Finanzas Públicas

2/4/2014
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Finanzas pblicas. Aproximacin a su objeto de estudio

Luis Omar Fernndez Mayo 2006
1.- Topografa
Se denomina finanzas pblicas al conjunto de relaciones (econmicas, polticas, sociales, tcnicas) que se generan en el proceso mediante el cual el estado obtiene medios para financiar y produce bienes y servicios pblicos.
En el campo en el que se realizan estos intercambios se pueden identificar dos sectores cualitativamente distintos: uno, que se denominar privado (tambin mercado), es el lugar de las relaciones econmicas entre particulares donde los intercambios principalmente se rigen por las reglas del mercado. En el segundo sector, que se denominar pblico (tambin estado) las acciones se rigen, principalmente, por reglas polticas.
Se define al mercado como el sector donde los individuos realizan intercambios libremente, considerando nicamente sus intereses personales y a la regla poltica como la que manda considerar, en primer lugar, el inters del conjunto por sobre el inters individual. Por supuesto que la regla del mercado se inserta en un
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sistema jurdico que la acota y regula, impidiendo que los intercambios se conviertan en una lucha de todos contra todos y la regla poltica debe respetar ciertos derechos individuales; estas definiciones son muy elementales pero se consideran aptas para el tipo de anlisis que se emprende.
Se postula que no existe un sector diferente de los anteriores, pero si es claro, que dentro de cada sector, la regla aplicable (mercado o poltica) no es nica, sino la preponderante. As, dentro del primer sector, existen organizaciones privadas no gubernamentales (ONG) que no regulan su accionar slo por la regla del mercado, sino que suelen tener fines no econmicos[1].
No obstante ello, en lo que aqu interesa, sern consideradas actividades privadas pues son entes de ese carcter y, en el caso del fenmeno que se estudia, se comportan como tales, al sufrir la presin tributaria y beneficiarse de los bienes y servicios producidos por el estado.
Por su parte, dentro del sector pblico, tambin suele haber unidades que operan en el mercado, por ejemplo empresas pblicas que producen bienes o servicios, adems del propio estado que demanda insumos, pero, ms all de la forma jurdica adoptada y a los fines que aqu interesan, el componente pblico (aunque sea la propiedad del capital) har que no se guen nicamente por la regla del mercado.
Entonces, se observa que la divisin dicotmica no es tan ntida; surge de inmediato la tentacin de describir mejor el objeto de estudio mediante un continuo en el cual, en un extremo existe el sector pblico y en otro el sector privado, ambos con sus propias reglas y, entre aquellos, sectores intermedios donde la regla principal es matizada por aplicaciones de la regla imperante en el otro extremo.
Por ejemplo una empresa pblica que compite con empresas privadas, debe seguir la regla del mercado (maximizacin utilidades) en la produccin de su bien o servicio, no obstante ello, en muchas cuestiones puede seguir adems, la regla que es propia del sector pblico, por ejemplo, en su poltica de precios, considerar la situacin de los sectores de menor poder adquisitivo.
Por su parte, en el caso de las empresas privadas, puede ocurrir que en situaciones no apliquen la regla del mercado por razones polticas (por ejemplo que realicen con el gobierno acuerdos de precios) y si bien a largo plazo el objetivo sigue siendo el mismo (maximizacin de utilidades[2]) a corto plazo no se comportan como agentes maximizadores y esto tiene una influencia indudable en el mercado.
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De lo anterior se sigue lgicamente la afirmacin de la existencia de una dinmica del cambio de reglas cuya ley sera la del crecimiento de la regla opuesta (y consecuente decrecimiento de la regla propia) como proceso evolutivo que explica la conversin de un elemento de un sector (pblico o privado) en un elemento del otro (privado o pblico). Este camino de evolucin y cambio de la regla predominante, como elemento descriptivo del proceso lleva, como se ver, a un callejn sin salida.
Existen dos entes ontolgicamente diferentes: el estado y el mercado. Ambos estn constituidos por los mismos individuos, pero su naturaleza y funcionamientos son distintos. El primero tiene como finalidad fundamental, en lo que aqu interesa, producir (y financiar coactivamente) ciertos bienes y servicios (llamados pblicos) cuya clase, cantidad y calidad surgen de la interaccin del proceso eleccionario, con los polticos y con la burocracia estatal. El objetivo de esos actores es el mantenimiento de su poder individual y grupal y ste se valida peridicamente mediante el proceso eleccionario u otros medios[3].
Por su parte, en el sector privado, los actores tienen como objetivo principal maximizar resultados y sus acciones se validan diariamente en el mercado.
Se trata de dos sectores cualitativamente distintos y, el hecho de que en ambos existan parcelas donde se aplica la regla del otro sector, no justifica imaginar la existencia de un continuo.
La regla del mercado (maximizacin) opera inmersa en un contexto legal que la acota y orienta; en el mercado la existencia de una norma legal dirige, encamina y limita las conductas y su ausencia autoriza a cada cual a guiarse por su propio inters; entonces, el plexo normativo, tiene una doble funcin, opera, a la vez, como limite y como soporte de las relaciones entre particulares, lo cual no autoriza a confundirlo con ellas del mismo modo que una prtesis colocada a una persona para ayudar al proceso de curacin de un miembro fracturado, no debe confundirse con el propio miembro al cual ayuda, contiene y limita pero no integra.
Se trata de una relacin simbitica imprescindible para la convivencia social y una dada cuyo carcter se hace evidente en el lmite: la ausencia de norma jurdica alguna es un lugar anrquico, inimaginable, donde no puede funcionar el mercado ni la sociedad, mientras que la ausencia de mercado (intercambios voluntarios) es propia de una normatizacin total, de todos los aspectos de la vida y, como tal, una dictadura inconcebible.
Entonces hay dos sectores que, constituidos por los mismos actores, se interpenetran, pero no se confunden, ni evolucionan para convertirse el uno en el otro. Lo que s existen son parcelas de cada sector donde la regla propia es ms o menos matizada por la regla del otro, constituyendo conjuntos difusos que se superponen y confunden, pero no se mezclan.
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La tesis del continuo resulta ser, al cabo, un reduccionismo darviniano inapropiado para analizar esta parte de la realidad. El siguiente esquema muestra, en forma muy elemental, las relaciones econmicas entre el sector pblico y el sector privado de la economa que se estudian en el campo del saber abordado:
2.- Delimitacin
El campo de las finanzas pblicas se puede describir ahora ms detalladamente como el de las relaciones econmicas que ocurren en el interior del estado, cuando ste produce bienes y servicios pblicos, recauda impuestos o establece relaciones contractuales y los efectos que estos procesos producen en el sector privado.
Para mejorar la delimitacin se enuncian dos reglas negativas:
El estudio de las relaciones econmicas que se producen en el interior del sector privado y no tienen relacin con los impuestos o el gasto pblico, es el campo de estudio de la economa poltica y de la sociologa. El estudio de los fenmenos no econmicos que ocurren dentro del sector pblico, es el campo de estudio de la poltica y de la sociologa. La naturaleza y actividad del estado ha sido el objeto de anlisis, desde antiguo, de diversas disciplinas, entre otras la poltica, la economa, la sociologa. Cada una de ellas, con sus mtodos y objetivos propios, la han descrito, identificando fenmenos y causalidades con el propsito de comprender y explicar su funcionamiento y caractersticas. A continuacin se enunciarn los principales campos de anlisis de estas ciencias siendo claro que esa enunciacin no pretende ser cientfica ni aceptada por los respectivos especialistas que, seguramente, tendran fuertes reparos sobre la exactitud y completitud de las mismas, sino que slo tiene el propsito de mostrar que la
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actividad econmica del estado y sus repercusiones en la actividad privada, son abordados por mltiples disciplinas que, inevitablemente por la identidad parcial de objeto, se superponen y repiten, mostrando de este modo, la necesidad de un enfoque superador que las incluya.
3.- Abordaje tradicional
El concepto de poltica en Weber es muy amplio ya que comprende toda especie de actividad directiva autnoma y, en especial, entiende por poltica slo la direccin de la asociacin poltica a la que hoy de denomina estado, o la influencia que se ejerce sobre esa direccin[4]. Se puede aceptar, entonces, que la poltica analiza al estado, a las relaciones de poder, a los modos como este se constituye, mantiene y pierde y a las implicancias que en todo ello tienen, por ejemplo, los impuestos. La economa, por su parte, ha estudiado la formacin de precios y el comportamiento de los actores en el mercado, as como los fenmenos que en ste y en aquellos producen los impuestos y el gasto pblico. La sociologa, en tanto estudio de la sociedad humana, tambin ha abordado estos temas desde su nacimiento; Weber nuevamente afirma: En ltima instancia, puede definirse sociolgicamente al Estado moderno, al igual que a toda asociacin poltica, slo en funcin del medio especfico que le es propio, es decir, en funcin del uso de la violencia fsica[5] . y los impuestos son una antigua manifestacin de dicha violencia. El derecho, en relacin con la actividad econmica del estado, estudia principalmente las relaciones jurdicas que ocurren en los procesos de produccin de bienes y servicios pblicos, as como en la recaudacin de tributos. Es analizado especialmente todo lo relativo a las normas que regulan esos procesos, considerando pero no incluyendo, a las cuestiones metajurdicas que los condicionan; se trata de un examen estrictamente normativo donde las consideraciones extrajurdicas influyen slo en el momento anterior al dictado de la regla, son en ese sentido, prelegales. La sociologa estudia la estructura y el funcionamiento de las sociedades humanas buscando detectar relaciones y regularidades entre los acontecimientos, desde el punto de vista de la cultura y los procesos sociales. Las finanzas pblicas, operan como una doctrina que tiene un campo de estudio similar al de las disciplinas nombradas, slo que su inters radica en el punto econmico en que se entrecruzan lo pblico con lo privado. Se trata de un abordaje original (por diferente, especfico) que no excluye, sino que se integra, con los anteriores, teniendo vocacin interdisciplinaria. Los conceptos hasta aqu desarrollados pretenden encuadrarse en el punto de vista de la corriente continental europea que magistralmente expusiera en Argentina Dino Jarach, pero no es esta la nica visin posible del fenmeno ya que existe tambin otra escuela, originada en la economa, que llama a este campo de estudio
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economa del sector pblico y se limita a analizar, casi con exclusividad, los aspectos econmicos involucrados, dejando el resto a la consideracin de la propia economa. Una corriente afn[6] integra al anlisis, siempre desde el punto de vista econmico, algunos fenmenos tales como las reglas de las votaciones, el comportamiento de los votantes y la accin de los burcratas; adems incluye un ncleo muy importante de anlisis que es el concepto de la tributacin como intercambio fiscal[8].
4.- Estado del arte
Como en cualquier labor heurstica, un primer paso a dar consiste en reconocer el terreno a abordar y las teoras existentes que lo describan; o sea, repasar los objetos de la realidad, compararlos con sus reconstrucciones racionales y as poder observar sus correspondencias y diferencias; la contrastacin emprica de las hiptesis permitir evaluar la consistencia de las teoras, siendo este paso un elemento crucial para su aceptacin.
4.1 Escisin vertical
El estudio de la porcin de la realidad fctica que se ha denominado finanzas pblicas, tradicionalmente ha sido escindido en dos partes claramente separadas: el anlisis de los recursos del Estado (recaudacin de tributos) y el de sus gastos (produccin de bienes y servicios pblicos). Este enfoque es errneo y slo puede aceptarse como instrumento didctico y divulgativo a condicin de que quede siempre en claro su carcter de simple artificio dialctico y que gasto y recurso son slo aspectos (miradas) diferentes de una misma cuestin que los comprende[8]. Un ejemplo aclarar la afirmacin anterior: existen diversas clases de impuestos, que se utilizan para gravar determinadas manifestaciones de capacidad contributiva; como el ingreso pblico puede obtenerse, en principio, con cualquiera de ellos, sus caractersticas y utilidad se analizan a la luz de principios que ayuden en la eleccin entre mecanismos alternativos; uno de esos criterios es el de equidad. El impuesto personal a la renta es el que mejor cumple dicho principio, por lo cual este sera el mejor tributo pero, la ignorancia de la naturaleza del gasto[9] a financiar con el tributo, puede volver ilusoria o, incluso, eliminar dicha ventaja en materia de equidad; pinsese, por ejemplo, en un sistema tributario financiado slo por este impuesto con el cual se atienda, como principal gasto pblico, el mantenimiento de hermosos jardines y fuentes pblicos, sin atender a la salud o educacin de la poblacin. En el caso, la naturaleza suntuaria del nico gasto, anula las ventajas del impuesto en materia de equidad. Esta escisin teortica, que se utiliza con fines didcticos y analticos, es comn en las ciencias sociales y permite, a riesgo de simplificaciones inadecuadas y otros peligros que se vern, superar el obstculo que
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plantean los fenmenos multicausales de imposible[10] o dificultoso abordaje conjunto. La ventaja analtica citada debe cotejarse con lo artificial de la divisin, porque existen en la realidad interrelaciones que este modo de anlisis omite; dicho recurso epistemolgico dificulta la indagacin y puede limitar, invalidar o restringir las conclusiones que se obtengan, o su aplicabilidad. Entonces, si por las razones citadas, no se puede abordar el conjunto como una unidad, una precaucin elemental ser, cuando se analice una sola de estas ramas, introducir en alguna instancia, las relaciones con la otra, para disminuir el riesgo de cometer graves equivocaciones.
4.2 Escisin horizontal
Ms all de la escisin anterior, que se ha denominado vertical existen tambin fraccionamientos horizontales que estn dados por los distintos puntos de vista, mtodos de abordaje e, incluso, lenguajes de las diversas disciplinas que analizan el conjunto. Dicho solipsismo hace que, por ejemplo, fenmenos como el impuesto, el gasto pblico o la deuda, parezcan cosas diferentes, segn la ptica (poltica, sociolgica, econmica o jurdica) con que se los analice. La observacin y descripcin del mismo objeto, por disciplinas distintas, muestras realidades artificialmente diversas: vuelve diferente lo que es igual en s mismo, la realidad fctica se convierte en varias realidades virtuales. Una forma de superar esta limitacin es intentar un abordaje integral que supere las visiones parciales y, de este modo, la actividad financiera del estado que es un fenmeno nico[11] y complejo, pueda ser aprehendida en su totalidad. La utilidad del enfoque es descripta por Bunge[12] en los siguientes trminos: la interconexin de los hechos sociales debe reflejarse en las investigaciones de las ciencias sociales. Es decir, la fronteras entre estas deben ser atravesadas,porque son artificiales. La razn de ello es que todas las ciencias sociales se refieren a una nica entidad: la sociedad. Por otra parte este sujeto nico (el estado) no se encuentra solo ya que la actividad financiera que desarrolla en su interior, est en una relacin de correspondencia biunvoca con el sector privado de la economa, con el cual convive. En la realidad, a un impuesto (ingreso del estado) se corresponde un egreso (gasto, desahorro o desinversin) del sector privado y al gasto pblico (egreso del estado) se corresponden unos ahorros de costos del sector privado. Jarach acertadamente ha caracterizado a esta relacin como simbitica[13], significando este trmino tomado de la biologa[14] una asociacin en la cual individuos de diferentes especies se favorecen mutuamente en su existencia.
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Un ejemplo aclarar la debilidad de los enfoques parciales y, al mismo tiempo, ilustrar sobre las limitaciones de stos que son un fenmeno ampliamente conocido por los investigadores. En economa, el concepto de carga excedente de los impuestos, es una nocin aceptada por la mayora de los autores y la herramienta que estos consideran apta para medir las distorsiones que un tributo crea en el mercado; conceptualmente esta carga sera el peso extra que sufre el contribuyente por los impuestos, ms all de la cantidad de dinero que ingresa al estado. Este peso muerto se origina en el cambio de la mezcla ptima de consumos del sujeto y resulta de una apropiacin total o parcial del excedente del consumidor. Del anlisis se sigue que es menor la carga excedente en los impuestos que no pueden ser eludidos por las personas quienes, por ello, no puede cambiar su conducta para evitar o disminuir su impacto; de este razonamiento surge como inferencia adecuada la recomendacin de tributos de base ancha y pocas exenciones. Por fin, el corolario lgico del argumento, es la afirmacin de que el nico tipo de tributo que no tiene carga excedente es la capitacin[15]. Pero este ltimo tributo es inadmisible en cualquier pas moderno, ya que por razones tanto polticas como jurdicas, la capacidad contributiva de cada sujeto debe ser considerada en el establecimiento del impuesto, lo que impide gravar igual a todos ellos. Entonces, es claro, que la utilizacin aislada herramientas econmicas ha dado lugar a una conclusin (recomendacin) que, considerado el contexto de aplicacin, es falsa (de imposible adopcin).
5.- Interdisciplina
Establecido el objeto de estudio y el mtodo de abordaje, es preciso definir el cuerpo de conocimientos (con pretensiones de abordaje integral) desde el cual se realizara el anlisis. Para ello parece apropiado partir de las mismas ciencias que se utilizan en el estudio de la actividad del estado, de la cual el aspecto financiero bajo anlisis es slo una parte. La actividad econmica del sector pblico y su interrelacin con el sector privado, estn inmersos en la sociedad toda, concebida como conjunto enorme de objetos que tienen ciertos atributos y actan dentro de estructuras y se relacionan entre s de diversas formas.
Dice Davis[16] que si existe un factor que explique la singularidad del hombre, se es la cultura, concepto que incluye todos los modos de pensamiento y conducta transmitidos por va simblica, ms que herencia gentica, afirmando luego que la posesin de la cultura no slo torna singular al hombre sino, tambin, a la sociedad.
De esto se sigue que el estudio del hombre implica el estudio de la cultura, de su naturaleza, origen y significacin. Pero la ciencia social no se ocupa de toda la cultura (el arte, la msica, la arquitectura, la literatura,
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la ciencia y millones de cosas ms) sino de la parte de aquella que se relaciona con la vida social. Como se sabe, existen diferentes disciplinas que se ocupan de esta tarea, siendo muchas veces difusos los lmites de las reas comprendidas por ellas.
Ahora bien, en la medida en que esta divisin del conocimiento es artificial, en el sentido que surge de una fragmentacin arbitraria, obligadamente aparece la interdependencia, afirma Davis[17]:
en lo que concierne a la prediccin de acontecimientos reales, las distintas ciencias sociales son mutuamente interdependientes, porque slo combinando sus diversos puntos de vista se puede lograr una completa previsin de lo sucesos futuros.
Se agrega que, ms all de no compartir la afirmacin sobre la posibilidad de lograr una completa previsin de los acontecimientos futuros, es esta una acertada descripcin de la actividad de los cientficos.
La complejidad y extensin de la sociedad condicionan fuertemente la tcnica de abordaje a emplear; as se observa que el mtodo cartesiano de descomposicin de un problema en sus partes componentes (subproblemas) y el posterior abordaje sucesivo de las mismas, resulta infructuoso para analizar la interrelacin e interdependencia de objetos, atributos, acontecimientos y otros entes involucrados, siendo postulado, en su reemplazo, el mtodo sistmico que intenta comprender simultneamente los elementos del sistema, la interrelacin existente entre los mismos y su interdependencia; se trata de proceder a la inversa, intentando un enfoque global y comprehensivo, al decir de Bunge[18] de partes y totalidades.
Desde este punto de vista, es claro que todos los sistemas y todos los elementos estn interconectados, en el sentido que todo esta relacionado con algo e inserto en algo ms[19] pero ello no implica que todo este relacionado con todo, ni que todos los vnculos sean de igual fuerza: el autor sostiene a continuacin que esto hace que el aislamiento parcial sea posible y nos permite estudiar algunas cosas individuales sin tomar en consideracin al resto del universo[20].
Este enfoque permite comprender mejor el proceso de aparicin (emergencia) y desaparicin (convergencia) de cosas en los distintos niveles. El primer trmino introducido se refiere al origen de novedades, por ejemplo el proceso de globalizacin de la economa, mientras que el segundo puede denotar al proceso por el cual campos de estudio originalmente separados, por ejemplo el derecho penal y la economa, se unen en una nterdisciplina que estudia el funcionamiento de la recaudacin de impuestos.
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Por su parte los sistemas tienen componentes que interactan y de esta interaccin surgen metas u objetivos a los que se llega; stos a veces se denominan estado final o posicin de equilibrio, siendo muy familiares a la mayora de las ciencias sociales los estudios que describen la forma de llegar al equilibrio y las causas de que ste se pierda.
Otra forma de ver el mismo fenmeno es considerar el problema en trminos de insumos y productos, siendo los primeros los sistemas que interactan y los segundos el estado conseguido o alterado que, a su vez, ser el punto de partida de otro proceso. Este punto de vista tiene la ventaja de considerar la dinmica de los procesos.
Todo objeto es simple o complejo en algn aspecto, Bunge[21] menciona algunos ejemplos: las palabras estn compuestas por unidades lxicas tales como letras o simples ideogramas, las oraciones estn compuestas por palabras y los textos por oraciones, las teoras estn compuestas por proposiciones, las cuales, a su vez, son combinaciones de conceptos y las familias, las pandillas, las empresas y otros sistemas sociales estn compuestos por personas de donde surge que hay distintos niveles de organizacin a ser considerados.
Por su parte los objetos se pueden agrupar de diferentes maneras, siendo la ms comn la asociacin, que es una simple agregacin de elementos[22]. Entonces, sigue diciendo este autor, la asociacin permite aclarar la relacin entre el todo y la parte, definiendo a sta como la coleccin de todas sus partes. Se trata de un tipo comn de novedad: dos cuerpos slidos forman una palanca, un grupo de extraos organiza una fiesta pero, en ocasiones, puede resultar una novedad cualitativa (la llama combinatoria): la palanca puede estar en equilibrio, la fiesta convertirse en una ria.
La combinacin de dos o ms mdulos, de igual o de diferente clase, tienen como resultado una cosa completamente distinta: las combinaciones no son meros agregados porque los elementos originales resultan modificados y las totalidades resultantes de las combinaciones de unidades de inferior nivel, poseen propiedades de las cuales sus partes o precursores carecen. En la p. 46 del texto aludido el autor citado da dos ejemplos de combinaciones cuya totalidad es diferente de sus elementos originales:
Polvo Guijarros Rocas Planetesimales Planetas
Algodn Hilo Tejido Vestido
La propuesta intenta plantear una superacin del enfoque de la escuela de Pava que, siendo interdisciplinario, se detiene en el umbral de las disciplinas que convoca; toma en cuenta conocimientos econmicos, sociolgicos,
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polticos, jurdicos y tcnicos, incluyendo en este ltimo aspecto los saberes relativos al diseo y ejecucin especfica del impuesto y del gasto, pero no desarrolla una interdisciplina superadora que los comprenda e integre. Esta proposicin no implica ignorar la especificidad de los conocimientos citados que, en sus reas especficas, son imprescindibles, sino su coordinacin y mutua interconsideracin en el comn objeto de estudio, con el fin de desarrollar nuevos esquemas de anlisis y conceptos tericos que permitan un conocimiento ms acabado de la realidad. Ahora bien, la fragmentacin del conocimiento, no obedece (por lo menos en ciencias sociales) a una adecuacin a la conformacin natural de los objetos de estudio que, en s, no son intrnsecamente diferentes, sino que ms bien es la resultante de un proceso artificial, que tal vez se haya originado en la diversidad de puntos de vista desde los que ha partido cada disciplina, o a la dificultad de un anlisis comprehensivo a los que se hizo alusin anteriormente. Entonces, los desarrollos surgidos de la multiplicidad de puntos de partida de cada disciplina, que pudieron haber sido una til herramienta heurstica en algn momento, en la actualidad constituyen un obstculo al avance en la comprensin de los fenmenos. En ese sentido Bunge[23], luego de reconocer que los estudios sociales estn notoriamente fragmentados y que tal fragmentacin es artificial y constituye un obstculo para el desarrollo del conocimiento, afirma: Dada la naturaleza polifactica de los sucesos sociales, las barreras interdisciplinarias parecen provenir, en el mejor de los casos, de diferencias de nfasis y, en el peor de ellos, de la visin en tnel o la proteccin del espacio profesional. Pero este enfoque interdisciplinario, para producir frutos adecuados, requiere de la creacin de nuevas herramientas conceptuales transdisciplinarias[24] habida cuenta que la mera yuxtaposicin de tcnicas empleadas por las ciencias mencionadas, no produce las sinergias imprescindibles para la cabal comprensin del fenmeno. Todo ello considerando siempre la existencia conjunta de algunos campos donde son adecuadas las herramientas de las propias ciencias y otros, imbricados en los anteriores, donde se requiere de la interdisciplina. Nuevamente en palabras de Bunge[25] en trminos metafricos, para explicar un hecho social no slo debemos mirar debajo de l y sobre l, sino tambin en torno a l. Y tal contextualizacin requiere la intervencin de otras disciplinas. Por ltimo esta necesidad se basa en que los hechos sociales son polifacticos y tiene como sustento una concepcin en la cual la sociedad no es una coleccin de individuos independientes sino un sistema de sistemas de individuos donde ellos interactan formando parte de sistemas o redes de distinto tipo desde la familia, la escuela o el trabajo, hasta la ciudad y la nacin[26]. Entonces, esta manifestacin compleja, de interrelaciones mltiples, debe ser observada desde diversas pticas y niveles, dados los heterogneos aspectos a ser considerados. En la materia que se aborda existe un campo comn, aqu denominado finanzas pblicas para cuyo anlisis se postula una interdisciplina y hay campos especficos de cada ciencia en cuyo estudio se debe considerar slo el
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marco conceptual de cada una de ellas. Las fronteras entre aqul y stas constituyen uno de los principales problemas a abordar y, dadas las caractersticas del enfoque propuesto, de gran importancia, pues se trata de establecer claramente cules sectores de la realidad se reservan a cada disciplina y dnde debe desempearse la interdisciplina. Por ejemplo, en el anlisis y aplicacin de una norma jurdica, se debern utilizar los conceptos propios del derecho y prescindir de los de las dems ciencias. No obstante esto, aquellos, indefectiblemente habrn de ser considerados por el legislador que crea la norma. Mordeglia[27] aclara esta caracterstica: para el derecho financiero interesan slo las directivas emergentes del orden jurdico vigente: las extrnsecas o exteriores medidas e instituciones del acontecer financiero no son sino los fundamentos dados para establecer el derecho positivo o sus principios, pero una vez plasmadas en las normas financieras, stas concurren al objetivo de establecer pretensiones y obligaciones jurdicas, lo cual constituye as un campo cientfico vinculado pero innegablemente distinto. As es que, existente la norma, su funcionamiento es susceptible de un abordaje doble: a) como integrante del sistema jurdico (es esta la materia del derecho) y b) en cuanto a la pertinencia con que logra los fines en vista de los cuales se la puso en vigencia; esta revisin implica la vuelta al estado prelegal y aqu vuelve a ser necesaria la interdisciplina. Entonces ambos anlisis son independientes, pero estn interconectados: una norma puede ser coherente con el sistema jurdico del que forma parte y, por otro lado, no ser apta para lograr los fines que el legislador pretendi alcanzar con ella; los orgenes de esta falencia se deben buscar tanto en el plano jurdico, como en el de la interdisciplina. Volviendo a afirmaciones anteriores: el cuestionamiento de la congruencia de la norma (y su consecuencia la necesidad de modificacin) vuelve la materia al momento prelegal y restablece a la interdisciplina como la herramienta ms apta. El fenmeno tambin se observa en el caso inverso: una norma legal poco coherente con el sistema del que forma parte, pero apta para lograr sus fines, requiere del anlisis jurdico para determinar los cambios intrnsecos que la vuelvan coherente, pero planear la modificacin implica volver a la etapa prelegal o de gnesis de la norma, con lo cual se vuelve tambin a la interdisciplina. El anlisis se debe realizar dentro de la concepcin que considera a las finanzas pblicas como un cuerpo de teora independiente e utiliza, desde el punto de vista epistemolgico, la teora de los sistemas.
6.- Concepto de finanzas pblicas.
Se considera que el ncleo duro de las finanzas pblicas est constituido por la siguiente asimetra fundamental: la mayor parte de la recaudacin de impuestos es aportada por las personas que menos utilizan los bienes y
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servicios pblicos. Esta situacin se origina en la propia naturaleza y funciones del estado (debe producir ciertos bienes y servicios que hacen al inters de la comunidad como un todo) que decide mediante el proceso poltico, cuales sern aquellos y cmo se financiarn, lo cual da origen a dos procesos distintos, uno coactivo (pago de impuestos) y otro (utilizacin de bienes y servicios pblicos) generalmente voluntario[28]. Esta nocin de finanzas pblicas tiene como supuesto subyacente el dejar fuera del anlisis la cuestin de cules son los bienes y servicios pblicos que debe producir el estado. En los anlisis tradicionales la primer cuestin se abordaba intentando dilucidar si existan bienes que, por su propia naturaleza (no podan ser provistos por el mercado) deban ser producidos por el estado. Para ello se desarrollaron nociones tales como el carcter pblico o privado de las necesidades, con la consecuencia, para las primeras, de su necesidad de provisin por el estado, mientras que las segundas deban ser solo producidas por el mercado. Jarach[29] ha demostrado que la anterior es una tarea imposible y afirma que la determinacin de cules bienes debe producir el estado corresponde al mbito de la poltica y, para las finanzas pblicas, es un dato de la realidad, no una materia a investigar. Para otros autores, por ejemplo Musgrave[30], la cuestin parte de considerar que hay ciertos bienes (llamados pblicos puros) que, por su naturaleza, slo puede producir el estado, siendo un ejemplo de ellos el citado de la justicia penal; mientras que los dems deben ser producidos por el mercado, con la excepcin, de ciertos bienes y servicios, a los que llama preferentes[31], en cuya provisin tiene especial inters el estado, quien debe proveerlos (no necesariamente producirlos por s mismo) siendo un ejemplo til la campaa de vacunacin antes mencionada como ejemplo. En lo que hace a la financiacin del gasto, se han desarrollado diversos instrumentos; por ejemplo, un marco constitucional que obliga a establecer cada impuesto segn ciertos principios, como capacidad contributiva o no confiscatoriedad, o principios polticos y econmicos que forman el marco anlisis para preferir un impuesto a otro La simple observacin de la realidad muestra que la financiacin del gasto no puede estar condicionada a la voluntad de los sujetos para pagar su impuesto, pero su utilizacin es, generalmente, optativa.
6.1 Conjuntos solapados
Un corolario de la observacin final anterior es que los conjuntos de pagadores de impuestos y consumidores de servicios pblicos estn parcialmente solapados en el sentido de estar constituidos, slo parcialmente, por los mismos individuos. Por su parte, la unin de ambos conjuntos, por definicin, constituye la totalidad del universo en anlisis y comprende: a los habitantes del pas y a los no habitantes que, pese a residir en otros estados, en algn momento tienen relaciones con aquellos de una entidad tal que, los habilita para utilizar los bienes o servicios pblicos o los
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obliga a pagar impuestos. Estos conceptos no son demasiado intuitivos por lo que sern desarrollados. En un primer lugar, se deben explicar las razones por las cuales se sostiene que algunos de los integrantes de un conjunto no forman parte del otro. Parecera que ello no es as, si se considera que todas personas mencionadas tienen la obligacin legal de pagar los impuestos y, simultneamente, el derecho de utilizar los bienes y servicios pblicos.
6.1.1 Pagadores de impuestos
La tributacin se basamenta en la capacidad contributiva de los sujetos y esto hace razonable pensar que el aporte que realiza cada uno con el pago de sus impuestos sea diferente al de los dems, pues la obligacin est relacionada con aquella variable que, es conocido, no est distribuida en forma homognea entre los integrantes de la sociedad, pudiendo incluso llegar a faltar totalmente en algunos. Lo dicho se puede corroborar fcilmente: se puede observar estadsticamente[32] que el monto ms importante de impuestos es pagado por la minora de mayores ingresos, que son quienes tienen la mayor capacidad contributiva. Los mismos datos dan base a la observacin contraria: el menor monto de tributos es pagado por la mayora de las personas y las hay que no realizan contribucin alguna, pues el conjunto los pagadores de impuestos, es menor que el los habitantes ms los no residentes que, eventualmente, pudieran tener derecho a utilizar bienes y servicios pblicos[33].
6.1.2 Usuarios de bienes y servicios pblicos
La utilizacin que realiza la poblacin de los bienes y servicios pblicos producidos por el estado, es dismil e independiente del pago de tributos; existen pagadores de impuestos que prcticamente no utilizan bienes y servicios pblicos en el pas, por no ser residentes en el mismo; por su escaso nmero stos sern dejados de lado, para analizar slo a los residentes, que son los usuarios ms probables de aquellos. Hablar de la utilizacin de los bienes y servicios pblicos producidos por estado entraa una simplificacin no pertinente ya que, en realidad, los hay de diferente naturaleza por lo cual es preciso discriminar la utilizacin de bienes pblicos puros, de la de los bienes y servicios privados producidos por el estado, incluyendo en esta ltima a los bienes meritorios o preferentes. Respecto de los primeros, es de su esencia la imposibilidad de establecer quien es su beneficiario real (ya que potencialmente lo son todos los habitantes) y menos an el grado en que cada persona los consume o utiliza. La naturaleza indivisible de los beneficios de estas erogaciones, que no es ms que la contracara de su consumo
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conjunto, ha resistido todos los anlisis que intentaron hacer, entre otros, los partidarios de la teora del beneficio[34] como mdulo fundamental para distribuir el costo de gasto entre los habitantes. Esta objecin fundamental tampoco ha podido ser superada con los abordajes ms sofisticados como el del inters intentado por Berliri[35]; en la actualidad, los estudios ms modernos, exploran slo su aplicacin a tasas y contribuciones especiales[36] , pero no al establecimiento de los impuestos que son, con mucho, el principal recurso de los estados. La indivisibilidad de los beneficios (el consumo conjunto) impide considerar en este anlisis a los bienes y servicios pblicos puros por lo que se dejarn de lado[37]; esto introduce un sesgo en la investigacin ya que, de aqu en ms, se considerar slo una parte del gasto y no su totalidad. Desde un punto de vista metodolgico ello es equivalente a afirmar que quienes consumen estos bienes y servicios lo hacen en la misma proporcin que consumen los bienes privados producidos por el estado y esta afirmacin no tiene el menor sustento emprico. Es ms, el error podra an ser mayor, si se acepta que la propia imposibilidad de medir la utilizacin, hace razonable suponer que todos los sujetos utilizan estos bienes, ms all de su voluntad, siendo esta la caracterstica inmanente del carcter publico de estos bienes y servicios[38] No obstante ello, existen hechos que permiten acotar el sesgo, por ejemplo en la mayora de los pases el grueso del gasto pblico (excepto en defensa) est orientado a la seguridad social, la salud y a la educacin. En la Repblica Argentina se da el mismo fenmeno: para el ao 2003 (ltimo disponible) la estadstica de Gasto pblico por finalidades y funciones muestra que, si se detrae del presupuesto el peso de la deuda pblica[39] el gasto en bienes pblicos puros es del 15% del presupuesto, mientras que los bienes privados suministrados por el estado comprenden el 70%[40]. En la utilizacin de los bienes y servicios privados provistos por el estado ocurre que, cuantas ms personas recurran a ellos, hay ms coincidencia entre el conjunto de quienes pagan impuestos y el de quienes utilizan bienes y servicios pblicos. En tales casos (y asumiendo que los legisladores reflejan las preferencias de la sociedad) es probable que la decisin sobre cuales bienes y servicios se van a producir y en qu cantidad, sea menos sesgada con relacin a dichas preferencias. El caso de Suecia es un ejemplo de esta situacin: tiene un sector pblico importantsimo (con una presin tributaria superior al 50%) que slo dedica el 20% de su volumen total a producir bienes y servicios pblicos puros y es aprobado desde hace dcadas por la poblacin en elecciones libres[41]. Esto implica una gran aceptacin, no slo del alto volumen de dicho gasto, sino de la tambin alta carga tributaria que requiere su financiacin. Es habitual que los bienes y servicios privados provistos por estado compitan con los mismos o similares bien y servicios provistos por el sector privado, en tales casos, ste ltimo utiliza como herramientas para atraer clientes (quitrselos al sector pblico) mejoras en las prestaciones, atencin personalizada, servicios diferentes y otras estrategias de diferenciacin. Entonces, quienes pudiendo utilizar los servicios pblicos prefieren los privados, son personas que pueden pagar una atencin diferenciada y/o de mayor calidad: pagan por el servicio y, simultneamente, pagan sus impuestos con los que se financian esos servicios que no utilizan; es razonable afirmar que este grupo coincide con el de las
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personas de mayor capacidad contributiva. La conclusin es evidente: las personas que ms pagan por los bienes y servicios pblicos son las que menos los utilizan Esta caracterstica esencial[42] produce los siguientes fenmenos: El principal inters de los pagadores de impuestos ser minimizar su carga, para ello postularan: La mxima reduccin posible del gasto pblico, de modo de disminuir los importes a financiar. El reemplazo de la imposicin progresiva por la imposicin proporcional, de modo de disminuir la carga sobre el sector (es de alta capacidad contributiva). La disminucin de la tributacin patrimonial, incluyendo las transmisiones a ttulo gratuito (herencia) con el mismo propsito anterior. La eliminacin de impuestos distorsivos, considerando tales a los que afectan el funcionamiento libre del mercado, locus en el que obtienen ventajas quienes poseen mayores riquezas. El principal inters de los consumidores de bienes y servicios pblicos ser la tpica conducta del polizn[43] que procurar ampliarlos, extenderlos y generalizarlos habida cuenta de su costo imperceptible, aparentemente inexistente para ellos. No invalida lo anterior la existencia de un sector en el que ambos conjuntos se superponen (los pagadores de impuestos que utilizan servicios pblicos) porque el costo de los impuestos pagados es difcilmente comparable con el beneficio de los bienes y servicios pblicos consumidos, en especial en el caso de los bienes pblicos puros[44]. Ahora bien, la obtencin de recursos por el estado, ms all de la detraccin de riqueza al sector privado que implica, produce diversos efectos indirectos, por ejemplo, disminuye la inversin privada. Por su parte, la ejecucin del gasto (produccin de bienes y servicios pblicos) tambin requiere de insumos que, al ser demandados del sector privado, producen tambin correlativos efectos en los mercados. Por ltimo, los propios bienes y servicios pblicos, cuando compiten con los privados por los mismos demandantes, producen unos efectos econmicos adicionales.
7.- Conductas e intereses
Tomando en cuenta que el centro del anlisis es el hombre, sujeto y objeto de las finanzas pblicas, se debe considerar que toda persona es (o puede ser) simultneamente contribuyente, demandante de bienes y servicios
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pblicos, suministrador de insumos para la produccin de aquellos, funcionario encargado de recaudar impuestos, producir bienes y servicios pblicos y crear o aplicar las leyes atinentes a estos mbitos, sin que la enumeracin agote la cantidad de papeles posibles. En cada funcin (papel) el sujeto obra guiado por motivaciones diferentes, habida cuenta que sus intereses tambin son dismiles. Por ello, se debe tener sumo cuidado cuando se suponen motivaciones conductuales: se puede establecer a priori cual inters determinar la conducta de quien es legislador y al mismo tiempo contribuyente? Es aceptable pensar que la resultante[45] tomar en cuenta todos los intereses de una persona, an los de los roles que en ese acto no ejerce. Por ello es tan arduo el anlisis, ya que dos personas ante la misma situacin pueden proceder en forma distinta y su conducta es muy difcil de prever si no se toman en consideracin aquellos roles. Tal vez ayude a comprender esta perspectiva una descripcin de posibles motivaciones de los sujetos, en trminos de los objetivos a lograr en relacin con el estado y de los valores que involucrados, Se pueden disear ciertos circuitos que permitan comprender mejor el problema:
Los seres humanos tienen mltiples objetivos cuya enumeracin total y ponderacin sera imposible; tambin tiene esta caracterstica fctica el pretender la existencia de objetivos iguales, promedio o representativos de un conjunto de personas ya que la habitual asignacin de motivaciones econmicas excluye, entre otras, las conductas altruistas que evidentemente tambin existen en la sociedad.
Ante esa imposibilidad, se ha optado por un patrn conductual tan burdo como empleado en economa: suponer que un individuo intenta buscar preponderantemente objetivos econmicos, para decirlo en forma ms rstica maximizar su renta.
Esta caracterstica teir todo el anlisis y deber ser siempre tenida en cuenta al evaluar las conclusiones a que se llegue que, inevitablemente, contendrn el sesgo metodolgico mencionado[46].
Bajo estos supuestos, se puede afirmar que una persona como ciudadano tendr por objetivo maximizar su renta disponible y esto implica tanto la minimizacin de los impuestos pagados, como la maximizacin de los bienes y servicios pblicos recibidos.
Como antes se dijo, la preponderancia de uno de los dos elementos de la relacin input/output (bienes y servicios pblicos recibidos/impuestos pagados) ser la que le de mayor importancia a los valores de maximizacin o minimizacin expuestos y, probablemente, determine la conducta real del sujeto.
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Todo ello, sin negar que puede ocurrir que la persona no sea coherente consigo misma y pretenda ambos fines simultneamente[47]: que cuando acte como contribuyente se olvide de sus intereses como usuario y viceversa., apelando a argumentos tales como que el producido de los impuestos no es correctamente aplicado, sino que se pierde en los laberintos burocrticos o en la corrupcin estatal.
El ciudadano explicita sus objetivos mediante el voto, cuyas motivaciones son tambin mltiples, por ejemplo votar a quienes prometen medidas con las que l concuerda, o a quien emplea mejor la seduccin con propsitos de atraccin, o a quien parece ms inteligente, mejor lder, y muchas otras caractersticas ms que forman el campo de estudio del anlisis poltico. Adems puede ejercer presin sobre sus legisladores en forma directa o por medio de grupos de ciudadanos.
La misma persona como poltico, a las motivaciones anteriores, suma la tarea de ser elegido para lo cual emplear los medios de seduccin que considere necesarios.
En caso de ser electo, suma a los anteriores el nuevo objetivo de mantenerse en el cargo, para lo cual intentar:
Cumplir las promesas realizadas a sus votantes y, en caso contrario, explicar porque no las cumpli; Manejar las presiones partidarias sobre su conducta, de modo de seguir formando parte en aquel. Responder a las presiones de otros grupos de ciudadanos, de modo de asegurar su puesto, sin malquistarse con su partido
Como se ve, las influencias a atender son mltiples y estn determinadas (tienen como marco) por el funcionamiento del sistema democrtico.
En forma simultnea, tambin debe contemplar ciertos principios sobre los tipos de impuesto y gastos que son admisibles en determinada sociedad, ciertas normas jurdicas que deben respetarse y muchas otras influencias.
En caso que sea funcionario pblico, concretamente administrador de los impuestos, a las motivaciones que se mencionaron como propias de los ciudadanos, deber sumar el objetivo de mantenerse en el cargo, lo cual implica no slo (y a veces ni siquiera) comportarse en forma eficiente sino recibir y procesar las presiones de sus jefes, de los polticos y de los grupos de presin.
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Con los datos anteriores, ser muy difcil pronosticar la conducta del funcionario sometido a influencias muchas veces contradictorias, es muy probable se refugie en la propia organizacin burocrtica y se limite a cumplir las formalidades de su obligacin.
Consideraciones similares, cambiando lo que hay que cambiar, pueden hacerse sobre los funcionarios afectados a producir bienes y servicios pblicos. 8.- Valores Los valores funcionan dentro de un universo en el que estn sumergidos los elementos anteriores, existen valores socialmente vigentes sobre impuestos que son aceptables (y otros que no lo son), el tipo de gasto pblico deseable e indeseable, las formas mejores de administrar o legislar y tambin limitaciones tcnicas al empleo de ciertos impuestos o la produccin de cierto algn publico. Se trata de una relacin de interinfluencia entre varios universos, que se puede representar como sigue:
Algunas de las relaciones que se pueden identificar de analizan a continuacin. Por ejemplo, en el contexto social y poltico, se desarrollan ideas sobre la necesidad de que los impuestos alteren lo menos posible las relaciones de mercado; esto, en el campo de las principios de la imposicin, se traduce en ideas sobre la mejor aplicacin de las principios de eficiencia para lo cual, en las leyes tributarias, se introducen variantes tales como disminucin de alcuotas mximas y elevacin de alcuotas mnimas, minoracin del nmero de los escalones de renta incluidos en la tabla de alcuotas y otros. Por su parte, el cambio en las leyes, debe materializarse respetando los principios constitucionales aplicables, la naturaleza del tributo y la funcin del mismo en el sistema tributario. Aparece nuevamente una conocida interrelacin: las mutaciones se producen en cada etapa (o sector) pueden a
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su vez producir efectos de feed back en los dems sectores. En el ejemplo antes citado, se mostr que la capitacin, que cumple el principio de eficiencia no es una solucin viable desde el punto de vista de los principios de imposicin y desde las ideas del contexto socio poltico. Adems, desde el punto de vista jurdico, tampoco es viable la figura, porque afecta principios constitucionales tales como los de proporcionalidad y capacidad contributiva. En otras ocasiones, esta imposibilidad no es total, sino parcial, por lo cual se pueden introducir reformas que satisfagan, aunque parcialmente, los criterios de alguno de los sectores. Esto sera el fruto de una especie de negociacin que produce lo que los economistas suelen llamar soluciones second best. En todas estas cuestiones la administracin tributaria tambin es principal partcipe, dado que las dificultades de puesta en prctica y recaudacin de los tributos le ataen directamente. Por volver al caso del impuesto de capitacin, su recaudacin podra ser muy dificultosa por la necesidad de establecer un padrn de contribuyentes y controlar que stos abonen el tributo; esto hace que, ms all de cualquier otra objecin, el impuesto no es administrable ni podr, por esta causa, implantarse Un ejemplo paradigmtico de esta situacin, es el impuesto global al gasto personal, que teniendo el favor de la doctrina econmica y exhaustivos estudios, no ha sido posible poner nunca en marcha[48], entre otras, por este tipo de dificultades. Existen tambin influencias que obran en sentido inverso: muchas de las reformas legales no obedecen tanto a un cambio en las ideas predominante en el contexto, como a la adopcin de soluciones propugnadas por la administracin fiscal para mejorar la recaudacin y control de los tributos. Este ltimo es el caso de los regmenes simplificados de distintos impuestos que segmentan a los contribuyentes de acuerdo con ciertos ndices, de acuerdo con su importancia para someterlos a un distinto tratamiento. Esta segmentacin vulnera varios los principios de la imposicin, por ejemplo los de generalidad e igualdad; tampoco respeta la capacidad contributiva que es la piedra angular de la moderna tributacin, sin embargo, pese a ello, estos regmenes son aplicados dado que se consideran imprescindibles para liberar recursos de la administracin tributaria para la recaudacin y control de contribuyentes ms importantes y otros objetivos. Como se dijo, se trata de una funcin en la cual interactan diversos sectores, que se influyen mutuamente y es apta para mostrar tanto la dificultad para investigar las reglas que gobiernan la resultante de esta interaccin, como la necesidad del abordaje que ms arriba se denominara provisoriamente interdisciplina.
9.- Conclusin
Los hechos sociales relacionados con el proceso financiero del estado (proceso de gasto-recurso) son abordados parcialmente por diversos cuerpos de doctrina y, especficamente, por las finanzas pblicas, para la que constituyen su objeto de anlisis propio. Dentro de las diversas corrientes de esta disciplina, se considera a la escuela de Pava como la que mejor comprende y explica los fenmenos involucrados, en especial por la postulacin de un abordaje mltiple.
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Para dar respuesta a los complejos problemas pendientes de resolucin, as como comprender las nuevas realidades mundiales que cuestionan al estado como productor de bienes y servicios y la vigencia de ciertos tipos impositivos, se han postulado como los ms adecuados a esos propsitos la aplicacin de la teora de sistemas y un enfoque interdisplinario.
[1] Publicado en Revista de Tributacin, Asociacin Argentina de Estudios Fiscales, n 5, [2] Es esa la razn por la cual, a veces, reciben ayuda econmica directa o indirecta del propio estado: cumplen fines ms o menos pblicos.
[3] Por ejemplo se acepta un acuerdo de precios que disminuye temporalmente las utilidades con el objeto de mantenerse en el mercado, no malquistarse con el gobierno, obtener concesiones u otros beneficios del poder pblico que, a largo plazo, permiten la maximizacin. [4]Jarach afirma que toda teora de las finanzas que tenga como premisa un concepto particular de Estado con un contenido preordenado,, es una teora parcial que responde a un cierto esquema a priori reflejando las finanzas de una forma de estado y concluye Es posibleconstruir una teora general de las finanzas pblicas, partiendo de la nica premisa de la existencia de una organizacin humana llamada Estadocon funciones distintas segn las circunstancias histricay segn los fines que se propone, de acuerdo con las fuerzas polticas que predominan: Finanzas pblicas y derecho tributario, primera edicin, Editorial Cangallo, Buenos Aires, 1983, ps. 40/41. [5] WEBER, Max: Ciencia y poltica, Centro Editor de Amrica Latina, Buenos Aires, 1991, p. 65 [6] WEBER, Max: op. Cit ., p. 66. [7] Conocida como public choice. [8] BUCHANAN, James M.: La tributacin como intercambio fiscal, Hacienda Pblica Espaola n 56, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1979, p. 337 y sgtes. [9] JARACH, Dino: Finanzas pblicas y derecho tributario, primera edicin, Editorial Cangallo, Buenos Aires, 1983, en especial p. 61 y sgtes. [10] Que es analizado por la otra rama de las finanzas pblicas. [11] En determinado estado del conocimiento. [12] Se trata de un conjunto con un nico individuo. En los trminos de JARACH, Dino: es la economa de un solo sujeto, el Estado, Finanzas pblicas y derecho tributario, primera edicin, Editorial Cangallo, Buenos Aires, 1983, p. 60. [13] BUNGE, Mario: Emergencia y convergencia, primera edicin, Gedisa, Barcelona, 2004, p. 161.
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[14] JARACH, Dino: Finanzas pblicas y derecho tributario, primera edicin, Editorial Cangallo, Buenos Aires, 1983, p. 36. [15] Es habitual en finanzas publicas recurrir a trminos y relaciones biolgicos, ver, por ejemplo entre otros, COSCIANI, Cesare: Principios de ciencia de la hacienda, Editorial de derecho financiero, Madrid, 1967, donde en la primera parte, captulo II califica al objeto de estudio de la economa financiera como un orden coercitivo de rapia o parasitario. [16] Impuesto utilizado en la antigedad que consista en establecer una suma fija a pagar por cada sujeto, sin consideraciones personales de ninguna ndole. Para un anlisis ms detallado ver: FERNNDEZ, Luis Omar: El uso de modelos econmicos en finanzas pblicas, en Revista de Tributacin, Asociacin Argentina de Estudios Fiscales, n 3, 2006 p.65 y siguientes. [17] DAVIS, Kingsley: La sociedad humana, EUDEBA, 1965, t.I, p.3. [18] DAVIS, Kingsley: op. Cit p.9. [19] BUNGE, Mario: Emergencia y convergencia, Gedisa, Buenos Aires, 2004, p. 13. [20] BUNGE, Mario: op. Cit p. 62. [21] Se agrega, este es el campo especfico de cada ciencia social. [22] BUNGE, Mario: Emergencia y convergencia, Gedisa, Buenos Aires, 2004, p. 25. [23] Bunge da como ejemplos la formacin de un montculo de arena y una multitud de personas. [24] BUNGE, Mario: Emergencia y convergencia, primera edicin, Gedisa, Barcelona, 2004, p. 213. [25] BUNGE, Mario: op. Cit., p. 214. [26] BUNGE, Mario: op. Cit., p. 215. [27] BUNGE, Mario: Emergencia y convergencia, primera edicin, Gedisa, Barcelona, 2004, p. 223 [28] MORDEGLIA, Roberto: Manual de finanzas pblicas, 2 edicin, A-Z editora, Buenos Aires 1986, p. 29. [29] Existen casos de gastos pblicos de utilizacin coactiva, por ejemplo la justicia penal o las campaas masivas de vacunacin obligatoria; en el primer caso no es racional suponer que alguien se someta voluntariamente a un castigo, mientras que en el segundo, el inters pblico por evitar las consecuencias del contagio, prima por sobre el inters individual de evitarlo, de all la coactividad. [30] JARACH, Dino: Finanzas pblicas y derecho tributario, primera edicin, Editorial Cangallo, setiembre 1983, Cap. 2. [31] MUSGRAVE, Richard A. y MUSGRAVE, Peggy B.: Hacienda pblica terica y aplicada, quinta edicin, McGraw-Hill, 1992, en especial Caps. 4 y 5.
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[32] Otros autores hablan de bienes meritorios. [33] Ver estadsticas de recaudacin tributaria por niveles de ingreso www.indec.mecon.ar. [34] En realidad es esta una afirmacin apodctica, cuya funcin es la de poder incluir a la totalidad del universo en anlisis, ya que la propia naturaleza de los procesos de traslacin impositiva y la existencia del fenmeno de la evasin impiden acceder a la totalidad de los presuntos integrantes del conjunto de los pagadores de impuestos y, con ello, detectarlos, identificarlos y enumerarlos, pudiendo as comprobar el sustento emprico de la afirmacin. [35] Esta teora constituye un intento de distribuir el costo del estado segn las ventajas que la accin de ste proporciona a cada habitante; establecido esto, se podra cambiar radicalmente la forma de financiacin del gasto pblico, dejando de lado la capacidad contributiva de los sujetos, para atender al beneficio que ellos reciben del estado, de all su nombre.. [36] BERLIRI, Luigi Vittorio: El impuesto justo, reimpresin, Instituto de estudios fiscales, Madrid 1986. [37] MORENO SEIJAS, Jos Mara: El principio del beneficio en la imposicin, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1995 menciona como campos de aplicacin de este principio los precios, las tasas, las contribuciones especiales y algunos impuestos sobre la propiedad y los carburantes; en cuanto a las reas de actividad pblica en las que se los puede aplicar menciona: la educacin superior, las obras de infraestructura, la sanidad y los servicios pblicos locales. [38] La razones por las cuales la poblacin desea aumentar la produccin de estos bienes (por ejemplo seguridad interior, justicia, defensa exterior) son bastante distintas de las que justifican el gasto en bienes privados provistos por el estado (por ejemplo salud, educacin, vivienda) y se cree tienen mas que ver con la poltica que con la economa. [39] Por ejemplo la provisin de seguridad interior y de defensa exterior no requiere del consentimiento de quienes deben ser cuidados o defendidos por esta actividad estatal, sino que, por el contrario, aquella se realiza an pese una oposicin de los habitantes: por ejemplo la persecucin y aprehensin de un delincuente se realiza ms all de su segura voluntar de oponerse a la misma. [40] Esta erogacin, por definicin, no puede asignarse a bienes pblicos o privados producidos por el estado durante el ejercicio, pues responde principalmente a erogaciones de ejercicios anteriores. [41] Fuente: www.indec.mecon.gov.ar, ltima consulta 9/4/2006, 11.00 horas. Ver Anexo I. All tambin se explica la razn por la cual la suma de porcentajes no da 1. [42] MURRAY, Richard: El estado de bienestar sueco al final del camino, www.top.org.ar/publicac.htm, ltima visita 21/04/2005, 13.45 horas. [43] Se asume aqu el supuesto conductual de maximizacin que utiliza la economa, a riesgo de no incluir en el esquema conductas que no respondan al mismo. Por ejemplo, pudiera haber personas que desearan ms y mejores bienes y servicios pblicos (que les costaran ms impuestos) basados en consideraciones de solidaridad, ayuda a los pobres, bienestar general y otras. [44] Produce comportamientos mediante los cuales los usuarios (free rider) que no pagan por el servicio
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aumentan su demanda hasta el infinito. [45] Como reiteradamente se dijo, son bienes de consumo conjunto, a los que no se les puede aplicar el principio de exclusin, ni son susceptibles de demanda individual [46] Suposicin de conducta coherente. [47] Las crticas desde la teora econmica a esta concepcin son conocidas: ver, por ejemplo CASTORIADIS, Cornelius: Figuras de lo pensable, primera reimpresin, Buenos Aires, 2006, ps.65/92; algunas observaciones desde la tica puede verse en BARINGOLTZ, Eleonora: tica y economa, en SCARANO, Eduardo (coordinador) Metodologa de las ciencias sociales, Ediciones Macchi, 1999, p. 438. [48] La imposibilidad de considerar todas las alternativas ha sido estudiada por la teora de la racionalidad limitada , ver SIMON, Herbert A.: El comportamiento administrativo, segunda edicin, Aguilar, 1979, en especial, captulos IV y V [49] Si se excepta la implantacin de un tributo similar en Ceylan, despus de la segunda guerra mundial, que tuvo una corta vigencia y fue derogado.
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Finanzas pblicas. Aproximacin a su objeto de estudio

Para mejorar la delimitacin se enuncian dos reglas negativas:

3.- Abordaje tradicional

4.- Estado del arte

4.1 Escisin vertical

4.2 Escisin horizontal

Polvo Guijarros Rocas Planetesimales Planetas

Algodn Hilo Tejido Vestido

6.- Concepto de finanzas pblicas.

6.1 Conjuntos solapados

6.1.1 Pagadores de impuestos

6.1.2 Usuarios de bienes y servicios pblicos

7.- Conductas e intereses

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