Da modelagem improvisao: reinterpretando a modelagem organizacional*

Bianor Scelza Cavalcanti**

S U M R I O : 1. Introduo; 2. Aproximando teoria e prtica; 3. O quadro de referncia conceitual para modelagem organizacional; 4. Colocando em xeque os fundamentos da modelagem organizacional: da modelagem para a improvisao; 5. Implicaes para o estudo da modelagem no setor pblico; 6. Inferncias conclusivas. S U M M A R Y : 1. Introduction; 2. Bridging the gap between theory and practice; 3. Organizational modeling conceptual framework; 4. Putting in check the fundamentals of organizational modeling: from modeling to improvisation; 5. Implication for the study of modeling in the public sector; 6. Final inferences. P A L A V R A S - C H A V E : modelagem organizacional; funcionalismo estrutural; abordagem interpretativa; improvisao; poltica de gerenciamento pblico. K E Y W O R D S : organizational design; structural functionalism; interpretivism; improvisation; public sector policies. Este artigo analisa os desenvolvimentos conceituais da modelagem organizacional (MO) e faz uma breve reflexo sobre suas implicaes para o estudo da mudana organizacional no setor pblico. Como resultado dessa jornada, emerge a constatao da relevncia das abordagens interpretativas para o tema da modelagem, notadamente a de Karl Weick (1995) que mais recentemente a ele dedicou direta ateno. Alm da introduo, em sua primeira seo, o artigo se refere ponte entre a teoria das organizaes e a prtica da modelagem organizacional. A seguir, resume o quadro de referncia conceitual bsico da modelagem organizacional, explicitando suas razes paradigmticas na vertente sistmico-contingencial do funcionalismo estrutural. A terceira seo apresenta a viso interpretativa da modelagem organizacional, destacando a contribuio de Weick. Finalmente, so inferidas

* Artigo recebido em jul. e aceito em set. 2004. ** Diretor da Ebape/FGV. E-mail: bianor@fgv.br.

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algumas implicaes sobre a modelagem organizacional no setor pblico brasileiro e apresentadas indagaes passveis de virem a se transformar em questes de pesquisa de novos estudos. A ltima seo do artigo apresenta concluses gerais. From design to improvisation: reinterpreting organizational design This paper analyzes conceptual developments related to organizational design and reflects on their consequences for the study of organizational change in the public sector. As a result of this journey, emerges the relevance of the interpretative approaches for organizational design, specifically the contribution of Karl Weick. In its first part, the paper bridges the gap between organizational theory and organizational design practices. Next it summarizes the basic conceptual framework, explaining its paradigmatic roots in the systemic-contingency approach of structural functionalism. The third part of the paper presents the interpretative perspective of organizational design, highlighting Weicks contribution. Finally, it makes some inferences regarding organizational design in the Brazilian public sector and raises a few issues that might become object of research in new studies.

1. Introduo
Este artigo analisa os desenvolvimentos conceituais da modelagem organizacional (organizational design ) e faz uma breve reflexo sobre as suas implicaes para o estudo da mudana organizacional no setor pblico. Como resultado dessa jornada, emerge a constatao da relevncia das abordagens interpretativas para o tema da modelagem, notadamente a de Karl Weick que, mais recentemente, a ele dedicou diretamente ateno. Em sua segunda seo, o artigo se refere ponte entre a teoria da organizao e a prtica da mudana organizacional. Na ltima destaca-se o papel de duas perspectivas: modelagem organizacional (MO) e desenvolvimento organizacional (DO). A terceira parte do trabalho resume o quadro de referncia conceitual bsico da MO, explicitando suas razes paradigmticas na vertente sistmico-contingencial do funcionalismo estrutural, enfoque dominante na teoria da organizao. Observase, tambm, a converso da teoria da organizao em quadros de referncia conceitual integrativos, capazes de orientar diagnsticos e intervenes de MO. A quarta seo apresenta a viso interpretativa da modelagem, destacando a contribuio de Karl Weick que entende MO como um cotidiano exerccio de improvisao. Baseada numa viso da organizao como uma entidade que emerge de aes, arranjos e redes de relaes, Weick inova ao perceber a precariedade das estruturas objetivadas e enfatizar a importncia das mltiplas interpretaes reflexivas dos indivduos.

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Finalmente, na quinta seo, so inferidas algumas implicaes sobre MO no setor pblico brasileiro e apresentadas indagaes passveis de se transformar em questes de pesquisa de novos estudos. Na sexta seo, concluses de ordem geral.

2. Aproximando teoria e prtica

A teoria da organizao rica em pesquisas e diversificada em termos de orientaes paradigmticas (Burrell e Morgan, 1980). Com base nesses desenvolvimentos tericos, dois importantes passos foram dados para a sistematizao e uso do conhecimento para beneficiar mais pragmaticamente as organizaes: as correntes de modelagem organizacional e desenvolvimento organizacional (Cavalcanti, 1979). Embora ambas se preocupassem com questes relativas performance organizacional, o DO enfocou os processos interativos entre os indivduos e os grupos, a partir de uma perspectiva comportamental. Ao contrrio, a modelagem enfocou a interveno no conjunto das variveis formais da organizao, em busca de uma integrao entre o microfoco do comportamento organizacional e o macrofoco das estruturas e processos organizacionais. Nesse sentido, a modelagem organizacional, evoluindo das consolidaes de uma teoria da organizao mais descritiva e explanatria, buscou desenvolver modelos mais normativos. Eles aplicam pesquisa e anlise (Van de Ven e Ferry, 1980) e oferecem diretrizes para modelagem geral de variveis organizacionais (Galbraith, 1977). De maneira simplificada, possvel resumir os esquemas de referncia terica para a modelagem organizacional, nos quais elementos so sintetizados e proposies fundamentais da teoria da organizao so sugeridas. O conceito de modelagem organizacional resulta da combinao de definies acerca da organizao e do conceito de escolha estratgica. Assim, a MO percebida como:
o processo que promove a coerncia entre os objetivos ou os propsitos para os quais a organizao existe, os padres de diviso do trabalho e a coordenao entre as unidades e as pessoas que vo desempenhar as tarefas. O conceito de escolha estratgica sugere que as escolhas so feitas acerca de objetivos e propsitos, escolhas relativas s diferentes maneiras de organizar-se, escolhas relativas aos processos de integrao dos indivduos com a organizao e, finalmente, uma escolha que refere-se a se os objetivos, os mtodos de organizao, os indivduos, ou alguma combinao destes elementos deveria ser alterada, de maneira a adaptar-se s mudanas ambientais.

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(Galbraith, 1977:5)

Considerando as diferentes contribuies teoria da organizao, comeando com os autores clssicos, os pesquisadores de modelagem organizacional desenvolveram quadros de referncia conceitual que indicam as variveis de modelagem objeto de escolhas estratgicas.

3. O quadro de referncia conceitual para modelagem organizacional

A literatura de modelagem organizacional, produzida a partir dos anos 1970, caracteriza-se por um conjunto de elementos convergentes. O primeiro deles a fundamentao tcnica nos desenvolvimentos da teoria da organizao construda sob a gide do paradigma funcionalista, que ofereceu a base dominante para a conduo da sociologia acadmica e do estudo das organizaes (Burrel e Morgan, 1980:25). A grande maioria dos esforos de construo da teoria da organizao enraizou-se nos pressupostos ontolgicos, epistemolgicos e metodolgicos do funcionalismo, bem como na sua viso do homem. O compromisso com uma viso objetivista do mundo organizacional, e com a regulao, equilbrio e estabilidade dos sistemas sustentam, nesta pragmtica perspectiva de produo do conhecimento, compromisso maior com a razo instrumental (Ramos, 1981), orientada para a soluo de problemas prticos. Observa-se, tambm, a converso da teoria da organizao, de veio funcionalista, em quadros de referncia conceitual integrativos, capazes de orientar tecnicamente diagnsticos e intervenes de MO. Recorrendo-se ao esquema usado por Burrel e Morgan (1980:3) para analisar os pressupostos sobre a natureza da cincia social, cotejando as abordagens objetivista e subjetivista, observa-se que a abordagem objetivista da modelagem organizacional pressupe: o realismo, na sua ontologia; o positivismo na sua epistemologia; o determinismo, quanto sua compreenso da natureza humana; e o carter nomottico na sua metodologia. Quanto ao realismo na viso ontolgica, a organizao, suas estruturas, processos, mecanismos e instrumentos de gesto, bem como as interaes sociais em seu mbito produzidas ou reproduzidas, so tidos como entidades empricas que tm existncia prpria, estvel, como algo concreto e material, que independe da conscincia e apreciao dos indivduos. Contraposto a este realismo preponderante, est o nominalismo. Este pressupe uma viso de entidades que s existem num momento etreo em que um ou mais indivduos delas esto conscientes e sobre elas fazem interpretaes, em geral diferenciadas, quando no contraditrias, sacando mltiplos significados. Significados que podero ser outros, num momento imediatamente seguinte, transformando-as no plano subjetivo.

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Quanto ao positivismo na viso epistemolgica, o chamado conhecimento aplicado, desenvolvido e validado no universo das intervenes de MO, se d atravs de diagnsticos organizacionais que buscam identificar regularidades, principalmente em termos de padres disfuncionais de comportamento e interaes, e relaes de causalidade a eles associadas, referentes aos elementos constitutivos da organizao. Evidentemente, nos diagnsticos organizacionais, a validao do conhecimento produzido obedece critrios mais frouxos quando comparados aos requisitos adotados na pesquisa acadmica, quer seja pela rejeio de hipteses, quer pela pesquisa experimental controlada. A validao do conhecimento no contexto do diagnstico se d pelo seu cotejamento com os resultados de pesquisas tericas, pelo mtodo da tentativa e erro (avaliao de resultados ex post factum), via benchmarking, pela intuio informada, ou ainda por uma combinao desses mtodos. Contrape-se ao positivismo o antipositivismo, viso na qual o mundo social essencialmente relativstico e pode ser compreendido apenas a partir do ponto de vista dos indivduos que so diretamente envolvidos em atividades que deveriam ser estudadas (Burrel e Morgan, 1980:5). Nesse sentido, os antipositivistas rejeitam a busca pela identificao de leis e regularidades, a possibilidade de generalizaes significativas, e a validao do conhecimento por observadores e atores externos ao. Para eles, mais que uma irrelevncia, o conhecimento objetivo uma impossibilidade no reino social. No que diz respeito ao determinismo, os estudiosos da modelagem organizacional pressupem que o comportamento dos indivduos e suas atividades so, em larga medida, determinados pelo ambiente em que esto inseridos. Da atriburem importncia fundamental racionalidade na modelagem de estruturas, processos e procedimentos, pela crena no papel indutor de comportamento funcional que esses mecanismos exercem sobre os indivduos e atividades, tendo em vista a realizao dos objetivos organizacionais. O desafio da modelagem, e razo da sua existncia, influenciar (controlar) o comportamento com os mecanismos formais de gesto. Na viso voluntarista da natureza humana, o indivduo no se conforma s estruturas que o cercam, por ser autnomo e livre em suas escolhas. Tanto o comportamento virtuoso, como aquele transgressor de alguma ordem estabelecida, seja ela boa ou perversa, sob critrios morais ou funcionais, fundamentalmente fruto da volio, e portanto independente se no de influncias, certamente de determinaes estruturais. Quanto ao carter nomottico de seu aparato metodolgico, a anlise organizacional e os diagnsticos para a remodelagem organizacional se valem largamente de tcnicas quantitativas para a anlise de dados, surveys, questionrios, testes de estilos gerenciais e outros instrumentos padronizados de pesquisa. Em contraposio, estudos de abordagem ideogrfica visam buscar conhecimento de primeira mo do assunto sob investigao.

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Ela (a perspectiva ideogrfica) coloca considervel ateno na aproximao com o sujeito e explorao dos detalhes de sua histria de vida. A perspectiva ideogrfica enfatiza a anlise das narrativas subjetivas que uma pessoa gera entrando nas situaes e se envolvendo no fluxo da vida cotidiana a anlise detalhada dos enfoques gerados a partir destes encontros com os sujeitos e os enfoques revelados em narrativas impressionistas encontradas em dirios, biografias e documentos jornalsticos. O mtodo ideogrfico enfatiza a importncia de deixar o sujeito revelar sua natureza e caractersticas durante processo de investigao. (Burrel e Morgan, 1980:6)

Como citado, o universo tcnico e acadmico da MO identifica-se com a abordagem objetivista. A apresentao, nos pargrafos anteriores, do contraponto referente abordagem subjetivista se justifica por duas razes. Primeiro, por facilitar a melhor compreenso, pela percepo do contrrio, dos pressupostos bsicos objetivistas que informam as intervenes tcnicas de MO e o debate acadmico do tema. Segundo, porque como se ver adiante, insights gerados por estudiosos que adotam aquela abordagem cada vez mais inspiram, se no converses paradigmticas, concesses enriquecedoras nos estudos e intervenes de modelagem. Entre os elementos que consubstanciam a literatura da MO observa-se, tambm, a convergncia na identificao mais precisa das variveis estruturais formais, de cuja modelagem apropriada depende o alcance de resultados organizacionais referentes a categorias como eficcia, eficincia, lucratividade, inovao, competitividade etc. O pressuposto corrente que as variveis de modelagem, relacionadas em quadros conceituais, esto sujeitas s decises ou escolhas estratgicas (Galbraith, 1977 e 1995; Nadler e Tushman, 1992; Hardy, 1994; Hall, 1984) de executivos chefes e gerentes, estando, portanto, sob seu controle. Como Galbraith (2002:9), referindo-se ao quadro conceitual por ele desenvolvido, explica, O quadro consiste de uma srie de polticas modeladas que so controlveis pela gerncia e podem influenciar o comportamento dos empregados. Entre as variveis destacam-se: estratgia (valores, misso, objetivos, metas, produtos, servios, mercados), estrutura (especializao, forma, distribuio de poder, departamentalizao), processos (planos, programas, oramentos, sistemas e fluxos de informao verticais e laterais), recompensas (salrios, promoes, bnus, participaes nos lucros, opes por aes, recompensas no-monetrias), pessoas (recrutamento, seleo, rotao, treinamento e desenvolvimento). Outra convergncia importante na literatura est na valorizao das variveis referentes a processos, recompensas e pessoas como foco de modelagem, em detrimento da supervalorizao, j superada, das variveis referentes estrutura.

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Fundamental ao argumento deste artigo, ao se analisar a literatura, a adeso ao entendimento do carter sistmico das organizaes, ao assumir que as variveis relacionam-se entre si. Este pressuposto impe, do ponto de vista da modelagem organizacional, o critrio do alinhamento ou congruncia nas escolhas de desenho adotadas, para que se possa garantir altos padres de desempenho e resultados. Nas palavras de Nadler e Tushman (1992:51-52):
Uma organizao pode ser vista como um conjunto de componentes a tarefa, os indivduos, a organizao formal e a organizao informal. No entanto, em qualquer sistema a questo crtica no quais os componentes, mas qual a natureza de suas interaes e como as relaes entre os componentes afetam a forma de sua combinao para produzir output . Um grau relativo de congruncia existe entre cada par de componentes organizacionais. A congruncia entre dois componentes definida como o grau em que necessidades, demandas, objetivos e estruturas de um componente so consistentes com necessidades, demandas, objetivos e estruturas de um outro componente. Desta maneira, congruncia uma medida do grau de ajustamento dos pares de componentes (...). O modelo agregado, ou organizao inteira, apresenta um grau relativamente alto ou baixo de congruncia sistmica no qual pares de componentes tm alta ou baixa congruncia.

A formalizao da hiptese bsica do modelo :

ceteris paribus (...) quanto maior o grau total de congruncia entre os diferentes componentes, mais efetiva ser a organizao, considerando que a efetividade est sendo definida como o grau no qual o output real da organizao similar ao esperado ou planejado, como especificado pela estratgia. (Nadler e Tushman, 1992:52)

A centralidade do conceito de nveis de certeza/incerteza, associado natureza da tarefa da organizao e ao carter de suas relaes ambientais, decorre do requisito de congruncia. A importncia do conceito de incerteza reside na sua capacidade de refletir, expressar e resumir a natureza qualitativa das interaes organizao/ambiente, como mediadas pela tarefa (task) e a estratgia definidas. Igualmente relevante sua pertinncia para a deciso, uma vez que o nvel de incerteza a que um sistema est sujeito avaliado em funo da disponibilidade de informaes para o processo decisrio. Convm lembrar que, certamente, um dos maiores breakthroughs na teoria da organizao e, conseqentemente, na anlise organizacional, foi a substituio da ao (eficiente) pela deciso (satisfatria) como principal

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unidade de anlise (Simon, 1960). Como Galbraith (1977:36-37) a define operacionalmente: Incerteza a diferena entre a quantidade de informao necessria para realizar a tarefa e a quantidade de informao que a organizao dispe. Nesta tica, variaes em situaes organizacionais so, de fato, variaes na capacidade das organizaes processarem a informao e tomarem decises sobre eventos que no podem ser antecipados (Galbraith, 1977:39). Portanto, em situaes de alta incerteza, informaes requeridas pela tarefa tendem a ser coletadas, distribudas e processadas para a deciso em tempo real, isto , durante a execuo da tarefa. Nesse sentido, compartilha-se, na literatura, o entendimento do carter contingencial da MO. Em nveis menores de incerteza esto associadas estratgias mais simples e, conseqentemente, modelos organizacionais mais tradicionais do tipo burocrtico-mecanicista. Em nveis altos de incerteza esto associadas estratgias mais complexas, requerentes de MO capaz de gerar atributos opostos aos do modelo burocrtico, como flexibilidade, velocidade, integrao, inovao (Ashkenas et al., 1999). Observa-se, tambm, na literatura, a constatao de que, embora em qualquer momento dado, diferenas relativas ho de existir em relao aos nveis de incerteza a que esto sujeitas diferentes organizaes ou seus subsistemas, a intensidade e o ritmo das mudanas no cenrio da globalizao indicam uma tendncia definitiva no sentido de modelagens distintas daquelas que prevaleceram no sculo XX, tendo o modelo burocrtico por referncia maior. As constataes empricas e proposies de formas e mecanismos dessa natureza so organizao horizontal, corporao virtual, organizao modular, estruturas focadas no cliente, equipes multidimensionais, coordenao eletrnica e outras (Galbraith, 2002). Esse um interessante paradoxo com que devem lidar os modeladores das organizaes de hoje. Se por um lado devem assumir a relativizao dos nveis de incerteza a que esto sujeitas diferentes organizaes (Woodward, 1965; Burns e Stalker, 1961), ou seus subsistemas organizacionais distintos (Lawrence e Lorsch, 1972) e, conseqentemente, a determinao de escolhas de modelo organizacional com maior ou menor grau de afinidade aos atributos do modelo burocrtico, o ritmo e a complexidade das mudanas, no cenrio da globalizao, esto indicando um acelerado afastamento, em termos gerais, dos mecanismos mais burocrticos de gesto. A despeito dessa tendncia, o aqui e agora das decises de modelagem requer a considerao dos conceitos de diferenciao e integrao , como introduzidos por Lawrence e Lorsch (1972:12-13) no final dos anos 1960. Finalmente, observa-se na literatura a constatao de que o alucinante ritmo das mudanas na ambincia organizacional e a conseqente imposio de mudanas organizacionais levam os modeladores condio de cotidianos agentes de mudana. Como observa Galbraith (2002:5), referindo-se s decises de modelagem organizacional: Assim que a deciso tomada, a situao modifica-se, demandando que

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a gerncia reapreenda e redecida. A combinao de variedade, dimenses mltiplas e mudana faz com que a empresa tome mais decises, com mais freqncia. O carter sistmico-contingencial da MO central sobretudo no que se refere necessidade de obteno de congruncia na modelagem das variveis organizacionais, tendo em vista resultados. Os elementos formais do modelo organizacional atuam, portanto, como uma estrutura de sinalizaes, indutoras de comportamentos funcionais das pessoas, quando e se adequadamente modelados. Ou seja, quando modelados guardando compatibilidade entre si e, no seu conjunto, em relao estratgia organizacional adotada. A sinalizao emitida pelos componentes (variveis organizacionais modeladas) de cunho probabilstico, e no determinstico, em face da prpria natureza do homem, das relaes sociais e mesmo da ao da organizao informal. No obstante o ritmo e a intensidade das mudanas em nossos dias, o carter artificial das organizaes requer estruturas e mecanismos formais de gesto, ainda quando sujeitos a remodelagens em menores espaos de tempo. Esses sinalizadores do comportamento podem ser comparados aos modernos ILSs (instrument landing systems ) que orientam o pouso na aviao em condies de visibilidade limitada. No caso, simplesmente impensvel a possibilidade de distores no sinal que conduzam o piloto ao desastre. No reino das organizaes, no entanto, so comuns as incompatibilidades no desenho de estruturas, polticas e mecanismos de gesto. Muitos dos sinais produzidos anulam-se mutuamente em vez de reforarem-se de maneira devida. Nessas situaes de modelos organizacionais imprprios, a gerncia, em vez de apoio sua atuao, tem nesses mecanismos fontes de problema e obstculos ao seu desempenho. As pessoas, por sua vez, sentem-se desnorteadas, com planos que indicam prioridades no observadas no oramento, por mecanismos de consulta que no correspondem urgncia dos fatos, por recompensas que premiam a incompetncia, por normas que criam obstculos realizao de metas programadas. importante contrastar duas consideraes de Jay Galbraith, feitas em momentos diferentes, a propsito dos esforos de modelagem. A primeira, no seu importante Organization design (1977:9) onde assume:
que uma estrutura conscientemente modelada, baseada em teorias organizacionais correntes, pode melhorar a efetividade das organizaes considerando que a melhor estrutura provavelmente no vai evoluir espontaneamente das interaes humanas, num razovel perodo de tempo. No entanto, uma organizao no pode ser modelada sem as pessoas que a operam de dentro. A participao das pessoas necessria no apenas para a aceitao desta nova modelagem, mas tambm para gerar uma nova modelagem que deve levar em considerao as diversas caractersticas nicas de qualquer organizao especfica.

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O denso programa de pesquisas do autor sintonizado na evoluo dos fatos, no entanto, parece t-lo levado a observar, mais recentemente, que:
Alguns anos atrs, os gerentes de alto escalo no eram interessados na organizao, ainda menos em adquirir uma compreenso superior dela ou capacitar-se na sua criao. A organizao percebia-se como alguma coisa relativa aos organogramas e descries de tarefas males necessrios ou atividades burocrticas (...). As organizaes de hoje devem dar respostas e ser flexveis. As estratgias necessrias de negcios requerem organizaes de ponta. Como as outras questes mais difceis, estas decises aterrissam na mesa (ou encontram seu caminho para o in-box do e-mail) dos executivos chefes. Estes, gostando ou no, esto sendo forados a se envolver em modelagem organizacional (...). (Galbraith, 2002:1 e 6)

Ao cotejar-se as duas constataes de Galbraith observa-se que, de um problema tcnico, sujeito ao tratamento de especialistas, com algum nvel de participao dos envolvidos, MO passou a ser preocupao e responsabilidade dos executivos chefes, por ser assunto de alta prioridade com definitivas implicaes para os resultados das empresas. No passado, as maiores dificuldades e desafios da concepo e implementao de um novo desenho residiam na temtica da resistncia a mudanas. Na realidade atual das empresas, tais dificuldades migram, em boa medida, para outros fatores de igual ou maior desafio. So eles, o vertiginoso ritmo de mudanas do ambiente, que requer redesenhos organizacionais constantes, cada vez mais em menores perodos de tempo, e a complexidade das organizaes e de suas relaes com o ambiente e, em conseqncia, dos modelos organizacionais sucessivamente redesenhados para a obteno do alinhamento estratgico (Hardy, 1994). Na avaliao de Galbraith (2002:7), estes desenhos que facilitam variedade, mudana, velocidade, e integrao so de difcil execuo, e mesmo de copiar, porque so uma intricada combinao de muitas polticas de modelagem diferentes. Segundo o autor: o que torna a vantagem de uma empresa sustentvel a sua mistura nica de prticas, valores, estruturas autnomas, processos de financiamento, recompensas, seleo e desenvolvimento de produtos campees.

4. Colocando em xeque os fundamentos da modelagem organizacional: da modelagem para a improvisao

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Mas a literatura mais recente da MO no se restringe a apontar a relevncia do executivo chefe como modelador da organizao. Um decision shaper, mais do que um decision maker, como tradicionalmente encarado, escolhendo quem decide e modelando os processos que influenciam como as coisas so decididas (Galbraith, 2002:6). Ao chamar a ateno para a necessidade de se conseguir uma perspectiva balanceada, como sendo um dos maiores desafios da modelagem, Galbraith preocupa-se em especificar o papel do executivo chefe como modelador da organizao, na dinamicamente mutante ambincia organizacional. Tal perspectiva critica o uso indevido, no circunstanciado, dos modelos da moda, ainda quando detentores de credibilidade, ou a insensibilidade s novas prticas potencialmente virtuosas, quando ainda carentes do aval da notoriedade. Igualmente importante, nessa perspectiva balanceada, reconhecer que a escolha de um modelo implica em trade-offs . impossvel a um modelo atender igualmente bem a todos os valores e atividades; a um s tempo prover uma variedade de produtos para uma variedade de clientes em curtos ciclos de tempo e, tambm, obter economias de escala para promover baixo custo.
A estratgia de negcios deve decidir acerca dos critrios necessrios para determinar a tarefa prioritria a ser cumprida. A seguir, uma organizao pode ser modelada para satisfazer estes critrios (...). A tarefa do lder ajudar a organizao a escolher. Esta escolha a deciso trade-off. Qualquer modelagem organizacional tem aspectos positivos e negativos envolvidos em qualquer escolha. As solues de moda, em geral, ignoram os aspectos negativos (...). Os aspectos negativos so o que o lder deve gerenciar. (Galbraith, 2002:8)

interessante notar que essa abordagem de Galbraith parece ter pontos de contato, ainda que superficiais, com abordagens subjetivistas como a de Karl Weick (1995:346-379), que entende a modelagem organizacional como um cotidiano exerccio de improvisao. Talvez seja revelador o fato de que o livro seminal de Galbraith, originalmente publicado em 1977, tivesse como ttulo Organization design, e seu trabalho mais recente (2002), tenha recebido a sugestiva denominao Designing organizations. O uso do mesmo gerndio, pleno de significado ontolgico, constituiu-se na simblica pedra fundamental da obra mestra de Weick (1979), The social psychology of organizing. Nela, Weick apresenta uma viso da organizao como uma entidade que emerge, a cada instante, de aes, comunicaes, arranjos e redes de relaes. Um ente mutante resultante de processos de organizao contnuos, cambiantes, cooperativos e conflitantes, produzidos pelo relacionamento humano. Algo bem diferente daquele ente concebido a partir de pressupostos de

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equilbrio sistmico, garantido por estruturas mais estveis, prevalecentes na teoria funcionalista das organizaes e, conseqentemente, nas abordagens de MO. J se comea a observar uma influncia dessa viso interpretativa assumida por Weick na perspectiva emergente da MO; uma viso na qual a estrutura entendida em seu dinamismo e precariedade, como um processo contnuo de construo social da realidade. Segundo Ranson et al. (1980:3), a estrutura concebida como um meio complexo de controle que continuamente produzido e recriado em interao e que, ainda assim, modela essa interao. interessante observar que o interesse pelos argumentos de Weick talvez esteja ocorrendo muito mais em funo do ritmo acelerado das mudanas impostas pela realidade organizacional hodierna, do que por genuna adeso a pressupostos ontolgicos. A compreenso da precariedade das estruturas objetivadas seria conseqncia das mudanas contnuas funcionalmente determinadas e no atributo intrnseco sua natureza existencial dinmica e fluida, resultante das mltiplas interpretaes, mais ou menos compartilhadas, dos indivduos. Esse novo interesse da parte de estudiosos da modelagem organizacional, firmemente enraizados no pensamento funcionalista, teve uma de suas importantes manifestaes explicitadas em coletnea resultante de denso programa de pesquisas longitudinais, de cinco anos de durao, levado a efeito na segunda metade dos anos 1980: Organizational change and redesign. Ideas and insights for improving performance (Huber e Glick, 1995). Tendo por objeto de estudo 153 organizaes de diversas indstrias, o programa teve por objetivo gerar novo conhecimento acerca do quando e como diferentes tipos de mudana ocorrem e quais seus efeitos na performance organizacional (Huber e Glick, 1995:v). O programa de pesquisas contou com a participao de diversos scholars de importantes universidades e teve a contribuio de Weick, na qualidade de consultor, desempenhando o papel de advogado do diabo. O convite dos editores leitura de seu captulo, na introduo coletnea, explicita a inteno de t-lo no papel provocativo, se no demolidor:
No Captulo XI Karl Weick nos sacode liberto de qualquer complacncia que pudesse ter desenvolvido na leitura dos captulos anteriores. Ele desafia e enriquece a nossa compreenso da modelagem organizacional sugerindo que o processo no parecido com aquele no qual um arquiteto envolve-se, mas que o processo nos quais os atores se envolvem numa improvisao teatral (...). As contribuies do Captulo XI so seus enfoques novos e os desafios apropriadamente argumentados contra a sabedoria convencional. (Huber e Glick, 1995:14)

Concluindo, e ao referirem-se especificamente ao captulo precedente ao de Weick, os autores no se furtaram a instigar seus leitores: Os Captulos X e XI

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posicionam-se em forte contraste entre si e eles provocaro os leitores a considerarem se e como estas perspectivas diferentes podem ser reconciliadas (Huber e Glick, 1995:14). No mesmo diapaso provocativo questionam no captulo de fechamento, onde buscam extrair da obra os novos aprendizados nela contidos: Podem os executivos estimular mudanas contnuas e descontnuas por meio da improvisao e bricolagem? (Huber e Glick, 1995:388). O questionamento daqueles autores central quando se busca entender e explicar as estratgias de gesto de executivos capazes de levar suas organizaes a nveis mais altos de desempenho, a partir da compreenso de suas relaes com as pessoas e com as estruturas vigentes. Qual a relevncia da contribuio de Weick para os estudos relativos aos processos de modelagem organizacional? Reconhecendo a natureza dinmica e fluida da organizao, Weick chama a ateno para uma modelagem que enfatiza o verbo em vez do nome, uma perspectiva que em vez de enfatizar a estabilidade reconhece a importncia da imprevisibilidade. Ele desmonta os pressupostos bsicos da abordagem tradicional de MO e oferece outros pressupostos alternativos que levam a uma reconceitualizao desta ltima, enfatizando sua base perceptiva e dinmica. Para isto, Weick faz uso da metfora da improvisao teatral em detrimento da metfora tpica de arquitetura, muito usada em estudos da rea. Nestes, os estudiosos concebiam a MO como uma atividade limitada que ocorre num ponto fixo no tempo. A atividade tem a ver principalmente com tomada de deciso, concentrada em grupos pequenos, que traduz as intenes em planos. Esses planos so baseados em pressuposies acerca das estruturas, evitando a reflexo acerca dos processos. As estruturas so consideradas solues estveis a um conjunto de problemas que se modificam de maneira incremental (Weick, 1995). Lanando a metfora da improvisao, Weick traz para o estudo das organizaes muitas das idias da corrente etnometodolgica de Garfinkel (1967) onde a ordem social constituda como atividade prtica no curso da interao diria e no deriva automaticamente de padres compartilhados de valores e papis sociais. A ao justificada principalmente aps o fato, referindo-se a um estoque de descries culturalmente disponveis (Powell e DiMaggio, 1990). Os pressupostos da etnometodologia esto presentes na metfora da improvisao:
As pressuposies revisadas que se encontram na base desta reescritura incluem idias como remodelagem uma atividade contnua, responsabilidade para a iniciao da remodelagem dispersa, interpretao a essncia da modelagem, engenhosidade mais crucial que os recursos, o significado de uma ao usualmente conhecido aps o fato e pouca estrutura pode durar muito.

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(Weick, 1995:347)

A coordenao, com base na metfora de improvisao teatral, acontece no porque as pessoas tm vises idnticas acerca da modelagem, mas porque elas tm vises equivalentes acerca do que est acontecendo e o que isso significa. A equivalncia permite que a coordenao e a expresso individual ocorram simultaneamente. Assim, a modelagem uma pea histrica, no uma pea arquitetnica. Para deslocar a concepo da modelagem de um estgio esttico para um dinmico, Weick faz um esforo de desconstruo das pressuposies que dirigem as concepes tradicionais acerca da modelagem. Ele nos lembra que ao mesmo tempo em que os conceitos, as categorias, nos ajudam a conceber o mundo, eles tambm nos impedem de expandir a nossa compreenso alm dos limites que a categoria estabelece. Ou seja, o que todo conceito faz excluir, tanto quanto incluir; ignorar, tanto quanto concentrar-se; entregar para a obscuridade, tanto quanto trazer para os refletores (Burrell, 1997:445). Outra contribuio importante de Weick, tem a ver com sua concepo acerca do construtivismo social. Embora compartilhe os pressupostos do construtivismo social (Berger e Luckmann, 2001), ele contribui muito para desmistificar o uso dessa corrente nos estudos sociais, criticando assim como estudos mais recentes o fazem, ver Latour (2002) a concepo de que o material que participa do processo de construo apenas de natureza social. Fazendo uso do conceito de bricolagem, emprestado de Lvi-Strauss, Weick nos lembra que uma das principais caractersticas do bricoleur que ele faz acontecer com quaisquer instrumentos e materiais que tenha em mos. No se trata apenas de materiais sociais ou objetos, mas de um conjunto heterogneo de diferentes associaes dos dois. A funo do gerente a do bricoleur, no entanto, um bricoleur (todos o somos) mais habilidoso em termos de conhecimento ntimo dos recursos disponveis, observao cuidadosa, intuio, criatividade. A proposio dos estudiosos da modelagem, entre outros aspectos, contm este ponto de interesse que merece realce: em grande medida, a modelagem de uma organizao (...) tem um impacto direto na habilidade dos gerentes individuais tomar e implementar (...) decises (Weick, 1995:349). Weick (1995:359) rechaa esta proposio afirmando que De alguma maneira, a idia do gerente individual uma fico. O seu argumento se sustenta em sua viso do management e da organizao ( organizing) como processos, o que, em decorrncia, reduz a uma fico o significado ontolgico da expresso individual manager. Para Weick (1995:359):
Gerenciar um composto de contribuies parciais dos indivduos cuja identidade definida pelas relaes sociais. O trabalho gerencial profundamente social, o que significa que a disperso e o significado de uma modelagem no

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so controlados com facilidade. A modelagem no cria sistemas sociais; ela criada por sistemas sociais. E, a efetividade da modelagem determinada pelas relaes sociais existentes que so envolvidas pela modelagem.

A modelagem organizacional construda por entidades sociais, como o top management team de Hurst, Rush e Withe (Weick, 1995:358), pelas ligaes das dades verticais entre superior e subordinado de Graen e Scandura (Weick, 1995:360), bem como pelas relaes intergrupais horizontais mobilizadas pelas lideranas. Aes de carter integrativo, fundamentadas na dinmica relacional, produzem design . Como Burns e Stalker (1961:18) lembram, decises so tomadas ou na presena de outros ou com o conhecimento que elas devem ser implementadas, compreendidas ou aprovadas por outros. Com Weick (1995:360) vemos que:
Modelagens so formatadas a servio dos outros que tm importncia, assim como estes outros que importam tambm so eles mesmos moldados pelas modelagem que constroem. Modelagens refletem interesses sociais e elas tambm estruturam interesses sociais. Qualquer ato de um gerente individual , na verdade, um ato de um representante, cujo status e filiao esto em foco (...). O que irreal considerar isto como a atividade de apenas uma pessoa.

Ressaltando a importncia dos processos de interpretao e sense-making, Weick retoma o conceito da gesto de significado, lanado por Smircich e Morgan (1982), segundo o qual o papel do gestor consiste, em grande parte, na gerao de um ponto de referncia, em direo ao qual o sentido de organizao e direo emerge. Uma modelagem improvisada cria um ponto de referncia em torno do qual formam-se significados. Remodelar significa reespecificar este ponto gerador. O comprometimento torna-se chave no processo de remodelagem, uma vez que torna possvel a adequao das pessoas a ambientes turbulentos; possibilita a adequao s dbias relaes causa-efeito; impulsiona os processos de interpretao e padres de ao. O comprometimento um instrumento plausvel de modelagem quanto assumimos que a ao dirigida pela interpretao, e no pela deciso (Garfinkel, 1967). Modelar pela interpretao assume que pessoas podem sentir-se confusas, mas no ignorantes acerca das suas aes, e que essa confuso reduzida pela interao, oportunidades de validao consensual, auto-organizao, memria coletiva, conversao e narrativas. As modelagens que ajudam as pessoas a removerem essas ambivalncias tendem a ser mais sociais, toleram a improvisao e so mais afetadas pela ao do que aquelas baseadas em processos decisrios.

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Nesse contexto o controle direto torna-se mais difcil, parcialmente porque no existem padres exatos para medir a performance. No entanto, at a improvisao implica controle, com bases conceituais que os participantes tomam como dadas, embutidas em rotinas processuais e substantivas, vocabulrio da organizao, canais preferenciais de comunicao, critrios de seleo, agendas de reunies e prticas de socializao. Concluindo, as pessoas que se propem a construir modelagens, esquecem que essas entidades inserem-se em contextos sociais que escapam ao total controle e compreenso. Fazendo isso, ignoram as modelagens emergentes, as maneiras nas quais atores interdependentes tornam-se auto-organizados para enfrentar modelagens pouco especificadas, ignoram o poder da retrospectiva, as maneiras pelas quais a ao gera seu prprio significado. Sair de ambientes turbulentos pode depender de uma contnua improvisao diante das contnuas mudanas. Na viso de Weick, o modelar substitui a modelagem. Mas enquanto Galbraith passa a ver o executivo chefe assumir o papel de modelador-chave, mais como um decision shaper do que um decision maker, Weick entende o processo de modelagem como mais fragmentado e compartilhado. Um processo interpretations shaper onde a interao social constri e reconstri o significado de estruturas sempre precrias.

5. Implicaes para o estudo da modelagem no setor pblico

No exagero afirmar que, no Brasil, as estruturas administrativas precederam a prpria sociedade por no terem fludo originalmente da evoluo do jogo social, mas sim de um transplante concebido sob medida para garantir lealdade, ordem e explorao econmica em benefcio da Coroa portuguesa. As primeiras caravelas j trouxeram fidalgos, funcionrios pblicos, alguns familiares, soldados, degredados, e regimento e instrues minuciosas que pautaram com rigor as aes e interaes destes e dos nativos, segundo os interesses da corte (Castor, 2000). A histria administrativa do Brasil moderno, identificando-se o termo com os esforos de urbanizao, industrializao e desenvolvimento social, condicionada, no plano cultural, pela herana da imposio, proliferao e precedncia da norma, e reforada, no plano prtico, pela cultura bacharelesca daquela herana derivada. O Estado Novo (1937-45) plantou no Dasp as bases de sustentao do poder federal, contraposto ao conservador poder fragmentado das oligarquias rurais exportadoras, caracterstico da Primeira Repblica. Instrumento de exerccio de um poder central autoritrio, embora desenvolvimentista, o todo-poderoso Dasp serviu ao Estado, exercendo o controle da organizao e mtodos, do oramento pblico, da gesto do pessoal e das compras governamentais, sob a gide do valor da racionalidade

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administrativa, transformada em instrumento de poder. Ainda que no equacionando administrao com direito administrativo, como na tradio portuguesa, o inovador Dasp no escapou s influncias culturais condicionantes. Por definio, o Dasp, e seus substitutos no tempo, foi uma agncia de modelagem organizacional do setor pblico, que teve por referncia paradigmtica o modelo burocrtico resultante da leitura de Weber, como feita pelos estudiosos e reformadores administrativos norteamericanos, e os princpios de William Willougby e de Woodrow Wilson. O primeiro propunha uma distino clara, estruturalmente definida, entre as atividades-fim e as atividades-meio (Wahrlich, 1984:50). Wilson, em seu ensaio seminal, propunha a clara distino entre poltica e administrao (Wilson, 1978). Os intuitos de racionalizao e padronizao institudos pelo Dasp, e a base analtica de princpios que compartimentam realidades sociais, o fizeram perder, progressivamente, sintonia com o aprofundamento e crescente complexidade das mudanas polticas, econmicas e sociais em curso. De 1945 aos nossos dias, a histria das sucessivas reformas administrativas no setor pblico pode ser explicada e compreendida luz do quadro conceitual da modelagem organizacional de corte funcionalista, apresentada na terceira seo deste artigo. Trata-se de uma busca constante da diferenciao, necessria lide com atividades de natureza diversa, sujeitas a diferentes graus de incerteza. Diferentes projetos desenvolvimentistas buscaram a flexibilizao do sistema atravs da diferenciao manifesta em modelos institucionais, estruturas organizacionais e processos gerenciais e administrativos correspondentes a autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas, empresas estatais, organizaes sociais e agncias executivas e reguladoras. Assim foi com a era Vargas, com a administrao paralela que apoiou o plano de metas de JK, com o regime militar de 64 e com a administrao gerencial importada por Bresser no governo FHC. Aps cada perodo de flexibilizao, e antes mesmo que se consolidassem estruturas e formas de fazer, os tentculos da padronizao e do controle burocrtico retomaram suas funes (Pimenta, 1993), caracterizando um processo de avanos e recuos. Mais sofisticada hoje a poltica de gerenciamento pblico constitui uma pea importante, por seus atributos ora restritivos, ora capacitadores, do contexto da MO, tanto da administrao direta quanto da indireta. Como a define Michael Barzelay (2003:4):
Este termo se refere a normas institucionais e rotinas organizacionais gerais para o governo, ao invs de arranjos que sejam especficos para departamentos (ou organizaes) individuais. Estas normas e rotinas so subdivididas nos seguintes grupos: processo de planejamento dos gastos e gesto financeira, pessoal e relaes trabalhistas, compras, organizao e mtodos, e auditoria e avaliao.

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A questo a da contribuio da viso interpretativa de Weick, quer seja na sua formulao terica original e mais geral de organizing, quer na da improvisao, mais recentemente desenvolvida em sua abordagem especfica da MO. Em concluso, pode-se afirmar que em nenhum momento dado, no tempo e no espao (administrao direta ou indireta), um dirigente pblico brasileiro e suas equipes gerenciam a implementao de polticas pblicas de naturezas diversas ou atividades produtivas contando, a seu favor, com o apoio de uma modelagem organizacional, das estruturas e mecanismos de gesto formais, que atenda ao requisito da congruncia, como prescrito na literatura estrutural-funcionalista da modelagem organizacional. Essa constatao, por si s, justifica a busca de microanlises orientadas por enfoques mais subjetivistas guiados por uma viso interpretativa da ao humana nesses contextos organizacionais. Por que h gerentes que passam pelo setor pblico deixando um rastro de realizaes, enquanto outros se sentem restringidos pelas estruturas e controles inflexveis, justificando, assim, resultados organizacionais medocres? Que estratgias adotam uns e outros? Como lidam com as pessoas, estruturas e processos formais existentes? Como sancionam novos ambientes, estruturas e processos? Como ampliam e modificam mapas cognitivos gerando novas interpretaes da realidade com seus colaboradores? Como negociam interpretaes concorrentes da realidade? Como improvisam na construo e reconstruo de realidades? Que conhecimentos, nessa linha, so transmissveis em programas de formao e capacitao de administradores? Estas e outras questes so provocativas para um amplo programa de pesquisas. O autor deste artigo tem uma pesquisa em fase de concluso. Talvez este caminho seja mais produtivo do que o apontado pela abordagem funcionalista da modelagem e das grandes reformas administrativas. Com certeza complementar.

6. Inferncias conclusivas
Concluindo, importante observar alguns pontos formadores de configurao tendencial, merecedores de ateno tanto dos estudiosos da administrao como dos reformadores da mquina administrativa. Em primeiro lugar, cabe reconhecer o fato de que a MO firmou-se como subrea de conhecimento, ao mostrar-se capaz de: estabelecer uma slida ponte com a teoria das organizaes, ou seja, entre a teoria e a prtica da mudana organizacional; desenvolver quadros conceituais, integrativos e compreensivos, que do conta das principais variveis organizacionais; gerar pro-gramas de pesquisa emprica, sofisticada e sintonizada com o mundo empresarial em rpida evoluo.

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Em segundo lugar, no mundo da prtica da modelagem, o executivo chefe passou a assumir papel de extrema relevncia como protagonista dos processos de mudana organizacional. Ele participa ativamente, com consultores, gerentes e tcnicos, das reformataes sucessivas das solues organizacionais, em face do acelerado ritmo das mudanas e a relevncia dos modos de organizar para o alcance de resultados. Um terceiro ponto, diz respeito ao crescente interesse da academia, dedicada ao tema da MO, com a teoria da organizao na sua vertente interpretativa. Talvez mais pela precariedade das estruturas e processos formais de um mundo organizacional em acelerada mudana, do que por genuna adeso paradigmtica. Nesse sentido, temas como participao e motivao, tratados numa perspectiva estrutural funcionalista, vo abrindo espao para um tratamento mais profundo do significado atribudo s relaes sociais e suas construes objetificadas, como estruturas e processos organizacionais. O tempo ganha a noo de decurso, a partir da dinmica do cotidiano transformativo, e o espao tomado, sobretudo, por sua natureza cultural capaz de produzir as categorias, mais ou menos compartilhadas, que viabilizam interpretaes relevantes da realidade e de sua transformao, sancionando-as. O quarto ponto, decorrente do anterior, que no plano prtico dos esforos de mudana organizacional planejada, os diagnsticos e proposies de mudana tendam a adotar metodologias participativas e qualitativas, conducentes a uma interpretao negociada da realidade administrativo-organizacional. Em quinto lugar, depreende-se a relevncia de virmos a entender melhor a ao das pessoas, e entre elas dos administradores, em contextos nos quais estruturas e processos formais mais burocratizados competem com a dinmica dos acontecimentos e com a fluncia dos processos reconstrutivos da dinmica social nas organizaes. Esse o caso do setor pblico, onde a poltica de gerenciamento pblico centraliza o controle sobre variveis relevantes de modelagem, em detrimento da diferenciao promotora da congruncia do modelo em suas diferentes organizaes individuais. Nesse sentido, reside a importncia do conceito de improvisao de Weick, talvez elucidador da capacidade diferenciada de gestores pblicos na obteno de resultados, ainda que atuantes sob e sobre as mesmas restries estruturais.

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