Artigo 2

A repartio de competncias na Constituio de 1988
Paulo Mohn
Sumrio
1. Introduo. 2. Os modelos de repartio de competncias. 2.1. A repartio horizontal de competncias e o federalismo dual. 2.2. A repartio vertical de competncias e o federalismo cooperativo. 3. A repartio de competncias na Constituio de 1988. 3.1. As competncias privativas da Unio. 3.2. As competncias remanescentes dos Estados. 3.3. As competncias privativas dos Municpios. 3.4. As competncias comuns (materiais concorrentes). 3.5. As competncias legislativas concorrentes. 4. Consideraes finais.
1. Introduo
O federalismo demanda uma diviso do poder, principalmente entre o ente central (Unio) e os Estados-membros, mas tambm com os Municpios. Na lio de Silva (2002, p. 494), poder significa a poro de matrias que a Constituio distribui entre as entidades autnomas e que passam a compor seu campo de atuao governamental, suas reas de competncia. Ento, a competncia determina a esfera delimitada de poder que se outorga a um rgo ou entidade estatal, mediante a especificao de matrias sobre as quais se exerce o poder de governo (SILVA, 2002, p. 494). Portanto, a diviso de poderes opera-se principalmente pela repartio de competncias, que representa o ponto fulcral a ser considerado em uma Constituio
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Paulo Mohn Mestre em Direito e Polticas Pblicas (Uniceub), Especialista em Direito Pblico (IDP) e Consultor Legislativo do Senado Federal.
Braslia a. 47 n. 187 jul./set. 2010
Federal (BARACHO, 1997, p. 61). Afinal, observa Horta (2002, p. 308) que a deciso a respeito da repartio de competncias condiciona a fisionomia do Estado federal, para determinar os graus de centralizao e de descentralizao do poder federal. Este trabalho pretende oferecer uma descrio analtica do sistema de repartio de competncias implantado no Brasil pela Constituio Federal de 1988. Para tanto, realiza breve apresentao dos modelos gerais de repartio de competncias (dual e cooperativo), para depois analisar especificamente o sistema brasileiro, examinando as competncias privativas da Unio, as remanescentes dos Estados, as privativas dos Municpios, as comuns (materiais) e as concorrentes (legislativas).
2. Os modelos de repartio de competncias

Conforme Horta (2002, p. 308), as formulaes constitucionais de repartio de competncias podem ser reduzidas a dois modelos principais, que qualifica como clssico e moderno. Ferreira Filho (1997, p. 150; 2007, p. 56) denomina esses modelos, respectivamente, de federalismo dual e de federalismo cooperativo. Mas tanto em uma denominao, quanto na outra, os modelos correspondem aplicao de tcnicas distintas de repartio de competncias: a horizontal e a vertical (ALMEIDA, 2005, p. 33). 2.1. A repartio horizontal de competncias e o federalismo dual O modelo clssico foi inaugurado pela Constituio dos Estados Unidos da Amrica e praticado em outros pases, principalmente nos sculos XVIII e XIX. Nele, atua a repartio horizontal de competncias, que opera a separao radical de competncia entre os entes federativos, por meio da atribuio a cada um deles de uma rea prpria, denominada competncia privativa ou exclusiva, consistente em toda uma matria (do geral ao particular),
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com excluso da participao dos demais (FERREIRA FILHO, 1997, p. 151; 2007, p. 55). Nesse sentido, pode-se dizer que a repartio horizontal opera uma repartio material das competncias. No modelo norte-americano, as competncias da Unio esto expressamente relacionadas na Constituio (competncias enumeradas) e aos Estados-membros correspondem todas aquelas que no so atribudas autoridade federal nem vedadas s autoridades estaduais (competncias remanescentes). Explica Schwartz (1993, p. 9) que a preocupao dominante dos autores da Constituio Federal era assegurar que o governo federal no fosse to poderoso que tragasse os Estados que comporiam a nao. Para tanto, limitaram o governo federal a uma lista especfica de poderes essenciais a seu funcionamento efetivo, enumerados na Constituio, ao mesmo tempo em que reservaram todo o resto de autoridade aos Estados. O que era necessrio, na viso dos founding fathers, era que cada governo se limitasse a sua prpria esfera e, dentro desta esfera, fosse independente do outro. O constituinte norte-americano no viu necessidade de enumerar os poderes dos Estados-membros, pois pressups a preexistente organizao desses entes (HORTA, 2002, p. 309). Contudo, como surgiram dvidas sobre a questo, sobreveio a Dcima Emenda, ratificada em 1791, cujo texto expressamente estabelece que os poderes que no tenham sido delegados aos Estados Unidos pela Constituio e no tenham sido proibidos por ela aos Estados sero reservados, respectivamente, aos Estados ou ao povo (ALMEIDA, 2005, p. 48; SCHWARTZ, 1993, p. 13). Em vista dessa separao estanque de competncias entre as duas esferas federativas, de modo que uma no pode participar na outra, que se denomina esse modelo de federalismo dual. Os Estados e a Unio so concebidos como rivais iguais e a delimitao de competncias estabelecida para
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evitar que a Unio sofra uma ruptura ou que haja uma expanso da autoridade federal (SCHWARTZ, 1993, p. 26). Essa diviso rgida somente encontrava exceo na atribuio ao Congresso de competncia para elaborar as leis necessrias e adequadas ao exerccio dos poderes especificados e dos demais poderes conferidos pela Constituio ao governo federal, seus departamentos e funcionrios. Disso extraiu-se a clusula de competncias implcitas da Unio, pela qual a Suprema Corte operou a interpretao extensiva das competncias federais (ALMEIDA, 2005, p. 48). Schwartz (1993, p. 29) verifica, ainda, uma interessante conexo do federalismo dual com a teoria do laissez-faire da funo governamental, que dominou o pensamento poltico e econmico at o incio do sculo XX. Para essa teoria, o sistema econmico funciona mais eficientemente se for deixado livre da interferncia governamental. Afinal, relegar determinada matria ao controle estadual pode significar, muitas vezes, negarlhe o carter uniforme necessrio para uma regulamentao econmica efetiva, do que resulta, na verdade, o impedimento de sua regulamentao apropriada. No obstante, o federalismo dual no foi capaz de refrear a tendncia de incremento dos poderes federais. Ao contrrio, assistiu-se, especialmente pela interpretao da Constituio pela Suprema Corte, a uma ampliao progressiva dos poderes da Unio, que aos poucos foi reunindo matrias que permaneciam, de certo modo, indeterminadas nas competncias residuais dos Estados (ALMEIDA, 2005, p. 49). Esse fenmeno foi reforado pela mutao da posio do Estado, aps a 1a Guerra Mundial, perante a economia, a sociedade e o desenvolvimento nacional. 2.2. A repartio vertical de competncias e o federalismo cooperativo Como alternativa ao formato clssico, destacou-se a tcnica de repartio vertical de competncias, concebida aps a 1a GuerBraslia a. 47 n. 187 jul./set. 2010
ra Mundial com a finalidade de estabelecer uma atuao coordenada entre as esferas federativas. Assim, uma mesma matria dividida entre os diversos entes federativos, de forma concomitante, operando uma distribuio funcional de competncias. Surgem, ento, as competncias concorrentes (legislativas) e comuns (administrativas), que admitem a atuao de mais de um ente federativo em uma mesma matria (ALMEIDA, 2005, p. 49; FERREIRA FILHO, 1997, p. 151 e 178). A competncia concorrente, por sua vez, pode ser de duas espcies: a cumulativa e a no-cumulativa (FERREIRA FILHO, 1997, p. 182). Se a matria pode estar integralmente afeta a todos os entes federativos, sem limites prvios para o exerccio da competncia por cada um deles, trata-se de competncia concorrente cumulativa. Entretanto, se dentro de um mesmo campo material, a competncia fracionada em nveis, cada qual correspondente a um plano na escala federativa, classifica-se tal competncia como concorrente no-cumulativa. Esse o caso tpico de repartio da competncia legislativa em diferentes nveis: a um se atribui o estabelecimento de normas gerais; e a outro, de normas particulares ou especficas. Essa ltima espcie a que propriamente estabelece uma repartio vertical de competncias (FERREIRA FILHO, 1997, p. 183). O federalismo cooperativo representou uma nova conformao do Estado federal, com maior participao de uma esfera em outra no desempenho das competncias. Sua configurao e os mecanismos adotados para a cooperao entre os entes federativos no foi uniforme nos diversos Estados federais. Mais uma vez, vale tomar os Estados Unidos da Amrica como paradigma. Nesse pas, o federalismo cooperativo entendido como aquele que foi colocado em prtica aps o New Deal, na dcada de 1930, e que se caracterizou pela crescente interveno do governo federal sobre a
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atuao dos governos estaduais, por meio de polticas econmicas e sociais que aspiravam a uma atuao conjunta dos distintos nveis federais, utilizando-se de mecanismos como as subvenes condicionadas aceitao de padres e a submisso de controles federais, com a aquiescncia da Suprema Corte (ALMEIDA, 2005, p. 36; SOMMERMANN, 2003, p. 2.284; ZIMMERMANN, 1999, p. 56). Ocorre que, como demonstra Schwartz (1993, p. 30-31), a teoria do laissez-faire e o federalismo dual mostraram-se inadequados para atender aos problemas apresentados pela Grande Depresso de 1929, pois era requerida uma maior interveno do governo federal para recuperar a economia nacional. Se antes o governo deveria ser apenas regulamentador e negativo, passou-se a exigir dele uma atuao positiva, de interveno nos assuntos econmicos e sociais em escala nacional. Isso somente estava ao alcance do governo federal, que, para tanto, deveria atuar de forma coordenada com os Estados. A partir de ento, a Suprema Corte passou a interpretar a Dcima Emenda como um mero trusmo (de que tudo que no foi cedido se conserva) e reconhecer a competncia federal em matrias de interesse local que tivessem repercusso nacional. Disso resultou uma necessria cooperao entre os nveis federativos, marcada pelo predomnio do poder federal (SCHWARTZ, 1993, p. 36). Contudo, a experincia que mais caracteriza o federalismo cooperativo a da Alemanha, cujo funcionamento no recai sobre as mesmas bases da norte-americana, mas sim na tcnica de repartio vertical de competncias (distribuio funcional) entre os entes federativos. Esse modelo tem suas origens na Constituio alem de 1919 (Constituio de Weimar) e na Constituio austraca de 1920, mas ganhou forma e aplicao nas Constituies desses pases posteriores 2a Guerra Mundial. A Constituio de Weimar relacionava as competncias legislativas exclusivas da Unio (Reich) e o direito de legislar priorita218
riamente em um longo elenco de matrias. Havia, ainda, a possibilidade de a Unio estabelecer regras de princpio sobre determinadas matrias, ficando o detalhamento delas a cargo das leis estaduais. Vigorava, ainda, a regra de que o direito federal prevalece sobre o estadual. Essa Constituio no chegou, portanto, a significar uma descentralizao acentuada de poderes. O avano veio com a Constituio austraca, de 1920, que distribuiu as competncias da seguinte forma: a Federao recebeu a competncia de legislao e de execuo sobre matrias predeterminadas; em outras, a Federao ficou com a legislao e os Estados (Lnder) com a execuo; e, em numerosas matrias, reservou-se Federao a legislao de princpios e aos Estados a legislao de aplicao e de execuo. Foi mantida, tambm, a regra de competncia remanescente para os Estados. Ou seja, rompeu-se com o exclusivismo de legislao na Constituio austraca e foi estabelecido um sistema de comunicao entre a legislao da Federao e a de execuo dos Estados. No obstante, a Constituio austraca preservou elementos centralizadores, provenientes da tradio monrquica (HORTA, 2002, p. 312; ALMEIDA, 2005, p. 50). Esse modelo foi aperfeioado pela Lei Fundamental da Repblica Federal da Alemanha, de 1949, que introduziu inovaes significativas na organizao do Estado federal. Na sntese de Horta (2002, p. 313), a repartio de competncias do novo federalismo alemo compreendeu dois segmentos fundamentais: o da legislao exclusiva da Federao (Unio) e o da legislao concorrente ou comum. Esta se caracterizava como uma competncia mista, a ser explorada tanto pela Federao quanto pelos Estados, e era mais numerosa do que a exclusiva da Federao. Ainda conforme Horta (2002, p. 313), no domnio da legislao concorrente, que rene matrias de grande importncia, a prioridade de legislar dos Estados, admitindo-se o exerccio da legislao federal com o fim
de preencher a necessidade de legislao uniforme, dentro de critrios constitucionais (art. 72). Nessas mesmas condies, a Federao tem o direito de estabelecer normas gerais, a serem complementadas pelos Estados para regular as suas especificidades (art. 75). Mantm-se a prevalncia da legislao federal sobre a estadual (art. 31), mas os Estados detm a competncia remanescente (art. 70) e podem legislar em matria exclusiva da Unio se houver autorizao expressa por lei federal (art. 71). Alm disso, a execuo das leis federais atribuda aos Estados como matria prpria, salvo disposio em contrrio (art. 83), podendo tambm lhes caber essa execuo por delegao da Unio (art. 85). Nesses casos, os Estados podem regulamentar a organizao dos rgos pblicos e procedimentos administrativos, salvo disposio em contrrio de leis federais, admitindo-se, ainda, que o governo federal determine preceitos administrativos de carter geral (arts. 84 e 85). Em todo caso, essas disposies ensejam maior participao dos Estados (ALMEIDA, 2005, p. 53), que tambm podem receber a colaborao da Unio em tarefas julgadas importantes para a coletividade ou de interesse comum para a melhoria das condies de vida, conforme lei federal (art. 91-A). Por tudo isso, Horta (2002, p. 313-314) entende que a Lei Fundamental de Bonn institui um modelo de federalismo de equilbrio, por meio do qual o indispensvel exerccio dos poderes federais no venha inibir o florescimento dos poderes estaduais.
3. A repartio de competncias na Constituio de 1988

A histria da federao brasileira no retilnea. Ao contrrio, caracteriza-se por perodos cclicos de breves expanses e de longas restries autonomia dos entes federativos, com consequentes retraes ou alargamentos dos poderes e competncias da Unio. Tal percurso autoriza Almeida (2005, p. 44) a concluir que, pelo menos at
antes da Constituio de 1988, se tratava quase de um Estado unitrio redivivo. A tendncia centralizadora, que se identifica em muitas federaes, teve grande intensidade no Brasil. Proveniente da descentralizao de um Estado unitrio, a federao brasileira mostrou, desde seu nascedouro, certo artificialismo, que se traduziu em disposies constitucionais que acabavam por se confrontar com a realidade. Tanto assim que, em seu primeiro sculo de existncia (1889-1988), a federao brasileira contou com apenas metade desse tempo de efetividade e prtica, sendo o restante coberto por perodos de vigncia meramente formal nas Constituies. A Constituio de 1988 consolidou a redemocratizao brasileira e ensejou, entre outras expectativas, a da restaurao de um federalismo mais efetivo. Ocorre que, conforme registra Silva (2002, p. 475), a repartio regional e local de poderes depende da natureza e do tipo histrico de federao. No Brasil, em face da concentrao de poder no governo central, de origem histrica e dimenso acentuada durante os governos militares, o esperado ressurgimento de um federalismo de equilbrio passou a ser visto como um processo de descentralizao do poder para os entes federados. O imperativo de redistribuio de poder resultou em um intrincado sistema de repartio de competncias, com a combinao de praticamente tudo o que j se experimentou na prtica federativa (ALMEIDA, 2005, p. 74). O princpio geral que norteia a repartio de competncia entre as entidades do Estado federal, segundo Silva (2002, p. 477), o da predominncia de interesse, pela qual cabe Unio as matrias de interesse nacional, enquanto compete aos Estados as matrias de interesse regional e aos Municpios as matrias de interesse local. No sistema da Constituio de 1988, convivem a repartio horizontal e a repartio vertical de competncias. Sob a orientao de repartio horizontal, foram relacionadas as competncias da Unio, no campo material
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e legislativo, permanecendo os Estados com as competncias remanescentes e os Municpios com as competncias definidas indicativamente (BRASIL, 1988, arts. 21, 22, 25 e 30). O Distrito Federal acumula as competncias estaduais e municipais, com poucas excees (arts. 21, XIII, XIV, e 22, XVII ). Quanto repartio vertical, ela se aplica onde possa haver atuao concorrente dos entes federativos. Foram previstos domnios de execuo comum, em que pode ocorrer a atuao concomitante e cooperativa entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios (BRASIL, 1988, art. 23). No campo legislativo, foram definidos domnios de legislao concorrente, nos quais a Unio estabelece as regras gerais, a serem suplementadas pelos Estados, Distrito Federal e pelos Municpios (BRASIL, 1988, arts. 24 e 30, II). De forma no sistemtica, tambm h previso de competncia legislativa concorrente em alguns domnios que a Constituio atribui como privativos da Unio (BRASIL, 1988, art. 22, IX, XXI, XXIV, XXVII). Ainda nas matrias privativas da Unio, admite-se a possibilidade de delegao aos Estados do poder de legislar sobre questes especficas (BRASIL, 1988, art. 22, par. nico). A repartio de competncias da Constituio de 1988 seguiu as linhas do federalismo contemporneo europeu, mais especificamente da Lei Fundamental de Bonn (HORTA, 2002, p. 446), de onde buscou vrias de seus preceitos. Lembra Almeida (2005, p. 76) que a Constituio brasileira de 1934 tambm serviu como fonte de inspirao para o constituinte de 1987/88, particularmente quanto ao rol de competncias materiais comuns (BRASIL, 1934, art. 10), cujo contedo foi parcialmente repetido pela Constituio de 1988 (BRASIL, 1988, art. 23). O modelo adotado teve a pretenso de tirar o melhor proveito da utilizao das competncias concorrentes, que havia significado um avano, na Alemanha, no sentido de propiciar um relacionamento federativo melhor balanceado, principal220
mente em funo do tratamento que deu competncia legislativa (ALMEIDA, 2005, p. 76). Para Horta (2002, p. 446), a tarefa de reconstruo e de retificao no se limitou a repor o edifcio demolido na sua arquitetura anterior, mas se projetou alm da edificao reconstruda, para introduzir novos fundamentos e modernizar o federalismo constitucional brasileiro. Desses novos fundamentos, o autor destaca a singular incluso do Municpio como um dos entes que compem a unio indissolvel da Repblica Federativa (BRASIL, 1988, art. 1o) e a diversificao da repartio de competncias, com inspirao na Lei Fundamental de Bonn, distribuda, a partir de ento, em diversos domnios (HORTA, 2002, p. 446). Almeida (2005, p. 77) faz uma avaliao positiva, em tese, do sistema de repartio de competncias configurado na Constituio de 1988, entendendo ser potencialmente hbil a ensejar um federalismo de equilbrio. Identifica nas competncias compartilhadas (legislativas concorrentes e materiais comuns) mecanismos que podem levar ampliao dos horizontes e ao incentivo da criatividade dos Estados. Argumenta, porm, que um juzo mais definitivo depende do contedo das competncias privativas e compartilhadas previstas no sistema. 3.1. As competncias privativas da Unio Desde a origem do federalismo, constam nas constituies federais a enumerao dos poderes da Unio. Esse rol se fez necessrio porque ali se continham as competncias conferidas pelos Estados ao poder federal que constituam, permanecendo as competncias remanescentes com os prprios Estados. Entretanto, os poderes federais foram gradativamente estendidos, no s pela enumerao de competncias, mas tambm por mecanismos como a teoria dos poderes implcitos. No obstante, jamais deixou de ser necessria a enumerao das competncias da Unio. As constituies federais brasileiras no fogem a essa regra. Apesar de toda a
largueza que os poderes federais assumiram na histria, sempre houve nos textos constitucionais um rol que delimitava (ou procurava delimitar) os poderes da Unio. Tradicionalmente, porm, as constituies brasileiras reuniram, em um s dispositivo, tanto as competncias materiais quanto as legislativas. Por exemplo, no regime constitucional anterior, elas estavam juntas no art. 8o (BRASIL, 1967, art. 8o). A novidade da Constituio de 1988 foi cindir a enumerao de competncias privativas da Unio em dois artigos: o art. 21 para as competncias materiais e o art. 22 para as legislativas (BRASIL, 1988, arts. 21 e 22). 3.1.1. As competncias materiais privativas da Unio O art. 21 rene as competncias materiais da Unio, isto , as atividades e encargos que a Unio est habilitada a desempenhar, sejam elas de cunho poltico, administrativo, econmico ou social (ALMEIDA, 2005, p. 84). Ou seja, renem-se nesse dispositivo as competncias de ndole executiva ou no-legislativa da Unio. Ferreira Filho (1997, p. 151) v uma tnue tendncia de reverso da centralizao na Constituio de 1988, embora constate que o art. 21, mais do que nenhum outro, revela a realidade da federao brasileira, ao mostrar, insofismavelmente, a vastido da
Agrupamento
competncia da Unio, que no deixa muito para os Estados. Comparando-o com os preceitos equivalentes nas Constituies de 1891 e 1946, revela-se o acentuado processo de centralizao pelo qual passou o Estado federal brasileiro. Em comparao com o regime constitucional precedente, Almeida (2005, p. 91) registra que as competncias materiais da Unio foram ampliadas na Constituio de 1988. Avalia que essa no era a inteno dos constituintes, a julgar pelo desejo de descentralizao dos poderes que foi divulgado poca dos trabalhos, mas o que resultou da elaborao da nova Carta Poltica foi um reforo dos poderes da Unio. Acredita, ento, que os constituintes de 1987/88 se deram conta de que os poderes que a Unio detinha no regime constitucional anterior deveriam, realmente, estar sob seu encargo. A autora conclui que a grande maioria dos poderes arrolados no poderia deixar de estar ali, ora porque se enquadravam na categoria dos poderes que somente poderiam ser exercidos por quem representa a unidade do Estado federal, ora porque articulam solues para problemas que afetam mais de um ou todos os Estadosmembros (ALMEIDA, 2005, p. 91). Com efeito, justificam-se como sendo da Unio as competncias reunidas nos trs agrupamentos a seguir:
Incisos do artigo 21 da Constituio Federal I manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais; II declarar a guerra e celebrar a paz; III assegurar a defesa nacional; Autoridade do Estado no plano in - IV permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras ternacional, guerra e paz, e defesa do estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam territrio temporariamente; VI autorizar e fiscalizar a produo e o comrcio de material blico; XXII executar os servios de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras (redao dada pela EC 19/1998); Proteo da ordem constitucional em V decretar o estado de stio, o estado de defesa e a interveno momentos de crise federal; VII emitir moeda; VIII administrar as reservas cambiais do Pas e fiscalizar as operaMoeda e cmbio es de natureza financeira, especialmente as de crdito, cmbio e capitalizao, bem como as de seguros e de previdncia privada;
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Tambm devem ser da Unio as competncias referentes ao Distrito Federal, pelas especificidades que este ente federativo apresenta em termos institucionais e de seAgrupamento
gurana. Igualmente, so de ndole federal os servios oficiais de estatstica, geografia, geologia e cartografia de mbito nacional. Esses grupos esto representados abaixo:
Distrito Federal
Servios oficiais
Incisos do artigo 21 da Constituio Federal XIII organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios; XIV organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistncia financeira ao Distrito Federal para a execuo de servios pblicos, por meio de fundo prprio (redao dada pela EC 19/1998). XV organizar e manter os servios oficiais de estatstica, geografia, geologia e cartografia de mbito nacional;
O prximo agrupamento, porm, enseja alguma polmica acerca de sua insero enAgrupamento
tre as competncias privativas da Unio:
Incisos do artigo 21 da Constituio Federal IX elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do Planos de ordenao do territrio territrio e de desenvolvimento econmico e social; e de desenvolvimento econmico XVIII planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades e social, calamidades pblicas, pblicas, especialmente as secas e as inundaes; desenvolvimento urbano. XX instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos;
Almeida (2005, p. 91) sugere que algumas dessas competncias poderiam compor o rol de competncias comuns. Uma delas seria a de planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades pblicas (inc. XVIII), especialmente as secas e inundaes. O socorro aos Estados em caso de calamidade pblica foi o primeiro (e nico, poca) instrumento de cooperao entre eles e a Unio (BRASIL, 1891, art. 5o) e serviu, muitas vezes, como instrumento de interferncia federal nos assuntos de economia interna dos Estados. Para Ferreira Filho (1997, p. 161), o apelo Unio para que prestasse socorro s secas do Nordeste foi um fator importantssimo que ponderavelmente contribuiu para a centralizao no federalismo brasileiro. Apesar da relevncia da atuao da Unio, especialmente na funo de planejamento, no se justifica que essa competncia no seja compartilhada com os prprios entes federativos envolvidos nas reiteradas ocorrncias.
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Outra competncia privativa da Unio que se pode questionar refere-se rea do planejamento nacional e regional. Almeida (2005, p. 92) lembra que o planejamento informado pelos princpios da unidade por integrao e da globalidade, o que resulta em dificuldade de conciliao com a autonomia das unidades federadas. Contudo, argumenta a autora, embora possa utilizar-se de processos de centralizao autocrticos, o planejamento pode valer-se de medidas de coordenao com a forma federativa, por meio da concertao dos planos federal e estaduais. Isso dependeria do desenvolvimento que se desse lei que estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento (BRASIL, 1988, art. 174, 1o). A competncia para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econRevista de Informao Legislativa
mico e social (inc. IX) coloca a Unio em posio de fora em relao aos demais entes federativos, sobretudo se for considerado que sero buscadas aes em prol da eficincia das medidas, que muitas vezes demandam uniformidade para obteno de ganhos de economia de escala. Vale observar que a competncia envolve no s a elaborao, mas tambm a execuo de planos nacionais e regionais, o que enseja evidente interferncia na economia interna dos entes federativos. Pondera Ferreira Filho (1997, p. 156) que a Unio no poder obrigar os Estados a observar o plano regional, embora no lhe faltem maneiras de induzilos a tanto, especialmente por expedientes financeiros. O autor tambm vislumbra problemas nos planos de ordenao do territrio, j que esbarram na autonomia estadual e municipal. Inclusive, lembra que a prpria Constituio defere aos Municpios a competncia para dispor sobre o que for de interesse local e nisso se inclui o plano diretor (BRASIL, 1988, arts. 30, I e 182). A interferncia da Unio tambm se manifesta na competncia de instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (inc. XX). Nesse doAgrupamento Anistia Inspeo do trabalho Garimpo
mnio, pelo menos, encontra-se restrita concepo de diretrizes, embora aquele que as elabora possa impor e controlar padres de comportamento, tal como demonstrou a experincia norte-americana. No obstante, Ferreira Filho (1997, p. 162) identifica na disposio um inegvel sentido centralizador, pois essas matrias eram, tradicionalmente, de peculiar interesse municipal. Algumas das competncias materiais deferidas Unio tm relao com a sua competncia legislativa. Um exemplo a concesso de anistia, que decorre da competncia de legislar sobre direito penal, pois ela consiste ato que apaga para todos os efeitos uma infrao penal (FERREIRA FILHO, 1997, p. 160). Alm disso, ela usualmente aplicada a crimes polticos. Outro caso o da atividade de garimpagem, que se relaciona com a disciplina legal, a cargo da Unio, das jazidas, minas e outros recursos minerais (BRASIL, 1988, art. 22, XII). O mesmo se pode dizer com relao inspeo do trabalho, pois a legislao sobre direito do trabalho exclusiva da Unio. Nesse aspecto, contudo, se poderia cogitar de uma atuao conjunta dos entes federativos, o que resultaria em melhor desempenho da atividade de fiscalizao do trabalho.
Incisos do artigo 21 da Constituio Federal
XVII conceder anistia; XXIV organizar, manter e executar a inspeo do trabalho; XXV estabelecer as reas e as condies para o exerccio da atividade de garimpagem, em forma associativa.
Outras tantas competncias se referem a diretrizes, explorao, concesso ou permisso de servios pblicos que o constituinte entendeu deverem ter uniformidade
Agrupamento
de tratamento em nvel nacional, seja por sua natureza, por razes de relao custoinvestimento ou de convenincia estratgica. So as referentes s seguintes reas:
X manter o servio postal e o correio areo nacional; XI explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou perComunicaes (servio postal e misso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor telecomunicaes) sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais (redao dada pela EC 8/1995);
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Agrupamento
Incisos do artigo 21 da Constituio Federal XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens (redao dada pela EC 8/1995); XVI exercer a classificao, para efeito indicativo, de diverses pblicas e de programas de rdio e televiso; XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos; XIX instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso; XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: c) a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura aeroporturia; d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio; e) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros; f) os portos martimos, fluviais e lacustres; XXI estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao; XXIII explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princpios e condies: a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins pacficos e mediante aprovao do Congresso Nacional; b) sob regime de permisso, so autorizadas a comercializao e a utilizao de radioistopos para a pesquisa e usos mdicos, agrcolas e industriais (redao dada pela EC 49/2006); c) sob regime de permisso, so autorizadas a produo, comercializao e utilizao de radioistopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas; (redao dada pela EC 49/2006); d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de culpa (redao dada pela EC 49/2006);
Rdio e televiso
gua e energia eltrica
Transporte, navegao e viao
Servios e instalaes nucleares
O elenco do art. 21, porm, no esgota as competncias materiais privativas da Unio, que podem ser encontradas tambm em outros dispositivos da Constituio de 1988. Entre eles, podem ser lembrados: art. 164 (emitir moeda); art. 176 (pesquisa e lavra de recursos minerais e aproveitamento de energia hidrulica); art. 177 (petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos); art. 184 (desapropriao para fins de reforma agrria); art. 194 (organizar a seguridade social); art. 198 (organizar o sistema nico de sade); art. 214 (estabelecer o plano nacional de educao).
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3.1.2. As competncias legislativas privativas da Unio H uma correspondncia entre as competncias materiais da Unio e as suas competncias legislativas (FERREIRA FILHO, 2007, p. 62), porque, na maior parte das vezes, a execuo da atividade deve basear-se em uma norma legal emanada do prprio ente. Por isso, existe uma correlao entre o art. 21 (competncia material) e o art. 22 (competncia legislativa) da Constituio (BRASIL, 1988, arts. 21 e 22). Isso ocorre nos casos seguintes:
Incisos do artigo 22 da Constituio Federal IV guas, energia, informtica, telecomunicaes e radiodifuso; V servio postal; VI sistema monetrio e de medidas, ttulos e garantias dos metais; VII poltica de crdito, cmbio, seguros e transferncia de valores; IX diretrizes da poltica nacional de transportes; X regime dos portos, navegao lacustre, fluvial, martima, area e Competncias legislativas com aeroespacial; equivalncia nas competncias XII jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; materiais do art. 21, ou conexas XVII organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica a elas. do Distrito Federal e dos Territrios, bem como organizao administrativa destes; XVIII sistema estatstico, sistema cartogrfico e de geologia nacionais; XXVI atividades nucleares de qualquer natureza; XXVIII defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa martima, defesa civil e mobilizao nacional. Agrupamento
O mesmo se d com algumas competncias materiais da Unio que esto previstas, de modo esparso, no texto constitucional.
Agrupamento Competncias legislativas com equivalncia nas competncias materiais da Unio esparsas na Constituio, ou conexas a elas.
Nessa hiptese, o quadro a seguir indica os dispositivos correspondentes em colchetes que se seguem transcrio dos incisos:
Incisos do artigo 22 da Constituio Federal XIV populaes indgenas [ver art. 231]; XXII competncia da polcia federal e das polcias rodoviria e ferroviria federais [ver art. 144, 1o a 3o]. XXIII seguridade social [ver art. 194]; XXIV diretrizes e bases da educao nacional [ver art. 211]; XXV registros pblicos [ver art. 236]; XXIX propaganda comercial [ver art. 220, 3o, II e 4o]
Outros domnios, embora no tenham correspondncia imediata com as competncias materiais do art. 21 ou de normas esparsas, so assuntos tipicamente discipliAgrupamento
nados pela instncia federal, porque dizem respeito nao e sua relao com o exterior e os estrangeiros:
Incisos do artigo 22 da Constituio Federal VIII comrcio exterior e interestadual; Competncias legislativas tipica- XIII nacionalidade, cidadania e naturalizao; mente federais XV emigrao e imigrao, entrada, extradio e expulso de estrangeiros;
Em alguns casos, a competncia legislativa da Unio foi determinada porque se entendeu necessrio constituir sistemas de
Agrupamento
carter nacional, para fomentar uma ao ordenada e uniforme na rea. Esses grupos esto relacionados a seguir:
Sistemas de carter nacional
XI - trnsito e transporte; XVI - organizao do sistema nacional de emprego e condies para o exerccio de profisses; XIX - sistemas de poupana, captao e garantia da poupana popular; XX - sistemas de consrcios e sorteios;
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Mas o art. 22 vai alm das competncias legislativas da Unio que se dirigem s suas prprias competncias de execuo ou coordenao. Ele tambm contempla domnios de legislao que tm incidncia sobre todos os cidados ou entes da federao. Nesse caso, a Constituio Federal acaba, muitas vezes, por proceder a limitao na autonomia dos entes
Agrupamento Jurdicas
federativos, principalmente quanto prerrogativa de autolegislao. Em geral, a motivao para isso conferir um nico tratamento para o tema em todo o Pas, evitando desigualdades e distores que poderiam ser provocadas por disciplinas distintas nos entes federados. Esse o caso tpico das matrias jurdicas, relacionadas no quadro abaixo:
Incisos do artigo 22 da Constituio Federal I direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho;
As competncias da Unio na rea do direito, que contempla cada vez mais domnios desde a Constituio de 1934, do ensejo ao que se pode chamar de centralizao jurdica (FERREIRA FILHO, 1997, p. 165). Para Almeida (2005, p. 102), adequado que o direito substantivo provenha de fonte nica, pois a disparidade de ordenamentos provocaria incerteza e insegurana nas relaes jurdicas estabelecidas entre partes domiciliadas em Estados distintos. A autora concorda com Ferreira Filho (1997, p. 165) no sentido de que o direito processual deveria ser adaptado s condies de cada regio, para que atendesse melhor
Agrupamento Interferncia na propriedade
sua finalidade, mas observa que, pelo menos, foram passados para a legislao concorrente os procedimentos em matria processual e a criao, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas (BRASIL, 1988, art. 24, inc. X e XI). Dois incisos do art. 22 tratam da disciplina de institutos que promovem interferncia no direito de propriedade: a desapropriao e a requisio civil ou militar. Por tratar de assuntos previstos nos direitos e garantias fundamentais (BRASIL, 1988, art. 5o, XXIV e XXV), o constituinte houve por bem defini-los como de competncia da Unio:
Incisos do artigo 22 da Constituio Federal II desapropriao; III requisies civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;
Finalmente, quatro incisos do art. 22 prevem a competncia privativa da Unio para editar diretrizes ou nor mas gerais nas matrias que menciona. Conforme Almeida (2005, p. 103), sua coAgrupamento
locao nas competncias privativas enseja uma inadequao tcnica, porque aquelas expresses impem uma repartio vertical de competncias. So os seguintes os incisos:
Normas gerais
Incisos do artigo 22 da Constituio Federal IX diretrizes da poltica nacional de transportes; XXI normas gerais de organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao e mobilizao das polcias militares e corpos de bombeiros militares; XXIV diretrizes e bases da educao nacional; XXVII normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1o, III (redao dada pela EC 19/1998).
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Os incisos IX e XXIV constam nos quadros anteriores, relacionados entre as matrias legislativas que tm conexo com competncias materiais da Unio. A competncia da Unio para dispor sobre normas gerais de organizao das polcias militares e corpos de bombeiros, segundo Ferreira Filho (1997, p. 175), tem origem na ameaa que essas foras representam para o nvel federal, conforme comprova a histria e de que exemplo a Revoluo Constitucionalista de 1932 . Por isso, consagrou-se a tradio constitucional de a Unio exercer controle, aumentado progressivamente, sobre as foras militares estaduais. Quanto competncia para editar normas gerais de licitao e contratao, ela tem origem na interpretao, sob o regime constitucional anterior, de que a licitao se enquadrava como matria de direito financeiro, para concentr-la na Unio (ALMEIDA, 2005, p. 102; FERREIRA FILHO, 1997, p. 177). A Constituio de 1988 reconheceu tratar-se de matria de direito administrativo e, como tal, integrante da competncia de cada ente federado. Contudo, o constituinte preferiu que a Unio editasse normas gerais sobre o tema, tendo em vista a convenincia de uniformizao da matria e suas conexes com os princpios da impessoalidade e da moralidade (BRASIL, 1988, art. 37). Almeida (2005, p. 104) sugere que os dispositivos apontados deveriam constar no art. 24 e no no art. 22. Para a autora, a competncia legislativa suplementar, nesses casos, j dos Estados por direito prprio, pois compete Unio apenas a normatividade geral (ALMEIDA, 2005, p. 106). A interpretao do Supremo Tribunal Federal, contudo, considera que o Estado-membro atua, nessas situaes, por intermdio do exerccio de sua competncia remanescente (ARAJO, 2001, p. 115). Essa posio evita que seja deslocada, por via de interpretao, uma competncia que a Constituio consagrou como privativa da Unio para o sistema de legislao concorrente.
Sundfeld (1993, p. 277) indica como motivo de incluso do tema das licitaes no art. 22 o fato deste dispositivo conferir a competncia legislativa de normas gerais para a Unio, sem outorgar competncia suplementar aos Estados, tal como ocorreria no art. 24. Para o autor, permite-se, com isso, que os Municpios exeram poderes equivalentes aos dos Estados com relao matria, o que no poderia ocorrer se o tema fosse contemplado nas competncias concorrentes entre Unio e Estados do art. 24. Uma questo relacionada saber se a previso de legislao sobre normas gerais no art. 22 resulta na impossibilidade de os Estados exercerem a competncia legislativa plena, se no existir lei federal sobre o tema (art. 24, 3o). E, nesse caso, se os Municpios poderiam dispor livremente sobre a matria, no mbito do interesse local (art. 30, I), ou se somente poderiam suplementar as disposies estaduais (art. 30, II). O que se mostra adequado, no caso, que cada ente disponha suas normas particulares, sem legislar supletivamente sobre normas gerais, devendo ento recorrer a outros instrumentos de preenchimento de lacuna, como a analogia e os princpios gerais de direito. Por fim, necessrio registrar que as competncias legislativas da Unio no esto integralmente previstas no art. 22. Existem inmeros outros dispositivos constitucionais que prevem a edio de lei para regular assuntos de competncia da Unio. O exemplo mais marcante disso o art. 48, que, ao dispor sobre as atribuies do Congresso Nacional, relaciona quinze incisos contendo domnios de legislao federal. No toa que existe, reconhecidamente, legislao em profuso na rea federal. 3.1.3. Delegao de competncias legislativas privativas da Unio Provavelmente para compensar a concentrao de domnios legislativos na rea federal, a Constituio de 1988 admite que lei complementar autorize os Estados a legislar sobre questes especficas das
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matrias relacionadas no art. 22 (BRASIL, 1988, art. 22, par. nico). uma tentativa de resguardar algum campo de normatizao para os Estados, para disciplinarem sobre suas particularidades. Essa possibilidade no uma inovao do constituinte de 1987/88. Desde a Constituio de 1937 j se previa faculdade equivalente aos Estados, quando se trate de questo que interesse, de maneira predominante, a um ou alguns Estados (BRASIL, 1937, art. 17). Mas, na poca, a lei estadual dependia da aprovao do governo federal. Essa regra foi modificada nas Constituies seguintes, dando forma legislao supletiva ou complementar dos Estados, prevista tanto no art. 6o da Carta de 1946, quanto no art. 8o, 2o, da Carta de 1967. Em ambas, essa possibilidade somente incidia para algumas poucas competncias legislativas privativas da Unio, mas serviu como o germe da legislao concorrente no direito constitucional brasileiro. A Constituio de 1988 no indicou quais matrias, entre as listadas no art. 22, podem ser objeto da delegao. Algumas delas no a admitem, como no caso das que regulam atividades executadas pela Unio, ou daquelas que no possam ter desdobramentos especficos nos Estados. Questo interessante diz respeito possibilidade ou no de a delegao dirigir-se apenas a um ou alguns Estados. Ferreira Filho (1997, p. 178) admite essa hiptese, caso em que a norma assim editada apenas ter eficcia no territrio deste. Almeida (2005, p. 110), entretanto, rejeita que tal delegao seja feita de forma desigual, em face do princpio da igualdade de tratamento tradicionalmente assegurado s entidades federadas, o que mantm a simetria de nosso federalismo. Lamenta que no tenha sido utilizada a frmula da Constituio de 1937, que admitia a delegao apenas quando se tratasse de questo de interesse de um ou alguns Estados, porque a estaria possibilitado o tratamento diferenciado, o que poderia contribuir para reduzir as desigualdades regionais e sociais brasileiras.
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3.2. As competncias remanescentes dos Estados O art. 25, 1o, da Constituio Federal traz a norma de atribuio de competncias remanescentes, ao dispor que so reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio (BRASIL, 1988, art. 25). Essa disposio se estende ao Distrito Federal (BRASIL, 1988, art. 32, 1o). A clusula de atribuio das competncias remanescentes aos Estados est presente, com variaes de redao, desde a primeira Constituio Federal brasileira, com inspirao no modelo norte-americano. Por causa do processo de formao por segregao da federao brasileira, Ferreira Filho (1997, p. 197) defende que era mais adequada a redao de 1967, que dizia serem conferidos aos Estados os poderes remanescentes, do que as de 1946 e de 1988, que utilizaram o verbo reservar, porque os Estados-membros no detinham poderes que pudessem ser reservados, mas, ao contrrio, receberam aqueles que o ente central lhes atribuiu. Tradicionalmente, os Estados permaneciam com as competncias que no eram conferidas Unio. Como os Municpios foram erigidos a entes federativos, as competncias estaduais passaram no s a ser comprimidas por cima, mas tambm por baixo. Atualmente, cabem aos Estados as competncias que no se incluem entre as competncias que a Constituio confere, explicita ou implicitamente, Unio ou aos Municpios. Assim, Ferreira Filho (1997, p. 197) tem razo quando afirma que os Estados tiveram suas competncias bastante reduzidas em extenso e em importncia. Essas observaes sobre a competncia remanescente dos Estados valem tanto para o campo material quanto para a rea legislativa, uma vez que nem uma nem outra se encontra discriminada na Constituio Federal. Fugindo regra das competncias enumeradas estaduais, o 2o do art. 25 prev
caber aos Estados explorar diretamente, ou mediante concesso, os servios de gs canalizado (BRASIL, 1988, art. 25). A razo dessa meno expressa que o setor interessa aos Estados e Unio, em vista do monoplio de pesquisa e lavra de jazidas de gs natural (BRASIL, 1988, art. 177, I), mas tambm aos Municpios, por se referir a servios locais. O constituinte encarregou-se de evitar conflitos e atribuiu a competncia aos Estados. Trata-se, aparentemente, de uma liberalidade que a Unio e os Municpios fizeram aos Estados, deixando-lhes, pelo menos, essa rea de competncia. Fora essa, as competncias materiais privativas dos Estados resumem-se, na verdade, a competncias administrativas e financeiras. E a disciplina dessas matrias, por sua vez, forma quase todo o conjunto das suas competncias legislativas privativas (ALMEIDA, 2005, p. 128). As Constituies precedentes atribuam aos Estados a competncia de criarem e organizarem os Municpios e os distritos. Agora, a criao de Municpio, embora ainda exija lei estadual, tem sua disciplina geral no art. 18 da Constituio Federal e, depois da Emenda Constitucional no 15, de 1996, tambm depende de lei complementar federal. Esta norma veio conter o aumento do nmero de Municpios, ocorrido aps a Constituio de 1988, por meio de um controle centralizado na Unio. Com a elevao a ente federativo, o prprio Municpio dispe sobre sua organizao, por meio de lei orgnica (BRASIL, 1988, art. 29). Quanto criao, organizao e supresso de distritos, trata-se agora de uma competncia material dos Municpios, que devero observar a legislao estadual pertinente (BRASIL, 1988, art. 30, IV). No regime constitucional anterior, a criao
Agrupamento
dos Municpios e a sua diviso em distritos dependiam de lei estadual (BRASIL, 1969, art. 14, par. nico). Como novidade, a Constituio faculta aos Estados a instituio, por lei complementar, de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (BRASIL, 1998, art. 25, 3o). Assim, a criao das regies metropolitanas, antes deferida Unio, hoje cabe aos Estados. Alm das regies, os Estados podem optar pela criao de outros entes intraestaduais, como as aglomeraes urbanas e as microrregies. O objetivo volta-se ao planejamento, organizao e execuo de funes pblicas de interesse comum. Entretanto, Ferreira Filho (1997, p. 199) vislumbra dificuldades na compatibilizao dessa finalidade com a autonomia municipal, especialmente pela condio de entes federativos dos Municpios. Por isso, entende que as regies, aglomeraes urbanas e microrregies devero desempenhar um papel de coordenao, a ser exercido basicamente pela persuaso junto aos Municpios. 3.3. As competncias privativas dos Municpios Na atribuio das competncias municipais, a Constituio de 1988 adotou um sistema misto (BRASIL, 1988, art. 30). Nas competncias materiais, preferiu relacion-las. Nas legislativas privativas, adotou a tradicional forma de no enumerar, dizendo-a circunscrita ao peculiar interesse do Municpio, substituda, agora, para interesse local. Atribuiu ao Municpio, ainda, competncias legislativas concorrentes para suplementar a legislao federal e a estadual.
Competncia legislativa privativa I legislar sobre assuntos de interesse local; Competncia legislativa concorII suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; rente
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Para definir as competncias legislativas privativas dos Municpios, a Constituio Federal diz caber-lhes legislar sobre assuntos de interesse local (BRASIL, 1988, art. 30, I). Em linhas gerais, esse o critrio adotado para a delimitao das competncias municipais: o do peculiar interesse ou do interesse local. Aquela primeira expresso foi adotada desde a primeira Constituio Federal brasileira (BRASIL, 1891, art. 68); esta ltima foi utilizada apenas na mais recente, provavelmente apenas para veicular de modo diferente o mesmo conceito. De todo modo, no se identifica
Agrupamento
uma distino entre elas, devendo prevalecer o entendimento de que se referem ao interesse predominante do Municpio, e no do exclusivo, at porque este seria atualmente de difcil possibilidade. Quanto s competncias materiais privativas do Municpio, elas esto exemplificadas em alguns incisos do art. 30, mas podem ser buscadas no prprio conceito de interesse local e, eventualmente, em dispositivos esparsos da Constituio Federal. So as seguintes as competncias explicitamente enumeradas dos Municpios:
Incisos do artigo 30 da Constituio Federal III instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como Tributria aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual; Distritos e ordenamento territorial VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; V organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou perServios pblicos misso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; VI manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao infantil e de ensino fundamental (redao dada Social (educao e sade) pela EC 53/2006); VII prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao; Proteo do patrimnio histrico- IX promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, obsercultural vada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.
A meno competncia tributria do Municpio no tem equivalente na Unio e no Estado. Ela decorre da descrio que a prpria Constituio Federal faz do sistema tributrio e, em especial, dos impostos do Municpio (BRASIL, 1988, art. 156). Tambm, no constitui novidade, visto que a Constituio de 1934 j previa a autonomia municipal em especial para a decretao dos seus impostos e taxas, a arrecadao e aplicao das suas rendas (BRASIL, 1934, art. 13, II). De qualquer modo, conferiu destaque transparncia na prestao de contas, prevista na parte final do dispositivo.
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Como j foi abordado, a elevao do Municpio a ente federativo ensejou a transferncia para ele da competncia, anteriormente pertencente ao Estado-membro, de criar, organizar e suprimir os distritos, que so circunscries administrativas municipais. Mas como a criao de distritos continua a ter repercusses para o Estadomembro, a Constituio exige que os Municpios atendam legislao estadual. Cabe ao Municpio, ainda, promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. Embora a matria seja de evidente interesse
local, o Municpio dever compatibilizar seu plano diretor com os planos nacionais e regionais de ordenao do territrio, de competncia privativa da Unio (BRASIL, 1988, art. 21, IX), assim como aos ditames do direito urbanstico, cuja competncia concorrente entre Unio e Estados (BRASIL, 1988, art. 24, I). O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana, cujo objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (BRASIL, 1988, art. 182). Tambm no que diz respeito aos servios pblicos, vale o interesse local como critrio de distino da competncia municipal. Cumpre registrar que, desde a Constituio de 1934, atribui-se ao Municpio a organizao dos servios de sua competncia (BRASIL, 1934, art. 13, III). O Municpio poder organizar e prestar os servios de interesse local diretamente ou sob regime de concesso. O dispositivo exemplifica, como de competncia municipal, o transporte coletivo, inclusive para acentuar seu carter essencial. No obstante, vale lembrar que Unio compete privativamente instituir diretrizes para os transportes urbanos, as quais devero ser seguidas pelos Municpios. As demais competncias, relativas a educao, sade e patrimnio histricocultural so, na verdade, de atuao comum dos entes federativos, tanto assim que constam do art. 23 da Constituio Federal (BRASIL, 1988, art. 23, II, III e V). Contudo, elas vm relacionadas como competncias dos Municpios para reforar a atuao especfica que a esfera municipal desempenha nessas reas. Na rea de educao, compete aos Municpios manter programas de educao infantil e de ensino fundamental, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado. A disposio se compatibiliza com o art. 211, que determina a organizao, em regime de colaborao, dos sistemas
de ensino da Unio, Estados e Municpios, garante assistncia tcnica e financeira e estabelece uma diviso de atribuies aos entes federados, cabendo aos Municpios atuao prioritria no ensino fundamental e na educao infantil. Situao equivalente existe na rea de sade, em que cabe ao Municpio prestar os servios de atendimento sade da populao, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado. A atuao do Municpio segue as diretrizes do sistema nico de sade, do qual participam, de forma integrada, todos os entes federados (BRASIL, 1988, art. 198). Por fim, cabe aos Municpios proteger o patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual. Trata-se de atuar, em seu mbito, na proteo das obras e bens de valor histrico, artstico e cultural, impedindo-lhes a evaso, a destruio e a descaracterizao (BRASIL, 1988, art. 23, III e IV). Como se v, o rol do art. 30 da Constituio Federal no acrescenta muito, uma vez que apenas procura sistematizar mesmo assim, de forma incompleta as competncias materiais municipais. Alm disso, mistura competncias privativas com parcelas de competncias comuns dos Municpios. 3.4. As competncias comuns (materiais concorrentes) A repartio de competncias no Estado federal mostrou-se, na realidade, mais complexa do que a classificao em poderes enumerados e poderes remanescentes seria capaz de apreender. Embora boa parte dos poderes se constitusse de competncias exclusivas da Unio ou dos Estados, constatou-se a existncia de poderes compartilhados entre os entes da federao, que levou noo de competncias concorrentes. Tal como procedeu quanto s competncias da Unio, a Constituio de 1988 tratou em dispositivos separados as competncias
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concorrentes de natureza material, que qualifica como comum aos trs nveis da federao (BRASIL, 1988, art. 23) e as competncias concorrentes legislativas para a Unio e os Estados (BRASIL, 1988, art. 24). 3.4.1. Enumerao das competncias comuns A competncia material comum aos nveis da federao enseja uma co-responsabilidade entre elas, de modo que atuem de forma cooperada para a consecuo desses encargos atribudos ao poder pblico. Se, por um lado, a competncia comum admite a capacidade de ao de todos os nveis federativos nos domnios contemplados, de outro exige a participao deles no desempenho conjunto das competncias. Contudo, na viso de Ferreira Filho (1997, p. 178), isso no significa que os entes federativos estejam em p de igualdade em relao s competncias concorrentes. Argumenta o autor que, sendo a Administrao sujeita ao princpio da legalidade, a lei que definir a tarefa de cada um desses entes. Em decorrncia da legislao pertinente, em sua maioria tambm de natureza
Competncia material comum I zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico; X combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos;
concorrente, haver uma delimitao de esferas entre a Unio e os demais entes federativos. Conforme lembra Almeida (2005, p. 133), o desempenho das competncias materiais dever pressupor a regulamentao normativa das matrias, que, por sua vez, seguir as regras de competncia legislativa. Observa que essas regras sinalizam, no caso, para a preponderncia da Unio. Realmente, interessante buscar a competncia normativa de cada um dos domnios de competncia material comum. Isso porque sero essas normas que devero determinar a forma de atuao comum dos entes federativos, respeitadas as suas respectivas autonomias. Essa comparao, com efeito, demonstra uma forte correlao entre as competncias concorrentes material e legislativa, com participao preponderante da Unio. Em apenas dois casos a competncia material comum no encontra imediata correspondncia com as competncias relacionadas nos arts. 21 e 22 (privativas material e legislativa da Unio) e 24 (concorrente):
Competncia legislativa correspondente [no enumerada] [no enumerada]
O primeiro inciso define mais uma obrigao de todos os entes federativos do que, propriamente, uma competncia de execuo. O inciso X, por sua vez, no delimita exatamente um domnio material, mas um fim a ser perseguido, em conexo com um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, que o de erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (BRASIL, 1988, art. 3o, III). As demais competncias materiais encontram ligao com a legislao privativa
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da Unio ou com a legislao concorrente, na qual cabe Unio dispor sobre normas gerais. Por isso, o acerto em se afirmar que a Unio que, na verdade, disciplinar a forma de atuao conjunta dos entes federativos, respeitados os contornos bsicos da prpria Constituio e das autonomias estadual e municipal. H um dos domnios de competncia material concorrente que se submete inteiramente competncia legislativa privativa da Unio, qual seja o relativo pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais:
Competncia legislativa correspondente Da Unio: Art. 22, IV guas, energia, informtica, XI registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses telecomunicaes e radiodifuso; de direitos de pesquisa e explorao de recursos Da Unio: Art. 22, XII jazidas, minas, outros recursos hdricos e minerais em seus territrios; minerais e metalurgia;
Competncia material comum
Alm da competncia para legislar sobre guas, energia, jazidas, minas e recursos minerais (BRASIL, 1988, art. 22, IV e XII), Unio cabe instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso (BRASIL, 1988, art. 21, XIX), assim como explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos (BRASIL, 1988, art. 21, XII, b). A explorao desses recursos hidrulicos e minerais beneficia, inicialmente, a Unio. Dispe o art. 176 da CF que os recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou
aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra. Para tanto, essas atividades so realizadas mediante autorizao ou concesso da Unio. Nos termos da lei, assegurada aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como aos rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao dos recursos no respectivo territrio, ou compensao financeira por essa explorao (art. 20, 1o). Nesse sentido que se admite a competncia concorrente comum de registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios (BRASIL, 1988, art. 23, XI). Duas outras competncias materiais concorrentes baseiam-se em diretrizes traadas pela Unio:
Competncia legislativa correspondente Da Unio: Art. 22, XXIV diretrizes e bases da educao V proporcionar os meios de acesso [...] edunacional [ver art. 211]; cao [...]; Comum: Art. 24, IX educao, [...]; Da Unio: Art. 21, XX instituir diretrizes para o deIX promover programas de construo de morasenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento dias e a melhoria das condies habitacionais e de bsico e transportes urbanos; saneamento bsico; Comum: Art. 24, I direito [...] urbanstico;
No inciso V do art. 23 figura a importante rea da educao, na qual a Unio legisla sobre as diretrizes e bases da educao nacional (art. 22, XXIV). Nesse setor, a prpria Constituio Federal traou uma diviso vertical de competncias, ao dispor que os Estados atuaro prioritariamente no ensino fundamental e mdio e os Municpios, no ensino fundamental e na educao infantil (art. 211, 2o e 3o). Outra rea em que devero ser seguidas as diretrizes da Unio a de desenvolvimento urbano, inclusive habitao e saneBraslia a. 47 n. 187 jul./set. 2010
amento bsico (art. 21, XX). Desse modo, os programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsicos (BRASIL, 1988, art. 23, IX), a serem promovidos por todos os entes federativos, devero estar coerentes com aquelas diretrizes, alm de seguir as normas gerais estabelecidas pela Unio na legislao sobre direito urbanstico (BRASIL, 1988, art. 24, I). As demais competncias materiais comuns do art. 23 esto todas vinculadas a competncias legislativas concorrentes:
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Competncia legislativa correspondente Comum: Art. 24, XII previdncia social, proteo e II cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo defesa da sade; e garantia das pessoas portadoras de deficincia; Comum: Art. 24, XIV proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia; III proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monu- Comum: Art. 24, VII proteo ao patrimnio histrico, mentos, as paisagens naturais notveis e os stios cultural, artstico, turstico e paisagstico; Comum: Art. 24, VIII responsabilidade por dano [...] arqueolgicos; IV impedir a evaso, a destruio e a descaracte- a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, rizao de obras de arte e de outros bens de valor turstico e paisagstico; histrico, artstico ou cultural; V proporcionar os meios de acesso cultura, [...] Comum: Art. 24, IX educao, cultura, ensino e e cincia; desporto; Comum: Art. 24, VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recurVI proteger o meio ambiente e combater a poluio sos naturais, proteo do meio ambiente e controle da em qualquer de suas formas; poluio; VII preservar as florestas, a fauna e a flora; Comum: Art. 24, VIII responsabilidade por dano ao meio ambiente [...]; Comum: Art. 24, V produo e consumo; Da Unio: Art. 187. A poltica agrcola ser planejaVIII fomentar a produo agropecuria e organizar da e executada na forma da lei, com a participao efetiva do setor de produo [...] 1o Incluem-se no o abastecimento alimentar; planejamento agrcola as atividades agro-industriais, agropecurias, [...]. Comum: Art. 24, IX educao, cultura, ensino e XII estabelecer e implantar poltica de educao desporto; para a segurana do trnsito Da Unio: Art. 22, XI trnsito e transporte;
Nesses domnios, cabe Unio estabelecer as normas gerais e aos Estados e Municpios editar as normas suplementares, relacionadas s suas respectivas peculiaridades (arts. 24, 1o e 2o; e 30, II). 3.4.2. Formas de cooperao Ainda no terreno das competncias materiais comuns, cabe analisar a possibilidade que abre o pargrafo nico de art. 23, segundo o qual leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. De incio, a redao original do dispositivo previa apenas uma lei complementar. A Emenda Constitucional no 53, de 19 de dezembro de 2006, substituiu a expresso lei complementar por leis complementares, para que as normas de cooperao possam ser fixadas para cada
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domnio, em virtude da dificuldade de se estabelecer uma regra nica para todos eles. Como era antes, Ferreira Filho (1997, p. 182) e Almeida (2005, p. 133) no tinham muita esperana que a lei complementar contribusse muito para a colaborao entre os entes federativos, pois ela no poderia desatender as normas constitucionais de repartio de competncia que j comandam e limitam a cooperao entre aqueles. E, como foi visto, essa cooperao se impe com preponderncia da Unio, sob a gide da legislao federal. Assim, a alterao do pargrafo nico do art. 23 poder ainda no ser suficiente para incrementar a cooperao entre os entes federativos. A simples pluralidade de leis complementares pode no trazer o impulso suficiente ao instituto porque a Unio, provavelmente, dever preferir legislar sobre os domnios comuns mediante
leis ordinrias, cujo quorum de aprovao de maioria simples, no exerccio de sua competncia legislativa privativa ou concorrente (de estabelecer normas gerais). Afinal, tanto em uma espcie normativa quanto na outra a Unio tem como limite a autonomia estadual e municipal, fixada pela Constituio Federal, no servindo a lei complementar, apesar do quorum qualificado de maioria absoluta, para alargar mais limites ou impor obrigaes mais rigorosas para os Estados e Municpios. Interessante questo suscitada por Almeida (2005, p. 135-137) quanto possibilidade de execuo de leis e servios de uma esfera federativa por servidores de outra. Lembra a autora que a Constituio de 1988 no repetiu, em sua redao original, a norma contida na Constituio anterior, que permitia aos entes federativos celebrar convnios para a execuo suas leis, servios e decises, por intermdio de funcionrios federais, estaduais ou municipais (BRASIL, 1969, art. 13, 3o). Havia controvrsia sobre se o pargrafo nico do art. 23 poderia, ou no, estabelecer norma equivalente, em face do silncio da Constituio. A propsito do sistema de execuo de servios, Silva (2002, p. 480) distingue trs sistemas: a) imediato, segundo o qual cada ente federativo mantm sua prpria administrao, com funcionrios prprios, independentes uns dos outros e subordinados aos respectivos governos (EUA, Argentina); b) mediato, pelo qual os servios federais so executados, em cada Estado, por funcionrios deste, mantendo a Unio pequeno corpo de servidores incumbidos da vigilncia e fiscalizao (Alemanha, ndia); c) misto, que permite que servios de um ente sejam executados por servidores de outro, e vice-versa (Sua, ustria). Registra o autor que o sistema brasileiro o de execuo imediata. Entretanto, via no pargrafo nico do art. 23 a possibilidade de estabelecer cooperao entre as entidades.
Contudo, para afastar dvidas, a Emenda Constitucional n o 19, de 4 de junho de 1998, deu nova redao ao art. 241 da Constituio Federal, para estabelecer que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero disciplinar, por meio de lei, os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. Silva (2002, p. 481) esclarece que os convnios de cooperao veiculam acordos de entes federativos de espcies distintas, enquanto os consrcios pblicos so acordos firmados entre entes federativos da mesma espcie. A Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005, dispe sobre normas gerais para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios contratarem consrcios pblicos para a realizao de objetivos de interesse comum. No obstante, Abrucio (2001, p. 103) identifica certa fragilidade institucional nesse instrumento jurdico, pois os consrcios ficam merc das mudanas polticas e do apoio social de mais de uma cidade, que tem de se manter ao longo do tempo. Os convnios baseados no art. 241 da Constituio Federal, por sua vez, tm como primeiro exemplo a Lei no 11.473, de 10 de maio de 2007 (decorrente da converso da Medida Provisria no 345, de 2007), que dispe sobre a cooperao federativa no mbito da segurana pblica. Esta norma prev a possibilidade da Unio firmar convnios com os Estados e o Distrito Federal para executar atividades e servios imprescindveis preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio. A cooperao compreende aes conjuntas, transferncias de recursos e desenvolvimento de atividades de capacitao de profissionais, instituindo, para tanto, a Fora Nacional de Segurana Pblica.
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3.5. As competncias legislativas concorrentes 3.5.1. Classificao das competncias legislativas concorrentes A competncia legislativa concorrente possibilita que mais de um ente federativo legisle sobre um mesmo domnio. As competncias concorrentes podem ser de duas espcies: cumulativas (ou clssicas); e no-cumulativas (ou limitadas). Conforme Ferreira Filho (1997, p. 182), a concorrncia cumulativa existe quando no h limites prvios para o exerccio da competncia por parte dos entes federativos envolvidos. Mas, havendo choque entre a norma estadual e a federal, prevalece a norma da Unio. Por isso, Moreira Neto (1988, p. 131) caracteriza a concorrncia cumulativa clssica pela disponibilidade ilimitada do ente central de legislar sobre a matria, at mesmo podendo esgot-la. Aos Estados remanescem os poderes de suprir a ausncia de norma federal, ou de complement-la, se existir, para preencher lacunas. Essa espcie de competncia concorrente supe a prevalncia da norma de maior abrangncia, de modo que o direito nacional tem preferncia sobre o direito local. Essa preferncia se justifica, sobretudo, pelo primado do interesse nacional, prestigiando-se sua expresso poltica mxima com vistas aos efeitos integradores sobre a nao como um todo (MOREIRA NETO, 1988, p. 130, grifos do autor). A competncia concorrente no-cu mulativa (ou limitada) implica uma repartio vertical, em que se verifica uma correspondncia entre o nvel federativo e a abrangncia da legislao, de modo que cabe Unio dispor sobre normas gerais e aos Estados adotar normas suplementares, dirigidas para o seu mbito e especificidade de atuao. Conforme demonstra Moreira Neto (1988, p. 132), as Constituies brasileiras no trataram de forma sistemtica a dis236
tino entre a competncia concorrente cumulativa e a no-cumulativa (que o autor prefere denominar, respectivamente, de clssica e limitada). Em 1891, nem uma nem outra recebeu acolhida. A Constituio de 1934 inaugurou a competncia concorrente, das duas espcies, misturando-as no artigo 5o, que arrolava as competncias privativas da Unio, mas cujo 3o admitia, em diversos domnios, a legislao estadual supletiva ou complementar para atender s peculiaridades locais, suprir lacunas ou deficincias da legislao federal, sem dispensar as exigncias desta (BRASIL, 1934, art. 5o). A distino entre as espcies de legislao concorrente era possvel porque, no caso da no-cumulativa (limitada), a matria foi precedida pelas expresses diretrizes, normas fundamentais ou normas gerais. A mesma forma foi adotada pela Constituio de 1946. O art. 6o apontava as alneas do inciso XV do art. 5o, que relacionava as matrias de competncia privativa da Unio, nas quais no estava excluda a legislao estadual supletiva ou complementar (BRASIL, 1946, arts. 6o). Entre essas, duas alneas continham domnios de competncia concorrente limitada: b) normas gerais de direito financeiro; de seguro e previdncia social; de defesa e proteo da sade; e de regime penitencirio; e d) diretrizes e bases da educao nacional (BRASIL, 1946, arts. 5o, XV, grifos nossos). Tanto a Constituio de 1967 quanto a Emenda Constitucional no 1, de 1969, mantiveram a sistemtica anterior. No texto constitucional de 1969, o pargrafo nico do art. 8o remete s alneas do inciso XVII do mesmo dispositivo, que contempla as matrias de competncia legislativa privativa da Unio, nas quais no exclui a [competncia] dos Estados para legislar supletivamente [...], respeitada a lei federal (BRASIL, 1969, art. 8o). Entre essas alneas, quatro so de competncia cumulativa. As duas no-cumulativas so: c) normas gerais sobre oramento, despesa e gesto patrimonial e
financeira de natureza pblica; taxa judiciria, custas e emolumentos remuneratrios dos servios forenses, de registro pblicos e notariais; de direito financeiro; de seguro e previdncia social; de defesa e proteo da sade; de regime penitencirio (redao da EC 7/77); e q) diretrizes e bases da educao nacional; normas gerais sobre desportos (BRASIL, 1969, art. 8o, grifos nossos). Como observa Moreira Neto (1988, p. 135), o instituto da competncia legislativa
Agrupamento
concorrente no-cumulativa generalizou-se na Constituio de 1988, a ponto de primar sobre a feio clssica da legislao concorrente cumulativa. 3.5.2. Enumerao das competncias legislativas concorrentes A Constituio Federal relacionou, no art. 24, os domnios de competncia legislativa concorrente no-cumulativa. So eles, agrupados por temas:
Incisos do artigo 24 da Constituio Federal I direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbaDireito e oramento nstico; II oramento; III juntas comerciais; Produo, consumo e comrcio V produo e consumo; VIII responsabilidade por dano [...] ao consumidor [...]; IV custas dos servios forenses; X criao, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; Justia e assistncia judiciria XI procedimentos em matria processual; XIII assistncia jurdica e Defensoria pblica; VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa Meio Ambiente; solo e recursos na - do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e conturais trole da poluio; VIII responsabilidade por dano ao meio ambiente [...]; VII proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico Patrimnio cultural, turstico e paisa- e paisagstico; gstico VIII responsabilidade por dano [...] a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; Educao, cultura e desporto IX educao, cultura, ensino e desporto; Previdncia social e sade; XII previdncia social, proteo e defesa da sade; XIV proteo e integrao social das pessoas portadoras de dePessoas portadoras de deficincia ficincia; Infncia e juventude XV proteo infncia e juventude; Polcia civil XVI organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis.
No obstante a possibilidade de prevalncia da Unio, imposta por sua capacidade de editar normas gerais, o exame desse rol de competncias faz alguma justia inteno descentralizadora dos constituintes de 1987/88. Em relao ao direito anterior, houve razovel inovao de matrias includas nas competncias legislativas concorrentes. Do grupo Direito e oramento, j constavam os direitos tributrio, financeiro e a matria oramentria. Os direitos econmico e urbanstico so novidade e
o direito penitencirio ganhou referncia mais ampla (antes, a meno era ao regime penitencirio). Do grupo Produo, consumo e comrcio, a legislao sobre as juntas comerciais e a produo e consumo eram concorrentes cumulativas, passando agora a limitadas. No havia previso de legislao concorrente sobre a responsabilidade por dano ao consumidor. Apenas as custas dos servios forenses integravam a competncia concorrente nocumulativa no texto constitucional de 1969.
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O restante do grupo Justia e assistncia judiciria constitui inovao, no sentido de uma maior adequao do processo judicial s realidades estaduais. O maior avano da legislao concorrente situa-se nos grupos Meio Ambiente; solo e recursos naturais e Patrimnio cultural, turstico e paisagstico. de grande relevncia que os Estados possam participar na legislao ambiental, especialmente em um pas de grandes dimenses e variedades como o Brasil. A proteo ao patrimnio histrico-cultural, antes de competncia cumulativa (BRASIL, 1969, art. 180), passa a ter limites para cada esfera federativa. No grupo de Educao, cultura e desporto, apenas a cultura novidade na legislao concorrente no-cumulativa, pois a educao e o desporto j tinham suas diretrizes e normas gerais delineadas pela Unio desde 1969. Tambm no so novidades os domnios da Previdncia social e sade. Mas a proteo das pessoas portadoras de deficincia e a proteo da infncia e da juventude formam novos domnios concorrentes no-cumulativos. Quanto Polcia civil, porm, verificase uma centralizao, pois a matria era antes integralmente regulada pelos Estados. Desde 1988, a Unio pode estabelecer normas gerais sobre a organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis. Por fim, cumpre registrar que o rol do art. 24 no exaustivo. Assim, existem outras hipteses1 de competncia legislativa concorrente no-cumulativa ao longo do texto constitucional de 1988. 3.5.3. Normas gerais e normas suplementares A competncia legislativa concorrente no-cumulativa institui uma verdadeira repartio vertical do poder de legislar
1 Almeida (2005, p. 143) registra os seguintes exemplos: arts. 21, XX e XXI; 22, IX, XXI, XXIV, XXVII; 146, IV; 236, par. nico; 61, 1o, d e 134, par. nico.
(FERREIRA FILHO, 1997, p. 183). A forma dessa repartio, na Constituio de 1988, assenta-se nos pargrafos do art. 24. Pelo dispositivo, a Unio limita-se a estabelecer normas gerais (art. 24, 1o). Aos Estados, cabe editar a legislao suplementar (art. 24, 2o). Inexistindo a lei federal sobre normas gerais, os Estados podem exercer a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades (art. 24, 3o). Sobrevindo a lei federal sobre normas gerais, suspende-se a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio (art. 24, 4o). Esse mecanismo impe uma srie de conceitos que devem ser esclarecidos. O primeiro, e mais polmico, o de normas gerais. No se trata de uma novidade em nosso direito constitucional, pois a Constituio de 1934 j se referiu a normas gerais na competncia da Unio (BRASIL, 1934, art. 5o, XIX, i), utilizando-se, ainda, de expresses equivalentes, como normas fundamentais e diretrizes. Desse modo, as normas gerais impem um limite legislao federal, mas de preciso duvidosa. Com efeito, h uma margem de incerteza sobre at que ponto a legislao ainda geral, no est particularizando o tema e, com isso, invadindo a esfera de competncia estadual. Ainda sob a gide da Constituio pretrita, Ramos (1986, p. 129) observa que o conceito de normas gerais contm uma considervel zona de indeterminao, aclarvel somente pelo aplicador da lei, no deslinde do caso concreto. Afirma que no pode haver normatividade genrica se a preocupao no a de regular os caracteres jurdicos bsicos, fundamentais, da situao subjacente, de modo que se deve repelir, com veemncia, a ideia de que a Unio pode, por lei, transformar em geral todo e qualquer aspecto da matria em foco. Conclui que o conceito de normas gerais no faculta ao legislador federal a regulao exaustiva da matria, posto que importa em circunscrever as normas federais
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ao campo da generalidade, dos princpios bsicos (RAMOS, 1986, p. 129). Conforme Moreira Neto (1988, p. 140), a dificuldade est em precisar o critrio distintivo do que sejam normas gerais e do que sejam normas especficas. O autor lembra que essa discusso teve maior desenvolvimento, no Brasil, no mbito do direito financeiro. Nessa seara, famosa a formulao de Carlos A. C. Pinto (1949, p. 24, apud Almeida, 2005, p. 148), que procura identificar as normas gerais por meio de excludentes. Desse modo, afirma que no so normas gerais: a) as que objetivem especialmente uma ou algumas dentre as vrias pessoas congneres de direito pblico, participantes de determinadas relaes jurdicas; b) as que visem, particularizadamente, determinadas situaes ou institutos jurdicos, com excluso de outros, da mesma condio ou espcie; c) as que se afastem dos aspectos fundamentais ou bsicos, descendo a pormenores ou detalhes. Em busca de um ngulo positivo, aps amplo inventrio da doutrina, Moreira Neto (1988, p. 149) sintetiza as seguintes caractersticas das normas gerais: a) estabelecem princpios, diretrizes, linhas mestres e regras jurdicas; b) no podem entrar em pormenores ou detalhes nem, muito menos, esgotar o assunto legislado; c) devem ser regras nacionais, uniformemente aplicveis a todos os entes pblicos; d) devem ser regras uniformes para todas as situaes homogneas; e) s cabem quando preencham lacunas constitucionais ou disponham sobre reas de conflito; f) devem referir-se a questes fundamentais; g) so limitadas, no sentido de no poderem violar a autonomia dos Estados; h) so normas de aplicao direta. H, ainda, uma sobrecaracterstica de grande relevncia, qual seja o fato de as normas gerais se caracterizarem como conceito-limite, o que as torna peculiares no contexto do poder organizado de uma federao. Segundo o autor, elas endeBraslia a. 47 n. 187 jul./set. 2010
ream limites, ao mesmo tempo, para os legisladores federais e estaduais, embora possam estend-los para os aplicadores federais e, eventualmente, os estaduais [...] (MOREIRA NETO, 1988, p. 152). Essa peculiaridade, por sua vez, leva caracterizao das normas gerais como um terceiro gnero normativo, intermedirio entre as normas-princpios, que se situam no extremo de abstrao e generalizao dos princpios, e as normas-particularizantes, que se colocam no outro extremo, de concreo e particularizao dos atos jurdicos. As normas-princpios dirigemse predominantemente aos legisladores e as normas-particularizantes voltam-se disciplina das relaes jurdicas substanciais entre os indivduos. As normas gerais, embora se destinem ordinariamente ao legislador, se dirigem extraordinariamente ao aplicador. Na primeira hiptese, tm eficcia jurdica indireta e mediata; na ltima, tm eficcia direta e imediata (MOREIRA NETO, 1988, p. 158). Moreira Neto (1988, p. 159) chega, enfim, seguinte definio: [...] Normas gerais so declaraes principiolgicas que cabe Unio editar, no uso de sua competncia concorrente limitada, restrita ao estabelecimento de diretrizes nacionais sobre certos assuntos, que devero ser respeitadas pelos Estados-membros na feitura das suas respectivas legislaes, atravs de normas especficas e particularizantes que as detalharo, de modo que possam ser aplicadas, direta e imediatamente, s relaes e situaes concretas a que se destinam, em seus respectivos mbitos polticos (MOREIRA NETO, 1988, p. 159). Para Ferraz Jnior (1995, p. 249), dois critrios auxiliam na caracterizao das normas gerais. O primeiro o lgico e enseja a classificao das normas quanto ao contedo e quanto ao destinatrio. Quanto ao contedo, as normas so gerais
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quando a matria prescrita se reporta a toda e qualquer ocorrncia da espcie, distinguindo-se das normas singulares (um s caso) e particulares (alguns casos). Quanto ao destinatrio, uma norma geral quando se aplica universalidade deles, distinguindo-se das normas especiais, que se destinam a uma coletividade ou categoria de destinatrios. Contudo, segundo o autor, o critrio mais til o teleolgico, pois a caracterizao das normas gerais h de se reportar ao interesse prevalecente na organizao federativa. Como o federalismo cooperativo v na necessidade de uniformizao de certos interesses um ponto bsico da colaborao, toda matria que extravase o interesse circunscrito de uma unidade porque comum (todos tm o mesmo interesse) ou porque envolve tipologias, conceituaes que, se particularizadas num mbito autnomo, engendrariam conflitos ou dificuldades no intercmbio nacional, constitui matria de norma geral (FERRAZ JNIOR, 1995, p. 249). Por fim, vale ressaltar uma caracterstica das normas gerais mencionada por todos, que o fato de serem nacionais. Conforme observa Cambi (1998, p. 252), na elaborao das normas gerais, a Unio desempenha atividade diversa daquela que exerce quando elabora a legislao federal (dirigida somente Unio). Ao dispor sobre as normas gerais, o Congresso Nacional exerce o poder de prescrever normas nacionalmente uniformes, vinculantes a todos os entes federativos. Na sntese de Moreira Neto (1988, p. 158), seu fim a uniformizao do essencial sem cercear o acidental, peculiar das unidades federadas. Diz o 2o do art. 24 que a competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. Esse outro termo a ser esclarecido, especialmente porque no foi utilizado pelas Constituies brasileiras anteriores, que preferiram, desde 1934, os termos supletiva e complementar.
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Antes, podia-se entender que a competncia supletiva se referia a suprir, substituir ou fazer as vezes de algo; enquanto a competncia complementar significaria acrescentar pormenores, desdobrar ou detalhar o contedo de uma regra geral. Agora surge um novo termo, a compe tncia suplementar, que tem um sentido abrangente, que compreende tanto a competncia supletiva quanto a complementar (ALMEIDA, 2005, p. 152). No caso de existirem as normas gerais da Unio, os Estados permanecem, ento, com a competncia complementar de pormenoriz-las, pela elaborao de suas normas especficas. Se as normas gerais fixam o que uniforme a todos, as normas complementares viro, exatamente, dispor sobre as necessidades e especificidades de cada Estado. Faltando, porm, as normas gerais da Unio, os Estados podem exercer a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades (art. 24, 3o), o que equivale a dizer que passam a exercer a competncia supletiva. Trata-se de uma competncia que o Estado exerce em carter excepcional. Nesse caso, o Estado dispor da competncia legislativa plena, vale dizer, poder at mesmo estabelecer normas gerais ou princpios, que serviro de base para o seu desenvolvimento prprio e especfico da matria, mas deve se ater ao necessrio para atender a suas peculiaridades. Conforme Ferraz Jnior (1995, p. 250, grifo do autor), trata-se de uma competncia legislativa plena com funo colmatadora de lacuna, pois o legislador estadual pode legislar sobre normas gerais naquilo que elas constituem condies de possibilidade para a legislao prpria sobre normas particulares. Por essa razo, acrescenta o autor, s podem ser gerais quanto ao contedo, mas no quanto aos destinatrios: s obrigam nos limites da autonomia estadual. Ou seja, a norma elaborada pelo Estado, no desempenho da competncia supletiva, somente tem validade no mbito de seu territrio, no se
podendo estender suas disposies (gerais ou especficas) para outros Estados. Por fim, sobrevindo a lei nacional sobre normas gerais, suspende-se a eficcia da lei estadual no que lhe for contrrio (art. 24, 4o). Tanto as normas estaduais decorrentes da competncia supletiva quanto as provenientes da competncia complementar que se coloquem em choque com as normas gerais da legislao nacional tero sua eficcia suspensa. Isso resulta na inaplicabilidade da lei estadual, e no em sua revogao, de forma que se, no futuro, houver a revogao da lei federal, a lei estadual recobrar sua eficcia e voltar a incidir. Sobre a aplicao do disposto no art. 24, 4o, Cambi (1998, p. 257) faz uma interessante advertncia: antes de se averiguar se a legislao nacional contraria a legislao estadual, preciso verificar se o exerccio da competncia concorrente por parte da comunidade total [Unio] foi legtima. Com razo o autor, pois somente estar suspenso aquilo que contrariar as normas gerais da Unio, no se podendo admitir que a legislao nacional trate de especificidades e, com isso, acabe por suspender normas estaduais estabelecidas no regular exerccio do direito de legislar dos Estados. No julgamento, pelo Supremo Tribunal Federal, da Ao Direta de Inconstitucionalidade no 3.098/SP, o relator, Ministro Carlos Velloso, defende que os 1o e 2odo art. 24 compreendem uma competncia concorrente no-cumulativa, enquanto os 3o e 4o do mesmo dispositivo compreendem uma competncia cumulativa, porque, na inexistncia de normas gerais da Unio, os Estados exercem uma competncia legislativa plena, e a posterior incidncia da legislao federal afasta a legislao estadual (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2005). Embora respeitvel, no se mostra inteiramente adequada essa posio. Como vimos antes (e o Ministro tambm informa), na competncia cumulativa os entes polticos legislam sobre a mesma matria, sem limitaes. Ora, no isso o que se verifica
no 3o, pois a competncia legislativa plena exercida pelos Estados apenas para atender a suas peculiaridades e colmatar a lacuna (FERRAZ JNIOR, 1995, p. 250). Mesmo que depois sobrevenha a legislao federal, esta ainda estar limitada a estabelecer normas gerais ( 1o), afastando a legislao estadual apenas nesse campo, conforme adverte Cambi (1998, p. 257). 3.5.4. A competncia suplementar dos Municpios Diz a Constituio Federal que os Municpios podem suplementar a legislao federal e a estadual no que couber (BRASIL, 1988, art. 30, II). Observa-se, porm, que os Municpios, embora partcipes da competncia material comum, no foram contemplados na competncia legislativa concorrente. Com isso, pode-se afirmar que os Municpios no compartilham da repartio vertical de competncias legislativas fixada pelo art. 24 da Constituio Federal. Ou seja, no caso dos Municpios, a competncia suplementar cumulativa e, portanto, sujeita ao primado tanto da legislao da Unio quanto da legislao estadual. Alm disso, a competncia legislativa suple mentar do Municpio est circunscrita aos assuntos de interesse local (art. 30, I), pois no se pode admitir legislao municipal que fuja a seu mbito de atuao (ALMEIDA, 2005, p. 157). Verifica-se, portanto, que o espao de regulao do Municpio pode ser bem restrito. Com efeito, Sundfeld (1993, p. 278) observa que a Unio s edita normas gerais, de modo que norma suplementar estadual reservada toda regulao que no for geral. A norma suplementar estadual pode [...] regular exaustivamente o tema, donde caber ao Municpio tratar apenas do que ainda restar. Por isso, conclui o autor que a diferena entre a competncia suplementar dos Estados e a dos Municpios que aquela se exerce num campo reservado e esta num campo residual.
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Como bem argumenta Almeida (2005, p. 159), a questo da competncia suplementar municipal mereceria um tratamento constitucional mais adequado, para no prejudicar a articulao do sistema de repartio de competncias, especialmente quanto competncia legislativa concorrente, na qual o constituinte apostou para chegar descentralizao de poderes na federao brasileira. Essa necessidade acentuada pelo fato de a maioria das competncias materiais municipais, inclusive as arroladas no art. 30, terem correspondncia com as competncias legislativas concorrentes, de modo que deveria ser mais bem ajustada a compatibilidade entre os arts. 24 e 30, II.
4. Consideraes finais
Sommermann (2003, p. 2.281) observa que o federalismo se desenvolve sempre em um paralelogramo de foras centrpetas e foras centrfugas. A tendncia dominante centrpeta (em prol da unidade), tal qual originalmente ocorreu nos Estados Unidos da Amrica, quando os vrios Estados, ento reunidos em confederao, formaram um s Estado federal. No obstante, to logo estabelecido o novo Estado, o princpio federalista passa a ser invocado, com frequncia, na direo centrfuga, para defender ou fortalecer a autonomia dos Estados membros da federao, como no caso da Alemanha, em que se associa o fortalecimento do federalismo com o aumento de esfera de competncias dos Lnder (SOMMERMANN, 2003, p. 2.281). De todo modo, observa Bothe (1995, p. 5), o federalismo uma question of degree, cujo critrio essencial est nas possibilidades de soluo que oferece para um problema histrico-poltico relacionado ao conceito do moderno Estado territorial, a saber, a existncia de foras polticas opostas de integrao e de desintegrao num determinado espao geogrfico. Sua finalidade simultaneamente gerar e manter tanto a unidade quanto a diversidade.
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Por isso, a tarefa de equilibrar as foras presentes num dado contexto no se coloca apenas na criao de uma federao, mas continuar existindo e marcando seu desenvolvimento, razo pela qual o federalismo deve ser visto como um conceito dinmico, porque no existe o federalismo, mas um federalismo atual em determinada federao (BOTHE, 1995, p. 6). Para Abrucio (2001, p. 100), a histria federativa brasileira pode ser resumida dificuldade de adequao dos princpios da autonomia e da interdependncia entre os entes federativos. A autonomia foi muitas vezes utilizada para uma descentralizao que no se associou responsabilidade ou capacidade dos entes federativos, dominada por interesses patrimoniais e pela ausncia de controle pblico sobre os governantes. J a interdependncia se revelou, na maioria das vezes, como uma imposio centralizadora e autoritria do governo federal, colocada por uma fora situada acima do pacto federativo. Embora tenha introduzido alteraes na estrutura federativa brasileira, a Constituio de 1988 no conseguiu romper fortemente com essas tradies. O autor aponta pelo menos dois avanos e alguns vcios que persistem. Os avanos, obtidos especialmente aps a estabilizao econmica, so: o reordenamento das finanas federativas, de que o maior exemplo e instrumento a Lei de Responsabilidade Fiscal; e a descentralizao de algumas polticas pblicas, associadas a recursos vinculados a fundos constitucionais. Como vcios, perduram entre outros: uma ampla centralizao tributria; a pouca coordenao intergovernamental, pela ausncia de fruns ou mecanismos de participao e deliberao de todos os nveis de governo; uma viso fiscalista de ajuste financeiro, que no leva transformao futura de estruturas administrativas e polticas dos governos subnacionais; e a instaurao de uma competio selvagem e predatria entre os entes federativos, de
que expresso mais clara a guerra fiscal, com consequente adiamento da redu o das desigualdades regionais no pas (ABRUCIO, 2001, p. 104). Nagel (2002, p. 93) mostra que o federalismo cooperativo apresenta uma tendncia de reforar mais a funo co-determinante dos Estados-membros em nvel federal, mediante participao nas decises nacionais, do que a preservar ou expandir suas autonomias. Essa caracterstica reforada pelo fato de que, na Alemanha, a Unio prevalece nas competncias legislativas, mas os Lnder so encarregados da execuo das leis, sob superviso daquela, do que resulta uma necessria cooperao entre as esferas federativas. No mesmo sentido, Renzsch (1995, p. 40) observa que o federalismo na Alemanha se baseia numa diviso das tarefas pblicas, nas quais a Federao cuida da maior parte da legislao e os Lnder da implementao das polticas. No Brasil, contudo, cada esfera federativa executa os seus prprios servios, mediante administrao prpria, o que diminui ainda mais a perspectiva da cooperao. Na realidade, pode-se identificar, nesse aspecto, um descompasso entre a legislao concorrente alem e a brasileira. Na Alemanha, a preponderncia da legislao federal justifica-se por esse esquema de diviso de tarefas, em que os padres de gesto so decididos na esfera federal, para conferir homogeneidade s condies de vida no pas, cabendo aos Lnder as aes necessrias para execuo das polticas definidas. No Brasil, a prpria Unio, em regra, executa as suas polticas, de modo que a legislao concorrente acaba por servir como mais um fator de concentrao de poderes no nvel federal. preciso reconhecer que a complexa e intrincada realidade dos dias atuais conduz a uma universalizao das demandas por polticas pblicas, de uma forma que leva os problemas e desafios do Estado a serem encarados quase sempre na maior instncia possvel, ou seja, no nvel nacional. Isso
ameaa erodir as competncias locais e regionais. Essa constatao traz consigo diversos dilemas para o federalismo, tais como o da universalizao versus focalizao das polticas pblicas, o da uniformidade versus diversidade na configurao das medidas de soluo, e o da cooperao versus competio na relao entre os entes federativos. Por tudo isso, deve-se dar razo a Almeida (2005, p. 91), quando afirma que os constituintes de 1987/88, apesar de toda a presso pela descentralizao, constataram que a recomposio do equilbrio federativo problema muito mais complicado do que se pode imaginar primeira vista.
Referncias
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