Algunas reflexiones sobre el financiamiento de las ciudades con suelo urbano 1

Carlos Morales Schechinger 2

En las ltimas dcadas del siglo XX y el inicio del siglo XXI han surgido tres fuerzas que se conjugan y entremezclan para determinar la manera como los gobiernos locales asumen cada vez un mayor nmero de responsabilidades, estas son: a) La sustitucin paulatina de un estado de bienestar que provea servicios generales y estandarizados de salud, educacin, empleo y vivienda a escala nacional, por empresas privadas muchas de alcance regional que ofrecen esto servicios diversificados a travs de precios formados en el mercado, esto se acompaa con programas asistenciales que atienden a aquellos pobres a los que el mercado deja fuera de manera notoria, programas muchas veces operados o asumidos por los gobiernos locales; b) La necesidad de superar crisis econmico-financieras a escala del pas, que han hecho que los gobiernos nacionales hayan tenido que concentrar su atencin en el control de variables macroeconmicas especficas, esto les ha hecho que en el mejor de los casos hayan descentralizando la atencin de necesidades bsicas de la poblacin y en el peor de los casos hayan tenido que sacrificarlo o desatendido, teniendo los gobiernos locales que salir al rescate; c) La configuracin de los gobiernos locales como entidades econmicas que compiten entre ellas para ofrecer un producto territorial con infraestructura para la produccin y el consumo al que acuden a comprar las familias y las empresas a un precio reflejado en los costos de residenciarse en dicho territorio, particularmente el pago de impuestos de carcter local. El resultado ha sido una redistribucin de responsabilidades entre diversos niveles de gobierno. El nivel local ha tenido que enfrentar una gran presin para que asuma funciones altamente visibles en trminos polticos y para los cuales se requieren cantidades considerables de recursos con los que no necesariamente dispone. A los tradicionales servicios de limpieza de espacios pblicos, recoleccin de basura, vigilancia, alumbrado, drenaje, alcantarillado y mantenimiento de la vialidad se han sumado el de educcin, salud, asistencia a cada vez ms amplios grupos vulnerables, transporte colectivo y vivienda. Esto ha sucedido no slo con la operacin de los servicios sino cada vez ms con la realizacin de las inversiones necesarias para cada servicio. Tambin han surgido empresas privadas que han asumido algunas inversiones y su operacin, en algunas ciudades ms que en otras; sin embargo su lgica de operacin los aleja de ofrecer servicios a amplias capas de poblacin. El resultado es que los gobiernos locales estn teniendo que asumir su atencin con poca capacidad de respuesta. En paralelo a lo anterior, la estructura financiero fiscal de los pases ha evolucionado. Los ingresos provenientes de flujos econmicos particularmente el comercio y los ingresos de familias y empresas se han ido especializando a lo largo de siglo y medio como fuentes de recursos manejados por los gobiernos nacionales. La movilidad espacial de las bases de estas fuentes explica en parte esta lgica. Al futuro estas fuentes sern empujadas a niveles de agregacin aun mayores; en efecto la apertura internacional al flujo de los capitales, de las mercancas y en algunas regiones, del trabajo, obligar a acuerdos que homologarn el manejo de estas fuentes sino es que a la centralizacin de su operacin. A los niveles ms pequeos de gobierno, los que gobiernan sobre territorios ms acotados se han ido dejando la explotacin de fuentes tributarias que no puedan migrar fcilmente, aquellas que se encuentran ancladas. Tal es el caso del cobro de cuotas por servicios locales y, de manera particular, los atados al territorio, es decirlos tributos sobre la propiedad y la actividad inmobiliaria. Estas fuentes no estn suficientemente explotadas y
Texto preparado en 2007 a partir de las introducciones desarrolladas en 2005 para diversos mdulos del curso a distancia Financiamiento de las ciudades latinoamericanas con suelo urbano impartido en cuatro ediciones por el Lincoln Institute of Land Policy de marzo de 2005 a enero de 2007. 2 Profesor de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y del Lincoln Institute of Land Policy.
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aun si lo estuvieran las bastas funciones de los gobiernos locales requieren transferencias de recursos de los niveles superiores de gobierno, con frecuencia gobiernos nacionales que comparte su recaudacin mediante diversas frmulas de distribucin. El proceso mundial de urbanizacin sufrido en el ltimo siglo ha implicado que los gobiernos locales se identifiquen cada vez ms como los gobiernos de las ciudades. Esto es ms cierto en Europa, Amrica y diversas partes de Asia que en la mayora de Africa y Oceana. En las ciudades se concentra ms la demanda por servicios pblicos y la presin por satisfacerlos se hace ms evidente por la escala y la densidad de la presin. Los gobiernos locales presionan cada vez ms por la transferencia de recursos nacionales y los gobiernos nacionales presionan cada vez ms para que aquellos exploten ms sus fuentes propias. Con frecuencia se dan mezclas de fuentes locales y nacionales, producto del ensayo y error propio de la construccin de una nueva distribucin y de la pugna por fuentes. Las ciudades concentran la mayora del producto bruto de un pas, derivado de su produccin industrial o de su actividad terciaria, por lo tanto los gobiernos locales sobre todo los ms urbanos se encuentran en constante pugna con los gobiernos nacionales por gravar los flujos econmicos que pasan por sus ciudades. Por ello se encuentran gobiernos locales que mantienen impuestos sobre actividades profesionales y establecimientos fabriles y mercantiles e incluso impuestos directamente sobre el comercio. A la par, los gobiernos nacionales mantienen y se resisten a ceder impuestos sobre ganancias y patrimonios inmobiliarios que por su anclaje territorial son ms idneos para explotarse localmente. Los tributos sobre el territorio o ms precisamente sobre los inmuebles, tanto suelo como construccin, adquieren muy diversas modalidades. Los hay sobre el flujo del mercado inmobiliario, como son los impuestos a las ganancias ocasionales, sobre la enajenacin y la adquisicin y sobre el arrendamiento. Otros gravan las mejoras hechas sobre el suelo, como la obra pblica, el fraccionamiento y la urbanizacin, la construccin y todo tipo de mejoras. Otros gravan la tenencia con frecuencia medida en trminos de la renta que producen manifestada como tal o a travs de su capitalizacin en un precio objetivo o supuesto, como el impuesto predial, denominado tambin sobre la propiedad, el territorio o el inmueble, en ocasiones se denominan impuestos sobre el patrimonio o el activo cuando abarca otros conceptos ms all del suelo y sus mejoras. Los dos grupos representan tributos que fluctan en funcin de la actividad del mercado y de las inversiones sujetos a ciclos econmicos, el ltimo grupo representan tributos recurrentes, estables, pronosticables, confiables. Los primeros dos grupos estn sujetos cada vez ms a la movilidad espacial; el primer grupo, que grava las operaciones de mercado, est sujeto a la movilidad de la demanda por el consumo de espacio y que puede desplazarse de una ciudad a otra; el segundo grupo, que grava las inversiones en mejoras, est sujeto a la movilidad del trabajo y capital. El ltimo grupo en cambio, el que grava la tenencia del suelo y las mejoras una vez ancladas, no est sujeto dicha movilidad, es una base inamovible. El atributo de la inamovilidad de la base con el tiempo ha perfilado al impuesto sobre la propiedad inmobiliaria, que en trminos genricos denominaremos impuesto predial, como el impuesto por excelencia para financiar a los gobiernos locales. En efecto, los gobiernos locales por su naturaleza, estn circunscritos a un territorio del cual podran escapar otras fuentes tributarias menos la inmobiliaria. Desde luego que conviene advertir que esta inamovilidad se da esencialmente respecto del suelo, pues como ya se ha dicho, sus mejoras siendo dependientes de la movilidad del capital y del trabajo, tienen independencia de ubicacin hasta antes del momento justo de la decisin de anclarse al suelo, es decir de convertirse en urbanizacin o edificios. En efecto, la industria de la construccin puede optar por una u otra jurisdiccin y cuenta con esa libertad al menos transitoriamente; en cambio el propietario del suelo simplemente no lo puede hacer. Por eso una parte del debate sobre el impuesto predial se centra en distinguir los efectos de gravar el valor del suelo o el valor del suelo ms la construccin. Pero tambin la inamovilidad de una base suelo es relativa; si la base se calcula a partir de algn tipo de valor econmico, sea el precio o la renta del mismo, este valor se determina a partir de la demanda de espacio que existe para una ciudad, dicha demanda tambin ser mvil al menos hasta antes se decida residenciarse en un lugar especfico. Dicho de otra manera, el terreno

objeto del impuesto, es fijo, pero la renta que el terreno genera, base del impuesto, es mvil. La renta del suelo depende exclusivamente del tirn de la demanda y si la demanda, es espacialmente mvil, la formacin de la renta tambin es mvil. Esto es ms evidente para el caso del suelo urbano que para el suelo rural. El suelo urbano sirve para producir edificaciones que tienen que ser usadas en un lugar especfico, es decir que se tienen que consumir en el lugar donde fueron producidos y dependen de la demanda local de dicho uso. El suelo rural sirve para producir bienes agrcolas que se desprenden del mismo y pueden ser consumidos en otros lugares, en ocasiones muy distantes, por lo tanto la renta del suelo rural puede depender de la demanda de lugares distantes. La caracterstica de inamovilidad de la base del impuesto, se vincula a su vez con el relativo enclaustramiento del gasto del gobierno local, cuando este impuesto es cobrado para beneficio de dicho gobierno. En efecto, un gobierno local aplica sus recursos dentro de su territorio y el ingreso por impuesto predial es a su vez aplicado dentro del territorio, beneficiando a los propietarios de los predios tributarios. Este efecto es muy importante pues los predios de una jurisdiccin que tributa un impuesto predial alto contarn con una mayor inversin y mejor operacin de la infraestructura y los servicios que lo pone en mejor posicin respecto de otras jurisdicciones con un impuesto bajo. Es decir que la demanda y el flujo de capital y trabajo hacia la jurisdiccin con impuesto alto sern mayores, ello se reflejar en un precio o una renta ms alta del suelo, es decir una base gravable mayor, lo que se produce es una espiral ascendente de enriquecimiento de la jurisdiccin. En las jurisdicciones donde el impuesto es bajo el efecto ser contrario, se producir una espiral descendente de empobrecimiento de la jurisdiccin. Existe un efecto de migracin menos evidente. En jurisdicciones con impuesto predial bajo, el propietario del suelo mantiene para s una renta del suelo ms alta, esa renta puede ser reinvertida en la misma jurisdiccin en consumo privado, pero tambin puede ser llevada a otra jurisdiccin; los segundo es ms probable toda vez que la infraestructura pobre de la jurisdiccin pobre resulta poco atractiva para la reinversin de la renta. En efecto, otra caracterstica del impuesto predial recaudado por los gobiernos locales es que a la espiral ascendente de tributo alto, gasto pblico alto, servicios pblicos altos, demanda alta, renta alta del suelo, reinversin privada alta y nuevamente tributo alto en unas jurisdicciones y una espiral descendente de tributo bajo, gasto pblico bajo, servicios pblicos bajos, demanda baja, renta baja del suelo y reinversin baja en otras jurisdicciones. Acompaando este fenmeno se encuentra la frase votando con los pies, introducido por Tiebout en la dcada de los 50s en Estados Unidos. En ese pas el impuesto predial cuenta con una larga tradicin y representa uno de los tres ms altos del mundo junto con Canad y la Gran Bretaa, cuando se mide en funcin de su aportacin al producto interno bruto de cada pas. La frase significa que las familias eligen de entre varias jurisdicciones a aquella que les ofrezca los mejores servicios pblicos al menor pago de impuesto predial. El concepto sirve esencialmente para describir la presin que tienen los gobiernos locales para actuar eficientemente. Tambin sirve para explicar las estrategias que siguen los gobiernos locales: cuando autorizan usos del suelo ms rentables pero que demanden menos servicios; y cuando autorizan fraccionamientos de alta calidad para atraer poblacin de mayor ingreso que prefiere el consumo de servicios privados en lugar de servicios pblicos. Los efectos que esto tiene sobre la estructura de las ciudades merece un anlisis aparte ms detallado, baste decir aqu que las disparidades inter jurisdiccionales que esto genera justifica que los gobiernos locales se financien tambin con transferencias de gobiernos regionales y/o nacionales que frenen espirales de enriquecimiento y empobrecimiento que votando con los pies puede provocar. Para que este modelo opere se requieren muchas condiciones, una de ellas es que se descentralice al mximo el control financiero y de aplicacin de gasto en los gobiernos locales Los organismos multilaterales se han inclinado por fomentar fuertemente la descentralizacin de la vida pblica. Esto implica particularmente el refuerzo de las fuentes propias que incluye desde luego al impuesto predial. Bajo palabras resonantes como subsidiariedad, gobernabilidad, gobernancia, sustentabilidad y otras similares subyace la filosofa de votando con los pies donde

los gobiernos de las ciudades ofrecen su territorio en el mercado cobrando una renta, el impuesto predial. En consonancia con lo que explicamos al inicio de este texto, este paradigma explica que el impuesto predial est tomando nuevamente importancia en el debate pblico. El rendimiento de este impuesto en las distintas partes del mundo es muy diverso, aunque hay tendencias. Por lo general los pases industrializados de Europa Occidental, Norteamrica y parte de Australasia, cuentan con los rendimientos ms elevados de los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria; esto se puede atribuir en buena medida al alto ndice de urbanizacin, es en las ciudades donde tiende a concentrarse la mayor renta del suelo de un pas. En el espectro opuesto se encuentran los pases de Africa y partes de Asia donde lo que predomina es el suelo rural. En medio se encuentra una gama nebulosa de comportamientos, donde si acaso se nota algn patrn es en los pases en transicin, ex socialistas, donde se est introduciendo impuestos prediales como si se quisiera compensar la privatizacin del suelo que experimenta esa regin. Tambin hay una gran intriga, la de varios pases de Amrica Latina que si bien estn muy urbanizados y en consecuencia asentado en suelo con alta renta, el impuesto predial resulta insignificante. La tarea de volver el impuesto predial u otros tributos a la propiedad territorial que lo acompaen, como la fuente de financiamiento de las ciudades falta por cumplirse en muchos pases. El modelo ortodoxo de impuesto predial que impulsa reformas que permitan cumplir la tarea proviene de pases industrializados. Por lo general incluye los siguientes ingredientes: como base del tributo el precio que el inmueble, incluido el suelo y la construccin, alcanzara en el mercado, es decir segn el mximo y mejor uso que pueda albergar, sea en el presente o en el futuro aun y cuando no corresponda al uso corriente; una tarifa, llmese tasa, tipo impositivo o alcuota, homognea para todos los inmuebles, bajo el argumento de que las variaciones del valor de la base y no la tarifa son las que hacen que el impuesto sea progresivo; y, las exenciones, descuentos o sobrecargas mantenidas al mnimo, sin prebendas a tipos de inmuebles, vivienda, escuelas, templos, monumentos histricos, zonas ambientales y dems o a tipos de contribuyentes, pobres, discapacitados, jubilados, viudas, instituciones de beneficencia o semejantes. En trminos tcnicos y administrativos el modelo pretende: el uso de catastros de la propiedad computarizados y multifinalitarios, a veces centralizados a veces descentralizados; una recaudacin eficiente y con tolerancia cero; y la rendicin de cuentas de los polticos que causen un dao patrimonial al gobierno local por cobrar mal el tributo. Finalmente el modelo ortodoxo tiene como objetivo exclusivo el de ser fuente de financiamiento de los gobiernos locales, es decir que no sea vehculo de redistribucin de la riqueza, de induccin de conductas ni de recuperacin pblica de las denominadas plusvalas del suelo. Desde luego que el modelo ortodoxo y la filosofa que subyace en l diversas limitaciones al aplicarse en diversos contextos. Las fuerzas que impulsan la descentralizacin de la administracin de servicios y su financiamiento con recursos locales, enfrentan inercias histricas y limitaciones de capacidad institucional y poltica muy fuertes. Tambin subyacen dificultades tcnicas importantes y de conocimiento sobre la operacin del impuesto en la distribucin de la riqueza, la induccin de conductas y la recuperacin de plusvalas. La historia de xito o fracaso de reformas emprendidas en diversos pases a los tributos a la propiedad es muy diversa. Tal vez una de las historias que predominan es que muchas de las reformas han tenido efectos cclicos, es decir que tienen un impacto importante en la recaudacin en el corto plazo, pero despus se descuida el mantenimiento de la reforma y el avance se desvanece, la recaudacin no se sostiene y se retrocede al punto inicial. La introduccin de reformas con efecto sostenible parece ser el reto de este tributo. Ello pone en tela de juicio si el modelo imperante es el ms adecuado u otros modelos deben concebirse. Los impuestos a la propiedad tienen un comportamiento sobre la economa del suelo muy diferente al que se tiene sobre otras mercancas. Es probable que en las peculiaridades de este comportamiento se encuentre la explicacin de porqu el modelo ortodoxo encuentra dificultades de aplicacin en pases donde el modelo no se origin. En algunos casos, cuando los participantes de una reforma no entienden las peculiaridades del impuesto, concluirn que esta fuente de financiamiento no es til para financiar las ciudades; sin embargo las cualidades del impuesto sealadas arriba hacen que uno se resista a creer que no sea una fuente financiera til. Se

requiere adentrarse ms en el funcionamiento de este tributo y de su potencial para financiar las ciudades para emprender reformas que lo hagan una fuente de financiamiento eficaz. Las ciudades de diversas partes del mundo presentan circunstancias muy diversas que hacen difcil pensar que se pueda aplicar un solo modelo de impuesto recurrente a la propiedad inmobiliaria. La manera como el impuesto predial se ha desarrollado en pases anglfonos como Estados Unidos, Australia, la Gran Bretaa y Canad y otros pases industrializados, lugares donde se ha inspirado en buena medida un modelo ortodoxo de este tributo, resulta difcil de reproducir en otros contextos. En el caso de Amrica Latina el contexto es definitivamente otro. Las diferencias ms importantes estriban en las funciones de los gobiernos locales, en la distribucin de la riqueza inmobiliaria, en las particularidades del mercado inmobiliario, en la concepcin patrimonialista de la propiedad y en la madurez institucional de las entidades que administran los gravmenes. Hagamos apuntes sobre algunos de ellos. Las ciudades latinoamericanas no slo presentan tasas de crecimiento superiores a los de los pases industrializados, sino que se expanden espacialmente a un ritmo aun mayor con asentamientos informales, a travs de vnculos especulativos entre el mercado formal e informal del suelo que producen un espacio eminentemente sin la infraestructura bsica para ocuparlos. Esto crea una gran presin a los gobiernos locales que tienen que abatir el rezago de infraestructura a travs de costosos programas curativos de mejoramiento urbano. En muchos pases industrializados este problema es menor o inexistente y la mayora del gasto de los gobiernos locales se dirige a servicios a la poblacin, particularmente la educacin. Por otra parte, las administraciones locales de Amrica Latina cuentan con poco desarrollo administrativo que consume buena parte de sus escasos recursos, lo que deja poco dinero para la alta demanda de gasto de inversin. En muchos casos entran al rescate otros niveles de gobierno, particularmente el nacional, que subsidia las altas demandas de infraestructura a travs de muy diversos sistemas de transferencias de recursos a programas de mejoramiento urbano. Se forma as una dependencia fuerte de los gobiernos locales hacia los gobiernos centrales que redunda en pereza fiscal local; es decir que el costo poltico de un administrador local es ms bajo si cabildea por mayores transferencias que si enfrenta a un electorado al que se le quiere subir el impuesto predial. Amrica Latina es una de las regiones del mundo que presenta los mayores ndices de inequitativa distribucin de la riqueza. Esta inequidad se visibiliza a travs de su estructura fsico-espacial, en efecto las ciudades latinoamericanas son una especie de gran mar de pobreza, sin servicios ni infraestructura, con vivienda de baja calidad y densamente poblada, salpicado de islas de riqueza inmobiliaria que cuentan con infraestructuras de gran calidad, mucha de ella desperdiciada en baldos urbanos especulativos. Esta realidad no puede ser ignorada por los polticos locales y por lo tanto promueven tarifas progresivas, particularmente del impuesto predial, que buscan compensar estas diferencias aun y cuando la mayora de las veces slo sea en un plano simblico. Por otro lado, la historia de la regin ha visto crecer y consolidar a los estados nacionales que paulatinamente se han apropiado de los boyantes tributos que gravan a los flujos econmicos, es decir los ingresos personales y de las empresas y el comercio nacional e internacional, y han dejado a los gobiernos locales con aquellos tributos que gravan los patrimonios, como los impuestos a la propiedad. Esta fuente puede ser igualmente boyante, pero difcil de explotar pues en Amrica Latina priva una concepcin patrimonialista de la propiedad, esta concepcin deposita privilegios fuertes en la propiedad del suelo y la exime de muchas responsabilidades con la ciudad, entre ellas las responsabilidades fiscales. La mayora de las constituciones de Amrica Latina depositan una funcin social de la propiedad, sin embargo en leyes menores o en la prctica esta funcin resulta boicoteada. En consecuencia, la renta del suelo particularmente la urbana es apropiada casi en su totalidad por el propietario original del suelo o por los intermediarios, sean desarrolladores formales o lotificadores piratas, que la incorporan a la ciudad. Para ello, los propietarios usan muy variados mecanismos que bsicamente buscan eliminar al mximo las obligaciones fiscales o de urbanizacin, incluso exigen

a los gobiernos locales que subsidien infraestructuras con recursos de otras fuentes incrementando el valor de sus propiedades. Esta visin patrimonialista acaba por contaminar tanto al propietario capitalista que invierte en un terreno para hacer negocio de la construccin pero que concluye que especular con la tierra resulta ms conveniente, como al propietario usuario que visualiza a su vivienda como un seguro que lo protege de las reiteradas crisis financieras y del desmoronamiento de los sistemas de seguridad social de Amrica Latina. En este entorno cualquier impuesto que reduzca ganancias especulativas o represente una carga a la seguridad para la vejez es rechazada por el contribuyente. Una dimensin que debe estar presente es el del impuesto predial en las zonas metropolitanas. El tema es relevante cuando las zonas metropolitanas se encuentran enclavadas en varias jurisdicciones; cuando la estructura de la ciudad est espacialmente polarizada con zonas de gran valor inmobiliario y otras de escaso valor cada una cayendo en una jurisdiccin diferente; y cuando cada jurisdiccin tiene autonoma fiscal y el impuesto predial es un ingreso significativo con el cual financia las infraestructuras urbanas. El riesgo implcito es que slo pocas zonas de la metrpoli emprendan una espiral de enriquecimiento mientras la mayora emprendan una espiral de empobrecimiento. En Amrica Latina, la tendencia a la descentralizacin de funciones y potestades fiscales hacia los gobiernos locales, el desbordamiento de infinidad de ciudades hacia varias jurisdicciones pocas concentrando las zonas ricas y las ms a las zonas pobres, y la dificultad de crear instituciones metropolitanas adecuadas, significa que el riesgo de que estas espirales polarizadoras surjan y que no hayan los mecanismos de compensacin y solidaridad intrametropolitanos necesarios para contrarrestar la exclusin socio espacial, es fuerte. Otro tema que surge de manera importante para la regin es el de la base gravable del impuesto a la propiedad. Henry George, economista norteamericano del siglo XIX, propuso la creacin de un impuesto nico basado en el 100% de la renta del suelo como mecanismo que no slo cumpliera la funcin financiera del Estado sino que propiciara el progreso y abatiera la miseria. Su pensamiento tuvo una influencia importante que llev a diversos gobiernos locales a adoptar un impuesto predial que slo considera el valor del suelo, exentando la construccin. Este modelo se aleja del modelo ortodoxo del impuesto que incluye dentro de la base el valor tambin a la construccin. El tema es relevante como opcin para mirar si representa una opcin que fomente masivamente la inversin en infraestructura y edificaciones y contrarreste el nfasis patrimonialista y especulativo del suelo que priva en Amrica Latina. La experiencia en los pases del mundo que han adoptado la base slo suelo es muy diversa; en Amrica Latina su aplicacin es casi inexistente; sin embargo proliferan las sobre alcuotas a los baldos que son de hecho un sucedneo imperfecto del impuesto predial base slo suelo. Esta proliferacin, aunque de bajo impacto a los propietarios de baldos, significa un consenso cultural embrionario sobre el ansia de introducir una carga ms fuerte a la propiedad del suelo y sobre el deseo de ser ms benvolos con la construccin. Por lo tanto el estudio de las ventajas y desventajas que representa un impuesto predial slo al suelo debe emprenderse con profundidad. Inherente al tema est el de definir la base del impuesto predial en funcin del valor del mercado vs. el valor de reposicin o aun ms importante definir el valor del mercado en funcin del uso expectante o en funcin del uso corriente del suelo. El valor del uso expectante supone que el propietario est dispuesto a vender su terreno siempre y cuando le paguen por lo que se puede hacer con l, es decir no tanto en funcin de lo que hoy ya se hace con l sino lo que se puede hacer en el futuro. El mejor ejemplo de esto est en el precio de un terreno baldo, un terreno sin uso; un propietario pide por un baldo el precio equivalente a lo que se espera construir sobre de l, es decir de acuerdo con el uso expectante, si pidiera como pago el equivalente del uso actual, el uso corriente, no recibira nada. El tema parece obvio cuando se habla de terrenos baldos pero es menos obvio en terrenos con construcciones con un uso determinado pero que potencialmente subyace otro de mayor valor. Resulta aun ms relevante al adoptar un criterio de valuacin fiscal en zonas de expansin de la ciudad, donde el uso corriente puede ser agrcola pero el expectante puede ser urbano, decenas

de veces mayor que el anterior. En Amrica Latina la tierra perifrica se encuentra enormemente desgravada, muchos recursos pblicos se drenan por esa va simplemente por una falta de criterio valuatorio consistente. Para que el impuesto predial tenga un amplio rendimiento, para que disminuya las diferencias en la distribucin de la riqueza, para que estimule el mximo aprovechamiento de los terrenos y para que recupere la plusvala que la colectividad le concedi, el criterio de valuacin de la base gravable se vuelve central. Revisar el modelo ortodoxo del impuesto predial a la luz de la realidad latinoamericana y de la manera como se aplica en otras partes del mundo resulta trascendente. El impuesto predial puede volverse una herramienta fundamental para el financiamiento de las ciudades latinoamericanas, sin embargo debe meditarse con cuidado las caractersticas ms importantes del mismo. Por ejemplo, el poblador informal que auto construye su vivienda, ya paga un alto precio por un terreno alejado y sin servicios, ya paga una cantidad significativa de dinero que fcilmente podra haber cubierto el costo de la urbanizacin; pero es el propietario original o al intermediario que obtiene una gran ganancia porque no hay impuesto que gravite sobre de l. No es que el poblador informal no tenga dinero para pagar un impuesto predial sino que ya lo pag pero al bolsillo del propietario quien no lo retribuye en lo ms mnimo siquiera con servicios bsicos. El financiamiento de las ciudades latinoamericanas no es un problema de inexistencia de recursos pues estos ya se estn movilizando, ya estn siendo dirigidos al pago de una renta por el suelo, sino que es un problema de tolerancia hacia la visin patrimonialista de la propiedad, de ineptitud para lograr que se revierta ese recurso en la sociedad, sea por la va directa o por la va fiscal. En ese sentido el impuesto predial, la manera como se practica y la manera como se podra practicar es central para el financiamiento de la ciudades latinoamericanas. El modelo ortodoxo debe repensarse a la luz del contexto latinoamericano, no es suficiente visualizarlo como un pago por el servicio de vivir en una ciudad, deben considerarse los efectos redistributivos, de recuperacin de plusvalas, de eficiencia urbana. Las evidencias deben recolectarse para armar un argumento y en consecuencia una prctica fiscal adecuada a esa realidad, no para que la siga tolerando sino para que pueda en todo caso revertirla con efectividad. El impuesto a la propiedad cumple una funcin financiera, es un mecanismo de recaudacin para tpicamente de los gobiernos de las ciudades. Sin embargo tambin puede contribuir a distribuir la riqueza, a inducir conductas y a recuperar a favor de la colectividad las ventajas de localizacin que otorga a diversos propietarios, es decir a recuperar plusvalas. Para entender cmo sucede esto se requiere entender la manera como interactan el impuesto y la formacin del precio en el mercado del suelo. El precio de un terreno no es ms que la capitalizacin de la renta bruta peridica (digamos 1,000 al ao) que el propietario puede exigir por permitir su uso. La tasa con la que se capitaliza dicha renta (digamos 5% anual) depende principalmente del nivel de la tasa de rendimiento general del mercado de capitales, es decir de una manera relativamente externa al mercado de suelo. El monto que resulte (20,000) corresponder al que el propietario exija para invertirlo en el mercado de capitales y obtener un inters peridico por la misma cantidad que la renta bruta que reciba antes (1,000 anuales). Si el propietario tiene que pagar peridicamente un impuesto por ser propietario del terreno (digamos 2% anual sobre el precio, es decir 400), tendr que dirigir una parte de la renta bruta para pagar el impuesto, es consecuencia la renta neta ser menor (600 al ao). Si la renta neta se capitaliza a la misma tasa que la renta bruta, el precio del suelo resultar menor (12,000). Si el usuario del terreno quiere adquirirlo tendr que asumir el pago del impuesto a futuro y en consecuencia ofrecer una cantidad menor al propietario. Es decir que un impuesto a la propiedad se capitaliza en el precio del mismo disminuyendo su precio en el mercado. El efecto de un impuesto en el precio de cualquier otra mercanca no es similar al efecto que tiene sobre la propiedad del suelo. Si la oferta y la demanda de otra mercanca son competitivas, muy probablemente el impuesto repercuta una parte en el productor, el oferente, que tendr que sacrificar una parte de su ganancia, y otra en el consumidor, el demandante, que tambin tendr que sacrificar una parte del excedente de dinero que le competitividad le habra permitido tener si no hubiese habido un impuesto. La evidencia de que el consumidor cuenta con un excedente surge

porque el precio que se forma en el mercado, el que efectivamente paga el consumidor, ser ms alto, el impuesto habr incrementado parcialmente el precio de la mercanca. Sin embargo, la repercusin del impuesto ser muy diferente si una de los participantes del mercado no es competitivo. Tal es el caso del mercado de suelo, donde la cantidad de suelo ofertado es notoriamente inferior que la cantidad demandada, es decir que no se trata de un mercado competitivo sino que est marcado caracterizado por la escasez de la oferta. Esta escasez permite al propietario, la oferta, cobrar el mximo precio que puede pagar el usuario del suelo, ya que pone a competir a todos los usuarios hasta encontrar a aquel que paga la mayor cantidad dinero y le agota la totalidad de su capacidad de pago, es decir que al usuario, la demanda, no le queda excedente de consumidor del cual pueda disponer para solventar cualquier gasto adicional. En consecuencia, un impuesto a la propiedad del suelo implicar que el monto mximo que pueda ofrecer el usuario al propietario sea menor pues tiene que apartar un monto suficiente para pagar el impuesto. El resultado ser que el precio que se manifestar en el mercado ser menor, el impuesto tendr que ser absorbido por la oferta, el propietario. La escasez del suelo pone en ventaja al propietario pues puede cobrar el precio mximo que la demanda puede pagar, pero este mismo hecho lo pone en desventaja pues tiene que absorber la totalidad de cualquier impuesto que se establezca sobre su propiedad. La escasez de la cual se depende para que funcione de esta manera el mercado debe entenderse a travs de diversos niveles de escasez. El primer nivel, consiste en la escasez general del suelo del que dispone la humanidad para realizar sus diversas actividades, es decir una escasez fsica absoluta. El segundo nivel, se refiere a que no todos los terrenos cuentan con caractersticas intercambiables, en trminos de suelo urbano la localizacin de cada terreno a otros usos o respecto de los servicios y la infraestructura vuelve nico cada terreno y le confiere una escasez fsica relativa al suelo. El tercer nivel se refiere a la cantidad de terreno que est autorizado por el gobierno a ser dedicado a un uso especfico y que puede ser menor que la demanda, esta ser un escasez jurdica. El cuarto nivel ser el que surge de un sobreprecio que ciertos terrenos de la ciudad pueden llegar a tener y que sirve como mecanismo de restriccin de acceso al suelo, el sobreprecio impide que un grupo de poblacin con una jerarqua social inferior habite la zona, as el mercado crea una escasez va este precio cumpliendo una funcin segregadora, es decir que se trata de una escasez social. Finalmente, el quinto nivel corresponde a la retencin del suelo por el propietario cuando le conviene mantenerlo fuera del mercado en espera de un usuario con mayor capacidad de pago, esta es la escasez econmica, es decir por que conviene a la estrategia econmica del propietario: Este tipo de escasez de hecho consolida a los anteriores y es la que puede prevalecer aun y cuando resultase factible eliminar los otros tipos de escasez. De hecho estos tipos de escasez se vinculan estrechamente con las diversas categoras de renta del suelo estudiadas por diversas escuelas de pensamiento econmico. En la esencia de esta compleja escasez est la irreproductibilidad del suelo, es decir de la imposibilidad o al menos la gran dificultada de que el usuario tenga de reproducir las condiciones de un terreno y no tener que depender de la voluntad de un propietario. Las condiciones de localizacin son producto de la acumulacin histrica de infinidad de acciones colectivas que producen ventajas a unos terrenos y a otros no. En esencia, las ventajas de localizacin no son producidas por el propietario individual, este slo cuenta con el privilegio de beneficiarse de ellas exigiendo una renta peridica o, en su versin capitalizada, un precio por permitir que otro aproveche esas ventajas. Esto explica que el propietario pueda cobrar el mximo precio poniendo a competir a todos los posibles usuarios, no slo presentes sino futuros, y ello tambin le obliga a absorber cualquier impuesto que se establezca sobre el terreno, tiene que sacrificar el precio para que se pueda acomodar el impuesto. Este efecto es similar cuando se trata de otras mercancas en condiciones de irreproductibilidad de la oferta o de escasez, sea natural o artificial, como por ejemplo en las medicinas patentadas que curan enfermedades terminales. Debe destacarse que el impuesto a la propiedad como se practica en Amrica Latina es un impuesto que grava tanto al suelo como a la construccin y este ltimo es un componente que puede llegar a ser una mercanca que opere en un mercado competitivo. Las decisiones de los agentes que intervienen en la oferta y la demanda de la actividad constructiva no estn restringidas

por los mismos niveles de irreproductibilidad, escasez y prcticas retentivas de la oferta como en el caso del suelo. De hecho, la industria de la construccin no est anclada en el espacio, el constructor puede huir a otra ciudad donde no se cobre impuesto a esa actividad, el propietario del suelo no puede huir con su terreno a otra jurisdiccin. Pero por otro lado, el comportamiento del componente constructivo de un inmueble se subsume al del suelo en el momento en que queda fijo a l, mantiene ciertas cualidades separadas del suelo como la destructibilidad pero adquiere las de ubicacin privilegiada al menos en tanto no se deteriore y destruya con el tiempo. No obstante que hayamos advertido un comportamiento similar para la construccin, la diferencia de movilidad de cada componente, la manera como se determina el precio de cada uno y la lgica de cada actor que hay detrs del suelo, el propietario, y detrs de la construccin, el constructor, permite vislumbrar la posibilidad de establecer una poltica fiscal diferente para cada componente, con una incidencia en sus conductas de manera diferenciada. Una poltica diferenciada implica un entendimiento muy diferente del manejo ortodoxo del financiamiento de las ciudades en torno al suelo. El impuesto al suelo, vuelve a la autoridad que lo cobra en un socio de las utilidades del suelo, lo vuelve el socio silencioso que le permite cobrar va el impuesto el rendimiento proveniente de las ventajas de localizacin que la colectividad a quien representa le ha conferido a este recurso. Es as que mientras ms alto el impuesto, mayor ser la participacin de la autoridad en el negocio de hacer ciudad, es decir de producir ventajas de localizacin, y menor ser la participacin del propietario que poco ha hecho por que el precio del suelo alcance el nivel que alcanza en el mercado. Debe destacarse que la cantidad de dinero que el usuario desembolse ser la misma y si no existe impuesto el pago ir en su totalidad al propietario. Cada peso que se deje de pagar al gobierno por concepto de impuesto al suelo acabar por pagarse al propietario por concepto de renta, o precio, del suelo. En trminos de redistribucin de la masa fiscal entre niveles de gobierno, a mayor impuesto a la propiedad que cobre el gobierno local, el gobierno de la ciudad, menor ser la ganancia del propietario, por consecuencia menor ser el impuesto que pagar al gobierno nacional por concepto de impuesto a los ingresos del propietario, en el caso de que arriende el terreno, o por concepto de ingresos extraordinarias, en el caso de que venda el terreno. Es decir que sin que se presente una reforma fiscal que redistribuya potestades entre niveles de gobierno, los gobiernos locales que puedan establecer alcuotas, tasas o tipos impositivos ms altos estarn en los hechos transfiriendo una porcin mayor de los recursos fiscales que de otra manera iran a las arcas de niveles superiores de gobierno. Desde el punto de vista del adquirente de suelo, mientras ms alto el impuesto, pensando que este tenga la forma de un pago peridico, recurrente, menor ser la cantidad de dinero que le pague al propietario como pago por acceder al suelo y mayor ser la cantidad que pague de manera diferida al gobierno en pagos peridicos y diferidos al gobierno. Es decir que un impuesto a la propiedad se puede volver un sistema de crdito ms cmodo para comprar suelo; donde el pago al propietario es el enganche o anticipo y el pago del impuesto es el crdito. Como ventaja adicional est que las probabilidades de que el gobierno devuelva el crdito va infraestructura y servicios es alta, al menos ms alta que la probabilidad de que el propietario regrese el importe que se le pag en servicios. Concebir de esta manera el impuesto a la propiedad abre nuevas posibilidades de apoyar el acceso al suelo a poblacin de menores recursos a la que de otra manera sera marginada por el mercado. Es decir, un impuesto alto a las zonas que albergarn vivienda de pobres reduce el precio de acceso y permite a la familia pobre pagar la diferencia a futuro. La decisin implica sopesar si resulta preferible que el pobre pague al propietario original un precio inicial muy fuerte, que posiblemente no disponga, y un bajo o insignificante pago peridico va un impuesto bajo o si es ms conveniente que pague al propietario un precio inicial bajo aun y cuando pague despus pague a plazos una cantidad ms fuerte va impuestos. Un argumento opuesto al de arriba pondra el nfasis en el estmulo de conductas de la oferta. Si el impuesto al suelo dedicado a vivienda para pobres es menor que el de otro uso del suelo, el propietario obtendr una mayor ganancia, como socio del negocio su utilidad ser mayor; si en

cambio lo dedica para una clase social mayor que tenga una carga fiscal mayor, su ganancia ser porcentualmente menor. En consecuencia tendera a ofrecerse ms suelo para pobres que para ricos. De hecho hay indicios de que posiblemente el entorno de baja carga fiscal, y de la tolerancia a no asumir obligaciones de urbanizar, tpicos de Amrica Latina, aumenta las ganancias de la oferta de suelo para pobres frente a otros mercados donde las cargas fiscales y obligaciones reducen dichas ganancias. De hecho este es uno de los incentivos al mercado informal y precario de suelo para los pobres, es decir que los capitales inmobiliarios se sientan atrados por el nicho de la informalidad por ser ms redituable. Adicionalmente esto trae como consecuencia que el gobierno de la ciudad tenga que obtener subsidios de otras fuentes fiscales para corregir la falta de servicios en dichos asentamientos precarios que tiene que introducir a un costo varias veces superior a que si se hubiese hecho de manera preventiva. En trminos de incentivos para atraer inversiones hacia la ciudad, se pone en tela de juicio si estos son realmente necesarios e incluso si los efectos pueden ser contrarios. Un industrial que tiene que seleccionar entre dos ciudades, supongamos iguales, con poltica fiscal sobre la propiedad del suelo diferenciada se enfrentar a lo siguiente: aquella ciudad que exenta del impuesto a la propiedad a industrias que se instalen en su jurisdiccin, no pagar impuesto a partir de que se establezca, pero pagar por un precio del suelo mayor que el propietario original podr exigir en virtud de que no tiene que compartir nada con el gobierno de la ciudad; aquella otra ciudad que cobra altos impuestos a la propiedad, el industrial pagar mucho al gobierno local pero se compensar con un pago menor al propietario del suelo. En virtud de que al final del da desembolsar la misma cantidad de dinero en ambos casos y la nica diferencia ser el destino del pago; en el caso de la primera ciudad, el destino del dinero ser el bolsillo de un particular con un fin ajeno a la actividad del industrial, en el segundo caso, el destino ser la tesorera de la ciudad que con le regresar servicios e infraestructura que le permitir operar mejor a la industria que llegue a instalarse en su jurisdiccin. Esto pone en una perspectiva diferente las guerras fiscales que han emprendido las ciudades que compiten por inversiones que salen a comprar ubicacin, dichas guerras fiscales pueden no slo ser intiles sino perversas pues para algunas ciudades el sacrificio fiscal puede convertirse en suicidio fiscal y no atraer industria alguna. El efecto del impuesto en el precio del suelo ayuda a explicar la formacin de crculos viciosos que se concatenan de maneras muy diversas. El impuesto a la propiedad o mejor dicho la ausencia del mismo o su baja incidencia puede estar alimentando la precariedad de los gobiernos locales, la especulacin y el mercado informal de suelo. Una baja recaudacin, por incentivos intiles o descuentos populares implica bajo gasto en infraestructura y servicios; esto alimenta la escasez de suelo servido que adquiere un sobreprecio que no es castigado por la va fiscal, incluso pensando equivocadamente el dotar de servicios es exento creyendo que anima la inversin cuando en realidad produce mayor retencin del suelo servido exacerbando su escasez. Por su parte esto provoca que amplias capas de poblacin queden excluidas pus no hay oferta que puedan pagar, tendiendo que refugiarse en un mercado informal de suelo mal ubicado y sin servicios a un precio alto, la presin que esto genera al pobre alienta una poltica de descuentos o exenciones a pobres que retroalimenta el crculo de la precariedad financiera del gobierno de la ciudad. Reconceptualizar el efecto del impuesto en el mercado de suelo tiene implicaciones concretas en el diseo de polticas fiscales especficas. Muchos gobiernos urbanos en Amrica Latina han introducido tarifas progresivas a los gobiernos locales que tendran que revaluarse a la luz de su efecto en el mercado. Por otro lado han introducido premios a usos productivos y castigos a la retencin de suelo, particularmente con sobre alcuotas a los terrenos baldos. Estas polticas no presentan una coherencia desde el punto de vista de su impacto en el mercado y en consecuencia en la distribucin de espacio entre grupos sociales y el funcionamiento de la ciudad. Unas tendran impacto en el incremento de precios de suelo sin servicios para poblacin de bajos ingresos y otras en la reduccin de suelo servido, sin que exista mucha conciencia por parte de quienes las concibieron y de quienes las decidieron. Una tarifa a impuestos que presentan respuestas tan atpicas, respecto de otras mercancas, puede parecer progresiva desde el punto de vista fiscal pero puede resultar regresiva desde el punto de vista de acceso al suelo.

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Desde luego que el impacto del impuesto en el precio est muy influido por el nivel general de la carga fiscal. La variaciones entre premios y castigos y entre alcuotas progresivas y sobre alcuotas puede ser insignificante si la carga general sobre la que se diferencian es muy baja. Las tarifas progresivas en Amrica Latina responden muy probablemente a la necesidad de los polticos de la ciudad a buscar corregir la distribucin inequitativa de la riqueza urbana, muy evidente a los ojos de cualquier habitante de la ciudad. Sin embargo, es probable que esta redistribucin va el impuesto a la propiedad sea ms simblica que realista, una baja carga fiscal inicial con bajo impacto, hace que cualquier variacin que se le monte encima, como pudiera ser una sobre alcuota a los baldos, tenga un efecto igualmente insignificante. Desde luego que la administracin misma de los impuestos a la propiedad, la manera como se registran predios y contribuyentes, la forma como se estima la base del impuesto, el modo como se emite y cobra el gravamen agrega elementos de distorsin aun mayor. La administracin deficiente de los gravmenes a la propiedad dificultan aun ms el distinguir los efectos que puede tener en el mercado, y desde luego que el xito de una poltica fiscal depende fuertemente de su correcta administracin. Sin embargo, la actuacin debe ser en ambos campos, proponerse slo una buena administracin del impuesto actual no es suficiente, eliminar slo las distorsiones que genera una mala administracin puede evidenciar una distorsin aun mayor lo que implica actuar tambin en tarifas y el nivel de las mismas, se debe actuar en ambos mbitos al mismo tiempo. De hecho una evaluacin de una administracin eficiente debera incluir mirarla a la luz de los efectos en el mercado y la estructura de la ciudad y no slo una evaluacin de la eficiencia recaudatoria por s misma. Una falta de registro de terrenos en zonas pobres o la subvaluacin de inmuebles de alto valor, ambas prcticas muy frecuentes en Amrica Latina, llevan implcitos descuentos y exenciones con efectos en el mercado y en la estructura urbana que pocas veces se evalan. De igual manera, el abigarrado universo de descuentos y exenciones que se encuentra en diversos pases de la regin latinoamericana, hacen tan compleja la identificacin de efectos como la resolucin misma de la administracin deficiente del impuesto, incluso estas dejan ver la inconsistencia en la poltica fiscal de este impuesto y el bajo entendimiento del mismo. Los tributaristas tradicionales suelen aplicar los principios generales de economa fiscal que son vlidos para mercancas que operan en condiciones de competitividad pero que no lo son cuando se trata de mercancas con una esencia diferente que les impide cumplir con todos los supuestos. Un entendimiento mejor de cmo se comporta el suelo permitir tal vez reconceptualizar la polticas fiscales a las que est sujeto y de presentar una oportunidad mejor de ser una fuente ms significativa de financiamiento de las ciudades. Incluso en una visin ms amplia, un entendimiento del vnculo entre el impuesto, el mercado y la estructura de la ciudad, permitir balancear la funcin financiera del recurso con la dimensin social, espacial y econmica del mismo. El 100% de la renta del suelo puede convertirse en fuente de financiamiento de las ciudades, al menos en potencia. Un propietario del suelo lo pudo haber adquirido de manera gratuita, a travs de la colonizacin, la conquista, la herencia, etc. o pagando a un propietario anterior un precio equivalente a la renta capitalizada del uso corriente y obtener un incremento al venderlo a un precio que equivalga a la renta capitalizada del uso expectante. En el primer caso el propietario captura el 100% de la renta, la diferencia entre el precio que pag, es decir cero, y el precio de venta, esto es visualizado por el propietario como una ganancia coloquialmente denominada plusvala. En el segundo caso, el propietario paga un precio y slo captura la renta adicional que pueda surgir por un uso que el propietario anterior no pudo anticipar en el precio de venta, es decir que descuenta al precio de venta el precio pagado originalmente y esto constituye una ganancia a la que coloquialmente tambin denomina plusvala; si el propietario original no compr sino que recibi gratis el terreno, como en el primer caso, uno y otro obtuvieron una plusvala. Si acumulamos las plusvalas de ambos casos, en la totalidad del precio final del suelo subyace la plusvala, todo el precio del suelo es plusvala. En la medida en que los propietarios de una ciudad o de una zona de la ciudad adquirieron el suelo de manera gratuita visualizarn ms fcilmente que el 100% del precio es plusvala; por el contrario, si predominan ms propietarios que pagaron algo por el predio, visualizarn que la plusvala slo es el incremento que se manifieste por encima de lo que pagaron. Indistintamente de como lo visualicen, todo el precio es plusvala, no slo el incremento.

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La aceptacin del concepto coloquial de plusvala nos permite visualizar que todo el precio del suelo constituye una potente fuente de financiamiento de la ciudad; de hecho estamos hablando como se explic de la renta del suelo que slo la ciudad como un todo puede producir. A manera de parntesis debemos aclarar que no estamos incorporando dentro del monto de la plusvala el costo de la urbanizacin, es decir estamos hablando del residuo neto una vez descontado ese costo; tambin cabe aclarar que la urbanizacin puede crear plusvala adicional al terreno, por encima del costo de la urbanizacin y que esta plusvala adicional puede ser muy grande si los terrenos urbanizados son escasos en la ciudad. El concepto de plusvala ha encontrado manera de colarse en ordenamientos jurdicos que tienen que ver con el financiamiento de las ciudades. El sentido que se adopta con ms frecuencia es el de la plusvala surgida por el incremento de precio que se forma entre un momento dado y otro, en medio de los cuales est alguna accin pblica, un hecho generador, a la cual se le puede atribuir el incremento. En efecto, la ms evidente es una obra pblica que beneficia a las propiedades que se encuentren dentro de su radio de influencia, por ejemplo una vialidad, un acueducto, un parque o una escuela que aumentar porque ahora es deseado por un demandante con mayor capacidad de pago que est dispuesto y apto a pagar por esos atributos extra. Tambin est el incremento por la autorizacin de un uso del suelo ms redituable que el anterior, por ejemplo autorizar que cambie de un uso rural a un uso urbano, de un uso habitacional a uno comercial o de una densidad menor a una mayor. Estas acciones pblicas forman parte esencial de la dinmica de las ciudades, las obras pblicas y los cambios de usos e intensidad son parte de la dinmica estructural de la ciudad que tiene impacto en zonas particulares. Estos cambios provocan movimientos estructurales de los precios del suelo con incidencia particular en ciertos predios de la ciudad. Estos movimientos son los que reciben mayoritariamente el nombre de plusvalas. Hay otros movimientos de los precios, aquellos que afectan continuamente a todos los precios del suelo en una economa, es decir que son movimientos estructurales generales y otros que la afectan momentneamente es decir los movimientos coyunturales. Como cualquier otro incremento en el precio del suelo, aquellas tambin son plusvalas, de hecho los propietarios no distinguen entre las formadas por cambios particulares de las formadas por cambios generales o coyunturales en la economa. Sin embargo, las legislaciones que recogen el trmino de plusvala pueden estar acotndolo slo a unas y no a todas las posibilidades de incremento. En trminos gramaticales, plusvala suele definirse como el aumento del valor de un bien por causas extrnsecas al propietario del bien, es decir por causas sobre las que no tiene control directo, pero por las cuales s obtiene un beneficio. La renta del suelo o su forma capitalizada en precio es el ejemplo ms claro de plusvala. La plusvala en caso del suelo urbano es ms notoria que en el caso de, por ejemplo, el suelo rural; los aumentos pueden ser decenas o centenas de veces mayores sobre todo cuando se trata de predios en la periferia de la ciudad que pasan de ser rurales a urbanos. Dichos aumentos resultan loteras para aquellos propietarios que se encontraban en la zona de crecimiento de la ciudad y que se les autoriz aprovechar dicha ventaja externa. La ciudad cre esa ventaja, que es aprovechada de manera particular por un propietario especfico. Lo que el colectivo cre, es privatizado de esta manera por el propietario. La causa fue extrnseca, el efecto fue intrnseco. Dicho de otra manera la externalidad de estar junto a la ciudad fue internalizada en el precio del sueloReiteramos que no estamos hablando del precio de un inmueble por la inversin en capital que se haya hecho sobre el terreno, ese corresponde en todo caso al propietario de dicho capital, es decir que la causa del incremento no es extrnseca. Esta es la esencia de la discusin cuando se selecciona la base de un impuesto a la propiedad; si la base slo incluye el valor del suelo, el impuesto est gravando el componente del precio de un inmueble que fue producido extrnsecamente al propietario; si se en la base a la construccin, entonces tambin se est gravando el capital que se le adicion. La distincin es importante si lo que se busca es que la ciudad, creadora de la condicin extrnseca, recupere para s el incremento en el precio, es decir la

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plusvala, y permita que el particular se quede con la parte con que el contribuy, es decir el capital. Medir el incremento de plusvala no es fcil. Suelo en brea, sin ninguna inversin en capital se puede encontrar en la periferia de las ciudades. En la medida en que uno se adentra en la ciudad, la cantidad de suelo en brea que se puede encontrar se va reduciendo, mientras ms denso se hace el entramando de inversiones pblicas en vas, acueductos y dems, ms difcil ser encontrar terrenos en brea. Adicionalmente, la cantidad de suelo que se puede encontrar en venta es aun menor que la cantidad fsicamente existente, Todava ms difcil es encontrar terrenos en venta comparables a los que se les quiere medir la plusvala, es decir donde las todas las causas extrnsecas que determinan su precio sean homologables excepto la que se busca medir. En el caso de que la plusvala slo se conciba como el incremento y no el total, entonces se requiere un registro de casos afectados y otros no afectados por una condicin especfica extrnseca, el hecho generador, para poder identificar la plusvala. Un modelo hednico posiblemente podra distinguir el valor de cada caracterstica, sin embargo esa tarea no es fcil. La manera ms recomendable de calcular el precio de un terreno es partir del precio de las mercancas inmobiliarias que se pueden construir en el predio considerando del mximo y mejor uso posible, futuro, potencial o expectante que se puede dar al terreno, hay ms informacin sobre el precio de la mercancas inmobiliarias que sobre terrenos sin construccin. A ese dato se descuenta la inversin que se requerira para producir dichos bienes y ponerlos en el mercado; el residuo que resulte corresponder al precio mximo que el constructor de esas mercancas estar dispuesto a pagar por el terreno. Si lo que se quiere es calcular el incremento del precio, o plusvala, entonces se debe aplicar el mismo clculo dos veces, primero un residual a partir de la mercanca a la que se podra dedicar el terreno antes del hecho generador de la plusvala y otro que parta de la mercanca que se podr aplica despus del hecho generador. Puede darse el caso de que la comparacin entre una medicin y otra resulte negativo y el propietario argumente que hubo una minusvala. La reduccin de la renta o del precio de un terreno es perfectamente posible y se puede deber tambin a causas extrnsecas del propietario del suelo. Con frecuencia el propietario podra verse tentado en exigir una compensacin o indemnizacin por la reduccin del precio del terreno; incluso alguna ley tal vez reconozca la minusvala y prevea la compensacin, como sucede la legislacin que busca castigar la contaminacin ambiental. Sin embargo, una cosa es la existencia de la minusvala y otra quien tiene derecho a reclamarla. Esta discusin debe llevarse a un plano superior, debe llevarse al plano de la propiedad de la plusvala que no necesariamente forma parte de los derechos que detenta el propietario del suelo. Si la renta, precio o plusvala del suelo es producida por causas extrnsecas al propietario entonces su reclamo a disfrutar de los beneficios queda en duda, si la ciudad es la que proporcion esas causas, es la que propici el incremento, entonces corresponde a la ciudad dicho incremento, el derecho a la plusvala es de la ciudad. Si recordamos que todo el precio del suelo es la acumulacin de plusvalas sucesivas, indistintamente si hubo o no propietarios que se apropiaron de una parte a lo largo de la sucesin de la propiedad, entonces el derecho a la totalidad del precio, a la totalidad de la renta o de la plusvala corresponde a la ciudad. Si la plusvala es propiedad de la ciudad, la minusvala tambin es de la ciudad, la afectada es la ciudad y no el que detenta la propiedad. Desde luego que si el propietario particular haba pagado a otro propietario particular una plusvala que no le perteneca de origen, entonces el nuevo propietario siente que el afectado es l; sin embargo cualquier reclamo por una minusvala posterior debe hacerse al propietario particular original y no a la ciudad. Cunta la plusvala ha podido ser gozada por la ciudad? Cunta plusvala ha recuperado la ciudad para financiar sus compromisos con la ciudadana en general? Probablemente muchsima menos que la minusvala que su propia accin haya causado. Ni la plusvala ni la minusvala pueden ser objeto de reclamo de los titulares de los predios. La cantidad de plusvala que la ciudad ha regalado a los particulares, es infinitamente superior que la minusvala que la ciudad ha causado. A la luz de lo anterior, el pago de minusvalas slo procedera si previamente se le

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pagaron las plusvalas, es decir que para sea factible una devolucin debe haber antecedido una entrega. El pago plusvalas de los particulares al gobierno de la ciudad no es algo nuevo ni raro. A lo largo de la historia, con mayor o menor claridad legislativa, los particulares han pagado por la plusvala recibida por la ciudad, en algunos casos muy poco en otras el 100%. Los mecanismos son muy diversos pero podemos acomodarlos en dos grandes categoras. El pago en efectivo y el pago en especie. Desgloses de ambas categoras podra listarse de muy diversas manera, probablemente la mejor debera ser segn el porcentaje de plusvala que la ciudad logra recuperar de los particulares. Comencemos con la primera categora. Las plusvalas recuperadas en efectivo en diversas ciudades del mundo van desde el pago casi insignificante hasta el pago del 100% de la plusvalas acumulada, es decir de la totalidad de la renta urbana. En un extremo se encuentra el cobro de un impuesto peridico a una alcuota muy pequea respecto del precio del suelo, en el otro se encuentra el cobro de arrendamiento de tierra propiedad del gobierno de la ciudad. En efecto ambas son frmulas de recuperacin en efectivo de la plusvala. El arrendamiento de tierras gubernamentales no es nuevo como fuente de financiamiento urbano, muchos gobiernos de ciudad fueron dotados de tierra desde su fundacin y en cantidades suficientes para arrendarlas en el mercado y con ello financiar buena parte del gasto pblico. Tal es el caso de las tierras que fueron entregadas gratuitamente a los ayuntamientos por merced, mercedadas, de las coronas europeas conquistadoras o por los gobiernos independientes que se fueron constituyendo despus, generalmente conocidas precisamente como tierras fiscales. La venta de parte de dichas tierras tambin ha servido de fuente financiamiento. En trminos de recuperacin de plusvalas, la diferencia entre el arrendamiento y la venta de tierras fiscales estriba en que la primera es ms sensible a los movimientos de los precios del suelo y por consiguiente puede recuperar plusvalas que inicialmente eran difciles de anticipar y la segunda no, es decir que la venta slo puede anticipar los usos futuros que puedan ser previsibles por el vendedor o evidenciables a travs de pujas de los compradores, pero no otros usos que surjan despus. El arrendamiento de tierra fiscal es utilizado por pases tanto de economa planificada como de economa de mercado y ambos presentan experiencias de administracin con diversos resultados financieros, nada despreciables en algunos casos. La venta suele corresponder a estrategias puntuales de organizacin de un proyecto sobre un terrenos que se ha plusvalorizado, a la liquidacin de tierras fiscales especficas para financiar otras inversiones o deuda o una poltica de liquidacin de activos pblicos para que estos se muevan en el mercado libre. En este ltimo caso los gobiernos suelen renunciar a porciones de la plusvala sea porque concientemente las regalan o porque no tienen manera de preverlas. Debe destacarse que en el caso de tierras que son adquiridas por el gobierno de la ciudad para su posterior venta pueden ser fuentes de financiamiento slo si la adquisicin fue a un precio inferior al precio de la venta ulterior. Esto es factible en aquellas legislaciones donde el gobierno de la ciudad tiene el poder de adquirirlas, de hecho expropiarlas, a un valor registrado en el catastro inferior al valor de mercado o al valor del uso corriente es decir sin expectativas de usos futuros ms redituables. Tambin puede depender de que el incremento del precio sea producido por la obra pblica que se invierte en o junto al terreno adquirido o por el cambio de autorizacin al uso o la intensidad y que genera una plusvala que por la adquisicin pblica anticipada no es apropiada por un particular original. A la recuperacin de plusvalas por va de la propiedad pblica le siguen la venta pblica de derechos de construccin o de desarrollo. El derecho de construccin desmembrado del derecho sobre le nuda propiedad permiten distribuir la titularidad entre un derecho bsico sobre un uso que no requiere construccin, por ejemplo cultivar, y el derecho sobre un usos que s lo requiere, por ejemplo habitar. Las bases jurdicas de este desmembramiento varan entre los pases que lo ponen en operacin, la mecnica comn es que el gobierno de la ciudad cobra por autorizar la construccin de una determinada superficie construida un monto equivalente al incremento de

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precio, plusvala, que dicho predio adquiere porque se puede construir sobre de l. Por ejemplo, el gobierno de la ciudad cobra la diferencia entre el precio de un terreno urbano al que se le permite construir, digamos, dos veces la superficie del predio y el precio del mismo terreno al que slo se le permite cultivar. En esencia, la ciudad cobra el incremento por pasar de ser rural a urbano; en virtud de que el incremento puede ser de varias decenas o hasta centena de veces mayor, se est hablando de casi la totalidad del precio del suelo. Con frecuencia, en los pases donde se aplica este mecanismo se acepta que el titular del suelo lo es tambin de un potencial de construccin inicial, que puede ser una, dos o ms veces la superficie del terreno y lo que la ciudad cobra es por la superficie adicional a la superficie inicial. Las cuotas que paga un propietario por obtener la licencia de construccin en su terreno son de hecho una venta precaria de derechos de construccin, particularmente cuando el monto que se paga no refleja el costo de emitir la licencia sino una medida de valor atada a la superficie autorizada, como puede la cantidad de m2 construidos o un porcentaje del costo de la construccin. En ocasiones la venta de derechos se efecta slo en una zona de la ciudad, en otras se autoriza que la venta sea entre privados dentro de una zona o entre dos zonas, una donde la construccin se quiere inhibir y otra donde se quiere promover; en este ltimo caso no se constituye en fuente de financiamiento de la ciudad. Como se puede ver, la venta de derechos de construccin, es un mecanismo de recuperacin que puede equivaler a casi del 100% de la plusvala si la ciudad es duea del potencial total de construccin o puede ser ninguna cuando ni siquiera se cobre por otorgar la licencia de construccin. Tambin se puede apreciar que cuando la venta de derechos de construccin es casi igual al total de la plusvala el gobierno de la ciudad est actuando prcticamente como propietario del suelo, pues una especie de derecho de superficie es vendido en el mercado segn el potencial de construccin de cada predio; adicionalmente mantiene el poder de captar plusvalas futuras cuando stas se cristalicen en adquisiciones adicionales de superficie. Decimos que esta accin es casi el equivalente a toda la plusvala, pues al menos el equivalente a la renta rural es retenido por el titular particular del suelo. Este esquema equivale tambin al caso en que le gobierno de la ciudad adquiere el terreno a un precio rural y lo arrienda o revende a un precio urbano. El pago de cualquier impuesto incidental sobre la propiedad tambin constituye un mecanismo recuperador de plusvalas. Los tributos por las ganancias ocasionales, a veces subsumido en los impuestos sobre la renta, provenientes de la venta de inmuebles es de hecho un mecanismo de recuperacin de plusvalas del suelo en su versin de incremento calculado entre el precio de compra y el precio de venta. Tambin recupera plusvalas el tributo que paga el comprador de un inmueble, en el caso de la adquisicin de un terreno sin mejoras, es decir sin capital invertido, el tributo tiene la caracterstica de que se capitaliza en el precio del terreno y, aunque fsicamente lo desembolse el adquirente, lo repercute en el enajenante, pues disminuye del precio del terreno. Estos y cualesquiera otros tributo que pague el enajenante o el adquirente son en trminos econmicos vehculos de recuperacin de plusvalas; no importa la denominacin fiscal con las que se les defina, no importa si se les clasifica como tributos personales, como en el caso de los que inciden sobre los enajenantes a los que se les atribuye como ingreso personal, o como tributo real como suele visualizarse a los tributos atados a la propiedad raz que paga el titular de la propiedad. El nivel de recuperacin de la plusvala por la va fiscal est determinado fundamentalmente por la alcuota del tributo y por la manera como se calcula la base; en funcin de esto, al igual que la venta de derechos de construccin, la recuperacin podr ser nfima o podr ser muy grande. Tambin debe considerarse si el nivel de gobierno que se beneficia del tributo es el que efectivamente representa a la ciudad que gener la plusvala. Con frecuencia los tributos por ganancias ocasionales van a parar a las arcas de gobierno nacional y no a las del gobierno local que gobierna la ciudad; aunque tambin se podra argumentar que el gobierno nacional regresa esa plusvala al gobierno local por la va de las transferencias entre esos dos niveles, no obstante las frmulas de las transferencias poco tienen que ver con la plusvala recuperada.

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La manera ms difundida de recuperacin de plusvalas es a travs de tributos recurrentes a la propiedad inmobiliaria, particularmente el frecuentemente denominado impuesto predial (o a la propiedad inmobiliaria). Cuando existe este impuesto, como sucede en muchas ciudades, lo que sucede de hecho es que la renta que puede producir un terreno se distribuye entre el titular de la propiedad y el gobierno de la ciudad. En lnea con lo que se ha venido diciendo, cuando la alcuota efectiva del tributo es baja la porcin de la renta que va al bolsillo del propietario es mayor, cuando es alta la porcin es menor. Esto se refleja desde luego en el precio del terreno cuando es puesto en venta; si el impuesto predial que se va a tributar es alto, el adquirente se ve en la necesidad de apartar recursos para pagar el impuesto en el futuro, si el impuesto es nulo, no aparta nada. En el caso de impuesto nulo el adquirente no se ahorra nada, porque el propietario, en su posicin de detentador de un bien escaso, tiene el poder de exigir la totalidad de la capacidad de pago del adquirente. En suma si la alcuota efectiva del impuesto predial es equivalente a la tasa de la renta del suelo, el 100% de la plusvala es recuperada por el gobierno de la ciudad; en tanto la alcuota vaya siendo ms baja, el gobierno de la ciudad va permitiendo que el propietario se quede con una porcin cada vez mayor plusvala. Es decir que cada unidad monetaria que se deje de pagar como impuesto predial, se acaba pagando como precio del suelo. El adquirente desembolsa la misma cantidad una parte al propietario, otra a la ciudad. Como se puede ver, cualquiera de los mecanismos de pago en efectivo pueden recuperar plusvala en distintos proporciones, todo depende de los parmetros con los que se haya diseado el mecanismo; incluso en el caso de arrendamiento de tierra pblica cuando el canon del arrendamiento se fija en un monto inferior a la renta que el predio puede generar. En funcin de los parmetros que se definan estn los ingresos que el gobierno de la ciudad puede recuperar. Puede representar el ingreso ms importante de la ciudad como en el caso de Canad donde los gobiernos municipales gozan del impuesto predial con el registro ms alto del mundo o Hong Kong donde el 100% del suelo es propiedad pblica y es arrendado a precios de subasta competitiva o puede ser insignificante como en el caso de varios pases latinoamericanos donde el impuesto predial representa niveles muy bajos o donde las tierras pblicas se venden o rentan a precios muy bajos o esta simplemente no existe. La otra va de recuperacin de plusvalas es el pago en especie. La recuperacin de plusvalas en efectivo que realiza el gobierno de la ciudad sirve al final del da para ser gastado en la ciudad. Si el gasto es en obras y servicios urbanos que incrementan la renta del suelo, el esquema se puede simplificar haciendo que el propietario asuma dichas obras y servicios, es decir que pague la plusvala de una vez en especie. Las obligaciones que tiene el propietario a donar o ceder una parte de su propiedad para equipamientos colectivos, de edificar dichos equipamientos y de construir las redes generales y particulares de infraestructura, son en esencia recuperaciones en especie de las plusvalas adquiridas por los terrenos. En este sentido, la contribuciones por mejoras, figura existente en casi todos los esquemas tributarios de las ciudades y que intencionalmente dejamos fuera de la seccin anterior, puede entenderse como un pago al gobierno de la ciudad como contratista del propietario que le ayuda a cumplir con una obligacin; visto as, el gobierno de la ciudad es una contratista a nombre de un conjunto de propietarios que se tienen que unir para hacer una obra colectiva. En esta categora caen tambin otras obligaciones ms amplias de la propiedad, como pueden ser la de asociarse con los predios vecinos (y en algunos casos separados) en un polgono de tamao adecuado para que la construccin de infraestructuras y equipamientos puedan viabilizarse y para que puedan incluirse usos poco o nada redituables que de todas maneras necesita la ciudad. La inclusin de estos usos beneficia a todos los predios y que de otra manera tendran que subvencionarse por separado; tal es el caso de usos sociales, pblicos y ambientales. Bajo los nombres de reajustes de tierras, reagrupamientos parcelarios, polgonos de actuacin, proyectos inter-ligados, consorcios y otros similares estas obligaciones permiten incluir usos que de otra manera posiblemente requeriran subsidios para que existiesen. Bajo otro punto de vista, estos mecanismos de financiamiento de obras y de usos pueden visualizarse como distribuidores de cargas y beneficios de una manera ms equilibrada que si no se pudieran en operacin.

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La recuperacin de plusvalas va el pago en especie contribuye con el financiamiento de la ciudad reduciendo el gasto directo que de otra manera tendra que hacer el gobierno de la ciudad. Yendo un paso ms all en la concepcin de este mecanismo, las obligaciones de la ciudad de dotar de servicios urbanos, se transfieren a obligaciones de la propiedad del suelo. El propietario est plenamente capacitado de financiar estas obligaciones porque la ciudad le otorga una plusvala, le genera las causas extrnsecas necesarias que incrementan el valor de sus terrenos. Nuevamente, la esencia del financiamiento de los servicios a travs del suelo depender de los parmetros con que se definan las obligaciones; a menores obligaciones, mayor plusvala regalada, a mayores obligaciones menor la plusvala regalada. Al igual que las obligaciones fiscales estas obligaciones de hacer, se acomodarn dentro del precio tope que los usuarios pagarn por el suelo. Si las obligaciones de hacer se generalizan a todos los propietarios, su cumplimiento es perfectamente financiable a partir de la plusvala que de todas maneras pagarn los habitantes de la ciudad. Por el contrario si las obligaciones slo aplican a una porcin de propietarios estos buscarn atender slo a los usos ms redituables para no ver disminuidas sus expectativas de ganancia, y si los usos redituables no son demandados suficientemente el da de hoy para cumplir las expectativas de todos los propietarios, entonces retendrn sus terrenos y esperarn que estos se presenten en el futuro. El resultado es la marginacin de los usos menos rentables. Tres aspectos adicionales se deben tomar en cuanta. El primero es que cuando se habla de la ciudad o del gobierno de la ciudad ya no se puede considerar automticamente que se est hablando de un gobierno municipal; esto slo se puede hacerse si la ciudad es pequea o el municipio es muy grande. Las realidad de las ciudades de hoy en da es son multi-jurisdiccionales, es decir que se asientan en ms de una autoridad municipal. Este tema no puede dejar de enfatizarse porque implica que las ventajas de localizacin de las distintas partes de la ciudad pueden estar cayendo en jurisdicciones fiscales y regulatorias distintas, cada una con una poltica tributaria y de obligaciones a la propiedad distintas. La coordinacin fiscal y regulatoria a escala metropolitana es imperativa si se quiere establecer una poltica sostenible de recuperacin de plusvalas. En efecto, si una jurisdiccin introduce una recuperacin de plusvala ms fuerte que la otra, los propietarios empujarn a los usos menos redituables para aceptar slo a los ms redituables que les permitan mantener sus expectativas de ganancia y empujarn indirectamente los precios del suelo al alza. Si toda la zona metropolitana adopta una poltica consistente, entonces los propietarios tendrn que reducir sus expectativas y entregar la plusvala del suelo ya sea en efectivo o en especie en beneficio de la ciudad. Otro aspecto es el de la complejidad de las funciones de los gobiernos de las ciudades, ms aun si se encuentran en una zona metropolitana, no por el tamao grande que podran no tener sino por la complejidad operativa y administrativa que implica. En tal sentido, no puede esperarse que todo el financiamiento de la ciudad provenga de una sola fuente, no todo puede provenir de la renta del suelo; debe contextualizarse esta fuente de financiamiento dentro de otro conjunto de recursos que se deben articular en la metrpoli de manera coherente. Hoy en da las transferencias provenientes de niveles superiores de gobierno inyectan recursos a las ciudades que se pueden traducir en plusvalas apropiadas por los propietarios del suelo. La armonizacin de mecanismos de recuperacin de plusvalas con estas transferencias implica un diseo cuidadoso. Un aspecto final, debe tenerse conciencia de que la promocin comercial inmobiliaria y las instituciones de crdito tambin movilizan recursos en torno al suelo y que deben conocerse los instrumentos financieros a travs de los cuales operan no slo las obligaciones del gobierno de la ciudad sino cmo se viabilizan fondos para la construccin de la ciudad. La banca hipotecaria presta dinero para construir y adquirir inmueble tomando como garanta el valor del inmueble, dentro del cual se esconden rentas del suelo, se esconden plusvalas. De hecho las variaciones al alza de las garantas se deben a los movimientos de los precios del suelo una de cuyas variaciones importantes es el de los movimientos en zonas particulares. El gobierno de la ciudad es la responsable de dichos movimientos a travs de autorizaciones de uso y densificacin y a travs de la obra pblica. Es la que crea las causas extrnsecas sobre las cuales se basan las garantas de los prstamos a la construccin y al financiamiento hipotecario.

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La recuperacin de plusvalas cobra muchas dimensiones. La ciudad es la que crea esas plusvalas y debe explotar los mecanismos que le permitan recuperarlas. La deteccin de hechos generadores de incrementos de plusvala, su medicin, el diseo de los instrumentos especficos, el nivel de recuperacin es parte del diseo financiero que viabilice una ciudad. No hay una frmula nica, aunque se reconoce que el impuesto al suelo es el mecanismo ms comprehensivo de recuperacin de plusvalas, no es fcil reformarlo si se quiere elevar el nivel de recuperacin. En tanto se va incrementando, se pueden poner en operacin los otros mecanismos descritos que se focalizan sobre propietarios especficos a los que se les est regalando injustificadamente las plusvalas. La recuperacin en esos casos de notorio regalo de plusvalas puede tener efectos pedaggicos benficos que permitan el fortalecimiento de un impuesto predial. Un predial as fortalecido acostumbra a todos los ciudadanos a asumir la responsabilidad del financiamiento de la ciudad. Como opcin, que tambin complemento, est la transferencia de obligaciones de dar servicios de la ciudad hacia la propiedad del suelo para que esta la asuma, la concepcin de que no hay beneficio sino hay carga o de que no hay derecho sino hay obligacin es la esencia de la movilizacin de recursos para una ciudad mejor .

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