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A GUERRA FISCAL NO BRASIL: IMPACTOS ECONMICOS

Marilena Simes Valentim

Resumo: o presente artigo discute a questo da guerra fiscal entre os estados e busca apresentar subsidiariamente algumas alternativas para a reforma tributria. Palavras-chave: Guerra fiscal, sistema tributrio, reforma tributria, constituio.

O Brasil teve o seu sistema tributrio de carter nacional a partir da Edio da Emenda Constitucional n 18, de 1965, onde se encontram delimitados, alm dos princpios tributrios que a legalidade tributria para a segurana da relao jurdicotributria entre o Estado e o Contribuinte, a discriminao das competncias tributrias da Federao, bem como a forma como ser repartida a receita tributria entre a Unio, Estados e Municpios. A estrutura tributria instituda pela Emenda Constitucional de 1965 caracterizou-se por um sistema eminentemente rgido e concentrador. A Unio detinha a maior parte das competncias tributrias, instituindo impostos e detendo sob sua administrao a receita tributria, em afronta ao princpio federativo que deveria existir entre a federao brasileira (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios). Com isso, o Governo Federal detinha a parte mais significativa da receita tributria, podendo a Unio, interferir na competncia tributria dos outros entes federativos. A eficincia do referido sistema revelou-se, sobretudo, na dcada de 60, com forte ingerncia do Estado na economia, com o fortalecimento do setor pblico, compatvel, portanto, com os anos do chamado milagre econmico, quando o crescimento econmico chegou a atingir a cifra de at 14% do PIB em 1973. O referido sistema comeou a ser vulnervel a partir do final da dcada de 70 e incio da dcada de 80, quando o Pas exigia, alm de mudana em sua estrutura poltica, mudana da estrutura tributria, especialmente porque a economia comeava se desestabilizar e faltavam recursos externos, fazendo com que a receita tributria, passasse a ter maior relevncia para o Estado cumprir sua funo bsica. Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, foi instalada uma nova ordem, e, com ela um novo sistema tributrio, que, manteve a competncia tributria da Unio e ampliou a competncia tributria dos estados e municpios. Todavia, a eficcia do novo sistema foi colocada prova, na medida em que a Unio passou a defender a tese de que, inobstante a Constituio (CF/88) ter atribudo novas competncias a Estados e Municpios, no lhes atribuiu o respectivo encargo ou nus delas decorrentes, em prejuzo de toda a Federao. Tanto que, em 1993 com a Emenda Constitucional n 3, introduziram-se novas modificaes no sistema tributrio com a extino e criao de novos impostos. Os estados federados e os municpios com maior liberdade para instituir e isentar impostos, e com a retirada pelo Governo Federal de parte das transferncias constitucional, geraram o conflito federativo, chamado de guerra fiscal. A

interpretao mais comum v a guerra fiscal como a exacerbao de prticas competitivas e no cooperativas entre os estados da Federao. O tema guerra fiscal vem assumindo importncia crescente, frente aos benefcios fiscais e financeiros que vm sendo concedidos de forma generaliza pelos estados s grandes empresas, para que estas se instalem em seus territrios. Estes benefcios tm produzido, acreditam alguns estudiosos, concorrncia predatria entre os estados, contribuindo para agravar a crise financeira em que se encontram. O que se tem, de fato, um confronto entre interesses econmicos dos estados, os quais atravs de concesso de benefcios, que geralmente so via ICMS, buscam favorecer suas economias internas. Muitas vezes as conseqncias econmicas da guerra fiscal so danosas ao desempenho econmico. A troca dos critrios de eficincia econmica por artificialismo tributrio, na localizao de uma indstria, acaba por reduzir o custo privado da produo e aumentar seu custo social. A conseqncia a queda na qualidade e/ou quantidade de servios pblicos. De fato, esses incentivos fiscais no geram, agregadamente, aumento de investimentos, mas apenas determinam sua relocalizao dentro do territrio brasileiro. Dessa forma, no h aumento da produo e do emprego. A guerra fiscal pode comprometer a capacidade do estado de dinamizar sua economia. A nfase na concesso de benefcios fiscais via renncia do ICMS tem minimizado a importncia de caractersticas locais para a localizao de projetos, como por exemplo as economias de aglomerao, qualidade da mo-de-obra, infraestrutura local etc., e intensificando a guerra fiscal entre os estados. Isso reclama um maior ordenamento das concesses fiscais, visando recompor a capacidade de arrecadao das unidades da federao, com vistas ao saneamento de suas finanas. At que ponto a renncia fiscal beneficiaria a sociedade e o desenvolvimento do Estado em detrimento de outras atividades que certamente trariam, tambm, empregos e arrecadao de tributos, com um maior fortalecimento das empresas? As concesses de benefcios fiscais, aliadas ao fato de a atual carga tributria girar em torno de 36% do PIB, com fortes indcios de sonegao fiscal, bem como o alto grau de informalidade da economia, demandam uma nova estrutura tributria, visando corrigir as distores atuais do sistema. O governo federal tentou sistematicamente reduzir o grau de autonomia que os estados tm, para administrar a sua principal fonte de receita. Instituiu, em 1975 o Conselho Nacional de Poltica Fazendria Confaz. Nesse frum, estabeleceu-se a unanimidade como regra para a aprovao de qualquer benefcio a ser concedido. Operacionalmente o Confaz funcionou de modo eficiente at a derrocada do regime militar. A partir da, exacerbaram-se as prticas unilaterais na concesso de incentivos ou dilatao do prazo de pagamento dos impostos por parte dos estados. A frgil capacidade do governo federal para regular, embora seja um fator de extrema importncia, no pode ser tomada como nica causa da ecloso da

disputa entre os estados federados, devemos levar em considerao a retomada dos investimentos internos e externos no pas, a partir de 1993/94. A forte concentrao temporal de investimentos, determinada pelo atendimento aos novos nveis de consumo aps o Plano Real, devido estabilizao da economia brasileira, deu racionalidade postura dos governos estaduais de procurar influenciar a alocao destes recursos, ou seja, atrair este novos investimentos para seus estados, atravs de prticas que ficaram conhecidas como Guerra Fiscal. Os incentivos fiscais no ampliaram o investimento agregado no pas, exceto nos poucos casos em que se pode considerar a Argentina como localizao alternativa, ou seja, os recursos foram transferidos de um Estado para outro Estado dentro do territrio nacional. O custo fiscal dos incentivos deve ser visto, portanto, como integralmente relacionado apenas alterao da localizao interna de investimento, o que inclui tambm o deslocamento de plantas existentes no espao nacional. Por outro lado, a localizao espacial do investimento determinada basicamente pela avaliao das empresas quanto a custos, infra-estrutura, acesso a mercados e logstica. Para aceitar o afastamento da condio de localizao tima, a empresa exige dos governos estaduais um volume de benefcios que cubra tanto o diferencial de vantagens estritamente econmicas, quanto o risco de uma opo que passa a depender de compromissos assumidos por uma determinada administrao de governo. As empresas tm total controle do processo e estabelecem uma dinmica competitiva entre governos estaduais, que se lanam em um leilo de incentivos. As diversas alternativas lhes so apresentadas em p de igualdade, sem que os governos tenham qualquer indicao da preferncia locacional previamente definida. Dada a total impossibilidade de os governos estaduais se articularem para negociar com os agentes privados, o resultado final do processo, aps sucessivas ofertas competitivas, envolve um custo fiscal mximo para o pas. Do ponto de vista da empresa, quanto mais desfavorvel a localizao, maior o custo envolvido. Os estados federados optaram por uma poltica de investimentos e gerao de empregos, em detrimento de uma poltica fiscal estvel que propiciasse o saneamento de suas finanas. Esta poltica foi implementada por meio de benefcios fiscais baseados no ICMS e concesses de crditos, no decorrer de processo de incentivos fiscais o ICMS perdeu sua vitalidade como tributo neutro incidente sobre o valor adicionado. As distores acumuladas ao longo de seu perodo de vigncia fazem com que as medidas contidas na proposta de reforma fiscal sugerida pelo governo federal assumam carter de relevante importncia. A guerra fiscal travada pelos estados reflete a falta de polticas por parte dos estados em estimular o aumento de receita do ICMS. A concesso indiscriminada de isenes fiscais, combinada com as linhas de crditos subsidiados, impediu o crescimento da arrecadao do ICMS e tornou extremamente complexas quaisquer estimativas de seus custos reais. A competio para atrair novos investimentos ultrapassa a concesso de incentivos fiscais e financeiros, estendendo-se a maiores comprometimentos em obras de infra-estrutura bsica e social. Benefcio fiscal generalizado deixa de ser benefcio e passa a ser apenas renncia fiscal, da a

importncia da Reforma Tributria, para que se coloque limites precisos para a ao dos estados. A guerra fiscal entre os estados federados, como demonstrado nos estudos estatsticos no retorna sociedade como forma de benefcio social. A guerra fiscal provoca, em primeiro lugar, perda de arrecadao para o pas, no prazo de durao dos incentivos. Isso no implica, imediata degradao da situao fiscal dos estados que participam da guerra fiscal. Logo, ela no tende a findar-se por si s, e isso exige alguma ao poltica para, para aprovao de uma reforma tributria que, no permita aos estados instituir regras prprias e diferentes de tributar e conceder benefcios. Em segundo lugar, a guerra fiscal altera o sistema de apropriao da receita tributria pelos estados, em decorrncia das mudanas no perfil locacional da atividade produtiva. O governo federal vem tentando restringir o poder dos estados em tributar com a to famosa Reforma Tributria. A proposta inicial do governo (PEC n 175) era muito tmida em relao proposta posteriormente apresentada pelo Ministrio da Fazenda em 1997. Esta, entretanto, acabou recuando em muitos pontos depois que a discusso na sociedade se iniciou, e se passaram a adotar vrias das solues j existentes na proposta anterior do governo, como o imposto sobre valor adicionado partilhado entre Unio e estados. Apesar das restries para uma reforma tributria que atenda perfeitamente s caractersticas ideais segundo as regras da boa tributao, tornou-se consensual a necessidade de alterar o atual sistema tributrio brasileiro. A dificuldade a escolha de um caminho que o torne mais eficiente, mais justo e, ao mesmo tempo, no diminua a carga tributria global e no deixe nenhum ente federativo em situao inferior de antes da reforma. Alm disso, h o problema da transio do atual sistema para um novo, a ausncia de muitas informaes elementares sobre a capacidade de arrecadao de novos tributos e a imprevisibilidade da reao dos contribuintes a um novo sistema. A reforma tributria tem de estar atrelada, tambm a um novo redimensionamento da atividade estatal, dando-se ateno no s ao aspecto da receita tributria, mas tambm ao controle dos gastos pblicos e de uma melhor gesto destes recursos, atravs da ampliao da Lei de Responsabilidade Fiscal. Requer-se tambm, uma radical mudana na poltica de incentivos fiscais, com o corte destes benefcios nos setores que no estiverem cumprindo os requisitos para os quais os mesmos foram concedidos. Alm da Reforma Tributria, necessitar-se-ia de uma arrojada poltica de administrao tributria nos trs nveis de governo, porquanto a eficincia de um sistema tributrio no pode ser alcanada simplesmente com a extino de tributos existentes ou criao de novos impostos, aumentos de alquotas ou diminuio dos prazos de recolhimentos. necessrio aperfeioar a sistemtica de transferncias constitucionais, competncia de instituir impostos ou crditos tributrios.

Referncias Bibliogrficas

AFFONSO, Rui de Brito Alves. (http://www.fundap.sp.gov.br/info/fed2.htm)

Federalismo

no

Brasil.

1997.

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BIAVA, Adriano Henrique Rebel. Avano tcnico com rano de submisso. Carta de Conjuntura, ed. 146 nov/1997.