Revista Brasileira de Educao

Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao

rbe@anped.org.br
ISSN: 1413-2478
BRASIL




2001
Mrcio da Costa
CRIAR O PBLICO NO-ESTATAL OU TORNAR PBLICO O ESTATAL? DILEMAS
DA EDUCAO EM MEIO CRISE DO ESTADO
Revista Brasileira de Educao, set-dez, nmero 018
Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao
So Paulo, Brasil
pp. 41-51






Crlar o publlco nao-estatal ou tornar publlco o estatal:
kevlsta rasllelra de Lducaao 41
Criar o pbIico no-cstataI ou tornar pbIico o
cstataI! DiIcmas da cducao cm mcio crisc
do fstado
\|c|o oa Costa
Unlversldade lederal do klo de }anelro, laculdade de Lducaao
Introduo
Presentemente, diversificam-se as formas de dis-
tribuio de recursos e responsabilidades, no que
concerne s polticas educacionais. Particularmente,
nos pases com menor grau de desenvolvimento eco-
nmico, esse mbito de tradicional ao estatal tem
sido objeto de apelos destacados e polticas expressi-
vas de estmulo participao comunitria. Este arti-
go pretende discutir tal situao, a partir de minha pr-
pria experincia.
De 1987 a 1988, vivi a experincia de coorde-
nar um grande programa da prefeitura da cidade do
Rio de Janeiro, que tinha como inteno apoiar ini-
ciativas comunitrias de constituio de pr-escolas,
em regies concentradoras de populaes bastante
pobres as favelas e loteamentos irregulares que se
espalham por toda a cidade. Um verdadeiro movi-
mento de escolas deste gnero formara-se, ento,
abrangendo at mesmo articulaes de nvel nacio-
nal, dado que as assim chamadas escolas comunit-
rias no eram um fenmeno circunscrito a uma re-
gio particular.
Esta experincia, muito rica e polmica, levou-
me a buscar uma compreenso mais slida das cir-
cunstncias encontradas e dos arranjos sociais e pol-
ticos envolvidos. Mais recentemente, novas iniciativas
que podem ser consideradas tributrias daquelas ante-
riores, agora no mais promovidas apenas por estrutu-
ras governamentais de nvel municipal, tm adquirido
importncia destacada no mbito das polticas educa-
cionais, inclusive em nvel internacional. So progra-
mas de extenso do acesso escolaridade para popu-
laes at ento privadas de tal benefcio, como aqueles
* O presente artigo fruto de uma reflexo pessoal pouco
ambiciosa, extrada de uma experincia vivida h mais de dez anos
e atualizada por observaes acerca de polticas educacionais con-
temporneas. No se inclui entre os temas que venho pesquisando
recentemente. Por isso, no houve preocupao em rever a literatu-
ra recente sobre o assunto, exceto no que diz respeito s descries
de programas recentemente criados, o que em muito o enriquece-
ria, conforme bem apontado pelo(a) parecerista da Revista Brasi-
leira de Educao, a quem muito agradeo pelos preciosos co-
mentrios e sugestes, s quais pude atender apenas algumas.
Mrclo da Costa
42 Set/Cut/Nov/Dez 2001 N- 18
levados adiante em diversos pases da Amrica Cen-
tral ou mesmo programas voltados para a interveno
em sistemas escolares j existentes, mas que enfatizam
a alterao nas formas de gesto, voltando-as para es-
quemas de estmulo participao comunitria. No
limite, tais programas e projetos alteram a trajetria
cumprida tradicionalmente pelos sistemas escolares em
sua expanso ao redor do mundo, no que diz respeito
sua concepo de atividade essencialmente estatal. As
propostas na agenda educacional ora em pauta no so
semelhantes aos modelos que se desenvolveram na ex-
perincia mencionada as escolas comunitrias. Po-
rm, guardam aspectos de fundo que podem ser discu-
tidos luz daquelas iniciativas. Conforme pretendo
expor, tais programas de inspirao participativa for-
jam um modelo especfico de ao estatal, produzem
ou promovem novos atores sociais, reforam algumas
elites polticas, geram impactos variveis sobre os sis-
temas educacionais constitudos e, sobretudo, tornam-
se uma pea destacada nos discursos polticos de al-
guns governos. As crticas e restries a iniciativas de
tal perfil costumam ser bastante tmidas, pois o dis-
curso enftico acerca da participao como aspecto
central da democracia tende a ser referendado nos dias
atuais por quase todos os participantes mais ativos nas
arenas polticas.
Por outro lado, se a distribuio de encargos pelo
estado em direo a empresas privadas alvo de fer-
renha oposio por parte de grupos polticos que com-
batem as polticas de privatizao, a mesma distribui-
o de servios pblicos entre associaes
comunitrias, ou as chamadas ONGs, no objeto do
mesmo tipo de reao acalorada. Pode-se mesmo di-
zer que uma certa valorizao positiva, que setores da
esquerda atriburam a iniciativas e organizaes de
carter comunal, tem sido fortemente incorporada por
foras tradicionalmente identificadas como estando
direita do espectro poltico. Parece haver uma quase
unanimidade em torno de polticas as mais diversas
encetadas para ampliar a incorporao, o prolonga-
mento da permanncia ou a mudana em padres no
atendimento educacional de populaes historicamen-
te alijadas (ou muito precariamente includas) de tal
direito elementar.
1
O fato de tais polticas recorrerem
a formas de gesto e organizao que apelam para uma
participao mais ativa da clientela envolvida e/ou al-
teram padres clssicos dos servios pblicos tem sido
recebido ora com aquiescncia ora com entusiasmo,
mas raramente tem sido objeto de crtica consistente.
O objetivo deste trabalho discutir a representa-
o de tais programas como panacia, levantar hip-
teses sobre possveis externalidades negativas que en-
gendram sem, no entanto, desqualificar suas
potencialidades virtuosas. Trata-se de um esforo por
levantar dvidas, mais que por buscar demolir argu-
mentos. O questionamento aqui expresso procurar se
confrontar com a concepo de democracia contida em
tais proposies e, principalmente, discutir as bases
sociolgicas da idia de comunidade como instncia
superior de exerccio democrtico e maximizao de
benefcios no mbito dos servios pblicos. Os ele-
mentos presentes em nossa anlise so tributrios de
uma tradio que destaca a democratizao como um
processo de universalizao de regras e procedimen-
tos, bem como do senso de pertencimento a uma co-
munidade poltica no circunscrita aos limites do local
nem do comunal. Considero, tambm, na trajetria de
constituio da modernidade organizada,
2
sua crise
contempornea como embate promovido por foras que
sempre estiveram presentes nos conflitos entre os va-
lores de ampliao e de constrangimento da marcha de
aquisio de direitos, exposta por Marshall (1967) e
cujo debate to bem sumariado por Hirschman (1992).
Pblico no-estatal, uma nova forma de
comunitarismo?
A hiptese de anlise que aqui pretendo desen-
volver procura explorar as ligaes possveis entre al-
1
A noo da educao como um direito bsico associado
cidadania parece no mais encontrar opositores no mundo contem-
porneo ocidental. Em outros contextos da sia e frica, contudo,
restries severas manifestam-se sobre as mulheres.
2
Ver Wagner (1994).
Crlar o publlco nao-estatal ou tornar publlco o estatal:
kevlsta rasllelra de Lducaao 43
guns esquemas amplamente defendidos no momento
atual os quais propugnam uma gesto fortemente
descentralizada e a transferncia de responsabilida-
des dos nveis centrais da administrao educacional
estatal para nveis inferiores como soluo central para
as mazelas que assolam os sistemas escolares, espe-
cialmente aqueles destinados ao atendimento das po-
pulaes pobres e antigas matrizes de poltica edu-
cacional presentes naquilo que doravante nomearei
comunitarismo.
3
Uma forma contempornea sob a
qual tal matriz se manifesta costuma denominar uma
nova instncia: o pblico no-estatal.
4
Antes, porm, de mergulhar com maior profundi-
dade nesta questo, necessrio delimitar mais preci-
samente o problema em foco.
Recente seminrio organizado pelo Programa de
Reforma Educacional na Amrica Latina (PREAL)
5
demonstrou com nitidez as nfases que os processos
de gesto escolar adquiriram no mbito das polticas
educacionais de boa parte dos pases do mundo oci-
dental. Programas se constroem em diversos contex-
tos, amparados na idia de que a descentralizao ad-
ministrativa, o apelo participao comunitria e a
gesto da rede escolar a partir das unidades escolares
comporiam um ncleo central das polticas de recupe-
rao dos sistemas educacionais anacrnicos e
ineficientes que so caractersticos de inmeros pa-
ses, principalmente do mundo subdesenvolvido. Ain-
da que alguns alertas quanto ao pretenso poder das
polticas descentralizadoras da gesto educacional j
venham ocorrendo h algum tempo,
6
estas gozam de
grande destaque entre as receitas predominantes de
gesto, atualmente.
De qualquer forma, no meio de diagnsticos e
proposies educacionais, ganhou destaque aquela que
se tornou a pea central das novas tendncias na pol-
tica educacional: o discurso acerca da democratizao
dos meios de gesto do sistema escolar, por via da des-
centralizao de decises em direo aos usurios di-
retos do sistema. Sob diversos aspectos, esta forma de
abordar o problema educacional guarda parentesco com
um modelo que se instalou, no Brasil e em outros pa-
ses perifricos, ao final dos anos 70 e prolongou-se ao
longo dos 80. Tal modelo adquiriu a denominao ge-
nrica de escolas comunitrias. H, porm, inme-
ras diferenas entre as propostas agora apresentadas e
aquelas desenvolvidas ento.
Em primeiro lugar, as escolas comunitrias tpi-
cas dos anos 70/80 expandiram-se sob a gide de dois
tipos de motivaes bem distintas. Por um lado, o for-
te discurso antiescolar, amparado em toda uma
avalanche de anlises que caracterizavam os sistemas
educacionais sobretudo como aparelhos de dominao
social e reproduo do status quo,
7
engendrou a cria-
o de alternativas aos sistemas escolares oficiais, por
parte de grupos intelectuais e polticos que buscavam
combater o capitalismo e os regimes que com este sis-
tema econmico comungavam. Por outro lado, agn-
cias internacionais (como o UNICEF), associaes
religiosas, entidades filantrpicas e agncias internas
a mquinas estatais estimulavam um certo tipo de
comunitarismo, como forma de expandir o atendimen-
to educacional a setores sociais excludos do acesso a
ele. Desta conjugao de tendncias, impulsionada
pelas imensas carncias no atendimento educacional
(especialmente no segmento da pr-escola) aos con-
3
A esse respeito, ver Cunha (1991), especialmente o cap. 10,
que contm discusso acerca do comunitarismo e relata com razo-
vel preciso a trajetria do programa de apoio s escolas comunit-
rias, que serve de ponto de partida deste artigo.
4
O termo em lngua inglesa public non-governmental no
incorpora exatamente a mesma conotao que se disseminou em
portugus, pois a distino entre governo e estado parece ser im-
portante, neste caso.
5
Seminrio Internacional de Autonomia e Gesto Escolar na
Amrica Latina: oportunidades, obstculos e condies. Recife,
Brasil, maio de 2000.
6
Ver McGinn (1992).
7
No creio ser necessrio alinhar a infinidade de trabalhos
que se celebrizaram pelo tratamento do sistema escolar como via
privilegiada de reproduo do capitalismo, por meio, principalmente,
dos artifcios da ideologia.
Mrclo da Costa
44 Set/Cut/Nov/Dez 2001 N- 18
tingentes mais pobres da populao, brotaram muitas
experincias de escolas organizadas e geridas no m-
bito bastante restrito das localidades com menor aces-
so aos servios pblicos, inclusive ao educacional. Em
algumas circunstncias, verdadeiras redes escolares
paralelas aos sistemas estatais se formaram, ampara-
das por discursos ora numa linha includente de de-
senvolvimento comunitrio, ora adotando posies de
ruptura com os esquemas pblicos tradicionais. Fre-
qentemente, produziram-se combinaes sincrticas
no nvel da argumentao. Todavia, a afirmao da
supremacia da gesto local, da participao comunit-
ria, do controle dos usurios do sistema sobre os ser-
vios prestados era uma tnica constante em pratica-
mente todos os discursos. O suposto maior grau de
democracia que tais iniciativas desenvolveriam seria
o diferencial essencial que lhes garantiria um alto grau
de vantagem (poltica e tcnica) sobre os arranjos tra-
dicionais sob os quais a escola de massas se expandiu
e consagrou-se.
Ocorreu, portanto, um processo simultneo de
desvalorizao das redes escolares pblicas ora com
nfase na m qualidade e no insuficiente alcance dos
servios que prestavam ora com destaque para suas
dimenses ideolgicas conservadoras e antipopulares
e de afirmao de uma alternativa superior, centrada
no formato da gesto escolar. Um dos resultados desse
processo foi a proliferao de um modelo de escola
hbrido, no qual parte da sustentao advinha de re-
cursos pblicos (estatais), mas cujos mecanismos de
controle e gesto obedeciam a procedimentos muito
distintos daqueles consagrados nas escolas pblicas.
Talvez no seja correto falar de um modelo de
escola comunitria e de polticas forjadas para lidar
com elas. Afinal, havia uma grande diversidade de tais
escolas, seja nas motivaes com que foram criadas,
seja na forma como eram concebidas e geridas, seja,
ainda, nos formatos institucionais que adotaram ou nos
padres de relacionamento com o aparato estatal.
A parcela dos recursos com que o estado partici-
pava na sustentao financeira de tais iniciativas va-
riava imensamente, indo de montantes quase insignifi-
cantes at a sustentao quase completa de seus custos
regulares.
8
As formas de interao entre tais empreen-
dimentos e a mquina estatal tambm apresentavam
grande variao.
9
A intermediao de agentes exter-
nos e os contextos polticos a que tais iniciativas se
vinculavam compunham quadros bastante diversos
sobre os quais as experincias se desenvolveram, bem
como as condies socioeconmicas formavam panos
de fundo distintos, que acentuavam ou atenuavam o
peso relativo que aquelas desempenhavam nas comu-
nidades em que se inseriam.
10
Tambm o tipo de orien-
tao poltico-ideolgica que as presidia apresentava
alguma diversidade.
Porm, todas as experincias que pude conhecer
se caracterizavam por estarem destinadas a popula-
es que ocupavam posies inferiores nas estruturas
de distribuio de renda e prestgio em suas socieda-
des. Outra marca distintiva era a evidente insuficin-
cia na cobertura escolar que os sistemas pblicos (ou
privado) de mais larga abrangncia apresentavam no
atendimento s populaes que eram objeto de tais ini-
ciativas e programas. Deve-se assinalar que os graus
de institucionalizao que os estados produziram para
lidar com tal fenmeno foram imensamente diferen-
tes. Assim, desde a hostilidade e/ou desprezo at o es-
tmulo (velado ou aberto) para que esse modelo de es-
cola se difundisse, variados matizes se constituram
neste aspecto. Em algumas (poucas) circunstncias,
verdadeiros programas de sustentao foram gerados,
configurando autnticas redes paralelas de escolas, sob
forte patrocnio pblico, mas obedecendo a regras e
8
Do fornecimento de alguns materiais de trabalho e/ou me-
renda escolar at a contratao de professoras e a construo de
prdios, assistncia tcnica e o estabelecimento de relaes perma-
nentes que garantiam estabilidade ao trabalho.
9
De concepes mais prximas concesso de um favor at
o reconhecimento de um direito.
10
A intermediao de lideranas locais ou de representantes
parlamentares freqentemente interferia na relao com o poder
pblico. Este, por sua vez, tambm tinha atitudes distintas quanto
s escolas comunitrias, segundo o tipo de orientao poltica ado-
tado. Este ponto ser desenvolvido mais adiante.
Crlar o publlco nao-estatal ou tornar publlco o estatal:
kevlsta rasllelra de Lducaao 45
procedimentos em muito diferentes daqueles a que as
escolas normais deveriam se curvar.
Foi exatamente num programa de tal tipo que tive
a oportunidade de desenvolver questes que apresen-
tarei mais adiante. Considero relevante recuperar a
memria de tal experincia por perceber que h
similitudes entre o modelo ento desenvolvido e aque-
les que ora se constroem. Por ora, interessante apre-
sentar um breve resumo da experincia em foco, se-
cundado pelas reflexes que ela me suscitou.
As escolas comunitrias do Rio de Janeiro e a
poltica gerada em sua inteno
Historicamente, bastante baixo o ndice de aten-
dimento educacional a crianas em idade anterior
escolarizao obrigatria. Na dcada de 1980, no Rio
de Janeiro, menos de 15% das crianas de 0 a 6 anos
de idade encontravam algum tipo de atendimento em
pr-escolas e creches, pblicas ou privadas. Em 1984,
quando a experincia aqui relatada adquiria seus con-
tornos mais definidos, pouco mais de 30 mil crianas
11
em um universo de cerca de 250 mil
12
contavam
com matrculas na rede pblica de ensino da cidade do
Rio de Janeiro (uma das mais abrangentes redes esco-
lares do pas).
Essa carncia especialmente sentida entre aque-
les setores sociais em que a participao feminina no
mercado de trabalho foi se tornando cada vez mais im-
prescindvel sustentao das famlias. Ao final dos
anos de 1970, os prenncios da crise econmica, que
poucos anos mais tarde se abateria de forma dramtica
sobre os setores mais pobres da sociedade brasileira,
conjugavam-se ao esgotamento da ditadura militar, im-
pulsionando demandas populares
13
at ento sufocadas
pelo controle autoritrio imposto pelo regime. Nesse qua-
dro, esquematicamente sumariado, encontram-se as con-
dies que alimentaram o movimento de criao de es-
colas comunitrias, para o atendimento das crianas
pequenas, em algumas favelas do Rio de Janeiro. Resu-
mindo: ingresso acelerado de mulheres no mercado de
trabalho; perda acentuada de rendimentos entre os seto-
res sociais mais pobres; aquecimento do mercado elei-
toral; retomada dos movimentos reivindicatrios por
direitos sociais, ao lado de baixssima cobertura dos
servios pblicos de educao pr-escolar estas po-
dem ser consideradas caractersticas estruturais que con-
triburam para o surgimento de algo que pode ser carac-
terizado como uma rede escolar pblica no-estatal.
De forma improvisada, apoiando-se em laos de
parentesco e vizinhana, alguns grupos de residentes
em favelas da cidade tomaram a iniciativa de criar es-
colas comunitrias e, simultaneamente, comearam a
pressionar a administrao pblica no sentido de apoiar
em alguma medida a experincia. Contando com apoio
inicial da UNICEF, tais escolas beneficiaram-se do
contexto nacional em que a emergncia de novos mo-
vimentos sociais se combinava com os ares de rede-
mocratizao do pas e um clima social favorvel s
demandas dos segmentos longamente excludos dos be-
nefcios do desenvolvimento econmico acelerado das
dcadas anteriores. A aproximao da retomada de
eleies
14
para os governos estaduais e municipais tra-
zia tambm um elemento que reforaria a adoo de
polticas que contemplassem em algum grau os largos
contingentes populacionais mais pobres: a ateno de
elites polticas, voltada novamente obteno de ba-
ses de sustentao em meio a populaes portadoras
de grande nmero de votos e completamente novatas
na aquisio de prerrogativas e direitos sociais.
15
No
11
MEC, Censo Escolar.
12
Estimativa a partir da PNAD IBGE.
13
Os movimentos de mulheres surgem como uma dessas ex-
presses contextuais. No desempenharam, contudo, papel mais
destacado no processo de formao das escolas comunitrias no
Rio de Janeiro, exceto pela incluso na agenda de preocupaes
com a situao da mulher trabalhadora.
14
O que aconteceu em 1982.
15
No quero afirmar que as ditaduras prescindem da busca
de apoio popular. Porm, a reduo ou supresso do mercado elei-
toral faz com que as elites polticas conservadoras disponham de
outros meios de buscar vantagens, olhando para cima e depen-
dendo menos dos que esto bem abaixo.
Mrclo da Costa
46 Set/Cut/Nov/Dez 2001 N- 18
mercado poltico eleitoral reconstitudo, a moeda das
pr-escolas gozava de grande valor. Processos seme-
lhantes desenrolaram-se em diversas partes do pas e
o prprio governo federal deu incio a um grande pro-
grama federal de atendimento pr-escolar, em 1981,
por meio do MOBRAL.
16
Em verdade, o movimento de escolas comunit-
rias pode ser considerado tambm, ao menos parcial-
mente, herdeiro de experincias como as desencadeadas
sob a inspirao de Paulo Freire, nos anos de 1960.
Assim como as iniciativas dos anos de 1960, inspira-
das nas idias deste grande pensador da educao, in-
corporavam um forte discurso crtico escola tradi-
cional, tambm as escolas comunitrias dos anos de
1980 (especialmente as primeiras, nas quais a fora
de ruptura do carisma atuava de forma contundente)
traziam em sua motivao um certo orgulho de serem
escolas do povo.
Muito rapidamente o movimento alastrou-se,
contando com um estmulo poderoso: um programa
criado na prefeitura da cidade, especificamente volta-
do para atender s escolas comunitrias recm-cria-
das. Criado em 1980, de forma muito tmida, para dar
conta de um nmero bem reduzido de unidades (me-
nos de 10), o programa expandiu-se em ritmo acelera-
do, trazendo uma linha poltica que o caracterizou de
forma marcante. Denominarei este estilo de fazer po-
ltica pblica como neopopulismo.
De maneira muito geral, podemos considerar o
populismo como um estilo de atuao poltica e uma
forma da estabelecer laos polticos que tratam como
concesses e favores elementos que historicamente tm
sido considerados direitos, especialmente os direitos
sociais. A distribuio de tais favores est associada
a procedimentos de arregimentao de fidelidades pol-
ticas, baseadas na cooptao de indivduos que se des-
tacam por alguma forma de liderana, em meios sociais
pouco influentes. O processo de cooptao uma via de
mo dupla, na qual tais lideranas contam com formas
de relacionamento personalizado e com o recebimento
de algum tipo de vantagem a ser discricionariamente
distribudo entre suas clientelas. Os termos fisiolo-
gismo e clientelismo foram usados para caracterizar
tais padres de relacionamento entre ocupantes do po-
der pblico e articuladores de suas bases de sustentao
eleitoral, estando quase sempre associados ao que ficou
consagrado na literatura poltica e sociolgica como
populismo comportamento caracterstico de gover-
no em alguns pases que experimentaram a incorporao
de grandes massas rurais polis, aps o perodo colonial
e com a modernizao acelerada de alguns aspectos de
sua vida socioeconmica, ao longo do sculo XX.
Esse estilo de relacionamento entre os ocupantes
do poder pblico e os setores sociais marginalizados foi
adquirindo contornos claros. As escolas comunitrias
iniciais passaram a contar com um apoio sistemtico
por parte de uma secretaria municipal especificamente
criada para cuidar dos servios pblicos em reas de
grande concentrao de moradores de baixa renda (as
favelas e ocupaes irregulares que se espalham por toda
a cidade, condensando cerca de 20% da populao). Tal
secretaria pode ser compreendida como fazendo parte
de um esquema voltado para uma dupla tarefa. A pri-
meira seria oferecer alguns servios pblicos (creches e
pr-escolas, obras de saneamento, conteno de encos-
tas, arruamento, aes preventivas na rea mdica) a
esses setores populares, residentes de reas onde tais
servios nunca estiveram disponveis. A segunda tarefa
seria estabelecer vnculos e controles com os nascentes
movimentos de moradores de tais localidades, procurar
cooptar suas lideranas e arregimentar fidelidades para
com os esquemas de poder institudos.
Em poucos anos, o nmero de escolas e o de crian-
as atendidas cresceu exponencialmente. Ao final de
1988, mais de 350 escolas e cerca de 30 mil crianas
estavam inscritas no programa de apoio que a admi-
nistrao municipal legou s escolas comunitrias.
17
16
Movimento Brasileiro de Alfabetizao, fundao criada
na dcada de 1970 para enfrentar o problema das altas taxas de
analfabetismo adulto.
17
O atendimento concentrava-se em crianas na faixa dos
trs aos seis anos, mas existiam tambm creches. Na maior parte
dos casos, as unidades vinculadas ao programa trabalhavam em
regime de horrio integral.
Crlar o publlco nao-estatal ou tornar publlco o estatal:
kevlsta rasllelra de Lducaao 47
Passado o perodo inicial, a trajetria de criao de
tais escolas seguiu quase sempre o mesmo figurino.
Sabendo da existncia do programa, grupos locais ar-
ticulavam a criao de escolas em ritmo acelerado,
buscando posteriormente obter o apoio da Prefeitura.
O tipo de apoio fornecido tambm foi se alteran-
do progressivamente. Ainda que marcado por eviden-
te preocupao com a conteno dos custos, houve um
aumento considervel nos itens financiados pela pre-
feitura.
18
Construdo margem de qualquer planeja-
mento racional, o programa de apoio s escolas comu-
nitrias jamais teve metas a serem cumpridas. Sua
expanso se deu de forma desordenada, obedecendo
em grande parte lgica e aos interesses partidrios e
eleitorais dos secretrios municipais a que estava su-
bordinado. Tornou-se, tambm, um grande balco de
atendimento de demandas, de acordo com a capacida-
de organizativa e com os vnculos polticos das elites
locais. Assim, algumas localidades logravam obter
apoio a mais de uma escola comunitria, enquanto
outras passavam muito tempo sem qualquer resposta a
sua demanda. Durante todos os anos iniciais (de 1980
a 1987), jamais houve qualquer critrio claro para a
concesso ou rejeio do apoio s escolas que o solici-
tavam. Geralmente, a deciso derivava de algum tipo
de avaliao poltica.
Pode-se dizer que a expanso do programa aten-
dia muito mais agenda poltica dos secretrios e che-
fes intermedirios do que a uma perspectiva de atendi-
mento de um direito bsico da populao. As crianas
e as condies em que seriam atendidas tambm no
eram elemento central nas decises tomadas. Prdios
e instalaes em condies muito diversas s vezes
sem a menor condio de receber crianas para um
trabalho educacional compunham um programa em
que a precariedade material reproduzia as condies
de vida da populao neles atendida.
Uma filosofia assistencialista presidiu durante
longos anos o programa e era viabilizada sobretudo
pelas caractersticas semipblicas do mesmo. Este
talvez seja o principal elemento crtico e que se coloca
no centro da discusso que pretendo travar. A no-ca-
racterizao plena de tais espaos educacionais como
instituies pblicas permitia que relaes dbias se
estabelecessem. Em vez de um programa educacional,
um iderio de desenvolvimento comunitrio pinava
as pessoas contratadas para trabalhar nas creches e
escolas comunitrias (sempre moradoras locais) como
integrantes de aes sociais diversas e no como pro-
fissionais de educao.
19
No havia qualquer nfase
na necessidade de desenvolver um trabalho pedaggi-
co com padres razoveis de qualidade, mesmo que
em condies materiais adversas.
Progressivamente, porm, a percepo de que
aqueles espaos eram antes de tudo destinados ao tra-
balho educacional foi se constituindo, confrontando-
se com um discurso que destacava os aspectos polti-
cos e/ou o comunitarismo do trabalho. A partir de
1987, uma nova direo comeou a ser impressa ao
programa, buscando contrabalanar as caractersti-
cas acima descritas com a busca de transform-lo em
um programa de educao pr-escolar pblico. A
estratgia adotada pretendia contrapor vocao pol-
tica uma regulamentao e um controle tcnico-buro-
crtico que contrabalanassem os interesses particula-
ristas expressos na poltica partidria, nas prticas
do clientelismo e do populismo predominantes em
nosso meio. A motivao principal dessa busca de
mudana encontrava-se na inteno de construir um
real programa de atendimento educacional, em
contraposio a uma concepo de desenvolvimento
comunitrio e participao como eixos norteadores
18
Inicialmente, o Programa de Educao Comunitria res-
tringia-se contratao de agentes comunitrios pessoas con-
tratadas nas comunidades para cuidar das crianas atendidas. Com
o desenvolvimento, o apoio oferecido passou a ser bem mais abran-
gente, envolvendo desde o envio de materiais pedaggicos, equipa-
mentos utilitrios, mobilirio, alimentao, cuidados com as insta-
laes fsicas e, por fim, sistemtico acompanhamento tcnico-pe-
daggico.
19
O prprio termo cunhado para designar funcionalmente
estas trabalhadoras expressa esta situao: agentes comunitrias.
Mrclo da Costa
48 Set/Cut/Nov/Dez 2001 N- 18
da linha de ao adotada. Isto porque o discurso
participativo e a noo de desenvolvimento comuni-
trio, herdados de orientaes promovidas pelo
UNICEF, foram incorporados de uma maneira pecu-
liar por um discurso esquerdizante, que preconiza-
va a valorizao da comunidade.
Inmeras foram as resistncias, internas e princi-
palmente externas ao corpo tcnico do programa, mas
este no objeto deste trabalho. Aps cerca de 20 anos
de existncia, o programa de apoio a escolas e creches
comunitrias da cidade do Rio de Janeiro configura-se
hoje como uma grande rede de iniciativas escolares,
espalhada pela maioria das favelas, ocupaes irregu-
lares e bairros populares. Consolidou-se como uma
forma especfica de atendimento por parte do poder
pblico a uma demanda muito sensvel da populao
mais pobre da cidade. Se h uma caracterstica distin-
tiva deste programa, alm de seu baixo custo, a bai-
xa qualidade dos servios que presta, a precariedade
das instalaes que utiliza, podendo ser definido como
um atendimento de segunda classe para uma parcela
da populao que assim tambm tratada nos demais
aspectos das polticas pblicas.
Tambm nos aspectos relativos a seus efeitos in-
ternos nas localidades atendidas, havia uma particu-
laridade importante. Jamais as escolas comunitrias
eram de fato apropriadas pelas supostas comunida-
des. O mais comum era que algum dono indiv-
duo ou grupo concentrasse o poder em torno da es-
cola. Tal fato oferecia um poder discricionrio muito
importante aos lderes comunitrios que interme-
diavam a relao da escola com o poder pblico. Dis-
pondo de uma mercadoria extremamente valoriza-
da nos contextos sociais das escolas, os criadores/
organizadores/gestores/lderes das escolas tinham a
seu alcance um instrumento importante de controle e
induo de fidelidade por parte de seus beneficirios.
Por outro lado, estas lideranas locais, em muitas
circunstncias, integravam-se a redes de influncia
poltico-eleitoral que faziam dos escassos servios
pblicos instrumentos de obteno de prestgio pri-
vado para seus membros. Muitas foram as vezes em
que atritos se estabeleceram entre o corpo tcnico do
programa,
20
os secretrios de governo e lideranas
comunitrias. Quase sempre, a equipe tcnica procu-
rava defender algum tipo de regra universal para pro-
cedimentos do Programa e estas regras esbarravam
em interesses dos demais atores.
Pode-se, assim, dizer que pelo fato de se encon-
trarem menos institucionalizadas e imersas numa cul-
tura cvica pouco afeita ao universalismo das regras
democrticas, as escolas comunitrias terminavam por
ser um servio custeado publicamente, mas, ao menos
parcialmente, privatizado por algumas elites polticas.
Os secretrios municipais que imprimiram tal sentido
administrao da secretaria terminaram por se ele-
ger ao parlamento municipal, em grande parte por conta
dos laos que criaram a partir desse trabalho.
A descrio acima talvez no seja justa para com
um nmero expressivo de escolas comunitrias que
destoavam do quadro acima caracterizado. Gostaria,
sobretudo, de ressaltar que uma tentativa de reorientar
o programa numa direo mais pblica e instituciona-
lizada, ao longo de 1987 e 1988, contou com apoio
entusistico de um bom nmero de profissionais que
atuavam nas bases do mesmo. Por outro lado, algumas
dessas pr-escolas realizavam um trabalho educacio-
nal digno de elogios, no apenas no que diz respeito
ao cuidado com as crianas, mas tambm com as preo-
cupaes acerca dos aspectos pedaggicos desenvol-
vidos, apesar das condies materiais quase sempre
precrias. Vrias lideranas locais exerciam, tambm,
um papel bastante construtivo e estimulante.
As novas propostas de gesto educacional
e as lies do passado
Conforme exposta inicialmente, minha inteno
era, pelo resgate da experincia vivida, trazer elemen-
tos crticos s propostas educacionais atuais que
20
Uma equipe central constituda para dar suporte tcnico-
pedaggico s profissionais que trabalhavam no campo, a qual foi
adquirindo papel importante na tentativa de normatizao e enqua-
dramento do trabalho em padres de qualidade razoveis.
Crlar o publlco nao-estatal ou tornar publlco o estatal:
kevlsta rasllelra de Lducaao 49
enfatizam a gesto local e a parceria com grupos e ou
instituies fora do estado como o elemento mais im-
portante da revoluo educacional que pretendem
estar promovendo. Para tais propostas, a inpcia esta-
tal seria uma caracterstica congnita, bem como sua
vocao excludente, dado que a burocracia estaria sem-
pre voltada a extrair benefcios para si prpria, mais
que promover a democratizao do acesso aos recur-
sos e servios que controla.
Neste ambiente, podem ser encontradas desde ar-
gumentaes que destacam a m gesto dos recursos
pblicos, operada pela mquina estatal at a sucesso
de evidncias de negligncia no interior dos sistemas
educacionais pblicos. Para estes males o antdoto es-
taria numa combinao de introduo de mecanismos
de competio,
21
redimensionamento das burocracias
educacionais nos nveis intermedirios e centrais, des-
locamento de parte das decises e da gesto em dire-
o s pontas do sistema e na busca de parcerias com
organizaes da sociedade civil. Em muitos casos, re-
gimes especiais de trabalho
22
so criados para o fun-
cionalismo admitido para desenvolver tais atividades.
No caso brasileiro, podem ser destacados progra-
mas de dimenso nacional, como o PAE Programa
de Aumento de Escolaridade,
23
que utiliza como ve-
culo pedaggico tecnologia de educao distncia; o
Programa Alfabetizao Solidria,
24
bem como dispo-
sitivos legais e regulamentaes do Ministrio da Edu-
cao que exigem a criao de formas de gesto local
nas redes educacionais pblicas.
25
Ao lado disso, in-
meros programas estaduais preconizam a descentrali-
zao da gesto, com maior ou menor apelo partici-
pao dos atores locais. Prossegue, tambm,
especialmente no segmento pr-escolar, o modelo de
escolas comunitrias acima descrito. A denominao
de pblico-no-estatal adquire algum destaque entre
defensores do citado tipo de modelo educacional.
No caso da Amrica Latina, alguns programas
nacionais adquirem destaque, como o EDUCO (Edu-
cacin con Participacin de la Comunidad), em El Sal-
vador; o Escuelas Autnomas na Nicargua; o PEI
(Proyectos Educativos Institucionales, na Colmbia);
e o PRONADE (Programa nacional de Autogestin
para el Desarrollo Educativo), na Guatemala. Todos
se baseiam naquilo que chamam parceria com as co-
munidades locais e na flexibilizao dos critrios de
contratao de mo-de-obra e de exigncia de condi-
es fsicas satisfatrias.
A experincia que pude acumular levou-me a cul-
tivar uma viso bastante reticente quanto a iniciativas
desse gnero.
Em primeiro lugar, se h o louvvel movimento
de integrao escola de setores sociais aos quais o
acesso encontrava-se bloqueado, inegvel que essa
expanso se d em padres muito inferiores queles
que caracterizaram a integrao dos setores mdios.
difcil supor que a arregimentao de fora de traba-
lho a ttulo precrio ou o relaxamento quanto aos cri-
trios de titulao do professorado sejam capazes de
promover padres de qualidade razoveis. A prpria
inteno e justificativa de tais programas o suposto
atendimento a demandas de um mercado de trabalho
mais competitivo e refinado confrontam-se com a
realidade de mercados formais em que as clientelas de
tais programas possuem cada vez mais remotas chances
de ingresso, dada a reduo acelerada do nmero de
21
Os procedimentos de avaliao centralizada esto entre os
que se destacam em tais estratgias. Esta dimenso das atuais pol-
ticas educacionais, porm, escapa ao alcance do presente artigo.
22
Por regimes especiais de trabalho, no momento presente,
deve-se entender a reduo dos direitos sociais que compem a
proteo ao trabalho, reduzindo, assim, os custos de contratao
da mo-de-obra.
23
O PAE articula a participao de rgos pblicos (susten-
tao financeira e diplomao), empresas privadas e associaes
locais, sendo ainda concebido e gerado pedagogicamente numa
empresa privada, ligada maior empresa de comunicaes do pas,
que vende seus servios ao programa, o qual administrado por
uma ONG, no caso do Rio de Janeiro.
24
Programa promovido pelo governo federal para alfabetiza-
o de adultos, contando com poucos recursos oramentrios e
dependendo de doaes e trabalho voluntrio.
25
Especialmente nos processos de redistribuio dos recur-
sos que compem o Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensi-
no Fundamental.
Mrclo da Costa
50 Set/Cut/Nov/Dez 2001 N- 18
postos de trabalho. Neste quadro realmente mais com-
petitivo, as credenciais distribudas pelos agentes edu-
cacionais tradicionais evidentemente gozam de muito
maior prestgio.
H, porm, outro aspecto importante a ser desta-
cado. O suposto elemento distintivo de tais programas
seria sua nfase nos aspectos participativos, seja das
comunidades locais, seja de grupos privados, seja, ain-
da, de associaes civis (ONGs). A experincia com
as escolas comunitrias na dcada de 1980 levou-me
a pensar seriamente sobre as supostas virtudes de tal
modelo. Independentemente de suas caractersticas de
precariedade tcnica e material, o bem pblico que tais
iniciativas tm a oferecer algo bastante valorizado:
a chance de alguma escolarizao num mundo com
mercado de trabalho muito mais seletivo. A concesso
de tal oportunidade, ao ser administrada por agentes
privados (ONGs ou associaes locais), confere um
poder no desprezvel aos atores que a controlam. O
mesmo se passaria, obviamente, com atores inscritos
no seio das mquinas estatais. Entretanto, para esses
ltimos, a existncia de regras mais consolidadas e a
possibilidade de controles por meio da burocracia ins-
tituda, ou, em ltima instncia, pelo eleitorado, confi-
guram limites bem mais estritos. J com os
controladores da oferta educacional em parceria es-
tes controles so bem mais frouxos. O baixo nvel de
institucionalizao conduz a que a ausncia de regras
as quais so muitas vezes inegavelmente excessivas
e limitadoras de processos mais criativos permita
que poderes ainda mais discricionrios se exeram. Era
assim, por exemplo, quando, nas escolas comunitrias,
presidentes de associaes de moradores tentavam in-
terferir no quadro profissional contratado, de forma
a recrutar pessoas de seus laos pessoais de fidelidade
(muitas vezes sem mnimas qualificaes para as fun-
es pedaggicas), ou ainda quando a oferta de vagas
para crianas obedecia a critrios semelhantes. Pode-
se argumentar que tais procedimentos so mais bem
controlados ao nvel local pelos mecanismos
participativos. Contudo, desde a formulao da teoria
das elites por Michels (1982), sabemos que a disposi-
o dos meios de participao est longe de ser algo
distribudo com mnima eqidade. Redes de interesses
se formam entre chefes locais e polticos administra-
dores de tal forma que, sem a contra-influncia buro-
crtica das normas, regulamentos e seus fiis
cumpridores, ficamos muito longe de esquemas demo-
crticos.
A concepo de democracia como participao,
ainda que atraente em diversos aspectos, bastante
falha. Afinal, desde os primrdios da democracia mo-
derna, a utopia do governo direto algo cada vez mais
distante. Modelos de delegao e representao se es-
tabelecem e, sobretudo, regras e normas a serem se-
guidas por todos tornam-se a pea-chave dos sistemas
democrticos. difcil imaginar que em ambientes de
baixssima escolarizao, participao em um mundo
do trabalho muito extenuante, submetido a longos des-
locamentos, com remunerao muito baixa e dispondo
de condies de habitao e acesso a servios elemen-
tares de maneira geral bastante precrios, um nmero
grande de indivduos disponha de condies razoveis
para participar da gesto da escola de seus filhos
independentemente de sua capacidade de intervir subs-
tantivamente nas questes a serem tratadas na gesto
escolar. O mais provvel que minha experincia con-
firmou que alguns indivduos, portadores de me-
lhores condies de participao, detenham o controle
sobre os processos de gesto locais, com capacidades
de constrangimento e manipulao acima do que pode
ser encontrado nos sistemas pblicos tradicionais.
Tal fenmeno tende a no ser destacado, pois o
predomnio de um discurso unilateralmente crtico do
estado, que acentua seus aspectos menos afeitos idia
de eqidade, parece predominar tanto nos meios aca-
dmicos brasileiros quanto nos ambientes mais pro-
pensos a se confrontar com as reformas implementa-
das pelo que se convencionou chamar neoliberalismo.
Este discurso esquerdizante tem sido um destacado ele-
mento de legitimao das propostas e polticas de cu-
nho participativo em torno das atuais polticas educa-
cionais. Escora-se ele numa concepo de democracia
que despreza os elementos universais em favor de con-
cepes particularistas. A que se pode atribuir tal pos-
tura? Talvez a um certo desprezo que as concepes
Crlar o publlco nao-estatal ou tornar publlco o estatal:
kevlsta rasllelra de Lducaao 51
de origem marxista cultivaram em relao a conquis-
tas sociais classificadas como burguesas.
Este artigo no se prope a desenrolar o novelo
terico brevemente sugerido acima. Apenas gostaria
de acrescentar que, particularmente nas condies bra-
sileiras, a participao conta com condies culturais
o que poderamos denominar cultura cvica bas-
tante distintas de sociedades em que a tradio bem
menos centralista e excludente que aquela, talvez,
legada por nossa tradio ibrica.
Pode ser til estar alerta contra a impresso de
novidade das propostas de gesto descentralizada, ba-
seadas na existncia de uma suposta esfera pblica no-
estatal. Em nossas condies isto pode significar ape-
nas a reedio de antigos esquemas clientelistas e
fisiolgicos.
MRCIO DA COSTA professor adjunto na Faculdade
de Educao da Universidade Federal do Rio de Janeiro, onde se
doutorou, e consultor da Fundao Clemente Mariani. Publicou
recentemente: Tempos de desesperana; roteiro para pensar a edu-
cao quando o futuro parece sombrio, Humanas (Porto Alegre, v.
24, n.1-2, p.186-200, 2001); Stimulating itizenship: can educational
policy enhance civic culture? Educational Theory & Practice
(Australia: Albert Park, v. 22, n.1, p.75-93, 2000); Avaliando im-
pactos sociais de uma poltica educacional democrtica, Estudos
em Avaliao Educacional (So Paulo: Fundao Carlos Chagas,
n.19, p. 25-55, 1999). Pesquisa atual, com financiamento do CNPq:
Educao e excluso social; o sagrado sob acusao. E-mail:
marcioc@pobox.com
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