LA VIVIENDA COMO BIEN PREFERENTE 1

Pablo de Diego ngeles. Profesor titular de Economa Aplicada. UNED INTRODUCCIN Algunos de los documentos legislativos del Derecho internacional pblico, como el Pacto Internacional de los Derecho Econmicos, Sociales y Culturales, refieren la existencia de un verdadero derecho a la vivienda como un derecho ms de los denominados humanos. En el mismo sentido se pronuncian algunos textos de Naciones Unidas. La tradicin legislativa internacional europea tambin se decanta por un derecho a la vivienda. Ciertas Constituciones europeas (la espaola entre ellas) reflejan un tratamiento expreso del derecho a la vivienda digna y adecuada. La proteccin social que se ofrece por parte del sector pblico en el denominado primer mundo (Europa, USA, los pases de la OCDE en general) parece englobar el fenmeno de la vivienda. Determinados sectores de opinin van ms lejos y declaran, ya no slo un derecho a la vivienda, sino incluso un verdadero derecho a la ciudad Debe ello abordarse solamente desde la perspectiva de una gestin pblica de la vivienda como un bien preferente, es decir, como un bien que la libre accin individual del mercado revela necesario, pero insuficiente en su oferta? La vivienda debe ser mayoritariamente de provisin y gestin pblica o debe ser proporcionada de forma privada? La literatura econmica ha vertido muchas opiniones sobre el tema. Veremos algunas de ellas y analizaremos algunas justificaciones del intervencionismo estatal en la regulacin de la vivienda, algunas ms entusiastas que otras, menos intervencionistas, que prefieren la libre accin del mercado. La literatura econmica de la Hacienda Pblica y de la Economa del Sector Pblico siempre ha considerado el estudio de la vivienda como el relativo a uno de los bienes preferentes 2 en los que la Economa del Sector Pblico debe ser capaz de suplir las deficiencias o la insuficiencia de la oferta del mercado. Incluso podra hablarse de que el Estado de bienestar contempla (en algn sentido) entre sus prestaciones la de vivienda, aunque esta idea se aleja ahora de la realidad tangible.

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Esta parte se corresponde con parte del tema 5 del libro: Organizacin y Gestin Pblica eficiente ante la crisis. Miryam de la C. Gonzlez Rabanal (coordinadora). Madrid, editorial Universitas, 2013, pp. 157-190. El Estado o el sector pblico cree bueno o preferente que exista ese bien en el mercado y regula su oferta, ya que aqul por s solo no lo provee de modo eficiente

a) Normativa de Derecho Internacional que alude a la vivienda. Slo unos pocos textos legales reconocen un verdadero derecho a la vivienda como ocurre en algunos de Derecho Internacional. En efecto, el derecho a la vivienda aparece en la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948, suscrita por, prcticamente, todos los Estados y en el Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de 1966 (PIDESC en adelante), del que Espaa es signataria (3 de enero de 1976, y ratificado el 27 de abril de 1977 3) junto con 155 Estados ms. El primero de ellos consagra, en su artculo 25, el derecho a un nivel de vida adecuado, uno de cuyos factores es la vivienda 4. El Pacto Internacional citado reconoce, en su artculo 11 5, el derecho a un nivel de vida adecuado para cada persona y su familia, lo que incluye alimentacin, vestido y vivienda adecuados. Ese concepto de adecuacin y dignidad (acorde a las necesidades humanas) est en funcin de una serie de factores externos (culturales, climatolgicos, econmicos) que pueden variar segn lugar, tiempo y evolucin social 6. Digno es as lo que es utilizable sin desdoro en cada momento histrico, determinado segn sus circunstancias. El derecho a la vivienda de los trabajadores migratorios y sus familias viene reconocido por la Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familiares 7, de 1990, segn el cual, en su
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Con un protocolo adicional firmado en Naciones Unidas en 23 de Septiembre de 2009 que entr en vigor en Espaa el 24 de Septiembre de 2010.

Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar y, en especial, la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de prdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad
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Artculo 11. Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Adoptado y abierto a la firma, ratificacin y adhesin por la Asamblea General en su resolucin 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966.Entrada en vigor: 3 de enero de 1976, de conformidad con el artculo 27. 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarn medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperacin internacional fundada en el libre consentimiento.

2.

(vid. http://www2.ohchr.org/spanish/law/cescr.htm). Pgina WEB del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos BORGIA SORROSAL, Sofa, El derecho constitucional a una vivienda digna. Rgimen tributario y propuestas de reforma. (2009). Dykinson. Madrid Pgina 68
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A ttulo de ancdota significativa, ni USA, ni Japn, ni China, ni India, ni Brasil, ni Rusia, ni ningn pas de la Unin Europea, han firmado este Tratado y en Europa, slo Albania, BosniaHerzegovina, Montenegro y Serbia lo han suscrito. Egipto, Libia, Siria, Argelia y Marruecos y Mauritania lo han firmado, al igual que gran parte de los pases latinoamericanos y muchos de los pases del frica subsahariana, adems de Rwanda, Nger, Nigeria, Congo, etc. Realmente, no sabemos si los Tratados pueden, a veces, ser un sarcasmo (Liberia, Sierra Leona, Uganda

artculo 20, los trabajadores migratorios tendrn idntico acceso que los nacionales a la vivienda y a los planes de vivienda, as como, a la proteccin de los alquileres abusivos. Otros documentos de organismos internacionales han insistido en el derecho a la vivienda digna. En este sentido, la Declaracin de Vancouver de 1976 (Conferencia de Naciones Unidas sobre asentamientos humanos) afirma que Disponer de una vivienda y de servicios suficientes es un derecho fundamental del hombre.. Tiene que darse una atencin especial a la eliminacin de la segregacin social y racial por medio, entre otros, de la creacin de comunidades mejor equipadas, mezclando los grupos sociales, profesiones, viviendas y equipamientos diferentes (seccin III.8). En la segunda conferencia, en Estambul, ao 1996, se afirmaba el compromiso de los jefes de Estado y Gobierno a garantizar a todos una vivienda adecuada y a ofrecer asentamientos humanos ms seguros, ms sano, ms vivos, ms duraderos y ms productivos 8. b) Normativa europea comparada sobre vivienda como bien preferente En la Unin Europea y el continente europeo hemos de citar algunas normas destacables, como la Carta Social Europea de 1961, revisada en 1996. En su artculo 31 se reconoce explcitamente la efectividad del derecho a la vivienda, favoreciendo el acceso a la misma, disminuyendo el nmero de los que no la tienen o poseen, y haciendo su coste accesible a todos 9. Tambin es importante el Convenio Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa (que adapta los distintos textos que desde Roma, en fecha 4 de Noviembre de 1950 y disposiciones posteriores, hasta la de Junio de 2010 10, texto que el Consejo de Europa tiene ahora mismo como texto oficial) y su texto complementario de la Carta Europea de Derechos Fundamentales de 7 de Diciembre de 2000 (Diario Oficial UE de 18 de Diciembre).

o Guinea, o todos los pases africanos citados, que son pases donde no es fcil hacer valer los derechos humanos, en abstracto, para una persona nacional de los mismos, pueden realmente garantizar los derechos de los pueblos migratorios? No parece probable. Aunque lo cierto es que, al menos, lo han firmado). GOLAY, Christophe, MELIK, zden: EL DERECHO A LAVIVIENDA. Centro Europa - Tercer Mundo (CETIM) Ginebra, (2007). Pgina 15 Christophe Golay, es Asesor del Relator Especial de la ONU sobre el derecho a la alimentacin y Melik zden, Director del Programa Derechos Humanos del CETIM y Representante Permanente ante la ONU. Editado en una coleccin del Programa Derechos Humanos del Centro Europa - Tercer Mundo (CETIM) 9 43 pases la han suscrito hasta 2008. Dinamarca, Espaa, Suiza, Grecia, Alemania, Letonia, Luxemburgo, Repblica Checa y Reino Unido, entre otros, la haban suscrito, pero no ratificado, aunque pases no de la UE como Albania, Andorra, Armenia, Azerbaijn, Turqua o Ucrania s lo haban hecho, de un total de 24 Estados ratificados. 10 http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/1101E77A-C8E1-493F-809D800CBD20E595/0/ESP_CONV.pdf. Es la Web de la Corte Europea de Derechos Humanos, o Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
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El primero no recoge el derecho a la vivienda como tal, aunque s la Carta Fundamental de 2000 en su artculo 34 (que habla ms bien de un derecho a una ayuda de vivienda para unas condiciones de vida digna). Por otro lado, y desde 2007, fue creada en Viena una Agencia Europea para la Proteccin de los Derechos Fundamentales que trata de ser el observatorio del cumplimiento de esos derechos fundamentales en Europa11. Por lo que se refiere a normativa del crculo de pases latinoamericano, recordemos que el artculo 11 del Protocolo de San Salvador de 1988 (que ratifica la Convencin americana de Derechos Humanos de 1969) no recoge el derecho a la vivienda sino que habla de modo indirecto del derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente sano y de gozar de los equipamientos colectivos esenciales. Algo nada frecuente es lo que sucede en Francia con el llamado en el DALO (droit au logement opposable que es la posibilidad del ciudadano francs de ejercer, en determinados casos, frente al Estado, su derecho a un alojamiento). La Constitucin espaola, recordmoslo, en su artculo 47, reconoce el derecho a una vivienda digna y adecuada (dicho derecho no es, sin embargo, fundamental y por ello deducible frente a los tribunales, salvo con base en otra norma interpuesta). Hay otras Constituciones europeas que reconocen algo similar (Blgica: Logement dcent, Eslovenia: vivienda adecuada, Grecia: polticas orientadas a la adquisicin de vivienda para los que no la tienen, Finlandia: derecho de todos a la vivienda; Pases Bajos: poltica orientada a que haya suficientes viviendas, Polonia: polticas orientadas a la vivienda propia o arrendada y Portugal: derecho a la vivienda, individual y extensible a la familia, adems de un reconocimiento constitucional al llamado derecho a la ciudad. En el caso de las Comunidades autnomas en Espaa, el fenmeno francs de DALO tiene un paralelismo en la legislacin autonmica de Castilla-la Mancha, que es la ms contundente para el ejercicio de ese derecho en Espaa. (junto con la del Pas Vasco). Bien es cierto que en el marco actual de 2013, con los gastos pblicos severamente recortados, algunos derechos ejercitables frente al sector pblico y dado que ste no puede, por falta de medios, atender ese ejercicio, son ms pretensiones, que reales derechos. c) La situacin en Europa y en los Estados Unidos en el campo de la proteccin social Uno de los tericos de la Economa neoclsica del sector pblico, MUSGRAVE 12 no incluye directamente la vivienda entre los bienes preferentes o
http://fra.europa.eu/fraWebsite/home/home_en.htm. Web de la European Union Agency for Fundamental Rights 12 MUSGRAVE, R, MUSGRAVE, P. Hacienda Pblica terica y aplicada. McGraw Hill Espaa (1991) (5edicin) pg. 229.
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sociales (s lo hace con otros bienes, que l llama tambin sociales, como ocurre con la educacin o con los lugares naturales de esparcimiento gestionados por el sector pblico -parques nacionales-), sino que lo hace de modo indirecto dentro de la consideracin de los programas de mantenimiento de rentas, que engloban lo que podemos conocer como Seguridad social o Estado de Bienestar (vales de alimentacin, cuidado mdico a personas sin recursos, subsidios de renta, ayudas por hijos, entre otras prestaciones). Ms especficamente habla de los subsidios que reciben las familias de bajos ingresos para poder acceder a las viviendas de bajo coste (a fines del siglo pasado, alrededor de veinte millones de familias, reciban ayuda de algn tipo de programa). Es algo sorprendente ver que en los Estados Unidos, donde las ayudas pblicas son, en principio, menores que en Europa (por ejemplo, el gasto sanitario es mayoritariamente privado en Estados Unidos y la proteccin por desempleo dura algunas semanas, no algunos meses o aos como ocurre en Europa), la proteccin social est tan extendida. Tambin debe hablarse de las subvenciones y ayudas que se perciben en el sector privado para el desarrollo econmico y la creacin de empleo que indirectamente afectan al acceso a vivienda.
Gasto en proteccin social en la Europa de los 27 en porcentaje del PIB 20032008*
%PIB Euro 27 Eurozona Espaa 2003 27.224797 27.771426 20.653593 2004 27.092912 27.673464 20.706871 2005 27.122248 27.710770 20.942384 2006 26.714412 27.342733 20.858938 2007 25.743234 26.799913 21.007672 2008 26.358087 27.468641 22.712305

Fuente: Eurostat.
*Contiene: beneficios sociales, que consistan en transferencias, en metlico o en especie, a los hogares e individuos para aliviarles de de la carga de riesgos definidos o de necesidades, incluye costes de administracin y gestin, as como otros gastos de esquemas de proteccin social (pagos de renta de propiedad y otros).

% sobre proteccin social que se dedica a Vivienda Euro 27 Eurozona Espaa

2003

2004

2005

2006

2007

2008

1.995696 1.304601 0.774083

2.039063 1.319787 0.771941

2.221607 1.563012 0.840367

2.261027 1.602497 0.830552

2.119665 1.589763 0.901898

2.053802 1.582429 0.862457

Fuente: Eurostat

Ayudas pblicas en Europa en 2009 en porcentaje del PIB*

Fuente EUROSTAT. * El numerador (porcentual)es la suma de las ayudas estatales concedidas a determinados sectores (agricultura, pesca, industria, el carbn, el transporte, excepto el ferroviario y otros servicios), las ayudas estatales concedidas

sobre una base ad-hoc a empresas individuales, por ejemplo, de salvamento y reestructuracin, y ayudas estatales a objetivos horizontales tales como la investigacin y desarrollo, proteccin del medio ambiente, ahorro de energa, el apoyo a las pequeas y medianas empresas, la creacin de empleo, la promocin de la formacin y la ayuda para el desarrollo regional. El denominador es el PIB, producto interior bruto. Grfico de 2009.

Gasto total en proteccin social en la UE como porcentaje del Producto interior Bruto Fuente: EUROSTAT, datos de 2008, ltimos publicados

GASTO PBLICO EN ESTADOS UNIDOS subsidios y bienestar pblico)*

Y GASTO REDISTRIBUTIVO DIRECTO (Asistencia,

Gasto pblico total Gasto intergubernamental Gastos directos Operaciones corrientes Desembolsos de capital Beneficios de reembolsos seguro y

1,826,666,364 491,321,871 1,335,344,493 894,758,578 116,577,726 240,878,086 35,702,856 47,427,247 237,785,167 1,826,666,364 1,554,074,163 491,321,871 1,062,752,292

Subsidios y asistencia Intereses de la Deuda pblica Sueldos y salarios Gasto total Gasto general Gasto intergubernamental Gastos directos

Gastos funcin: Educacin

generales,

por 567,107,433 437,468,368 56,957,190 62,184,380 107,097,616 13,657,151 50,398,928 22,585,813 6,104,405 pblica 53,890,725

Bienestar pblico Hospitales salud Carreteras Seguridad ciudadana(proteccin policial) Correction Recursos naturales Parques y recreacin Administracin gubernamental

Intereses de la deuda general Otros

45,384,838 131,237,316

% sobre el producto interior 1.159.420.227 en relacin con PIB en miles de dlares en 2009 bruto USA que fue de 13.939.000.000 supone un % del PIB = 8,317% de los datos resaltados Fuente: State Government finances (US CENSUS BUREAU.2009. Los datos (en 1000US$) se actualizaron el 13 de Enero de 2011. Datos de porcentaje de Bienestar pblico, subsidios y asistencias, educacin hospitales y salud sobre PIB, son de elaboracin propia.
*Las partidas sealadas en color de fondo se corresponderan con ayudas pblicas y proteccin social, aunque no son todas. Las nicas estadsticas sobre subsidios y ayudas pblicas que hemos encontrado, similares a los datos de EUROSTAT se refieren a cada Estado de la Unin, por lo que no tenemos datos consolidados.

d) Vivienda pblica? Vivienda privada? Una observacin atenta de los datos anteriores nos llevara a concluir que, en buena medida, la vivienda es un evidente termmetro de la situacin del Estado de bienestar en Europa o en los Estados Unidos. Pero es difcil generalizar sobre esto: Espaa tiene slo un 8% de Vivienda con algn tipo de proteccin y, en el caso de la vivienda de proteccin en alquiler, sta representa slo el 2% del parque total de viviendas en alquiler. Los Pases Bajos en cambio tienen un enorme parque de vivienda en alquiler que pertenece al sector pblico, por lo que las comparaciones no hacen al caso y slo nos valen los datos totales ms que los datos comparados. Cada vez es menos relevante el papel del Estado (o del Sector pblico) como proveedor de viviendas. El Reino Unido se ha desecho en los ltimos veinticinco aos de una gran parte de sus council flat o vivienda del consejo local, de renta barata y asequible. La mayor parte de esa provisin pblica lleva, pues, al campo de las ayudas de todo tipo, especialmente las subvenciones a la compra o al alquiler. En Espaa, la vivienda pblica o de proteccin pblica no es muy significativa. Nuestro Estado social considera la vivienda como derecho o bien social y por eso ha

legislado profusamente sobre las viviendas de proteccin oficial (VPO) en todas las Comunidades Autnomas, aunque el nmero de las mismas es muy poco relevante. Por ello no se puede afirmar que la poltica de VPO en Espaa haya contribuido decisivamente a la consecucin del derecho a la vivienda del artculo 47 de la Constitucin. Por otro lado, el derecho a la vivienda digna (de calidad, sostenible, asequible, accesible) y adecuada con los parmetros de los que goza ahora la vivienda en Espaa, se aleja de lo que fue hasta hace cuatro o cinco aos un elemento inequvoco de riqueza. De hecho en Espaa, la riqueza en vivienda de nuestra poblacin supone un 60-70% en relacin con los otros activos en manos de los hogares y sobre la riqueza total, ser ahora algo menos del 45%, dadas las depreciaciones de las viviendas actualmente existentes. Por lo que se refiere a las consecuencias redistributivas del gasto pblico en vivienda en Espaa, ha de tenerse en cuenta que los gastos directos en vivienda y las medidas que bonifican la tributacin producen unos gastos fiscales que, sobre todo, estn en el IRPF, alrededor del 60% de todos los del perodo 1997-2002, pero que tambin afectan al IVA en torno a un 39.3%. Para ese perodo (1997-2002) se observ que los gastos directos en relacin con el PIB han ido descendiendo desde un 0.36% del PIB hasta un 0.29% en el ltimo ao observado. Los gastos fiscales tambin lo han hecho 13. Lo cierto es que el gasto pblico en vivienda ha incidido ms en la compra de vivienda que en otros factores confundiendo tal vez el derecho a la vivienda con el derecho a comprar vivienda. Se ha supeditado mucho al mercado y a los ciclos econmicos, primando ms el efecto expansivo de la construccin (y el efecto expansivo indirecto en el empleo) que la vivienda en s que se construa (olvidando as que el alojamiento es un derecho y que el suelo tiene una funcin social). Tampoco est claro que las ayudas directas a la compra sean mejores (o peores) que las ayudas en especie o el suministro de vivienda de proteccin pblica (VPO), sea por venta o sea por alquiler (este ltimo, el alquiler de VPO, muy escaso). Se ha observado tambin que el ocupante medio de la VPO es de edad ms bien joven, con ms miembros de su unidad familiar (como media) que otros compradores de otras viviendas y con un nivel de ingresos algo superior y educativo tambin algo superior, lo que vendra a afirmar aquello que haba afirmado hace unos treinta aos, JULIAN LEGRAND, Profesor de la London School of Economics y de la Universidad de Bristol, que deca que las ayudas para los ms desfavorecidos iban ms a las clases medias (mejor informadas y ms cultas) que a las clases bajas que, por ignorancia o inhabilidad, no saben sacar partido de ellas 14.
SANCHEZ MARTINEZ, Mara Teresa: Gasto pblico en vivienda. Incidencia redistributiva. Revista Valenciana de Economa y Hacienda n 10/1 de 2004, (2004); pp161-186. 14 LEGRAND, Julian; PROPPER, Carol ROBINSON, Ray: The Economics of Social Problems (1992). McMillan, London. P. 115.
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En todo caso, un apunte recapitulativo de la situacin de la relacin entre Estado de Bienestar y Vivienda sera fijarnos en los cuadros y tablas anteriores de EUROSTAT y sacar conclusiones sobre el particular. Es evidente que Europa siente una preocupacin grande por la vivienda de sus ciudadanos, aunque el sector residencial, y de servicios de vivienda haya tomado un formidable impulso en los seis o siete primeros aos de este siglo en todo el continente. De la experiencia comparativa en Europa podramos concluir que Espaa, Portugal, Grecia, Irlanda, Italia, Blgica y Luxemburgo poseen un abundante parque de viviendas en propiedad privada en trminos porcentuales, poco alquiler social y poco alquiler del mercado privado, con escaso gasto social en vivienda, sobre todo Portugal, Espaa, Blgica e Italia 15. Un segundo grupo de pases, los que invierten gran cantidad de dinero pblico en mejorar el parque de alquiler (aunque ste es mayoritariamente del sector privado) son los casos de Francia, Dinamarca y Alemania. Un tercer grupo, con gran presencia del alquiler de proteccin social, est constituido por Pases Bajos, Suecia y Reino Unido. Todos estos pases, en unidades de poder de compra armonizadas 16 tienen una media en la UE-15 de 120 unidades en 2007, mientras Espaa slo tena 48,5, frente a las 426 del Reino Unido o las 205 de Francia o Dinamarca, o las 177 de Alemania o las 146 de Suecia. Blgica tena 42, Austria 32 e Italia 5,2. A pesar de ese apoyo pblico, el impulso privado del sector vivienda en Europa ha sido muy fuerte, con un aporte formidable del mercado, bastante mayor que en los Estados Unidos. Pero el mercado no lo es todo, como ha podido observarse en el sector financiero en los ltimos aos, que ha necesitado del auxilio del sector pblico. En todo caso, queremos llamar la atencin sobre el fenmeno que la literatura sobre vivienda llama decommodification 17y que podra traducirse por algo as como desmercantilizacin. Ese fenmeno se produce cuando un servicio se proporciona como integrante de un derecho establecido y las personas pueden obtenerlo y mantenerlo en su vida, sin la dependencia del mercado. Es decir, en un primer momento de aglomeracin de viviendas, los servicios de recogida de basura (por ejemplo) pueden depender nicamente de la voluntad de los ocupantes, pero segn la Ley de Rgimen Local espaola, un municipio, a partir de un tamao determinado, debe ofrecer ese servicio, como servicio pblico y no como servicio mercantilizado ya que es un derecho del administrado. Eso sera la desmercantilizacin, segn entendemos. Naturalmente, podramos construir una clasificacin de los pases con base en ese criterio.

BORGIA SORROSAL, Sofia; DELGADO GIL, Andrs) Evolucin de las polticas de vivienda en Espaa. Comparativa con la UE-15. Presupuesto y Gasto pblico 57 (2009) pp 3349 16 Unidades PPA, paridades del poder adquisitivo, que se renen para su clculo en una especie de divisa comn que tiene en cuenta la correccin que suponen los distintos niveles de precios de los distintos pases. 17 GROVES, Richard; WATSON; Christopher; MURIE, Alan (2007), Housing and the new welfare state. Perspectives from East Asia and Europe. Ashgate Publishing limited, Aldershot, Reino Unido

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Baste aqu decir que GROVE-MURIE-WATSON sitan en la dcada de los aos 80 en primer lugar a Suecia, seguida de Dinamarca, Holanda, Blgica, Austria, Finlandia, Francia, Italia, Reino Unido, Irlanda. En los aos 90, Holanda toma el primer puesto. Le siguen Reino Unido, Austria, Dinamarca, Austria, Suecia, Finlandia. Hay pases, ya lo hemos dicho, que tienen un gran porcentaje de vivienda pblica (no de proteccin pblica y gestin privada), como pueden ser Holanda o el Reino Unido (aunque ste ha pasado de gestionar siete millones de council flat en 1980 a cinco millones, con un mayor protagonismo de la gestin privada de esa propiedad pblica, en 1995 18). En 1980, un tercio de la vivienda tena que ver con el sector pblico en Reino Unido, aunque como observan GROVES-MURIE-WATSON, en 2004 la poltica de vivienda ha hecho que los precios aumenten, disminuyendo la asequibilidad o affordability, aumentando la peticin de subvenciones, ahuyentando a clases populares de determinados vecindarios y a que haya aflorado una parte de la riqueza, que ha engrosado la oferta monetaria (se ha hecho ms lquida) con problemas derivados para la inflacin y para los tipos de inters en el pas. No obstante, se refleja que la poltica laborista de favorecer la homeownership o tenencia de vivienda en propiedad, ha aumentado el bienestar colectivo y el sentido de seguridad y confianza propia, adems del sentimiento de riqueza en vivienda propia. En China o Singapur directamente la poltica de vivienda hace hincapi en que ser propietario de tu vivienda te hace ms rico, especialmente de cara a tu jubilacin. En los Estados Unidos hay ayudas pblicas 19 que alcanzan a un tanto por ciento elevado de la poblacin ya que veinte millones de familias son el 18% de las familias totales. Por ello cabe afirmar que si hay un programa que cubre a un amplio sector de poblacin en Estados Unidos ste es precisamente el que se refiere a las ayudas para vivienda de bajo coste. No se nos escapa que el origen del colapso financiero del que an convalecen los mercados fue producido por la adquisicin indiscriminada de viviendas por parte de personas que no posean solvencia para ello, con unos mercados hipotecarios confiados en que con la subida de los activos inmobiliarios, la entidad financiera (en caso de impago) recuperara sin problema el capital prestado simplemente con la ocupacin y segunda venta de la vivienda hipotecada: lo cierto es que la vivienda baj de precio y valor de modo acusado y los mercados financieros estn an contagiados de la toxina que supone que los crditos hipotecarios hayan sido fallidos en gran cantidad y continuamente se siguen produciendo impagos y subastas de viviendas por precios inferiores al prstamo que se obtuvo con su garanta. Por ello entendemos que, aunque MUSGRAVE no lo afirme as de modo directo (segn decamos antes), no cabe duda de que la vivienda es un bien preferente tambin
Ver nuestro captulo sobre Sector Pblico y Descentralizacin en La accin y los retos del Sector Pblico (2007). GONZALEZ RABANAL, M.(coordinadora) et al. 19 Un trabajo riguroso sobre ello, del ao 2002, con relacin a la reforma que sobre temas de bienestar social tuvo lugar en Estados Unidos en 1996. Puede verse en BLANK, Rebecca: University of Michigan and National Bureau of Economic research. (NBER Working Paper 8983, Cambridge, Maine, USA, junio de 2002). Hay una versin on-line en http://fordschool.umich.edu/research/papers/PDFfiles/02-003.pdf.
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en los Estados Unidos ya que el mercado de crditos hipotecarios ha sido necesariamente intervenido por los poderes pblicos, con un futuro an incierto casi tres aos despus del colapso de Lehmann-Brothers. Obviamente, toda esa intervencin ha tenido lugar por la doble preocupacin por el sector real de la economa (vivienda) y por el sector financiero (sistema bancario y crediticio). Pero no albergamos dudas sobre la condicin de carcter preferente o social (trmino acuado por el propio MUSGRAVE) del bien vivienda. Hay algunos derechos sociales (como la educacin, que la doctrina hacendstica general suele considerar tambin bien preferente o bien social) que son de una cobertura pblica razonable dentro de un protagonismo notorio del sector pblico. Lo mismo ocurre con la sanidad (en Espaa o en la Unin Europea, no en los Estados Unidos). Pero el derecho a la vivienda no puede ser ejercido por una parte importante de la poblacin, ya que no est garantizado como derecho subjetivo y la sanidad o la educacin, s lo estn. BURN CUADRADO 20 cree que la legislacin imperante en Espaa desde 1996 pens que el mercado podra autorregular la oferta y demanda de vivienda bajo el parmetro de que el precio del suelo determina el precio de la vivienda. Realmente, ocurri al revs: el precio de la vivienda determinaba el precio del suelo. De ese modo, el acceso a la vivienda tena que ver con lo que el consumidor estuviese dispuesto a pagar y el sistema hipotecario a financiar. O, dicho de otro modo, el mercado se regulaba (en competencia casi perfecta) mediante un sistema de precios determinado por la oferta y lademanda, con escassima presencia de la vivienda pblica o VPO. El derecho a la vivienda se convirti en un derecho a acceder al mercado de vivienda si tenas medios para ello o para que una institucin te financiase hipotecariamente ese acceso. Hoy podemos observar que ese derecho de acceso a competir por la vivienda ha expulsado a miles de consumidores del mercado (por no poder atender los pagos), ha enviado fuera del mercado de trabajo a decenas de miles de trabajadores que construan las viviendas y, por ltimo, ha hecho abandonar a miles de empresas el mercado de la construccin, ya que no hay demanda de vivienda, sobra oferta de la misma y el suelo es construible de nuevo a precio razonable, pero para un mercado que puede tardar una dcada en despegar otra vez. Adems, ha puesto en el mercado (va las instituciones financieras que concedieron los crditos con garanta hipotecaria) decenas de miles de viviendas procedentes de impagos y subastas desiertas cuyo valor ahora es muy inferior al precio por el que se tasaron en su garanta hipotecaria. Los precios de la vivienda bajan, pero el crdito a la vivienda es difcil de obtener porque los activos inmobiliarios en manos de esas instituciones, contabilizados con un valor, tienen en realidad otro mucho ms bajo, lo que hace que los balances de los bancos y cajas de ahorro se resientan y su solvencia financiera sea puesta en duda. Un crculo vicioso de difcil salida.
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BURON CUADRADO; Javier: Polticas activas de vivienda: la experiencia de Euskadi, una poltica de vivienda alternativa, (2005). Servicio vasco de vivienda. Etxebide.

e) Algunas aportaciones de la literatura terica en Economa pblica y Gestin Pblica sobre el intervencionismo del sector pblico en materia de vivienda ROSEN 21 enumera una serie de regulaciones e intervenciones al preguntarse por qu el sector pblico, en sus varios niveles de gobierno, afecta al sector de la vivienda. As cita, por ejemplo, los cdigos de calidad en la construccin, la concesin pblica de las licencias de los vendedores de viviendas, las restricciones de construccin de determinados terrenos para slo unos propsitos determinados, las leyes que impiden la discriminacin al vender viviendas, los programas de renovacin urbana, la destruccin de chabolas con cesin de los terrenos a promotores para hacer viviendas, la imposicin sobre la riqueza inmueble y la intervencin del sector pblico para incrementar el flujo del crdito para adquisicin de vivienda. La racionalizacin de dicha intervencin se basa para ROSEN en criterios de equidad y eficiencia, a pesar de que el mercado de vivienda puede ser un mercado de competencia perfecta. Dentro de los argumentos de eficiencia, destaca ROSEN: Externalidades en el consumo de viviendas: si un particular mejora su casa, mejora toda su inversin. E, incluso, puede mejorar la inversin de sus vecinos por va de incremento del valor de sus casas. Es evidente que nadie lo hace por esto ltimo, pero lo cierto es que el beneficio social marginal excede los costes marginales privados, lo que hace que el propietario racional invierta menos que el monto total de lo que es eficiente socialmente. Obviamente slo algunas inversiones tienen externalidades (pintar la pared exterior las tiene, pero no el pintar las paredes interiores). A la inversa, hay estudios que demuestran que sustituir asentamientos de chabolas por viviendas pblicas no aumenta significativamente el valor de los terrenos circundantes. Y que hay un coste social de las chabolas ya que se albergan en ese entorno un nmero extenso de causas de delitos, enfermedades, incendios, desrdenes mentales, etc. El papel de los impuestos sobre la propiedad puede ser considerado como una prima a pagar por unos servicios que la comunidad provee, lo que no sera ninguna distorsin aparente. Pero si se consideran como un impuesto sobre un consumo especfico, el consumo de vivienda, entonces todos los subsidios de vivienda parecen estar destinados a ser un paliativo de los impuestos locales citados.

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ROSEN, Harvey (1990): Housing subsidies. Effects on housing decisions, efficiency, and equity en AUERBACH, A. FELDSTEIN, M (edit.): Handbook of Public Economics, (1990). North Holland, cap.7, pg.375-420

Las tesis de TIEBOUT22 sobre movilidad basada en el aprovechamiento de ventajas comunitarias ms notorias en una comunidad que en otra, parecen cumplirse ms en los suburbios que en el interior de las ciudades. Y la compensacin de una distorsin preexistente que suponen el subsidio o las ayudas para convertirse en propietario de una casa, seguramente es ms relevante en el centro de las ciudades, que en los suburbios, lo que hace menos justificable ese subsidio para acceder a la propiedad de la vivienda.

En cuanto a los argumentos basados en la equidad, para hacer racional el intervencionismo en el mercado de vivienda, destaca ROSEN lo siguiente: 1. La racionalizacin puede venir justificada en trminos de los objetivos de redistribucin. Subvencionar la vivienda de las personas de baja renta, supone una distribucin igualitaria de la misma. Aunque es difcil justificar esto para los detentadores de vivienda propia ya que stos ven aumentar su renta por la detentacin de vivienda. 2. Puede haber dudas sobre si las ayudas deben consistir en subsidios monetarios o en forma de transferencia en especie. En todo caso, aquello que mejore el nivel de vida es algo que influye positivamente en los objetivos de redistribucin. Se recuerda asimismo que, desde 1949, es un objetivo nacional del Gobierno de los Estados Unidos al logro de un hogar decente y un entorno adecuado para cada familia americana 23. 3. Para evitar el fraude en el uso de bienestar posiblemente sea ms eficaz transferir en especie que transferir dinero (estarn ms interesados los impostores en ste ltimo, que en facilidades de otro tipo, menos fungibles). 4. Otra explicacin para ayudar a los ciudadanos de baja renta es claramente poltica. Un subsidio en especie no slo beneficia al que lo recibe, sino tambin al que lo fabrica. En ese caso, un programa de transferencias, que aumenta la demanda de vivienda, beneficia al sector de la construccin, sector que apoyar esa poltica de subsidios (ms que una poltica de ayudas en metlico).

TIEBOUT, Charles: A pure theory of local expenditure. Journal of Political economy. N 64. (1956) Pgina 416-424. TIEBOUT piensa que la eleccin de vecindario en el que vivir tiene relacin con la correspondencia entre servicios recibidos en l e impuestos pagados por esos servicios. 23 Cita ROSEN a WEICHER, John) en Urban housing policy en Current issues of urban economics, (1979) John Hopkins University press, Baltimore

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En una obra ms general, su manual de Hacienda Pblica, ROSEN 24 se pregunta si realmente estn justificados los beneficios fiscales que se otorgan a la detentacin en propiedad de las viviendas ya que por regla general la renta de los propietarios es, en trminos de renta mediana, cerca del doble de la renta de los inquilinos en los Estados Unidos. Slo se justificara la subvencin a la propiedad si se tratase de redistribuir la renta o evitar la desigualdad, cosa que ahora no ocurre. Entendemos que ROSEN est pensando slo en las ayudas a la adquisicin de hogares, pero no tiene en cuenta las subvenciones a rentas bajas para comprar o alquilar viviendas de bajo coste. Tambin es partidario de que se atribuya renta imputada 25 (incluso en trminos de la cuanta que supone el ahorro del alquiler) aunque ve poco probable que los polticos pudiesen adoptar esa decisin. Justifica esto en que, aunque los propietarios piensan que las viviendas son ms bien una fuente de gastos, en realidad generan renta imputada por lo que supone, tanto el alquiler que pueden percibir, como el que realmente perciben en forma de ayudas fiscales de cualquier tipo. Y la deducibilidad de los intereses de los crditos hipotecarios que se minoran de la base del impuesto sobre la renta es un mecanismo de desigualdad en la distribucin de la renta si no se impone un lmite (el caso de Espaa). BUCHANAN 26 describa en su obra introductoria a la Hacienda Pblica 27 la intervencin pblica en el mercado de vivienda como un conjunto de acciones destinadas a subvencionar crditos hipotecarios para segmentos de poblacin en dificultades para poder acceder a la vivienda, para la dcada de los aos 80 del siglo pasado. Veinticinco aos ms tarde, las sociedades hipotecarias participadas por el Estado debieron ser rescatadas por el Gobierno Federal y en ellas se concentraba una gran parte del crdito dudoso -luego fallido- de las hipotecas subprime en 2008. Ese tratamiento de la vivienda como bien preferente y con el nico objetivo del sector pblico de ayudar a los ms necesitados no escapa a otros autores: as por ejemplo HERBER 28 habla solo de la vivienda y suplementos del alquiler (ms la financiacin de ciudades-modelo) dentro de los programas de erradicacin de la pobreza en los Estados Unidos. Es evidente que la ayuda estatal en una poca de expansin econmica como eran los principios de los aos 70 del siglo pasado se destinaba nicamente a la vivienda de los necesitados: los que no lo eran no necesitaban ayuda alguna (interpretamos sensu contrario), aunque ya hemos visto que la cifra de veinte millones de hogares con ayudas de vivienda en Estados Unidos significa que el proceso sigui su curso expansivo desde
ROSEN, Harvey. Hacienda Pblica .McGraw-Hill Espaa, (2008) pp. 104-105 La renta imputada supone que a la vivienda propia, sobre todo si no se usa ni se arrienda, se le puedan imputar rentas ficticias que realmente el dueo no percibe. 26 James Buchanan falleci el 11 de enero de 2013. Es uno de los padres de la Teora de la eleccin colectiva en la Gestin de los recursos financieros pblicos. Entre sus ideas neoliberales est el anclar en las constituciones la limitacin o prohibicin del dficit pblico. El Tratado europeo de estabilidad de 2 de marzo de 2012 ha anclado ese principio en la zona euro. 27 BUCHANAN, James y FLOWERS, Marilyn: Introduccin a la ciencia de la Hacienda Pblica. (1982) Edersa, Madrid. 28 HERBER, BERNARD P., Hacienda Pblica moderna. (1975) Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, p. 801.
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mediados de los aos 70 hasta el final de los aos 90. Y en 2009 hay an casi 16 millones de hogares por debajo del umbral de pobreza. El carcter de preferente del bien vivienda se nos antoja concluyente con estos datos. Otra justificacin de la intervencin del sector pblico en el mercado de vivienda es el hecho de que la vivienda es un presupuesto material y fsico de la ciudadana plena. Muchos pueden conseguir ese prius en el mercado sin problema, pero otros muchos (jvenes, discapacitados, rentas bajas, personas mayores) no son considerados por el mercado, ya que el mercado no procesa necesidades sociales, slo procesa demandas (econmicas, solventes) y deben ser atendidos por las administraciones pblicas 29. En otras palabras, el mercado no es eficiente ya que provee viviendas de menos porque hay colectivos que no pueden acceder a las mismas por el juego normal de oferta y demanda de mercado. BUSTOS GISBERT30 habla de la existencia de dos mercados de vivienda perfectamente diferenciados, antes de entrar en la consideracin de cul debe gozar de la intervencin del sector pblico (es decir, cul debe ser bien preferente). El primero de los mercados sera el de los que adquieran una vivienda para uso propio y el otro mercado es el de los que adquieren vivienda como una forma de materializar el ahorro, a fin de obtener unos rendimientos por la va de los alquileres. El primero tiene menos condicionamientos que el segundo ya que ste habr de tener en cuenta los precios de vivienda, los precios de los alquileres, el nivel de renta y los tipos de inters (ya que stos seran el rendimiento alternativo de su inversin, si sta se materializa en un instrumento financiero y no en una vivienda para ser alquilada). Posiblemente el mercado de vivienda se mueve, por el juego de la normativa, entre los efectos expansivos de la detentacin de la vivienda en propiedad que son estimulados por las deducciones de la cuota en los impuestos sobre la renta y por la normativa urbanstica que encarezca el suelo y haga disminuir la superficie de las viviendas y encarecer su precio en propiedad, pero que puede verse influenciado tambin en sentido contrario por las medidas de proteccin al inquilino que la legislacin arrendaticia contemplaba en Espaa hasta 1994, fecha de la ltima reforma de los arrendamientos urbanos que vern en 2014 la desaparicin de los ltimos contratos que resten con la prrroga forzosa y las rentas congeladas que fueron firmados en los aos 50-60-70 del siglo pasado. En todo caso, no est muy claro que el mercado de vivienda tenga efectos tan predecibles ya que, ni la disminucin de precios del acceso a la propiedad ha supuesto un descenso del precio de los alquileres en los ltimos aos, ni la supresin de las deducciones impositivas para una gran parte de los futuros ha tenido efectos en la reduccin de los precios de la vivienda, sino que han provocado el estancamiento de los mismos y la disminucin del nmero de operaciones de compra, sin un aumento claro
BURN CUADRADO, Javier: El impacto del artculo 47 de la Constitucin en la normativa vasca de vivienda. (2005) Servicio Vasco de Vivienda. Etxebide. 30 BUSTOS GISBERT, Antonio: Lecciones de Hacienda Pblica, (2003), COLEX, Madrid pp. 335-344.
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de la opcin del alquiler (fenmeno que podemos observar en Espaa en los primeros meses de 2013). Algunas ayudas a la vivienda (y su consideracin como bien preferente) pueden justificarse en funcin de las externalidades positivas como las que, por ejemplo, generan las viviendas rehabilitadas en barrios degradados 31. En la medida en que la calidad de la vivienda de los pobres afecte al bienestar de los dems miembros de la sociedad, se justificara la intervencin gubernamental para suministrar una cantidad adecuada de viviendas (DUE-FRIEDLANDER) 32. Tambin los gastos por planeamiento y desarrollo comunitario (hacer ciudades ms atractivas para vivir y trabajar) son fuente de externalidades positivas y por ello dan origen o justific la intervencin del sector pblico. Aunque, sin duda, la intervencin pblica puede explicarse por varias causas, al margen de las externalidades, como -por ejemplo- el hecho de que la decisin entre comprar y alquilar una vivienda dependa de que la tasa de rentabilidad de cualquier otro activo sea similar a la rentabilidad equivalente al precio del alquiler de la vivienda que se pueda adquirir con el dinero empleado en el activo alternativo. Y un tema trascendental es tratar de determinar a quin benefician los incentivos fiscales a la vivienda: cuando la oferta de vivienda es rgida, los incentivos fiscales se trasladan a los vendedores de vivienda, incrementando los precios de venta o alquiler (situacin observable en Espaa desde 1998 a 2007). Por lo que se refiere al control de alquileres, ste puede desincentivar la ampliacin de la oferta de vivienda en alquiler (ya que congelar rentas puede desanimar al propietario a abordar obras necesarias de mantenimiento, lo que reducir la calidad de servicios) 33. En un sentido parecido, se manifiestan algunos autores que creen que no es igual que la compra de bienes inmuebles se considere como inversin, ya que un impuesto o una accin intervencionista distorsionara el comportamiento de los inversores (ya que hay inversiones alternativas que no tributan), cosa que no ocurrira cuando la decisin de compra es para un consumo bsico como es la vivienda (que implica menores distorsiones) 34. Podramos aadir finalmente, al abordar el intervencionismo del sector pblico en materia de vivienda como elemento integrante del Estado de bienestar y dentro de las obras generales de Economa Pblica y Hacienda Pblica, algunas afirmaciones a modo de conclusin: 1. La intervencin del sector pblico en el mercado de vivienda puede hacerse por el juego de las externalidades positivas (por ejemplo, rehabilitar barrios deteriorados o mejorar segmentos de poblacin en cuanto a su nivel de vida, ayudndoles con la vivienda), pero tambin para cambiar decisiones de
GUTIERREZ JUNQUERA, Pablo: Curso de Hacienda Pblica, (2006). Ediciones Universidad de Salamanca, pp. 199-201. 32 DUE, John FRIEDLANDER, Ann: Anlisis econmico de los impuestos y del sector pblico. EDERSA (1990).Madrid. p. 234. 33 GUTIERREZ JUNQUERA, P.: Op.cit. p.202. 34 COSTA, M. et al.: Teora Bsica de los Impuestos: un enfoque econmico.2 edicin. Thomson-Civitas, Aranzadi, (2005), Navarra.
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inversin. Todas las externalidades tienen aspectos destacados en los mercados de vivienda, condicionando mltiples aspectos (vecindario, decisiones de compra, discriminacin de precios o de propietarios u ocupantes por causa de raza o extraccin social, etc.).

2. En algunos aspectos, los mercados de vivienda (localizacin, durabilidad de la inversin o gasto, imposicin sobre la vivienda) pueden ser perfectamente competitivos, pese a las externalidades citadas en el epgrafe anterior.

3. Es indudable la conexin entre el mercado de vivienda, el mercado de activos en general y los mercados financieros. Los tres mercados interactan y se distorsionan entre s con frecuencia. El concepto y los efectos del riesgo (como en cualquier decisin que implica impacto financiero) es tambin destacable en este campo y muy significativo en el mercado inmobiliario (riesgo hipotecario sobre todos los dems).

4. Los incentivos fiscales a la vivienda pueden distorsionar las decisiones de los adquirentes y transmisores de las mismas, ya que pueden influir sobre los precios, incrementndolos, lo que es contrario a lo que se pretende evitar, que es la caresta de la vivienda para clases medias y medias-bajas.

5. Las adquisiciones de vivienda para alquiler de las mismas y las ayudas fiscales al alquiler (tanto al inquilino como al propietario) pueden distorsionar el mercado de alquiler, sin un reflejo claro en el comportamiento de los precios, que pueden aumentar o disminuir y estarn muy influenciados por la elasticidad o rigidez de la oferta de viviendas (a modo de ejemplo, no es igual la vivienda en el centro de una ciudad, donde la rigidez de la oferta ser mayor, que a un kilmetro del centro-donde habr menor rigidez- que a dos kilmetros del centro, donde la rigidez de la oferta ser an menos apreciable etc.).

6. Las ayudas fiscales para acceder a la propiedad o al inquilinato tienen diversos efectos segn mercados y pocas. Cabra hacer la diferenciacin entre vivienda para residencia habitual y la vivienda como inversin destinada al alquiler o la vivienda destinada a vivienda de temporada o de vacaciones. En apariencia, el intervencionismo estatal o la proteccin pblica debe hacerse solamente para la vivienda destinada a residencia habitual de aquellos que no tienen ninguna. Pero ese rgimen de residencia habitual puede obtenerse por la va de la propiedad o

por la va de la cesin o de la posesin arrendaticia. Y si se protege el acceso al inquilinato, es necesario probablemente proteger al propietario que est dispuesto a arrendar. Ello implica que el acceso a la vivienda puede ser intervenido desde el sector pblico, tanto para aqullos que compran una vivienda para vivir en ella, como para aquellos que quieran alquilarla o que quieren comprar esa vivienda para los que quieren alquilarla. La experiencia en Espaa reciente en temas de vivienda recoge normativa en ambos sentidos, se protege al propietario que accede a su primera vivienda, se protege al inquilino que quiere arrendar y se protege al propietario que adquiere para alquilar, ya que se contemplan bonificaciones fiscales en algunos tributos (Impuesto sobre la renta) del 50% o incluso del 100% para las rentas derivadas del arrendamiento que recibe el propietario.

7. La eleccin de ser poseedor (no propietario o dueo/propietario) de la vivienda tiene un gran impacto en las imperfecciones del mercado de vivienda. Las externalidades que producen las rentas derivadas de la tenencia o de la propiedad influyen en las imperfecciones de los mercados de capitales (titulizacin de activos, inmuebles en poder de instituciones financieras que los alquilan ante la imposibilidad de venderlos o subastarlos). Sin intervencin pblica, es ms complicado huir de las imperfecciones del mercado de alquileres (la proteccin al inquilinato es una consecuencia de ello)

8. En ltimo trmino, el derecho a la vivienda es tambin un derecho de ciudadana plena (o a la ciudadana plena), que justifica que el acceso a la misma deba ser protegido por el sector pblico. El mercado por s slo no es eficiente y el acceso a la vivienda es muy difcil en trminos de competencia perfecta cuando hay escasez de oferta de suelo provocada por el alto precio de mercado de las viviendas. Slo desde un punto de vista de accin administrativa apoyada en derechos subjetivos puede cumplirse lo preceptuado en el artculo 47 de la Constitucin espaola.