rea terrestre 3,2 252,2 65,5 > 8.000,0 291,5 > 5.000,0 > 3.600,0 > 7.000,0 369,6 45,0 17.789,5 17.789,5 10.642,8 10.642,8 26,1
Metrpole (incluindo ilhas do Canal) Oceano Atlntico (incluindo o Caribe) Gibraltar Bermuda Territrios no Caribe Ascenso Santa Helena Tristo da Cunha Gergia do Sul e Sandwich do Sul Ilhas Malvinas Oceano Pacco Ilha Pitcairn Oceano ndico Territrios no oceano ndico Total
453.580 443.524 446.457 754.103 1.442.686 547.866 836.108 836.108 638.568 638.568 6.797.820
Fonte: Flanders Marine Institute e Cia World Factbook. Notas: 1 Inclui as guas interiores. 2 Anguilla, Ilhas Cayman, Ilhas Turks e Caicos, Ilhas Virgens Britnicas e Montserrat.
Os territrios britnicos no Atlntico Sul e no Caribe representam, para o Reino Unido, o que os territrios no Pacfico so para a Frana. A regio compreende cerca de 66,7% da ZEE do pas, sendo que apenas as Ilhas Malvinas, Gergia do Sul e Sandwich do Sul, com aproximadamente 2 milhes de km, respondem por 29,3% do total. Como comparao, pases com reas terrestres muito superiores s do Reino Unido possuem ZEEs com tamanhos prximos ou inferiores ZEE apenas destas ilhas: a ndia possui uma ZEE de aproximadamente 2,3 milhes de km e a frica do Sul de 1,5 milho de km. Deve-se ainda destacar que a ZEE do Reino Unido no Atlntico Sul equivalente do Brasil. Dessa forma, se a ocupao argentina durante a Guerra das Malvinas (1982) houvesse implicado a perda da soberania britnica sobre as Ilhas Gergia do Sul/Sandwich do Sul e sobre as Ilhas Malvinas, o Reino Unido no apenas deixaria de ter espaos terrestres e martimos de valor geopoltico, mas perderia, tambm, a possibilidade de explorar cerca de 2 milhes de km de ZEE. Do ponto de vista da Argentina, a incorporao das ilhas aumentaria sua ZEE de 1,1 milho de km para 3,1 milhes de km.
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Tem sido debatida, em perodo recente, a possibilidade de explorao de hidrocarbonetos nas Ilhas Malvinas, ateno dada ao tema em funo tanto das expectativas de que sejam encontradas grandes reservas de petrleo ao redor das ilhas como dos problemas polticos gerados pela reivindicao argentina sobre elas (ver box 1).
BOX 1
A questo da explorao de hidrocarbonetos nas Ilhas Malvinas
As primeiras pesquisas com o objetivo de identicar depsitos de hidrocarbonetos nas Malvinas ocorreram nos anos 1970, sendo realizadas, na ocasio, nas partes tanto terrestre quanto martima das ilhas. At o incio dos anos 1990, as pesquisas encontraram amostras de hidrocarbonetos, mas no chegaram a avanar a ponto de avaliarem a possibilidade de explorao em escala comercial. Em 1992, o British Geological Survey retomou as pesquisas nas ilhas e, em 1996, foram concedidas licenas em favor de quatorze empresas para a realizao de prospeces na Bacia das Falklands Norte (Falkland Islands, [s.d.]). Em 1998, quatro daquelas empresas Shell (Pases Baixos), Amerada (Estados Unidos), Lasmo (Reino Unido) e International Petroleum Corporation (IPC) formaram a Falklands Offshore Sharing Agreement, com o objetivo de realizar uma campanha de prospeco, a qual resultou na perfurao de seis poos, dos quais cinco apresentaram amostras positivas (Duncan, 2006, p. 9). No se encontraram, contudo, quantidades que viabilizassem a explorao em escala comercial (Richards, 2003, p. 21). E, nos anos seguintes, as empresas Amerada, Shell e Lasmo retiraram-se das Malvinas em funo dos baixos preos do petrleo. Os preos mantinham baixas as perspectivas de explorao nas Malvinas, o que se estendeu at 2004, a partir de quando os preos passaram a subir de forma acentuada. Neste mesmo ano, a empresa Desire Petroleum adquiriu 800 km de ssmica tridimensional e a Rockhopper Exploration recebeu licenas para realizar pesquisas na rea. No incio de 2005, a Desire levantou recursos para realizar perfuraes e a Rockhopper, por sua vez, arrendou parte de dois trechos de explorao (Duncan, 2006, p. 9). A prospeco foi nalmente retomada em fevereiro de 2010, com perfuraes realizadas pela Desire Petroleum. As primeiras perfuraes, contudo, no encontraram petrleo em quantidade signicativa. A Rockhopper, diferentemente, informou ter encontrado quantidades de petrleo passveis de serem exploradas em escala comercial (Falklands..., 2010; Britains..., 2010). As estimativas para a quantidade de petrleo nas Malvinas so variadas, com algumas indicando a existncia de at 60 bilhes de barris (Koelbl, 2004; Irvine, 2009). A Rockhopper estima que, em sua rea de licena, existam 4,3 bilhes de barris, enquanto a Desire Petroleum estima, em sua rea, 3,5 bilhes de barris de petrleo e 9 trilhes de ps cbicos de gs natural (Plummer, 2010). Contudo, segundo informao divulgada no segundo semestre de 2013, a extrao efetiva de hidrocarbonetos no deve se concretizar antes de 2018 (Gosden, 2013).
Elaborao do autor.
Em relao aos recursos minerais que no sejam os hidrocarbonetos, ainda no h explorao em escala comercial em nenhum ponto da ZEE do Reino Unido; contudo, o pas tem promovido pesquisas neste sentido. Como exemplo, ocorreu em 2010 uma expedio na ZEE das Ilhas Cayman destinada a estudar as fumarolas negras, passveis de conter depsitos de sulfetos polimetlicos (Science Daily, 2010). Deve-se tambm destacar que, no Atlntico Sul, h ilhas e/ou grupos de ilhas ocenicas de posse do Reino Unido situadas sobre a Cordilheira Mesoatlntica, quais sejam: Ascenso, Santa Helena, Tristo da Cunha e Gough. Embora nenhum estudo tenha sido feito sobre a viabilidade da explorao em escala
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comercial de depsitos de sulfetos polimetlicos ao redor destas ilhas, h potencial, tendo em vista as descobertas destes depsitos em junes de placas tectnicas em diversos outros pontos do mundo. Como mencionado, Rssia e Frana entraram com solicitaes junto ISA para iniciar pesquisas para a explorao de sulfetos polimetlicos na Cordilheira Mesoatlntica, tendo sido estes os primeiros projetos para a explorao de sulfetos polimetlicos na rea do Atlntico. No Reino Unido, entre as instituies que tm se destacado na prospeco da rea, est a UK Seabed Resources Ltd., subsidiria da Lockheed Martin UK. A empresa recebeu autorizao da ISA para explorar ndulos polimetlicos em uma rea de 58 mil km na Zona Clarion-Clipperton (ISA, [s.d.]b). O lanamento deste projeto teve a presena de autoridades do pas, entre os quais o primeiro-ministro David Cameron, que destacou que a minerao no mar poderia trazer 40 bilhes para a economia britnica em um prazo de trinta anos (Shukman, 2013; Macalister, 2013). Por fim, o Reino Unido solicitou o reconhecimento da extenso de sua plataforma continental, de forma independente, em trs reas, somando cerca de 2 milhes de km: i) Ascenso (645 mil km); ii) Hatton Rockall (160 mil km); e iii) Ilhas Malvinas, Gergia do Sul e Sandwich do Sul (1,2 milho de km). H ainda um pedido feito em conjunto com a Frana, a Espanha e a Irlanda (mencionado na subseo anterior). Assim como a Frana, os territrios ultramarinos britnicos agregam ao pas uma rea extensa de mar, passvel de conter diversos recursos. As possibilidades de explorao mineral no mar, em conjunto com as descobertas de reservas de hidrocarbonetos nas Malvinas, parecem indicar que os interesses do Reino Unido pelas guas jurisdicionais de seus territrios ultramarinos podero se ampliar no futuro, sobretudo no Atlntico Sul.
3.4 China
A China possui uma ZEE de 876 mil km, pequena para as dimenses do pas. Sua crescente projeo poltica, militar e econmica lhe impe a necessidade de expandir sua presena no mar. O mar pode ser, para a China, uma nova fronteira para a explorao econmica de recursos pesqueiros, hidrocarbonetos, minrios e recursos oriundos da biodiversidade. A expanso torna-se tambm crucial para: i) manter a segurana dos fluxos comerciais internacionais; ii) defender-se militarmente em caso de possveis agresses; e iii) alcanar seus objetivos em relao a Taiwan.
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Nas reas reconhecidas internacionalmente como de jurisdio chinesa, o pas desempenha diversas atividades econmicas. A principal a explorao de hidrocarbonetos, realizada, sobretudo, pela empresa semiestatal chinesa China National Offshore Oil Corporation (CNOOC). H quatro grandes reas de explorao, a saber: Baa de Bohai; Mar do Sul da China parte ocidental; Mar do Sul da China parte oriental; e Mar da China Oriental, de onde a empresa produziu, em mdia, no perodo 2008-2012, 534 mil barris de petrleo e 555 milhes de ps cbicos de gs natural por dia (CNOOC, 2013, p. 3). As reservas na China cuja licena de explorao esto em favor da CNOOC eram, ao final de 2012, de 1,7 bilho de barris de petrleo e 4,5 trilhes de ps cbicos de gs natural (op. cit., p. 4). O Mar do Sul da China , atualmente, a rea do globo em que as disputas por reas martimas so mais complexas. Embora as razes incluam o crescimento do trfego martimo, o nacionalismo e a expanso militar (Kaplan, 2012), o interesse pela posse de recursos central para se compreender as reivindicaes em torno da extenso do mar territorial e da ZEE da China. Em relao ao Japo, a China alega que as Ilhas Senkaku por ela chamadas Diaoyu , situadas no Mar da China Oriental, e atualmente sob controle japons, seriam suas por direito. Com a hipottica posse deste territrio, a China acrescentaria s reas sob sua jurisdio as 12 milhas nuticas de mar territorial ao redor das ilhas e mais 188 milhas naticas de ZEE. Trata-se, atualmente, de um dos principais pontos de tenso interestatal no Leste Asitico, o qual tem se acentuado desde que o governo japons adquiriu algumas das ilhas em 2012, at ento sob propriedade privada. Incurses de embarcaes chinesas no mar territorial das ilhas mantm as tenses bilaterais (Mullen e Wakatuski, 2013). Deve-se ainda considerar que o governo nacionalista de Shinzo Abe pode, em tese, ser mais propenso a uma resoluo violenta da questo em comparao a governos anteriores, tendo declarado que haveria uso da fora caso a China realizasse um desembarque nas ilhas (Japan..., 2013). H uma segunda disputa entre os dois pases envolvendo este mesmo espao. A cerca de 6 km a leste da linha que atualmente divide as ZEEs da China e do Japo h uma rea na qual existem depsitos de gs natural, denominada de Campo de Chunxiao, atualmente prospectada pela China. Embora o poo se situe na ZEE da China, o Japo alega que a futura extrao ir afetar reas que se encontram em sua ZEE, exigindo, dessa forma, uma participao na explorao.
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Uma terceira disputa entre Japo e China refere-se ilha de Okinotorishima. Trata-se de um territrio efetivamente japons reconhecido desta forma inclusive pela China , mas que, segundo a China, incapaz de abrigar vida humana. Dessa forma, conforme prev o Artigo 121 da Unclos III (United Nations, 1982), o Japo no teria direito a possuir uma ZEE ao redor da ilha, e a atual ZEE se tornaria parte da rea, com instituies chinesas podendo explor-la com base em acordos internacionais no mbito da ISA. Outra questo central para a China a posse das Ilhas Paracel (denominadas como Xisha, na China) e Spratly (denominadas como Nansha, na China), situadas no Mar do Sul da China, onde existem depsitos de hidrocarbonetos. O movimento recente de expanso chinesa em direo s ilhas teve incio em 1974, quando incorporou parte das Ilhas Paracel, um conjunto de cerca de 30 ilhas a aproximadamente 260 km da costa chinesa Ilha de Hainan , das quais algumas pertenciam, at ento, ao Vietn. Com esta conquista, aps a Batalha das Ilhas Paracel, a China passou a ter domnio exclusivo para a explorao pesqueira, bem como a possibilidade de explorar hidrocarbonetos. Em 1988, os Recifes Johnson do Sul, que formam parte das Ilhas Spratly e esto situados a cerca de 600 km da costa do Vietn, foram o cenrio do chamado Conflito dos Recifes Johnson do Sul, novamente entre China e Vietn. A vitria no conflito foi chinesa e, desde ento, a China tem ocupado permanentemente as ilhas. Elas chegam a ficar totalmente submersas durante o perodo da mar alta, mas ali a China construiu instalaes permanentes. Desde ento, no ocorreu mais nenhuma ao militar chinesa para a incorporao das ilhas. Continua, contudo, sua reivindicao sobre todo o territrio das ilhas e, consequentemente, sobre as respectivas ZEEs. Trata-se de conflito complexo em funo das reivindicaes sobrepostas no apenas da China e do Vietn, mas tambm de Filipinas, Malsia, Indonsia, Brunei e Taiwan, conforme se observa no mapa 4. O sucesso da reivindicao chinesa sobre as ilhas implicaria que o pas teria uma ZEE e uma plataforma continental estendida que abrangeria a rea interna aos traos em vermelho, chamados de os nove traos na literatura sobre o tema, compreendendo aproximadamente 80% da rea do Mar do Sul da China (ORourke, 2013, p. 10). Nem todas as reas, contudo, so consideradas internacionalmente em disputa. Muitas so reconhecidas como territrios sob jurisdio de algum Estado. luz do reconhecimento internacional, apenas as ZEEs das ilhas Paracel e Spratly esto de fato sob disputa. Ou seja, ademais das ZEEs destes dois grupos de ilhas, a China reivindica ilhas ou grupos de ilhas sob soberania de outros Estados.
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MAPA 4
reas em disputa no Mar do Sul da China
Fonte: Burgess (2012). Adaptao e inscries do autor. Obs.: os nomes dos pases correspondem s reas por eles reivindicadas. Legenda: - Linhas pontilhadas em azul: limites dos mares territoriais. - reas internas aos nove traos em vermelho: reas reivindicadas pela China. - reas internas s linhas em laranja: reas reivindicadas pelas Filipinas, sobrepondo-se s reivindicaes de China, Vietn, Malsia e, em uma pequena parte, de Brunei. - reas internas s linhas em azul: reas reivindicadas pelo Vietn, sobrepondo-se s reivindicaes de China, Filipinas, Malsia e Brunei. - reas internas s linhas em roxo: reas reivindicadas pela Malsia, sobrepondo-se s reivindicaes de China, Filipinas, Brunei e Vietn. - reas internas s linhas em verde-claro e marrom: reas reivindicadas pela Indonsia, sobrepondo-se s reivindicaes da China. - reas internas s linhas em verde-escuro: reas reivindicadas por Brunei, sobrepondo-se s reivindicaes de China, Filipinas, Malsia e Vietn.
As estimativas das reservas de hidrocarbonetos no Mar do Sul da China so variadas. A Energy Information Administration, dos Estados Unidos, calcula que em todo o Mar do Sul da China existam cerca de 11 bilhes de barris de petrleo e 190 trilhes de ps cbicos de gs natural (United States, 2013, p. 2). Diferentemente, a CNOOC estima que existam 125 bilhes de barris de petrleo e 500 trilhes de ps cbicos de gs natural apenas em reservas ainda no descobertas (op. cit., p. 2). O governo chins tem ainda investido na prospeco de recursos, que no os hidrocarbonetos, no leito e subsolo marinhos. Uma instituio central neste processo a Associao de Pesquisa e Desenvolvimento de Recursos Ocenicos Minerais (COMRA), subordinada Administrao Estatal de Oceanos, a qual, por sua vez, subordina-se ao Ministrio da Terra e dos Recursos. A COMRA possui autorizao junto ISA para a prospeco de trs reas, uma no Oceano ndico,
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para sulfetos polimetlicos, e duas no Oceano Pacfico, sendo uma delas referente a ndulos polimetlicos e outra a crostas cobaltferas (ISA, [s.d.]b; China Internet Information Center). Deve-se destacar, a este respeito, que a China desenvolveu o submarino tripulado Jiaolong, capaz de alcanar profundidades de 7 mil metros, permitindo-lhe explorar a maior parte do leito marinho dos oceanos (Savadove, 2012). O Mar do Sul da China, portanto, o espao martimo com o maior potencial de conflito na atualidade. Elemento-chave nesta configurao a incompatibilidade entre a crescente projeo chinesa, a pequena extenso de suas guas jurisdicionais, a sua dependncia do comrcio martimo e a carncia de hidrocarbonetos do pas.
3.5 Brasil
No caso brasileiro, as ilhas ocenicas representam parcela importante do tamanho da ZEE do pas. A ZEE total de 3,7 milhes km, pouco superior do Chile e equivalente a 54% da ZEE do Reino Unido, 37% da ZEE da Frana e 30% da ZEE dos Estados Unidos. tambm 3,4 vezes superior da Argentina, 2,3 vezes maior que a da ndia e mais de quatro vezes superior da China. Apesar de ter um litoral extenso, o Brasil possui poucos territrios situados a grandes distncias da costa, implicando, dessa forma, uma ZEE relativamente pequena em comparao extenso de seu territrio. Os nicos so o Atol das Rocas, o Arquiplago de Fernando de Noronha, o Arquipelgo de So Pedro e So Paulo e o Arquiplago de Trindade e Martim Vaz. A tabela 5 demonstra como estes dois ltimos, apesar de terem uma rea terrestre nfima, contribuem com cerca de 25% de toda a ZEE brasileira.
TABELA 5
Participao de arquiplagos na ZEE do Brasil
ZEE (km) Brasil (incluindo Atol das Rocas e Fernando de Noronha) Arquiplago de So Pedro e So Paulo Arquiplago de Trindade e Martim Vaz Total 2.739.283 450.000 469.942 3.659.225 Fonte: Flanders Marine Institute, Cia World Factbook e Secirm ([s.d.]a). Elaborao do autor. Sobre o total (%) 74,9 12,3 12,8 rea terrestre (km) 8.459.407 <0,1 10,4 45.186,7 Relao ZEE/ rea terrestre 0,3
Nos casos do Atol das Rocas, do Arquiplago de Fernando de Noronha e da Ilha da Trindade, eles so territrios constitudos no apenas por rochedos. Dessa forma, a existncia de uma ZEE ao redor destas reas inquestionvel, conforme prev o Artigo 57 da Unclos III (United Nations, 1982). Ou seja, no h necessidade de haver habitao permanente para que o pas usufrua do direito s 200 milhas.
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O caso do Arquiplago de So Pedro e So Paulo , contudo, distinto. Este territrio formado por um grupo de quinze rochedos e, de acordo com o Artigo 121 da Conveno, rochedos apenas devem ter uma ZEE se puderem abrigar vida humana ou tiverem uma funo econmica por si prprios. Isto no significa que a posse do territrio no seria brasileira: ainda que no houvesse a ZEE, o pas exerceria soberania total sobre os rochedos e ainda teria as 12 milhas nuticas de mar territorial e mais 12 milhas de zona contgua. Em relao ZEE, contudo, o Brasil apenas teria direito caso atendesse ao previsto na Conveno. Dessa forma, foi inaugurada, em 1998, a Estao Cientfica do Arquiplago de So Pedro e So Paulo, com o objetivo de manter uma habitao permanente no arquiplago. So sempre quatro pesquisadores, que se revezam a cada perodo de quinze dias (Secirm, [s.d.]a). Isto permitiu ao pas incorporar cerca de 450 mil km de ZEE, rea aproximadamente 30 milhes de vezes superior rea terrestre do arquiplago. Alm da importncia das ilhas ocenicas para a ZEE brasileira, sobretudo por meio da incorporo da rea situada ao redor do Arquiplago de So Pedro e So Paulo, o pas pde provar ISA que sua plataforma continental se estende para alm das 200 milhas nuticas, incorporando parte deste territrio s suas guas jurisdicionais. Esse processo teve incio com a assinatura da Unclos III, em 1982, por meio da qual foi acordado que os pases poderiam pleitear a extenso de suas ZEEs at o limite de 350 milhas (ou at 100 milhas para alm das profundidades de 2.500 metros), caso esta fosse uma extenso de sua plataforma. O primeiro pas a fazer tal demanda foi a Rssia, que ingressou em 2001 com um pedido. O Brasil foi o segundo a faz-lo, em maio de 2004, seguido pela Austrlia, em novembro de 2004; Irlanda, em 2005; Nova Zelndia e Noruega, em 2006; uma submisso conjunta de Frana, Irlanda, Espanha e Reino Unido, tambm em 2006; e Mxico e Frana, em 2007. A partir de 2008, diversos outros Estados passaram a fazer o mesmo. No Brasil, antes mesmo de a Conveno entrar em vigor, o governo brasileiro criou um programa destinado a delimitar a plataforma continental, denominado de Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira (LEPLAC). Os trabalhos se prolongaram durante os anos 1990 e, nos anos de 2004 e 2006, o Brasil enviou submisses CLCS. Dos 954 mil km solicitados, a ONU reconheceu 764 mil km, equivalente a 80,1% do pedido, com recomendaes para que o Brasil fizesse novos estudos e encaminhasse nova solicitao. Tais estudos esto sendo realizados de forma a que nova submisso seja encaminhada. O principal recurso explorado nas guas jurisdicionais brasileiras so os hidrocarbonetos. Do total da extrao brasileira de petrleo no perodo 2006-2011, da ordem de 1,9 milho de barris por dia, 90,3% proveio do mar (Brasil, 2013b).
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No caso do gs natural, no mesmo perodo, da produo total de 2 bilhes de ps cbicos de gs natural por dia, 70,2% teve origem no mar (Brasil, 2013c). Ademais, o governo brasileiro, por meio da Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), mantm dois programas destinados realizao de estudos sobre as possibilidades de explorao mineral no mar. Um deles o Programa de Avaliao da Potencialidade Mineral da Plataforma Continental Jurdica Brasileira (REMPLAC), criado em 1997 e sob responsabilidade do Ministrio de Minas e Energia MME (CPRM, 2006).27 O outro o Programa de Prospeco e Explorao de Recursos Minerais da rea Internacional do Atlntico Sul e Equatorial (Proarea), que se destina a realizar estudos para explorao em reas no situadas nas guas jurisdicionais brasileiras. Este programa, atualmente, dividido em trs projetos: i) Projeto Geologia Marinha da Potencialidade Mineral da Elevao do Rio Grande (PROERG), abrangendo trecho da rea a cerca de 600 milhas nuticas do Rio de Janeiro, com depsitos de crostas cobaltferas; ii) Projeto Pesquisa Mineral da Cordilheira Mesoatlntica (Procordilheira), abrangendo trechos da rea do Atlntico Sul e Equatorial, com depsitos de sulfetos polimetlicos; e iii) Plano de Informao e Sistematizao de Informaes (PROSIG), destinado produo de um banco de dados com informaes sobre a rea (Leite, 2012, p. 134-135). O PROERG, especificamente, indica que o Brasil, longe de estar imune ao processo de transio em direo ao mare clausum, reconhece a sua existncia e busca atuar no sentido de garantir para si a explorao de trechos da rea. Cabe, ainda, outro ponto de anlise sobre a ZEE brasileira. Embora seja a maior entre os pases do Atlntico Sul, ela possui dimenso equivalente britnica, como se observa na tabela 6. Sob esse ponto de vista, Brasil e Reino Unido detm cerca de 53% das ZEEs no Atlntico Sul. A ZEE britnica nesta parte do globo ainda equivalente a cerca de 76% de toda a ZEE dos pases da costa sul-atlntica africana. Alm disso, se forem considerados os espaos referentes aos pedidos de reconhecimento de extenso da plataforma continental desde que efetivamente aprovados , o Reino Unido teria a maior rea martima sob jurisdio estatal no Atlntico Sul, conforme se observa na ltima coluna da tabela. E esta poderia ainda ser ampliada, tendo em vista a possibilidade de solicitao de reconhecimento em outras possesses britnicas no Atlntico Sul.
27. No mbito desse programa, treze projetos so realizados, destinados explorao dos seguintes recursos: i) carvo; ii) evaporitos; iii) enxofre; iv) ouro; v) diamantes; vi) sulfetos polimetlicos; vii) crostas cobaltferas; viii) ndulos polimetlicos; ix) minerais pesados; e x) fosforitas. Ademais, busca-se: i) realizar levantamento geolgico e ssmico da plataforma continental interna dos estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paran, com nfase nos depsitos econmicos de granulados; e ii) produzir cartas sedimentolgicas da plataforma continental dos estados da Bahia, Pernambuco, Rio Grande do Norte e Cear (SECIRM, [s.d.]b).
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TABELA 6
ZEE dos pases da Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (Zopacas) e dos territrios de Reino Unido e Noruega no Atlntico Sul
Brasil Reino Unido Argentina 2 Cabo Verde frica do Sul 3 Nambia Angola Noruega (Ilha Bouvet) 4 Guin-Equatorial Libria Gana
5 1
ZEE (km) 3.659.225 3.634.636 1.080.873 799.284 748.323 561.285 503.882 439.249 309.711 247.213 226.272 192.830 182.474 174.452 160.095 158.066 132.651 131.417 109.982 106.312 40.720 30.355 22.694 15.468 14.657 781 13.682.987
Sobre o total (%) 26,7 26,6 7,9 5,8 5,5 4,1 3,7 3,2 2,3 1,8 1,7 1,4 1,3 1,3 1,2 1,2 1,0 1,0 0,8 0,8 0,3 0,2 0,2 0,1 0,1 < 0,1
Pedido de extenso da plataforma continental (km) (at abril de 2013) 953.300 1.871.000 1.779.100 90.200 1.062.300 620.600 14.600 428.700 8.200 20.000
Gabo Nigria Cte dIvoire Serra Leoa Senegal Uruguai So Tom e Prncipe Guin Guin-Bissau Repblica do Congo Benim Gmbia Togo Camares Repblica Democrtica do Congo Total
Fonte: Flanders Marine Institute e Unclos. Notas: 1 ZEE refere-se a: Ascenso, Santa Helena, Tristo da Cunha, Ilhas Gergia do Sul/Sandwich do Sul e Ilhas Malvinas. Pedido de extenso da plataforma continental refere-se a: Ascenso, Ilhas Gergia do Sul/Sandwich do Sul e Ilhas Malvinas. 2 No caso do pedido de reconhecimento de extenso da plataforma continental, h grande sobreposio em relao rea solicitada pelo Reino Unido. Ademais, a Argentina solicitou reconhecimento referente plataforma continental de territrio reivindicado pelo pas na Antrtica. 3 Para a ZEE, considera-se apenas a poro no Atlntico Sul, no incluindo a ZEE no oceano ndico, tanto da parte continental quanto da Ilha do Prncipe Eduardo. O clculo est disponvel em: <http://www.seaaroundus.org/eez/710_47.aspx>. 4 O pedido de reconhecimento da extenso feito pela Noruega inclui reas reivindicadas pelo pas na Antrtica. 5 Quanto ao reconhecimento da extenso da plataforma continental, h sobreposio em relao ao pedido da Nigria. Obs.: os travesses indicam que no houve solicitao de reconhecimento de extenso da plataforma continental.
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Por fim, cabe mencionar que o conhecimento martimo brasileiro tem sido um instrumento utilizado em prol da cooperao internacional com outros pases do Atlntico Sul. Entre as iniciativas, merece destaque a cooperao realizada com a Nambia. Desde os anos 1990, a Marinha do Brasil tem auxiliado na formao de militares das foras navais daquele pas e, nos anos 2000, instituies brasileiras realizaram o levantamento da plataforma continental namibiana. Ademais de auxiliar a formao das instituies de uma nao que havia recentemente alcanado sua independncia, o Brasil tem cooperado com a Nambia em diversas outras reas, com a cooperao militar sendo uma porta de entrada para outros tipos de parceria.28 Em sntese, as ilhas ocenicas brasileiras adicionam uma grande rea ZEE do pas. As riquezas ali presentes, em sua maior parte, ainda so desconhecidas, sobretudo as minerais e as oriundas da biodiversidade. A descoberta de depsitos de hidrocarbonetos na camada do pr-sal, aps dcadas de investigao, indica a importncia de se manter sob soberania brasileira reas que, primeira vista, possuem pouca ou nenhuma atratividade econmica. Ao longo das prximas dcadas, com o esgotamento de jazidas minerais e a possvel manuteno em patamares elevados dos preos de diversas commodities minerais, a explorao mineral martima provavelmente crescer em importncia. Assim, para o Brasil importante observar as atividades de instituies de outros pases, acompanhando as formas pelas quais a questo evolui do ponto de vista jurdico, tecnolgico, poltico e econmico. Isto se aplica particularmente ao Atlntico Sul, parte do entorno estratgico brasileiro, de acordo com documentos oficiais do pas (Brasil, 2012a; 2012b; 2012c). Ademais, o interesse crescente mas ainda embrionrio pelos recursos minerais no mar que no sejam os hidrocarbonetos pode significar oportunidade para o pas manter-se em nvel tecnologicamente equivalente aos dos pases que se encontram na fronteira do conhecimento nesta rea.
4 CONSIDERAES FINAIS
Este trabalho buscou contribuir para o debate acerca de algumas questes relacionadas extenso da soberania estatal sobre o mar, destacando-se a evoluo jurdica e poltica da questo. A partir do final da Segunda Guerra Mundial passou-se a observar o incio de um processo de progressiva extenso da soberania estatal sobre reas martimas: de um limite inicial de 3 milhas nuticas de mar territorial, chegou-se, na atualidade, s 12 milhas nuticas, ao que se somam as 188 milhas de ZEE, totalizando
28. Sobre a cooperao em defesa do Brasil com pases do Atlntico Sul ver, neste mesmo volume, o trabalho de Adriana Abdenur e Danilo Marcondes (captulo 9).
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limites de at 200 milhas. A esta rea se acrescenta a possibilidade de incorporao da plataforma continental estendida, conforme previsto na Unclos III. A mudana, contudo, foi no apenas quantitativa, mas tambm qualitativa. A soberania estatal sobre o mar mais complexa que a existente sobre reas terrestres. Ela possui outra natureza, limitando-se ao direito de explorao de recursos. Ainda assim, os Estados gozam de soberania econmica total; ou seja, os recursos podem ser explorados apenas mediante o consentimento do Estado costeiro. E, sobre as reas situadas entre 200 milhas e 350 milhas nuticas se for o caso, e guardada a possibilidade de que ela se estenda para alm das 350 milhas , os Estados tambm possuem soberania econmica, embora limitada aos recursos no leito e subsolo marinhos. Trata-se de outra forma de se analisar a extenso da soberania estatal. As reas martimas sob jurisdio estatal so, hoje, equivalentes a cerca de dois teros do total das terras emersas do globo sob controle dos Estados. Alm disso, pases com reas terrestres reduzidas podem ter jurisdio sobre grandes extenses de territrio ao se considerar os limites de suas guas jurisdicionais. E tais reas podem conter diversas riquezas. Outro indicativo da extenso da soberania estatal sobre o mar so as concesses de blocos de explorao na rea. No h, aqui, qualquer julgamento de valor quanto questo, sobretudo pelo fato de que a explorao de recursos na rea mediante regras claras de uma instituio internacional prefervel a um cenrio no qual cada Estado ou instituio privada as disputem da forma como julgarem mais conveniente. Busca-se, to somente, destacar o processo de repartio de espaos que no se encontravam sob controle de nenhum Estado ou instituio. Ao mesmo tempo, entre a soberania econmica e a poltica existe uma linha que, muitas vezes, tnue. Embora no haja soberania poltica, o Brasil, por exemplo, exige que qualquer exerccio militar na ZEE brasileira seja precedido do consentimento do governo brasileiro. Trata-se de questo polmica, que, em outras partes do mundo, rende disputas sobre o tipo de soberania que se tem sobre este espao, notadamente quanto ao direito dos Estados Unidos de trafegar com embarcaes militares na ZEE da China. No caso da explorao na rea, tal linha ainda mais difcil de ser traada, tendo em vista que o controle sobre certos espaos temporrio e exercido mediante autorizao de uma instituio internacional. Alm disso, parte das concesses feita em favor de instituies privadas. Para o Brasil, com instituies nacionais com amplo conhecimento sobre a explorao de recursos minerais, as possibilidades que se abrem so diversas. Ademais das reservas da camada do pr-sal, outros recursos podem estar em reas martimas sob jurisdio nacional. O esforo para o seu mapeamento, contudo,
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encontra-se em estgios iniciais. Ao mesmo tempo, em funo de este campo de pesquisas ainda ter alcance limitado tambm em outros pases, o Brasil possui a oportunidade de acompanhar desde o incio os debates e pesquisas em torno da viabilidade de sua explorao. Para tanto, atividades de instituies tanto pblicas quanto privadas so necessrias. Entre os desafios em se trabalhar em uma rea na fronteira do conhecimento est o de que descobertas significativas de recursos podem ocorrer apenas no longo prazo. Dcadas de esforo podem transcorrer sem que, aparentemente, os investimentos sejam justificveis do ponto de vista econmico. H, ademais, o elemento exgeno do preo de commodities minerais, viabilizando ou inviabilizando a explorao de certos recursos, muitas vezes com mudanas significativas em perodos curtos de tempo. No entanto, a explorao de hidrocarbonetos nas guas jurisdicionais brasileiras aponta que, no longo prazo, investimentos considerveis podem trazer benefcios substanciais sociedade. Ademais, a riqueza martima do pas encontra-se em espao cujas fronteiras exatas so de delimitao mais complexa que em reas terrestres. Como as fronteiras martimas no possuem marcos fsicos, elas so garantidas, entre outras formas, pela efetiva presena de meios navais nas guas jurisdicionais do pas e pelo monitoramento a distncia deste espao. Assim, investir na proteo das guas jurisdicionais do pas pode, por um lado, implicar despesas significativas, mas, por outro, garantir a soberania sobre recursos valiosos. Por fim, a vertente da cooperao internacional to essencial quanto a dos investimentos em meios militares. As parcerias so essenciais manuteno do Atlntico Sul como um espao de paz e, nesse sentido, diversas atividades cooperativas tm sido realizadas entre instituies dos pases lindeiros.
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CAPTULO 7 COOPERAO INTERNACIONAL NO COMBATE CRIMINALIDADE: O CASO BRASILEIRO........................................................................................ 169

CAPTULO 9 O ATLNTICO SUL E A COOPERAO EM DEFESA ENTRE O BRASIL E A FRICA............................................................................ 215

O Brasil e a Segurana no seu Entorno Estratgico

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PARTE 1 O BRASIL E A SEGURANA SUL-AMERICANA

Seo 1 Defesa e Segurana na Amrica do Sul

BREVE PANORAMA DE SEGURANA NA AMRICA DO SUL

O Brasil e a Segurana no seu Entorno Estratgico

Breve Panorama de Segurana na Amrica do Sul

O Brasil e a Segurana no seu Entorno Estratgico

Breve Panorama de Segurana na Amrica do Sul

O Brasil e a Segurana no seu Entorno Estratgico

Fonte: Medeiros Filho (2010).

Breve Panorama de Segurana na Amrica do Sul

O Brasil e a Segurana no seu Entorno Estratgico

Breve Panorama de Segurana na Amrica do Sul

Fonte: Medeiros Filho (2009).

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Breve Panorama de Segurana na Amrica do Sul

Gastos com defesa na regio (1988-2008) (Em % do PIB)

O Brasil e a Segurana no seu Entorno Estratgico

Breve Panorama de Segurana na Amrica do Sul

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Breve Panorama de Segurana na Amrica do Sul

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Breve Panorama de Segurana na Amrica do Sul

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Breve Panorama de Segurana na Amrica do Sul

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Uso dos termos defesa e segurana

Fonte: Medeiros Filho (2010, p. 44).

O Brasil e a Segurana no seu Entorno Estratgico

Segurana poltica Segurana nacional

O Brasil e a Segurana no seu Entorno Estratgico

Fonte: Colombia (2011, p. 22). Adaptao dos autores.

Objetivos e estratgias setoriais da PISDP

Desarticular os grupos fora da lei-GAML

Criar condies de segurana para a convivncia cidad

Reduzir ao mnimo a produo nacional de drogas

Ampliar a capacidade dissuasiva

Fortalecer o bem-estar do setor de defesa e segurana

Contribuir para o enfrentamento de desastres naturais e catstrofes

Fonte: Colombia (2011, p. 32). Adaptao dos autores.

Assim, de acordo com o documento que a estabelece, a PISDP visa:

O Brasil e a Segurana no seu Entorno Estratgico

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1 ENCONTRANDO O ELEFANTE NA SECUROSPHERE

2 DELIMITANDO O CONTEXTO DO PROBLEMA

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Marcelo Fabin Sain Nicols Rodriguez Games*

3 ESTADOS UNIDOS, CRIME TRANSNACIONAL E AMRICA DO SUL: A IDENTIFICAO DE UMA AMEAA