Probidade na Administrao

Pblica
Gustavo Justino de Oliveira*
Noes introdutrias
Considerado por Jos dos Santos Carvalho Filho como um dos mais im-
portantes deveres dos administradores pblicos, o dever de probidade
obriga o administrador a pautar-se, em qualquer hiptese, pelos princpios
da honestidade e moralidade, quer em face dos administrados, quer em face
da prpria administrao (CARVALHO FILHO, 2009, p. 61).
Nesse vis, o dever de probidade exige que o administrador pblico, no
desempenho de suas atividades, atue sempre com tica, honestidade e
boa-f, em consonncia com o princpio da moralidade administrativa (ALE-
XANDRINO; PAULO, 2009, p. 217).
Responsabilidade dos servidores pblicos
Sempre que descumprir algum de seus deveres ou no observar o que
lhe proibido o agente pblico ser responsabilizado. Tal responsabilidade
poder ser apurada em mbitos diferentes, de acordo com sua conduta e
extenso do dano causado, se houver.
Responsabilidade administrativa
Odete Medauar (2010, p. 313) explica que a responsabilidade administrati-
va expressa as consequncias acarretadas ao servidor pelo descumprimento
dos deveres e inobservncia das proibies, de carter funcional, estabeleci-
das nos estatutos ou em outras leis.
Assevera Di Pietro (2010, p. 613) que tais infraes devero ser apuradas
pela prpria Administrao Pblica, que dever instaurar procedimento ade-
*
Ps-Doutor em Direi-
to Administrativo pela
Universidade de Coim-
bra (Portugal). Professor
Doutor de Direito Admi-
nistrativo na Faculdade de
Direito da USP (Largo So
Francisco), onde leciona
na graduao e na ps-
graduao. Foi procurador
do estado do Paran por
15 anos e hoje consultor
em Direito Administrativo,
Constitucional e do Ter-
ceiro Setor, em So Paulo.
Autor dos livros Contrato
de Gesto (Ed. RT), Con-
srcios Pblicos (Ed. RT),
Direito Administrativo
Democrtico (Ed. Frum),
Parcerias na Sade (Ed.
Frum), Direito do Ter-
ceiro Setor (Ed. Frum) e
Terceiro Setor, Empresas e
Estado (Ed. Frum). Autor
de diversos artigos cient-
fcos e diretor da Revista
de Direito do Terceiro
Setor - RDTS (Ed. Frum).
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quado a esse fm, assegurando ao servidor o contraditrio e a ampla defesa,
com os meios e recursos a ela inerentes, nos termos do artigo 5., inciso LV,
da Constituio.
A responsabilidade administrativa tem por fundamento o poder discipli-
nar, o qual objetiva apurar as transgresses ou infraes disciplinares, com
a punio dos servidores responsveis, visando a manuteno da ordem in-
terna da administrao.
Responsabilidade criminal
Ser responsabilizado criminalmente o agente que praticar conduta ina-
dequada que afetar, de modo imediato, a sociedade e tal conduta ser carac-
terizada pelo ordenamento como crime funcional (MEDAUAR, 2010, p. 311).
So elementos caracterizadores do ilcito penal:
ao ou omisso antijurdica e tpica crime ou contraveno;
dolo ou culpa, sem possibilidade de haver hipteses de responsabili-
dade objetiva;
relao de causalidade;
dano ou perigo de dano. (DI PIETRO, 2010, p. 614)
De acordo com o artigo 327 do Cdigo Penal, considera-se servidor p-
blico, para fns penais, quem, embora transitoriamente ou sem remunerao,
exerce cargo, emprego ou funo pblica; equipara-se a funcionrio pblico
quem exerce cargo, emprego ou funo em entidade paraestatal, e quem tra-
balha para empresa prestadora de servio contratada ou conveniada para a
execuo de atividade tpica da Administrao Pblica (artigo 327, 1.); se o
ru ocupar cargo em comisso ou funo de direo ou assessoramento de
rgo da administrao direta, sociedade de economia mista, empresa pbli-
ca ou fundao pblica, a pena ser acrescida de um tero (2.).
So efeitos da sentena penal condenatria, de acordo com o artigo 92
do Cdigo Penal,
a perda de cargo, funo pblica ou mandato eletivo: a) quando aplicada pena privativa
de liberdade por tempo igual ou superior a um ano, nos crimes praticados com abuso
de poder ou violao de dever para com a Administrao Pblica; b) quando for aplicada
pena privativa de liberdade por tempo superior a 4 (quatro) anos nos demais casos.
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Responsabilidade civil
Jos dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 722) ensina que a responsabi-
lidade civil a imputao, ao servidor pblico, da obrigao de reparar o
dano que tenha causado administrao ou a terceiro, em decorrncia de
conduta culposa ou dolosa, de carter comissivo ou omissivo.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro assevera que para se confgurar o ilcito civil,
exige-se:
ao ou omisso antijurdica;
culpa ou dolo; com relao a este elemento, s vezes de difcil compro-
vao, a lei admite alguns casos de responsabilidade objetiva (sem cul-
pa) e tambm de culpa presumida; uma e outra constituem excees
regra geral de responsabilidade subjetiva, somente sendo cabveis
diante de norma legal expressa;
relao de causalidade entre a ao ou omisso e o dano verifcado;
ocorrncia de um dano material ou moral. (DI PIETRO, 2010, p. 612)
Importante ressaltar que quando a conduta do agente causar dano a
terceiro poder ensejar a responsabilidade objetiva do Estado, prevista no
artigo 37, 6., da Constituio Federal, ressalvado ao Estado o direito de re-
gresso contra o servidor que causou o dano, desde que este tenha agido
com culpa ou dolo.
Por fm, quando a conduta do agente causar dano ao Estado, importante
observar que este no pode, coercitivamente, efetuar descontos na folha de
pagamento daquele, ou seja, o desconto s ser possvel se com ele o servi-
dor concordar.
Trato Normativo da Matria
Constituio Federal
Art. 37. [...]
4. - Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos,
a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na
forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
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5. A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer
agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes
de ressarcimento.
Lei de improbidade administrativa
A Lei 8.429/92 descreve as trs espcies de ato de improbidade ad-
ministrativa:
Atos que importam enriquecimento ilcito aquele em que o agente
tenha auferido qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em
razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade
nas entidades citadas no artigo 1. da mesma lei (artigo 9.).
Atos que causam dano ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou
culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbara-
tamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas
no artigo 1. da citada lei (art. 10).
Atos que atentam contra os princpios da Administrao Pblica qual-
quer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcia-
lidade, legalidade e lealdade s instituies (art. 11).
O artigo 12 da Lei de Improbidade separa as sanes de acordo com a
respectiva modalidade de ato de improbidade praticada pelo agente, dis-
pondo que:
Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas, previstas na
legislao especfca, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes
cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade do fato:
I - na hiptese do artigo 9., perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio,
ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo pblica, suspenso dos
direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do
acrscimo patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios
ou incentivos fscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de
pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez anos;
II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda da funo
pblica, suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil
de at duas vezes o valor do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber
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benefcios ou incentivos fscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos;
III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo
pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento de multa civil
de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e proibio de contratar
com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fscais ou creditcios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio,
pelo prazo de trs anos.
Pargrafo nico. Na fxao das penas previstas nesta lei o juiz levar em conta a extenso
do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
Cdigo de Conduta
da Alta Administrao Federal
EXPOSIO DE MOTIVOS N. 37, DE 18/08/2000. APROVADO EM 21/08/2000.
[...]
Na realidade, grande parte das atuais questes ticas surge na zona cinzenta cada vez
mais ampla que separa o interesse pblico do interesse privado. Tais questes, em
geral, no confguram violao de norma legal mas, sim, desvio de conduta tica. Como
esses desvios no so passveis de punio especfca, a sociedade passa a ter a sensao
de impunidade, que alimenta o ceticismo a respeito da licitude do processo decisrio
governamental. [...]
Art. 1. Fica institudo o Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, com as
seguintes fnalidades:
I - tornar claras as regras ticas de conduta das autoridades da alta Administrao Pblica
Federal, para que a sociedade possa aferir a integridade e a lisura do processo decisrio
governamental;
II - contribuir para o aperfeioamento dos padres ticos da Administrao Pblica
Federal, a partir do exemplo dado pelas autoridades de nvel hierrquico superior;
III - preservar a imagem e a reputao do administrador pblico, cuja conduta esteja de
acordo com as normas ticas estabelecidas neste Cdigo;
IV - estabelecer regras bsicas sobre confitos de interesses pblicos e privados e limitaes
s atividades profssionais posteriores ao exerccio de cargo pblico;
V - minimizar a possibilidade de confito entre o interesse privado e o dever funcional das
autoridades pblicas da Administrao Pblica Federal;
VI - criar mecanismo de consulta, destinado a possibilitar o prvio e pronto esclarecimento
de dvidas quanto conduta tica do administrador.
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Conveno Interamericana Contra a Corrupo,
de 29 de maro de 1996
Decreto 4.410, de 7 de outubro de 2002
Artigo VI
Atos de corrupo
l. Esta Conveno aplicvel aos seguintes atos de corrupo:
a solicitao ou a aceitao, direta ou indiretamente, por um funcionrio pblico a.
ou pessoa que exera funes pblicas, de qualquer objeto de valor pecunirio
ou de outros benefcios como ddivas, favores, promessas ou vantagens para si
mesmo ou para outra pessoa ou entidade em troca da realizao ou omisso de
qualquer ato no exerccio de suas funes pblicas;
a oferta ou outorga, direta ou indiretamente, a um funcionrio pblico ou pessoa b.
que exera funes pblicas, de qualquer objeto de valor pecunirio ou de outros
benefcios como ddivas, favores, promessas ou vantagens a esse funcionrio p-
blico ou outra pessoa ou entidade em troca da realizao ou omisso de qualquer
ato no exerccio de suas funes pblicas;
a realizao, por parte de um funcionrio pblico ou pessoa que exera funes c.
pblicas, de qualquer ato ou omisso no exerccio de suas funes, a fm de obter
ilicitamente benefcios para si mesmo ou para um terceiro;
o aproveitamento doloso ou a ocultao de bens provenientes de qualquer dos d.
atos a que se refere este artigo; e
a participao, como autor, coautor, instigador, cmplice, acobertador ou me- e.
diante qualquer outro modo na perpetrao, na tentativa de perpetrao ou na
associao ou confabulao para perpetrar qualquer dos atos a que se refere este
artigo.
Conselho de Transparncia Pblica
e Combate Corrupo
Decreto 4.923 de 18 de dezembro de 2003
Art. 1. O Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo, rgo colegiado
e consultivo vinculado Controladoria-Geral da Unio, tem como fnalidade sugerir e
debater medidas de aperfeioamento dos mtodos e sistemas de controle e incremento da
transparncia na gesto da administrao pblica, e estratgias de combate corrupo
e impunidade.
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Dicas de estudo
Sobre Improbidade Administrativa e Agente Poltico: STF. Rcl. 2138-6/DF. Tribunal
Pleno. Relator originrio Min. Nelson Jobim. Relator para o acrdo Min. Gilmar
Mendes. Publicao 28/04/2008.
Lei 8.429/92 Lei de Improbidade Administrativa.
Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal.
Decreto 4.410, de 7 de outubro de 2002.
Decreto 4.923, de 18 de dezembro de 2003.
Referncias
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado.
17. ed. So Paulo: Mtodo, 2009.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas,
2010.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. So Paulo: Revista dos Tri-
bunais, 2010.
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