CEPAL, Mudanca Estrutural Sintese, 2012

Sntese
2012
mudana estrutural para a igualdade
Uma viso integrada do desenvolvimento
Trigsimo quarto perodo de sesses da cepal San Salvador, 27 a 31 de agosto
Sntese
2012
mudana estrutural para a igualdade
Uma viso integrada do desenvolvimento
Trigsimo quarto perodo de sesses da cepal San Salvador, 27 a 31 de agosto
Este documento foi coordenado por Alicia Brcena, Secretria Executiva da CEPAL, com a colaborao de Antonio Prado, Secretrio Executivo Adjunto, Mario Cimoli, Diretor da Diviso de Desenvolvimento Produtivo e Empresarial, Juan Alberto Fuentes, Diretor da Diviso de Desenvolvimento Econmico, Martn Hopenhayn, Diretor da Diviso de Desenvolvimento Social, e Daniel Titelman, Diretor da Diviso de Financiamento para o Desenvolvimento. No grupo de redao participaram Wilson Peres e Gabriel Porcile, que contaram com a colaborao de Martn Abeles, Vernica Amarante, Filipa Correia, Felipe Jimnez, Sandra Manuelito, Juan Carlos Moreno- Brid, Esteban Prez-Caldentey e Romain Zivy.
Distr.: Geral LC/G.2525(SES.34/4) Agosto de 2012 Original: Espanhol 2012-479 Naes Unidas Impresso em Santiago, Chile
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MUDANA ESTRUTURAL PARA A IGUALDADE - SNTESE
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I. A PROPOSTA DA CEPAL: CONTINUIDADE E RUPTURA
O presente documento aprofunda e amplia as propostas que a CEPAL apresentou em La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir. A igualdade como princpio normativo e orientao, tal como ento exposto, supe difundir, ao longo da estrutura produtiva e da trama social, o desenvolvimento de capacidades, o progresso tcnico, plenas oportunidades de trabalho e o acesso universal a servios e redes de proteo social. Porm a igualdade tambm uma condio da cidadania, de carter normativo no campo dos direitos civis, polticos, econmicos, sociais, culturais e ambientais. Requer uma ordem democrtica deliberativa, com a plena participao e voz dos mais diversos atores, e do papel central do Estado como avalista destes direitos, com suas conseguintes tarefas em matria de promoo, redistribuio, regulao e fiscalizao. Para avanar nesta direo so fundamentais os pactos sociais, pois precisamente conjugam a igualdade em termos de deliberao ampliada, de redistribuio dos frutos do crescimento e de acessos a distintos elos da incluso social que constituem a plena titularidade de direitos. Situar a igualdade no centro implica uma ruptura com o paradigma econmico que tem prevalecido na regio durante ao menos trs dcadas. Esta mudana guarda sincronia com a situao histrica favorvel que hoje vivem muitos pases da Amrica Latina e do Caribe, que inclui i) uma acumulao sistemtica de demandas postergadas da cidadania, que levaram a recompor o mapa poltico da regio na dcada passada; ii) Estados e governos com maior tendncia a investir no social e a utilizar mecanismos de redistribuio, o que se reflete no aumento
sistemtico do gasto social e nas polticas contracclicas ativadas sobretudo aps a crise financeira global de 2008 para mitigar seus custos sociais; iii) a irrupo, incipiente, mas ascendente, de polticas centradas em direitos, com vocao mais universalista, em mbitos como o emprego, a sade e as penses e aposentadorias, e iv) o lugar preponderante que passa a ocupar a igualdade de direitos nas cpulas internacionais e no imaginrio global democrtico. Falar de igualdade marca, tambm, uma significativa mudana, na medida em que no s obriga a propor nveis mnimos de renda, mas tambm traz ao debate os temas mais postergados da justia social, que seriam: como os ativos, prestaes e recursos diversos se distribuem dentro do conjunto da sociedade; qual o papel redistributivo que corresponde ao Estado como principal avalista e promotor da igualdade; como se distribui a apropriao, por distintos atores, dos incrementos de produtividade da economia; como se plasma um marco normativo explcito de direitos sociais que requerem pactos fiscais em torno a prestaes de servios universais, e em quais dos diversos campos do desenvolvimento a igualdade se v afetada, seja positiva ou negativamente. Este ltimo conduz a outra considerao, que marca tambm um distanciamento de paradigmas dominantes, como, o de que no s no mbito social que se trata o social. Ao contrrio, tal como j suscitado pela CEPAL, a igualdade e a desigualdade, tanto de ativos como de direitos, se veem fortemente condicionadas pela estrutura produtiva, o desenvolvimento tecnolgico, as brechas no mundo do trabalho, o manejo macroeconmico dos ciclos, a organizao territorial, o desenvolvimento de capacidades, a proteo social e a participao poltica. E ainda, a igualdade social e um dinamismo econmico que transforme a estrutura produtiva, no esto em conflito entre si; so complementares, e o grande desafio encontrar as sinergias entre ambos. Assim, numa viso integrada do desenvolvimento, a igualdade vai se forjando em uma dinmica virtuosa de crescimento econmico e aumento sustentado da produtividade com incluso social e sustentabilidade ambiental. Hoje o carter da mudana em relao a paradigmas precedentes assume novos matizes. Quais so os eixos dessa mudana ou da nova viso do desenvolvimento que aqui se prope? Em primeiro lugar, a poltica macroeconmica e a poltica industrial no podem seguir por caminhos separados e devem articular-se para construir sinergias entre dinmicas de curto e de longo prazo. Do ponto de vista da macroeconomia,
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as polticas fiscais, monetrias e cambiais no devem atuar apenas no sentido de promover a estabilidade nominal e suavizar o ciclo econmico. Podem, ao mesmo tempo, incentivar o investimento de longo prazo, a diversificao da estrutura produtiva e, muito especialmente, a maior convergncia em nveis de produtividade do conjunto da economia. Em particular, o investimento pblico cumpre um papel chave na orientao e promoo da mudana estrutural, ao tornar possvel induzir e promover investimentos privados complementares e identificar os setores e atividades de maior crescimento no futuro. Uma diversificao produtiva maior, com alta incorporao de progresso tcnico e menores brechas de produtividade, bem como com maior eficincia energtica e ambiental, constitui um acervo fundamental para blindar a economia frente ao impacto da volatilidade prpria dos ciclos e, especialmente, frente s vulnerabilidades externas exacerbadas por essa volatilidade. Deste modo, as potenciais sinergias entre macroeconomia e estrutura, entre ciclo econmico e tendncia de crescimento, entre curto e longo prazo, desafiam a conceber como articular do modo mais virtuoso possvel a poltica macroeconmica com as polticas industriais e tecnolgicas. Uma macroeconomia para o desenvolvimento no pode dissociar o ciclo e a estabilidade (real e nominal) da mudana estrutural e de um aumento da taxa de crescimento de longo prazo. Esta articulao deve produzir-se em um enfoque integrado, que priorize de maneira explcita a mudana estrutural e nivele para cima as capacidades e oportunidades sociais. Assim, as polticas macroeconmicas com um conjunto mais amplo de objetivos e instrumentos so parte da proposta e parte da mudana de critrio. Em segundo lugar, as polticas industriais devem estar no centro da orientao do desenvolvimento. Isto tambm determina uma inflexo. Tal como a igualdade foi, por duas dcadas, antema nas polticas predominantes, tambm o foi a poltica industrial. Hoje existe, diferena, crescente reconhecimento da importncia destas polticas em todos os pases que conseguiram reduzir as brechas tecnolgicas, de produtividade e de competitividade em relao s economias na fronteira tecnolgica. A inrcia dos padres de especializao e das trajetrias tecnolgicas baseadas em vantagens comparativas estticas exige uma reformulao dos incentivos que reoriente o investimento e transforme a estrutura produtiva, incorporando maior valor agregado, selecionando setorialmente em funo de saltos de produtividade que irradiem ao conjunto da sociedade, promovendo setores, atividades e trajetrias
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tecnolgicas ambientalmente sustentveis e difundindo, de maneira mais acelerada e sistmica, a inovao tecnolgica. Na perspectiva que aqui propomos, as polticas industriais apontam em duas direes complementares: dotar os setores existentes com claro potencial de crescimento e incorporao de progresso tcnico de maiores capacidades e competitividade e diversificar a estrutura produtiva mediante a criao de novos setores de alta produtividade e de maior sustentabilidade e eficincia ambiental. A isto se agrega a urgente necessidade de promover uma produtividade maior no mbito das micro, pequenas e mdias empresas (PME), sobretudo por sua capacidade para gerar emprego e converter-se em centros de difuso do conhecimento e de apropriao da tecnologia. Investir nas PMEs e microempresas formais e informais no pode ser, como tem sido at agora, um esforo marginal em termos de investimento pblico. A onde se concentra mais da metade do mundo laboral, com baixssimos nveis de produtividade. A poltica de PMEs deve estar estreitamente associada da mudana estrutural, dando lugar s empresas menores em setores dinmicos com alto potencial de aumento da produtividade. Em terceiro lugar, esta poltica industrial hoje se situa no contexto de uma revoluo industrial que abrange as novas tecnologias da informao e das comunicaes, a biotecnologia e a nanotecnologia. A poltica industrial deve inserir-se em plena interao com a fronteira tcnico-cientfica, onde novos paradigmas do conhecimento se traduzem, em ritmo vertiginoso, em novas formas de produzir. Por tal razo, a importncia de investir em pesquisa e desenvolvimento no pode ser evadida: ningum pode dar-se ao luxo de ver passar estes novos modos de conhecer e produzir, desde a janela. A velocidade de gerao do conhecimento vai interconectada velocidade de sua traduo tecnologia e produtividade. Por isso, hoje falar de mudana estrutural implica assumir estas novas maneiras em que o conhecimento se articula com a produo. E implica, tambm, contar com estratgias seletivas na apropriao deste novo paradigma. Em quarto lugar, a sustentabilidade do meio ambiente no pode continuar sendo tema de segunda ordem na agenda do desenvolvimento. Com efeito, prioritrio vincul-la com a mudana estrutural e com um padro de diversificao setorial que esteja em plena sintonia com esta sustentabilidade. Para que isto seja possvel preciso contar com pactos sociais em que o Estado desempenhe um papel chave em promover a dimenso do meio ambiente dentro das polticas industriais, no como uma restrio a estas.
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O desenvolvimento sustentvel requer uma estrutura industrial muito diferente da que hoje predomina na grande maioria dos pases. Somente uma mudana estrutural que redefina setores e tecnologias, a prpria matriz de produo e o foco dos esforos de pesquisa, desenvolvimento, inovao e aprendizagem, permite acelerar o crescimento sem um dano irreparvel ao meio ambiente. Em momentos de mudana de paradigma, quando ainda h flexibilidade e caminhos alternativos, mais necessria resulta a deciso poltica das sociedades de guiar a produo e a tecnologia por rumos que considerem as geraes futuras e o longo prazo. Isto abre um amplo espao de legitimidade e cooperao internacional em favor de polticas industriais ativas, que promovam a mudana estrutural com critrios de sustentabilidade, legitimidade que, com frequncia, se nega a outros tipos de polticas industriais. Em quinto lugar, no social o desafio que o Estado assuma um papel mais ativo e decidido em polticas de vocao universalista. O desenvolvimento de capacidades para incorporar-se de maneira virtuosa em dinmicas de renovao produtiva com alto componente tecnolgico e de conhecimento deve ser direito de todos. Alm disso, requer-se uma sociedade na qual a capacidade para desempenhar-se como cidado e no mundo do trabalho se estenda e difunda de maneira sustentada e acelerada, ao mesmo tempo em que se produza uma absoro progressiva dos trabalhadores informais no emprego formal. Por outro lado, inerente agenda da igualdade de direitos que toda a cidadania conte com padres mnimos de bem-estar que sejam progressivos no tempo e em virtude dos efeitos positivos da mudana estrutural. Por isso, o papel do Estado e da fiscalidade para prover sistemas mais inclusivos e integrados de proteo social deve ser cada vez mais forte, sobretudo em uma regio onde a maioria dos pases tem nesta matria uma grande conta pendente. Cabe advertir, contudo, que a prpria mudana estrutural, ao priorizar setores e atividades e ao selecionar estrategicamente sua criao, gera no curto prazo situaes de perda de empregos, enquanto o aparecimento de novos empregos pode tardar ou exigir uma capacitao ainda inexistente no mercado de trabalho. Da que, para evitar os custos sociais que este processo gera, seja imperativo que o Estado garanta renda queles que se vejam, em um princpio, mais expostos a perdas de postos de trabalho pela recomposio setorial. Ao mesmo tempo, as polticas devem promover a capacitao ativa dos trabalhadores nas habilidades necessrias para as
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novas atividades dinmicas que ganhem peso na economia. Por isso essencial complementar os mecanismos de transferncia de renda com a capacitao adequada para reinserir a populao ativa nos novos padres produtivos. De fundamental importncia tambm sincronizar de maneira contnua a mudana educativa com a mudana estrutural. Neste sentido, a poltica social se considera com duas perspectivas. Por um lado, acompanha e apoia a transio a uma estrutura mais dinmica; por outro, contribui para a sua construo no longo prazo. Por um lado, atua como um paliativo e evita que se elevem as desigualdades medida que se avana em direo estrutura proposta; por outro, fomenta a capacitao e a incorporao dos trabalhadores em mercados formais de trabalho moderno como um investimento tambm necessrio para a mudana estrutural. Este enfoque do social navega, de certa forma, em contracorrente de outro paradigma dominante que plasma, sobretudo, as recomendaes que hoje emanam do mundo financeiro frente crise que se vive na Europa. Surge, com fora, a crtica do Estado de bem-estar e as recomendaes apontam em sentidos similares s que castigaram to duramente as sociedades latino-americanas durante a crise da dvida ou da chamada dcada perdida dos anos oitenta do sculo passado: restrio fiscal com nfase na reduo do gasto social e do investimento pblico. Aqui se suscita, em contraste com o paradigma que se difundiu com tanta intensidade na Amrica Latina durante a crise da dvida e volta a faz-lo hoje na Europa, a importncia de fortalecer o papel do Estado no mbito social. preciso investir no social no s para imprimir ao desenvolvimento um vis mais igualitrio, mas porque precisamente este investimento mais consistente com uma economia dinmica, que permite elevar a produtividade mdia da sociedade mediante capacitao e educao e que simultaneamente mantm os necessrios nveis de demanda interna para reativar a atividade econmica. Em sntese, o eixo central proposto tem a mudana estrutural como caminho, as polticas pblicas como instrumento e a igualdade como valor subjacente e como horizonte ao qual se orienta esta mudana. Quando a mudana estrutural resulta em reduo de brechas de produtividade, diversificao da estrutura produtiva e incremento agregado da produtividade, o mundo do trabalho se beneficia em termos de igualdade porque se reduzem as brechas salariais; se amplia o alcance da proteo social via contribuies a distintos setores da sociedade j que o emprego de qualidade se torna muito mais estendido; melhora
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a fiscalidade graas a um crescimento mais sustentado e dinmico, o que permite reforar a ao redistributiva do Estado, e se estende o acesso a servios diversos por efeito do melhoramento da infraestrutura. Alm disso, uma economia mais integrada em torno a uma matriz produtiva com maior diversificao e intensidade de conhecimento implica, tambm, uma sociedade na qual politicamente mais vivel estabelecer pactos entre atores diversos para tornar mais igualitria a apropriao da riqueza que se deriva dos saltos em produtividade. Finalmente, na medida em que o emprego se formaliza e se torna mais produtivo, facilita dilogos entre os atores do mundo laboral, o que constitui um suporte institucional bsico para avanar na plena titularidade de direitos sociais. O processo de mudana estrutural para a igualdade proposto no documento no uma frmula fechada ou uma lista de aes vlida para qualquer tempo e lugar. O documento oferece propostas concretas de poltica para avanar na direo desejada, mas para sua implementao deve-se levar em considerao as especificidades econmicas, institucionais e polticas de cada pas. No h modelos nicos; a heterogeneidade da regio faz necessria a leitura das polticas luz destas especificidades. Alguns pases partem de uma base produtiva mais diversificada e integrada; outros contam com uma estrutura institucional mais consolidada e com maior experincia na gesto de polticas pblicas; outros enfrentam nveis iniciais de desigualdade e informalidade menos pronunciados. Tudo isso implica que as polticas deveriam avanar em sequncias, velocidades e combinaes que dependero das circunstancias prprias de cada pas. E ainda mais, no possvel conceber a mudana estrutural para a igualdade seno num contexto democrtico, de pactos e acordos sociais que outorguem legitimidade ao papel coordenador e orientador do Estado. Estes pactos tm sua prpria dinmica e tempo, que devem ser respeitados para que as polticas sejam bem-sucedidas e explorem plenamente as sinergias anteriormente mencionadas. A mudana estrutural abordada nos captulos a seguir em suas distintas dimenses e inter-relaes. Destaca-se, em primeiro lugar, o seu carter articulador do desenvolvimento. Neste marco se identificam padres de mudana estrutural, entre os quais o padro virtuoso ao que se deve aspirar aquele que conjuga crescimento do emprego, do produto e da produtividade do trabalho, e que se orienta a aproveitar as complementaridades entre a mudana estrutural e a sustentabilidade ambiental, sobretudo mediante a incorporao da revoluo tecnolgica.
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Mais adiante se examina o vnculo entre poltica macroeconmica e mudana estrutural, enfatizando a relao entre estrutura produtiva e flutuaes cclicas nas distintas fases do desenvolvimento na Amrica Latina e no Caribe, incluindo a industrializao mediante a substituio de importaes, os efeitos dos ciclos de liquidez na economia internacional, em particular nos anos setenta e noventa, e o recente auge exportador e de preos internacionais dos recursos naturais. Os efeitos dos choques externos, combinados com a resposta das polticas macroeconmicas e a ausncia ou debilidade das polticas industriais, tm gerado baixas taxas de investimento, insuficientes para superar as brechas tecnolgicas e de produtividade. Foram frequentes, no passado, polticas pr-cclicas que acentuaram a recesso e aumentaram a subutilizao do capital e do trabalho, debilitando ainda mais o investimento. Tem surgido tambm uma tendncia apreciao das moedas nacionais em relao ao dlar que conspira contra a produo de bens transveis diminuindo sua competitividade e aumentando a presso da importao de bens substitutos e dificultando o acesso s economias de escala que propicia o mercado mundial. Assim, os ciclos e as respostas de poltica tm repercutido na estrutura produtiva e na acumulao de capacidades tecnolgicas e o seu impacto se prolonga no longo prazo. Em seguida, aborda-se a dimenso social da mudana estrutural, mostrando como at agora a regio est marcada por um padro de agudas brechas de produtividade. Este padro, por sua vez, restringe a capacidade do emprego para a incluso social, o que refora a m distribuio funcional da renda (entre os fatores da produo), bem como a m distribuio da renda entre os domiclios. Finalmente se apresenta um conjunto de polticas (industriais, macroeconmicas, sociais e trabalhistas) para avanar em direo a uma mudana estrutural virtuosa, que seja capaz de conjugar uma transformao da matriz produtiva a setores de maior produtividade e sustentabilidade do meio ambiente, mediante a incorporao de progresso tcnico com a reduo de brechas entre setores; uma poltica macroeconmica proativa que permita manejar os ciclos para potenciar a produtividade e o investimento, harmonizando positivamente ciclo e tendncia (no curto e longo prazo), e polticas sociais e trabalhistas que acompanhem a mudana estrutural com efeitos de redistribuio, melhoras no mundo do trabalho e uma apropriao entre fatores dos incrementos de produtividade mais justa.
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II. A MUDANA ESTRUTURAL COMO VETOR CHAVE DO DESENVOLVIMENTO
A mudana estrutural sempre esteve no centro da teoria do desenvolvimento. Esta viso se remonta, entre outros, a Schumpeter e sua ideia do desenvolvimento como um processo de destruio criativa, do qual surgem novos setores, enquanto outros declinam como resultado do aparecimento e difuso de inovaes. Posteriormente, os pioneiros da teoria do desenvolvimento analisaram este processo no contexto de um sistema internacional em que existem fortes assimetrias entre pases, regies e territrios quanto s capacidades tecnolgicas e participao dos sectores intensivos em conhecimentos na estrutura produtiva (Prebisch, 1949; Hirschman, 1958). Estas assimetrias esto sujeitas a retornos crescentes e foras acumulativas que as reproduzem e, em alguns casos, as aumentam com o passar do tempo. Por isso, em ausncia de polticas industriais, a maior parte dos processos criativos se concentra nas economias desenvolvidas. As defasagens tecnolgicas e de renda no se corrigem automaticamente, como demonstrado no debate dos anos noventa sobre convergncia e divergncia entre pases na fronteira tecnolgica e pases atrasados. A literatura econmica tem avanado na anlise de por que algumas economias alcanam a convergncia tecnolgica e de produtividade com os pases lderes mundiais, enquanto outras aumentam sua distncia frente a eles. Embora haja poucos casos de convergncia na experincia internacional, estes oferecem lies relevantes sobre os fatores que a explicam, que se discutem seguir.
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A. Padres de crescimento: Produtividade, emprego e mudana estrutural
A mudana estrutural que sustenta o processo de desenvolvimento o que diversifica a economia e amplia a participao na estrutura produtiva dos setores com maior intensidade em conhecimentos (eficincia schumpeteriana) e com maior taxa de crescimento da demanda (eficincia keynesiana ou de crescimento, segundo Dosi, Pavitt e Soete (1990)). A combinao destes dois tipos de eficincia da estrutura produtiva se denomina eficincia dinmica, porque gera taxas mais altas de crescimento da produtividade, da inovao e do emprego. A mudana estrutural desejvel, isto , a que fortalece os setores com eficincia dinmica, definida e avaliada em funo de seus efeitos agregados sobre o sistema econmico. No h mudana estrutural virtuosa se meramente se multiplicam enclaves de alta tecnologia ou se apenas se modifica a ponta mais eficiente do sistema produtivo. A difuso de tecnologia e a expanso da demanda devem impulsionar no s um pequeno grupo de empresas, mas o conjunto da economia, por meio de encadeamentos para trs e para frente. Emerge deste processo uma distribuio mais homognea das atividades de mdia e alta produtividade, que, ao mesmo tempo, torna mais densa a matriz produtiva. Neste processo de mudana estrutural surgem novos agentes e a mo de obra se desloca dos setores de baixa produtividade aos novos setores que povoam o espao existente entre as atividades de ponta e as de subsistncia (CEPAL, 2007). Assim, a dinmica do emprego um elemento central em todo processo de mudana estrutural. As economias em desenvolvimento se caracterizam por apresentar uma forte heterogeneidade, com parte significativa da fora de trabalho em condies de informalidade ou em atividades de subsistncia. Este contingente de trabalhadores tem baixssima produtividade, o que afeta negativamente a distribuio da renda e a renda mdia da economia. Com a mudana estrutural virtuosa criam-se novos setores e atividades que absorvem a reserva de trabalhadores em empregos mais produtivos, de maior qualidade e mais bem remunerados. A fora que reduz a heterogeneidade a diversificao associada mudana estrutural.
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Para saber se uma mudana estrutural favorece o desenvolvimento, necessrio analisar como os nveis de produtividade e de emprego mudam com o tempo. Num processo de crescimento virtuoso, a produtividade e o emprego se expandem ao mesmo tempo (embora no necessariamente mesma velocidade), sem que o crescimento gere presses insustentveis sobre o setor externo. Enquanto em pases fora da regio e bem-sucedidos se observa a continuidade, ao longo do tempo, dos aumentos do emprego e da produtividade, na Amrica Latina e no Caribe se registram perodos em que predomina a criao de emprego (com atraso ou queda da produtividade) e outros em que resulta preponderante o aumento da produtividade, com baixssima gerao de empregos. Deste modo, na regio se configuram padres de crescimento nos quais nenhum pas tem conseguido combinar, em longo prazo, um elevado crescimento do emprego (pr-requisito para a reduo da brecha interna de renda e da pobreza) com o aumento da produtividade (pr-requisito para a diminuio da brecha de produtividade frente a um mundo em plena revoluo tecnolgica). Um padro de crescimento que gera um crculo virtuoso, como o que se descreve no diagrama 1, compatvel com o objetivo de alcanar nveis crescentes de igualdade. Neste padro, a eficincia dinmica da estrutura implica altas taxas de crescimento e a reduo da brecha tecnolgica; a estrutura se transforma para redefinir a insero externa e a natureza do emprego, medida que aumenta o nmero de empregos de qualidade na economia. O oposto se observa em um padro de tipo crculo vicioso, em que a baixa expanso do produto se traduz em um lento crescimento do emprego, com estagnao ou reduo da produtividade, enquanto a queda do investimento aprofunda as diferenas tecnolgicas e de renda frente ao resto do mundo. Os demais padres correspondem a um ajuste defensivo, em que apenas algumas atividades se modernizam e competem, e o emprego e a economia, em grande parte, so excludos dos benefcios da difuso de tecnologia, e a um modelo de absoro de emprego, em que a mudana estrutural dbil e a expanso de atividades de baixa produtividade (muitas vezes em setores de bens no transveis) depende de um perodo favorvel das exportaes de recursos naturais.
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Diagrama 1 PADRES DE DESENVOLVIMENTO

Crescimento do emprego Crescimento da produtividade Baixo Absoro de emprego Macroeconomia Elevado Forte crescimento da demanda agregada Alto Crculo virtuoso Forte crescimento da demanda agregada Forte crescimento da produtividade Forte mudana estrutural Ajuste defensivo Baixo crescimento da demanda agregada Forte crescimento da produtividade Mudana estrutural limitada a enclaves
Progresso tcnico Baixo ou nulo crescimento e inovao da produtividade Tipo de mudana estrutural Macroeconomia Dbil mudana estrutural Crculo vicioso Baixo crescimento da demanda agregada
Baixo
Progresso tcnico Baixo ou nulo crescimento e inovao da produtividade Tipo de mudana estrutural Nula mudana estrutural
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), com base em J.A Ocampo, The quest for dynamic efciency: structural dynamics and economic growth in developing countries, Beyond Reforms, Structural Dynamics and Macroeconomic Vulnerability, Stanford University Press e R. Astorga, M. Cimoli e G. Porcile, Technological upgrading and employment: patterns from developing economies, 2012.
No quadro 1 mostra-se o crescimento da produtividade e do emprego em algumas economias da regio (Argentina, Brasil, Chile e Mxico) entre 1960 e 2010. Essas taxas se comparam com as da Repblica da Coreia, tomada como referncia por ser um dos casos de maior sucesso em convergncia tecnolgica, produtiva e de renda (catching up) no ps-guerra. Observa-se que os pases da Amrica Latina tiveram alguns perodos de crescimento virtuoso, mas no conseguiram manter este padro de forma contnua, dado que nos anos oitenta mostraram uma queda ou estagnao da produtividade (veja o grfico 1). Esta queda foi acompanhada de perda de empregos nos setores de maior produtividade e da migrao de trabalhadores a atividades de subsistncia e subemprego, o que tendeu a diminuir a produtividade mdia da economia. Este movimento a outra face de uma mudana estrutural regressiva. Ao contrrio, na Repblica da Coreia as mudanas no padro de especializao asseguraram a expanso da demanda e do produto que gera emprego em atividades de alta produtividade. Estas absorvem trabalhadores antes ocupados em atividades de menor produtividade, processo que reduz a heterogeneidade e melhora a distribuio da renda (CEPAL, 2007; Cimoli e Rovira, 2008; McMillan e Rodrik, 2011).
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Quadro 1 AMRICA LATINA (PASES SELECIONADOS) E REPBLICA DA COREIA: CRESCIMENTO DO PRODUTO E DA PRODUTIVIDADE DO TRABALHO, 1965-2010 (Em porcentagens)
Perodo Argentina 1965-1975 1976-1981 1982-1990 1991-2001 2002-2010 Brasil 1965-1981 1982-1992 1993-1998 1999-2010 Chile 1965-1973 1974-1981 1982-1985 1986-1998 1999-2010 Mxico 1965-1981 1982-1994 1995-2000 2001-2010 Repblica da Coreia 1965-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2010 8,20 8,74 6,19 4,16 3,64 2,84 1,61 1,35 4,71 5,76 4,46 2,77 6,69 1,87 3,51 1,81 4,69 3,46 2,72 1,18 1,83 -1,55 0,73 0,62 2,96 4,03 0,25 7,28 3,43 1,35 0,87 2,39 3,29 1,08 1,91 3,24 -2,07 3,88 2,33 7,22 1,99 3,33 3,38 3,60 3,73 1,71 1,93 3,77 -1,68 1,60 1,45 4,20 1,52 -0,90 3,86 5,56 1,28 1,84 2,34 1,29 3,51 2,65 -0,29 -3,19 2,53 1,92 PIB Emprego Produtividade
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL). Nota: Os perodos so especcos para cada pas e foram selecionados com base nos principais choques e mudanas de polticas em cada um deles.
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Grco 1 AMRICA LATINA E SIA: CRESCIMENTO DA PRODUTIVIDADE, 1980-2010 (ndice 1980=100)

350 300 250 200 150 100 50 0
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL).
A partir dos anos noventa, o crescimento da Repblica da Coreia se sustentou mais na produtividade do que no emprego, como era de se esperar em uma economia que j absorveu a maior parte do emprego de subsistncia, elevando significativamente os salrios reais, e que compete cada vez mais em qualidade. Isso no se observa na Amrica Latina, nem mesmo durante o auge posterior a 2004. A diferente intensidade da mudana estrutural em direo eficincia dinmica na sia e na Amrica Latina se ilustra no grfico 2. Comparam-se dois grupos, um formado por pases latino-americanos e do Caribe e outro composto por sete economias em desenvolvimento, muito dinmicas, do Leste asitico. No eixo das abscissas, mostra-se um indicador de mudana estrutural em direo eficincia schumpeteriana (participao dos setores de alta tecnologia nas exportaes totais) e no eixo das ordenadas, um indicador de eficincia keynesiana ou de crescimento (capacidade de ingressar nos mercados de mais rpido crescimento, aumentando a participao do pas nas exportaes mundiais). Observa-se que nos pases asiticos o perfil das exportaes mudou rapidamente, transladando-se, entre 1985 e 2011, aos setores de alta tecnologia; em paralelo, aumentou sua participao no mercado mundial (o que reflete sua capacidade de elevar o crescimento com equilbrio externo). Tal processo no ocorreu com a mesma intensidade nos pases de Amrica Latina, que s no final da dcada de 2000 alcanaram nveis de competitividade similares aos que a sia havia alcanado em 1985 (Cimoli, Porcile e Rovira, 2010).
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1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Produtividade na sia (mdia simples) Produtividade na sia (mdia ponderada) Produtividade na Amrica Latina (mdia simples) Produtividade na Amrica Latina (mdia ponderada)
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Grco 2 AMRICA LATINA E PASES EM DESENVOLVIMENTO DO LESTE ASITICO: PADR DE MUDANA ESTRUTURAL E PARTICIPAO NAS EXPORTAES, 1985-2011 a (Em porcentagens)
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Participao das exportaes (Xi/Xmundo)
12 11 10 9 8 7 6 5 4 0 5 10 15 20 25 30 35 1985 1985 2011
2011
40
45
50
ndice de especializao (Xtech/Xi)
Amrica Latina
sia em desenvolvimento (7)
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Naes Unidas, Base de dados estatsticos sobre o comrcio de mercadorias (COMTRADE) [on-line] http://comtrade.un.org/db/default.aspx. a As exportaes tecnolgicas foram denidas conforme a classicao de Lall (2000). Amrica Latina inclui Amrica Central, Amrica do Sul e Mxico. Os pases em desenvolvimento do Leste asitico compreendem Filipinas, Hong Kong (Regio Administrativa Especial da China), Indonsia, Malsia, Repblica da Coreia, Cingapura e Tailndia.
Em geral, nestas economias da sia includas no grfico, as polticas macroeconmicas e industriais atuaram em congruncia com os objetivos de promover o crescimento e manter a estabilidade macroeconmica1. No se observa semelhante nvel de congruncia e coordenao na Amrica Latina, submetida a ciclos de apreciao cambial, endividamento, ajustes fiscais e recorrentes crises do balano de pagamentos, nas que influram abruptas reverses dos fluxos de capitais (sudden-stops) e episdios de contgio financeiro (CEPAL, 1998 e 2010a; Ffrench-Davis, 2000 e 2006; Frenkel e Rapetti, 2011). A ausncia ou retirada das polticas industriais nos anos oitenta e noventa foi especialmente prejudicial neste contexto de instabilidade real e nominal, e afetou o investimento, sobretudo em bens transveis, como ser discutido mais adiante (Cimoli e Katz, 2003; Peres, 2010).
1
O conjunto de instrumentos de poltica macroeconmica, por sua vez, era signicativamente mais complexo do que o hoje aceito pelo enfoque dominante na disciplina. As polticas de direcionamento do crdito, as polticas de renda, a regulao dos preos dos bens de consumo salarial por citar alguns instrumentos de poltica eram parte integrante do instrumental de poltica macroeconmica. Veja, entre outros, Amsden (1989), Wade (1990), Chang (2001) e Gallagher e Porcekanzki (2010).
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B. Revoluo tecnolgica, mudana estrutural e sustentabilidade do meio ambiente
A discusso sobre mudana estrutural deve necessariamente inserir-se no contexto de dois temas cuja importncia cada vez mais central para o desenvolvimento. Por um lado, a revoluo tecnolgica associada aos novos paradigmas est transformando no s a economia, mas tambm a prpria dinmica da sociedade e da poltica. Por outro lado, necessrio rever a configurao dos padres de produo e crescimento de maneira que sejam sustentveis do ponto de vista do meio ambiente. No possvel pensar em mudana estrutural sem considerar os efeitos dos novos paradigmas sobre as trajetrias tecnolgicas, as atividades produtivas e os sistemas de produo. O paradigma tecnolgico predominante est experimentando mudanas de tal magnitude que tm sido qualificadas como uma nova revoluo tecnolgica. Esta se baseia na coevoluo das trajetrias em curso nas reas da nanotecnologia, da biotecnologia, dos novos materiais e nas tecnologias da informao e das comunicaes (TIC), reforada pelas novas descobertas no campo da fsica e da gentica. Cada uma destas reas avana rapidamente em sua prpria trajetria, porm o mais importante a tendncia de sua combinao em processos que se retroalimentam. A convergncia destas tecnologias conduziria a uma nova revoluo industrial, pelo potencial de suas aplicaes, particularmente quanto digitalizao da produo, gerao de novos materiais, sntese de princpios biolgicos ativos e menor intensidade de carga no meio ambiente (van Lieshout e outros, 2008). O surgimento e o desenvolvimento dos novos paradigmas fazem com que a poltica industrial, para evitar um atraso crescente dos pases em desenvolvimento, seja ainda mais necessria do que foi no passado. Estes paradigmas esto associados a fortes economias de escala e de redes, que favorecem a competitividade das economias mais ricas em capital e tecnologia. Ao mesmo tempo, em outras reas, a existncia de nichos de mercado relacionados com o uso personalizado das TIC pode diminuir a importncia das economias de escala. Em ambos os casos, a complementaridade entre as distintas tecnologias e o acesso a infraestruturas avanadas so condies para sustentar a competitividade nos novos setores. A construo de vantagens comparativas dinmicas depende do investimento pblico e de polticas que impulsionem o investimento privado e que facilitem a coordenao entre agentes e instituies (incluindo os que atuam no campo da cincia e da tecnologia) para obter efeitos de sinergia. Outra dimenso central da trajetria da mudana estrutural, convocada a cumprir um papel determinante nos prximos anos, a sustentabilidade do
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meio ambiente. As sociedades percebem e valorizam cada vez mais este tema, medida que se acumulam evidncias sobre a mudana climtica e a degradao do meio ambiente (com significativas consequncias na qualidade de vida da populao mais pobre). Embora a implementao de polticas esteja defasada frente gravidade dos problemas ambientais, no h dvida que qualquer estratgia de mudana estrutural de longo prazo deve incluir uma transio a tecnologias e sistemas de produo muito menos contaminantes do que os atuais. No se trata apenas do papel da poltica pblica para estimular setores selecionados, mas tambm de promover mudanas de grande magnitude nos sistemas de produo e consumo, e nas prprias trajetrias tecnolgicas. Isso implica redefinir o prprio estilo de desenvolvimento. O estilo de desenvolvimento vigente depende de vantagens comparativas estticas, que se baseiam na abundncia e explorao dos recursos naturais. Isto distorce a direo dos investimentos, da inovao e do desenvolvimento tecnolgico, e fomenta o uso intensivo de energia, particularmente fssil, o que origina uma forte correlao entre o crescimento do PIB, o consumo de energia e as emisses contaminantes (veja o grfico 3). Esta distoro da direo do padro dominante, junto falta de internalizao dos custos associados deteriorao dos recursos naturais e ecossistemas, tem freado a mudana estrutural em favor de atividades mais eficientes, intensivas em conhecimentos e de menor impacto ambiental.
Grco 3 AMRICA LATINA: PIB PER CAPITA E CONSUMO DE ENERGIA PER CAPITA, 2008 a (Em quilogramas equivalentes de petrleo e dlares de 2005 em paridade do poder aquisitivo)
VEN 2 500
Consumo de energia per capita
Mundo JAM 1 500 BRA SLV HND BOL PRY GTM ECU PER DOM CRI COL MEX URY
ARG CHL
PAN
500 HTI 0
NIC
5 000 PIB per capita
10 000
15 000
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Banco Mundial, World Development Indicators (WDI) [base de dados on-line] http://databank. worldbank.org/. a O tamanho dos crculos se relaciona com as emisses per capita de cada pas. As cores se referem sub-regio: azul, Amrica do Sul; vermelha, Amrica Central; alaranjada, Caribe.
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Os atuais padres de produo e consumo so insustentveis, pois erodem suas prprias bases de sustentao material no mdio e longo prazo (Stern, 2007; de Miguel e Sunkel, 2011). Com a perspectiva da eficincia schumpeteriana, a ampliao das oportunidades de investimento em tecnologias limpas (por exemplo, com baixas emisses de carbono) pode estimular o desenvolvimento econmico de longo prazo no marco de uma mudana estrutural em que os pases avancem da produo e do comrcio internacional de bens tradicionais e de baixa produtividade a outros mais modernos e dinmicos e com alta produtividade. Para que a regio aproveite a transio a uma economia mais amigvel com o meio ambiente, ter que desenvolver sua capacidade industrial, cientfica e tecnolgica, e estimular a inovao, melhorando assim sua competitividade sistmica (CEPAL, 2008)2. Uma regio que dispe de grande diversidade de recursos naturais e cujos povos originrios possuem amplos conhecimentos sobre o uso da biodiversidade e dos ecossistemas tem uma vantagem competitiva que lhe permitiria reduzir a pobreza, proteger o meio ambiente e criar setores de ponta em nvel internacional, na medida em que essas vantagens sejam valorizadas e potenciadas pela pesquisa, e se proteja sua propriedade. Assim, a necessidade de transitar em direo a um modelo de desenvolvimento que situe a igualdade no centro de suas aes e avance em forma simultnea nos mbitos do desenvolvimento social, do crescimento econmico e da sustentabilidade ambiental pe a regio e o mundo ante um imperativo de mudana. A construo de um paradigma que privilegie o desenvolvimento sustentvel com igualdade ser convergente com a mudana estrutural, caso se consolidem mecanismos efetivos de gesto econmica que reflitam o custo da degradao ambiental, da perda de biodiversidade e dos altos contedos de carbono que colocam em risco a segurana climtica global.
A UNCTAD assinalou o potencial de plos de crescimento verde nos quais se promoveria a ecincia energtica, a agricultura e as fontes de energia renovvel, bem como o investimento estrangeiro direto com baixas emisses de carbono (UNCTAD, 2010).
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III. CICLO, TENDNCIA E RELAO ENTRE POLTICA MACROECONMICA E MUDANA ESTRUTURAL
A. A relao entre estrutura produtiva e utuaes cclicas
A poltica macroeconmica incide sobre a estrutura produtiva e esta, por sua vez, condiciona o espao disponvel para a primeira, bem como seus efeitos sobre a economia. Pode falar-se de uma coevoluo entre ciclo e tendncia, mais do que de duas dimenses separadas do crescimento econmico. Esta coevoluo entre a estrutura produtiva e o ciclo econmico supe a existncia de mecanismos de transmisso mediante os quais estas variveis se inter-relacionam e se condicionam ao longo do tempo. O ponto de partida da anlise a ideia do predomnio do balano de pagamentos na dinmica macroeconmica (Ocampo e outros, 2010) e a forma como os fatores estruturais do comrcio e da especializao se vincula com os choques provenientes dos mercados financeiros e dos termos de troca. Em primeiro lugar, a capacidade de reao da economia a choques externos depende de sua estrutura produtiva. O vnculo entre a estrutura produtiva e as flutuaes se visualiza mais claramente no caso de economias cujas exportaes dependem de poucas matrias-primas, com preos determinados pelo mercado internacional e sujeitas a uma demanda muito voltil. Neste caso, o ciclo da atividade econmica e, em conseqncia, do emprego, ser altamente dependente das circunstncias de alguns poucos mercados. Este , precisamente, um dos mecanismos assinalados na literatura para explicar por que a dependncia dos recursos naturais
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pode reduzir o crescimento de longo prazo: a volatilidade associada a essa dependncia compromete o investimento e, com ela, o crescimento de longo prazo. No outro extremo, se encontram economias nas quais existe uma alta participao da produo de bens e servios intensivos em conhecimento e, associada a ela, maior diviso do trabalho e uma forte diversificao de capacidades. A diversidade de conhecimentos e habilidades torna possvel responder mais eficientemente e com maior celeridade a um choque negativo. Trata-se de uma flexibilidade que provm do conhecimento e da possibilidade de readaptar-se frente a condies cambiantes. Uma economia diversificada estar em condies de crescer de forma mais sustentada no tempo, com menores flutuaes do produto, do emprego, dos salrios e dos fluxos de comrcio. Em segundo lugar, a estrutura afeta o ciclo por meio da taxa de crescimento compatvel com o balano externo de longo prazo. Esta taxa se define como aquela que mantm a relao entre o dficit em conta corrente e o PIB em nveis administrveis e que no encontra dificuldade para financiar-se no mercado internacional. A taxa depende, entre outros fatores, da eficincia dinmica da estrutura produtiva e do padro de especializao3. Se esta eficincia baixa e a economia cresce a uma taxa que torna explosivos os desequilbrios em conta corrente, ser necessrio um ajuste uma absoro menor que se concretiza em uma queda do gasto autnomo pblico e privado, em diferentes propores segundo as condies iniciais e os graus de liberdade das polticas. No longo prazo, a poltica fiscal est condicionada pelos espaos de liberdade que proporciona o crescimento com equilbrio externo. Se um processo de mudana estrutural eleva esta taxa, ser possvel mantendo-se constantes as demais condies ampliar o gasto fiscal sem gerar presses desestabilizadoras sobre a conta corrente. A poltica macroeconmica e o ciclo tm, por sua vez, efeitos sobre a estrutura produtiva. H quatro mecanismos de transmisso entre a poltica macroeconmica e a estrutura produtiva4: i) o efeito das polticas sobre a utilizao da capacidade instalada que, por sua vez, incide no montante do investimento (efeito acelerador);
3
A taxa de crescimento com balano externo no longo prazo se dene como aquela em que o dcit em conta corrente como proporo do PIB se mantm em nveis administrveis e no encontra diculdades para nanciar-se no mercado internacional. Veja Alleyne e Francis (2008), Cimoli (1988 e 1992), Barbosa-Filho (2002), Moreno-Brid (2002) e Thirlwall (1979 e 2011). O funcionamento dos canais de transmisso da poltica macroeconmica para a estrutura complexo e inclui efeitos intermedirios sobre a distribuio da renda e a demanda de bens de consumo no analisados neste capitulo.
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ii) o efeito do crescimento da demanda agregada sobre a taxa de progresso tcnico (efeito Kaldor-Verdoorn, que relaciona os aumentos da produo com os aumentos da produtividade); iii) os efeitos das polticas sobre os preos macroeconmicos, que incidem sobre as rentabilidades intersetoriais e, em consequncia, definem para onde o investimento se dirige, seguindo os sinais da rentabilidade esperada, e iv) o efeito do investimento pblico sobre a composio e sobre o conjunto do investimento nas distintas fases do ciclo (crowding in). Os efeitos anteriores vinculam a poltica macroeconmica com o montante e o destino do investimento e, portanto, com a mudana estrutural. Ao faz-lo, contribuem para definir trajetrias futuras de produtividade e de emprego (quanto a nveis, composio e qualidade) e atuam como um elo entre o longo e o curto prazo, entre a tendncia e o ciclo. Por meio de sua influncia sobre o investimento, a poltica macroeconmica condiciona o crescimento futuro. Para isto coopera a irreversibilidade da oferta e os rendimentos crescentes das trajetrias tecnolgicas e de construo de capacidades. muito importante preservar e estimular estas trajetrias. Enquanto a fase recessiva de um ciclo de atividade econmica pode destruir permanentemente a capacidade instalada (uma empresa pode ser destruda em um dia), a fase de expanso correspondente, com a mesma durao, pode ser insuficiente para repor a capacidade perdida, principalmente pelo tempo que requerem os processos de aprendizagem pessoal e institucional (uma empresa no se constri em um dia). A seguir se discutem os distintos mecanismos de transmisso entre as polticas macroeconmicas e a mudana estrutural. A administrao da demanda agregada e seu efeito sobre o grau de utilizao da capacidade produtiva contribuem para definir o nvel de investimento. Uma conduo muito restritiva, que redunde em longos perodos de subutilizao da capacidade instalada, reduz o estmulo ao investimento e desestimula tanto a expanso quanto a modernizao do acervo de bens de capital. Ao mesmo tempo, a expanso da demanda agregada e do produto no curto prazo gera processos de aprendizagem na produo (learning by doing) que estimulam a produtividade. Esta tende a aumentar quando cresce a produo, devido aos retornos crescentes derivados do aproveitamento de economias de escala e da acumulao de experincia, que incrementa o acervo de habilidades. Inversamente, no contexto de uma fronteira
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tecnolgica que se move com rapidez, uma poltica macroeconmica que reduza de maneira desnecessria o ritmo de crescimento implica que, no futuro, a economia ter de enfrentar a competio internacional com uma base tecnolgica defasada. Na medida em que as polticas fiscal, monetria e cambial afetam os preos macroeconmicos, elas incidem na rentabilidade relativa dos diversos setores. As diferenas de rentabilidade so um sinal chave para as decises de investimento no mbito microeconmico. Quando as empresas decidem em que setores investir esto, ao mesmo tempo, decidindo sobre a configurao futura da estrutura produtiva. Um preo macroeconmico importante a taxa de cmbio real (TCR), cujos efeitos sobre a composio do produto (em particular, sobre a combinao de bens e servios transveis e no transveis, e de ramos com distinto grau de dinamismo tecnolgico) tm sido amplamente destacados como um fator relevante que vincula a poltica macroeconmica com o crescimento. Porm, este no este o nico canal de transmisso possvel da poltica macroeconmica para a estrutura produtiva; por exemplo, o nvel da taxa de juros, a restrio a novas empresas, em especial s pequenas e mdias, de acesso ao crdito bancrio afeta negativamente, sobretudo as atividades inovadoras cujas taxas de retorno esto sujeitas a maior incerteza. Implicitamente, assim se fortalecem as atividades que reproduzem a estrutura predominante. A poltica macroeconmica interage e responde a choques que provm da economia internacional. No prximo captulo se discute como a combinao destes choques e as respostas de poltica que suscitam tm condicionado o ciclo e a tendncia na regio.
B. Choques externos, respostas de poltica e ciclo econmico
O setor externo (mais precisamente, o comportamento do balano de pagamentos) essencial para entender a coevoluo entre as flutuaes cclicas da atividade produtiva (os ciclos econmicos) e a tendncia ou trajetria de expanso de longo prazo da economia. Na histria moderna da Amrica Latina e do Caribe se apreciam numerosas experincias que ilustram esta relao. Por um lado, se registraram episdios de elevado dinamismo impulsionado pela abundncia de divisas, produto de melhoras substanciais dos termos de troca e do acesso ao mercado financeiro internacional
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(como ocorreu, por exemplo, no perodo posterior a 2003, com exceo da recesso internacional do perodo 2008-2009). Por outro lado, houve ciclos de expanso econmica acompanhados da persistente deteriorao da conta corrente e da valorizao da moeda local em relao ao dlar, que mais tarde desembocaram em graves crises de divisas, fugas de capitais, recesso e perda de emprego (como sucedeu em vrias economias da regio no final dos anos noventa e na maior parte da regio nos anos oitenta). A relao entre os choques externos e as polticas macroeconmicas tem implicaes fundamentais para o crescimento e a estabilidade. O predomnio do balano de pagamentos se fundamenta na dinmica de quatro dimenses do setor externo: i) as exportaes lquidas (exportaes menos importaes); que mostram um forte vnculo com a estrutura produtiva e o padro de especializao; ii) os pagamentos dos fatores produtivos, em especial as remessas de trabalhadores migrantes, as remessas de lucros do capital estrangeiro e os pagamentos de juros; iii) os efeitos dos termos de troca, e iv) o acesso ao financiamento externo e a volatilidade dos fluxos de capital de curto prazo. Historicamente, os trs primeiros componentes dominavam a dinmica do que se chamava restrio externa ao crescimento. Entre eles, em economias menos globalizadas do que as atuais, predominavam com claridade, o peso das exportaes lquidas como resultado direto da estrutura produtiva. Esta estrutura e o correspondente padro de especializao continuam representando uma dimenso central do crescimento de longo prazo. A partir da globalizao financeira que comeou nos anos setenta, o peso do quarto componente aumentou em forma substantiva e atualmente uma importante fonte das flutuaes de curto prazo da taxa de crescimento. Os choques externos no balano de pagamentos, associados aos termos de troca e a mudanas na liquidez (pontos iii e iv anteriores) so fundamentais na dinmica cclica, junto com as respostas de poltica. Estes choques afetam no s o curto prazo, mas tambm o longo prazo na medida em que tm efeitos nos preos macroeconmicos e no investimento. Ou seja, os choques vo modificando o componente estrutural que define o crescimento de longo prazo. Se as variaes no acesso ao mercado de capitais so significativas e abruptas (por exemplo, devido a uma entrada macia de capitais de curto
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prazo que provoca a queda da taxa de cmbio e produz bolhas nos mercados de aes ou no imobilirio), podem gerar-se efeitos profundos e duradouros na formao bruta de capital fixo e, em consequncia, na estrutura produtiva e no ritmo de expanso da economia e do emprego. Em um mundo globalizado, estes efeitos desestabilizadores se potenciam, particularmente em economias que no dispem de instrumentos de regulao ou administrao dos fluxos internacionais de capital, como a maioria dos pases da regio. A seguir se aborda o tema do ciclo e seu vnculo com a estrutura, apresentando em primeiro lugar os ciclos anteriores aos anos 2000 e posteriormente o ltimo ciclo de auge dos produtos bsicos.
C. Padres cclicos e estrutura
A estrutura produtiva da Amrica Latina e do Caribe no lhes tem permitido beneficiar-se plenamente dos impulsos dinmicos da demanda mundial e de sua prpria demanda interna. Esta tem sido uma preocupao permanente no pensamento da CEPAL. Devido ao padro de especializao predominante, a elasticidade-renda das exportaes muito baixa em comparao com a das importaes, pelo que, quando a regio acelera seu crescimento condio sine qua non para absorver o subemprego, reduzir a heterogeneidade e promover a igualdade, surgem desequilbrios nas exportaes lquidas de bens e servios que podem frear o impulso expansivo e que muitas vezes desembocaram em crises no balano de pagamentos. O enfoque estruturalista vincula o crescimento de longo prazo com a estrutura produtiva, pois considera que as elasticidades-renda das importaes e das exportaes refletem ou esto determinadas pelo padro de especializao e pela densidade de seu tecido produtivo. Estas elasticidades contribuem para definir a taxa de crescimento de longo prazo com equilbrio externo e expressam, de forma sinttica, o grau de articulao que existe entre a evoluo das demandas interna e externa, e a capacidade de atend-la endogenamente mediante a expanso da produo (CEPAL, 2007; Gouvea e Lima, 2010; McCombie e Thirlwall, 1999; Cimoli e Porcile, 2011). Uma estrutura produtiva densa, com capacidade de inovao e tecnologicamente sofisticada, torna mais factvel que a produo local responda de maneira dinmica expanso das demandas interna e externa, e fortalece a especializao (sobre bases intraindustriais) a partir de uma base exportadora mais diversificada.
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CEPAL 2012
A maior integrao financeira internacional da regio, que se iniciou nos anos setenta e terminou de consolidar-se depois de um impasse nos anos oitenta com a crise da dvida internacional durante a primeira metade da dcada de 1990, traduziu-se em maiores fluxos de capitais internacionais, tanto de investimento direto como de investimento especulativo de curto prazo. No contexto da globalizao financeira, perdem peso os determinantes comerciais de curto prazo e ampliam sua importncia os componentes da conta financeira do balano de pagamentos. Para ilustrar esta relao e situ-la em seu contexto histrico, no grfico 4 se contrasta a evoluo da taxa mdia de crescimento econmico da regio (eixo das ordenadas) e o saldo da balana comercial de bens e servios como porcentagem do PIB (eixo das abscissas) na Amrica Latina entre 1960 e 2010. A informao que se apresenta neste grfico e no quadro 2 (que considera a situao da Amrica do Sul e Central) permite identificar trs padres na relao entre estas variveis5.
Grco 4 AMRICA LATINA: SALDO DA BALANA COMERCIAL DE BENS E SERVIOS COMO PORCENTAGEM DO PIB E TAXAS DE CRESCIMENTO, 1960-2010 (Em porcentagens)
6,5 1960-1973
5,5
Crescimento do PIB (mdia anual)
1974-1981 1991-1994
1995-1997 4,5 3,5
2003-2010
2,5 1982-1990 1,5 1998-2002
0,5 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0
-2,0
-1,5
-1,0
-0,5
Balana de bens e servios (em porcentagens do PIB)
A varivel apresentada no grco 4, ao ser mdia ponderada pelo peso de cada pas, reete basicamente o ocorrido com as maiores economias, em particular da Argentina, Brasil e Mxico, que representam quase dois teras partes do PIB da Amrica Latina. A histria que surge dos valores agregados no se aplica a todos os pases da regio.
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Quadro 2 AMRICA DO SUL, AMRICA CENTRAL E MXICO: BALANA DE BENS E SERVIOS E TAXA DE CRESCIMENTO DO PIB, 1960-2011 (Em porcentagens, mdias de cada perodo)
19601969 Amrica do Sul Argentina Brasil Amrica Central Mxico Amrica do Sul Argentina Brasil Amrica Central Mxico 197019801990200020061979 1989 1999 2005 2011 Balana comercial (em porcentagens do PIB) 1,0 -0,5 1,8 -0,6 3,4 1,8 0,2 0,8 2,4 -0,7 8,2 4,2 -0,1 -1,9 2,0 -0,2 2,1 0,3 -2,6 -3,5 -3,8 -6,1 -8,7 -10,6 -1,5 -1,9 2,5 -1,5 -1,7 -1,6 Crescimento do PIB, mdia anual (em porcentagens) 5,5 5,8 2,0 2,7 3,0 4,5 4,7 3,0 -0,7 4,1 1,8 7,0 6,3 8,0 3,1 1,7 3,0 4,1 5,7 5,7 1,8 4,7 3,6 4,7 7,2 6,5 2,2 3,4 2,7 2,0
O primeiro padro corresponde ao perodo de substituio de importaes, caracterizado por ciclos de crescimento intermitente (stop and go), que se estendeu at meados dos anos setenta. A taxa de crescimento era alta e, ao mesmo tempo, a balana de bens e servios se mostrava equilibrada. O segundo padro o de crescimento insustentvel em funo de uma vulnerabilidade externa maior (dficit persistente na balana de bens e servios) e se observa em dois momentos: na segunda metade dos anos setenta e nos anos noventa. Cada um desses perodos terminou em uma crise e num perodo recessivo, a chamada dcada perdida dos anos oitenta, no primeiro caso, e a meia dcada perdida (1998-2002), no segundo. O terceiro padro o que experimentam hoje os principais exportadores lquidos de recursos naturais, sobretudo na Amrica do Sul e no Caribe, em pases como Belize, Guiana, Suriname e Trinidad e Tobago. Nos pases sul-americanos exportadores de minrios, hidrocarbonetos e bens intensivos em recursos naturais, a balana de bens e servios no perodo 2006-2011 moveu-se de posies de dficit a posies de supervit, enquanto se registravam taxas elevadas de expanso econmica. diferena do que ocorria nos anos oitenta e princpios da dcada de 2000, a mudana para posies de supervit comercial refletiu um alvio no balano de pagamentos e no um esforo para cobrir o servio da dvida. Isto propiciou taxas de crescimento mais altas, ainda que inferiores s obtidas nos anos sessenta com o mesmo supervit, como porcentagem do PIB, na balana de bens e servios.
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CEPAL 2012
Com efeito, a partir de 2004 produz-se uma significativa mudana na economia internacional. No s h acesso fluido ao mercado de capitais, mas tambm um ocorre um giro nos termos de troca a favor dos pases exportadores de recursos naturais, particularmente de minrios e hidrocarbonetos. Embora persistisse a elevada liquidez internacional, o choque principal que gerou o ciclo da dcada de 2000 foi a expanso do comrcio mundial destes produtos bsicos e a melhoria dos preos internacionais (veja o grfico 5). Isto teve consequncias importantes na posio externa da regio que, em seu conjunto, passou a uma situao superavitria na balana de bens e servios, com taxas mais altas de crescimento. Este novo cenrio, que emerge do peso crescente dos pases asiticos (especialmente da China) na demanda mundial tem, dentro da regio,efeitos muito distintos. favorvel para a maioria dos pases sul-americanos, para uns poucos pases caribenhos e, em menor medida, para o Mxico, exportadores lquidos de recursos naturais; porm repercute negativamente na Amrica Central e em parte do Caribe (sobretudo nas economias baseadas em servios), que tem uma situao inversa neste mbito6.
Grco 5 AMRICA LATINA E o CARIBE: TERMOS DE TROCA, 1990-2011 (ndice 1990=100)
280 260 240 220 200 180 160 140 120 100 1999 1998 2000 1996 2001 1997 2002 2003 2004 2005 1994 1990 1995 1991 1992 1993 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 80
MERCOSUL (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai) Pases exportadores de minrios (Chile e Peru) Pases exportadores de hidrocarbonetos (Bolvia (Est. Plur. da), Colmbia, Equador e Venezuela (Rep. Bol. da))
Amrica Central Amrica Latina Mxico
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), com base em informao ocial dos pases.
6
Vejam uma anlise do impacto da bonana dos produtos bsicos no Caribe e os efeitos diferenciados segundo a insero de cada um deles no comrcio mundial (os baseados em servios e os baseados em bens) em CEPAL (2002, captulo 11), e CEPAL (2003).
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Os problemas e oportunidades derivados desta nova etapa do comrcio mundial so, portanto, distintos em cada caso. Na Amrica do Sul se abrem espaos para um crescimento econmico mais rpido que, no entanto, envolve riscos de longo prazo por seus efeitos sobre a estrutura produtiva e pelo debilitamento do investimento em setores transveis no vinculados a recursos naturais. Na Amrica Central e em algumas economias do Caribe geram-se novas presses sobre o setor externo, pois estas economias so, em sua maioria, importadoras lquidas de energia e alimentos. A alta dos preos internacionais de produtos agrcolas introduz, ademais, um componente importado de inflao que, ao recair sobre os alimentos, gera efeitos distributivos adversos. A situao tem tambm impactos fiscais negativos, j que os oramentos governamentais se veem pressionados a cobrir uma conta de petrleo maior e a aplicar subsdios para compensar o impacto sobre os preos da cesta bsica de alimentos. Nos pases exportadores lquidos de recursos naturais se apreciam algumas tendncias em comum. A primeira a perda de importncia do servio da dvida externa em relao receita das exportaes7. Entre 2000 e 2008, em todos os pases sul-americanos, a dvida externa como porcentagem do PIB reduziu-se substancialmente e modificou o perfil do acervo da dvida, com menor gravitao da dvida de curto prazo na dvida total e reduo da taxa de juros passiva. Um segundo aspecto o incremento de suas reservas em moeda estrangeira que, junto com a melhora da situao fiscal e a queda da inflao, tem facilitado a captao de crditos internacionais com taxas de juros mais baixas. Este constitui um dos fatores que explicam a indita capacidade de resistncia da regio frente ltima crise internacional do perodo 2008-2009. Assim, boa parte do impacto externo favorvel efeito dos preos mais do que dos volumes e h uma aguda vulnerabilidade ante a desacelerao da economia mundial, especialmente da economia chinesa. A expanso da Amrica do Sul no reflete um processo endgeno de construo de capacidades, embora na dcada de 2000 tenha havido melhoras em vrias frentes. o resultado de novos padres de demanda mundial que dinamizaram os mercados dos bens de exportao tradicionais da sub-regio. Em outras palavras, o melhor
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Por exemplo, na Colmbia e no Peru o pagamento dos juros da dvida como proporo da remunerao total recebida pelo capital estrangeiro caiu de valores to elevados como 82,8% e 93,7% em 1999 a 26,3% e 9,3% em 2010, respectivamente.
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desempenho externo da Amrica do Sul , em grande medida, resultado do processo endgeno de construo de capacidades e convergncia das economias asiticas no das latino-americanas, que redefiniram (pelo menos temporariamente) o mapa do comrcio global, processo que beneficiou os exportadores de recursos naturais. A Amrica do Sul deve responder ainda ao desafio de transformar estes impulsos dinmicos exgenos da demanda asitica em um processo endgeno de transformao produtiva, que internalize e outorgue permanncia s foras do desenvolvimento. A situao em outras sub-regies mais heterognea. Assim, algumas economias do Caribe exibem nveis elevados de dvida externa, que superam 60% do PIB em Belize, Granada e Jamaica, e 40% do PIB em Dominica, Guiana e So Vicente e Granadinas, enquanto outras, como Bahamas, Suriname e Trinidad e Tobago, apresentam um quociente inferior a 10% (Alleyne, Hendrickson e Amonde, 2011). A dinmica na Amrica Central tambm diversa: enquanto entre 2002 e 2010 a dvida externa aumentou em El Salvador, Guatemala, Costa Rica e Panam, esta se reduziu sensivelmente nos dois pases beneficiados pela Iniciativa em favor dos pases pobres muito endividados, Honduras e Nicargua (CEPAL, 2011). Na Amrica Central e em alguns pases do Caribe existem duas variveis adicionais que contribuem para aliviar os problemas de vulnerabilidade externa: os processos de diversificao exportadora baseados na ensamblagem para exportao e as remessas de divisas dos imigrantes, um componente de importncia crescente no balano de pagamentos. Estas tendncias na frente externa da Amrica Latina e do Caribe foram acompanhadas por mudanas da estratgia macroeconmica que, em alguma medida, refletem a aprendizagem obtida da experincia negativa dos anos noventa com a fixao da taxa de cmbio. Nessa dcada, em alguns pases, os programas de estabilizao se apoiaram na taxa de cmbio como ncora nominal8 das expectativas inflacionria, uma estratgia que na dcada de 2000 tendeu a ser modificada. Alm dos pases que adotaram o dlar como moeda (Equador, El Salvador e Panam) e de algumas das economias de menor tamanho e mais abertas da regio, que conservaram seus regimes de paridade cambial
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A ncora nominal uma varivel nominal que o governo busca controlar para conter as expectativas inacionrias.
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fixa (por exemplo, Barbados, Belize e os pases da Unio Monetria do Caribe Oriental), outras economias se transladaram a taxas de cmbio mais flexveis, como os regimes de metas de inflao instaurados no Brasil, Chile, Colmbia, Mxico e Peru entre o final da dcada de 1990 e comeo da de 20009. Esta estratgia mantm a ideia de uma ncora nominal de preos (dada pela meta, em torno da qual deveriam convergir as expectativas inflacionrias), mas permite que a taxa de cmbio se ajuste para ajudar a reduzir os desequilbrios externos. Neste esquema monetrio, a principal ferramenta para a estabilizao a taxa de juros de curto prazo, mediante a qual se procura incidir nas decises de carteira dos agentes econmicos e nos distintos componentes da demanda agregada. Na recente fase de bonana, esta estratgia tem estado associada queda da taxa de cmbio, que em alguns pases tem sido intensa, acentuando a preocupao pela direo tomada pela mudana estrutural.
diferena do que ocorre nos pases do Caribe mencionados, algumas das maiores economias dessa sub-regio (Trinidad e Tobago, Jamaica e Guiana) tm uma taxa de cmbio exvel (veja Alleyne, Hendrickson e Amonde (2011), quadro 2).
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IV. CICLO ECONMICO E INVESTIMENTO
A. A especicidade do ciclo na Amrica Latina e no Caribe
A combinao de choques externos e respostas de poltica na dinmica dos ciclos no exclusividade da Amrica Latina e do Caribe. A regio, porm, neste aspecto apresenta alguns traos especficos10. A anlise quantitativa que se oferece a seguir se concentra no perodo 1990-2010. No quadro 3 mostra-se que a durao mdia das fases recessivas do ciclo na Amrica Latina e no Caribe (tanto em nvel regional quanto sub-regional) similar que apresentaram os demais pases considerados na amostra (cerca de 4 trimestres)11. A intensidade da recesso tampouco difere significativamente ao comparar a Amrica Latina e o Caribe com o resto do mundo. H diferenas importantes dentro da regio. Na Amrica do Sul, a recesso teve durao mdia maior (5,6 trimestres) que na Amrica Central e na Repblica Dominicana (3,0 trimestres). Nesta fase do ciclo, a queda mdia na Amrica do Sul e no Mxico foi de -8,0%,
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Prez Caldentey e Pineda (2010); Titelman, Pineda e Prez Caldentey (2008). Veja tambm Male (2011) e Harding e Pagan (2005). Mediante a utilizao de um mtodo padronizado da literatura de ciclos econmicos se identicaram os pontos de inexo (mximos e mnimos) da srie do PIB em ternos reais, utilizando dados trimestrais de uma amostra de 59 pases no perodo 1990-2010. Os pontos de inexo permitiram identicar as fases de expanso e de contrao do PIB. Uma fase de expanso um perodo em que o crescimento do PIB positivo. Uma fase de contrao se refere a um perodo em que a taxa de crescimento do PIB negativa. Posteriormente, estimouse a durao e intensidade das fases de expanso e contrao da atividade econmica de pases, regies e sub-regies. A durao uma medida da persistncia da fase expansiva ou da fase contrativa entre os pontos de inexo. A intensidade, por sua vez, a medida da variao da atividade econmica entre os pontos de inexo.
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enquanto na Amrica Central e Repblica Dominicana a reduo foi muito menor. Esta diferena se explica pelo fato de que as crises mais intensas no perodo considerado a crise mexicana (1994-1995), a crise asitica (1997-1998), a crise russa (1998) e a crise argentina (2001-2002) tiveram o Mxico ou a Amrica do Sul como epicentro. Por seu lado, os pases do Leste asitico e do Pacfico experimentaram contraes de intensidade similar a dos pases da Amrica do Sul.
Quadro 3 DURAO E INTENSIDADE DAS FASES DE EXPANSO E CONTRAO DO PIB REAL POR NVEIS, REGIES E PASES SELECIONADOS, 1990-2010
Expanso Durao (em trimestres) Contrao Intensidade da Intensidade da variao alta Durao variao baixa (em porcentagens (em trimestres) (em porcentagens do PIB) do PIB) 27,5 26,3 25,6 15,6 25,3 42,4 52,3 29,8 5,6 3,0 4,3 2,8 3,8 3,6 4,0 4,3 -8,0 -3,3 -8,0 -3,0 -6,2 -9,4 -12,2 -5,1
Amrica do Sul Amrica Central e Repblica Dominicana Mxico Brasil Amrica Latina e Caribe Leste asitico e Pacfico Leste europeu e sia central Pases membros da OCDE
19,9 20,5 23,0 14,3 19,7 31,5 29,1 34,0
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), com base em informao ocial dos pases.
Ao contrrio, as fases expansivas na Amrica Latina e no Caribe so mais curtas do que em outras regies da amostra. A diferena particularmente importante (de 12 trimestres ou mais) em relao aos pases do Leste asitico e do Pacfico, e aos pases desenvolvidos (OCDE). A intensidade das fases expansivas mostra significativas diferenas entre regies. No Leste asitico e Pacfico, o PIB cresceu 42,4% em mdia durante a fase de expanso, que se estendeu por quase 32 trimestres (oito anos). Por seu lado, na fase expansiva da Amrica Latina e do Caribe, a taxa de crescimento do PIB foi de apenas 25,3% e a fase durou menos de 20 trimestres.
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A dificuldade das economias da regio para sustentar as fases de expanso tem restringido sua capacidade de reverter os efeitos das recesses sobre a estrutura produtiva, o que se relaciona com o baixo crescimento mdio dos ltimos 20 anos. Esta dificuldade provm da menor diversificao e integrao de sua estrutura produtiva, que no lhes permite beneficiarem-se plenamente dos estmulos ao crescimento das demandas externa e interna nem das oportunidades de especializao associadas ao comrcio intraindustrial. A curta durao da fase de expanso a outra face da baixa eficincia dinmica da estrutura produtiva. A anlise das flutuaes dos componentes do PIB pelo lado da demanda mostra que na fase recessiva a contrao do investimento muito superior a dos outros componentes. Alm disso, o investimento exibe um claro comportamento assimtrico, com mudana muito maior na fase descendente do ciclo do que na fase ascendente. Particularmente aguda a contrao do investimento pblico em infraestrutura, cuja taxa de reduo supera 12 vezes a do PIB. Esta dinmica depende da reao dos governos frente s crises, em particular pelas decises sobre o investimento pblico, e pelo desempenho medocre do investimento privado. No caso do investimento pblico regional como porcentagem do PIB, os nveis mais elevados se registraram no perodo 1980-1981 (6,7%) e logo diminuram paulatinamente at o perodo 1999-2003 (3,9%). No perodo 2004-2010 se recuperaram em forma generalizada (4,8%), embora com distintas intensidades entre pases. Neste perodo, a mdia regional aumentou, chegando a alcanar o maior valor desde 1990. No obstante, em alguns pases, por exemplo, El Salvador, Guatemala e Repblica Dominicana, o nvel de investimento pblico se manteve baixo ao longo de todo o perodo 1980-2010. Alm da melhora recente, o comportamento historicamente pr-cclico do investimento pblico e sua tendncia declinante, considerada a perspectiva de longo prazo, so preocupantes por sua influncia negativa no crescimento. O investimento privado tem apresentado um comportamento distinto. Expresso como mdia anual da regio em porcentagens do PIB, mostra uma queda, dos 14,3% no perodo 1980-1981 aos 11,1% no perodo 1982-1990, anos da crise da dvida, e posteriormente um aumento nos perodos 1991-1994 (quando alcanou 14,1% do PIB) e 1995-1998 (15,6% do PIB). No perodo 1999-2003, o nvel do investimento privado
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diminuiu para 14,7% do PIB, uma variao que se relaciona com as flutuaes externas que afetaram as expectativas de crescimento (por exemplo, a crise das empresas tecnolgicas nos Estados Unidos e as crises em nvel nacional, como a que ocorreu na Argentina em 2000). No perodo 2004-2010, quando se registraram altas nos preos dos produtos bsicos que os pases da regio exportam e melhoras das expectativas de crescimento, o ritmo de investimento privado aumentou em forma aprecivel, alcanando, em mdia, 15,9% do PIB. O investimento estrangeiro direto, por sua vez, cumpre um papel cada vez mais importante, particularmente nos setores mais dinmicos e intensivos em tecnologia nas reas de servios (telecomunicaes e sistema bancrio), manufaturas (indstria automobilstica, qumica e metalmecnica) e recursos naturais (minerao). As empresas transnacionais, incluindo as que tm sua origem em pases da regio (translatinas), concretizam esses investimentos com base em trs tipos de estratgias: aproveitamento de mercados internos, busca de recursos naturais e desenvolvimento de plataformas de exportao, frequentemente a partir de zonas francas. A grande ausente na regio a estratgia de busca de ativos avanados (tecnologia ou recursos humanos capacitados), situao que reflete as debilidades tanto do padro de crescimento quanto das polticas para modific-lo num sentido virtuoso. Na regio, o investimento e a estrutura produtiva viram-se sensivelmente afetados pelas crises, o que deteriorou a capacidade de crescimento. Isto particularmente visvel no caso da crise da dvida dos anos oitenta. Trata-se de um bom exemplo dos impactos de longo prazo de uma crise gerada por um ciclo de auge de liquidez internacional. No grfico 6, se compara o PIB de tendncia de longo prazo da Amrica Latina e do Caribe com o do Leste asitico e do Pacfico no perodo 1960-2010. Esta ltima regio foi capaz de sustentar uma elevada taxa de crescimento do PIB durante todo o perodo. Em contraste, na Amrica Latina e no Caribe se observa uma quebra estrutural nos anos oitenta. A tendncia de crescimento do PIB entre 1960 e incios da dcada de 1980 (Perodo I) similar do Leste asitico e do Pacfico, embora este ltimo iniciasse em nveis de PIB inferiores. Logo depois da dcada perdida, a tendncia de crescimento do PIB da Amrica Latina e do Caribe diminuiu, sem recuperar-se desde ento (Perodo II), apesar das maiores taxas de crescimento registradas no perodo 2003-2008.
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Grco 6 PIB DE TENDNCIA PARA A AMRICA LATINA E CARIBE E O LESTE ASITICO E PACFICO, 1960-2010 a (Dados anuais em logaritmos) b
3,0 2,9 2,9 2,8 2,8 2,7 2,7 2,6 2,6 2004 2006 2000 2008 2002 1994 1996 1960 1964 1990 1966 1968 1984 1986 1998 1962 1988 1980 1992 1982 2010 1972 1970 1974 1976 1978 2,5 Perodo II 1981-2010 Perodo I 1960-1981
Leste asitico e Pacfico
Amrica Latina e o Caribe
Fonte:
a
Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Banco Mundial, World Development Indicators E Global Finance [on-line] http://www. gfmag.com/. A regio do Leste asitico e Pacco inclui 22 naes, entre elas a China, o Japo, a Repblica da Coreia e Cingapura. b Mtodo Hodrick-Prescott.
A diferena de fundo entre as duas trajetrias aquela entre um modelo virtuoso, como o do Leste asitico, que realizou uma mudana estrutural positiva, e o modelo da regio, que permaneceu no padro determinado por suas vantagens comparativas estticas. Alm da durao das fases do ciclo, importa o que foi feito durante essas fases para melhorar o padro de especializao e a estrutura produtiva. O comportamento cclico da regio e seu impacto sobre a trajetria do crescimento suscitam desafios para a formulao de polticas, que sero tratados mais adiante. Em sntese, a dinmica do ciclo na regio tem caractersticas especficas. Os perodos expansivos no conseguem sustentar-se, de modo que geram processos mais curtos de crescimento econmico. Durante a recesso as taxas de investimento se contraem muito, porm no respondem com a mesma intensidade s expanses. Em consequncia, a estrutura produtiva da regio no tem sido capaz de transitar com a velocidade necessria a setores dinmicos que a tornem mais competitiva em um mundo em rpida transformao, o que afeta as taxas de crescimento de longo prazo. Ilustra esta dinmica a quebra de tendncia dos anos oitenta, quando o que comeou como uma flutuao cclica transformou-se em um atraso estrutural.
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B. Respostas de poltica e a dinmica do ciclo e a mudana estrutural
Devido ausncia de matriz produtiva integrada, muitos dos estmulos dinmicos da demanda se filtram s importaes, reduzindo o efeito multiplicador e acelerador do crescimento e seus conseguintes impactos sobre a aprendizagem. As respostas de poltica podem reforar ou atenuar estas consequncias (CEPAL, 2007 e 2010a). No campo das polticas industriais, depois das reformas econmicas iniciadas em meados dos anos oitenta em grande parte da regio e generalizadas nos anos noventa, a tendncia dominante foi de abandonlas e desmontar as instituies que as apoiavam. A mesma ideia de ter algum tipo de poltica seletiva era rechaada e, salvo escassas excees (em especial o Brasil), optou-se por polticas horizontais, supostamente neutras entre setores. Como estas polticas no foram implementadas ou tiveram um alcance muito limitado, os setores e atividades transveis enfrentaram a combinao de uma rpida liberalizao comercial com a queda da taxa de cmbio, sem que o novo contexto institucional as ajudasse a responder e realizar os ajustes necessrios. As polticas macroeconmicas, por seu lado, avanaram em forma significativa em algumas frentes, como no equilbrio fiscal e no controle da inflao, pr-requisitos das polticas de desenvolvimento. Em outras frentes, no entanto, no avanaram o suficiente e deixaram pendentes temas importantes relacionados com a igualdade e a mudana estrutural. A poltica fiscal deve atender objetivos relevantes em relao igualdade, atenuao do ciclo e promoo da mudana estrutural. A CEPAL foi pioneira ao propor um novo pacto social que procurasse o fortalecimento do Estado a partir de uma carga tributria maior e mais progressiva, de acordo com o grau de desenvolvimento de cada pas12. No tema da fiscalidade e da igualdade, embora em grande parte da regio tenha havido avanos significativos em matria de receitas fiscais nas ltimas dcadas, persistem graves problemas, como a baixa presso dos impostos em muitos pases e o impacto distributivo regressivo da estrutura tributria. Os pases da regio enfrentam menos dificuldades para arrecadar impostos indiretos do que impostos diretos
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O principal aporte encontra-se em CEPAL (1998), o qual se amplia e desenvolve, entre outros, em CEPAL (2000, 2004 e 2010a).
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(potencialmente progressivos), tais como os impostos sobre a renda pessoal e a propriedade. O aumento da presso tributria e a melhora do impacto distributivo da estrutura arrecadadora so temas destacados da agenda de desenvolvimento da Amrica Latina e do Caribe. Sem prejuzo disso, o gasto pblico o principal instrumento redistributivo da poltica fiscal. Em uma comparao internacional, se observa que a maior parte do esforo redistributivo dos pases desenvolvidos se baseia no gasto pblico social, em particular no sistema de transferncias, mais do que no sistema tributrio13. A reduzida carga tributria originada dos impostos diretos no se relaciona apenas com os elevados nveis de descumprimento, evaso e eliso, que atentam contra o princpio de equidade horizontal, mas tambm com as bases de cobrana, pequenas em termos relativos. Tudo isso virtualmente destri o impacto redistributivo do imposto de renda. A iniquidade (vertical) que se deriva da proliferao de isenes a este imposto resulta, por sua vez, agravada pelo grau de evaso, que tende a ser muito maior no caso do imposto de renda do que no imposto sobre o valor agregado (IVA) (Jimnez, Gmez Sabaini e Podest, 2010). A poltica tributria no s tem reforado a sistema geral de impostos ao consumo mediante o fortalecimento do IVA, como tambm do imposto de renda que se orientou a gravar basicamente as receitas das pessoas jurdicas e, em bem menor medida, as rendas obtidas por pessoas fsicas, o que diminui seu efeito redistributivo14. Tambm a parte correspondente arrecadao da seguridade social muito baixa, um sintoma tanto da elevada informalidade do trabalho como da diversidade de regimes pblicos e privados prevalecentes na regio15.
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Veja Goi, Lpez e Servn (2008). Em tal sentido, Barreix, Bes e Roca (2009) analisam a poltica scal na Amrica Central, e particularmente no Panam e na Repblica Dominicana, e encontram que nesses pases o impacto distributivo do gasto pblico social 4,4 vezes maior que o da poltica tributria. Isso se manifesta, por exemplo, ao realizar uma comparao com os pases da Unio Europeia, onde os impostos diretos e indiretos ascendem a 16,1 e 11,7% do PIB, respectivamente, enquanto na Amrica Latina alcanam 5,4 e 9,6% do PIB, respectivamente. Na regio, os impostos que incidem sobre a renda das pessoas fsicas no chegam a representar, em mdia, 1% do PIB (no perodo compreendido entre 2000 e 2008 representaram de fato 0,46% do PIB), enquanto nos pases da OCDE equivalem a 9,1% do PIB. No caso do imposto de renda das sociedades a diferena tambm signicativa, mas bem menor: no perodo compreendido entre 2000 e 2008, a arrecadao destes impostos representou, em mdia 1,6% do PIB nos pases da regio e 3,3% do PIB nos pases da OCDE. Veja Rossignolo e Gmez Sabaini (2011). Os pases do Caribe tm uma carga tributria maior que os da Amrica Latina, mas a participao relativa dos impostos diretos e indiretos similar.
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Do ponto de vista macroeconmico, e tambm como parte integral das polticas de desenvolvimento, a poltica fiscal deve cumprir uma funo de estabilizao da atividade econmica e reduo do desequilbrio externo. A experincia histrica da Amrica Latina e do Caribe, e mais recentemente, a resposta crise dos anos 2008 e 2009 na regio e no mundo, destacan o papel chave dos instrumentos de poltica fiscal para enfrentar os vaivns da atividade econmica, em especial os causados por choques externos de tipo comercial ou financeiro (CEPAL, 2010b). Uma das principais linhas de ao tendentes a fortalecer a capacidade de atuao contracclica se vincula consolidao da margem de manobra ou espao fiscal. A solvncia fiscal constitui, em tal sentido, uma condio para aplicar medidas contracclicas, ainda que a situao do setor externo seja igualmente importante para determinar a margem de ao do setor pblico (Martner e Tromben, 2004). Nos ltimos anos observou-se uma melhora na administrao da poltica macroeconmica, na maioria dos pases da regio, o que tem permitido reduzir sua vulnerabilidade externa e, de maneira concomitante, dispor de maior espao fiscal para enfrentar choques exgenos. Pela primeira vez em dcadas, diversos governos da regio no tm encontrado na situao externa de suas economias ou nos condicionantes fiscais um limite insupervel para, por exemplo, ampliar a cobertura dos sistemas de proteo social. Existem sinais positivos no comportamento da poltica fiscal na ltima dcada. No passado, a poltica fiscal dos pases da regio, ao acentuar, mais que atenuar, as flutuaes econmicas, foi frequentemente pr-cclica. Esta tendncia mudou, de modo tal que na dcada de 2000, grande parte dos pases da regio adotou uma postura contracclica ou, em todo caso, menos pr-cclica, como se constata na efetiva reao dos governos frente recesso internacional de 2008 e 2009 (CEPAL, 2010b). Tudo indica que atualmente a regio est mais bem preparada para formular e aplicar polticas fiscais contracclicas. Na implementao de tais polticas se enfrentam dois desafios. O primeiro dispor de suficiente espao fiscal para enfrentar o aumento do nvel de gasto necessrio para impulsionar a demanda agregada e o crescimento da economia na fase contrativa do ciclo. Este maior espao fiscal pode ser gerado, em poca de auge, mediante maior poupana pblica, que permita administrar os impactos de choques adversos, sem pr em jogo a sustentabilidade financeira do Estado.
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O segundo desafio que o maior espao fiscal deve complementar-se com a melhora da posio externa da economia, que permita suplementar os recursos gerados internamente com outros procedentes do exterior. Isto , uma poltica fiscal contracclica deve estar apoiada em uma poltica monetria e cambial tendente a contar com reservas internacionais que evitem o estrangulamento externo e nveis de taxa de cmbio real que previnam o surgimento de um dficit externo insustentvel. Um fator relevante para explicar a capacidade de reao exibida nos anos 2008 e 2009 foi a folga externa que parte importante da regio experimentou no perodo anterior crise, por razes exgenas (melhora dos termos de troca, condies financeiras internacionais favorveis) ou endgenas (uma atitude alerta frente aos efeitos negativos do excessivo endividamento externo em contextos de elevada liquidez internacional, polticas de reduo do endividamento externo e de acumulao de reservas internacionais). Como j mencionado, a mudana estrutural crucial para aumentar o crescimento com equilbrio externo e abrir espaos para que a poltica fiscal possa atuar sem gerar vulnerabilidades na conta corrente. Finalmente, como examinado ao analisar a relao entre o ciclo e o investimento, o uso do espao fiscal na promoo da mudana estrutural por meio do investimento pblico tem sido dbil e declinante na regio. O investimento pblico, na maioria das vezes, tem sido utilizado como varivel de ajuste ante as crises. O comportamento historicamente prcclico deste investimento e sua tendncia declinante, considerada uma perspectiva de longo prazo, tm uma influncia negativa no crescimento. A ausncia de polticas industriais que ofeream um horizonte de investimentos e de uma trajetria de expanso da produtividade aumenta os efeitos negativos da queda de longo prazo do investimento pblico, particularmente quando se reduz o investimento em infraestrutura. Quanto poltica monetria, em um grupo importante de pases da regio, o desafio mais urgente nos anos noventa foi reduzir os altssimos nveis de inflao herdados da dcada perdida dos anos oitenta. Com efeito, logo de registrar taxas de inflao elevadas nos anos setenta, oitenta e a incios dos noventa, incluindo vrios episdios de hiperinflao, durante a segunda metade dessa ltima dcada os pases da Amrica Latina e do Caribe conseguiram baixar o ritmo de incremento dos preos. Nos finais dos anos noventa, as taxas de inflao tenderam a convergir a um dgito em quase toda a regio, com raras excees.
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Em muitos casos, a estabilizao de preos foi alcanada mediante a instrumentao de programas monetrios que estabeleceram a taxa de cmbio como ncora nominal, no s nas menores economias da Amrica Central e do Caribe onde este tipo de regime monetrio ainda tem alguma preponderncia, mas tambm em algumas das maiores economias da Amrica do Sul16. Estes programas foram, em geral, implementados junto com polticas de abertura comercial e financeira, e de desregulamentao dos mercados internos, incluindo o financeiro e o laboral. Em economias pequenas, abertas e com nveis de intermediao financeira baixos como a maioria dos pases da regio o canal do cmbio tende a prevalecer como principal correia de transmisso dos impulsos monetrios aos preos, em contraposio ao canal de crdito17. Em regimes de taxa de cmbio flexvel e abertura irrestrita da conta financeira, a alta (diminuio) da taxa de juros interna atrai (expulsa) capital do (ao) exterior, tendendo a apreciar (depreciar) o valor da moeda local. Isto repercute diretamente sobre o preo interno dos bens transveis e, em consequncia, sobre a inflao. Tambm, de forma menos imediata, afeta a evoluo do crdito, cujo ritmo de expanso pode inclusive acelerarse em caso de produzir-se um efeito riqueza do lado da demanda de financiamento como corolrio do processo de apreciao da moeda cambial (Stiglitz e outros, 2006; Ocampo, 2011). Desta maneira, em pases com escasso aprofundamento financeiro, uma poltica monetria contrativa tende a reduzir a taxa de inflao primordialmente atravs do canal cambial e, em menor medida, atravs do canal de crdito18. Surge assim um trilema de economia internacional: em economias com abertura da conta financeira, no possvel, ao mesmo tempo, ter uma poltica monetria ativa e sustentar metas de taxa de cmbio. Precisamente devido maior eficcia do canal cambial, as autoridades costumam reagir com rapidez ante a mnima possibilidade de queda, ou
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Nos regimes de paridade xa se adotaram a forma de paridade dura (caixa de converso, dolarizao e taxa de cmbio xo) e de paridade utuante (paridades mveis e b andas mveis). Veja Barbosa-Filho (2008), Frenkel (2008), Galindo e Ros (2008), Bresser-Pereira (2010) e Ros (2012). Tambm em alguns pases desenvolvidos e em transio a discusso sobre a relao entre a taxa de cmbio e as metas de inao resulta de suma relevncia. Veja a respeito Bernanke e Woodford (2004). Isso no implica que o canal de crdito no seja operativo nos pases da regio, seno que menos relevante do que nas economias avanadas, onde o sistema nanceiro est muito mais desenvolvido. Esta menor relevncia no s se relaciona com o menor grau de desenvolvimento e profundidade que, em geral, caracteriza os sistemas nanceiros da regio, mas tambm com os efeitos contrapostos derivados das decises de poltica monetria.
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seja, de desvalorizao, da taxa de cmbio nominal incrementando a taxa de juros de referncia, intervindo de maneira direta no mercado cambial ou mediante uma combinao de ambas medidas a fim de evitar seu transpasso a preos, mas no reagem da mesma forma ante seu aumento, isto , ante a apreciao da moeda local. Da se deriva, na prtica, uma assimetria na gesto da taxa de cmbio dos bancos centrais de pases em desenvolvimento ou com baixo grau de aprofundamento financeiro. Esta assimetria se inscreve no esquema de incentivos que subjaz nos regimes de metas de inflao. Tal vis negativo, j que prejudica a produo de bens transveis e compromete a diversificao produtiva (Abeles e Borzel, 2010). O papel central do canal cambial traz profundas repercusses para a estrutura produtiva. Se o efeito da poltica macroeconmica sobre os preos macroeconmicos muito forte, ter um impacto sobre as rentabilidades relativas (e na direo do investimento) que ser difcil de reverter por meio da poltica industrial. Este efeito ser ainda mais dominante quando essa poltica esteja ausente ou quando seja muito dbil, como ocorre na maioria dos pases da Amrica Latina e do Caribe. Alm disso, os desequilbrios externos associados apreciao da moeda local costumam culminar em crises e desvalorizaes, que agravam a instabilidade real e nominal da economia, e a volatilidade da taxa de cmbio.
C. Preos macroeconmicos e especializao produtiva
A dinmica da especializao produtiva depende dos incentivos econmicos e da conduta dos agentes produtivos. As diferentes rentabilidades entre setores definem a orientao do investimento. Na medida em que as maiores rentabilidades estejam associadas a setores com menor intensidade de conhecimentos, a estrutura produtiva se manter bloqueada (lock-in) em uma trajetria tecnologicamente menos dinmica. Encima disso, ao no levar em considerao as externalidades negativas do meio ambiente, os sinais de custos e de rentabilidade distorcem o modelo de crescimento em uma direo no sustentvel. Isso trava a gerao de novas tecnologias que abririam opes em matria energtica, de transporte, desenvolvimento urbano e a produo com menor intensidade de carbono. As assimetrias tecnolgicas entre a regio e os pases desenvolvidos so mais pronunciadas nos setores com maior intensidade de conhecimentos e determinam que neles a brecha de produtividade seja
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mais ampla e a competitividade da regio, menor. Em consequncia, a rentabilidade destes setores tender a ser mais baixa do que a dos setores cuja competitividade depende da dotao de recursos naturais. Sem polticas ativas que modifiquem as rentabilidades relativas, manter-se- uma relao negativa entre assimetrias tecnolgicas e rentabilidade, que contribuir para reproduzir o padro ao longo do tempo. Os choques derivados dos preos internacionais tm reforado a estrutura de rentabilidades relativas e mantido a inrcia da estrutura produtiva. Num contexto de alta demanda de produtos primrios, o modelo de abertura consolidou um vetor de incentivos cujo resultado o reforo da especializao produtiva da regio em produtos que j constituam sua base competitiva inicial (veja o grfico 7). As decises de investimento orientadas pelas rentabilidades relativas reforam a trajetria vigente; neste cenrio, os preos macroeconmicos no favorecem investimentos que diversifiquem a estrutura produtiva, aumentem sua intensidade de conhecimento e fortaleam os encadeamentos para frente ou para trs.
Grco 7 AMRICA LATINA: RENTABILIDADE DOS ATIVOS POR SETORES, MDIA PONDERADA, 2000-2005 E 2006-2010 a (Em porcentagens)
Minerao Alimentos e bebidas Servios pblicos Automotivo, eletrnica e maquinaria Comrcio Indstrias baseadas em recursos naturais Petrleo/gs Transporte 0 5 10 15 20 25
Rentabilidade dos ativos
2000-2005
2006-2010
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), com base em dados proporcionados pelo Departamento de estudos e projetos especiais da revista Amrica economia. a Ponderao com base na participao de cada empresa nas vendas do setor. As indstrias baseadas em recursos naturais so as produtoras de cimento e alumnio, siderrgicas, qumicas, petroqumicas, produtoras de papel e celulose, e agroindustriais.
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Para superar este problema necessrio redefinir a estrutura setorial dos incentivos ao investimento, um desafio que as polticas pblicas no podero ignorar nos prximos anos caso se queira avanar na convergncia da mudana estrutural com a criao de empregos de qualidade. Neste contexto, durante a passada dcada, as exportaes da regio aos seus trs principais mercados extrarregionais (sia-Pacfico, os Estados Unidos e a Unio Europeia) se concentraram em matrias-primas e manufaturas baseadas em recursos naturais. Isso reflete uma tendncia a sua reprimarizao, induzida pelos altos preos das matrias-primas que se registraram na maior parte desse perodo (veja o grfico 8).
Grco 8 AMRICA LATINA E o CARIBE: ESTRUTURA DAS EXPORTAES POR NVEL DE INTENSIDADE TECNOLGICA, 1981-2010 a (Em porcentagens do total)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 19811982 19851986 19911992 0 51,5 48,4 25,5 25,0 23,5 21,7 18,4 39,5 32,5 16,6 35,1 38,6 39,1 19,3 20,8 20,9
26,7 19981999
27,6
20082009
Manufaturas de alta tecnologia Manufaturas de baixa tecnologia Matrias-primas
Manufaturas de mdia tecnologia Manufaturas baseadas em recursos naturais
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), com base em NaesUnidas, base de dados estatsticos sobre o comrcio de mercadorias (COMTRADE). a Com exceo de Cuba e Haiti. Os dados sobre Antigua e Barbuda correspondem s a 2007 e os da Venezuela (Repblica Bolivariana da) a 2008; a informao sobre Honduras no inclui dados de 2008; a correspondente a Belize, Repblica Dominicana, So Cristvo e Nvis, Santa Lcia, Suriname e Granada (s exportaes) no inclui dados de 2009.
No h mudana estrutural virtuosa sem mudana da direo do investimento para setores com eficincia dinmica. Na regio, tanto a tendncia apreciao das moedas locais como os choques nos termos de troca e a ausncia de polticas industriais reforaram a especializao em setores com vantagens comparativas estticas. Isto se traduz em um efeito cadeado (lock-in) ou de bloqueio da estrutura produtiva e atraso tecnolgico.
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20052006
19951996
20012002
2010
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V. A DIMENSO SOCIAL NA MUDANA ESTRUTURAL
Duas caractersticas distintivas da estrutura econmica e social da regio so a alta heterogeneidade da estrutura produtiva e os elevados nveis de desigualdade em diversos mbitos, que costumam ser resumidos em elevados ndices de desigualdade da renda. A heterogeneidade estrutural se caracteriza pela coexistncia em uma mesma economia de setores altamente produtivos junto com o grande peso relativo dos setores de baixa produtividade. Neste marco, se configura nos pases da regio uma matriz exportadora primarizada e pouco diversificada, com o conseguinte efeito sobre a estrutura produtiva. As dificuldades para a propagao do progresso tcnico perpetuam as brechas de produtividade tanto dentro dos pases como em relao a pases mais dinmicos na incorporao de progresso tcnico. A vinculao entre heterogeneidade estrutural e desigualdade da renda se produz no mercado de trabalho e os salrios dos trabalhadores so o elo fundamental que encadeia estes fenmenos. As desigualdades da renda salarial no se produzem apenas por diferenas de produtividade entre distintos setores de atividade ou estratos produtivos, mas tambm dentro desses estratos e setores, onde convivem trabalhadores com produtividades muito diferentes, associadas, em grande medida, a diversos tipos de assimetrias, entre elas as diferenas dos nveis educativos19. Neste
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Os estratos se denem pelo tamanho das empresas e a categoria ocupacional dos trabalhadores. O estrato de alta produtividade compreende os empregadores e trabalhadores de empresas com 200 ou mais trabalhadores, enquanto o estrato de baixa produtividade compreende os empregadores e trabalhadores de empresas que tm at 5 empregados, bem como os trabalhadores autnomos no qualicados, os familiares no remunerados e o servio domstico. Por excluso ca denido um estrato mdio, constitudo por empregadores e trabalhadores de pequenas e mdias empresas (que tm entre 6 e 199 trabalhadores). Veja Infante (2011).
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primeiro elo, que vincula a produtividade com a renda do trabalho, operam tambm as instituies do mercado de trabalho, tais como a negociao salarial e os salrios mnimos. Estes fatores influem sobre a capacidade de apropriao dos trabalhadores do arrecadado no processo produtivo, bem como sobre a repartio entre as remuneraes ao capital e ao trabalho por sua participao neste processo. No transpasso destas brechas de renda individuais, assim como das diferenas dos retornos ao trabalho e ao capital, para a desigualdade das rendas dos domiclios, operam tanto as polticas pblicas como o acesso a ativos no produtivos e os fatores demogrficos. Entre as polticas pblicas, as transferncias contributivas (penses) e no contributivas so fontes relevantes da renda familiar total e, segundo a sua progressividade, contribuiro ou no a maiores nveis de igualdade. Algo similar sucede com a tributao direta, que tambm pode contribuir para maior igualdade da renda disponvel nos domiclios, na medida em que seja progressiva. Finalmente, a desigualdade da renda imperante numa sociedade depender de dois fatores adicionais relevantes: o acesso a ativos no produtivos e os fatores demogrficos. O mercado de trabalho e sua institucionalidade, ponto de conexo entre a heterogeneidade da estrutura produtiva e as fortes desigualdades da renda dos domiclios, apresentaram diferentes comportamentos ao longo das distintas etapas do ciclo que experimentaram as economias regionais. A experincia dos pases da regio no perodo mostra que o aumento do desemprego e a paralisia do emprego no ocorrem apenas em situaes de estagnao ou retrocesso econmico. No perodo 1990-1997, o crescimento econmico no implicou a melhora dos indicadores de emprego. Vrios fatores afetaram negativamente o emprego nesse perodo, em boa medida associados s reformas econmicas implementadas na regio, ainda que tambm relacionados com a forma restringida como a regio incorporou as transformaes tcnico-produtivas que ocorriam na economia mundial. Em um contexto institucional caracterizado pela debilidade das polticas de emprego, no mbito de uma crescente abertura comercial (em muitos casos, acentuada por processos de apreciao das moedas nacionais frente ao dlar) e de um processo mundial de transformaes tcnicoprodutivas que economizam mo de obra, o crescimento da dcada de 1990 no traduziu-se em suficiente gerao de emprego nem
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conseguiu evitar um aumento importante do desemprego. Portanto, no se corrigiram os graves problemas distributivos que se haviam acentuado na dcada anterior. Durante o perodo 1998-2002, de escasso crescimento econmico na regio, a taxa de desemprego continuou sua tendncia ascendente e o emprego permaneceu virtualmente estagnado. A nova fase expansiva do perodo 2003-2010 trouxe associadas mudanas profundas, na medida em que desta vez o crescimento esteve acompanhado da reduo da taxa de desemprego e de um aumento da incorporao de trabalhadores ao emprego. Assim, pela primeira vez em duas dcadas, reverteu-se a tendncia ascendente do desemprego. Durante este perodo se tomaram medidas que contriburam para estimular o crescimento com um efeito positivo na gerao de postos de trabalho (CEPAL/OIT, 2011). As polticas redistributivas tiveram um efeito direto sobre a demanda de bens de consumo dos salrios (wage goods) e a expanso de sua produo para o mercado interno, contribuindo assim eficincia keynesiana. Este comportamento, somado ao contexto internacional favorvel derivado da expanso econmica do mundo em geral e das economias emergentes em particular, permitiu a melhoria dos indicadores do mercado de trabalho regional. Os salrios reais se incrementaram nas duas fases de crescimento. No entanto, comparando o crescimento ocorrido nos anos noventa com o mais recente, se adverte que apenas neste ltimo se combina a melhora das taxas de emprego com incrementos sustentados e significativos da renda do trabalho. O aumento da renda real no ltimo perodo no se explica apenas pelo auge econmico, mas tambm pelo papel que cumpriram as polticas trabalhistas, em especial o salrio mnimo. Ao longo destes ciclos econmicos, se observaram algumas transformaes qualitativas nos mercados de trabalho da regio (veja o quadro 4). Por um lado, h duas dcadas o setor de servios, que concentra a maior proporo de empregados na regio, tem vindo incrementando sua participao relativa, em detrimento da agricultura. Por outro lado, na ltima fase expansiva (2003-2010) produziu-se um incremento da proporo de assalariados no total de ocupados. Esta proporo se havia mantido relativamente estvel durante o primeiro perodo de crescimento econmico (1991-1997) e no perodo conhecido como a meia dcada perdida (1998-2002).
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Quadro 4 AMRICA LATINA E o CARIBE: VARIAO DO PIB E DOS INDICADORES DO MERCADO DE TRABALHO, 1991-2010 (Em porcentagens)
1991-1997 1998-2002 2003-2010 1991-2010 Taxas acumuladas Variao do PIB Variao da taxa de desemprego Variao da taxa bruta de participao Variao da taxa bruta de ocupao Mdia anual Variao do PIB Variao da taxa de desemprego Variao da taxa bruta de participao Variao da taxa bruta de ocupao 26,2 17,7 2,9 1,3 3,4 2,4 0,4 0,2 8,9 20,4 1,6 -0,6 1,7 3,8 0,3 -0,1 35,6 -34,8 1,2 5,7 3,9 -5,2 0,2 0,7 86,5 -7,6 5,8 6,5 3,2 -0,4 0,3 0,3
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), com base em informao da CEPALSTAT.
O aumento recente ainda incipiente, mas constitui um bom sinal, j que indica que o crescimento da ocupao ocorreu graas criao de empregos de melhor qualidade (assalariados). Embora o trabalho autnomo continue funcionando na regio como um espao laboral de reserva e se concentre em atividades de baixa produtividade, pela primeira vez em duas dcadas, perdeu importncia relativa. Apesar destas transformaes, as caractersticas estruturais dos mercados de trabalho da regio, vinculadas com a heterogeneidade estrutural, persistem ao longo do tempo. Como se aprecia no grfico 9, na Amrica Latina, duas teras partes do PIB (66,9%) so geradas pelo estrato de maior produtividade, 22,5% pelo estrato mdio e apenas 10,6% pelo setor de menor produtividade. Esta distribuio, porm, em termos de gerao de emprego, se inverte: no estrato alto alcana apenas 19,8%, no estrato mdio de 30% e no estrato baixo de 50,2% (Infante, 2011). Por outro lado, como se observa no grfico 10, o PIB por ocupado mostra grandes brechas entre setores de produtividade alta, mdia e baixa. A forte disparidade existente entre os aportes de cada setor ao produto e ao emprego traduz-se em uma distribuio tambm muito desigual dos ganhos de produtividade entre trabalhadores. Desta maneira, a heterogeneidade das estruturas produtivas regionais se reflete em enormes brechas de produtividade, numa distribuio do emprego inversamente proporcional produtividade dos distintos estratos e em importantes desigualdades da renda laboral.
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Grco 9 AMRICA LATINA (18 PASES): INDICADORES DE HETEROGENEIDADE ESTRUTURAL, AO REDOR DE 2009 (Em porcentagens)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Composio do PIB Composio do emprego
10,6
22,5
50,2
66,9
30
19,8
Estrato alto
Estrato mdio
Estrato baixo
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), com base em R. Infante, Amrica Latina en el umbral del desarrollo. Un ejercicio de convergencia productiva, Documento de trabajo, N 14, Santiago do Chile, 2011, indito.
Grco 10 AMRICA LATINA (18 PASES): PIB POR OCUPADO, PPP AO REDOR DE 2009 (Em milhares de dlares)
100 91,2 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Estrato alto Estrato mdio Estrato baixo 20,5 5,6
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), com base em R. Infante, Amrica Latina en el umbral del desarrollo. Un ejercicio de convergencia productiva, Documento de trabajo, N 14, Santiago do Chile, 2011, indito.
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Em todos os pases da regio, alm do grau de heterogeneidade de suas estruturas produtivas, a participao laboral das mulheres e o desemprego juvenil se encontram altamente estratificados. No caso da participao feminina no trabalho, a estratificao se associa aos menores nveis educativos que exibem as mulheres de menores recursos e menor disponibilidade de empregos para estes setores, em mercados de trabalho que vm elevando os requisitos de credenciais educativas. Esta estratificao, porm, tambm responde em boa medida a capacidades e possibilidades restritas para conciliar trabalho remunerado e no remunerado. Quando os recursos so escassos, os domiclios tm mais residentes e as conexes sociais e culturais so mais dbeis, as opes para as mulheres se restringem e a possibilidade de ingressar ao mercado laboral diminui. No caso do desemprego juvenil, alm da sua estratificao socioeconmica, se destaca seu menor dinamismo durante o ciclo de crescimento econmico, o que tem aprofundado as disparidades por idade. O aumento da renda real dos trabalhadores no tem implicado, na maioria dos pases, melhoras na distribuio funcional da renda. Em termos gerais, a participao da massa salarial na renda dos pases da Amrica Latina e do Caribe tem mostrado a mesma tendncia baixa que se observa em nvel internacional, tendncia que tem se mantido inclusive em momentos de auge econmico (veja o quadro 5). Esta evidncia indicaria as limitaes que tm afetado a apropriao dos ganhos de produtividade por parte dos assalariados em muitos pases da regio. As perspectivas sobre a distribuio pessoal da renda na regio so mais auspiciosas. Enquanto na dcada de 1990 e at incios da dcada de 2000 a desigualdade apresentou tendncia crescente na maioria dos pases, nos ltimos anos comeou a mostrar uma tendncia decrescente em um conjunto amplo de pases, que no parece haverse visto alterada pela recente crise econmica. No fcil ponderar a importncia das distintas causas que do origem a esta nova tendncia. Nelas se incluem desde motivaes polticas derivadas das demandas dos cidados por maior igualdade at fatores econmicos, tais como as transferncias e a dinmica do mercado de trabalho. Existe consenso acerca de que a maior proporo da diminuio da desigualdade da renda dos domiclios se origina na evoluo do mercado laboral, ao
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mesmo tempo que as transferncias no contributivas tiveram um efeito de desconcentrao. Ainda no est claro se a queda da desigualdade da renda do trabalho obedece fundamentalmente ao aumento da oferta relativa de trabalhadores qualificados ou ao aumento da demanda relativa de trabalhadores no qualificados, associada expanso da produo de bens no transveis.
Quadro 5 PARTICIPAO ASSALARIADA NA RENDA, EM CUSTO DE FATORES, 1990-2009
Variao 1990 Bolvia (Estado Plurinacional da) a Brasil a Chile Colmbia Honduras Mxico Panam Paraguai a Peru Venezuela (Repblica Bolivariana da) 1997 2002 2009 19911997 1,9 -11,9 13,9 -2,2 -7,3 1,6 -32,9 31,6 9,8 19982002 -4,9 -0,7 5,8 -8,6 1,3 8,6 -2,0 -13,9 0,5 20032009 -17,7 3,2 -4,6 -3,0 -6,4 -11,8 -8,7 -4,0 -15,2 19912009 -20,3 -9,7 15,0 -13,3 -12,1 -2,6 -39,9 8,8 -6,4
39,0 53,5 38,7 41,6 54,1 32,2 58,6 43,4 24,9
39,7 47,1 44,1 40,7 50,1 32,7 39,3 57,1 27,3
37,8 46,8 46,7 37,2 50,8 35,6 38,6 49,2 27,5
31,1 48,3 44,5 36,1 47,5 31,4 35,2 47,2 23,3
31,1
37,0
36,1
33,5
18,8
-2,4
-7,3
7,6
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL). a Nos casos da Bolvia (Estado Plurinacional da), Brasil e Paraguai, os ltimos dados disponveis correspondem a 2006.
Uma dinmica em prol da igualdade, vinculada mudana estrutural, implica um mercado de trabalho em que a crescente oferta de trabalhadores qualificados encontre uma demanda igualmente ativa. Deste modo, os trabalhadores podero captar uma parte maior dos ganhos de produtividade, sob forma de melhores salrios reais, na medida em que seu poder de negociao se fortalea. Este processo no ocorrer espontaneamente e requer aes simultneas em trs frentes: polticas industriais para a mudana estrutural, polticas macroeconmicas para o crescimento e o emprego, e sistemas de proteo social baseados em direitos.
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VI. POLTICAS PARA UMA VISO INTEGRADA DO DESENVOLVIMENTO
A. Polticas industriais
O padro de especializao produtiva dos pases da regio tem ocasionado um efeito cadeado (lock-in), que se manifesta numa estrutura produtiva centrada em atividades pouco intensivas em conhecimentos e ineficientes do ponto de vista do meio ambiente. As atividades que caracterizam a revoluo tecnolgica em curso tm pouco peso nessa estrutura, com os conseguintes impactos negativos sobre a brecha de produtividade. Para superar essa inrcia se requer modificar a estrutura de rentabilidades relativas em favor de setores intensivos em conhecimentos, resultado que s pode ser obtido mediante polticas industriais orientadas a criar novos setores, sejam de manufaturados, primrios ou de servios. Estas polticas so um componente necessrio do desenvolvimento que incorpora e extrapola as polticas de competitividade tendentes a melhorar a eficincia dos setores existentes. O objetivo de criar novos setores, at 1980, ocupou um lugar preponderante nas polticas industriais da regio, mas foi perdendo legitimidade ao longo da dcada seguinte, quando se generalizou o novo modelo econmico implantado com as reformas. Grande parte da experincia que a regio teve desde ento em poltica industrial se inclui no conceito de polticas de competitividade20.
20
til manter a diferenciao entre polticas industriais e de competitividade para ressaltar a necessidade de polticas de criao de novos setores em sentido estrito. As polticas de competitividade no so sucientes para modicar a estrutura produtiva j que nem todos os setores tm o mesmo potencial para beneciar-se de igual maneira de aumentos da ecincia. Naturalmente, a criao de setores supe o desenvolvimento dos correspondentes agentes econmicos e instituies.
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Logo de uma primeira etapa, que se estendeu at meados da dcada de 1990, quando o auge das reformas levou a, praticamente, a eliminar as polticas industriais da agenda pblica, ressurgiu o interesse pela competitividade. As polticas de competitividade, inclusive as de alcance fundamentalmente setorial, se orientaram muito mais a incrementar a eficincia de setores existentes do que a criar novos setores, o que era consistente com a busca de uma penetrao maior nos mercados internacionais, em especial com base em vantagens comparativas estticas (BID, 2001; Melo, 2001; Peres, 1997). Segundo o grau de aceitao que obtiveram, as polticas de competitividade na regio podem-se agrupar em polticas com grande aceitao, polticas com baixa aceitao e polticas emergentes, sem que isso implique consideraes sobre sua eficincia. Entre as polticas com grande aceitao se incluem as que so mais bem consideradas pelos governos. Alm das polticas para fomentar as exportaes e atrair investimento estrangeiro direto, este grupo compreende as polticas para impulsionar o desenvolvimento cientfico e tecnolgico e a inovao; a formao de recursos humanos e a capacitao empresarial; o apoio s micro, pequenas e mdias empresas, e o desenvolvimento produtivo local. A aceitao destas polticas deve-se sua suposta neutralidade setorial pelo fato de incidir sobre mercados de fatores produtivos (tecnologia e formao) e a seu impacto positivo sobre a gerao de emprego21. As polticas com baixa aceitao, por sua vez, so aquelas que esto mais claramente em contradio com o modelo de desenvolvimento vigente. Entre elas se incluem os subsdios fiscais diretos, as isenes tributrias no focalizadas, o crdito dirigido e com taxas de juros subsidiadas, as tarifas sobre o comrcio exterior e o uso do poder de compra do Estado. Por ltimo, as polticas emergentes entre as quais se destacam a defesa da competio, a regulao dos setores de infraestrutura e as do meio ambiente que esto adquirindo crescente aceitao, mas ainda se encontram em processo de maturao e cujo grau de desenvolvimento varia muito entre pases.
21
Estas polticas de competitividade no abrangem a totalidade do universo de aes pblicas que incidem na competitividade de uma economia, entre as que se encontram tambm as polticas macroeconmicas e as polticas para o desenvolvimento de infraestrutura, entre outras.
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Existe, na regio, uma forte convergncia do contedo dos documentos de poltica da ltima dcada, exceto no que se refere aceitao de polticas setoriais. Essa convergncia se apresenta em torno a seis elementos: i) a nfase no aumento da competitividade no mercado mundial; ii) a legitimidade de instrumentos de tipo horizontal ou neutro (que na realidade distam de s-lo, conforme se observa ex post); iii) o apoio s micro e pequenas empresas, por sua capacidade de criar empregos; iv) o auge de programas de apoio a clusters ou conglomerados produtivos; v) o fortalecimento das polticas cientficas, tecnolgicas e de inovao e, mais recentemente, de massificao do uso da internet em banda larga, e vi) a focalizao em reas econmicas subnacionais ou locais. Estes elementos tm se mantido com muita continuidade na formulao das polticas de competitividade, o que indica alguma acumulao de capacidades e experincias, que podem servir de base para a formulao e a incorporao de renovadas polticas industriais. No comeo da dcada de 2010, diferena do que sucede em outras reas da poltica de desenvolvimento, ainda no h convergncia na posio dos pases da regio em matria de polticas setoriais. Enquanto em alguns, cada vez menos, o discurso pblico rejeita com vigor essas polticas, embora se exeram prticas ad hoc de apoio setorial, em outros se reconhece sua validade para aumentar a competitividade de atividades com potencial para penetrar em mercados externos ou que enfrentam uma forte competio das importaes22. O lento retorno das polticas setoriais no condiz com a necessidade e urgncia de avanar na mudana estrutural. A recuperao das polticas industriais em seu sentido de criao de novos setores, extrapolando os aumentos de competitividade, deve ganhar maior legitimidade e situar-se no centro da agenda de polticas. Estas polticas so imprescindveis para que a regio se incorpore plenamente revoluo tecnolgica em curso, impulsionando trajetrias ambientalmente sustentveis nos mbitos das nanotecnologias, das biotecnologias, dos novos materiais e das TIC.
22
No paulatino retorno das polticas setoriais Amrica Latina e ao Caribe, a experincia mais signicativa a do Brasil a partir de 2003. Nessa experincia destacam-se a continuidade das prioridades (em particular, inovao e competitividade); a exibilidade para considerar problemas inesperados; uma crescente preocupao por explicitar metas, mobilizar instrumentos e estabelecer uma interao ecaz com o setor privado, e a integrao com outras polticas de desenvolvimento, como as de educao e de cincia e tecnologia (Ferraz, 2012).
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Com excees, o grau de implementao das polticas na regio tem sido baixo. As falhas na implementao e a conseguinte brecha entre a deciso e a execuo das polticas respondem a causas diversas: i) objetivos no operacionais ou inalcanveis; ii) escassez de recursos humanos e financeiros; iii) escassa capacidade institucional; iv) falhas nos acordos pblico-privados, e v) debilidade dos sinais econmicos. Como superar a discrepncia entre o que se decide e enuncia, e o que se faz e avalia? Em primeiro lugar, a formulao de polticas deve ir acompanhada de consideraes explcitas sobre as instituies que as executaro. Uma segunda linha, dada a escassez de recursos humanos qualificados nas reas do Estado vinculadas implementao das polticas, consiste em transladar a essas reas o pessoal altamente qualificado e com perfil executivo que esteja trabalhando na formulao das polticas. A terceira linha desenvolver e fortalecer os operadores de poltica, isto , instituies e pessoas que garantem sua execuo, combinando capacidades de formulao, de ao e de financiamento. Ao propor estratgias de poltica industrial, os pases da regio devem considerar os critrios para selecionar os setores que sero promovidos, os instrumentos de poltica disponveis e a vontade poltica de efetuar este tipo de aes23. Os critrios para selecionar setores se baseiam em diferentes vises sobre o papel do mercado e da importncia da eficincia baseada nas vantagens comparativas para a alocao dos recursos produtivos. Assim, as vises que destacam as limitaes do mercado para alocar eficientemente os recursos produtivos consideram que o desenvolvimento de capacidades se produz sobre trajetrias muito distantes das vantagens estticas (Cimoli, Dosi e Stiglitz, 2010) e geralmente concentradas no setor de manufaturas por razes de rendimentos crescentes, derramamentos tecnolgicos e inovao (Greenwald e Stiglitz, 2006). Ao contrrio, outras vises mais favorveis eficincia do mercado, embora reconheam a necessidade de diversificar a economia, insistem em que ela deve mover-se cerca das vantagens comparativas (Lin, 2012). Os instrumentos disponveis para pr em prtica este tipo de polticas consistem fundamentalmente na combinao dos instrumentos das polticas de competitividade com instrumentos diretos de ao
23
Outras variveis importantes que se precisa levar em considerao so as restries impostas pelo tamanho dos mercados nacionais e as capacidades acumuladas dos distintos pases da regio, e os espaos de ao que permitem os acordos multilaterais e bilaterais de comrcio.
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pblica em matria de financiamento em particular dos bancos de fomento , estmulos fiscais e investimento pblico, bem como a gesto do poder de compra do Estado e de suas empresas. A viso que sustenta a formulao dessas polticas se baseia em outorgar transitoriamente condies favorveis de rentabilidade a novas atividades e trajetrias tecnolgicas como, por exemplo, a massificao da banda larga como plataforma de acesso internet que habilita a computao em nuvem. Outro poderoso instrumento de poltica setorial poderia ser o investimento direto do Estado, possvel de ser executado por meio de suas empresas, muito importante em setores chave de vrios pases. Ainda que os graus de liberdade nesta matria sejam amplos, seu aproveitamento na regio limitado. No que se refere vontade poltica de efetu-las, as aes setoriais enfrentam, na regio, uma situao ambgua. Inclusive em pases que no consideram aceitveis as polticas setoriais, elas so praticadas de maneira ad hoc e, com frequncia, se aplicam medidas especficas de apoio a setores em crise. Cabe ento perguntar-se quais seriam as tarefas necessrias para aumentar a sua legitimidade. Duas linhas de ao so prioritrias. Por um lado, preciso melhorar a capacidade de implementao, reduzindo a brecha entre a formulao das polticas e a capacidade institucional para execut-las. A persistncia dessa brecha prejudica a credibilidade daqueles que estabelecem as polticas e, em consequncia, a das mesmas polticas. Por outro lado, tambm necessrio avanar na avaliao do impacto das polticas em funo de seus objetivos e no de sua mera implementao. Apesar do grande avano alcanado desde a poca em que se afirmava que a melhor poltica industrial no fazer poltica industrial, outra questo crucial continua aberta. Alm de melhorar a implementao e a avaliao das polticas orientadas a diversificar a estrutura produtiva, necessrio fortalecer os atores sociais interessados em que essas polticas se generalizem nos pases da regio, ou seja, os que as respaldariam com seus recursos econmicos e polticos. As polticas industriais na Amrica Latina tm tido um lento retorno e para que deixem de representar um peso apenas marginal, os atores sociais, incluindo o Estado, devero assumi-las, comprometer o respaldo de seu poder e de seus recursos, e articul-las com polticas macroeconmicas, sociais e de meio ambiente para impulsionar uma viso integrada do desenvolvimento.
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B. Poltica macroeconmica
As recomendaes de poltica macroeconmica se ordenam em dois eixos que se derivam do marco analtico deste documento. O primeiro eixo a ampliao do nmero de instrumentos, que a contrapartida necessria da ampliao dos objetivos de poltica, pois, alm da estabilizao real e nominal, a poltica macroeconmica deve enviar sinais favorveis mudana estrutural sustentvel e redistribuio progressiva de recursos para a igualdade. O segundo eixo a coordenao desse universo mais amplo de instrumentos. Busca-se, neste sentido, evitar os problemas que surgem de agregar objetivos sem instrumentos ou de somar instrumentos com efeitos contraditrios entre si. Para isso preciso desenvolver e aproveitar as complementaridades ou sinergias entre os objetivos e instrumentos de uma macroeconomia para o desenvolvimento. O papel da poltica fiscal se define a partir de seus efeitos em trs reas: a fiscalidade para a igualdade, a atenuao do ciclo econmico e a promoo da mudana estrutural. Na regio, tanto em matria de arrecadao como de gasto pblico, existem espaos importantes para avanar na fiscalidade para a igualdade. Na maioria dos pases, a carga de impostos inferior ao nvel que corresponde a seu grau de desenvolvimento e se concentra em impostos geralmente regressivos (impostos indiretos). Isto faz com que a redistribuio da renda no melhore substancialmente depois dos impostos e dos gastos pblicos (em comparao com seu nvel anterior), diferena do que ocorre nos pases desenvolvidos. H, ento, espao para dotar o sistema tributrio de maior progressividade, o que se deve alcanar mediante melhoras na formulao e na arrecadao do imposto renda ou ao patrimnio, e na focalizao do gasto. No um caminho simples, pois existem profundas limitaes estruturais, como o tamanho do setor informal, os nveis baixos de renda mdia e as debilidades administrativas do sistema tributrio, alm das resistncias que costumam gerar os impostos diretos. Apesar destas dificuldades, fortalecer o sistema de impostos e sua progressividade uma condio necessria no s para promover a igualdade, mas tambm para construir o espao fiscal necessrio para que o Estado possa atuar sobre o ciclo e promover a mudana estrutural. Quanto s polticas anticclicas, necessrio consolidar os progressos alcanados na ltima dcada, fortalecendo os estabilizadores automticos que permitem combinar os objetivos anticclicos com
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os de igualdade. Se formulados e implementados corretamente, esses estabilizadores poderiam seriam capazes de gerar transferncias significativas aos setores mais vulnerveis e aos desempregados durante os perodos de crise. Na regio, o peso dos estabilizadores automticos reduzido e insuficiente, e est frequentemente limitado pelos nveis elevados de informalidade e pela dbil institucionalidade. Estes estabilizadores podem ser combinados com regras fiscais que contribuam construo do espao fiscal durante perodos de auge24. Por outro lado, os gastos fiscais discricionrios devem manter-se como um instrumento til, pois proporcionam a flexibilidade necessria para responder aos choques frequentes e inesperados de uma economia globalizada e com alto grau de volatilidade. As dimenses fiscais devem coordenar-se com os objetivos da mudana estrutural sustentvel. Os estabilizadores automticos ajudam a sustentar a demanda agregada e dessa forma so funcionais para a consecuo de taxas mais altas de investimento. As regras fiscais e os gastos discricionrios, por sua vez, podem incorporar e expressar os objetivos da mudana estrutural estabelecidos pela poltica industrial. Os programas bem definidos de investimento pblico, cuja implementao oferea um horizonte de estabilidade quanto ao volume e direo do investimento, e um ponto de referncia estvel para o investimento privado, permitem reunir, de forma harmnica, objetivos anticclicos e de mudana estrutural. Na medida em que as expectativas dos agentes privados convirjam mudana estrutural sustentvel, o efeito do investimento pblico se multiplicar mediante a atrao do investimento privado. A legitimidade e o apoio internacional que despertam os investimentos em tecnologias sustentveis permitiriam atrair financiamento externo para a poltica anticclica, reforando a contribuio que j brindam os organismos financeiros multilaterais. De maneira similar atuam os fundos de estabilizao das receitas fiscais, que no s permitem reduzir a volatilidade das receitas e do gasto pblico, mas que tambm operam como um mecanismo para frear a tendncia a uma excessiva apreciao da moeda nos perodos de auge (com seus correspondentes efeitos sobre os preos macroeconmicos).
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A elaborao de uma regra scal com base em um balano estrutural apresenta graves problemas metodolgicos, sobretudo na estimativa do crescimento sustentvel do produto. Por isso preciso prestar especial ateno aos efeitos de curto e longo prazo da regra sobre a trajetria de crescimento.
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Na regio, as pocas de bonana dos preos dos recursos naturais abrem oportunidades para criar novos instrumentos fiscais ou melhorar os existentes. Uma boa governana dos recursos naturais compreende as polticas soberanas dos pases sobre sua propriedade e a apropriao e distribuio de suas rendas para elevar sua contribuio ao desenvolvimento. Uma governana adequada de tais recursos requer: i) lograr maior captao, com progressividade, das rendas dos setores extrativos nos ciclos de auge de preos; ii) canalizar os recursos captados a investimentos em capacidades, inovao e desenvolvimento tecnolgico, infraestrutura e outros investimentos de longo prazo; iii) investir as rendas dos recursos no renovveis segundo a regra bsica de sustentabilidade de longo prazo conhecida como regra de Hartwick25, e iv) institucionalizar um adequado manejo macroeconmico dessas rendas, evitando seus efeitos negativos sobre a taxa de cmbio e a estrutura produtiva . Quanto poltica monetria, importante recuperar sua autonomia frente s profundas limitaes que, em muitos pases, tem imposto o trilema antes descrito. Uma poltica monetria em que o canal de crdito ganha preponderncia frente ao canal cambial amplia a capacidade de controlar a inflao sem abrir flancos na rea externa. Para recuperar esta autonomia preciso regular a conta financeira com vistas a mitigar os efeitos desestabilizadores dos fluxos de capital externo de curto prazo (mediante bolhas de crdito e sobrevalorizao de ativos, particularmente nos setores no transveis) nas fases de auge ou de elevada liquidez dos mercados financeiros internacionais. Com tal regulao, a opo por um regime de flutuao administrada da taxa de cmbio potencia a possibilidade de exercer uma poltica monetria autnoma. Sem essa regulao, esse regime cambial no pode enfrentar ataques especulativos e movimentos macios de capital. Uma poltica de gesto das reservas internacionais um instrumento necessrio para um regime de flutuao administrada da taxa de cmbio. A implementao desta poltica deve considerar os benefcios e os custos de acumular reservas. Entre os benefcios estariam: desestimular os movimentos especulativos de capitais de curto prazo e aumentar
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A regra de Hartwick dene o volume de investimento em capital material (edifcios, estradas, acervo de conhecimentos, entre outros) que se necessita para compensar uma diminuio do acervo de recursos naturais. Esse volume permite manter o nvel de vida de uma sociedade num futuro indenido (Hartwick, 1977).
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a proteo frente a sadas sbitas de capital. Um acervo de reservas internacionais suficientemente folgado evitaria ajustes repentinos do balano de pagamentos, especialmente durante a etapa de contrao do ciclo, quando aumentam os riscos de desvalorizaes sbitas ou bruscas. Entre os custos se encontra o menor rendimento dos investimentos de curto prazo que se podem realizar com as reservas internacionais, em comparao com o uso alternativo ao que se podem destinar estes recursos. Quando no h esterilizao da acumulao de reservas, h um custo adicional associado a presses inflacionrias, enquanto, quando h medidas de esterilizao, estas tm um custo quasi-fiscal. ao sobre a conta financeira devem somar-se as polticas macroprudentes destinadas a regular o mercado financeiro interno para aumentar sua solidez e prevenir o risco sistmico proveniente do surgimento de bolhas, manias e pnicos, com seus altos custos sobre a economia e a sociedade. A experincia de diversos pases sugere que fixar mximos nas propores entre o crdito e o valor do colateral e entre o servio da dvida e as rendas, limites impostos ao crdito ou a seu crescimento, depsitos compulsrios e provises dinmicas, tiveram efeitos eficazes contracclicos que no dependeram nem do nvel de desenvolvimento nem do regime cambial do pas. A implementao efetiva de polticas que restrinjam as fontes externas e internas de instabilidade, antes que seus efeitos se tornem irreversveis, uma tarefa urgente que devem assumir os governos da regio. Muitos so os benefcios que podem ser obtidos das polticas macroprudentes. Em primeiro lugar, elas cumprem um papel anticclico, ao prevenir que se incubem situaes de fragilidade financeira e seu inevitvel ajuste. Na frente externa, ao moderar a apreciao da moeda e evitar distores graves e insustentveis dos preos macroeconmicos, reduz-se o estmulo da demanda agregada, da acumulao de desequilbrios em conta corrente e a intensificao da incerteza em relao taxa de cmbio futura, entre outros efeitos. Estes elementos prolongam o horizonte do investimento, evitam a discriminao contra os setores transveis e geram um marco de estabilidade para a expanso do produto. Avana-se, assim, na estabilidade real e no equilbrio externo e se recupera a eficcia de alguns instrumentos da poltica monetria, como a taxa de juros ou o controle dos agregados monetrios. Sobretudo, a poltica monetria recobra seu papel na administrao da demanda agregada atravs do canal
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de crdito, e a economia se torna menos dependente da poltica fiscal para o controle da inflao. Esta tarefa pode ser facilitada pelas polticas de renda que se baseiam na coordenao dos aumentos de preos e salrios entre sindicatos e empresrios, mediante acordos com o propsito de evitar medidas recessivas. Outro benefcio das polticas macroprudentes sua complementaridade com a poltica industrial. Por um lado, estas liberam a poltica fiscal de parte de suas responsabilidades na administrao da demanda agregada, o que permite aplic-la como elemento indutor de investimentos nas trajetrias tecnolgicas e produtivas com maior eficincia dinmica e sustentabilidade. Por outro lado, evitam ou reduzem distores dos preos macroeconmicos que se contrapem s polticas industriais em favor dos bens transveis e da obteno de economias de escala que apenas o mercado mundial pode propiciar. Com efeito, muito difcil que a poltica industrial gere aumentos de produtividade que possam compensar uma apreciao muito pronunciada da moeda local frente ao dlar. A macroeconomia pode minar completamente uma poltica industrial favorvel mudana estrutural; e ainda mais, muitas vezes uma apreciao excessiva estimula medidas defensivas de poltica comercial que desviam esta poltica de seus objetivos de longo prazo. Assim, preciso conceber a poltica macroeconmica como parte integral de uma poltica de mudana estrutural e criar condies de competitividade que favoream essa mudana. No longo prazo, devem predominar os efeitos dos retornos crescentes e da convergncia tecnolgica, o que torna a produo de transveis menos dependente da taxa de cmbio e mais vinculada aprendizagem tecnolgica e ao conhecimento.
C. Mudana estrutural, polticas sociais e trabalhistas
A mudana estrutural proposta neste documento, que implica o estmulo de atividades de alta produtividade, constitui uma poltica distributiva por excelncia. No longo prazo, o conjunto de polticas de desenvolvimento econmico que impulsionaria a mudana estrutural virtuosa constitui iniciativas distributivas em sentido amplo, uma vez que modificariam a gerao de renda que surge do processo produtivo. Esta mudana estrutural brindaria oportunidades de emprego em setores de maior
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produtividade, bem como incrementos gerais dos nveis de emprego. Produzir-se-ia um incremento da renda da populao e, por ltimo, uma distribuio mais igualitria no final do processo. No entanto, no curto e no mdio prazo, o incremento da demanda de trabalhadores qualificados para os setores de alta produtividade em expanso poderia produzir um aumento da desigualdade laboral e, em consequncia, da desigualdade total. Durante a transio a economias mais homogneas e com maiores nveis de produtividade, o alto peso do setor informal nos mercados de trabalho da regio continuar constituindo o principal desafio para a proteo social, mbito em que existem ainda profundos dficits a serem cobertos. Tambm podem produzir-se frices significativas no mercado de trabalho, que deve contar com mecanismos de proteo dos trabalhadores mais vulnerveis frente a estas contingncias. Os impactos positivos da mudana estrutural devem articular-se com instituies prprias do mundo laboral, como o salrio mnimo e a negociao coletiva, de maneira a contribuir ao cumprimento dos direitos especficos do emprego de qualidade e, ao mesmo tempo, apropriao mais igualitria dos frutos do progresso e dos incrementos em produtividade. Os seguros de desemprego, alm de seu potencial anticclico, cumprem tambm um papel fundamental como mecanismos compensatrios em processos de mudana estrutural que modificaro a composio setorial da demanda de trabalho qualificado. Estes programas deveriam articularse com os servios de intermediao laboral, as polticas de capacitao e as polticas de gerao de emprego (programas de emprego direto ou subsdios demanda de trabalho). Requer-se, segundo o caso, criar ou fortalecer os sistemas pblicos de emprego que integram o apoio busca de emprego com a capacitao e o seguro de desemprego. As TIC constituem uma ferramenta chave para o processo de intermediao laboral, ao contribuir ao logro de uma correspondncia (matching) mais eficiente entre trabalhadores e empresas. O crescimento do investimento pblico em infraestrutura que exige a mudana estrutural aumentar a gerao de emprego. Outro instrumento so os programas de emprego pblico formulados para compensar a recomposio da demanda laboral frente mudana estrutural, que devem estar articulados com a capacitao e o apoio na busca de emprego. No mundo do trabalho os aspectos institucionais so fundamentais para traduzir os aumentos de produtividade em melhoras distributivas e de
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qualidade do emprego. Neste marco, a participao dos trabalhadores nos resultados das empresas deveria ser considerada como parte da negociao coletiva, partindo da premissa de que os maiores logros s podero provir de uma participao ativa dos trabalhadores nessa instncia (Durn, 2011). A regulamentao legal deve garantir outro direito que essencial para superar a excluso do emprego de qualidade e assegurar o transpasso de ganhos de produtividade aos trabalhadores: a sindicalizao e a negociao coletiva. Depois da acentuada reduo do grau de sindicalizao na regio, na dcada passada produziu-se um incremento da organizao sindical em vrios pases. Em alguns casos, as modificaes jurdicas facilitaram a negociao coletiva, por exemplo, para trabalhadores subcontratados e empregadas domsticas. Surge, ento, a necessidade de avanar institucionalizao do dilogo social mediante a radicao deste processo em organismos governamentais, adotando a figura dos conselhos de dilogo social que j operam em alguns pases da regio. A CEPAL argumentou com firmeza que o emprego a principal via para a incluso social, mas tambm reconheceu que a prpria segmentao do acesso a empregos de qualidade impede, no curto e mdio prazo, que por este meio se alcancem os nveis de bem-estar aos que a regio aspira. A equao contributiva clssica entre emprego e proteo social no cala, porque o grande peso que tem o emprego no setor informal impe um limite s possibilidades de aumentar a produtividade e a proteo contributiva de grande parte da populao ocupada. Tambm condiciona o tipo de emprego ao que poderiam ter acesso aqueles que esto fora do mercado de trabalho ou desempregados. Neste contexto, o pilar no contributivo da proteo social, que nos pases desenvolvidos foi pensado para cobrir um setor residual da populao, passa a ocupar um papel central. imperativo estabelecer e fortalecer instrumentos de redistribuio que ofeream garantias concretas de proteo. Tanto em termos de cobertura como de gasto, este pilar no contributivo est ainda distante de abranger a totalidade da populao que enfrenta maiores vulnerabilidades. Sua expanso e consolidao continuam sendo objetivos prioritrios, e, nesse sentido, deve-se alcanar uma estabilidade institucional e financeira maior. Neste marco, a mudana estrutural deve prover outro mecanismo em favor da igualdade, alm da reduo de brechas salariais e de uma distribuio mais justa na apropriao, entre os distintos fatores, dos
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aumentos da produtividade. Trata-se da apropriao por parte do Estado de uma proporo desses incrementos, por meio de tributao, com o objeto de reforar o financiamento de polticas sociais orientadas aos setores que tm mais dificuldades ou que requerem mais tempo para inserir-se em empregos de qualidade e mais bem remunerados. Tomar como base os saltos de produtividade para ir constituindo sistemas mais robustos e inclusivos de proteo social parte da agenda que combina a mudana estrutural com a igualdade. A capacidade redistributiva dos sistemas de impostos dos pases da regio , no melhor dos casos, escassa, seno nula. H, pois, espao para dotar o sistema tributrio de maior progressividade, o que se deve lograr mediante melhoras na formulao e na arrecadao do imposto de renda ou ao patrimnio. No se trata de um caminho fcil, j que existem fortes limitaes estruturais, entre outras, a importncia do setor informal, os nveis baixos da renda mdia e as debilidades das administraes tributrias, ademais das resistncias que costumam gerar os impostos diretos. Finalmente, neste contexto de mudana estrutural resultam fundamentais aes de adequao da oferta laboral aos requerimentos da nova demanda, sobretudo no mbito da capacitao e da formao de capacidades. Torna-se imprescindvel harmonizar a promoo da mudana estrutural virtuosa (e a expanso do emprego em setores de maior produtividade) com um grande esforo por igualar as oportunidades de desenvolvimento de capacidades, tanto no sistema educativo formal como nos sistemas de capacitao. necessrio repensar e reformular os sistemas educativos, de capacitao para o trabalho e de difuso do uso das tecnologias da informao e das comunicaes, em funo de projetos nacionais centrados na transio a sociedades e economias intensivas em conhecimento. A maioria dos pases da regio ensaiou uma ampla gama de reformas de seus sistemas educacionais e injetou recursos crescentes a este setor, dentro do total do gasto social. Certamente, as novas geraes contam com mais anos de educao formal do que as precedentes. No entanto, nem o aumento dos recursos nem a orientao das reformas conseguiram reduzir as brechas em matria de resultados educativos que existem entre distintos grupos sociais, e tampouco propiciar claras melhoras da qualidade da educao, medida em aprendizagens pertinentes ao longo de todo o ciclo da educao formal.
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Podem-se identificar alguns desafios em relao formao profissional e capacitao. Por um lado, necessrio que uma crescente proporo de jovens que no cursam uma carreira universitria ingresse ao mundo do trabalho com uma qualificao como tcnicos no universitrios ou operrios qualificados, ampliando continuamente a proporo de trabalhadores com qualificao intermediria. Em muitos pases da regio a formao tcnica no universitria ainda dbil. Por outro lado, as frequentes mudanas tecnolgicas e organizativas que caracterizam o mundo laboral atual requerem a aquisio igualmente contnua de novas habilidades e conhecimentos por parte dos trabalhadores, o que se resume no conceito da aprendizagem perptua. Assumir polticas sociais e trabalhistas com claro efeito redistributivo, como as propostas neste documento, implica reconhecer um papel central do Estado para harmonizar a mudana estrutural com a igualdade: por um lado, o Estado deve velar por uma institucionalidade laboral que propicie uma apropriao mais justa dos ganhos de produtividade entre os distintos atores do mundo produtivo; por outro, deve promover um sistema de proteo social integrado, com base em um gasto social e uma tributao que sejam progressivos e que permitam cobrir os riscos e as vulnerabilidades que se produzem no mbito do trabalho e das famlias dos trabalhadores por efeito das dinmicas de transformao prprias da mudana estrutural. Finalmente, dados os atrasos e as brechas em capacidades humanas e a falta de articulao entre os requerimentos da demanda de trabalho e as caractersticas da oferta, o Estado deve assumir integralmente os desafios trazidos pela sociedade do conhecimento neste mbito: uma sociedade mais educada, onde o desenvolvimento de capacidades pertinentes para o novo mundo produtivo e comunicacional seja um direito de todos, e um sistema integrado de formao para o trabalho que inclua componentes de educao tcnica e capacitao laboral, e que proveja oportunidades de emprego acordes com a mudana estrutural proposta.
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VII. REFLEXES FINAIS: A POLTICA E O ESTADO A PARTIR DE UMA VISO INTEGRADA DO DESENVOLVIMENTO
Una viso integrada que se constitua a partir das propostas aqui apresentadas requer de atores que se envolvam, comprometam e coordenem. Requer tambm uma institucionalidade robusta e eficiente, capaz de regular, orientar, selecionar e, inclusive, financiar grande parte das aes que intervm entre a proposta e sua efetiva realizao ao longo do tempo. Da a centralidade da poltica e do Estado. Da poltica, porque necessrio concertar os diversos atores para concretizar pactos sociais que garantam vontade e sustentabilidade em torno a esta opo do desenvolvimento; e porque a relao entre mudana estrutural com igualdade e legitimidade poltica de ida e volta. Assim, tanto a vontade poltica quanto a qualidade da poltica so condies, ou conquistas, que devem estar na base de uma mudana profunda que requer acordos e uma tica compartilhada para gerar compromissos entre atores da mudana estrutural. Porm, para isto se requer, tambm, de um Estado distinto. No basta com Estados que mostrem probidade administrativa e eficincia no uso de recursos, embora estas sejam condies fundamentais para a confiana da sociedade na gesto pblica. preciso tambm que o Estado seja capaz, em matria substantiva e comunicacional, de mobilizar os anseios de bem-estar e progresso da cidadania a partir de mensagens que articulem o presente com o futuro. Alm disso, necessrio um Estado com clara capacidade de coordenar atores em torno a projetos de longo alcance. No existe, na Amrica Latina e no Caribe, outro ator que possa assumir o papel de coordenao ante
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a complexidade de polticas em esferas to diversas quanto a industrial, a macroeconmica, a trabalhista, a social e a ambiental, que so os componentes da proposta integral apresentada nas pginas precedentes. Na segunda dcada do sculo XXI, estamos ante a evidncia nos mbitos nacionais, bem como regional e global de que a coordenao e a regulao so fundamentais nas mais diversas esferas, financeira, comercial, produtiva, ambiental e migratria, entre outras. Aquele que pode regular, fiscalizar, selecionar e coordenar em nvel nacional, tanto para dentro como para fora, e com uma perspectiva que abarque os distintos mbitos do desenvolvimento, o Estado. Necessita-se, por outro lado, um Estado com claridade de objetivos para impulsionar muitos dos processos propostos no marco da mudana estrutural com igualdade e sustentabilidade ambiental. preciso proporcionar incentivos adequados e investir de maneira decidida e, ao mesmo tempo, seletiva em setores industriais com intensa incorporao de conhecimentos, em atividades que absorvam emprego de qualidade e sejam competitivas internacionalmente e com um paradigma tecnolgico que garanta menor intensidade de carbono e alta eficincia energtica e ambiental. igualmente indispensvel investir em capacidades humanas para a mudana estrutural e maior igualdade na renovao intergeracional. imperativo forjar e financiar polticas que protejam frente a riscos de perda de renda e garantam pisos de bem-estar no trnsito a um novo paradigma produtivo e informacional. Tudo isto requer, tambm, novos pactos e arranjos fiscais que permitam ao Estado captar mais recursos para promover o dinamismo econmico e, simultaneamente, traduzir esse dinamismo em uma estratgia tributria mais ampla e mais progressiva. O papel do Estado ainda mais importante quando se trata de uma viso integrada do desenvolvimento como a que aqui apresentada. Assim, as complementaridades ou sinergias entre macroeconomia e estrutura produtiva, entre ciclo econmico e tendncia de crescimento, entre curto e longo prazo, desafiam o Estado a conceber como articular de modo mais virtuoso possvel a poltica macroeconmica com as polticas industriais baseadas em um novo paradigma tecnolgico, mais intensivo em conhecimentos e mais eficiente ambientalmente, e, ao mesmo tempo, gerar as melhores condies para a incluso e a igualdade sociais. A macroeconomia para o desenvolvimento no pode dissociar o manejo do ciclo e a estabilidade (real e nominal) da mudana estrutural e
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de um aumento da taxa de crescimento de longo prazo. Esta articulao deve produzir-se num enfoque integrado por parte do Estado, que priorize de maneira explcita a mudana produtiva e nivele para cima as capacidades e oportunidades sociais. Por outro lado, como j assinalado, as polticas sociais devem acompanhar este processo, sobretudo em fases transitrias da mudana estrutural em que ainda no se tenha logrado universalizar a via produtiva como principal caminho de incluso com bem-estar. Igualar, investir e proteger o meio ambiente a base material do desenvolvimento no necessariamente se contrapem. Ao contrrio, trata-se de conseguir articulaes virtuosas entre o econmico, o social e o ambiental, por meio de uma renovada industrializao. Com esta viso de longo prazo e vocao de futuro, a proposta de mudana estrutural com igualdade e sustentabilidade ambiental tem no horizonte as geraes futuras como protagonistas no exerccio pleno de seus direitos e potencialidades. So as novas geraes aquelas que tero que desenvolver em plenitude as capacidades requeridas por uma mudana intensiva em produtividade, conhecimentos e progresso tcnico, em participao cidad, cultura deliberativa e cuidado do meio ambiente. So elas as que tero que promover as novas maneiras de produzir, organizar e comunicar-se. So elas, tambm, as que devero velar por preservar e promover o bem-estar de todos em sociedades mais pressionadas pelo envelhecimento de sua populao e por uma urbanizao crescente e uma escassez maior de bens pblicos globais. So as novas geraes, ademais, as que tero de conviver com os efeitos de vrios sculos de uso predatrio dos recursos naturais e com a menor capacidade destes recursos para sustentar taxas elevadas de crescimento. Precisamente por isso, no h tempo a perder. Agora, mais do que nunca, deve impulsionar-se a mudana em aras de uma produtividade maior e uma igualdade maior. H ritmos que se impem pela velocidade da revoluo tecnolgica, as mudanas no paradigma produtivo, a transio demogrfica, a crise financeira e as catstrofes ambientais. H experincia acumulada para saber o que funciona e o que no funciona. H ameaas crescentes estabilidade poltica e segurana dos cidados que devem enfrentar-se aproximando o futuro ao presente, extremando a ao pblica e poltica para o desenvolvimento e a incluso social. H margem no imaginrio poltico, destrudos hoje os fantasmas de modelos nicos, com renovado espao para desenhar o futuro.
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2012
Em um contexto mundial particularmente complexo, a regio da Amrica Latina e do Caribe requer, com mais fora do que nunca, perseverar em trs direes para alcanar o necessrio desenvolvimento: a mudana estrutural que permita avanar em direo a setores mais intensivos em conhecimento, convergncia para reduzir as brechas internas e externas de renda e produtividade, e igualdade de direitos. Isto supe trs grandes desaos: lograr um crescimento sustentado a taxas elevadas, sucientes para fechar brechas estruturais e gerar empregos de qualidade; mudar os padres de consumo e produo no contexto de uma verdadeira revoluo tecnolgica com sustentabilidade do meio ambiente, e garantir a igualdade com base em uma estrutura produtiva mais convergente, com proteo social universal e construo de capacidades. Para isso requer-se o regresso da poltica e do Estado, que recupera seu papel na promoo do investimento e do crescimento, da redistribuio e da regulao, com vistas mudana estrutural para a igualdade, mediante polticas industriais, macroeconmicas, sociais e laborais. Estas so algumas das propostas centrais de Cambio estructural para la igualdad: Una visin integrada del desarrollo, documento apresentado pela CEPAL aos Estados membros, por ocasio do trigsimo quarto perodo de sesses da Comisso (San Salvador, agosto de 2012) e cuja sntese se expe no texto a seguir. Nelas se aprofundam e ampliam as propostas formuladas em A hora da igualdade: Brechas por fechar, caminhos por abrir, em prol de um desenvolvimento sustentvel com igualdade, tendo presente a diversidade de realidades nacionais.
http://www.cepal.org/pses34/

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Sntese

MUDANA ESTRUTURAL PARA A IGUALDADE - SNTESE

I. A PROPOSTA DA CEPAL: CONTINUIDADE E RUPTURA

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II. A MUDANA ESTRUTURAL COMO VETOR CHAVE DO DESENVOLVIMENTO

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A. Padres de crescimento: Produtividade, emprego e mudana estrutural

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Diagrama 1 PADRES DE DESENVOLVIMENTO

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Grco 1 AMRICA LATINA E SIA: CRESCIMENTO DA PRODUTIVIDADE, 1980-2010 (ndice 1980=100)

Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL).

12 11 10 9 8 7 6 5 4 0 5 10 15 20 25 30 35 1985 1985 2011

ndice de especializao (Xtech/Xi)

sia em desenvolvimento (7)

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B. Revoluo tecnolgica, mudana estrutural e sustentabilidade do meio ambiente

Consumo de energia per capita

5 000 PIB per capita

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III. CICLO, TENDNCIA E RELAO ENTRE POLTICA MACROECONMICA E MUDANA ESTRUTURAL

A. A relao entre estrutura produtiva e utuaes cclicas

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1995-1997 4,5 3,5

2,5 1982-1990 1,5 1998-2002

0,5 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0

Balana de bens e servios (em porcentagens do PIB)

Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL).

MUDANA ESTRUTURAL PARA A IGUALDADE - SNTESE

Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL).

Amrica Central Amrica Latina Mxico

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IV. CICLO ECONMICO E INVESTIMENTO

A. A especicidade do ciclo na Amrica Latina e no Caribe

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19,9 20,5 23,0 14,3 19,7 31,5 29,1 34,0

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Leste asitico e Pacfico

Amrica Latina e o Caribe

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B. Respostas de poltica e a dinmica do ciclo e a mudana estrutural

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Rentabilidade dos ativos

Manufaturas de alta tecnologia Manufaturas de baixa tecnologia Matrias-primas

Manufaturas de mdia tecnologia Manufaturas baseadas em recursos naturais

V. A DIMENSO SOCIAL NA MUDANA ESTRUTURAL

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39,0 53,5 38,7 41,6 54,1 32,2 58,6 43,4 24,9

39,7 47,1 44,1 40,7 50,1 32,7 39,3 57,1 27,3

37,8 46,8 46,7 37,2 50,8 35,6 38,6 49,2 27,5

31,1 48,3 44,5 36,1 47,5 31,4 35,2 47,2 23,3

VI. POLTICAS PARA UMA VISO INTEGRADA DO DESENVOLVIMENTO

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