TIERRA Y DERECHOS

BSERVATORIO

Ao 04 Boletn nmero 9 Marzo 2014

Este boletn es una iniciativa del Observatorio Tierra y Derechos del CEPES. En este nmero, encuentra una reflexin sobre los obstculos e incongruencias en el proceso de saneamiento fsico legal de la propiedad rural en el Per; y sobre las concesiones de recursos naturales que, en contraste con la titulacin rural, cuentan con la promocin y respaldo del Estado. un proceso capaz de ayudar a modificar E xiste La desventura de la titulacin rural las condiciones de vida del poblador rural retorne al gobierno central (MINAGRI), pero que la ejecucin de la tarea misma se mantenga a nivel de los gobiernos regionales. Adicionalmente, la ausencia de tal poltica de Estado impide hacer una evaluacin de la situacin real del saneamiento fsico de la propiedad rural, principalmente por dos razones. En primer lugar, porque a nivel de la titulacin rural individual, no existe informacin actualizada sobre el universo de predios rurales que deben ser titulados y tampoco sobre cuntos ttulos ya se han entregado. Segn el COFOPRI, hacia el ao 2008, existan 3750,700 Nmero de comunidades predios rurales, de los cuales ya tenan ttulos individuales alrededor de 2124,4711. Casi un lustro despus, INEI (2013) reporta, tan solo en el sector agropecuario, la existencia de 5191,655 parcelas de las cuales tienen ttulos 1495,785 (ver grfico N 1). Entonces, cuntos ms predios resta por titular si tan solo en el sector agropecuario la brecha es de 3695,870? El Estado no tiene informacin al respecto. En segundo lugar, porque en materia de saneamiento fsico legal de la propiedad de las comunidades campesinas y nativas las fuentes oficiales no coinciden, aun cuando existe informacin ms actual. De una parte, el COFOPRI (2010) indica que

Fuente: Land Observatory. Elaboracin: CEPES

en el Per: el saneamiento fsico legal de la propiedad en general y, en particular, de aquella perteneciente a las comunidades campesinas y nativas. Segn los datos recogidos por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) y el Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI), este procedimiento de saneamiento involucra a las 38,7 millones de hectreas de uso agropecuario existentes en el pas; a los 6,6 millones de pobladores rurales; 2,2 millones de productores agropecuarios (incluyendo personas naturales y jurdicas); y a las miles de comunidades campesinas y nativas reconocidas por el Estado. No obstante su trascendencia, la poltica pblica sobre la materia presenta una serie de incongruencias y obstculos por sortear. Como principales obstculos deben mencionarse la ausencia de voluntad poltica que aborde el saneamiento fsico legal de la propiedad rural como una poltica de Estado y no solo de gobierno; la inexistencia de un catastro rural integrado; y finalmente la existencia de un marco normativo complejo y desfasado. Sobre el primer punto, la inexistencia de una poltica de Estado ha ocasionado que desde finales de la dcada de 1970, cuando se dieron los primeros intentos por formalizar la propiedad rural hasta la actualidad, se cambie frecuentemente el aparato institucional encargado de dirigir y ejecutar el proceso. En un inicio, ambas funciones estuvieron a cargo del gobierno nacional a travs del Proyecto Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural (PETT) y, posteriormente, en el ao 2007, del COFOPRI. Luego, desde el ao 2009, la conduccin y ejecucin fueron transferidas a los gobiernos regionales, en el marco del proceso de descentralizacin. Finalmente, las inconsistencias, vacilaciones y poca capacidad operativa entre los propios gobiernos regionales, han ocasionado que la direccin (rectora) del proceso de saneamiento

campesinas y nativas tituladas

Comunidades campesinas y nativas tituladas

TUMBES

PIURA
125 0

LORETO AMAZONAS
52 170 41 498

LAMBAYEQUE
17 0

CAJAMARCA
82 2

SAN MARTN
1 29

Total de comunidades tituladas

Campesinas: 5,110 Nativas: 1,271

Avances de la georreferenciacin de la propiedad comunal

LA LIBERTAD
112 0

NCASH
331 0

HUNUCO
205 8

UCAYALI PASCO
65 98 0 225

LIMA
229 0

JUNIN 357 159

MADRE DE DIOS
0 23

Leyenda
Comunidades campesinas Comunidades nativas

HUANCAVELICA
518 0

CUSCO
796 58

APURMAC ICA AYACUCHO

477 1 432 0

PUNO
1,056 0

Leyenda
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Comunidades Campesinas Comunidades Nativas

de 0 a 100 comunidades campesinas y nativas de 101 a 500 comunidades campesinas y nativas de 501 a ms comunidades campesinas y nativas

AREQUIPA
95 0

72

MOQUEGUA
0 43 0

TACNA

Fuente: COFOPRI, 2010. Elaboracin: CEPES

Titulacin rural individual Grfico N 1 N 24657) cuanto de las comunidades existen un total de 5,110 comunidades 6000,000 nativas (D.L. N 22175) e incluso campesinas y 1,271 comunidades na5191,655 en estos ltimos casos con variantes tivas tituladas colectivamente. De otra, 5000,000 dependiendo de la ubicacin geogrel INEI (2013) sostiene, a partir de la 3750,700 fica de la comunidad (Ley N 26845)3. informacin del IV CENAGRO, que son 4000,000 4,160 comunidades campesinas y 873 En segundo lugar, porque todo este No titulados 3000,000 comunidades nativas las que cuentan rgimen normativo fue aprobado en el Titulados con un ttulo de propiedad colectiva. marco de las anteriores constituciones 2000,000 Finalmente, la Superintendencia Nade 1933 y 1979, pero su aplicacin cional de los Registros Pblicos (SUefectiva se realiza en el marco de la 1000,000 NARP, 2010) tiene informacin propia actual Constitucin neoliberal de 1993. 0 que indica que la cantidad de predios Y en tercer lugar, porque la puesta en COFOPRI (2008) INEI (2013) de las comunidades campesinas que prctica del saneamiento fsico legal Avance en la titulacin se encuentran inscritos alcanza los Fuente: COFOPRI, INEI. Elaboracin: CEPES exige superar una serie de pasos y 7,147, mientras que en el caso de las cumplir una serie de condiciones que, Titulacin comunal Grfico N 2 comunidades nativas la cifra alcanza como se aprecia en el grfico N 3, los 701 predios. resultan sumamente agobiantes e in8000 Como se muestra en el grfico N 2, terminables para cualquier interesado. 7000 entre las tres instituciones mencioEn suma, todo lo que rodea al pro6000 nadas la diferencia de cifras es sigceso de saneamiento fsico legal de la 5000 nificativa, pero adems contradictoria propiedad rural linda con la indiferen4000 en trminos de la tendencia que se cia. La cantidad de inconsistencias, 3000 espera de todo proceso de titulacin vacos y obstculos llevan aos sin 2000 en marcha. Para empezar, entre el resolverse. Por eso, sin ser demasiado 1000 nmero ms bajo de comunidades suspicaces cabra ir pensando en que 0 01/01/1900 02/01/1900 03/01/1900 campesinas tituladas y el nmero ms existe un clculo poltico que busca alto existe un margen de alrededor de postergar el proceso, precisamente, (2010) COFOPRI (2010) SUNARP (2013) INEI tres mil comunidades que no se sabe por su potencial capacidad de mejorar a ciencia cierta si cuentan o no con las condiciones de ejercicio de los Comunidades 5,110 7,147 4,160 campesinas un ttulo de propiedad. En el caso de derechos individuales y colectivos de Comunidades nativas 1,271 701 873 las comunidades nativas el margen los pobladores rurales y comunidades es menor, pero de todos modos com- Fuente: COFOPRI, INEI, SUNARP. Elaboracin: CEPES del pas. promete a aproximadamente 570. Sin Bibliografa una poltica de Estado en materia del saneamiento embargo, ah no acaba el problema, lo realmente Castillo, P., (2012). Ms de cinco mil comunidades fsico legal de la propiedad comunal, que por lo sorprendente al cotejar los reportes del COFOPRI, no pueden acreditar su derecho de propiedad. La menos ofrezca a la poblacin cifras confiables la SUNARP y el INEI es que en un perodo de cuatro Revista Agraria. Lima, nmero 144. sobre su estado actual.2 aos, en lugar de evidenciar una tendencia hacia Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), el aumento del nmero de propiedades comunales Pasando al segundo punto, tanto la titulacin indi(2005). Legislacin de comunidades campesinas y tituladas, reflejan lo contrario, una disminucin, o vidual cuanto la comunal tienen otro gran obstculo nativas. Informativo Legal Agrario. Lima, nmero 21. en el mejor de los casos, una inslita fluctuacin. que sortear vinculado con la ausencia de un catastro Organismo de Formalizacin de la Propiedad Probablemente las razones de esa disparidad integrado para el espacio rural. La ausencia de esta Informal (COFOPRI), (2008). Saneamiento de cifras y fluctuaciones temporales tienen relacin herramienta grfica que permite visualizar los perfsico legal de la propiedad informal y titulacin. con las diferentes metodologas para el recojo de metros de una propiedad, sus colindancias, posibles Documento no publicado. datos, fuentes de informacin, unidades de anlisuperposiciones con otros predios ha determinado - (2010). Reunin de trabajo sobre la situacin sis, e inclusive los propios conceptos de urbano que, por lo menos en el caso de la titulacin comude la titulacin de comunidades campesinas y rural que utilizan el COFOPRI, la SUNARP y el nal registrada por COFOPRI (2010), alrededor del y nativas del Per. Documento no publicado. INEI. Pero en su conjunto lo que evidencian son 61.5% de las comunidades campesinas y 93.3% de Grfico N 3 Instituto Nacional de Estadstica e Informtica los problemas que le genera alDecreto pas adolecer de las comunidades nativas tituladas no puedan acrediFlujograma Legislativo N 667 (INEI), (2013). Resultados Definitivos: informatar fehacientemente sus Grfico N 3 cin complementaria IV Censo Nacional Agroderechos, por no tener Flujograma Decreto Legislativo N667 pecuario-2012. un respaldo grfico o un Superintendencia Nacional de los Registros predio georeferenciado Determinacin de Coordinacin para elaborar Promocin y difusin Pblicos (SUNARP), (2010). Comunidades (Castillo, 2012, p. 12,13). la zona de trabajo el mapa temtico Notificacin personal campesinas y nativas. Documento no publicado. Finalmente, tambin el

N de predios rurales

N de comunidades tituladas

Digitacin de fichas catastrales

Informe de preregistro

Linderacin y empadronamiento

Formacin de expedientes

Control de calidad

Presentacin de expedientes a registros pblicos

Entrega ttulo de propiedad

Inscripcin registral

Expedicin del ttulo Si hay oposicin

Resolucin de Adjudicacin

Inscripcin del derecho de posesin

Entrega de certificado formalizacin

Conversin de la propiedad

Envo del caso al Juez

Publicacin en el diario El Peruano y otros

Si es propiedad estatal Si es propiedad privada

Fuente: COFOPRI, 2008. Elaboracin: CEPES

marco normativo sobre saneamiento fsico de la propiedad rural ha jugado un papel decisivo en los avances y retrocesos del proceso. En primer lugar porque se trata de un rgimen normativo complejo donde coexisten normas generales para el registro de predios rurales (Decreto Legislativo N 667), junto con otras leyes especficas tanto para la titulacin de comunidades campesinas (Ley

Notas 1 El grueso de ellos (80%) obtuvo su ttulo entre 1996 y 2006, gracias a los Proyectos de Titulacin y Registro de Tierras (PTRT) N 1 y 2. 2 Con la salvedad de que este es un tema que merece una mayor investigacin y estudios especializados, de todos modos se pueden formular como hiptesis de explicacin de la inconsistencia de cifras, por mencionar algunas, que es una consecuencia del tipo de mdulo censal que aplica el INEI para el CENAGRO, pues no ahonda en el estudio o revisin de los ttulos de propiedad; o que es posible que la SUNARP haya registrado como predios comunales a los diferentes anexos ubicados dentro de las comunidades campesinas. 3 No podemos dejar de mencionar que este marco legal complejo puede ser una de las razones por las que se han entregado ttulos de propiedad individual dentro de reas que las comunidades del pas reivindican como de propiedad colectiva.

La suerte de las concesiones de recursos naturales

procedimiento de concesin, al igual E lque el procedimiento de saneamiento fsico legal, tiene por objeto satisfacer un tipo de derecho real1: en el primer caso, el derecho de concesin; en el segundo caso, el derecho de propiedad o de posesin. Adicionalmente, ambos procedimientos tienen el potencial de ocupar millones de hectreas del pas, con derechos de concesin o de propiedad a favor de personas naturales y jurdicas. Sin embargo, hasta este extremo llega su similitud, porque tanto desde el punto de vista del nmero de interesados, cuanto de las polticas pblicas que los respaldan, la diferencia entre la concesin y el saneamiento fsico legal es significativa. Actualmente son alrededor de 54 mil los titulares de concesiones en el pas, casi un 99% pertenecen al sector de minera2, pero a todos ellos, en mayor o menor grado, los respalda no solo una poltica de gobierno sino de Estado. Desde la dcada de 1990, el Per implementa una poltica de Estado para la concesin de sus recursos naturales, tanto los renovables como los no renovables. Esta poltica de Estado se traduce en diferentes medidas, tanto en el suministro de informacin oficial sobre las reas concesionadas, cuanto en una suma de organismos, normas y procedimientos que van respondiendo o adaptndose a las necesidades de la inversin privada. As, en el rubro de las concesiones en minera, hidrocarburos, madera, conservacin y ecoturismo, el Estado se ha preocupado por contar con informacin vigente, uniforme y georeferenciada, que sirve para evitar la superposicin y el conflicto de derechos entre concesionarios de una misma rama, pero que por el contrario, poco aporta a determinar cunta de la superficie total del Per est sujeta a un derecho concesin; cuntos de los derechos mineros se contraponen a concesiones forestales; o cunta de la superficie concesionada se superpone a la propiedad de comunidades campesinas o comunidades nativas. La informacin oficial sobre concesiones, tal cual est en la actualidad, sirve nicamente para conocer que de las ciento veintiocho millones de hectreas del pas, alrededor de un

Concesiones mineras
4.33
17520.03 94

10.15
398378.43 648

45.17
1504812.56 2810

31.97
1147469.28 1712

0.28
102079.29 169

3.72
190620.47 386

16.63
612963.91 1333

0.33
33626.09 119

25.08
356875.69 723

18.48
467926.52 1582

63.92
1629840.17 4135

27.43
1033107.31 4020

23.56
1695972.72 3240

57.79
2075635.64 5354

53.83
1873390.21 5912

8.60
733751.69 2951

22.79
3857.09 45

52.33
1158130.20 3467

37.99
2545017.68 4529

38.19
814502.42 1889

36.95
1618970.40 3146
Leyenda Concesiones mineras Porcentaje de territorio concesionado Hectreas concesionadas Cantidad de concesiones
Escala: 1:7500000. Actualizado a Noviembre 2013.

66.45
1388541.12 2322

53.28
3375116.79 6669

75.68
1206779.31 1932

57.04
917039.27 1460

Fuente: INGEMMET. Elaboracin Mapa: Cooperaccin. Informacin adicional: CEPES

23% es objeto de un contrato de exploracin o explotacin de hidrocarburos; un 15% est concesionado para actividades mineras; poco menos de un seis por ciento forma parte de
Grfico N 13

Superficie concesionada Segn tipo de concesin (en millones de hectreas)

967,683.0

7458,919.0

19308,000.0

Minera

30378,028.0

Hidrocarburos Forestal/maderable Conservacin/ecoturismo

Fuente: Perpetro, 2014; MINEM, 2013; MINAGRI, 2013. Elaboracin: CEPES

una concesin forestal; y, en los ltimos aos, a todas esas actividades tradicionales, se han sumado las concesiones de conservacin y ecoturismo que alcanzan el 0.75% de la superficie nacional (ver grfico N 1). Junto a esa informacin til principalNmero de concesionarios mente para el inversionista, el gobierno Segn tipo de concesin peruano ha diseado un marco institucional que, por un lado, promueve la participacin de capitales privados en el aprovechamiento de los recursos 54,270 96 naturales, y por el otro, blinda esta clase de iniciativas frente a cualquier 84 amenaza interna o externa, mediante 74 una gestin centralizada de la poltica; la suscripcin de Tratados de Libre Forestal/maderable Comercio; un marco normativo idneo Minera Conservacin/ecoturismo a las necesidades de la inversin; e otros Hidrocarburos incluso va acciones judiciales como las demandas de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (TC).

Tabla N 1. Extensin y duracin legal de las concesiones del recurso natural, sino En cuestiones de gessobre toda el rea de tin, tanto el Ministerio Sector Superficie mxima Duracin de la concesin influencia del proyecde Economa y Finanzas, Minera 100 a 1,000 hectreas Ilimitada to. Naturalmente, esto cuanto el Ministerio de motiva los reclamos de Energa y Minas conducen 7 aos (fase de exploracin) Hidrocarburos Indefinida la poblacin y autoride manera inflexible la 30 o 40 aos (fase de explotacin) dades locales, que en poltica de concesiones Forestal maderable 5,000 a 40,000 hectreas 40 aos renovables nmeros generales son desde la dcada de 1990. Conservacin Indefinida 40 aos renovables las principales causas Ambos han sabido aplade conflictos sociales, car cualquier intento de Ecoturismo Mximo 10,000 hectreas 40 aos renovables reportados mensualdisidencia de parte de los Fuente: Legislacin nacional. Elaboracin: CEPES mente por la Oficina gobiernos subnacionales Nacional de Dilogo y (regionales y locales), que Sostenibilidad de la PCM y la Defensora busque poner en tela de juicio el modelo ecoEn la tabla N 1 se resumen las principales del Pueblo. nmico extractivo o descentralizar su gestin, caractersticas de las concesiones sobre rede un modo general, a travs de la suscripcin cursos naturales renovables y no renovables, Bibliografa de TLC o tratados bilaterales de inversiones4; recogidos en la actual legislacin del pas. Castillo, P., (2012). La concesin minera o de forma especfica, consiguiendo que el TC Cerrando el crculo promotor de la indebe ser consultada. La Revista Agraria. derogue ordenanzas de los gobiernos locales versin, la proliferacin de las concesiones Lima, nmero 138. que suspendan o prohiban el otorgamiento en todo el territorio nacional tambin tiene Centro Peruano de Estudios Sociales de ms concesiones dentro de su territorio relacin con el procedimiento administrati(CEPES), (2013). Per: el problema de la (CEPES, 2011). vo en s mismo. A diferencia del engorroso extranjerizacin de la tierra. Boletn Tierra Por el lado normativo, en el rubro de conprocedimiento existente en materia de y Derechos, nmero 6. cesiones, existe un ordenamiento jurdico saneamiento de la propiedad rural, en el - (2011). Territorios libres de minera?. slido, detallado y que se actualiza permarubro de las concesiones existe un trmite Boletn Tierra y Derechos, nmero 3. nentemente con miras a sortear o eliminar ms expeditivo y simplificado que permite

cualquier obstculo para la inversin privada obtener el derecho de exploracin o exploa excepcin de los captulos legales sobre tacin del recurso natural en menor tiempo medioambiente, principalmente sobre los (ver grfico N 2). Estudios de Impacto Ambiental (EIA), donde En conclusin, tal y como est diseado el todava figuran las escasas limitantes a la aparato institucional que rodea a la figura de inversin privada en el espacio rural5. Para la concesin, es obvio que se trata de algo tener idea de la consistencia de este marco ms que un derecho con contenido econjurdico, se puede mencionar que a diferencia mico o puramente real. La poltica de Estado de lo que ocurre en funcin del saneamiento que est tras de ella, sumada a la enorme fsico legal de la propiedad, tanto el sector dimensin de las reas concesionadas y al de minera cuanto el de hidrocarburos tienen hecho que puedan ser otorgadas por plazos el privilegio de contar con un Texto nico prolongados e incluso indefinidos, brindan Ordenado (TUO), para recoger, organizar y a sus titulares la posibilidad de tener un concordar todas las normas emitidas en su control territorial, no solo sobre el rea que mbito de influencia. para la exploracin o explotacin Grfico N utilizan 2

Notas

Procedimiento ordinario minero

Grfico N 2 Procedimiento ordinario minero

30 das hbiles para publicar. 60 das calendarios para acreditarla. Solicitud 7 das para revisarla y notificar carteles 30 das para el informe tcnico y legal. 5 das para remitir al INGEMMET. Publicacin de la solicitud Ttulo de concesin No menos de 30 das desde la ltima publicacin Primeros 15 das del mes siguiente Publicacin del ttulo

Inscripcin Opcional

Fuente: INGEMMET, 2012. Elaboracin: CEPES

1 Los derechos reales, a diferencia de los derechos personales como la vida, la salud, la integridad, etc., son aquellos que descansan sobre cosas y que adems tienen un contenido patrimonial o utilidad econmica. 2 El nmero total de concesiones mineras en el pas alcanza las 54,270. Sin embargo, dentro de este universo existen actores o empresas que manejan ms de una concesin. Adicionalmente, no todas las concesiones se encuentran en fase de produccin o exploracin. Datos del Ministerio de Energa y Minas (2013) indican que son 537 las concesiones en produccin y 378 las que se encuentran en exploracin. 3 Es necesario precisar que, al menos en el sector de industrias extractivas de minera e hidrocarburos, la superficie que se encuentra bajo concesin no es sinnimo del rea en explotacin o exploracin efectiva, pues estas ltimas son por lo general una fraccin de la primera. Segn Perpetro (2014), de las poco ms de 30 millones de hectreas que vienen siendo objeto de un contrato de hidrocarburos, estn en uso efectivo alrededor de 270 mil. En el caso de la minera, las cifras indican que de las poco ms de 19 millones 300 mil ha concesionadas, se encuentran en actividad alrededor de 1 milln 500 mil. 4 Sobre los principales derechos de los inversionistas incorporados por los TLC y TBI se puede encontrar informacin en el Boletn Tierra y Derechos N 6 (2013). 5 Incluso el derecho a la consulta previa, para beneplcito de quienes la acusan de ser un obstculo para la inversin privada, ha sido de tal modo desarrollado en la Ley N 29785 y su reglamento que, en la prctica, no tiene mayor posibilidad de influir en la poltica de concesiones auspiciada por el Gobierno. Esto porque, ambas normas establecen que solo se consultar a las comunidades afectadas antes de emprender la fase de exploracin o explotacin del recurso, y no cuando est en discusin la posibilidad que el gobierno otorgue derechos que permitan su potencial aprovechamiento (Castillo, 2012, p. 9). Con esto la sensacin de muchas comunidades del pas es que se les terminar consultando una decisin que ya fue adoptada previamente entre el Gobierno y el inversionista.

Este Boletn ha sido elaborado por el Programa de Acceso a Recursos Naturales del Centro Peruano de Estudios Sociales CEPES. Diagramacin: Jos Rodrguez. Encabezado: foto SEPIA. Los artculos y comentarios del Boletn Tierra y Derechos pueden ser reproducidos citando la fuente. CEPES Av. Salaverry 818 Lima 11 Telfono: (01) 4336610 Fax: (01) 4331744 E-mail: observatoriotierras@cepes.org.pe Pgina web: http://www.observatoriotierras.info http://www.facebook.com/ObservatorioTierras https://twitter.com/observatierras

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