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Superior Tribunal de Justia

RECURSO ESPECIAL N 1.245.149 - MS (2011/0038371-9) RELATOR : MINISTRO HERMAN BENJAMIN RECORRENTE : MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL RECORRIDO : ERALDO JORGE LEITE ADVOGADO : ARLINDO MURILO MUNIZ

EMENTA ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL PBLICA. OCUPAO E EDIFICAO EM REA DE PRESERVAO PERMANENTE. CASAS DE VERANEIO (RANCHOS). LEIS 4.771/65 (CDIGO FLORESTAL DE 1965), 6.766/79 (LEI DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO) E 6.938/81 (LEI DA POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE). DESMEMBRAMENTO E LOTEAMENTO IRREGULAR. VEGETAO CILIAR OU RIPRIA. CORREDORES ECOLGICOS. RIO IVINHEMA. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. NULIDADE DA AUTORIZAO OU LICENA AMBIENTAL. SILNCIO ADMINISTRATIVO. INEXISTNCIA, NO DIREITO BRASILEIRO, DE AUTORIZAO OU LICENA AMBIENTAL TCITA. PRINCPIO DA LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. SUSPENSO DE OFCIO DE LICENA E DE TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. VIOLAO DO ART. 535 DO CPC. PRECEDENTES DO STJ. 1. Trata-se, originariamente, de Ao Civil Pblica ambiental movida pelo Ministrio Pblico do Estado de Mato Grosso do Sul contra proprietrios de 54 casas de veraneio (ranchos), bar e restaurante construdos em rea de Preservao Permanente - APP, um conjunto de aproximadamente 60 lotes e com extenso de quase um quilmetro e meio de ocupao da margem esquerda do Rio Ivinhema, curso de gua com mais de 200 metros de largura. Pediu-se a desocupao da APP, a demolio das construes, o reflorestamento da regio afetada e o pagamento de indenizao, alm da emisso de ordem cominatria de proibio de novas intervenes. A sentena de procedncia parcial foi reformada pelo Tribunal de Justia, com decretao de improcedncia do pedido. REA DE PRESERVAO PERMANENTE CILIAR 2. Primignio e mais categrico instrumento de expresso e densificao da efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a rea de Preservao Permanente ciliar (= APP ripria, ripcola ou ribeirinha), pelo seu prestgio tico e indubitvel mrito ecolgico, corporifica verdadeira trincheira inicial e ltima - a bandeira mais reluzente, por assim dizer - do comando maior de preservar e restaurar as funes ecolgicas essenciais , prescrito no art. 225, caput e 1, I, da Constituio Federal.
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3. Aferrada s margens de rios, crregos, riachos, nascentes, charcos, lagos, lagoas e esturios, intenta a APP ciliar assegurar, a um s tempo, a integridade fsico-qumica da gua, a estabilizao do leito hdrico e do solo da bacia, a mitigao dos efeitos nocivos das enchentes, a barragem e filtragem de detritos, sedimentos e poluentes, a absoro de nutrientes pelo sistema radicular, o esplendor da paisagem e a prpria sobrevivncia da flora ribeirinha e fauna. Essas funes multifacetrias e insubstituveis elevam-na ao status de pea fundamental na formao de corredores ecolgicos , elos de conexo da biodiversidade, genunas veias biticas do meio ambiente. Objetivamente falando, a vegetao ripria exerce tarefas de proteo assemelhadas s da pele em relao ao corpo humano: faltando uma ou outra, a vida at pode continuar por algum tempo, mas, no cerne, muito alm de trivial mutilao do sentimento de plenitude e do belo do organismo, o que sobra no passa de um ser majestoso em estado de agonia terminal. 4. Compreensvel que, com base nessa ratio tico-ambiental, o legislador caucione a APP ripria de maneira quase absoluta, colocando-a no pice do complexo e numeroso panteo dos espaos protegidos, ao prev-la na forma de superfcie intocvel, elemento cardeal e estruturante no esquema maior do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Por tudo isso, a APP ciliar qualifica-se como territrio non aedificandi . No poderia ser diferente, hostil que se acha explorao econmica direta, desmatamento ou ocupao humana (com as ressalvas previstas em lei, de carter totalmente excepcional e em numerus clausus , v.g., utilidade pblica, interesse social, interveno de baixo impacto). 5. Causa dano ecolgico in re ipsa , presuno legal definitiva que dispensa produo de prova tcnica de lesividade especfica, quem, fora das excees legais, desmata, ocupa ou explora APP, ou impede sua regenerao, comportamento de que emerge obrigao propter rem de restaurar na sua plenitude e indenizar o meio ambiente degradado e terceiros afetados, sob regime de responsabilidade civil objetiva. Precedentes do STJ. LICENCIAMENTO AMBIENTAL 6. Se certo que em licena, autorizao ou Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), ao Administrador, quando implementa a legislao ambiental, incumbe agregar condicionantes, coartaes e formas de mitigao do uso e explorao dos recursos naturais - o que amide acontece, efeito de peculiaridades concretas da biota, projeto, atividade ou empreendimento -, no menos certo que o mesmo ordenamento jurdico no lhe faculta, em sentido inverso, ignorar, abrandar ou fantasiar prescries legais referentes aos usos restringentes que, por exceo, sejam admitidos nos espaos protegidos, acima de tudo em APP. 7. Em respeito ao princpio da legalidade , proibido ao rgo ambiental criar direitos de explorao onde a lei previu deveres de
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preservao. Pela mesma razo, mostra-se descabido, qualquer que seja o pretexto ou circunstncia, falar em licena ou autorizao ambiental tcita , mormente por quem nunca a solicitou ou f-lo somente aps haver iniciado, s vezes at concludo, a atividade ou o empreendimento em questo. Se, diante de pleito do particular, o Administrador permanece silente, intolervel que a partir da omisso estatal e do nada jurdico se entreveja salvo-conduto para usar e at abusar dos recursos naturais, sem prejuzo, claro, de medidas administrativas e judiciais destinadas a obrig-lo a se manifestar e decidir. 8. Embora o licenciamento ambiental possa, conforme a natureza do empreendimento, obra ou atividade, ser realizado, conjunta ou isoladamente, pela Unio, Distrito Federal e Municpios, no compete a nenhum deles - de modo direto ou indireto, muito menos com subterfgios ou sob pretexto de medidas mitigatrias ou compensatrias vazias ou inteis - dispensar exigncias legais, regulamentares ou de pura sabedoria ecolgica, sob pena de, ao assim proceder, fulminar de nulidade absoluta e insanvel o ato administrativo praticado, bem como de fazer incidir, pessoalmente, sobre os servidores envolvidos, as sanes da Lei dos Crimes contra o Meio Ambiente (arts. 66, 67 e 69-A) e da Lei da Improbidade Administrativa, s quais se agrega sua responsabilizao civil em regime de solidariedade com os autores diretos de eventual dano causado. HIPTESE DOS AUTOS 9. O Recurso Especial em questo debate, entre outros pontos, os efeitos da suspenso de ofcio da Licena de Operao 12/2008, emitida pelo rgo ambiental do Estado de Mato Grosso do Sul e incorporada s razes de decidir do acrdo recorrido. Nos Embargos de Declarao, o Parquet suscita, de maneira expressa, a suspenso de ofcio da licena concedida, bem como diversas outras omisses. Em resposta, o respectivo acrdo limita-se a apontar pretenso supostamente infringente, sem examinar as impugnaes, todas pertinentes para o deslinde da controvrsia. Por essa razo, vislumbro ofensa ao art. 535 do CPC. Precedentes do STJ em situaes anlogas. 10. Recurso Especial parcialmente provido para anular o acrdo dos Embargos de Declarao.

ACRDO Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA Turma do Superior Tribunal de Justia: "A Turma, por unanimidade, deu parcial provimento ao recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro-Relator, sem destaque e em bloco." Os Srs. Ministros Mauro Campbell Marques, Eliana Calmon, Castro Meira e Humberto Martins votaram com o Sr. Ministro Relator.
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Braslia, 09 de outubro de 2012(data do julgamento).

MINISTRO HERMAN BENJAMIN Relator

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RECURSO ESPECIAL N 1.245.149 - MS (2011/0038371-9) RELATOR RECORRENTE RECORRIDO ADVOGADO : MINISTRO HERMAN BENJAMIN : MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL : ERALDO JORGE LEITE : ARLINDO MURILO MUNIZ RELATRIO O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN (Relator): Trata-se, originariamente, de Ao Civil Pblica ambiental movida pelo Promotor de Justia da Comarca de Nova Andradina, Mato Grosso do Sul, Plnio Alessi Jnior, contra proprietrios de 54 casas de veraneio (ranchos de lazer), bar e restaurante construdos em rea de Preservao Permanente - APP, um conjunto de aproximadamente 60 lotes e com extenso de quase um quilmetro e meio de ocupao da margem esquerda do Rio Ivinhema, curso de gua com mais de 200 metros de largura. Pediu-se desocupao da APP, demolio das construes, reflorestamento do espao, pagamento de indenizao, alm de ordem cominatria de vedao a novas intervenes. A sentena de procedncia parcial foi reformada pelo Tribunal de Justia de Mato Grosso do Sul nos termos de acrdo assim ementado:
APELAO CVEL - AO CIVIL PBLICA AMBIENTAL - PRELIMINARES - NO CONHECIMENTO DO RECURSO POR AUSNCIA DE PREPARO - AFASTADA - NO CONHECIMENTO DO RECURSO POR INTEMPESTIVIDADE - NULIDADE DA SENTENA POR AUSNCIA DE INTERESSE DE AGIR E POR DEFICINCIA DO RELATRIO - NULIDADE DO PROCESSO PELA NECESSIDADE DE LITISCONSRCIO E PELA EXISTNCIA DE LITISPENDNCIA AFASTADAS - MRITO - OCUPAO E EDIFICAO EM REA DE PRESERVAO PERMANENTE (APP) - MARGENS DO RIO IVINHEMA - EXISTNCIA DE AUTORIZAO DO RGO COMPETENTE IMASUL - POSSIBILIDADE - MATRIA AMBIENTAL - COMPETNCIA DA UNIO, DOS ESTADOS E DOS MUNICPIOS - DIREITO DE PROPRIEDADE - IMPOSSIBILIDADE DE ADOO DE MEDIDAS EXTREMAS OBSERVNCIA DOS PRINCPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE - SENTENA REFORMADA - RECURSO PROVIDO. Se a justia gratuita foi indeferida em sede de agravo de
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instrumento, tal questo fica restrita ao mbito de admissibilidade deste recurso. Seus efeitos no podem ser estendidos aos autos da ao principal, especialmente se na contestao o beneficirio requereu a gratuidade e essa foi concedida na sentena. Nos termos do artigo 177, do CPC, os atos processuais devem ser realizados nos prazos prescritos em lei ou no prazo assinalado pelo magistrado, sob pena de precluso, razo pela qual evidencia-se a tempestividade do recurso de apelao. Nos casos em que a alegao de ausncia de interesse de agir estiver ligada matria de fundo do processo, sua apreciao deve ser feita juntamente com o mrito. A ausncia de relatrio enseja a declarao de nulidade da sentena, mas a sua elaborao de forma sucinta no macula o decisum. Ainda que preenchidos os requisitos que autorizariam a propositura de uma nica ao em face de todos os rus, tal medida no recomendvel nos casos em que o excesso de demandados causar tumulto processual, inviabilizando o exerccio da jurisdio, comprometendo a rpida soluo do litgio. Para que haja litispendncia no suficiente que haja a repetio da ao, sendo de fundamental importncia haver uma trplice identidade: mesmas partes, mesmo pedido e mesma causa de pedir. rea de preservao permanente pode ser entendida como aquela merecedora da mais alta escala de proteo ambiental, cujo conceito foi trazido pelo artigo 1, da Lei n. 4.771/65. A proteo ao meio ambiente se insere no mbito da competncia comum dos entes federados, com fulcro no artigo 23, VI, da Constituio Federal. Tambm, compete Unio e aos Estados legislar concorrentemente sobre florestas, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais e proteo do meio ambiente, como estabelece o artigo 24, VI, da Carta Superior. O IMASUL Instituto de Meio Ambiente de Mato Grosso do Sul possui competncia para concesso de licenciamento ambiental e realizao de controle de obras, empreendimentos e atividades efetivas ou potencialmente poluidoras ou modificadoras do meio ambiente, nos termos do artigo 2, do Decreto Estadual n. 12.725/2009 e Decreto Estadual n. 12.673/2009. A situao j consolidada de ocupao da rea de preservao permanente no atenta contra a ordem jurdica, eis que respaldada em autorizao da ordem competente, motivo pelo qual descabe a adoo das severas medidas de desocupao, demolio ou remoo das edificaes e reflorestamento da rea, uma vez que fere os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade. Recurso provido.

Os Embargos de Declarao do particular foram acolhidos sem alterao de resultado; e os do Parquet, rejeitados conforme a seguinte ementa:
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EMBARGOS DE DECLARAO EM APELAO CVEL REQUISITOS DE ADMISSIBILDADE DO RECURSO DEMONSTRAO DE ERRO MATERIAL NA INDICAAO DO ANO DE PUBLICAO DO DECRETO N. 12.673/2009 EMBARGOS ACOLHIDOS. I Os embargos de declarao constituem recurso rgido que exige a presena dos pressupostos processuais de cabimento para o seu acolhimento, nos termos do que dispe o artigo 535 do Cdigo de Processo Civil. II Deve ser corrigido o equvoco na indicao do ano do Decreto n. 12.673/2009, o qual caracteriza mero erro material. III Embargos acolhidos. EMBARGOS DE DECLARAO EM APELAO CVEL AUSNCIA DE UM DOS REQUISITOS DE ADMISSIBILDADE DO RECURSO NO-DEMONSTRAO DE EVENTUAIS OMISSES, CONTRADIES OU OBSCURIDADES NO ACRDO EMBARGADO INEXISTNCIA DE VCIO A SER SANADO PREQUESTIONAMENTO VIA INADEQUADA EMBARGOS REJEITADOS. I Os embargos de declarao constituem recurso rgido que exige a presena dos pressupostos processuais de cabimento para o seu acolhimento, nos termos do que dispe o artigo 535 do Cdigo de Processo Civil. II Deve ser reconhecido o desvio de finalidade do recurso quando o acrdo embargado no contenha omisso, contradio ou obscuridade. III Os embargos de declarao no constituem meio hbil para o prequestionamento que deve ser feito no recurso de apelao, nas contra-razes ou no recurso adesivo. IV Embargos rejeitados.

Interps-se o Recurso Especial com fundamento no art. 105, III, "a" e "c", da Constituio da Repblica. O Ministrio Pblico estadual alega haver, alm de divergncia jurisprudencial: a) violao dos arts. 1, 2 e 4 da Lei 4.771/65; dos arts. 3, 4, 14 e 18 da Lei 6.938/81; do art. 3 da Lei 6.766/79 e do art. 535 do CPC; b) preveno do Relator; c) omisso do acrdo recorrido ao no apreciar a suspenso de ofcio da Licena de Operao 12/2008, alm de outras questes levantadas nos Embargos de Declarao, que foram rejeitados de maneira genrica; d) contradio, pois o Relator, embora reconhea, no acrdo recorrido, a supresso de vegetao nativa e as construes em APP, concluiu por insinuar que
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ato administrativo do IMASUL teria fora suficiente para afastar normas vinculantes federais de salvaguarda de tais espaos. Destaca ainda que o lazer no se encontra entre as situaes excepcionais que autorizam a explorao da rea; e) vedao de parcelamento de rea de preservao ecolgica , nos termos da Lei 6.766/79, entre as quais se inclui a APP; e, f) imperatividade de reparao do dano ambiental causado. Houve contraminuta. O Ministrio Pblico Federal opina pelo conhecimento e provimento do recurso. o relatrio.

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RECURSO ESPECIAL N 1.245.149 - MS (2011/0038371-9)

VOTO O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN (Relator):Em sntese, o Recurso Especial impugna o acrdo por omisso quanto no apreciao da suspenso de ofcio da Licena de Operao 12/2008. Alm disso, indica contradio, pois, embora reconhea a supresso de vegetao e a existncia de edificaes em APP, sugere que simples ato administrativo do Imasul teria fora suficiente para afastar prescries legais vinculantes que protegem tais espaos; e uma segunda contradio, j que o lazer no se encontra entre as situaes excepcionais que autorizariam a explorao e ocupao desses espaos. Aponta ainda ser vedado parcelamento de rea de preservao ecolgica , na hiptese, APP, e, finalmente, registra a imperatividade da reparao do dano ambiental causado. Saliente-se, desde logo, que Eraldo Jorge Leite, ru nos presentes autos, funcionrio pblico aposentado da Secretaria da Receita e Controle do Estado de Mato Grosso do Sul, ex-prefeito da cidade de Jate e ex-presidente da Assomasul Associao dos Municpios de Mato Grosso do Sul, indicativo do grau de abastana, instruo e familiaridade com a legislao (notadamente a de parcelamento do solo urbano e de urbanismo) dos ocupantes das casas de veraneio em questo. 1. Fundamentos do acrdo recorrido Como acima visto, a Ao Civil Pblica foi julgada parcialmente procedente. Apesar de o resultado a que chegou no satisfazer as partes envolvidas, tanto que autor e ru recorreram, indubitvel a clareza, coerncia lgica e tcnica exemplar da sentena recorrida, na qual o operoso Magistrado, Robson Celeste Candelorio, da 2 Vara Cvel da Comarca de Nova Andradina, condenou os rus no seguinte: a) demolio e remoo de todas as edificaes existentes, no prazo de 180 dias; b) absteno de novas intervenes; c) reflorestamento da rea afetada. Deixou, contudo, com base em jurisprudncia hoje superada no STJ (REsp 94.298/RS e REsp
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247.162/SP), de impor aos rus, cumulativamente com essas obrigaes (mormente a de restaurar o permetro degradado), o pagamento de indenizao pelos danos ambientais causados. O Tribunal de Justia de Mato Grosso do Sul, ao reformar a sentena de procedncia, assim se manifestou, em acrdo da lavra do eminente Desembargador Oswaldo Rodrigues de Melo: O IMASUL Instituto de Meio Ambiente de Mato Grosso do Sul possui competncia para concesso de licenciamento ambiental e realizao de controle de obras, empreendimentos e atividades efetivas ou potencialmente poluidoras ou modificadoras do meio ambiente, nos termos do artigo 2, do Decreto Estadual n. 12.725/2009 e Decreto Estadual n. 12.673/2009. A situao j consolidada de ocupao da rea de preservao permanente no atenta contra a ordem jurdica, eis que respaldada em autorizao da ordem competente, motivo pelo qual descabe a adoo das severas medidas de desocupao, demolio ou remoo das edificaes e reflorestamento da rea, uma vez que fere os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade. Observa-se, ento, que o acrdo recorrido est lastreado em pelo menos trs fundamentos bsicos. Primeiro, a existncia de licena ambiental vlida concedida pelo IMASUL. Segundo, a consolidao da ocupao, o que implicaria dizer que eventual ordem de desocupar, demolir ou remover as edificaes e reflorestar a rea feriria os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade. Terceiro, de modo implcito, ausncia de impedimento tambm na legislao de parcelamento do solo urbano. Inicialmente, nota-se a precisa acuidade do eminente Relator do acrdo recorrido, ao advertir que rea de preservao permanente pode ser entendida como aquela merecedora da mais alta escala de proteo ambiental , cujo conceito foi trazido pelo artigo 1, da Lei n. 4.771/65. Afirma, esbanjando admirvel discernimento hermenutico, que nessas reas de preservao permanente, no se admite sequer a explorao limitada dos recursos sem que haja a interveno dos rgos ambientais, justamente por ser reconhecida a possibilidade de haver desequilbrio irreparvel ao ecossistema. No se pode negar a importncia da mata
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ciliar que consiste na formao vegetal situada s margens de rios, nascentes, crregos e lagos. As terras prximas a estas reservas fluviais devem ser plantadas, pois a vegetao reduz a eroso e o assoreamento, contribuindo para a limpeza dos rios e lagos e na formao de reas propcias para a reproduo das espcies vegetais e animais, garantindo a biodiversidade. Assim, a delimitao do uso de uma faixa das terras visa proteo dos recursos hdricos, da biodiversidade, da fauna e da flora (grifei). Acrescenta, com base no art. 2 do Cdigo Florestal de 1965: Transportando estes conceitos para o caso dos autos e considerando que o Rio Ivinhema possui cerca de 200 (duzentos) metros de largura, conclui-se que a rea de preservao permanente a ser respeitada de 100 (cem) metros. Nesta faixa, seria impossvel a explorao, edificao ou qualquer outra interveno humana desprovida de autorizao dos rgos de proteo ambiental. Tudo para - aps manifestar-se no sentido de que o resultado pretendido pelo Ministrio Pblico no o mais adequado e de ser notrio que o processo de regenerao ambiental demasiadamente lento, havendo situaes em que sequer mostra-se possvel - firmar que, no caso dos proprietrios de terras s margens do Rio Ivinhema, constata-se que a explorao e as edificaes em reas de preservao permanente decorreram de prvia licena concedida pelo IMASUL (grifei). Em Embargos de Declarao e, depois, no prprio Recurso Especial, os Procuradores de Justia Sergio Luiz Morelli e Marig Regina Bittar Bezerra, de maneira elegante e minuciosa, at didtica, largamente amparados na jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, citam uma srie de omisses, contradies e concluses pouco felizes no venerando acrdo recorrido.

2. Nota histrica a guiar a hermenutica ambiental


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As questes jurdicas estampadas no presente Recurso Especial inserem-se, de maneira precpua, no mbito do domnio do Cdigo Florestal de 1965. Para sua soluo, todavia, faz-se de rigor a utilizao da tcnica hermenutica do dilogo das fontes , na frmula preconizada por Erik Jayme (cf. Identit culturelle et intgration: Le droit international priv postmoderne , Recueil des Cours de l'Acadmie de Droit International de la Haye, II, Kluwer, 1995) e popularizada no Brasil pela notvel Cludia Lima Marques. Ou seja, o ncleo normativo de salvaguarda da flora - o Cdigo Florestal, na sua dupla formulao de 1965 e 2012 encontra-se rodeado e influenciado por um feixe de outros estatutos, com os quais interage permanentemente, destacando-se a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), a Lei da Mata Atlntica (Lei 11.428/06), a Lei Complementar das Competncias Ambientais Comuns (Lei Complementar 140/11), a Lei da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9.433/97), a Lei dos Crimes contra o Meio Ambiente (Lei 9.605/98), a Lei de Proteo Fauna (Lei 5.197/67), a Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (Lei 9.985/00), a Lei dos Crimes contra o Meio Ambiente (Lei 9.605/98), a Lei do Parcelamento do Solo Urbano (Lei 6.766/79), para citar algumas, tudo sob a influncia preponderante do texto constitucional, particularmente dos arts. 170, inciso VI, 186, inciso II, e 225. O debate aqui travado gira em torno do instituto da rea de Preservao Permanente - APP, na sua modalidade ciliar , ripria , ripcola ou ribeirinha , que, em dobradinha com a Reserva Legal, compe a espinha dorsal da proteo da flora no Brasil. Ambos, previstos no Cdigo Florestal de 1965, permanecem ntegros no novo Cdigo Florestal (Lei 12.651, de 25 de maio de 2012). A simples manuteno desses dois institutos, passados mais de quarenta anos de sua previso inicial (ou quase um sculo, se tomarmos como ponto de partida de sua gnese o Cdigo Florestal de 1934), suficientemente e de uma vez por todas comprova que j no se pode v-los como produto extico ou ocioso, tampouco incuo ou desmedido, muito menos inexequvel ou quixotesco de um legislador irresponsvel, desavisado ou inepto. Ao revs, representa formulao racional e lgica, desfecho, alicerado na tica e na cincia, fruto de sabedoria advinda do questionar
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tenaz e incessante de eras de explorao predatria dos recursos ambientais. Assim compreendido, inevitvel reconhecer, sem reservas, que o Cdigo Florestal, ontem e hoje, no apareceu para mumificar heranas culturais e econmicas, muito menos as desacreditadas pela histria, mas para desembalsam-las e atualiz-las, se delas ainda se puder salvar algo de bom, ou to s para descart-las, quando incompatveis com os novos tempos, os padres morais renovados, o estgio do conhecimento cientfico e as necessidades sociais da atualidade. Na APP e na Reserva Legal constata-se com nitidez o pice do talento do Congresso Nacional e da doutrina jurdica brasileira, corporificada esta na figura do Desembargador Osny Duarte Pereira, autor-inspirador do Cdigo Florestal de 1965, em rebelio, ao inovar, contra nosso longo hbito de submisso servil ao transplante legislativo puro e simples de modelos estrangeiros. Uma notvel ferramenta jurdica ps-moderna que parte de quem, como si acontecer no progresso humano, necessitou destruir para civilizar, e, hoje, precisa conservar para se afirmar civilizado. Mudar ou atualizar paradigmas e, mais penoso, recusar herana que se confunde com os primrdios da histria humana demandam coragem, criatividade e tempo. No entanto, acontece frequentemente de nos encontrarmos prisioneiros de sentimentos dspares, por um lado envergonhados em aceitar que s vezes nos falta nimo e, por outro, receosos de inovar, mesmo se conscientes da escassez do tempo, tal a velocidade com que, presentemente, espcies desaparecem ou so listadas como criticamente ameaadas de extino. Afastem-se, portanto, iluses dos ingnuos ou inexperientes, os que por acaso imaginem que no terreno do Direito Ambiental o Juiz se deparar com procedimento hermenutico confortvel, de simples e direta aplicao de prescries cristalinas e autoexplicveis. Ora, no cerne do modelo legal de proteo do meio ambiente, o que se cuida mesmo de ignorar ou apagar arraigados costumes e prticas tidos por inseparveis da nossa condio, ou seja, a mxima de que, para que o humano sobreviva e prospere, foroso abater ou perverter o natural. Logo, o jbilo com o texto da lei nem sempre se traduz, no teatro dos fatos, em satisfao com os resultados da lei, considerando que ningum ignora que
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entre aquele e estes poder haver, e amide h, um enorme vazio de implementao, o sepultamento das obrigaes legais pela omisso, ignorncia ou malquerena dos encarregados de cobrar seu cumprimento. nesse contexto que se deve avaliar a tarefa do juiz, uma a mais, verdade, mas indubitavelmente a mais poderosa e conspcua de todas, a quem se atribui parcela, nunca menor, de responsabilidade na vitria, ou derrota, da harmonizao entre as aes humanas e a conservao das bases naturais da vida planetria. 3. Generalidades terico-dogmticas sobre a questo jurdica de fundo: rea de Preservao Permanente ciliar Primignio e mais categrico instrumento de expresso e densificao da efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a rea de Preservao Permanente ciliar (= APP ripria, ripcola ou ribeirinha), pelo seu prestgio tico e indubitvel mrito ecolgico, corporifica verdadeira trincheira inicial e ltima - a bandeira mais reluzente, por assim dizer - do comando maior de preservar e restaurar as funes ecolgicas essenciais , prescrito no art. 225, caput e 1, I, da Constituio Federal. Compreensvel que, com base nessa ratio tico-ambiental, o legislador caucione a APP ripria de maneira quase absoluta, colocando-a no pice do complexo e numeroso panteo dos espaos protegidos, ao prev-la na forma de superfcie intocvel, elemento cardeal e estruturante no esquema maior do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Por tudo isso, a APP ciliar qualifica-se como territrio non aedificandi , hostil explorao econmica direta, desmatamento ou ocupao humana (com as ressalvas legais, de carter totalmente excepcional e em numerus clausus , v.g., utilidade pblica, interesse social, interveno de baixo impacto). Aferrada s margens de rios, crregos, riachos, nascentes, charcos, lagos, lagoas e esturios, intenta a APP ciliar assegurar, a um s tempo, a integridade fsico-qumica da gua, a estabilizao do leito hdrico e do solo da bacia, a mitigao dos efeitos nocivos das enchentes, a barragem e filtragem de detritos, sedimentos e
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poluentes, a absoro de nutrientes pelo sistema radicular, o esplendor da paisagem, e a prpria sobrevivncia da flora ribeirinha e fauna. Essas funes multifacetrias e insubstituveis elevam-na ao status de pea fundamental na formao de corredores ecolgicos , elos de conexo da biodiversidade, genunas veias biticas do meio ambiente. Objetivamente falando, a vegetao ripria exerce tarefas de proteo assemelhadas s da pele em relao ao corpo humano: faltando uma ou outra, a vida at pode continuar por algum tempo, mas, no cerne, muito alm de trivial mutilao do sentimento de plenitude e do belo do organismo, o que sobra no passa de um ser majestoso em estado de agonia terminal. A questo j foi apreciada pelo Superior Tribunal de Justia:
AMBIENTAL. REA DE PRESERVAO PERMANENTE. MATA CILIAR. CORTE. ART. 2 DO CDIGO FLORESTAL. MATA ATLNTICA. DECRETO 750/93. SUPRESSO DE VEGETAO EM VIOLAO AOS TERMOS DA LICENA AMBIENTAL EXPEDIDA. (...) 5. A Constituio Federal ampara os processos ecolgicos essenciais, entre eles as reas de Preservao Permanente ciliares. Sua essencialidade decorre das funes ecolgicas que desempenham, sobretudo na conservao do solo e das guas. Entre elas cabe citar a) proteo da disponibilidade e qualidade da gua, tanto ao facilitar sua infiltrao e armazenamento no lenol fretico, como ao salvaguardar a integridade fsico-qumica dos corpos d'gua da foz nascente, como tampo e filtro, sobretudo por dificultar a eroso e o assoreamento e por barrar poluentes e detritos, e b) a manuteno de habitat para a fauna e formao de corredores biolgicos, cada vez mais preciosos em face da fragmentao do territrio decorrente da ocupao humana. (...) 10. Recurso Especial provido (REsp 176.753/SC, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 11/11/2009).

Infelizmente, o maltrato a tais espaos de mxima proteo legal verifica-se com frequncia em todo o Pas e em todos os biomas, at nos criticamente ameaados de extino, como a Mata Atlntica. Nos termos do que acima vimos, quem destri ou degrada formaes ciliares, ou impede sua regenerao, mais do que atentar contra a flora em si ou corromper a paisagem, condena os recursos hdricos indigncia biogeomorfolgica. Tal estado de decadncia ocorre ora por perda dos seus
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mecanismos inatos de proteo fsica - reduo da alimentao do lenol fretico e da filtrao de contaminantes, sem falar da ampliao da instabilidade geolgica da margem, o que estimula processos erosivos -, ora pelo empobrecimento do ambiente local e at do microclima, que sustentam e abrigam incontveis espcies da fauna, ictiolgica ou no, ora ainda por inviabilizar a formao de corredores ecolgicos, fundamentais ao fluxo gnico da flora e fauna. a verso acabada do antiequilbrio ecolgico , enantiose da letra e do esprito do art. 225, caput , da Constituio Federal. Induvidosa a prescrio do legislador, no que se refere posio intangvel e ao carter non aedificandi da APP, nela interditando, com pouqussimas excees submetidas a rigoroso procedimento de licenciamento administrativo, o uso econmico direto, isto , explorao agropecuria, silvicultura, plantio ou replantio com espcies exticas, instalao de equipamentos de lazer, construo ou manuteno de edificaes, impermeabilizao do solo, limpeza, carpina, plantio de gramneas, capim, etc. Correta, por conseguinte, a referncia do ilustre Magistrado Robson Celeste Candelorio, ao indicar que a soluo da questo sub judice prescinde da constatao pericial dos danos ambientais causados s margens do Rio Ivinhema, bastando a constatao, j existente nos autos, de que o imvel em questo foi edificado em rea de Preservao Permanente e sem autorizao ambiental vlida expedida pelo rgo ambiental competente. Realmente, causa dano ecolgico in re ipsa , presuno legal definitiva que dispensa produo de prova tcnica de lesividade especfica, quem desmata, ocupa ou explora APP, ou impede sua regenerao, comportamento de que emerge obrigao propter rem de restaurar na sua plenitude e indenizar o meio ambiente degradado e terceiros afetados, sob regime de responsabilidade civil objetiva. So inmeros os precedentes do STJ nessa linha:
ADMINISTRATIVO - DANO AO MEIO-AMBIENTE INDENIZAO - LEGITIMAO PASSIVA DO NOVO ADQUIRENTE. 1. A responsabilidade pela preservao e recomposio do meio-ambiente objetiva, mas se exige nexo de causalidade entre a atividade do proprietrio e o dano causado (Lei 6.938/81). 2. Em se tratando de reserva florestal, com limitao imposta
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por lei, o novo proprietrio, ao adquirir a rea, assume o nus de manter a preservao, tornando-se responsvel pela reposio, mesmo que no tenha contribudo para devast-la. 3. Responsabilidade que independe de culpa ou nexo causal, porque imposta por lei . 4. Recurso especial provido. (REsp 282.781/PR, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ 27.05.2002, grifei). RECURSO ESPECIAL. FAIXA CILIAR. REA DE PRESERVAO PERMANENTE. RESERVA LEGAL. TERRENO ADQUIRIDO PELO RECORRENTE J DESMATADO. IMPOSSIBILIDADE DE EXPLORAO ECONMICA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. OBRIGAO PROPTER REM. AUSNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. DIVERGNCIA JURISPRUDENCIAL NO CONFIGURADA. (...) A obrigao de conservao automaticamente transferida do alienante ao adquirente, independentemente deste ltimo ter responsabilidade pelo dano ambiental . (...) Recurso especial no conhecido. (REsp 343.741/PR, Rel. Ministro Franciulli Netto, Segunda Turma, DJ 7/10/2002, p. 225, grifei). RECURSO ESPECIAL PELAS ALNEAS "A" E "C" DA PERMISSO CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. RESERVA FLORESTAL. NOVO PROPRIETRIO. TERRENO ADQUIRIDO J DESMATADO. LEGITIMIDADE PASSIVA. INEXISTNCIA DE DISSDIO PRETORIANO. RECURSO NO-PROVIDO. (...) 2. O novo adquirente do imvel parte legtima para figurar no plo passivo de ao por dano ambiental que visa o reflorestamento de rea destinada preservao ambiental. No importa que o novo adquirente no tenha sido o responsvel pelo desmatamento da propriedade. "No h como se eximir a adquirente desta obrigao legal, indistintamente endereada a todos membros de uma coletividade, por serem estes, em ltima anlise, os benefcirios da regra, mxime ao se considerar a funo social da propriedade." Jurisprudncia deste STJ no sentido do acrdo rechaado. 3. Recurso especial no-provido. (REsp 843.036/PR, Rel. Ministro Jos Delgado, Primeira Turma, DJ 9/11/2006, p. 266, grifei). PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. DANOS AMBIENTAIS. AO CIVIL PBLICA. RESPONSABILIDADE DO ADQUIRENTE. TERRAS RURAIS. RECOMPOSIO. MATAS. INCIDENTE DE UNIFORMIZAO DE JURISPRUDNCIA. ART. 476
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DO CPC. FACULDADE DO RGO JULGADOR. 1. A responsabilidade pelo dano ambiental objetiva , ante a ratio essendi da Lei 6.938/81, que em seu art. 14, 1, determina que o poluidor seja obrigado a indenizar ou reparar os danos ao meio-ambiente e, quanto ao terceiro, preceitua que a obrigao persiste, mesmo sem culpa. Precedentes do STJ:RESP 826976/PR, Relator Ministro Castro Meira, DJ de 01.09.2006; AgRg no REsp 504626/PR, Relator Ministro Francisco Falco, DJ de 17.05.2004; RESP 263383/PR, Relator Ministro Joo Otvio de Noronha, DJ de 22.08.2005 e EDcl no AgRg no RESP 255170/SP, desta relatoria, DJ de 22.04.2003. 2. A obrigao de reparao dos danos ambientais propter rem, por isso que a Lei 8.171/91 vigora para todos os proprietrios rurais, ainda que no sejam eles os responsveis por eventuais desmatamentos anteriores, mxime porque a referida norma referendou o prprio Cdigo Florestal (Lei 4.771/65) que estabelecia uma limitao administrativa s propriedades rurais, obrigando os seus proprietrios a institurem reas de reservas legais, de no mnimo 20% de cada propriedade, em prol do interesse coletivo. Precedente do STJ: RESP 343.741/PR, Relator Ministro Franciulli Netto, DJ de 07.10.2002. (...) 4. A Constituio Federal consagra em seu art. 186 que a funo social da propriedade rural cumprida quando atende, seguindo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, a requisitos certos, entre os quais o de "utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente" . (...) 10. Recurso especial desprovido. (REsp 745.363/PR, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJ 18.10.2007, grifos no original; no mesmo sentido, cf. os Embargos de Declarao no AgRg no REsp 255.170/SP). ADMINISTRATIVO. RESERVA LEGAL. REGISTRO. NOVO ADQUIRENTE. ART. 16 DA LEI N 4.771/65. ART. 535 DO CPC. PREQUESTIONAMENTO. 1. Inexiste omisso quando o Tribunal de origem analisa a questo debatida nos autos de forma clara e objetiva, utilizando-se dos elementos que julga suficientes para o deslinde da causa. (...) 3. Ao adquirir a rea, o novo proprietrio assume o nus de manter a preservao, tornando-se responsvel pela reposio, mesmo que no tenha contribudo para o desmatamento . Precedentes. 4. Recurso especial conhecido em parte e provido. (REsp 926.750/MG, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJ 4/10/2007, p. 223, grifei). ADMINISTRATIVO. MEIO AMBIENTE. REA DE RESERVA LEGAL EM PROPRIEDADES RURAIS: DEMARCAO, AVERBAO E RESTAURAO. LIMITAO ADMINISTRATIVA.
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OBRIGAO EX LEGE E PROPTER REM, IMEDIATAMENTE EXIGVEL DO PROPRIETRIO ATUAL. 1. Em nosso sistema normativo (Cdigo Florestal - Lei 4.771/65, art. 16 e pargrafos; Lei 8.171/91, art. 99), a obrigao de demarcar, averbar e restaurar a rea de reserva legal nas propriedades rurais constitui (a) limitao administrativa ao uso da propriedade privada destinada a tutelar o meio ambiente, que deve ser defendido e preservado "para as presentes e futuras geraes" (CF, art. 225). Por ter como fonte a prpria lei e por incidir sobre as propriedades em si, (b) configura dever jurdico (obrigao ex lege) que se transfere automaticamente com a transferncia do domnio (obrigao propter rem), podendo, em conseqncia, ser imediatamente exigvel do proprietrio atual, independentemente de qualquer indagao a respeito de boa-f do adquirente ou de outro nexo causal que no o que se estabelece pela titularidade do domnio . (...) 3. Recurso parcialmente conhecido e, nessa parte, improvido. (REsp 1179316/SP, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJe 29/6/2010, grifei). AMBIENTAL. EMBARGOS DE DECLARAO CONHECIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. PRINCPIOS DA FUNGIBILIDADE RECURSAL E DA ECONOMIA PROCESSUAL. DANO AMBIENTAL EM RESERVA LEGAL. DEVER DE RECUPERAO. OBRIGAO 'PROPTER REM'. ABRANGNCIA DO PROPRIETRIO ATUAL, INDEPENDENTE DE QUEM CAUSOU O DANO. 1. de se conhecer dos embargos de declarao como agravo regimental, em razo de seu carter nitidamente infringente, em prestgio aos princpios da fungibilidade recursal e economia processual. 2. O entendimento do Superior Tribunal de Justia no sentido de que (I) a averbao da reserva legal, no mbito do Direito Ambiental, tem carter meramente declaratrio e (II) a obrigao de recuperar a degradao ambiental ocorrida na faixa da reserva legal abrange aquele que titular da propriedade do imvel, mesmo que no seja de sua autoria a deflagrao do dano, tendo em conta sua natureza propter rem . (...) 5. Agravo regimental no provido. (EDcl no Ag 1.224.056/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 6.8.2010, grifei). AGRAVO REGIMENTAL EM EMBARGOS DE DECLARAO EM RECURSO ESPECIAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. MEIO AMBIENTE. REA DE RESERVA LEGAL EM PROPRIEDADE RURAL. DEMARCAO, AVERBAO E RESTAURAO. LIMITAO ADMINISTRATIVA. OBRIGAO EX LEGE E PROPTER REM , IMEDIATAMENTE EXIGVEL DO PROPRIETRIO ATUAL. VIOLAO DA LEI DE INTRODUO AO CDIGO CIVIL. INOCORRNCIA. 1. A obrigao do atual proprietrio pela reparao dos danos
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ambientais, ainda que no tenha sido ele o responsvel pelo desmatamento, propter rem, ou seja, decorrente da relao existente entre o devedor e a coisa, independente das alteraes subjetivas. Dessa forma, transferida do alienante ao novo proprietrio a obrigao de demarcar e averbar no registro de imvel a reserva legal instituda no artigo 16 do Cdigo Florestal, no resultando disso violao qualquer do artigo 6 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil. 2. Agravo regimental improvido. (AgRg nos EDcl no REsp 1.203.101/SP, Rel. Ministro Hamilton Carvalhido, Primeira Turma, DJe 18/02/2011, grifei). ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AUSNCIA DE VIOLAO DO ART. 535 DO CPC. DANO AMBIENTAL. DEVER DE REPARAO. OBRIGAO PROTER REM . INDENIZAO EM FACE DAS RESTRIES ECONMICAS. SMULA 7/STJ. 1. No ocorre ofensa ao art. 535, II, do CPC se o Tribunal de origem decide, fundamentadamente, as questes essenciais ao julgamento da lide. 2. Esta Corte Superior tem entendimento sedimentado no sentido de que os deveres associados s APPs e Reserva Legal tm natureza de obrigao propter rem , isto , aderem ao ttulo de domnio ou posse . 3. Por esse motivo, descabe falar em culpa ou nexo causal , como fatores determinantes do dever de recuperar a vegetao nativa e averbar a Reserva Legal por parte do proprietrio ou possuidor, antigo ou novo, mesmo se o imvel j estava desmatado quando de sua aquisio. (...) Agravo regimental improvido. (AgRg no REsp 1.206.484/SP, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 29/3/2011, grifei).

Vale acrescentar que, para a lei, infrao tanto o comportamento inslito ou insolente de quem desmata APP, como o daquele que, por construo ou outra atividade, inclusive omisso, impede a regenerao espontnea da cobertura florstica. O primeiro destri a Natureza no seu esplendor de vitalidade e funes ecolgicas; o segundo sufoca processos ecolgicos j feridos de morte, que, entretanto, teimosamente insistem em sobreviver. Da que, como visto nos precedentes do STJ acima mencionados, no Direito Ambiental brasileiro no se socorre o agente que chega depois da degradao para dela se beneficiar, tidas as obrigaes ambientais por propter rem , cabendo referir dico precisa da Lei 12.651, de 25 de maio de 2012 (o novo Cdigo Florestal, a propsito, vai mais longe no seu rigor, ao qualific-las pura e simplesmente como limitaes administrativas reais , das quais
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defluem obrigaes que so transmitidas ao sucessor, de qualquer natureza, no caso de transferncia de domnio ou posse do imvel rural, cf. art. 2, 2). Veja-se mais um julgado, alis, um dos pioneiros no tema:
RECURSO ESPECIAL. FAIXA CILIAR. REA DE PRESERVAO PERMANENTE. RESERVA LEGAL. TERRENO ADQUIRIDO PELO RECORRENTE J DESMATADO. IMPOSSIBILIDADE DE EXPLORAO ECONMICA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. OBRIGAO PROPTER REM. AUSNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. DIVERGNCIA JURISPRUDENCIAL NO CONFIGURADA. (...) Tanto a faixa ciliar quanto a reserva legal, em qualquer propriedade, includa a da recorrente, no podem ser objeto de explorao econmica , de maneira que, ainda que se no d o reflorestamento imediato, referidas zonas no podem servir como pastagens. No h cogitar, pois, de ausncia de nexo causal, visto que aquele que perpetua a leso ao meio ambiente cometida por outrem est, ele mesmo, praticando o ilcito. (...) Recurso especial no conhecido. (REsp 343.741/PR, Rel. Ministro Franciulli Netto, Segunda Turma, DJ 7/10/2002, p. 225, grifei).

Assim sendo, a supresso de vegetao em APP medida de rigorosa exceo, s justificvel em casos expressamente previstos em lei, repita-se, listados em numerus causus , isto , hipteses legais incompatveis com ampliao

administrativa ou judicial. Sabe-se que uma das regras de ouro da hermenutica do Estado Social de Direito traduz-se no axioma de que as excees aos regimes jurdicos de proteo dos sujeitos e bens vulnerveis devem ser interpretadas restritivamente. o caso, p. ex., dos conceitos de utilidade pblica, do interesse social e do baixo impacto. Por sua vez, o baixo impacto demanda avaliao na perspectiva de cada empreendimento, em si, isoladamente, mas sobremaneira na perspectiva do conjunto, ou seja, daquilo que se poderia chamar de universalidade ecolgica : os seus efeitos cumulativos, grau de saturamento da regio, sinergias, peculiaridades locais (existncia, p. ex., de espcies ameaadas de extino), fragilidade do bioma. Nos
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termos do Cdigo Florestal de 1965, regra mantida no atual Cdigo Florestal (Lei 12.651, de 25 de maio de 2012), quem levanta residncia e edificao de lazer privado em APP no pode reclamar a seu favor a exceo da utilidade pblica ou interesse social seja porque no listada na nova lei, seja porque esta exige a comprovao de inexistncia de alternativa tcnica e locacional atividade ou empreendimento proposto (art. 2, incisos VIII, alnea e, IX, alnea g) , nem pretender que se trate de interveno de pequeno impacto. Quanto a este, importa lembrar que, conforme o acrdo recorrido, o local foi ocupado por mais de cinquenta casas de veraneio, em extenso superior a um quilmetro de margem do Rio Ivinhema. Finalmente, cumpre ressaltar que quem pede, em juzo, demolio ou desocupao de imvel irregular tacitamente postula (= impugnao implcita), ipso facto , nulidade de qualquer ato administrativo que sirva de biombo formal para a conduta degradadora do agente, ou sua continuidade, bem como recuperao da rea ao seu status quo ante , com espcies nativas, visto que se cuida de garantir a biodiversidade nacional.

4. Generalidades terico-dogmticas sobre a questo jurdica de fundo: licenciamento ambiental Se certo que em licena, autorizao ou Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), ao Administrador, quando implementa a legislao ambiental, incumbe agregar condicionantes, coartaes e formas de mitigao do uso e explorao dos recursos naturais - o que amide acontece, efeito de peculiaridades concretas da biota, projeto, atividade ou empreendimento -, no menos certo que o mesmo ordenamento jurdico no lhe faculta, em sentido inverso, ignorar, abrandar ou fantasiar prescries legais referentes aos usos restringentes que, por exceo, sejam admitidos nos espaos protegidos, acima de tudo em APP. Em respeito ao princpio da legalidade , proibido ao rgo ambiental criar direitos de explorao onde a lei previu deveres de preservao. Pela mesma
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razo, mostra-se descabido, qualquer que seja o pretexto ou circunstncia, falar em licena ou autorizao ambiental tcita , mormente por quem nunca a solicitou ou f-lo somente aps haver iniciado, s vezes at concludo, a atividade ou empreendimento em questo. Se, diante de pleito do particular, o Administrador permanece silente, intolervel que, a partir da omisso estatal e do nada jurdico, se entreveja salvo-conduto para usar e at abusar dos recursos naturais, sem prejuzo, claro, de medidas administrativas e judiciais destinadas a obrig-lo a se manifestar e decidir. Licena ou autorizao ambiental ato administrativo e, nessa condio, pressupe no s vontade como tambm declarao de vontade, uma e outra atreladas mais rigorosa formalidade e motivao exemplar. No ordenamento brasileiro, o silncio, por conseguinte, mostra-se incompatvel com o princpio da transparncia , um dos mais salientes no nosso Estado Social de Direito, que desgua no princpio da publicidade , inseparvel de todos os atos administrativos e reconhecido expressamente pelo art. 37, caput , da Constituio Federal. De lembrar que no campo ambiental o administrador gerencia bens de uso comum do povo (dico literal do art. 225, caput , da Constituio Federal). Sabe-se que, nos termos do art. 100 do Cdigo Civil, tais bens so inalienveis; seria, por conseguinte, um disparate consentir com sua disposio passiva ou por omisso, quando a prpria lei rejeita sua disposio ativa, tanto mais porque, in casu , de ndole constitucional a afetao que sobre eles vigora, o que equivale a interditar qualquer pretenso do legislador ordinrio (e, com maior razo, do Administrador) de desafet-los e lan-los na vala comum dos bens dominicais. Em sntese, diante de bens e interesses indisponveis, inalienveis e imprescritveis, se nem por declarao explcita cabe ao rgo ambiental transigir, exceto quando legalmente autorizado, no seria ao calar ou permanecer inerte que, contrariando a lgica e a razoabilidade, ao inverso se arvoraria a tanto. Ningum certamente defender que ao particular suficiente assegurar a omisso do Administrador para espertamente livr-lo - e livrar-se - da exigncia constitucional e legal de enunciar e revelar s claras os fundamentos jurdicos e tcnicos que o levam
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expedio de licena ou autorizao ambiental. A ser diferente, aberto ficaria um vasto mercado para todo tipo de condutas mprobas, quando no de corrupo, com o desiderato de propiciar, em vez de um agir, um mero calar, esquecer no fundo do escaninho ou esconder na gaveta. Embora o licenciamento ambiental possa, conforme a natureza do empreendimento, obra ou atividade, ser realizado, conjunta ou isoladamente, pela Unio, Distrito Federal e Municpios, no compete a nenhum deles - de modo direto ou indireto, muito menos com subterfgios ou sob pretexto de medidas mitigatrias ou compensatrias vazias, opacas ou inteis - dispensar exigncias legais, regulamentares ou de pura sabedoria ecolgica, sob pena de, ao assim proceder, fulminar de nulidade absoluta e insanvel o ato administrativo praticado, bem como fazer incidir, pessoalmente, sobre os servidores envolvidos, as sanes da Lei dos Crimes contra o Meio Ambiente (arts. 66, 67 e 69-A) e da Lei de Improbidade Administrativa, s quais se agrega sua responsabilizao civil em regime de solidariedade com os autores diretos de eventual dano causado. rgo competente para o licenciamento ambiental no indica sinonmia com rgo imune s disposies legislativas que condicionam o officium que exerce. Inexiste aqui discricionariedade, muito menos arbitrariedade. Outrossim, o princpio da legalidade no faz distino entre agente pblico federal, estadual ou municipal. Dizer-se competente equivale a afirmar-se submisso legalidade estrita, em toda sua extenso e consequncias - institucionais e pessoais. No custa advertir que, nos termos do Cdigo Civil, nula a autorizao ou licena ambiental quando for ilcito, impossvel ou indeterminvel o seu objeto, no revestir a forma prescrita em lei, for preterida alguma solenidade que a lei considere essencial para a sua validade ou tiver por objetivo fraudar lei imperativa (art. 166, incisos II, IV, V e VI). Ato administrativo editado nessas condies no suscetvel de confirmao, nem convalesce pelo decurso do tempo (Cdigo Civil, art. 169), abatido por nulidades que a prpria lei veda ao juiz supri-las, ainda que a requerimento das partes (Cdigo Civil, art. 168, pargrafo nico). Importa salientar que se iguala perante o Direito quem age, desmata, usa
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ou constri sem licena e quem age, desmata, usa ou constri com licena invlida por nulidade insanvel. Nenhum rgo ambiental - irrelevante a supereminncia, instncia administrativa ou especializao tcnica que exiba - detm poder para contrariar o legislador ou, na falta de legislao, o velho e conhecido bom senso , algo que no se confunde com o senso comum , que, frequentemente, quele se ope. Licena Prvia, de Instalao ou de Operao, que abona o que a lei probe, restringe ou condiciona, materializa papelucho sem serventia, rfo de valor jurdico ou tico, exceto o de cobrir de oprbrio quem a expede e o de pr em marcha mecanismos legais de carter sancionador e reparatrio. A licena ou autorizao ambiental, mormente a destinada a liberar a supresso de vegetao nativa ou a chancelar medidas que impedem sua regenerao, demanda motivao robusta, minuciosa e translcida. Deve vir, cabal e cumulativamente, alicerada em argumentos legais e tcnicos, tanto mais se lastreada em exceo prevista na legislao - como utilidade pblica, interesse social e baixo impacto -, pois, nesses casos, se est diante de comprometimento da integridade dos prprios atributos ecolgicos essenciais que justificaram a promulgao, pelo legislador, do feixe normativo destinado a resguard-los. Por outro lado, inadmissvel pretender que licena ou autorizao invlida, que despreza prescries legais ou regulamentares imprescindveis sua emisso, se preste a legitimar explorao ou ocupao irregular. Fora de propsito, portanto, cogitar que presuno de legitimidade do ato administrativo (que transporta dupla presuno, de legalidade e de verdade dos fatos) cubra a autorizao ou licena ambiental com uma espcie de manto de insindicabilidade judicial. Ora, escorreitamente ensina Celso Antnio Bandeira de Mello, no passa de iuris tantum tal presuno, a de se aceitarem como verdadeiros e conformes ao Direito os atos emitidos pela Administrao Pblica, e s existe at serem questionados em juzo (Curso de Direito Administrativo , 21 edio, So Paulo, Malheiros, 2006, p. 399). Igual o pensamento de Agustn Gordillo, para quem o vcio manifesto destri precisamente a presuno de legitimidade do ato administrativo, pois acolh-la de maneira irrestrita leva consequncia de proteger a arbitrariedade
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administrativa, facilitar o excesso, dificultar a efetiva vigncia dos direitos dos indivduos (Tratado de Derecho Administrativo , Tomo 3, 5 edicin, Buenos Aires, Fundacin de Derecho Administrativo, 2000, pp. V-5 e V-14). Ou, ainda, Enterra & Fernndez, ao admoestarem que, na presuno de validade, necessrio que o ato rena condies externas mnimas de legitimidade, no se estando diante de algo gratuito e carente de fundamento, afastada que deve ser quando o prprio aspecto externo do ato desminta sua procedncia de autoridade legtima, o que faz desaparecer o suporte mesmo de presuno legal, o mesmo valendo para quando o administrador adota suas decises com total e absoluto olvido dos procedimentos legais (Eduardo Garca de Enterrra e Toms-Ramn Fernndez, Curso de Derecho Administrativo , vol. I, Duodcima Edicin, Madrid, Thompson-Civitas, 2004, p. 585). Consequentemente, intil brandir perante o juiz licena ou autorizao ambiental que desrespeita os mais comezinhos pressupostos e requisitos de validade, a pretexto de se estar diante de abstrata presuno de legitimidade. O ato administrativo teratolgico ou aberrante, que viola clara, direta e abertamente norma de regncia, no barra a funo jurisdicional, ao contrrio, a incita e ordena, exigindo que o juiz, ltimo rbitro da sanidade da funo administrativa, exera o nobre controle do officium do Administrador inepto ou inapto. Tampouco inverte o nus da prova, porque, muito ao contrrio, toca a quem pretende fazer valer documento frgil, na sua configurao exterior e no contedo, demonstrar sua plena compatibilidade com os preceitos constitucionais e legais. Na mesma linha, imprpria a utilizao de Termo de Ajustamento de Conduta - TAC como capa vistosa para acobertar irregularidades e referendar violaes de comandos normativos explcitos e inequvocos, dando-lhes aparncia de bom Direito. Quando assim se passa, o Administrador, ele prprio infrator dos requisitos legais, de forma ou de mrito, desce ao mesmo plano esprio da ilegalidade em que flutuam as condutas que pretende purificar. Nem se argumente que tal entendimento fragilizaria a ordem e a autoridade do sistema administrativo. Ora, o que provoca insegurana jurdica no exigir o cumprimento de lei bem conhecida de todos, mas sim aceitar, mesmo que por
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meios oblquos, o seu desrespeito luz do dia e em praa pblica, retirando da desobedincia e iniquidade salvo-conduto com efeitos judiciais ou, pior, carto de visita da debilidade da ordem normativa vigente, ou do que dela reste. Pobre lei ambiental e urbanstica que, de to ultrajada e desmoralizada, hesitam os juzes em socorr-la, mesmo que continuem a utiliz-la como referncia meramente retrica, no tanto com o propsito de aplic-la, mas de, transformando-a em biombo, negar-lhe seus legtimos e relevantes efeitos. Finalmente, cumpre ressaltar que a Lei 6.766/79, de maneira expressa, somente admite o parcelamento do solo para fins urbanos nas denominadas zonas urbanas, de expanso urbana ou de urbanizao especfica, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal (art. 3, caput ), o que, no resta dvida, exclui a zona rural. E, mesmo naquelas, probe construes em reas de preservao ecolgica (art. 3, pargrafo nico, inciso V). Ademais, tipifica como crime dar incio, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos, sem autorizao do rgo pblico competente, ou em desacordo com as disposies desta Lei ou das normas pertinentes do Distrito Federal, Estados e Municpios (art. 50).

5. Hiptese concreta dos autos: violao do art. 535 do CPC O acrdo recorrido afirma que a "explorao e as edificaes em reas de preservao permanente decorreram de prvia licena concedida pelo IMASUL". Nos Embargos de Declarao, o Ministrio Pblico suscita expressamente a suspenso de ofcio da licena concedida. Em resposta, o respectivo acrdo limita-se a apontar pretenso supostamente infringente, sem examinar tal questo, que reputo pertinente para o deslinde da controvrsia. Tampouco analisou outros aspectos legais, igualmente essenciais, indicados pelo Parquet nos aclaratrios, inclusive quanto incidncia do disposto no art. 3, caput , e pargrafo nico, inciso V, bem como no art. 50, inciso I,
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todos da Lei 6.766/79. Por essa razo, verifico a ofensa ao art. 535 do CPC, registradas em obiter dictum as consideraes terico-dogmticas acima feitas. Nessa mesma linha, esta Corte j se pronunciou em caso em tudo semelhante ao dos autos:
ART. 535 DO CPC. OMISSO CONFIGURADA. 1. Cuida-se de ao civil pblica ambiental, em que o recorrente busca a condenao do ora recorrido (i) a desocupar, demolir e remover as edificaes existentes em rea de preservao permanente, (ii) a abster-se de promover qualquer interveno ou atividade na rea de preservao permanente, (iii) a reflorestar a rea degradada situada nos limites do lote descrito na petio inicial e (iv) a pagar indenizao por danos ambientais em valor a ser arbitrado pelo juzo. 2. A Corte de origem, ao reformar a sentena, alm de concluir que a rea de preservao permanente a ser respeitada era de 100 metros, reconheceu que a situao se encontrava consolidada pela licena concedida pelo Instituto de Meio Ambiente de Mato Grosso do Sul - IMASUL. Entendeu, tambm, descabida a aplicao das medidas adotadas na deciso de primeiro grau, sob pena de ofensa aos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade. 3. Com razo o recorrente, porquanto da anlise dos autos, nota-se que o acrdo recorrido restou omisso quanto tese da apelao pela suspenso de ofcio e da declarao de nulidade de Licena de Operao n. 12/2008 e do Termo de Ajustamento de Conduta firmado entre o IMASUL e a Associao dos Proprietrios das Casas de Veraneio do Vale do Rio Ivinhema, de modo que no abordou todos os pontos necessrios composio da lide. 4. A corte a quo simplesmente partiu da premissa de que a Licena Operao n. 012/2008 no teria feito qualquer meno com relao rea que poderia ser explorada e edificada para concluir que eventual restrio deveria estar expressa, sob pena de ofensa ao artigo 5, inc. II, da Carta Magna. Concluiu, ainda, que haveria expressa autorizao do rgo competente para a utilizao da rea de preservao permanente, o que imprimiria contornos de legalidade situao. Contudo, em nenhum momento adentrou o tema relativo eventual suspenso e nulidade do citado ato administrativo, questo essencial para o deslinde da controvrsia. 5. Recurso especial provido. (REsp 1243839/MS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Segunda Turma, DJe 21/6/2011).

No mesmo sentido a deciso monocrtica proferida no Resp 1.242.303/MS, de relatoria do eminente Ministro Humberto Martins, e no Resp 1238930/MS, de minha relatoria. Diante do exposto, dou provimento parcial ao Recurso Especial para anular o acrdo dos Embargos de Declarao e determino que outro seja proferido,
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sanando-se todas as omisses e contradies apontadas originalmente pelo Ministrio Pblico (e-STJ, fls. 1.358/1.377). como voto.

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CERTIDO DE JULGAMENTO SEGUNDA TURMA

Nmero Registro: 2011/0038371-9

PROCESSO ELETRNICO REsp 1.245.149 / MS

Nmeros Origem: 20100031549 20100031549000102 PAUTA: 09/10/2012 JULGADO: 09/10/2012

Relator Exmo. Sr. Ministro HERMAN BENJAMIN Presidente da Sesso Exmo. Sr. Ministro HERMAN BENJAMIN Subprocurador-Geral da Repblica Exmo. Sr. Dr. ANTNIO AUGUSTO BRANDO DE ARAS Secretria Bela. VALRIA ALVIM DUSI AUTUAO
RECORRENTE RECORRIDO ADVOGADO : MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL : ERALDO JORGE LEITE : ARLINDO MURILO MUNIZ

ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATRIAS DE DIREITO PBLICO - Meio Ambiente

CERTIDO Certifico que a egrgia SEGUNDA TURMA, ao apreciar o processo em epgrafe na sesso realizada nesta data, proferiu a seguinte deciso: "A Turma, por unanimidade, deu parcial provimento ao recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro-Relator, sem destaque e em bloco." Os Srs. Ministros Mauro Campbell Marques, Eliana Calmon, Castro Meira e Humberto Martins votaram com o Sr. Ministro Relator.

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