Planasa Principal

MARIA DO SOCORRO JAPIASS MARINHO
REGULAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO NO BRASIL

(GUA E ESGOTO)
Tese apresentada como requisito parcial para obteno do grau de Doutor no Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Econmico da Universidade Federal do Paran. Orientador: Prof. Dr. Walter Tadahiro Shima
CURITIBA 2006
TERMO DE APROVAO
MARIA DO SOCORRO JAPIASS MARINHO

(GUA E ESGOTO)
Tese aprovada como requisito parcial para obteno do ttulo de Doutor, no Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Econmico da Universidade Federal do Paran, pela comisso formada pelos professores:
Orientador:
Prof. Dr. Walter Tadahiro Shima

Universidade Federal do Paran
Curitiba, 15 de maio de 2006

ii
AGRADECIMENTOS
Primeiro, gostaria de agradecer a confiana, o apoio, bem como as sugestes enriquecedoras sobre o tema recebidas do Professor Dr. Walter Tadahiro Shima, cujo profissionalismo e amizade foram fundamentais concretizao do presente trabalho. Segundo, gostaria de mencionar que a realizao deste trabalho no seria possvel sem o apoio institucional da Coordenadoria de Auditoria de Operaes de Crdito Internacional (CAOCI) do Tribunal de Contas do Estado do Paran, atual Coordenadoria de Auditorias (CAD), coordenadoria na qual estou lotada desde que assumi o cargo de Tcnico de Controle Econmico nessa instituio, em 1993, aps concurso. O interesse por estudar a regulao dos servios de saneamento no Brasil comeou aps assumir os trabalhos de auditoria do Programa de Saneamento Ambiental da Regio Metropolitana (PROSAM) de Curitiba, em 1995, na CAOCI. Sou extremamente grata, nesse sentido, ao apoio recebido por parte do Coordenador dessa Coordenadoria, Dr. Alcides Jung Arco Verde, a quem admiro a competncia e o profissionalismo e, antes de tudo, estimo como amigo. Gostaria de agradecer tambm a todos os meus colegas de trabalho dessa Coordenadoria, em especial a Adriana Lima Domingos, que teve a pacincia de ler e contribuir na discusso de uma parte dos escritos. Sou muito grata tambm s contribuies do amigo Marcos Antonio Macedo Cintra, grande economista, colega de mestrado e professor da Unicamp, por quem tenho um grande respeito intelectual. Da mesma forma, gostaria de agradecer a Gustavo Incio de Moraes, economista e colega da Ps-Graduao em Desenvolvimento Econmico da UFPR, por ter me ajudado na elaborao e interpretao dos indicadores utilizados no captulo quatro desta tese. Aos meus filhos, gostaria de agradecer o apoio, o amor e o carinho e mencionar o quanto devo sua existncia o estmulo ao trmino deste trabalho. minha me, irmos e sobrinhos, gostaria de agradecer o carinho e mencionar que, apesar de distantes, sempre estiveram presentes nos meus sonhos de poder contribuir para um mundo melhor.
iii
SUMRIO
LISTA DE TABELAS ........................................................................................................ LISTA DE QUADROS ...................................................................................................... LISTA DE GRFICOS ...................................................................................................... RESUMO .......................................................................................................................... ABSTRACT ...................................................................................................................... INTRODUO .................................................................................................................. 1 1.1 1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.1.3.1 1.1.3.2 1.1.4 1.1.4.1 1.1.4.2 SERVIOS DE SANEAMENTO E REGULAO .................................................... REGULAO PELA EFICINCIA........................................................................... Teoria das Falhas de Mercado.............................................................................. Teoria dos Mercados Contestveis....................................................................... Regras de Fixao e de Regulao de Preo....................................................... Regras de fixao de preo.............................................................................. Regulao de preo: principais regras e caractersticas .................................. Problemas Regulatrios ........................................................................................ O risco da captura ............................................................................................ Regulao dos monoplios naturais um problema de assimetria de informao ........................................................................................................ 1.1.4.3 Problemas regulatrios associados especificidade das caractersticas da concorrncia da indstria............................................................................. 1.2 1.2.1 1.2.2 REGULAO PELA EQIDADE ............................................................................ Teorias Evolucionrias da Regulao................................................................... Crtica Institucionalista Regulao pela Eficincia e as Propostas Alternativas de Novos Arranjos Institucionais ........................................................................... 1.3 REGULAO PELO FINANCIAMENTO: ABORDAGENS DE HARVEY (1978) E DE O'CONNOR (1977) ........................................................................................ 1.4 1.5 EXPERINCIAS INTERNACIONAIS ........................................................................ MARCO TERICO PARA AVALIAR A PROBLEMTICA DA REGULAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO ................................................................................
vi ix x xiii xiv 1 9 12 12 16 18 18 20 24 24
26
29 34 34
38
45 49
57
iv
INTERVENO DO ESTADO E REGULAO DA INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL ...................................................................................................................... 64
2.1
DO ESTADO DESENVOLVIMENTISTA AO ESTADO NEOLIBERAL DOS ANOS 1990.............................................................................................................. 67
2.2
REGULAO DA INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL: DA REGULAO PELO FINANCIAMENTO E PELA TAXA DE RETORNO REGULAO COMERCIAL PRIVADA ................................................................................................................. 78 88 89
2.3 3 3.1
CONSIDERAES GERAIS................................................................................... REGULAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO NO BRASIL .......................... DO ESTADO REGULADOR, PRODUTOR E FINANCIADOR AO ESTADO DESREGULADOR...................................................................................................
89
3.2
GOVERNO FERNANDO HENRIQUE CARDOSO: OPO PELA PRIVATIZAO DAS CESBs E REGULAO COMERCIAL PRIVADA DOS SERVIOS .............. 109
3.3
DESAFIO DO GOVERNO: COMO GARANTIR A UNIVERSALIZAO A REGULAO ADEQUADA DOS SERVIOS PELOS SEM
SUPERAR
OS CONSTRANGIMENTOS
IMPOSTOS
CONDICIONANTES 120 136
MACROECONMICOS? ........................................................................................ 3.4 4 CONSIDERAES GERAIS................................................................................... EFICINCIA E EQIDADE NA PRESTAO DOS SERVIOS DE
SANEAMENTO NO BRASIL ..................................................................................... 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.5 4.3 INDICADORES DE EQIDADE .............................................................................. INDICADORES DE EFICINCIA............................................................................. Caractersticas Gerais dos Prestadores dos Servios de Saneamento no Brasil...... Desempenho dos Prestadores Regionais x Locais x Locais Privados ................. Desempenho dos Prestadores Regionais............................................................. Desempenho dos Prestadores Locais (Gesto Pblica e Privada) ...................... Desempenho dos Prestadores Locais (Gesto Privada) ...................................... CONSIDERAES GERAIS...................................................................................
139 140 147 147 157 170 179 191 201 204 208
CONCLUSO ................................................................................................................... REFERNCIAS ................................................................................................................
LISTA DE TABELAS
FORMAO BRUTA DE CAPITAL FIXO NO BRASIL EM SETORES DE INFRAESTRUTURA (% DO PIB A PREOS DE 1980) .................................................................... 83
PARTICIPAO DOS INVESTIMENTOS REALIZADOS EM SANEAMENTO BSICO COM RECURSOS DO PLANASA/PRONURB E DO OGU NO PIB - 1980/93 ....................... 97 97 119
3 4 5
COBERTURA DOS SERVIOS DE SANEAMENTO - 1970-1980 ............................................ PARTICIPAO DO GASTO FEDERAL COM SANEAMENTO NO PIB - 1995-2002 ............. PROPORO DE GUA DISTRIBUDA SEM TRATAMENTO, EM RELAO AO TOTAL DISTRIBUDO, SEGUNDO AS GRANDES REGIES - BRASIL - 1989/2000 ..........
141 145
6 7
COBERTURA DOS SERVIOS DE SANEAMENTO - 1990-2000 ............................................ INDICADOR DE MARGEM FINANCEIRA (RECEITA/DESPESA = F05/F17) - VALORES DEFLACIONADOS R$ de 2002 ............................................................................................
157 158 159 160 161
8 9 10 11 12
INDICADOR ECONOMIAS ATIVAS POR PESSOAL OCUPADO = I19................................. INDICADOR PERDAS DE FATURAMENTO (%) = I13........................................................... INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE GUA = I23....................................................... INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE ESGOTO = I24.................................................. INDICADOR DESPESAS PESSOAL PRPRIO E DE TERCEIROS NAS DESPESAS TOTAIS COM OS SERVIOS = I07........................................................................................
162 163
13 14
INDICADOR DE TARIFA MDIA GUA/TARIFA MDIA ESGOTO = I05/I06 ....................... NDICE DE COLETA DE ESGOTO/NDICE DE TRATAMENTO DE ESGOTO = I15/I16 (% DE COLETA/%DE TRATAMENTO DO ESGOTO COLETADO) .......................................
163
15
INDICADOR
DESPESA
INVESTIMENTO/DESPESA
F33/F17
VALORES 166
DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ............................................................................................. 16 INDICADOR INVESTIMENTO COM RECURSOS PRPRIOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F30/F33 -VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002........................................ 17 INDICADOR INVESTIMENTO COM RECURSOS ONEROSOS/INVESTIMENTO
167
TOTAIS = F31/F33 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002...................................... 18 INDICADOR INVESTIMENTO COM RECURSOS NO ONEROSOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F32/F33 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ....................................... 19 INDICADOR DE MARGEM FINANCEIRA (RECEITA/DESPESA = F05/F17) - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002............................................................................................ 20 21 22 23 INDICADOR ECONOMIAS ATIVAS POR PESSOAL OCUPADO = I19................................. NDICE DE PERDAS DE FATURAMENTO (%) = I13............................................................. INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE GUA = I23....................................................... INDICADOR DESPESAS DE PESSOAL PRPRIO E DE TERCEIROS NAS DESPESAS TOTAIS COM OS SERVIOS = I07 ................................................................... 24 INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE ESGOTO = I24 ................................................. vi
168
168
170 171 172 172
173 174
25 26
INDICADOR DE TARIFA MDIA GUA/TARIFA MDIA ESGOTO = I05/I06 ....................... NDICE DE COLETA DE ESGOTO/NDICE DE TRATAMENTO DE ESGOTO (I15/I16) (% DE COLETA/ %DE TRATAMENTO DO ESGOTO COLETADO) ......................................
175
175
27
INDICADOR INVESTIMENTO/DESPESA = F33/F17 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002.............................................................................................................................. 176
28
INDICADOR INVESTIMENTO COM RECURSOS PRPRIOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F30/F33 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002....................................... 177
29
INDICADOR RECURSOS NO ONEROSOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F32/F33 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ........................................................................ 177
30
INDICADOR RECURSOS ONEROSOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F31/F33 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ............................................................................................ 178
31
INDICADOR DE MARGEM FINANCEIRA (RECEITA/DESPESA = F05/F17) - VALORES DEFLACIONADOS - R$ DE 2002 ............................................................................................ 179
32
INDICADOR DESPESAS DE PESSOAL PRPRIO E DE TERCEIROS NAS DESPESAS TOTAIS COM OS SERVIOS = I07 ................................................................... 180 181 182 183 184
33 34 35 36 37
INDICADOR ECONOMIAS ATIVAS POR PESSOAL OCUPADO = I19................................. NDICE DE PERDAS DE FATURAMENTO (%) = I13............................................................. INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE GUA = I23....................................................... INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE ESGOTO = I24 ................................................. NDICE DE COLETA/NDICE DE TRATAMENTO DE ESGOTO (I15/I16) (% DE COLETA/% DE ESGOTO TRATADO).....................................................................................
185 186
38 39
INDICADOR DE TARIFA MDIA GUA/TARIFA MDIA ESGOTO = I05/I06 ....................... INDICADOR INVESTIMENTO/DESPESA = F33/F17 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002..............................................................................................................................
187
40
41
INDICADOR RECURSOS NO ONEROSOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F32/F33 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ........................................................................ 189
42
43
INDICADOR DE MARGEM FINANCEIRA (RECEITA/DESPESA = F05/F17) - VALORES DEFLACIONADOS - R$ DE 2002 ............................................................................................ 191
44
INDICADOR DESPESAS DE PESSOAL PRPRIO E DE TERCEIROS NAS DESPESAS TOTAIS COM OS SERVIOS = I07........................................................................................ 192 193 194 195 195
45 46 47 48
INDICADOR ECONOMIAS ATIVAS POR PESSOAL OCUPADO = I19................................. NDICE DE PERDAS DE FATURAMENTO (%) = I13............................................................. INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE GUA = I23 ....................................................... INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE ESGOTO = I24..................................................
vii
49 50
INDICADOR DE TARIFA MDIA GUA/TARIFA MDIA ESGOTO = I05/I06 ....................... NDICE DE COLETA/NDICE DE TRATAMENTO DE ESGOTO (I15/I16) (% DE TRATAMENTO/% DE ESGOTO COLETADO) .......................................................................
196
197
51
INDICADOR INVESTIMENTO/DESPESA = F33/F17 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002.............................................................................................................................. 198
52
53
viii
LISTA DE QUADROS
POPULAO ATENDIDA POR REDE DE ABASTECIMENTO DE GUA, SEGUNDO AS GRANDES REGIES - 2000............................................................................................. 140
PROPORO DE MUNICPIOS, POR CONDIO DE ESGOTAMENTO SANITRIO, SEGUNDO AS GRANDES REGIES - 2000 ......................................................................... 142
NVEIS DE ATENDIMENTO URBANO COM GUA E ESGOTO DOS PRESTADORES DE SERVIOS PARTICIPANTES DO DIAGNSTICO 2002, SEGUNDO ABRANGNCIA ...... 144 145
4 5
COBERTURA DOS SERVIOS DE SANEAMENTO POR CLASSES DE RENDA - 2000......... NDICE DE PERDAS E DEFASAGEM ENTRE A TARIFA MDIA E A DESPESA TOTAL COM OS SERVIOS DOS PRESTADORES DE SERVIOS DE SANEAMENTO NO BRASIL 2002 ..................................................................................................................
146
DISTRIBUIO
DOS
PRESTADORES
DE
SERVIOS
DE
SANEAMENTO
PARTICIPANTES DO DIAGNSTICO 2002, SEGUNDO CARACTERSTICAS DO ATENDIMENTO ....................................................................................................................... 7 MUNICPIOS BRASILEIROS COM SERVIOS DE GUA E ESGOTO PRIVATIZADOS ......... 148 149
ix
LISTA DE GRFICOS
FINANCIAMENTO COM RECURSOS DO FGTS VALORES CONTRATADOS NO PERODO 1996-2002 VALORES HISTRICOS ......................................................................... 119
POPULAO ATENDIDA POR REDE DE ABASTECIMENTO DE GUA, SEGUNDO AS GRANDES REGIES - 2000 ........................................................................................................... 141
PROPORO DE GUA DISTRIBUDA SEM TRATAMENTO, EM RELAO AO TOTAL DISTRIBUDO, SEGUNDO AS GRANDES REGIES - BRASIL - 1989/2000 ............................. 142
PROPORO DE MUNICPIOS, POR CONDIO DE ESGOTAMENTO SANITRIO, SEGUNDO AS GRANDES REGIES - 2000 ................................................................................. 143
INDICADOR DE MARGEM FINANCEIRA (RECEITA/DESPESA = F05/F17) VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ................................................................................................... 158 159 160 161 161
6 7 8 9
INDICADOR ECONOMIAS ATIVAS POR PESSOAL OCUPADO = I19 ....................................... INDICADOR PERDAS DE FATURAMENTO (%) = I13 .................................................................. INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE GUA = I23 .............................................................. INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE ESGOTO = I24.........................................................
10 - INDICADOR DESPESAS PESSOAL PRPRIO E DE TERCEIROS NAS DESPESAS TOTAIS COM OS SERVIOS = I07 ................................................................................................ 11 12 INDICADOR TARIFA MDIA GUA/TARIFA MDIA ESGOTO = I05/I06 .................................... NDICE DE COLETA DE ESGOTO/NDICE DE TRATAMENTO DE ESGOTO = I15/I16 (% DE COLETA/%DE TRATAMENTO DO ESGOTO COLETADO) ................................................... 13 INDICADOR DESPESA INVESTIMENTO/DESPESA TOTAL = F33/F17 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ................................................................................................... 14 INDICADOR INVESTIMENTO COM RECURSOS PRPRIOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F30/F33 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ............................................................ 15 INDICADOR INVESTIMENTO COM RECURSOS ONEROSOS/INVESTIMENTO TOTAIS = F31/F33 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ........................................................... 16 INDICADOR INVESTIMENTO COM RECURSOS NO ONEROSOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F32/F33 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002.............................................. 17 INDICADOR DE MARGEM FINANCEIRA (RECEITA/DESPESA = F05/F17) DOS PRESTADORES REGIONAIS - VALORES DEFLACIONADOS - R$ DE 2002............................ 18 19 20 21 INDICADOR ECONOMIAS ATIVAS POR PESSOAL OCUPADO = I19 ....................................... NDICE DE PERDAS DE FATURAMENTO (%) = I13 .................................................................... INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE GUA = I23 .............................................................. INDICADOR DESPESAS DE PESSOAL PRPRIO E DE TERCEIROS NAS DESPESAS TOTAIS COM OS SERVIOS = I07 ................................................................................................ 22 23 INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE ESGOTO = I24......................................................... INDICADOR TARIFA MDIA GUA/TARIFA MDIA ESGOTO = I05/I06 .................................... x 174 174 175 171 171 172 173 169 168 167 166 164 162 163
24
INDICADOR INVESTIMENTO/DESPESA = F33/F17 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ....................................................................................................................................... 176
25
INDICADOR INVESTIMENTO COM RECURSOS PRPRIOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F30/F33 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ........................................................... 177
26
INDICADOR RECURSOS NO ONEROSOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F32/F33 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ................................................................................ 178
27
INDICADOR RECURSOS ONEROSOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F31/F33 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ................................................................................ 179
28
INDICADOR DE MARGEM FINANCEIRA (RECEITA/DESPESA = F05/F17) - VALORES DEFLACIONADOS - R$ DE 2002 .................................................................................................... 180
29
INDICADOR DESPESAS DE PESSOAL PRPRIO E DE TERCEIROS NAS DESPESAS TOTAIS COM OS SERVIOS = I07 ................................................................................................ 181 182 183 184 185
30 31 32 33 34
INDICADOR ECONOMIAS ATIVAS POR PESSOAL OCUPADO = I19 ....................................... NDICE DE PERDAS DE FATURAMENTO (%) = I13 .................................................................... INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE GUA = I23 .............................................................. INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE ESGOTO = I24......................................................... NDICE DE COLETA/NDICE DE TRATAMENTO DE ESGOTO (I15/I16) (% DE COLETA/ % DE ESGOTO TRATADO).............................................................................................................
185 186
35 36
INDICADOR DE TARIFA MDIA GUA/TARIFA MDIA ESGOTO = I05/I06.............................. INDICADOR INVESTIMENTO/DESPESA = F33/F17 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 .......................................................................................................................................
187
37
INDICADOR INVESTIMENTO COM RECURSOS PRPRIOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F30/F33 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ............................................................ 188
38
INDICADOR RECURSOS NO ONEROSOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F32/F33 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ................................................................................ 189
39
40
INDICADOR DE MARGEM FINANCEIRA (RECEITA/DESPESA = F05/F17) - VALORES DEFLACIONADOS - R$ DE 2002 .................................................................................................... 191
41
INDICADOR DESPESAS DE PESSOAL PRPRIO E DE TERCEIROS NAS DESPESAS TOTAIS COM OS SERVIOS = I07 ................................................................................................ 192 193 194 195 196 197
42 43 44 45 46 47
INDICADOR ECONOMIAS ATIVAS POR PESSOAL OCUPADO = I19 ....................................... NDICE DE PERDAS DE FATURAMENTO (%) = I13 .................................................................... INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE GUA = I23 .............................................................. INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE ESGOTO = I24......................................................... INDICADOR DE TARIFA MDIA GUA/TARIFA MDIA ESGOTO = I05/I06.............................. NDICE DE COLETA/NDICE DE TRATAMENTO DE ESGOTO (I15/I16) (% DE COLETA/ % DE ESGOTO TRATADO).............................................................................................................
198
xi
48
INDICADOR INVESTIMENTO/DESPESA = F33/F17 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ....................................................................................................................................... 199
49
INDICADOR INVESTIMENTO COM RECURSOS PRPRIOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F30/F33 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ............................................................ 200
50
xii
RESUMO
Neste trabalho analisam-se as caractersticas da interveno do Estado na prestao dos servios de saneamento (gua e esgoto) e as condies de eficincia e de eqidade em que vm sendo prestados esses servios no Brasil, nos anos recentes. O objetivo avaliar at que ponto o modelo de organizao institucional e de gesto da indstria de saneamento institudo nos anos 1960 pelo Plano Nacional de Saneamento (Planasa) e ainda preponderante no Brasil atualmente companhias estaduais de saneamento tem produzido ganhos de eficincia correspondentes. A justificativa desse modelo poca de sua implantao estava associada aos ganhos de escala provenientes da forma de organizao dos servios (abrangncia regional) e viabilizao do subsdio cruzado como forma de garantir o acesso dos pequenos municpios e da populao de baixa renda aos servios. Com a falncia desse modelo e a conseqente extino dos seus programas de financiamento no incio dos anos 1990 ocorreu a desregulamentao dos servios, dando incio ao aumento da participao privada nessa indstria atravs do aumento do nmero de concesses municipais dos servios ao setor privado e da venda de parte das aes de algumas companhias estaduais ao setor privado como forma de garantir a expanso dos servios a partir da segunda metade dos anos 1990. Esse processo culminou em tentativas de privatizar as companhias estaduais em bloco via mercado acionrio simultaneamente reforma do Estado de orientao neoliberal implementada pelo governo do presidente Fernando Henrique Cardoso. Atualmente, a prestao desses servios est caracterizada por um grande dficit de atendimento de coleta e tratamento de esgoto e por uma grande desigualdade, por tipo de servio prestado, regional, por municpio, por setor, e por faixa de renda da populao atendida, cuja soluo requer com base na experincia da maioria dos pases que alcanaram a universalizao na prestao desses servios e diante dos limites impostos pela renda per capita brasileira ao repasse de todos os custos de proviso dos servios para a tarifa a garantia de financiamento pblico e de uma poltica de subsdios diretos populao de baixa renda. Por outro lado, a anlise sobre as condies de eficincia em que vm sendo prestados esses servios no Brasil, nos anos recentes (1995-2002) com base nas informaes constantes da srie histrica editada pelo Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (1995-2002) , demonstra no ser possvel advogar uma soluo
institucional geral para essa indstria que passe, por exemplo, pela escolha de um modelo em detrimento de outro companhias estaduais x prestadores locais e/ou gesto privada x gesto pblica.
Palavras-chave: Interveno do Estado na prestao dos servios de saneamento no Brasil; Indstria; Plano Nacional de Saneamento (Planasa); Desregulao; Universalizao; Eficincia.
xiii
ABSTRACT
This study focuses on the analysis of the characteristics of State intervention in sanitation services (water supply and sewerage) in Brazil and the efficiency and equality with which these services have been provided in recent years. The objective is to evaluate to what extent the model of institutional organization and management of the sanitation industry instituted in the 1960s through the National Plan of Sanitation (Planasa) and still predominant in Brazil today state sanitation companies has produced corresponding efficiency gains. The justification for this model at the time of its implantation was associated with the returns to scale resulting from the organization of the services (regional reach) and with the allocation of cross subsidy as a means of ensuring the access of small municipalities and the population of low income to sanitation services. With the bankruptcy of this model and the consequent extinguishing of its financing programs in the early 1990s, came the deregulation of the services, thus increasing private participation in this industry through the increase in the number of municipal concessions of the services to the private sector, and through sales of state companies shares to the private sector as a means of securing the expansion of the services from the second half of the 1990s onward. This process culminated in attempts to privatize the state companies as a whole at the stock market simultaneously to the neo-liberal reform of the state implemented by the government of President Fernando Henrique Cardoso. Nowadays, this kind of service is characterized by a great deficit in the collection and treatment of sewerage and by a great inequality, depending on the type of service, region, sector and income of the population. Based on the experience of most of the countries that have achieved success in the universal provision of these services and having in mind the limitations imposed by the Brazilian per capita income to charging the whole cost of these services through the fee, it seems that the resolution to this situation lies in public funding and a direct subsidy policy to the low income population. On the other hand, the analysis of the efficiency of the services provided in Brazil in recent years (1995-2002) based on the information contained in the historical series edited by the National System of Information on Sanitation (1995-2002) demonstrates that it is not possible to advocate a general institutional solution for this industry in which a model is to be chosen in opposition to another state company x local service provider and/or private administration x public administration.
Key-words: Intervention of the State in the provision of sanitation services (water supply and sewerage) in Brazil, Industry, National Plan of Sanitation (Planasa), Deregulation, Universalization, Efficiency.
xiv
INTRODUO
Nos anos 1960, pela primeira vez, foi instituda uma poltica nacional de saneamento (Planasa) no Brasil. Essa poltica consistiu num programa de financiamento com base em recursos pblicos Sistema Financeiro de Saneamento (SFS) que foi responsvel pela expanso de investimentos fundamentais para garantir a infra-estrutura urbana de apoio ao processo de industrializao da economia brasileira. O Planasa estimulou os estados a constiturem as Companhias Estaduais de Saneamento (CESBs) com a justificativa de que a abrangncia em que seriam organizados os servios (abrangncia regional) permitiria a obteno de ganhos de escala e a viabilizao da implementao do subsdio cruzado (tarifa nica) como forma de garantir a incluso dos municpios mais pobres nas CESBs. As Companhias Estaduais foram institudas a partir da adeso dos municpios. Entretanto, esse modelo centralizado, porque concebido em um ambiente autoritrio (regime ditatorial militar), praticou uma poltica discriminatria contra os municpios que no aderiram s CESBs, os quais no tiveram acesso aos financiamentos do Planasa. O Banco Nacional de Habitao (BNH), criado em 1964, abrigou o Sistema Financeiro de Saneamento e foi, at meados dos anos 1980, o rgo responsvel pela concesso dos financiamentos de saneamento s Companhias Estaduais e pela regulao das aes dessas companhias, a qual se dava atravs da Carteira de Operaes e Saneamento mediante o estabelecimento de padres de prestao de servios e de taxas de retorno apropriadas para os investimentos, e tambm mediante o acompanhamento sistemtico do desempenho dessas companhias por meio de indicadores padronizados. Esse modelo de regulao permaneceu como caracterstico da regulao da infra-estrutura enquanto durou o modelo de financiamento estatal no Brasil. Ele se caracteriza por enfatizar a subordinao da estrutura institucional companhias estaduais aos instrumentos de financiamento (Planasa), em que as entidades
executivas centrais responsveis pela execuo dos esquemas de financiamento ao setor (no caso, o BNH) absorvem o papel de regulador das aes da Administrao Direta (no caso, o Ministrio do Interior) com base na regulao pela taxa de retorno, instituda pelo Cdigo de guas nos anos 1930 (TOLEDO SILVA, 2003). Em que pese o carter autoritrio e discriminatrio do Planasa, o mesmo foi responsvel por uma grande expanso dos servios de saneamento num momento em que se consolidava uma economia preponderantemente urbana no Brasil. Entretanto, os seus investimentos priorizaram a construo de sistemas de abastecimento de gua em detrimento de projetos que reduzissem perdas e melhorassem a eficincia operacional das empresas, resultando num excessivo volume de perdas e ineficincia das empresas ao longo do tempo. A recesso dos anos 1980 debelou a principal fonte de financiamento do setor, o Fundo de Garantia por Tempo de Servios (FGTS), visto ser este de natureza prcclica, e, juntamente com a poltica tarifria praticada com vistas a atenuar os efeitos da inflao nesse perodo (reajustes tarifrios abaixo da inflao), ocasionou a inadimplncia das CESBs e a falncia do modelo de regulao pelo financiamento estatal em meados dos anos 1980. A desativao das linhas de financiamento pblico infra-estrutura que ocorre a partir da acabou por esvaziar os instrumentos tradicionais de "regulao burocrtica pelo crdito", como aconteceu com a extino do BNH (1985) e dos programas de financiamento do Plano Nacional de Saneamento Planasa (1989). Com isso, os investimentos em saneamento, que durante toda a dcada de 1970 chegaram a representar 0,5% do PIB, caem para 0,2% do PIB durante a dcada de 1980, chegando, em alguns anos da dcada de 1990 (1993-1994), a representar menos que 0,1% do PIB, sem nunca mais ter voltado s taxas histricas da dcada de 1970. Por outro lado, o processo de redemocratizao poltica, a crise fiscal dos anos 1980, os efeitos da Constituio Federal de 1988 e as reformas administrativas realizadas pelos governos dos presidentes Collor e Itamar provocaram, respectivamente,
a distenso do modelo centralizado Planasa aplicao de recursos para o saneamento de forma aleatria e fora do Sistema Financeiro de Saneamento e a desregulamentao do setor. A partir da, os governos da dcada de 1990, em consonncia com as tendncias observadas nos governos dos pases centrais e as diretrizes do que veio a ser denominado Consenso de Washington, vo imprimir uma orientao privatista para a infra-estrutura, em geral, e para os servios de saneamento, em particular. Essa nova orientao, materializada na Reforma Gerencial do Estado Brasileiro (PR 1995) e na nova Lei de Concesses (Lei n.o 8.987/95), enquadrou os servios pblicos de infra-estrutura como atividades de "produo de bens e servios para o mercado" e exigiu a regulao para esses servios apenas quando apresentassem a condio de monoplio natural, priorizando a eficincia da indstria e negligenciando a condio de servio pblico essencial. Assim, durante a dcada de 1990 foram privatizados os setores de energia eltrica e de telecomunicaes e institudo um novo modelo de regulao para esses servios com base no modelo institudo pela Gr-Bretanha quando da privatizao de suas utilities nos anos 1980 adoo dos instrumentos price cap e yardistick competition e instituio de agncias reguladoras setoriais. O governo do expresidente Fernando Henrique Cardoso tambm tentou estabelecer um marco regulatrio para os servios de saneamento nos moldes que estabeleceu para os demais setores de infra-estrutura: privatizao das companhias estaduais de saneamento atravs da venda em bloco de suas aes e instituio da regulao comercial privada. No entanto, em virtude da falta de consenso das entidades do setor, principalmente daquelas com interesses municipalistas Federao Nacional dos Urbanitrios (FNU/CUT); Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento (Assemae) e Instituto de Defesa do Consumidor quanto titularidade dos servios de interesse comum, o governo no conseguiu aprovar o seu projeto de marco regulatrio.
Os vrios projetos de lei do governo federal durante esse perodo (PLS 266/96 e PL 4.147/01) contemplavam a possibilidade de os servios de interesse comum serem de titularidade do Estado. As entidades municipalistas, por sua vez, viam essa tentativa do governo como uma inteno deliberada de privatizar as companhias estaduais em bloco via mercado acionrio. Essa possibilidade, definida no PL 4.147 (2001), contrariava os interesses dos municpios. O presidente Luiz Incio Lula da Silva, ao assumir o governo, retirou da pauta de discusso no Congresso o PL 4.147 e elaborou um novo marco regulatrio e uma Poltica Nacional de Saneamento Ambiental (PNSA) ainda sob a forma de projeto de Lei (PL 5.296/2005) , cujo projeto refora a titularidade municipal dos servios, mesmo em regies metropolitanas, e prev a gesto associada dos servios. Entretanto, at o presente momento esse projeto de lei no foi votado e tambm esbarra em dificuldades para sua aprovao decorrentes da falta de consenso das entidades do setor, principalmente das companhias estaduais de saneamento e dos secretrios estaduais envolvidos em questes de saneamento (secretrios de Saneamento, de Obras Pblicas), quanto a aspectos importantes do projeto titularidade municipal dos servios em qualquer caso, possibilidade de eliminao do subsdio cruzado tal como definido no Planasa e indefinio quanto origem dos recursos que formaro os Fundos de Universalizao, entre outros. Enquanto no se chega a um consenso quanto poltica de saneamento e a um novo marco regulatrio para o setor fundamentais recuperao dos investimentos, ao menos nos nveis histricos da dcada de 1970 , em pleno sculo XXI a prestao de servios de saneamento no Brasil vai sendo caracterizada por um quadro de completa insuficincia de saneamento populao (elevado dficit) e grande desigualdade regional, por tipo de servio prestado (abastecimento de gua x coleta e tratamento de esgoto), entre os setores (urbano x rural), e por faixa de renda da populao atendida. A indstria de saneamento, por outro lado, caracteriza-se por uma grande heterogeneidade em termos do tamanho dos seus prestadores, forma de gesto e condies de eficincia em que vm sendo prestados os servios.
Tendo essas questes como ponto de partida, o objetivo geral do presente trabalho analisar as caractersticas da interveno do Estado na prestao dos servios de saneamento (gua e esgoto) no Brasil, desde a sua implementao. Os objetivos especficos e os captulos em que cada um apresentado so detalhados a seguir: A partir de uma ampla reviso na literatura sobre regulao e sobre algumas experincias internacionais de regulao dos servios de saneamento, avaliar qual a problemtica da regulao dos servios de saneamento no Brasil (marco terico) (captulo 1). Discutir a evoluo das caractersticas da atuao do Estado na economia brasileira e na infra-estrutura, em particular, de uma atuao meramente regulatria (at os anos 1930) a uma atuao keynesianodesenvolvimentista (do ps-guerra at os anos 1980) que se caracterizou pela garantia de financiamento expanso dos investimentos e pela regulao pela taxa de retorno atravs das entidades executivas centrais responsveis pela execuo dos esquemas de financiamento setorial e, com a crise desse modelo, a uma atuao neoliberal (anos 1990) marcada pela privatizao e adoo de um modelo de regulao comercial privado (captulo 2). Apresentar a trajetria dos servios de saneamento no Brasil, desde o momento em que foram constitudas as primeiras redes de distribuio de gua e esgoto pelas concessionrias estrangeiras (no final do sculo XIX) s transformaes que levaram municipalizao dos servios (1940-50) e posterior constituio de um modelo de financiamento e de gesto estatal dos servios (final dos anos 1960) com base na instituio das companhias estaduais de saneamento (CESBs), no aporte de recursos pelo Sistema Financeiro de Saneamento (SFS) e na regulao pela taxa de retorno, at, finalmente, o esgotamento desse modelo (no incio dos anos 1990) (captulo 3, item 3.1).
Demonstrar como, esgotado o modelo anterior, o governo do expresidente Fernando Henrique Cardoso tenta privatizar as CESBs como forma de viabilizar um novo modelo de financiamento e de regulao comercial privado para o setor nos moldes do que foi institudo para os setores eltrico e de telecomunicaes (captulo 3, item 3.2).
Discutir as tentativas do governo Luiz Incio Lula da Silva de imprimir um novo modelo para o setor que tem esbarrado nas mesmas dificuldades do governo anterior falta de consenso quanto titularidade dos servios e indefinio quanto origem dos recursos que iro financiar os investimentos necessrios para garantir metas razoveis de atendimento dos servios (captulo 3, item 3.3).
Discutir, de forma especfica, em que condies de eqidade vem se dando o atendimento dos servios de saneamento populao brasileira nos anos recentes por tipo de servio prestado (gua e esgoto), regionalmente, por municpio, por origem de domiclio atendido e por faixa de renda da populao atendida e tambm de eficincia, com base numa avaliao de desempenho dos principais prestadores de servios prestadores locais (pblicos e privados) , prestadores locais privados e prestadores regionais (captulo 4).
A hiptese que norteia o presente trabalho a de que, em primeiro lugar, a defasagem existente entre a tarifa e os custos de proviso dos servios, o alto comprometimento da renda per capita com as contas de gua e esgoto e a desigualdade regional de renda da populao brasileira impedem que a soluo do dficit de saneamento provenha de uma soluo comercial privada privatizao mediante a venda de ativos com repasse integral de todos os custos para a tarifa. A soluo passa pela retomada dos investimentos no setor, ao menos nos nveis histricos da dcada de 1970 (taxa de 0,5% do PIB), garantidos por financiamento pblico (com recursos onerosos e no-onerosos) e de uma poltica de subsdios
diretos que garanta o acesso das populaes carentes aos servios. Argumenta-se que as receitas de escala necessrias para uma operao eficiente do sistema no so compatveis com a possibilidade de demanda da populao brasileira, dados os baixos nveis de renda dessa populao. Em segundo lugar, a caracterstica da indstria e a anlise das condies de eficincia em que vm sendo prestados os servios de saneamento no Brasil, nos anos recentes (1995-2002), no possibilita extrair evidncias de uma possvel soluo geral para essa indstria. Apesar de os prestadores locais (pblicos e privados) e locais privados se mostrarem mais eficientes do que os prestadores regionais, e os prestadores locais privados se apresentarem mais eficientes em alguns aspectos do que os prestadores locais pblicos, quando se analisa cada grupo em separado no possvel extrair concluses gerais. O presente trabalho oferece duas contribuies literatura. Em primeiro lugar, um enfoque que procura combinar os termos de eficincia industrial com os problemas de acesso numa economia em desenvolvimento como a brasileira, onde a previso de receitas encontra desafios especiais. Em segundo lugar, h uma anlise histrica mostrando as principais mudanas no ambiente institucional e poltico em que se encontra a indstria de saneamento e que oferece uma perspectiva til para discutir o futuro do setor. A realizao deste trabalho se deu com base numa extensa reviso bibliogrfica sobre os problemas tericos da regulao da infra-estrutura e numa pesquisa histrica sobre a regulao dos servios pblicos de infra-estrutura e de saneamento prevalecentes em alguns pases que alcanaram a chamada universalizao nesses servios e depois no Brasil. Posteriormente, foi realizado um trabalho quantitativo com base em informaes do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), constantes da Pesquisa Nacional de Saneamento (IBGE, 2004) e do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS), que deu sustentao avaliao das condies de eqidade e de eficincia em que vm sendo prestados os servios de
saneamento no Brasil. A anlise da eficincia foi realizada com base na avaliao do comportamento de alguns indicadores1 elaborados a partir da srie histrica (19952002) disponibilizada pelo SNIS para os principais prestadores de servios. Informaes complementares foram obtidas recorrendo-se a fontes especficas (textos de discusso, peridicos, revistas, jornais, Dirio Oficial da Unio, Biblioteca do Senado) e sites institucionais, entre os quais mencionamos os principais: Associao Brasileira das Concessionrias Privadas dos Servios Pblicos de gua e Esgoto (ABCON), Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento (Assemae), Universidades, Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), Caixa Econmica Federal (CEF), Congresso, Governo Federal, Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Saneamento Bsico.
investimento/despesa; fonte de financiamento dos investimentos; participao da despesa de pessoal total nas despesas totais dos servios; economias ativas por empregado; tarifa mdia de gua e esgoto; perdas de faturamento; ndice de atendimento urbano de gua, ndice de atendimento urbano de esgoto e ndice de coleta e tratamento de esgoto.
1Receita/despesa;
SERVIOS DE SANEAMENTO E REGULAO
Os servios pblicos de infra-estrutura apresentam, em geral, algumas caractersticas que lhes so comuns: suas funes de custo apontam para a existncia de monoplios naturais em alguma etapa da cadeia produtiva; existe uma separao entre as atividades de gerao e distribuio dos servios; a proviso dos servios normalmente caracterizada por uma estrutura de redes; os ativos necessrios para a proviso dos servios so especficos e irrecuperveis (sunk costs investimentos que podem produzir um fluxo de receitas ao longo de um amplo horizonte de tempo, mas que no so inteiramente reversveis ou reutilizveis para outras finalidades), em decorrncia, sobretudo, da especificidade locacional; seus produtos apresentam uma demanda generalizada (consumo praticamente universal) e pouco sensvel a variaes de preo (preo-inelstico) (ver FARINA et al., 1997, p.48). Uma indstria caracterizada como "monoplio natural" quando a produo de um determinado bem ou servio por uma nica firma minimiza o seu custo - no importa quo grande seja a demanda de mercado pelo bem ou servio em questo, uma nica firma pode produz-lo ao menor custo (VISCUSI et al, 1995, p.351-409). Numa situao como esta torna-se pouco lucrativa a atuao de mais de uma empresa no mercado, uma vez que os custos mdios seriam superiores aos do monoplio devido perda de economia de escala. Assim, torna-se mais eficiente uma nica empresa produzindo para atender a um determinado mercado consumidor. Os servios de saneamento cuja caracterizao clssica compreende os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, microdrenagem urbana e resduos slidos, sendo consensual integr-los na conceituao saneamento ambiental, por englobar aes nas reas de meio ambiente natural urbano e sade pblica (ABICALIL, 1998a, p.4) so considerados servios pblicos de infra-estrutura
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(utilities), organizados industrialmente sob a forma de rede e enquadrados, pelo menos em alguma etapa de sua cadeia produtiva, na condio de "monoplio natural". Alm disso, comumente se considera a indstria de saneamento como um mercado no-contestvel, um mercado em que no h possibilidade de concorrncia potencial (BAUMOL, 1982). A impossibilidade de concorrncia potencial decorre da presena de economias de escala e de ativos especficos que implicam sunk costs e, portanto, barreiras sada. Outra caracterstica dos servios de saneamento a sua essencialidade condio de servio pblico essencial , com forte potencial para produzir impactos para o meio ambiente e externalidades para a sade da populao. Em geral, os servios pblicos com essas caractersticas apresentam preo inelstico, e a tarifa, por essa razo, pode sofrer discriminao para atender a grupos de consumidores especficos ou de natureza poltica (FARINA, 1997, p.60) por exemplo, reajustes tarifrios abaixo da inflao com vistas a diminuir o seu impacto sobre o nvel de preos (controle da inflao). Tambm possvel caracterizar esses servios pelas finalidades que cumprem no processo de reproduo econmica (acumulao de capital) e social (reproduo da fora de trabalho) e na legitimidade do sistema capitalista (HARVEY, 1978 e
O'CONNOR, 1977).
Essas caractersticas so apontadas na literatura sobre regulao da infraestrutura como justificativas para a regulao da indstria. Os objetivos da regulao so mltiplos mas podem ser resumidos, de forma simplificada, na busca da eficincia da indstria e da eqidade na prestao dos servios. Entretanto, os instrumentos regulatrios recomendados nem sempre so compatveis com o alcance simultneo de metas de eficincia e de eqidade pretendidos. Em funo disso, o objetivo deste captulo rever aquela literatura que pode auxiliar melhor na compreenso das especificidades dos problemas regulatrios da infra-estrutura, no pretendendo esgotar a reviso da literatura da regulao em geral. A partir desta reviso, e do conhecimento de algumas experincias internacionais de
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regulao dos servios de saneamento, construir um marco terico para avaliar a problemtica da regulao dos servios de saneamento no Brasil. Dando prosseguimento a essa tarefa, em primeiro lugar (sees 1.1.1 e 1.1.2) abordam-se as teorias que identificam as situaes de monoplio natural como a razo para a regulao da indstria de saneamento (teoria das falhas de mercado e dos mercados contestveis). A teoria das falhas de mercado prope a regulao de preo por comisses regulatrias ou departamentos ad hoc como um meio "imperfeito" e "custoso" de aproximar a situao real (monoplio) do nvel de preo e de produo da livre concorrncia. A teoria dos mercados constestveis prope a regulao de preo como forma de garantir a sustentabilidade do monopolista em mercados contestveis e em mercados onde h a presena de sunk costs como forma de garantir a livre entrada e sada das firmas na indstria. Tanto nesta como naquela teoria, o monoplio natural representa um custo social em termos de perda de bem-estar benefcio marginal privado maior que o benefcio social que deve ser aceito em troca de uma maior eficincia produtiva e alocativa da indstria, desde que a regulao de preo socialize o benefcio (regulao pela eficincia). Entretanto, como a regulao de preo comporta vrias alternativas, detalham-se, em segundo lugar (seo 1.1.3), as principais regras de fixao e de regulao de preo comumente utilizadas na infra-estrutura. Em seguida (seo 1.1.4), atenta-se para os problemas regulatrios advindos do risco de captura (STIGLER, 1975), da assimetria de informao entre o regulador e firmas reguladas (LAFFONT e
TIROLE, 2002) e tambm para a contribuio de Possas et al. (1997), cuja abordagem
ressalta as especificidades das caractersticas da concorrncia presente entre os diversos setores de infra-estrutura e como estas do origem a problemas regulatrios especficos que exigem solues institucionais diferenciadas. Cumprida essa tarefa, explicita-se, na seo 1.2, a crtica institucionalista/ evolucionista de Trebing (1987), Reynolds (1981), Kling (1988) e Lowe (1998) excessiva utilizao do paradigma da eficincia como justificativa para a regulao e a
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necessidade de se ampliar os objetivos regulatrios de forma a levar em conta questes de eqidade. Na seo 1.3 ressaltam-se as importantes contribuies de Harvey (1978) e O'Connor (1977) que, a partir das especificidades dos investimentos que compem a infra-estrutura as dificuldades para o seu financiamento privado e a importncia social e legitimadora que esses investimentos assumem no sistema capitalista , atribuem ao Estado o papel de garantir o financiamento adequado desses investimentos (regulao pelo financiamento). A seo 1.4 apresenta, resumidamente, um esboo das principais experincias internacionais (Frana, Gr-Bretanha e Estados Unidos) de organizao e regulao da indstria de saneamento nos pases da OCDE e as tendncias mais recentes. Finalmente, na seo 1.5, luz da reviso bibliogrfica e das experincias internacionais, traa-se um marco terico para avaliar a problemtica da regulao dos servios de saneamento no Brasil.
1.1
REGULAO PELA EFICINCIA
1.1.1
Teoria das Falhas de Mercado A teoria das "falhas de mercado" apresenta uma justificativa tcnica para a
regulao: na presena de "falhas de mercado", o ideal competitivo alocao tima de recursos na economia (timo de Pareto) no se mantm, justificando a interveno reguladora do Estado na indstria com o objetivo de aproximar o mercado da soluo ideal. O monoplio natural uma dentre outras "falhas de mercado" (presena de externalidades, existncia de bens pblicos e falhas de informao) a que essa teoria faz referncia. Se um mercado um monoplio natural, o pblico demandar que a indstria seja regulada porque uma soluo first-best (timo de Pareto) no alcanada na ausncia da regulao. A busca de maximizao de lucros por parte
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do monopolista distorce a alocao de recursos na economia, redistribuindo renda a seu favor. Caso no haja regulao, o preo exceder o nvel socialmente timo. A regulao da indstria promover, assim, ganhos lquidos de bem-estar social. As externalidades quando as aes de um indivduo repercutem sobre outros, causando benefcio ou prejuzo do origem a uma divergncia entre os produtos marginal privado e social. O objetivo da regulao, nesse caso, impor algum tipo de penalidade ou de subsdio que compense os indivduos afetados. No caso dos bens pblicos (ruas, iluminao pblica, defesa, segurana, justia), conceito formalizado de forma explcita primeiramente por Samuelson2 (1954), a justificativa para a regulao decorre da dificuldade de se atribuir preo a esses bens e, conseqentemente, de cobrar pelo seu uso3, uma vez que no se pode individualizar o consumo dos mesmos. O mercado no , nesse caso, uma soluo eficiente para garantir a produo adequada desses bens para a sociedade. Isso justifica a interveno do Estado, seja produzindo seja concedendo iniciativa privada o direito de explor-los, mas mantendo a condio de regulador da atividade. Por outro lado, a presena de falhas de informao, impossibita aos agentes econmicos a tomada de decises racionais, prejudicando, conseqentemente, o funcionamento adequado dos mercados. Assim, cabe regulao garantir aos agentes envolvidos (produtores e consumidores) o acesso informao relevante para a tomada de deciso.
(1954) considera bens pblicos como aqueles bens de consumo coletivo, para os quais impossvel ao sistema de mercado definir nveis de preo e de consumo que maximizem a funo de bem-estar social. Stigler (1975), outra questo relacionada aos bens pblicos o problema do free ride. Por exemplo, se, de um lado, meus vizinhos pagam um preo por determinado bem e o consumo deste bem indivisvel, ele ser gratuito para mim, fazendo com que eu tenha pouco incentivo para indicar meu desejo por esse bem e, portanto, pagar um preo por ele; de forma similar, se cada um tiver poucos motivos para indicar o seu preo de demanda por este bem, o bem ser ofertado em quantidade inadequada. Da mais uma razo para o Estado prover o bem pblico e financi-lo por meio da cobrana de impostos.
3Segundo
2Samuelson
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A primeira explicao sistemtica de externalidades foi empreendida por Pigou, em 1912 (STIGLER, 1975, p. 105). Para ele, a presena de externalidade d origem a uma divergncia entre os produtos lquidos marginal privado e social do investimento que torna a ao do governo necessria para aproximar o produto marginal social do produto privado. Pigou, discutindo as condies que levam ao surgimento do monoplio naquelas indstrias que produzem certos bens e servios pblicos, afirma que a perspectiva de realizar economias internas que leva uma empresa a ser grande o bastante para controlar uma parte substancial da produo total da indstria (monoplio natural). Um dos exemplos citados o do transporte ferrovirio. O elevado custo de implantao de empresas ferrovirias com suas distintas linhas de trfego e de produtos transportados , faz com que seja muito menos custoso ter uma, ou ao menos muito poucas ferrovias encarregadas de atender s necessidades de transporte entre dois pontos do que uma srie de pequenas ferrovias, realizando cada uma uma parte insignificante do servio de transporte total. Outros exemplos citados por Pigou so a proviso (abastecimento) de gua, gs, eletricidade e servios de transporte. Em todos esses casos, a existncia de muitas empresas isoladas implicaria um grande nmero de tubos, cabos e vias, quando, na verdade, as necessidades de um distrito normal poderiam ser cobertas por um nmero bastante reduzido destes encanamentos de gua ou de gs, ou seja, se esses servios fossem ofertados por vrias empresas separadas, o investimento de capital seria muito elevado e a explorao dos empreendimentos se daria abaixo de sua capacidade (PIGOU, 1946, p.212-214). Assim, Pigou afirma que, em qualquer indstria em que haja o temor de que o livre jogo de interesse pessoal resulte em investimentos em valores distintos ao que conviria ao "dividendo nacional" cabe a interveno pblica (PIGOU, 1946, p.281). Ento, atravs de que instituies e qual a forma que deve revestir a interveno pblica no monoplio natural? Pigou prope a interveno por meio de comisses ou departamentos ad hoc: grupos de homens nomeados com o propsito
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expresso de intervir diretamente ou controlar as atividades econmicas. Os exemplos citados so: o Railway Department of New South Wales, a Port of London Authority, e a Interstate Railway Commission of United States. As vantagens dessas comisses decorrem do fato de seus membros serem eleitos por sua capacidade de levar a cabo uma determinada tarefa sendo nomeados para um grande perodo de tempo e tambm por estarem livres de presso eleitoral (PIGOU, 1946, p.282-283). Para Pigou, o objetivo do controle do monoplio por parte do Estado garantir a concorrncia "potencial" na indstria. Esse controle pode ser realizado sobre as vendas naquelas indstrias que funcionam sob condies de preo de oferta crescente e sobre os preos (regulao de preo) na indstria de servios pblicos (utilities), as quais raramente estariam sujeitas a preo de oferta crescente (PIGOU, 1946, p.292-306). A interveno sobre os preos pode ser feita de forma negativa ou positiva. A interveno negativa consiste na adoo de um procedimento geral contra toda conduta "irracional" deixando que a definio deste conceito fique sob a responsabilidade de uma comisso ou dos tribunais. Neste caso, cabe regulao proibir preos excessivos sem tentar fixar os preos por decreto. J a interveno positiva consiste no estabelecimento de preos mximos e de condies mnimas para o atendimento dos servios (PIGOU, 1946, p.306-308). No entanto, para que a interveno tenha efeito, necessrio impor certas sanes (multas, abolio de tarifas de importao, ou ameaa de que o governo passar a competir com a empresa afetada), embora estas no evitem que as leis sejam burladas. Vencida essa dificuldade, ainda persistiria outra: definir que preos so considerados no-razoveis. Para concluir, ressalta Pigou, qualquer que venha a ser a forma de interveno estatal sobre os monoplios, subsistir uma considervel diferena entre o que seja uma soluo ideal e outra real. A regulao de preo (sob quaisquer mtodos), alm de ser um "meio imperfeito" de aproximar a situao real
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(monoplio) do nvel de preos e de produo da livre concorrncia, considerada por Pigou um mtodo custoso.
1.1.2
Teoria dos Mercados Contestveis Para a teoria dos mercados contestveis (BAUMOL et al., 1982), um mercado
considerado contestvel quando, mesmo formado por um pequeno nmero de participantes (no atomstico) e apresentando economias de escala (custos decrescentes), as firmas no tm condies de formar preo de monoplio dada a ausncia de barreiras entrada ou sada do mercado. A concorrncia potencial garante um resultado competitivo indstria. Nessa teoria o conceito de "subadio de custos" determina a condio de monoplio natural. O monoplio pode advir de situaes em que a soma dos custos de vrias firmas produzindo uma frao da quantidade demandada de um nico produto maior do que o custo de produo de apenas um produtor suprindo todo o mercado. Neste caso, as economias de escala implicam subadio de custos e, portanto, monoplio natural. O monoplio pode advir tambm de situaes em que uma firma produzindo mais do que um produto obtenha um ganho econmico ao produzir de forma conjunta uma certa quantidade de dois ou mais produtos. Aqui, a subadio de custos deriva de economias de escopo sem que economias de escala estejam presentes em toda a faixa de "produtos relevantes" (VISCUSI et al, 1995, p.354). Em um mercado contestvel o monoplio s se mantm se ele possui economias de escala por toda faixa de produo. Do contrrio, onde a curva de custo mdio for ascendente, sua posio pode ser contestada por qualquer entrante que, oferecendo menor quantidade de produto a um menor preo, o desestabilizar. Para que o monoplio se mantenha a curva de demanda de mercado deve cortar a curva de custo mdio esquerda do custo mdio mnimo. Neste ponto, a firma entrante no pode contestar a firma incumbente (monoplio), sendo este preo considerado o preo de sustentabilidade do monoplio. O conceito de sustentabilidade relevante quando a
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agncia reguladora deve decidir se permite ou no a entrada em um mercado particular (VISCUSI, 1995, p. 358), tornando ou no esse mercado contestvel. A presena de sunk costs (custos irrecuperveis) e de ativos especficos indstria impe empresa incumbente uma absoluta barreira sada da indstria e torna muito custosa a entrada para os potenciais entrantes. Nesse caso, torna-se necessria a interveno continuada na indstria com o objetivo de assegurar a livre entrada e sada das firmas no mercado e verificar se os sunk costs so um elemento impeditivo para a concorrncia potencial. O objetivo da teoria , ento, fornecer ao rgo regulador um modelo (perfeita contestabilidade) que sirva de referncia para as polticas de regulao. Na perfeita contestabilidade h ausncia de sunk costs (custos irreversveis ou irrecuperveis) e de qualquer barreira entrada. As firmas entrantes potenciais enfrentam o mesmo conjunto de tcnicas produtivas e demandas de mercado que as firmas incumbentes, no enfrentando nenhuma desvantagem em relao a estas. Essa situao permite a entrada do tipo hit and run (ver POSSAS et al., 1997, p.93) sempre que o preo superar o custo mdio, permitindo obter-se uma alocao tima de recursos como na concorrncia perfeita. Cabe regulao, ento, assegurar a concorrncia potencial na indstria atravs da remoo das restries entrada, quando possvel, estabelecer um pool de entrantes reais ou potenciais, garantir a liberdade e flexibilidade de preo e a reduo das funes das agncias. A liberdade de preos s deve ser permitida quando no houver mais restries entrada na indstria. Em funo da importncia que assume a fixao e regulao de preo tanto na teoria das falhas de mercado como na teoria dos mercados contestveis como preceito normativo para assegurar um bom desempenho da indstria caracterizada como monoplio natural, que se detalha, a seguir, as principais regras de fixao e de regulao de preo utilizadas correntemente na infra-estrutura.
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1.1.3
Regras de Fixao e de Regulao de Preo
1.1.3.1 Regras de fixao de preo Os preos dos servios pblicos de infra-estrutura podem ser estabelecidos com base no custo marginal, com base nos custos dos servios, admitindo-se, ainda, a possibilidade de utilizao de subsdios (KERF et al., 1998, cap. 3). Na regra de preos pelo custo marginal, o preo do servio estabelecido de acordo com o custo de produo de uma unidade extra do bem ou servio em questo. Os preos devem se igualar ao custo marginal, e como o custo marginal varia de acordo com a localizao, a qualidade e o tempo (estaes), os preos devem variar tambm. Segundo Kerf et al. (1998, p.31), essa regra promove o uso eficiente dos recursos escassos e previne custos de operao e de investimentos desnecessrios. Entretanto, em uma indstria caracterizada por retornos crescentes de escala (caso do monoplio natural), os preos estabelecidos com base no custo marginal impem perdas ao provedor dos servios, uma vez que parte dos custos fixos no coberta. No entanto, essas perdas, podem ser compensadas atravs da estrutura tarifria o governo pode cobrir a diferena ou permitir a cobrana de tarifas que cubram todos os custos. O estabelecimento de preos com base nos custos dos servios admite vrias possibilidades: flat rate, fixed per-unit rate, value-of-service pricing, two-part tariffs, declining block tariffs e increasing block tariffs (KERF et al., 1998, p.32-34). A flat rate (flat fee) consiste em se cobrar um preo fixo dos usurios, independentemente da quantidade consumida. Essa regra, segundo Kerf et al. (1998, p.32), afasta-se da eficincia econmica quando o custo marginal diferente de zero e a elasticidade-preo do consumo no zero. Contudo, ressaltam que a perda de eficincia pode ser reduzida com a cobrana de taxas maiores aos usurios que contribuam com picos de demanda.
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A fixed per-unit rate consiste na cobrana dos servios por unidade consumida. uma regra que tambm pode ser ineficiente, segundo Kerf et al. (1998, p.32), visto que diferenas nos custos marginais no so levadas em conta, e tambm porque os usurios, indiferenciadamente, pagam o mesmo preo. Na value-of-service pricing so consideradas tanto as caractersticas da demanda quanto dos custos. uma regra que estabelece preos maiores para os usurios menos sensveis aos preos. Entretanto, segundo Kerf et al. (1998, p.32), uma regra difcil de implementar no s pelas elevadas exigncias informacionais dificuldade de avaliar como a demanda varia com o preo como pelo fato de vir a ser socialmente inaceitvel por parte daqueles que mais necessitam dos servios e que devem pagar preos mais elevados. A two-part tariffs consiste na cobrana de uma tarifa em duas partes (uma fixa e uma por unidade consumida). A parcela da tarifa cobrada por unidade consumida pode ser estabelecida de acordo com o custo marginal, enquanto a parcela fixa utilizada para cobrir os custos fixos. Segundo Kerf et al. (1998, p.33), essa regra eficiente, enquanto o preo da parcela fixa no for to alto ao ponto de os usurios preferirem ser desconectados dos servios. A declinning block tariffs consiste no estabelecimento de preos que declinam com o aumento da quantidade consumida. Contudo, se os custos no declinarem com o aumento da quantidade ofertada, essa regra afasta-se da eficincia econmica (KERF et al., 1998, p.33). Na increasing block tariffs os preos aumentam com a quantidade consumida, sendo possvel que uma parcela da tarifa seja fixa e outra cobrada de acordo com o aumento do consumo. Todavia, segundo Kerf et al. (1998, p.33-34), se houver aumento da tarifa total e as receitas se elevarem suficientemente em uma indstria caracterizada por retornos crescentes de escala, os maiores blocos de consumo pagaro preos acima do custo marginal, resultando em distores nas estruturas de consumo. Por outro lado, segundo Kerf et al. (1998, p.34), se os pequenos usurios
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pagam pelos servios menos do que os custos marginais, o sistema gera subsdios cruzados que criam problemas adicionais. Tambm comum adotar-se para os servios pblicos de infra-estrutura sistemas de subsdios cruzados, em que alguns usurios pagam pelos servios menos do que os custos de proviso, enquanto outros pagam mais para compensar a atividade. Apesar de comum, segundo Kerf et al. (1998, p.34-35), essa prtica tem conseqncias negativas: as estruturas de consumo sero distorcidas no s para aqueles que se beneficiam dos subsdios como para aqueles que no so contribuintes do esquema; uma estrutura monopolstica tem que ser mantida ou os novos entrantes so forados a se manter no esquema, caso contrrio poderiam oferecer menores preos aos clientes, eliminando a fonte de subsdios necessrios pela firma incumbente; os sistemas de subsdios cruzados no so transparentes, uma vez que as transferncias so feitas internamente pelo provedor do servio. De acordo com Kerf et al. (1998), uma alternativa a essa prtica seria a utilizao de subsdios diretos provenientes do oramento fiscal. Nessa alternativa, os subsdios integrariam a poltica do Welfare System do governo (federal, estadual e/ou municipal), deixando de ser uma responsabilidade dos provedores da infra-estrutura, podendo ser, dessa forma, mais transparentes. Outra alternativa, segundo esses autores, seria financiar os subsdios mediante a utilizao de fundos especiais, formados com base na cobrana de taxas explcitas de todos os consumidores.
1.1.3.2 Regulao de preo: principais regras e caractersticas H basicamente trs regras de regulao de preos: regulao pela taxa de retorno, price cap e mecanismos hbridos de regulao (KERF et al., 1998 e LAFFONT e TIROLE, 2002). Na regulao pela taxa de retorno ou pelo custo dos servios, as receitas de uma utility so igualadas aos seus custos, medidos pelas despesas de operao, depreciao, impostos, mais a taxa de retorno sobre o capital utilizado em suas
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operaes. O objetivo da regulao pela taxa de retorno limitar as receitas da utiliy de forma que ela seja capaz de recuperar suas despesas e obter uma taxa de retorno especfica sobre o capital investido. Neste esquema, as tarifas so determinadas em dois estgios. No primeiro estgio, para obter a receita, o regulador observa os custos de operao histricos (trabalho, energia, manuteno) em algum perodo de referncia freqentemente 12 meses e determina o nvel de estoque de capital (taxa base), estimando a depreciao sobre os investimentos feitos anteriormente. Esses custos so ajustados, desconsiderando-se despesas injustificadas e utilizando-se projees de inflao e possveis choques futuros exgenos. Em seguida, o regulador escolhe uma taxa de retorno razovel para o capital, mediante um clculo que leve em conta o custo alternativo do capital investido pela firma (custo da dvida mais o retorno sobre estoques com riscos comparveis). Assim, o nvel de custo permitido mais a taxa de retorno aplicada ao estoque existente de capital determinam as exigncias de receita da firma. O segundo estgio consiste em escolher o nvel de preo para igualar receita e tambm os preos relativos. Por um procedimento de consulta, as partes interessadas trazem a informao relevante para auxiliar na determinao das diversas variveis nos dois estgios. A principal vantagem da regulao pela taxa de retorno, segundo Kerf et al. (1998, p.38), a segurana que ela proporciona aos investidores; acarretando menores custos de capital; assegurando o reembolso das despesas da firma e o alcance do retorno do capital investido. Os principais problemas, segundo esses autores, decorrem do seu baixo incentivo reduo de custos e do risco de superinvestimento. O baixo incentivo reduo de custos decorre do fato de a companhia saber que seus custos sero recuperados por meio de maiores tarifas. O risco de superinvestimento se apresenta quando a taxa de retorno mais atrativa ou mais segura do que em investimentos alternativos: nesse caso, a utility ter incentivos para o superinvestimento de capital (efeito Averch-Johnson).
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Na regulao price cap, segundo Kerf et al. (1998, p.38-39), em vez de o regulador limitar as receitas da utility com o propsito de conferir uma taxa de retorno especfica sobre seus investimentos, ele fixa o preo que a utilitie pode cobrar pelos seus servios por um determinado perodo de tempo (normalmente 4 ou 5 anos). O price cap constitui-se na definio de um preo-teto para os preos mdios da firma, corrigido de acordo com a evoluo de um ndice de preos ao consumidor (Retaill Price Index RPI), menos um percentual equivalente a um fator X de produtividade, podendo envolver, tambm, um fator Y de repasse de custos para o consumidor, formando a equao: RPI X + Y. Esse mtodo, segundo Pires et al. (2005, p. 14-25), requer a definio, pelo regulador, de uma srie de variveis relevantes como: indexador de preos, fator de produtividade, grau de liberdade para a variao de preos relativos, grau de extenso dos repasses dos custos permitidos para os consumidores e formas de incentivo ao investimento e melhoria da qualidade do atendimento. Segundo Kerf et al. (1998, p. 39), a vantagem normalmente apontada do price cap a de que este proporciona ao provedor dos servios incentivos para melhoria de sua eficincia, uma vez que o mesmo se beneficiar dos menores custos durante o perodo de tempo em que os preos permanecero fixos um perodo de tempo mais longo do que o prevalecente na regulao pela taxa de retorno. Entretanto, a manuteno desses incentivos vai depender da prtica regulatria utilizada: de os preos serem reajustados (no momento das revises de preo) de forma a refletir o novo nvel de eficincia e os ganhos de eficincia futuros esperados; ou se estes sero reajustados de forma a eliminar retroativamente os lucros obtidos no perodo anterior, caso em que os incentivos seriam eliminados. As desvantagens normalmente atribudas ao price cap decorrem do fato de esse esquema envolver maiores riscos para os investidores e, assim, maiores custos de capital, bem como implicar frgeis incentivos manuteno da qualidade e maior dificuldade de fazer previses corretas sobre o futuro (KERF et al., 1998, p.40). Os maiores riscos e maiores custos para os investidores decorrem do fato de os preos
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permanecerem fixos por um longo perodo de tempo. Esses riscos sero tanto maiores quanto mais exgenos companhia forem os custos. H frgeis incentivos manuteno da qualidade com a adoo desse esquema porque, segundo esses autores, ao se beneficiar de redues de custos, a utility pode ser tentada a diminuir a qualidade a fim de manter os custos sob controle. J a dificuldade de fazer previses corretas sobre o futuro decorre do fato de esse esquema exigir uma grande quantidade de informaes, uma vez que necessrio estimar um preo real futuro, incrementos de eficincia futuros e tambm os investimentos necessrios. Na prtica, segundo Kerf et al. (1998, p.40-42), a maioria dos sistemas regulatrios adota mecanismos hbridos (um mix de taxa de retorno e price cap). Quando as revises regulatrias so muito freqentes (prximas), a regulao price cap se assemelha regulao pela taxa de retorno. Da mesma forma, quando os reguladores reajustam os preos de forma a cortar lucros excessivos, essa prtica reduz os incentivos eficincia, tornando o price cap similar regulao pela taxa de retorno. Por outro lado, afirmam Kerf et al. (1998, p.40), possvel introduzir alguns aspectos no regime regulatrio com vistas a imprimir um equilbrio entre os sistemas price cap e taxa de retorno, como, por exemplo: revises dos investimentos na regulao pela taxa de retorno; yardistick regulation; price caps com completo repasse de custos; regras sliding scale. As revises dos investimentos na regulao pela taxa de retorno um sistema usado nos Estados Unidos. Os investimentos so includos na taxa base apenas quando so considerados "habituais" e "teis" e passam por um "teste de prudncia" (KERF et al., 1998, p.40). A yardistick regulation consiste em avaliar os vrios componentes de custo que determinam as exigncias de receita, seja comparando o desempenho de diferentes companhias seja estimando os custos de um modelo de firma eficiente. A primeira abordagem, segundo Kerf et al. (1998, p.41), usada na indstria de guas
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do Reino Unido, e, a segunda, na regulao de preos da distribuio de eletricidade no Chile. As regras sliding scale consistem na diviso de lucros e perdas entre a companhia e o governo. Um exemplo desse mecanismo, segundo Kerf et al. (1998, p.41), o fornecido pela concesso El Mellon Tunnel do Chile nessa concesso, se a taxa de retorno da concessionria exceder a 15%, os lucros acima desse nvel devem ser divididos igualmente com o Estado. Enfim, as caractersticas dos vrios mtodos de regulao de preo at aqui apresentados corroboram o que havia sido alertado por Pigou: a regulao de preo apenas um meio imperfeito e tambm custoso de aproximar a situao real (monoplio) da situao ideal (concorrncia perfeita). A assimetria de informao entre regulador e firmas reguladas, bem como as caractersticas da concorrncia do setor em questo, pode condicionar a escolha de um mtodo em detrimento de outro. Alm disso, a regulao de preo pode no garantir o interesse pblico. dessas questes aqui denominadas problemas regulatrios que a seo a seguir ir tratar.
1.1.4
Problemas Regulatrios
1.1.4.1 O risco da captura (STIGLER, 1975) Para Stigler, a regulao uma decorrncia da presso da indstria (ou de grupos organizados da sociedade) a fim de obter legislao a seu favor e, alm disso, uma vez instituda, a promoo do interesse pblico no estar garantida, porque a sua aplicabilidade no est livre de falhas de transaes e de desvios de recursos por parte da agncia responsvel.
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Essa abordagem est fundada na compreenso do Estado como um mecanismo de coero sobre a sociedade.4 Para Stigler, a regulao pode ser "ativamente procurada" ou "evitada" por uma indstria. Entretanto, a sua tese central a de que a regulao "adquirida pela indstria" e "planejada e operada" principalmente em seu benefcio. Para Stigler, uma indstria (ou grupo similar) demanda regulao pelas seguintes razes: busca de subsdio direto (a mais bvia); controle da entrada de novos rivais na indstria (uma variante do mesmo seria a proteo tarifria); razes que afetam os bens substitutos e complementares (os produtores de manteiga desejam suprimir a margarina e encorajar a produo de po); oposio dos sindicatos s tcnicas poupadoras de mo-de-obra; polticas de fixao de preos (uma vez que a indstria obteve sucesso no controle de entrada, freqentemente demanda controle administrativo de preos) (STIGLER, 1975, p.116-118). Entretanto, como a consecuo da regulao envolve custos custos associados prpria natureza do processo poltico em uma democracia , essa tem que ser paga pela indstria (grupos interessados) com votos e recursos (que podem ser proporcionados por contribuies de campanha, servios, emprego). Os custos de obteno de uma legislao favorvel aumentam com o tamanho da indstria. As menores indstrias esto impedidas de participar do processo poltico, a menos que possuam alguma vantagem especial, como concentrao geogrfica (STIGLER, 1975, p.123-128). A abordagem de Stigler est situada na perspectiva da "teoria do grupo de interesse", produto de cientistas polticos das dcadas de 1950 e 1960 (TREBING, 1987). Nessa teoria, o governo conduzido por contnua rivalidade entre grupos de interesse especiais que competem pela ateno dos reguladores. O sucesso de cada
Estado deriva o seu poder da possibilidade de "compelir ou proibir, tomar ou fornecer recursos", com isto podendo "ajudar ou prejudicar de forma seletiva um vasto nmero de indstrias" (STIGLER, 1975, p.114).
4O
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grupo vai depender do acesso aos tomadores de deciso (lobby), do poder poltico e econmico e dos valores desse grupo. No h, nessas circunstncias, nenhuma garantia de que a regulao sirva ao interesse pblico. Gormley (1983, citado por TREBING, 1987) tentou ampliar a "teoria do grupo de interesse" atribuindo um papel decisivo ao "ativismo" do grupo dos consumidores. Na opinio de Gormley, h os representantes do governo que atuam a favor dos consumidores (proxy advocacy) e as organizaes privadas que representam o pblico em geral (grass-roots advocacy). Quando essas duas formas de proteo so baixas e a da indstria alta, os funcionrios da agncia reguladora/burocratas sero capturados pela indstria.
1.1.4.2 Regulao dos monoplios naturais um problema de assimetria de informao (LAFFONT e TIROLE, 2002) Laffont e Tirole5 esto preocupados com a efetividade da regulao do monoplio natural. Em seu entender, as restries de informao existentes entre a firma (monoplio natural) e o regulador limitam a eficincia do controle da indstria por parte das agncias. Essas restries so de trs ordens: de ordem informacional, transacional e poltico-administrativa. As restries informacionais esto associadas ao "risco moral" variveis endgenas detidas pela firma e no observadas pelo regulador e "seleo adversa" quando as firmas detm mais informao a respeito de variveis exgenas do que o regulador. Diante dessas restries, o regulador perde o controle sobre a firma regulada, criando a necessidade de garantia da informao.
e Tirole (2002) tomam por base o trabalho pioneiro de Baron e Myerson (1982) e de Sappington (1982, 1983) que desenvolveram uma tcnica de anlise do controle do monoplio natural como um problema de informao assimtrica entre a firma e o regulador em que a firma tem mais informaes sobre sua tecnologia do que o regulador e tambm fazem uso da teoria do agente-principal e da teoria dos jogos desenvolvida nos anos 1970 e 1980.
5Laffont
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As restries de transao esto associadas aos custos de elaborao e cumprimento dos contratos e tambm ao fato de estes, em sua maioria, serem incompletos (omitirem algumas contingncias futuras), dando origem a alguns tipos de "custos de transao" (WILLIAMSON, 1975, citado por LAFFONT e TIROLE, 2002) que tero que ser considerados: quanto mais difceis de prever forem essas contingncias futuras, maiores sero os custos de transao. Segundo Laffont e Tirole (2002), as restries poltico-administrativas so aquelas derivadas de leis e de atos administrativos que limitam o escopo da regulao. Como exemplo de restrio administrativa, os autores citam a experincia da US Federal Communications Commission, que, apesar de responsvel pela regulao das telecomunicaes, no pode intervir na indstria de computadores, embora, conforme ressaltam, os desenvolvimentos tecnolgicos recentes tenham ocorrido de forma conjunta nessas duas indstrias, aumentando a sua interface. Como exemplo de restrio poltica, os autores citam as restries emanadas dos atos do poder legislativo o legislativo pode afetar as decises das agncias reguladoras seja controlando os recursos apropriados s mesmas, seja mudando as suas atribuies ou mesmo promovendo o impeachment do seu corpo diretivo. Deste modo, as restries poltico-administrativas no so exgenas, mas derivadas das restries informacionais e de transao. Elas se originam do fato de os reguladores serem agentes dos polticos e mais fundamentalmente de seus eleitores. A inteno que est por trs de uma lei que probe a realizao de contratos de longo prazo entre a administrao e fornecedores, segundo Laffont e Tirole (2002), parece ser a de limitar as influncias externas (da indstria) sobre a administrao. Mas, da mesma forma que uma lei como essa reduz a eficincia dos contratos ao no deixar que a administrao corrente comprometa a administrao futura , ela incrementa a accountability responsabilidade dos dirigentes polticos de prestar contas de seus atos populao. Similarmente, a inteno que est por trs de uma lei que probe transferncias do governo para as firmas pode ser o temor de que os reguladores possam abusar
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desse instrumento. Entretanto, segundo Laffont e Tirole (2002, p.5-6), da mesma forma que as exigncias procedimentais so destinadas a restringir os negcios secretos entre a agncia e a indstria ou outros grupos de interesse, essas exigncias tambm so destinadas a gerar informao e permitir que os dirigentes polticos reajam s polticas propostas, sendo, dessa forma, instrumentos de controle disposio das agncias. Nesse sentido, na interpretao de Laffont e Tirole, ao contrrio do que prev Stigler, os reguladores podem ter seus prprios objetivos e devem ter incentivos para implementar as metas dos dirigentes polticos. da que esses autores identificam a importncia de se avaliar as propriedades de incentivo reduo de custos dos principais instrumentos regulatrios existentes (price cap e regulao pela taxa de retorno). Conforme Laffont e Tirole (2002, p.18-19), as vantagens e desvantagens na adoo desses dois instrumentos regulatrios so relativas e derivadas, de um lado, de seu maior poder de incentivo reduo de custos (price cap) e, de outro, de uma maior proteo aos investimentos (regulao pela taxa de retorno quando h garantia constitucional de uma taxa de retorno razovel). Segundo Laffont e Tirole, na regulao pela taxa de retorno os preos so rgidos e no esquema price cap ascendentemente rgidos. A flexibilidade de preos para baixo no esquema price cap mais relevante para a estrutura de preos dentro da cesta de bens do que para o prprio nvel de preos. Por exemplo, a forma bsica do esquema price cap tal como utilizado pela British Telecom a partir de 1984, segundo esses autores, identifica cestas de bens e especifica uma defasagem regulatria e uma restrio de preo mdio para cada cesta. Para levar em conta mudanas no ambiente ou incremento na produtividade, o esquema permite firma escolher a estrutura de preo dentro de cada cesta, mas a elevao do preo mdio da cesta fica restrita a uma percentagem anual. No esquema price cap, segundo Laffont e Tirole, os preos individuais refletem custos variveis e elasticidades de demanda de forma mais precisa do que
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a regulao pela taxa de retorno. Por outro lado, apesar de no esquema price cap a defasagem regulatria ser exgena, na prtica isso no seria totalmente validado, uma vez que na regulao da AT&T, por exemplo, teria sido permitido empresa pedir reviso de preos quando da ocorrncia de aumento de custos. Com relao ao carter prospectivo (price cap) ou retrospectivo (regulao pela taxa de retorno) desses dois esquemas, segundo Laffont e Tirole, a distino relativa, pois, apesar de os price caps no serem determinados pelos custos prvios ou pela taxa de retorno, o desempenho passado da firma utilizado nas revises de preos. Por outro lado, somente na regulao pela taxa de retorno a firma penalizada por ter sido eficiente no passado ou por ter investido em tecnologias redutoras de custos, j que as economias de custos observadas conduzem a decrscimo de preo nesse esquema, ao passo que no esquema price cap isso no ocorre. Com relao aos investimentos, segundo Laffont e Tirolle, se houver garantia constitucional de uma taxa razovel de retorno, a regulao pela taxa de retorno oferece mais proteo aos investimentos do que a regulao price cap.
1.1.4.3 Problemas regulatrios associados especificidade das caractersticas da concorrncia da indstria Na opinio de Possas et al. (1997), a identificao de monoplios naturais e os efeitos da presena dos sunk costs na mensurao da concorrncia potencial so elementos importantes para se avaliar alternativas de regulao em qualquer mercado. Entretanto, segundo esses autores, as discusses sobre regulao da infra-estrutura raramente procuram investigar os "aspectos heterogneos" das caractersticas da concorrncia entre os vrios setores, os fatores que determinam essas caractersticas e de que maneira a sua existncia responsvel pelo surgimento de problemas regulatrios especficos que exigem solues institucionais diferenciadas. Com o objetivo de preencher essa lacuna, Possas et al. (1997) propem "uma abordagem dinmica" do processo de concorrncia nos setores de infra-
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estrutura, incorporando um tratamento detalhado de algumas dimenses do processo competitivo (tecnologia, caractersticas da cadeia produtiva, barreiras entrada, instabilidade do ambiente e externalidades de rede) presentes nos vrios setores e identificando, para cada uma dessas dimenses, um conjunto de variveis que captam as especificidades da concorrncia bem como os problemas de regulao correspondentes. Para comear, esses autores criticam a forma usual de tratamento da dimenso tecnolgica (abordagem esttica) presente nas anlises de situaes de monoplio natural ou na teoria dos mercados contestveis:
...a tecnologia incorporada na teoria por meio das funes de produo, consideradas dadas e cujas caractersticas determinam os formatos das curvas de custo de curto e longo prazo (...). Essas, por sua vez, juntamente com as dimenses do mercado consumidor, definem a presena de monoplios ou oligoplios naturais. Tais situaes tendem a ser aceitas como um custo social em perda de bem-estar a ser concedido em troca de um benefcio de maior eficincia produtiva esttica (custos unitrios mais baixos), desde que o monoplio seja submetido regulao pblica para assegurar que os preos de fato socializem o benefcio (POSSAS et al., 1997, p.92).
O enfoque da teoria dos mercados contestveis privilegia a identificao de situaes nas quais a presso da competio potencial insuficiente para impedir que a empresa estabelecida acumule poder de mercado, eleve o preo acima do nvel competitivo e determine uma alocao de recursos inferior tima. Diante de situaes como essa, a teoria prope polticas que estabeleam algumas barreiras legais entrada de novas firmas como forma de garantir que as economias de escala sejam plenamente aproveitadas. Entretanto, ressaltam Possas et al. (1997, p.93), como os mercados do mundo real so tudo menos contestveis e praticam preos acima do nvel competitivo como uma "situao normal e estrutural dos mesmos", as normas regulatrias sugeridas por essas teorias ficam prejudicadas pelo irrealismo de medidas destinadas a tornar competitivo/contestvel um mercado. Na abordagem dinmica de Possas et al., a tecnologia tratada a partir dos condicionantes e efeitos do progresso tcnico. A inovao considerada o elemento central do processo de concorrncia. A mudana tecnolgica e a inovao
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condicionam as estruturas de mercado, criando assimetrias competitivas e diferenciais de lucratividade e uma diversidade de expectativas, de capacitaes e de organizaes. Em funo disso, segundo esses autores, as polticas regulatrias devem ser flexveis e passveis de adaptao de forma a no eliminar os incentivos que a concorrncia oferece ao inovador:
em mercados de rpida mudana estrutural, o aparato regulatrio deve, sempre que possvel, implementar um padro de ao mais "reativo" do que "ativo", de maneira a no eliminar os incentivos que a concorrncia oferece ao inovador, nem a presso seletiva imposta pelo mercado; alm disso, a poltica de regulao deve conter um alto grau de flexibilidade e adaptabilidade; os critrios de avaliao da eficincia do mercado regulado no devem se basear na noo de uma alocao tima com tecnologia dada, mas sim incorporar metas esperadas de reduo de preos e custos, bem como do ritmo da introduo de inovaes tecnolgicas; dada a impossibilidade de se conhecer "ex ante" quais as oportunidades de inovar que se mostraro mais frutferas no futuro, a preservao de uma diversidade de organizaes empresariais, com diferentes estratgias e capacitaes, crucial para a dinmica do mercado; por outro lado, a incerteza que marca o progresso tcnico recomenda um maior cuidado das agncias regulatrias na introduo de medidas que selecionem com demasiada rapidez uma nica soluo tecnolgica, dado o risco de um "lock in" em uma alternativa que acabe se mostrando menos eficiente; retornos crescentes e "path dependency" podem fazer com que tecnologias j conhecidas produzam um retorno maior, no curto prazo, para o adotante potencial; no entanto, novas tecnologias, caso desenvolvidas, podem se revelar melhores do que as presentes, sob quaisquer condies de preos relativos; tal fato implica que a regulao, sempre que possvel, deve permitir a entrada de novas empresas, estimulando-se, dessa forma, a diversidade e a explorao de novas trajetrias tecnolgicas concorrentes entre si; e necessidades de polticas "ex ante" destinadas a promover um nvel mais elevado de conectividade entre os agentes econmicos, com o objetivo de incrementar o potencial de propagao de uma dada escolha descentralizada; trata-se de evitar que a diversidade gere incompatibilidades no interior de um mesmo sistema tecnolgico (POSSAS et al., 1997, p.99).
As polticas regulatrias tambm devem levar em conta as caractersticas da cadeia produtiva da indstria, uma vez que estas se constituem em um "importante parmetro" dos programas de privatizao. Ao se decidir privatizar um determinado setor, afirmam Possas et al., importante definir o grau de verticalizao que ser permitido, dado que um alto grau de verticalizao pode ser uma fonte excessiva de poder de mercado para as empresas reguladas e a desverticalizao pode gerar ineficincias produtivas e de coordenao.
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Quanto s barreiras entrada, afirmam Possas et al., as polticas regulatrias no devem trat-las como "falhas de mercado" a serem eliminadas, mas como uma "manifestao intrnseca da concorrncia oligopolista" que expressa o "esforo contnuo das firmas na criao de vantagens competitivas sobre rivais existentes e potenciais". Dependendo do perfil de barreiras entrada presente na indstria em questo gerado por fatores como diferenciao dos produtos, vantagens absolutas de custo, presena de economias de escala reais ou pecunirias e de sunk costs , o modelo de regulao mais adequado pode ser o de uma regulao ampla e reativa regulao dos mercados em geral destinada preveno e represso de condutas anticompetitivas (antitruste) , ou apenas o monitoramento das condutas das firmas, com as agncias governamentais intervindo apenas quando necessrio. A poltica regulatria tambm deve levar em conta o impacto da instabilidade do ambiente econmico sobre a operacionalizao dos contratos. preciso que as relaes contratuais possam ser adaptadas e que as agncias reguladoras sejam capazes de reagir com flexibilidade e rapidez diante de mudanas imprevistas nas condies de oferta e de demanda. As polticas regulatrias tambm devem considerar a presena de externalidades de rede,6 as quais podem surgir nos setores de infra-estrutura quando estiverem presentes:
interfaces tecnolgicas que exigem alguma padronizao para garantir a compatibilidade entre solues tcnicas adotadas pelos diferentes agentes; tecnologias cuja difuso se d de tal maneira que os ganhos de cada agente com sua adoo dependem da quantidade de outros agentes que tambm a adotam; e presena de uma base produtiva na qual as empresas operam com fluxos e estoques dentro de um sistema interligado (POSSAS et al., 1997, p.108).
Possas et al. (1997), a discusso sobre externalidades foi recentemente aprofundada em duas linhas. A primeira, por Coase (1960), que procura demonstrar que as ineficincias paretianas dos mercados no se originam das externaldiades em si, mas da presena de custos de transao que impedem os agentes de negociarem uma estrutura de direitos de propriedade que impea que as externalidades gerem uma m alocao de recursos. E a segunda, que refina empiricamente a noo de externalidade, identificando e analisando novas formas de sua manifestao. Aqui que se inserem as chamadas "externalidades de rede", as quais surgem de interaes entre um nmero razoavelmente grande de agentes, cujas aes geram resultados interdependentes (POSSAS et al., 1997, p.108).
6Conforme
33
Diante da presena de externalidades de rede, o Estado deve implementar e coordenar um processo de fixao de padres e de normas tcnicas e estabelecer condies para que haja a difuso de tecnologias de carter sistmico. Enfim, para esses autores, a heterogeneidade das condies de concorrncia presente nos vrios setores de infra-estrutura exige uma heterogeneidade correspondente de formas de regulao7. Em sua opinio, apesar da experincia regulatria da infra-estrutura e de sua base analtica serem essencialmente estticas e centradas quase que exclusivamente em preos, a crescente diversidade, o dinamismo tecnolgico, a complexidade de produtos/servios, as variedades de estruturas de mercado, a necessidade de introduzir incentivos eficincia produtiva, reduo de custos e atualizao tecnolgica nesses setores recomendam a ampliao do escopo da regulao de forma a levar em conta: a construo de regimes tarifrios sobre estrutura de preos e de servios em segmentos distintos de mercado em vez de tarifas nicas sobre um nico mercado; mecanismos do tipo price caps que contenham incentivos maior eficincia produtiva e tcnica; que os segmentos mais competitivos e tecnologicamente mais dinmicos dos setores de infra-estrutura como telecomunicaes envolvam monitorao de desempenho mais flexvel, menos interventiva e menos focada sobre preos do que os segmentos que oferecem servios bsicos, de menor dinamismo e variedade e alcance universal; que o aparato regulatrio comporte diferentes combinaes em funo das caractersticas das estruturas de mercado envolvidas;
Possas et al. (1997, p.107), "...a concesso de servios de gua e esgoto em uma rea de baixo crescimento populacional enfrenta dificuldades de previso das condies de oferta e demanda muito inferiores s presentes na elaborao de contratos de concesso na telefonia sem fio, onde a rpida evoluo tecnolgica impe como regra uma contnua alterao dos nveis de custo e nas caractersticas dos servios prestados".
7Segundo
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que o aparato regulatrio seja flexvel em termos de objetivos (incluindo metas) e instrumentos;
que a definio institucional das agncias reguladoras assegure a sua independncia de deciso, inclusive em relao s prprias instncias de governo e poltica econmica de forma a evitar o risco da "captura";
que haja uma maior integrao entre as atividades dos diferentes rgos responsveis pela regulao (tanto de defesa da concorrncia como da regulao "ativa") e um esforo deliberado e sistemtico de troca de experincias e de aprendizado recproco dadas as muitas conexes de natureza tcnica e institucional entre os mesmos (POSSAS et al., 1997, p.109-111).
1.2
REGULAO PELA EQIDADE De modo geral, Reynolds (1981), Kling (1988), Trebing (1987) e Lowe
(1998) fazem uma crtica excessiva considerao do critrio de eficincia como justificativa para a regulao da infra-estrutura. No seu entender, a regulao deve promover o interesse pblico, deve redistribuir riqueza e/ou renda, deve contemplar o critrio de eqidade e explorar novos arranjos institucionais. A matriz regulatria de uma sociedade deve conter um equilbrio de metas de eficincia e de eqidade aceitveis pelos membros da sociedade e ser flexvel para se ajustar s mudanas nas condies sociais, polticas e ambientais. Lowe (1998), em particular, sintetiza as crticas e as propostas alternativas ao modelo regulatrio britnico surgido na segunda metade dos anos 1990.
1.2.1
Teorias Evolucionrias da Regulao Segundo Reynolds (1981), uma teoria da regulao deve ir alm do critrio
neoclssico de eficincia e contemplar o critrio de eqidade. Deve considerar a estrutura institucional da sociedade, incluindo, entre outras coisas, valores sociais e
35
ticos. No seu entender, o uso exaustivo do paradigma neoclssico da eficincia ainda cria outros problemas na anlise da regulao, ao ignorar o aspecto sinrgico da economia, ao ignorar que a capacidade de se prever o comportamento dos indivduos de um sistema no necessariamente indica a capacidade de se prever a estrutura de comportamento de um sistema como um todo. Uma teoria da regulao deve considerar estes aspectos sinrgicos, bem como o efeito das regulaes isoladas. Para Reynolds (1981, p.641-655), o comportamento humano regulado por mecanismos fsicos, psicolgicos e sociais, em que nenhum deles representa um processo esttico. O sistema de regulao uma matriz de processos dinmicos inter-relacionados. Qualquer teoria que procure explicar o incremento nas atividades regulatrias explcitas dos governos e dos grupos privados deve incluir os relacionamentos dinmicos entre esses elementos. Reynolds (1981, p.643-646) elabora uma classificao das regulaes existentes (taxonomia) e uma teoria evolucionria da regulao, mostrando como a regulao evoluiu de um conjunto de controles implcitos por parte das instituies (mercado e no-mercado) em direo a controles explcitos (comisses e agncias regulatrias). A regulao com base em controles implcitos seria aquela realizada por instituies mercado e no-mercado. O mercado tido como o principal regulador da atividade econmica. Para que seja um regulador eficiente, necessrio que um conjunto de "instituies mercado" funcione corretamente, tais como direitos de propriedade definidos de forma adequada, competio, soberania do consumidor, auto-interesse e motivos de otimizao. "Instituies no-mercado", por outro lado, seriam aquelas que auxiliam a regulao do mercado, como, por exemplo, as instituies que reforam o sistema de tica vigente. Os costumes, as tradies, a religio, a educao, a propaganda e a opinio pblica so alguns dos meios pelos quais a sociedade regula os vrios modos de atuao dos indivduos (REYNOLDS, 1981, p.643-646). As regulaes explcitas podem tomar vrias formas. Podem ser "especficas indstria", "especficas funo" e tambm criadas pelo prprio setor
36
privado. Organizaes corporativas, sindicatos, associaes de trabalho, cartis e associaes profissionais so exemplos de grupos privados que buscam regular as atividades econmicas. Por exemplo, a coluso entre empresas para fixar preos, alocar mercados, limitar a entrada, uma forma de regulao explcita privada (REYNOLDS, 1981, p.643-646). As regulaes econmicas explcitas criadas para influenciar a receita das unidades econmicas (lado da demanda) so regulaes aumentativas de receita, especficas indstria. Os seus objetivos so redistribuir riqueza e/ou renda. A teoria da regulao de Stigler, segundo Reynolds, uma explicao esttica das regulaes aumentativas de receita, pois se as regulaes podem ser usadas para incrementar ou estabilizar as receitas de uma indstria, ser do interesse da indstria "capturar" a agncia que administra a regulao. Entretanto, segundo Reynolds, as regulaes explcitas tambm podem ser impostas sobre os custos (lado da oferta) e tomar a forma de regulaes aumentativas de custos, especficas funo, elevando os custos para aqueles que esto sujeitos regulao. Os seus objetivos podem ser a melhoria da eficincia ou o ajuste da distribuio de custos e benefcios de acordo com as vises de eqidade expressas politicamente. Na opinio de Reynolds, a matriz regulatria de uma sociedade deve conter um equilbrio de metas de eficincia e de eqidade aceitveis aos membros da sociedade e ser suficientemente flexvel para se ajustar a mudanas nas condies sociais, polticas e ambientais. As regulaes implcitas (mercado e no-mercado) podem falhar na obteno de resultados desejveis, seja em funo de mudanas sociais (crescimento da populao ou mudanas estruturais), seja em funo de mudana nos sistemas ticos, seja por causa da ocorrncia das tradicionais "falhas de mercado". Para Reynolds, a ocorrncia de falhas nas regulaes implcitas faz com que os grupos sociais voltem-se para a criao de regulaes explcitas, as quais exigem novas instituies ou modificao das j existentes que auxiliaro e reforaro as
37
regulaes implcitas. As regulaes explcitas so uma resposta perda de eficincia das regulaes implcitas. Entretanto, como geralmente as regulaes explcitas favorecem um grupo s expensas de outro na ausncia de reguladores neutros, de informao perfeita e de uma distribuio igual de poder poltico, h uma baixa probabilidade de essas regulaes serem "timo de Pareto". Para Reynolds (1981, p.646-653), as regulaes explcitas criadas atravs de processo poltico assumem comumente a forma de agncias e comisses regulatrias. Em sua opinio, Stigler (1975) e Peltzman (1976) construram suas teorias com base nessa forma de regulao: os grupos (ou indstrias) procuram "capturar" os reguladores para transferir riqueza. Entretanto, afirma Reynolds, isso s possvel quando as regulaes se aplicam a um grupo coeso o suficiente para mobilizar os recursos necessrios a fim de formar regras e/ou comisses regulatrias em seu favor. Se for esse o caso, as regulaes tendem a ser aumentativas de receitas e especficas indstria. Kling (1988), partindo da viso de Reynolds, v a regulao como um processo evolucionrio, conduzido por certas foras sociais subjacentes. Em sua opinio, o que vem sendo observado historicamente at a dcada de 1970 a preponderncia da regulao especfica aumentativa de receita e, a partir de ento, o crescimento dos controles especficos aumentativos de custos. A defesa do interesse pblico geralmente envolve uma sobrecarga de informao extra e dificuldades substanciais de mobilizao de esforos no interesse de um grupo especial. Para Kling (1988, p.206), o que precisa ser compreendido o que determina a viabilidade poltica de tipos particulares de regulao, quais as foras dinmicas que esto por trs da evoluo da estrutura regulatria. Em sua opinio, a chave para compreender essa evoluo repousa na existncia de novas tecnologias e na forma como a disponibilidade de informao e as barreiras de custo de transao afetam a capacidade de mobilizao da sociedade. A existncia de novas tecnologias e a exploso de informao, caracterstica da "era da informao", ao permitir que os cidados conheam mais sobre os efeitos das
38
polticas, propiciam a reduo dos custos de transao associados mobilizao dos grupos de interesse pblico que antes no podiam ser efetivamente organizados. Assim, no seu entender, a mudana da regulao de benefcio privado (aumentativa de receita) em direo regulao de benefcio pblico (aumentativa de custos) pode ser explicada pela exploso de comunicao dos anos recentes.8 O desenvolvimento da tecnologia diminui os custos de informao e de transao envolvidos na mobilizao do interesse pblico, enfraquecendo a regulao de benefcio privado em detrimento da regulao de interesse pblico (KLING, 1988, p.197-209).
1.2.2
Crtica Institucionalista Regulao pela Eficincia e as Propostas Alternativas de Novos Arranjos Institucionais Trebing (1987) questiona a possibilidade de as abordagens neoclssicas9
da regulao produzirem conceitos analticos e recomendaes de poltica pblica que possam ser aplicveis aos modernos sistemas econmicos nacionais e globais em funo das abordagens se pautarem por um compromisso "quase teolgico" pela competio e por solues orientadas pelo mercado. A abordagem neoclssica, segundo Trebing, tem uma viso altamente restritiva de falha de mercado. O monoplio visto como uma falha transitria ou um caso especial associado a economias de escala difusas. A abordagem construda de hipteses restritivas a respeito da mudana estrutural e institucional maximizao de funes objetivo, distribuio de renda e padres de bem-estar , utilizando-se
8A
partir dos anos 1970 (ver KLING, 1988, p.202 e 206).
Trebing (1987, p.1718), "os esforos neoclssicos para explicar o comportamento regulatrio foram construdos sobre o trabalho de revisionistas histricos como Bernestein (1955) e Kolko (1963). Bernestein props um ciclo de vida regulatrio para as Comisses que progrediam de um vigor juvenil idade madura em que as agncias fracas poderiam ser facilmente capturadas pelos interesses da indstria. Kolko (1963) argumentava que as Comisses eram criaes da indstria, procurando ser reguladas. A partir dessas formulaes da teoria da captura, foi um passo fcil para a construo da teoria econmica da regulao por Stigler e para a teoria da construo da coalizo de Peltzman (1976)".
9Conforme
39
em demasia aspectos normativos do modelo competitivo, o que acaba impedindo o estudo de arranjos sociais alternativos (TREBING, 1987, p.1707-1733). Tomando por base a experincia concreta de regulao na Inglaterra e Estados Unidos, Trebing (1987, p.1714-1715) prope um modelo institucionalista construdo sobre cinco principais postulados: a interveno do governo decorre do fato de as sociedades industrializadas darem origem concentrao do poder, incrementando a incerteza, falhas de comportamento, custos no compensados, e efeitos distributivos adversos. A existncia de muitos setores em que os mercados no so autocorrigveis e incapazes de assegurar uma oferta adequada de bens e servios a menores custos impe a necessidade da regulao para corrigir esses "mal funcionamentos"; a regulao necessria para promover o interesse pblico ou valores sociais que no podem ser derivados exclusivamente de medidas monetrias ou orientadas pelo mercado; a interveno do governo deve explorar a criao de novos arranjos institucionais que permitam o emprego agregado dos recursos de modo a promover de forma mais consistente os objetivos de interesse pblico; a promoo do interesse pblico ir depender de um consenso poltico a respeito da necessidade de ao e da fora poltica do regulador; a forma da interveno regulatria pode mudar ao longo do tempo (TREBING,1987, p.1.714-1.715). Lowe (1998) explora algumas questes-chave do debate sobre a reforma regulatria britnica da segunda metade dos anos 1990, tendo por base a experincia anterior II Guerra Mundial10. Uma questo desse debate era a possvel mudana no regime regulatrio com a substituio do regulador individual (agncia reguladora)
da II Guerra, prevalecia para as utilities britnicas um sistema misto com empresas de propriedade pblica e companhias privadas sendo objeto de regulao , que durou at 1945, quando as utilities foram nacionalizadas com o advento do governo trabalhista.
10Antes
40
caracterstico da regulao das utilities britnicas ps-privatizao por uma comisso reguladora e a substituio do regime price cap por mecanismos hbridos de regulao do tipo sliding scale. O instrumento price cap surge, segundo Lowe, como uma rejeio deliberada da regulao pela taxa de retorno caracterstica da economia americana , a qual se acreditava proporcionar pouco incentivo melhoria da eficincia das firmas e induz-las ao sobreinvestimento. Outro argumento a favor desse instrumento era o de que o mesmo evitava a complexidade e a despesa administrativa envolvida na determinao de taxas apropriadas de retorno. Alm, claro, de essa escolha ter sido influenciada pela ideologia de mercado da poca.11 Alm da adoo do instrumento price cap, a privatizao das utilities no incio dos anos 1980 envolveu a introduo de agncias reguladoras especializadas. A idia de reguladores exclusivos e independentes e com poder de arbtrio, segundo Lowe, parecia proporcionar, poca, menos despesa, menos regulamentao, menos incmodo e ser uma alternativa mais flexvel do que a regulao por comisso (estilo americano) (BISHOP, KAY, e MAYER, 1995, p.10, citados por LOWE, 1998, p.180). Era um modelo que se ajustava com o ethos prevalecente naquele momento, de promover a competio e reservar a regulao unicamente queles setores em que ela fosse essencial (SPOTTTISWOODE, 1995, p.60; WHITTINGTON, 1995, p.61, citado por LOWE, 1998, p.180). Abaixo esto sintetizadas as crticas e as propostas alternativas a esse modelo relacionadas por Lowe: a adoo do instrumento price cap deu origem obteno de lucros anormais em indstrias caracterizadas pela presena de progresso
cita que, ao refletir sobre a privatizao da British Telecom (1984), o ento ministro de governo Nigel Lawson acreditava que o instrumento price caps representava uma medida temporria at que a regulao se tornasse desnecessria em funo do crescimento da competio (LOWE, 1998, p.173).
11Lowe
41
tecnolgio e economias de escala (WATERSON, 1994, p.177, citado por

LOWE, 1998, p.175);
a insatisfao pblica com a obteno desses altos lucros levou os reguladores a aprimorarem as revises peridicas do regime price cap com base nas taxas de retorno observadas, esquema considerado por alguns (BURNS, TURVEY e WEYMAN-JONES, 1995, p.1, citados por LOWE, 1998, p.175) como uma mudana do instrumento price cap em direo a uma legislao de taxa de retorno menos eficiente, porm mais justa;
a escolha do ndice de preo um fator crucial na determinao da efetividade global do instrumento price cap (S. COWAN, 1997, p.53-54, citado por LOWE, 1998, p.175);
a abordagem regulatria subjacente adoo do instrumento price cap limitada porque centrada na obteno da eficincia e na desconsiderao da eqidade e dos efeitos distributivos (TREBING, 1995, p.413; LOUBE, 1995, p.297; MILLER, 1995, p.281-282, citado por
LOWE, 1998, p.175-176);
o intenso processo de diversificao ocorrido com as utilities britnicas aps a privatizao trouxe problemas para o price cap a diversificao representa um incentivo para as firmas sarem de reas reguladas para reas desreguladas, escapando do price cap , com alguns sugerindo como soluo para esse problema a vinculao do preo no setor regulado de forma inversa aos lucros totais obtidos pela firma nos setores regulados e no regulados (um equivalente moderno do esquema sliding scale) (WATERSON, 1994, p.103, 120; CORRY, 1995, p.4, citado por LOWE, 1998, p.178);
dentro dos prprios crculos do partido trabalhista houve a manifestao de interesses em prol do abandono do instrumento price cap e da utilizao de instrumentos alternativos e mecanismos hbridos como
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taxas de retorno sliding scale12 e price cap modificado, tendo como base a experincia americana onde a maioria dos mecanismos price cap utilizados incluem limites sobre quanto uma firma pode ganhar ou perder antes de dividir os lucros com os consumidores (BRAEUTIGAM e
PANZER, 1993, p.191-198; LYON, 1994, p.13; FRASER, 1995, p.115-
119, citado por LOWE, 1998, p.179); fazendo referncia utilizao do sliding scale na indstria de gs britnica no final dos anos 1930, P. Chantler (1938, p.95, citado por
LOWE, 1998, p.177) observou que o sliding scale no era prova da
inflao e que o atendimento dos servios era ignorado. Era possvel, com esse esquema, obter um menor preo pelos servios sem incrementar a eficincia gerencial dos mesmos, apenas reduzindo a oferta dos servios aos consumidores; o novo governo trabalhista em sua reviso da regulao das utilities, na segunda metade dos anos 1990, excluiu qualquer mudana em direo a uma taxa de retorno ao estilo americano, mas incluiu uma abordagem de diviso dos lucros (cf. BEAVIS e WESTON, 1997, citado por LOWE, 1998, p.179), enfrentando forte presso dos opositores: o regulador de gua (Ian Byatt) argumentou que a frmula sliding scale no substitua a necessidade de revises peridicas de preo; a Secretria de Indstria e Comrcio (Margareth Beckett) afirmou que a renncia ao price caps reduziria o incentivo obteno de maior eficincia (BEAVIS, 1995, citado por LOWE, 1998, p.179).
sliding scale foi introduzido na indstria de gs na Gr-Bretanha, no final do sculo XIX, e depois se espalhou pela indstria de eletricidade, tendo se tornando obsoleto com a nacionalizao das utilities. Nos Estados Unidos, foi utilizado na indstria de eletricidade em Washington D.C durante os anos 1930 (BUSSING, 1936, p.5, citado por LOWE, 1998, p.176).
12O
43
Segundo Lowe, do debate realizado na Gr-Bretanha na segunda metade dos anos 1990 surgiram propostas significativas de reforma da estrutura das autoridades regulatrias. Entretanto, o reconhecimento da necessidade de mais ou menos regulao permanente por parte daqueles que participaram desse debate,
acompanhada de uma mudana no regime price cap em direo a mais regulao, levou ao questionamento da limitao de recursos das agncias britnicas quando comparadas com as americanas (CRPU, 1996, p.50-51, citado por LOWE, 1998, p.180)13. Para Lowe, o reconhecimento da falta de transparncia e os problemas associados assimetria de informao14 como a definio e medida de lucros e distino entre atividades reguladas e no-reguladas fizeram com que aumentassem as presses sobre os recursos limitados das autoridades regulatrias. Alm disso, os problemas regulatrios se intensificaram com a falta de clareza quanto fronteira utilities X incremento da propriedade multinacional: em 1998, seis utilities americanas controlavam as companhias de eletricidade regional na Inglaterra e Pas de Gales; em 1997, havia apenas duas companhias independentes remanescentes das 12 existentes na poca da privatizao; as utilities francesas tambm aumentaram sua participao na indstria de saneamento britnica (LOWE, 1998, p.181). Para Lowe, a abordagem altamente personalizada do sistema britnico, de eleger um indvduo (agncia) como um tipo supremo nico com amplo poder discricionrio, alm de ter resultado em problemas de captura, levou ao questionamento
afirma que uma comparao recente sugeria que trs agncias britnicas (gs, eletricidade e telecomunicaes) contavam unicamente com um staff de 500 pessoas, poucas com experincia regulatria de longo prazo, enquanto nos EUA havia um staff de aproximadamente 50.000 experts e pessoas engajadas em atividades similares (PALAST, 1996, citado por LOWE, 1998, p.181). na Gr-Bretanha "vasta assimetria informacional entre reguladores e companhias de um lado e entre reguladores e grupos de consumidores de outro" (DEE e MEEK, 1997, p.118, citados por LOWE, 1998, p.181).
14Existe
13Lowe
44
da accountability e controle do regulador15 (VELJANOVSKI, 1991, p.x; ODGERS, 1995, p.7; CRPU, 1996, p.55-56, citado por LOWE, 1998, p.181). Em substituio aos reguladores nicos (agncia reguladora), a literatura reformista corrente (CORRY, 1995, p.11-14; SOUTER, 1994, p.84-86; CRPU, 1996, p.12, citado por LOWE, 1998, p.182) props, segundo Lowe, a utilizao de uma comisso ou board executivo. A comisso seria uma forma de despersonalizar o sistema e criar um certo grau de anonimato. Tambm seria um meio de alcanar um mais amplo equilbrio de objetivos regulatrios. Enquanto o instrumento price cap identificado principalmente com a promoo da eficincia e da competio, os crticos insistem na existncia de mltiplos e algumas vezes conflitantes objetivos (CORRY, 1995, p.10; ERNEST, 1994, p.194-197, citado por LOWE, 1998, p.182), com a regulao tendo como objetivo equilibrar os interesses dos vrios participantes, incluindo o interesse pblico (SOUTER, 1994, p.35-54, citado por LOWE, 1998, p.182). De acordo com essa viso, ressalta Lowe, a comisso, mais do que o regulador nico, poderia proporcionar uma estrutura mais apropriada para monitorar o alcance desses objetivos. De acordo com Lowe, os problemas constitucionais associados tradio de responsabilidade parlamentar britnica e a evidncia de vulnerabilidade das comisses americanas captura regulatria contriburam para deter a escolha da comisso na Gr-Bretanha (CHANTLER, 1933, p.114, citado por LOWE, 1998, p.183). Alm disso, antes de 1939, como a regulao das utilities era feita com base em acordos de fixao de preos ou sliding scale, implementados atravs de contratos ou franchises em um contexto freqentemente local, a forma comisso no se ajustava nem era apropriada. Depois, com a nacionalizao das utilities, continua Lowe, a no
Lowe, nos EUA, diferentemente da Inglaterra, no h audincias pblicas, as decises dos reguladores se do atravs de um processo razoavelmente secreto e podem ser desafiadas em cortes. Na Inglaterra, segundo Lowe, tm havido apenas reformas muito limitadas (LOWE, 1998, p.181): a Comisso de Fuses e Monoplios (MMC) arbitrou disputas entre as utilities e os reguladores e o novo governo trabalhista comeou uma ampla mudana da poltica de competio incluindo o estabelecimento de uma nova Comisso de Competio que assumiu as funes da MMC em 1998 (HARRISON, 1997, citado por LOWE, 1998, nr 9, p.187).
15Para
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aceitao da comisso se deveu, antes, escolha da propriedade pblica como alternativa do que fragilidade da forma "comisso". Com a privatizao e a gesto privada das utilities no haveria, segundo Lowe, mais razo para se negligenciar a forma comisso. Entretanto, para que a forma comisso tenha um desempenho efetivo, faz-se necessrio, segundo Lowe, que a mesma tenha uma viso global dos problemas e que os aprecie de forma justa, que disponha de recursos adequados, que seja monitorada por estatuto, seja independente e, alm disso, assistida por conselhos de consumidores (CRPU, 1996, p.12, citado por LOWE, 1998, p.184) uma vez que a regulao efetiva exige a quebra de assimetrias informacionais no somente entre as utilities e o regulador, mas entre os reguladores e os grupos de consumidores (DEE e MEEK, 1997, p.123, citados por LOWE, 1998, p.184).16
1.3
REGULAO PELO FINANCIAMENTO: ABORDAGENS DE HARVEY (1978) E DE O'CONNOR (1977) As abordagens de Harvey (1978) e de O'Connor (1977) sobre regulao
dos servios pblicos de infra-estrutura so de origem marxista. A justificativa para a regulao desses setores est associada s finalidades que eles cumprem no processo de reproduo econmica (acumulao de capital) e social (reproduo da fora de trabalho) e na legitimidade do sistema capitalista. Harvey parte das leis de acumulao da economia capitalista desenvolvidas por Marx nos volumes I, II e III de O Capital e nos Gundrisse. A racionalidade de interveno do Estado (regulao pelo financiamento), em sua abordagem, surge a partir de uma anlise especfica da natureza dos investimentos que compem tanto o "ambiente construdo" (capital fixo e fundo de consumo) quanto as despesas
ressalta a afirmativa de Trebing (1984, p.237, citado por LOWE, 1998, p.184) de que a efetividade das comisses americanas foi melhorada pela maior participao dos consumidores, mediante a criao dos conselhos de consumidores.
16Lowe
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sociais (investimento em educao e sade), que garantem a reproduo social da classe trabalhadora. Para Marx, segundo Harvey (1978), o capital fixo requer uma anlise especial em funo das peculiaridades de seu modo de produo e de realizao. Os itens que compem o capital fixo so mais usados como apoio do que como insumos diretos do processo de produo e, alm disso, podem ser utilizados por um perodo de tempo relativamente grande. Harvey distingue os itens que compem o capital fixo em capital fixo utilizado no processo de produo e capital fixo que funciona como uma estrutura fsica para a produo. Esses ltimos ele denomina "ambiente construdo para a produo". Do lado do consumo, o raciocnio o mesmo. Um fundo de consumo formado por mercadorias que funcionam mais como apoio do que como objeto direto de consumo. H itens que esto diretamente ligados ao processo de consumo (por exemplo, foges, mquinas de lavar) e outros que atuam como estrutura fsica para o consumo (casas, passeios). Esses ltimos so denominados "ambiente construdo para o consumo". Por outro lado, h itens no "ambiente construdo" que funcionam tanto para a produo como para o consumo (rede de transportes) e itens que podem ser transferidos de uma categoria para outra mediante mudana em seu uso. Alm disso, o capital fixo presente no ambiente construdo imvel no espao: o valor incorporado nele no pode ser movido sem que ele seja destrudo. Os fluxos de capital que iro formar o fundo de consumo e os ativos fixos so denominados de "circuito secundrio de capital". Segundo Harvey (1978), deve haver um supervit de capital e de trabalho em relao s necessidades correntes de produo e de consumo (circuito primrio de capital), a fim de facilitar o movimento de capital para a formao de ativos de longo prazo, particularmente para os que compreendem o "ambiente construdo". A tendncia para a superacumulao na economia capitalista produz tais condies dentro do circuito primrio.
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Entretanto, como os investimentos no "ambiente construdo" tendem a ser de longo prazo e esto abertos ao uso coletivo pelos capitalistas individuais, h dificuldade para estabelecer um preo para os mesmos, resultando em barreiras ao levantamento de recursos junto aos capitalistas individuais para financi-los. Em razo disso, se esses investimentos fossem de responsabilidade dos capitalistas individuais, as necessidades coletivas de produo dos capitalistas ficariam insatisfeitas: os capitalistas individuais tenderiam a superacumular no circuito primrio e a subinvestir no circuito secundrio. Assim, segundo Harvey, uma condio para que haja fluxo de capital para o circuito secundrio a existncia de um mercado de capitais e de um Estado desejoso de financiar e garantir os projetos de longo prazo e de grande escala relacionados ao "ambiente construdo". Na hiptese de superacumulao, o fluxo de recursos do circuito primrio para o secundrio s pode ocorrer se as vrias manifestaes de superacumulao puderem ser transformadas em capital monetrio que possa vir a ser movimentado livremente e sem obstruo para essas formas de investimento. Esse levantamento de recursos s pode ser completado se houver uma oferta de moeda e um sistema de crdito que crie "capital fictcio" no avano real da produo e do consumo. Isso se aplica tanto para o fundo de consumo como para o capital fixo. Para Harvey (1978), como a produo de moeda e de crdito um processo relativamente autnomo, necessrio que existam instituies financeiras e do Estado controlando a produo e a oferta de moeda como um "nervo coletivo central que regula e media as relaes entre os circuitos primrio e secundrio". Em sua opinio, a natureza e a forma de atuao das instituies financeiras e do Estado e as polticas adotadas podem assumir um papel importante no controle e no levantamento de fluxos de capital para o circuito secundrio do capital ou para certos setores especficos (transporte, habitao, servios pblicos). Por outro lado, uma alterao nestas estruturas de mediao pode afetar o volume e a direo do fluxo de capital.
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As despesas sociais que garantem a reproduo social da classe trabalhadora esto includas no "circuito tercirio de capital". Esse circuito compreende, primeiro, o investimento em cincia e tecnologia, e segundo, a ampliao das despesas sociais que se relacionam principalmente ao processo de reproduo da fora de trabalho. Essas ltimas compreendem investimentos dirigidos para a melhoria qualitativa da fora de trabalho do ponto de vista do capital (investimento em educao e sade, que intensificam a capacidade dos trabalhadores no processo de produo) e investimentos em cooptao, integrao e represso da fora de trabalho por meio ideolgicos, militares etc. Para Harvey (1978), a despeito de quo desejveis sejam esses investimentos, os capitalistas individuais normalmente acham difcil faz-lo. Entretanto, como esses investimentos so necessrios para "moldar uma base social adequada para a acumulao", a alternativa passa a ser, ento, constituir (atravs de uma agncia do Estado) meios para canalizar investimentos para pesquisa e desenvolvimento e para a melhoria quantitativa e qualitativa da fora de trabalho. O'Connor (1977), por outro lado, justifica a proviso de servios pblicos por parte do Estado dada a "natureza contraditria" que este tem de exercer na sociedade capitalista com vistas a garantir a "acumulao" e a "legitimao" social do sistema. De um lado, um Estado capitalista que empregue abertamente sua fora de coao para ajudar uma classe a acumular capital custa de outras perde sua legitimidade e, portanto, abala a base de suas lealdades e apoios. De outro, se esse Estado ignorar a necessidade de auxiliar o processo de acumulao de capital, arrisca-se a secar a fonte de seu prprio poder, a capacidade de produo de excedentes econmicos e os impostos arrecadados desse excedente. Assim, segundo O'Connor, o Estado deve criar as condies para que haja a acumulao de capital e a "harmonia social" (O'CONNOR, 1977, p.19). Devido a esse papel duplo que o Estado capitalista tem de exercer, as despesas pblicas, segundo O'Connor, tambm tero um papel duplo correspondente a essas funes bsicas: despesas em "capital social" (exigidas para garantir a
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acumulao privada) e "despesas sociais" (exigidas para manter a "harmonia social", para cumprirem a funo "legitimao" do Estado). As despesas em "capital social" se subdividem em despesas de investimento social e de consumo social. As despesas de investimento social (capital fsico e humano) promovem o aumento da produtividade da fora de trabalho e da taxa de lucro. As despesas de consumo social rebaixam o custo de reproduo da fora de trabalho e ampliam a taxa de lucro (seguro social). As despesas com capital fsico compreendem a despesa com toda a infra-estrutura econmica17. As despesas com capital humano compreendem o ensino, os servios administrativos e outros, em todos os nveis do sistema educativo e cientfico, e os servios de P&D, dentro e fora da instituio educacional (O'CONNOR, 1977, p.108). J as "despesas sociais" so aquelas exigidas para manter a "harmonia social", para cumprir a funo "legitimao" do Estado. Podem ser classificadas em dois subgrupos: bens e servios consumidos coletivamente pela classe trabalhadora (por exemplo, estradas, colgios secundrios e primrios, e instalaes recreativas, transportes de massa, certos cuidados s crianas, instalaes mdico-hospitalares) e seguro social contra a incerteza econmica (por exemplo, seguros de velhice, de desemprego, de sade e de atendimento mdico) (O'CONNOR, 1977, p.108 e 129).
1.4
EXPERINCIAS INTERNACIONAIS As transformaes que vm ocorrendo na indstria de saneamento
possibilidade de separao dos sistemas de produo e distribuio de gua, de um lado, e de coleta e tratamento de esgoto, de outro, como demonstram casos comuns
exemplo, estradas, aeroportos, ferrovias, portos e obras para transportes, instalaes de eletricidade, de gs, de guas e esgotos e outras relacionadas com projetos de desenvolvimento industrial; prdios e equipamentos para educao, para pesquisa, e desenvolvimento; investimento em melhoria de terras e guas, investimentos correlatos na agricultura, minerao e construes; projetos de renovao urbana, como estruturas comerciais, estdios esportivos, garagens para estacionamento e assim por diante (O'CONNOR, 1977, p.108).
17Por
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na Europa (Espanha), Estados Unidos e tambm no Brasil18 no tm sido suficientes para advogar uma soluo de mercado geral para essa indstria privatizao atravs da venda de ativos e gesto privada19 dos servios como ocorreu na Gr-Bretanha. A Frana, por exemplo, tem uma longa tradio (desde 1920) de gesto privada dos servios de saneamento mas com propriedade pblica dos ativos. No modelo dominante francs (affermage),20os investimentos so de responsabilidade do setor pblico (municpios) e a explorao dos servios privada com base num contrato de concesso. A empresa privada21, alm de explorar o servio, responsabiliza-se pelos investimentos de manuteno e renovao de instalaes,22 sendo sua remunerao correspondente parcela do preo da gua relativa aos custos de explorao. A outra parcela do preo, destinada a cobrir a recuperao do
Companhia Estadual de Saneamento de So Paulo (Sabesp) produz a gua distribuda por algumas prefeituras localizadas na Regio Metropolitana de So Paulo (MELO, 2002). Por outro lado, algumas concesses municipais desses servios iniciativa privada j vm sendo parciais, como demonstram os exemplos de Ribeiro Preto (esgoto), So Carlos (gua), Jundia (esgoto), Itu (esgoto), Araatuba (gua) (cf. captulo 4 desta tese). vrias formas de participao privada na indstria de saneamento: contrato de administrao ou gesto, arrendamento (affermage), admisso de parceiro estratgico com ou sem contrato de gesto ou operao, concesses plenas, venda de controle acionrio de CESBs ou de CMSBs (Companhias Municipais de Saneamento Bsico), e as concesses parciais do tipo build, operate and transfer (BOT), estas as mais freqentes (LOW-BEER, 2000, p.23). que 60% das comunas (cerca de 42 milhes de habitantes e 70% do volume de gua distribuda) escolheram a delegao da gesto de servios s empresas privadas no modelo de affermage (SEPURB, 1995, p.162). experincia francesa deu origem criao e ao desenvolvimento de empresas especializadas na gesto de servios de gua, existindo, em 1995, cerca de 65 empresas desse tipo na Frana. Entretanto, cerca de 80% da populao francesa atendida por apenas cinco grandes grupos privados, sendo que dois deles, a CGE (Compagnie Generale des Eaux) e a LED (Lyonnaise des Eaux), dominam o mercado. A populao francesa (inclusive das zonas rurais) est quase totalmente servida por abastecimento de gua (99%) (SEPURB, 1995, p.152). despeito da propriedade dos ativos e os novos investimentos serem fundamentalmente estatais, a parceria com o setor privado permite financiar os investimentos novos de maior vulto atravs de contratos BOT (Built, Operate and Transfer) (SEPURB, 1995, p.175).
22A 21A 20Estima-se 19H
18A
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investimento, de responsabilidade do governo. A remunerao da empresa se d com base em frmulas e condies estabelecidas no contrato, estando o usurio protegido contra qualquer aumento unilateral do preo da gua. At 1989 no existia na Frana uma exigncia formal de concorrncia para a concesso dos servios. Alm de licitao, utilizava-se a negociao direta. Porm, a partir de 1991, com o objetivo de atender s exigncias estabelecidas pela Comisso Europia (Diretiva 440/89), promulgou-se a Lei n.o 3/91, que institucionalizou a obrigatoriedade de licitao pblica. Por outro lado, na Frana, a regulao da prestao dos servios no se d por agncia reguladora.23 H uma diviso de responsabilidades entre o governo central (atravs dos Ministrios de Meio Ambiente e de Sade Pblica), regional (Agncias de Bacias Hidrogrficas) e local (prefects dos departamentos). As tarifas so determinadas pelas comunidades locais ou pelo Conselho Municipal ou Sindicato no caso de consrcios intermunicipais com base em preo fixado na data de incio do contrato e, aps certo prazo, podem ser ajustadas ou revistas com base em condies econmicas previstas24. Tambm est prevista a redistribuio de benefcios decorrentes de economias de escala ou de ganhos de produtividade aos usurios (SEPURB, 1995, p.161-174). Nos Estados Unidos, o aparato regulatrio (financeiro e ambiental) dificulta a participao privada sob a forma de venda de ativos. O tratamento privilegiado concedido pelo cdigo tributrio nacional s empresas pblicas apontado como um dos principais responsveis por esse processo:
Turolla, a regulao francesa, conhecida como "regulao por processos", "ocorre em um marco legal geral adaptado s condies locais em contratos de delegao de servios". O "controle social" se d "por meio da prpria eleio dos dirigentes que so os outorgantes dos contratos" (TUROLLA, 2002, p.10).
24Aumentos
23Segundo
salariais, de custos de produtos, de custos de energia, etc.
52 Um fator-chave na venda limitada dos servios de gua e esgoto na segunda metade do sculo XX tem sido o cdigo tributrio americano, o qual tem implicitamente desencorajado a propriedade privada na infra-estrutura. Por muitos anos, significativos subsdios do governo federal para construo foram disponibilizados para as utilities pblicas, a maioria para a construo de servios de tratamento de esgoto com o objetivo de cumprir com o Clean Water Act no final dos anos 1970 e nos anos 1980. Tais subsdios no apenas favoreceram a liderana do setor pblico no atendimento das metas ambientais naquele perodo, como tornaram a mudana de propriedade impraticvel. At 1992, se exigia dos municpios que recebiam tais subsdios federais serem reembolsados em 100% quando da venda dos ativos a um operador privado (NADOL, SEIDENSTAT e HAKIM, 2000, p.11-12).
A partir de 1997, novas regulamentaes tributrias emitidas pelo Tesouro americano incentivaram a ampliao da participao privada nessa indstria mediante contratos de concesso para operao e manuteno dos servios25, sendo as empresas francesas os principais operadores desses contratos:
Depois de ser pressionado por forte lobbie da Conferncia dos Prefeitos, o Tesouro dos EUA emitiu uma nova regulamentao de impostos em 1997 que veio dar suporte aos contratos de operao e administrao dos servios de saneamento de longo prazo. Anteriormente s novas regras, se um servio fosse contratado por mais de 5 anos, ele era considerado privado e se tornava inelegvel para um financiamento de capital com iseno de impostos. Depois da modificao de 1997, contratos acima de 20 anos foram permitidos sem que essa condio impedisse a contratao de financiamento com iseno de impostos (NADOL, SEIDENSTAT e HAKIM, 2000, p.14).
Apesar do tratamento mais flexvel concedido empresa privada pelos governos Bush (1992) e Clinton, ainda permanecem nos Estados Unidos significativas barreiras estruturais ampliao da venda dos sistemas de gua e esgoto. Como exemplos dessas barreiras podem ser citados o fato de as dvidas municipais serem isentas de impostos enquanto as dvidas privadas, no resultando num menor custo de emprstimos para as empresas do setor pblico e o tratamento privilegiado concedido pela regulao ambiental ao empreendimento pblico frente ao privado (NADOL, SEIDENSTAT e HAKIM, 2000).
que no final dos anos 1980 apenas 100 a 200 empresas de gua e esgoto tinham sua operao contratada (privada), enquanto em 1997 esse nmero aumentou para mais de 1.200 empresas em 44 estados (NADOL, SEIDENSTAT e HAKIM, 2000, p.3-4).
25Estima-se
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O exemplo clssico de privatizao mediante venda de ativos atravs da Bolsa de Valores e gesto privada dos servios o da Gr-Bretanha. Essa opo, a partir do final dos anos 1980, decorreu de uma orientao deliberadamente privatista do governo conservador da Primeira Ministra Margareth Tatcher, que viu na privatizao a forma de aumentar a eficincia dos servios pblicos. Essa experincia deu origem a um acirrado processo de aquisies e fuses de empresas agigantamento das holdings controladoras das companhias de saneamento que evoluram para conglomerados (multi-utilities) com interesses em outros setores (diversificao) e pases (AMPARO et al., 2000, p.20-21) que acabou por dificultar a misso do regulador setorial (OFWAT)26, cuja atuao e instrumentos regulatrios utilizados (price cap e yardstick competition), uma vez que restritos a sua rea de competncia27, so limitados para coibir um novo tipo de abuso comercial que surge desse processo e que no se enquadra em domnio de mercado nem em
OFWAT (Office of Water Services), rgo independente criado em 1989, responsvel pela regulao econmica das utilities de gua e esgoto britnicas. As suas principais atribuies so garantir uma taxa de retorno do capital adequada s companhias, garantir que as mesmas cumpram seus programas de investimento e aprimorem seus servios, bem como garantir o cumprimento dos padres de qualidade definidos no Water Industry Act de 1991 (OFWAT, 1994b, citado por AMPARO et al., 2000, p.16). acordo com Toledo, "anlises de pesquisadores britnicos (Bishop, Mayer e Kay, 1995a e 1995b; Bishop e Kay, 1988) sobre o processo de regulao britnico nos anos 1980 e 1990 mostram que a misso do regulador setorial muito dificultada quando ocorre diversificao do escopo". Essa dificuldade "decorre do fato da empresa prestadora dos servios tender a subsidiar a entrada em nichos competitivos de mercado s expensas da renda extraordinria auferida na explorao dos segmentos em que tem mercado cativo. Nesse caso, o regulador setorial que est limitado por definio ao escopo estritamente afeto a sua competncia fica desprovido de instrumentos de controle que impeam essa prtica. Dessa maneira, a empresa tende a uma dominao horizontal do mercado, em uma poro definida de territrio, dentro da qual tende a eliminar a competio em todos os servios pblicos para os quais se habilita" (TOLEDO SILVA, 2003, p.26).
27De
26 O
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domnio sobre a cadeia produtiva (prtica de subsdios cruzados entre os diversos setores em que a empresa atua)28. A experincia reguladora britnica ps-privatizao centrou-se, at 1995, no aumento de tarifas29, trazendo como conseqncia o aumento da inadimplncia e o comprometimento da renda disponvel dos consumidores com o pagamento de gua, especialmente para aqueles de baixa renda algumas categorias de consumidores de baixa renda passaram a comprometer aproximadamente de 3% a 9% de sua renda disponvel no pagamento de gua, alm do problema adicional que representavam para o governo os cortes no fornecimento de gua.30 Aps a reviso tarifria de 1994/1995, o foco da regulao na Gr-Bretanha mudou, passando a se concentrar na legitimidade dos rgos de representao dos
acordo com Toledo Silva (2003, p.26), "a formao de monoplios sobre servios urbanos ou regionais de mltiplas funes pblicas, do ponto de vista do escopo isolado, no chega a ter dominao de mercado, uma vez que esta caracterizada segundo grandes agregados macroregionais ou mesmo em nvel nacional", tampouco "tem dominao sobre a cadeia produtiva, pois o mercado cativo se forma sob funes paralelas e de escopo diversificado". Neste caso, segundo este autor, "define-se uma forma particular de abuso comercial at agora muito pouco considerada na estruturao dos sistemas setoriais e, menos ainda, nas competncias de entidades regionais e locais responsveis pelo desempenho do conjunto dos servios pblicos em suas jurisdies. As polticas regionais e urbanas tm ignorado, na formulao de seus objetivos e instrumentos, o enorme domnio que podero ter as empresas privadas de infra-estrutura sobre a estruturao das cidades, a justia social e a qualidade de vida urbana". justificativas do OFWAT para o aumento das tarifas at 1995 eram os seguintes: necessidade de reposio dos ativos das Regional Water Authorities (RWA) dada a condio precria dos mesmos; necessidade de tornar o negcio atrativo aos investidores privados quando do momento da venda das companhias regionais em Bolsa de Valores; volume muito elevado dos investimentos requeridos para dar cumprimento s diretivas da Comunidade Europia; know-how incipiente do governo (antes da privatizao) sobre o estado dos ativos e sobre o valor das companhias regionais; repasses automticos dos custos relacionados ao cumprimento de normas ambientais mais rgidas exigidas s empresas por parte da Agncia de Meio Ambiente e Inspetoria de gua Potvel (AMPARO et al., 2000, p.20). Inglaterra, para os consumidores de baixa renda que recebem auxlio financeiro do sistema previdencirio oficial, o valor da tarifa de gua fixada em 1% da renda. Porm, ainda assim, h problemas de inadimplncia. Quando esse problema ocorre, a desconexo tem de ser autorizada pela Justia (AMPARO et al., 2000, p.20).
30Na 29As
28De
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consumidores e na possibilidade de preservao da competio no setor diante da forte concorrncia e do agigantamento e diversificao das empresas. A partir de 1995, o governo elaborou um documento (A Fair Deal for Consumers) com propostas de aperfeioamento do modelo de regulao dos servios pblicos de gua, gs, eletricidade e telecomunicaes na Inglaterra e no Pas de Gales. A preocupao era garantir uma defesa mais eficiente dos consumidores no modelo de regulao dos servios de utilidade pblica. Uma das principais sugestes do documento foi a criao de conselhos de consumidores independentes dos rgos reguladores. A justificativa era de que as mudanas pelas quais estava passando a regulao dos servios de utilidade pblica em funo da entrada de novos competidores no mercado e da formao dos conglomerados (multi-utilities companies) tornavam imprescindvel a criao de uma representao efetiva, forte e independente, que fosse capaz de defender os interesses dos consumidores, inclusive os de baixa renda. Alm disso, o governo tambm expressou nesse documento a sua preocupao com a reduo do nmero de operadoras resultante do processo de fuses, incorporaes, diversificao e agigantamento dos grupos controladores e o prejuzo que essa diminuio traria para o exerccio da competio comparativa (yardistick competition) (AMPARO et al., 2000, p.21-23). Para fomentar a competio diante do intenso processo de fuses e aquisies, o OFWAT, a partir da, passou a adotar outros instrumentos alm da competio comparativa (yardstick competiton), como: a concesso de licenas (inset appointments) para que uma companhia pudesse atuar na prestao de servios de gua e esgoto em reas isoladas atendidas por outro concessionrio; modificaes legais que facilitassem a insero de uma companhia alm de sua rea de concesso (cross-boundary supplies); a utilizao por outra companhia de uma mesma adutora (common carriage) e a liberalizao da implantao de conexes (AMPARO et al., 2000, p.24). E para coibir a prtica de abusos comerciais advindos do processo de diversificao e agigantamento dos grupos controladores, o OFWAT tomou medidas
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no sentido de identificar, separar e proteger os ativos e resultados das companhias de saneamento dos demais interesses de cada grupo, com o objetivo de evitar a prtica de subsdios cruzados ou o repasse de custos indevidos que lesassem os consumidores. Alm disso, realizou esforos para melhorar o nvel de informao sobre a posio financeira e contbil das holdings e de cada companhia de saneamento, procurando verificar o valor dos dividendos pagos pela companhia ao grupo controlador e o montante finalmente declarado por este ao Fisco (OFWAT, citado por AMPARO et al., 2000, p.24). Alm disso, o governo, preocupado com o excessivo poder discricionrio do OFWAT, props que os rgos reguladores passassem a atuar de acordo com as determinaes e leis implementadas pelo governo, especialmente quanto aos aspectos sociais e ambientais (AMPARO et al., 2000, p.24-25). Enfim, a privatizao atravs da venda de ativos no tem sido a soluo comum adotada para a indstria de saneamento na maioria dos pases. Entretanto, estudo realizado pela OCDE (1999) na maior parte dos pases que compem essa organizao revelou, para essa indstria, as seguintes tendncias gerais: aumento da participao privada mediante contratos de concesso; uma maior autonomia gerencial das empresas, com o Estado ampliando o papel de regulador dos servios em vez de provedor; busca de recuperao completa de custos por parte das empresas entretanto, com a tarifa31 sendo usada para alcanar um amplo conjunto de objetivos (econmico, ambiental e social) e no apenas gerar receita; eliminao de subsdios cruzados ou maior transparncia na sua utilizao; separao das contas de gua das de esgoto com uma tendncia de se cobrar pelos servios de esgoto com base nos custos reais de tratamento; criao de estruturas tarifrias especiais para grandes usurios industriais de gua; e adoo de estruturas tarifrias sociais inovadoras dada a preocupao com o acesso dos consumidores
maior parte dos pases as tarifas tm dois componentes (um fixo e outro volumtrico), com o componente volumtrico compondo pelo menos 75% da conta de gua (OECD, 1999).
31Na
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domsticos aos servios (OECD, 1999, p.9-11). Cabe ressaltar que o acesso domstico da populao dos pases da OCDE oferta pblica de gua e tratamento de esgoto alto para a maioria dos pases prximo de 100% para gua e mais de 70% para esgoto (OECD, 1999, p.140). Apesar de ter observado uma tendncia geral das empresas de buscar recuperar todos os custos, essa pesquisa da OCDE tambm demonstrou que os pases que atingiram a chamada universalizao nos servios de saneamento32 esto situados num grupo de renda per capita maior que US$ 20.000/ano caso da maior parte dos pases da Unio Europia, EUA e Canad e que apenas uma parte deles repassava a maior parte dos custos de proviso dos servios para a tarifa. Entre estes se encontravam a Alemanha, a Frana, a Inglaterra, o Pas de Gales e a Dinamarca. Os outros utilizavam recursos do oramento pblico para garantir a proviso desses servios.
Uma anlise mais detalhada das tarifas praticadas nos pases que j atingiram a universalizao mostra que parte dos pases optou por utilizar os recursos do oramento pblico para proviso dos servios e outros optaram por permitir a cobrana de tarifas que proporcionem a recuperao quase total dos custos de proviso destes servios. No primeiro grupo esto pases como EUA e Canad, que praticam tarifas abaixo de US$ 1 por metro cbico de gua e esgoto. No segundo grupo esto pases como Alemanha, Frana, Reino Unido, Dinamarca, entre outros, com tarifas acima de US$ 3 por metro cbico33 (CAMARGO e SANTOS, 2002, p.63, comentando os resultados dessa pesquisa da OCDE).
1.5
MARCO TERICO PARA AVALIAR A PROBLEMTICA DA REGULAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO A indstria de saneamento caracterizada por baixo dinamismo tecnolgico
e pequena variedade de servios quando comparada de outros setores de infraestrutura (energia e telecomunicaes) e tambm presta um servio de carter
32Cobertura
de abastecimento de gua maior que 90% e de coleta e tratamento de esgotos
acima de 80%.
33Soma
de tarifa de gua e esgoto.
58
essencial com grande impacto sobre a sade da populao e sobre o meio ambiente , longe, portanto, de ser considerado uma commodity. A despeito da separao dos sistemas de produo e distribuio de gua e de coleta e tratamento de esgoto ser uma tendncia que vem sendo observada em vrios pases e tambm no Brasil, a presena de sunk costs e o monoplio natural ainda so caractersticos dessa indstria, este ltimo pelo menos em algumas etapas de sua cadeia produtiva. Em funo de problemas de natureza macroeconmica (crise fiscal dos Estados) e microeconmica (busca de uma gesto mais eficiente das empresas), tem-se observado uma tendncia geral para o aumento da participao privada nessa indstria, embora, como visto, a privatizao atravs da venda de ativos no seja a soluo mais comumente verificada. Essa opo tem resultado na reduo do papel do Estado como provedor desses servios e na sua ampliao como regulador da atividade. Em geral, conforme demonstrado anteriormente, os objetivos da regulao so mltiplos mas podem ser resumidos, de forma simplificada, na busca da eficincia da indstria e da eqidade na prestao dos servios. Entretanto, os instrumentos regulatrios utilizados nem sempre so compatveis com o alcance simultneo de metas de eficincia e de eqidade pretendidos. Apesar de ter sido observada uma tendncia de a indstria de saneamento da maioria dos pases da OCDE cobrir todos os custos com a tarifa, a maioria dos pases dessa organizao que atingiram a universalizao desses servios e que se encontram numa faixa de renda per capita anual acima de U$ 20.000 no repassa todos os custos para a tarifa, recorrendo a recursos do oramento. Esse fato, por si s, demonstra o quanto o alcance de metas de eqidade na prestao dos servios depende de deciso poltica. Por outro lado, preocupaes com a eficincia dessa indstria requereriam a implantao de regimes tarifrios com base em estrutura de preos (custos) em segmentos distintos de mercado, em vez de tarifas nicas em um nico mercado, assim como a separao das contas (gua e esgoto), plena recuperao de custos e eliminao de subsdios cruzados. E por se tratar de uma indstria com baixo dinamismo
59
tecnolgico e que oferece um servio bsico e essencial (alcance universal), a regulao deveria ser mais focada em preo (mais interventiva) do que indstrias de maior dinamismo tecnolgico como a de telecomunicaes (POSSAS et al., 1997). A privatizao mediante venda de ativos e a instituio do regulador nico (agncia reguladora) e de instrumentos regulatrios price caps e yardstick competition mecanismos associados ao modelo britnico foram adotadas no Brasil para os setores de energia eltrica e de telecomunicaes, durante os governos do expresidente Fernando Henrique Cardoso, embora os desenvolvimentos ocorridos com as utilities britnicas ps-privatizao tenham posto em xeque a utilizao desses instrumentos como forma de garantir a eficincia da indstria e a eqidade na prestao dos servios. O regulador nico foi posto em xeque por razes associadas a sua perda de controle da indstria regulada em funo do intenso processo de diversificao que passou a ocorrer aps a privatizao, com a prpria diversificao surgindo como uma forma de a indstria escapar da regulao nos setores regulados; por razes associadas accountability (falta de transparncia) e assimetria de informao entre a agncia e a indstria regulada; pelo excesso de discricionariedade do regulador e tambm pelo oramento limitado dessas agncias, dando origem a problemas de captura. A utilizao do instrumento price cap foi posta em xeque por ter dado margem obteno de lucros anormais no associados ao gerencial das empresas, em funo do aumento da insatisfao pblica com os altos preos cobrados pelos servios, pelas dificuldades na escolha do ndice de preos a ser utilizado na frmula e tambm pelo enfoque limitado desse instrumento desconsiderao da eqidade e dos efeitos distributivos. Alm disso, a prpria diversificao das atividades das empresas entre setores regulados e no regulados dificultou a aplicao desse instrumento por parte do regulador setorial, uma vez que deu margem prtica de subsdios cruzados. Por outro lado, o exerccio da yardstick competition (competio comparativa) foi prejudicado em funo do intenso processo de fuses e incorporaes ocorrido com as utilities britnicas ps-privatizao.
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No Brasil, a indstria de saneamento est fortemente marcada pelo modelo institucional definido pelo Plano Nacional de Saneamento (Planasa), no incio dos anos 1970 preponderncia das companhias estaduais na prestao dos servios. Entretanto, em funo dos problemas de natureza macroeconmica que redundaram no esgotamento do modelo de financiamento estatal, no final dos anos 1980, e em razo dos problemas de natureza fiscal que levaram os governos da dcada de 1990 a imprimirem uma orientao privatista para o setor, passou a ocorrer um aumento da participao privada nessa indstria. Esse processo vem ocorrendo, fundamentalmente, mediante o aumento do nmero de concesses municipais ao setor privado atravs de contratos de concesso (plenos ou parciais) a exemplo do que se deu com a Frana e vem ocorrendo nos Estados Unidos , mas vem ocorrendo, tambm, atravs da venda de parte das aes das companhias estaduais ao setor privado e mediante participao do setor privado na gesto dessas empresas. Essas concesses vm acontecendo sem que se tenha aprovado at o presente momento um marco regulatrio para o setor, apesar de vrias iniciativas nesse sentido, desde a segunda metade dos anos 1990. A grande dificuldade de aprovao de um marco regulatrio para o setor tem repousado na falta de consenso quanto titularidade dos servios se municipal, em qualquer caso, ou se estadual, no caso dos municpios que tm os sistemas integrados mas tambm na falta de definio quanto origem dos recursos que financiaro os investimentos necessrios para garantir metas razoveis de cobertura dos servios. A origem da primeira dificuldade falta de consenso quanto titularidade dos servios se encontra nos interesses conflitantes das partes interessadas companhias estaduais x municpios. As companhias estaduais, de um lado, interessadas em manter os servios sob sua responsabilidade com base na manuteno do subsdio cruzado tal como desenhado no Planasa; os municpios, de outro, interessados em manter a titularidade dos servios, em qualquer caso quando os servios so de interesse local ou de interesse comum (compartilhados por mais
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de um municpio) , para ter a liberdade de explorar esses servios diretamente ou conceder sua explorao a terceiros, ficando com a responsabilidade de regul-los. A dificuldade de se definir a origem dos recursos que permitiro o financiamento dos investimentos decorre de trs razes. Primeiro, da tarifa, que hoje, num quadro de ausncia de investimentos, no consegue cobrir todos os custos de proviso dos servios, quanto mais num quadro de retomada dos investimentos no setor. Segundo, as metas de ajuste fiscal levadas a cabo pelos governos do expresidente Fernando Henrique Cardoso e tambm pelo governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva dificultam o endividamento do setor pblico as companhias estaduais e as autarquias municipais fazem parte desse universo , impedindo a retomada de investimentos no setor em nveis razoveis. Terceiro, da dificuldade de definir de onde viro os recursos para garantir o acesso da populao mais pobre aos servios e, tambm, como estes recursos sero aplicados: o subsdio cruzado permanecer no novo modelo? Como ele ser implementado? No seria melhor que o modelo previsse subsdios diretos com recursos de natureza oramentria j que poderiam ser contemplados como parte da poltica do Welfare System, ser mais transparentes e, alm disso, no interferir na eficincia das empresas? Em razo desses fatos, a linha de investigao seguida por esta tese procura analisar as caractersticas gerais da interveno do Estado brasileiro na infra-estrutura e nos servios de saneamento, em particular, com dois objetivos. Primeiro, demonstrar que as caractersticas da indstria de saneamento e as condies de eficincia em que vm sendo prestados esses servios no Brasil nos anos recentes (1995-2002) no apontam para uma soluo institucional geral que implique, por exemplo, a extino do modelo Planasa. Segundo, demonstrar que o alcance de metas de eqidade desses servios no Brasil expanso dos servios de forma a atender expanso da demanda e garantir o acesso da populao aos servios depende da garantia de financiamento pblico (oneroso e no oneroso) e da adoo de uma poltica de subsdios transparente e que no prejudique a eficincia das empresas.
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Nesse sentido, o segundo e o terceiro captulos procuram resgatar a histria da regulao da infra-estrutura no Brasil e dos servios de saneamento em particular, procurando mostrar como a regulao desses servios esteve baseada num conjunto de controles implcitos que, antes de 1930, objetivavam garantir uma rentabilidade mnima s concessionrias estrangeiras que exploravam esses servios com base em recursos de natureza oramentria e que, posteriormente, com a nacionalizao e estatizao dos servios, estiveram baseados na garantia de financiamento pblico e na regulao pela taxa de retorno, instituda pelo Cdigo de guas (1934), que prevaleceu at o incio dos anos 1990 a qual estabelecia limites apropriao dos lucros por parte dos concessionrios e que era realizada atravs dos vrios Ministrios setoriais. Com a ruptura do modelo de financiamento pblico ocorrida nos anos 1980 e a opo clara dos governos da dcada de 1990 de privatizar a infra-estrutura, a preocupao com a eficincia passou a dominar o debate da infra-estrutura e dos servios de saneamento no Brasil, trazendo consigo a viso de que era possvel universalizar esses servios submetendo-os lgica do capital privado. Nesse sentido, a nova Lei de Concesses (Lei n.o 8.987/1995), as privatizaes da infraestrutura e os marcos regulatrios setoriais definidos para os setores de energia eltrica (Lei n.o 9.074/1995) e telecomunicaes (Lei n.o 9.472/1997), durante o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, inauguram no Brasil um modelo de interveno do Estado de caracterstica neoliberal, em que a regulao da infraestrutura evoluiu para um conjunto de controles explcitos nos moldes do que foi adotado pelas utilities britnicas. O terceiro captulo procura mostrar que esse mesmo governo quis imprimir aos servios de saneamento a mesma trajetria definida para os setores de energia e de telecomunicaes. A ruptura do modelo de financiamento estatal e de regulao pela taxa de retorno institudo pelo Plano Nacional de Saneamento (Planasa) nos anos 1960 deu lugar, a partir dos anos 1990, ao aumento da participao privada nessa indstria e a subseqentes tentativas do governo de aprovar um novo marco
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regulatrio (PL 4.147/2001), que previa a privatizao da indstria atravs da venda em bloco das aes das companhias estaduais de saneamento com posterior adoo dos instrumentos regulatrios price caps e yardstick competition, sem, no entanto, definir uma poltica nacional de saneamento que previsse meios para garantir a universalizao dos servios. Esse captulo tambm procura mostrar que o governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva vem tentando imprimir uma mudana de tratamento para o setor ao elaborar a proposta de um novo marco regulatrio e uma poltica nacional de saneamento. Entretanto, essa proposta, ainda sob a forma de projeto de lei (PL 5.296/2005), tambm vem sendo objeto de inmeras crticas: contraria, entre outras questes, o interesse das companhias estaduais, ao prever a titularidade municipal dos servios mesmo nas regies metropolitanas, e obscuro quanto origem dos recursos que iro garantir a expanso dos investimentos necessrios para atingir metas razoveis de cobertura dos servios. Finalmente, o quarto captulo avalia em que condies de eqidade e de eficincia vm sendo prestados os servios de saneamento no Brasil nos anos recentes. Com relao s condies de eqidade, procurando mostrar que, diante de um quadro de completa insuficincia de saneamento populao, os limites impostos pela tarifa e pelo atual nvel de investimentos no setor impedem, de um lado, o alcance de metas razoveis de expanso dos servios e, de outro, que a soluo provenha da privatizao atravs da venda de ativos com repasse integral de todos os custos para a tarifa sem qualquer mecanismo de transferncia. Com relao s condies de eficincia, procurando mostrar, de um lado, que, diante do quadro atual em que vm sendo prestados esses servios no Brasil com prestadores de abrangncia regional e local e com gesto pblica e privada , no possvel eleger um modelo que seja mais eficiente e, de outro, que a opo por uma forma ou outra de prestar os servios no deve ser pautada unicamente por critrios de eficincia, uma vez que determinantes de natureza poltica e federativa certamente precisam ser considerados e respeitados numa democracia.
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INTERVENO DO ESTADO E REGULAO DA INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL
O ps-guerra caracteriza-se por um aumento da interveno do Estado na maioria das economias capitalistas. Nas economias capitalistas desenvolvidas, essa interveno se deu atravs da criao e consolidao de um Estado do Bem-Estar (Welfare State) que promoveu a implantao do moderno Estado Previdencirio, garantindo a ampliao de transferncias de renda e a expanso da prestao de servios sociais como educao, sade e infra-estrutura urbana e do aumento da participao direta na produo, consolidando um padro de interveno de inspirao keynesiana (PRADO, 1998, p.49). Entretanto, com a crise da economia capitalista em fins dos anos 1970, a maior parte dos pases enfrentou uma crescente deteriorao de suas contas pblicas (crise fiscal e financeira) que se refletiu num aumento progressivo do endividamento pblico e no esgotamento do modelo de interveno keynesiano. Para a maioria das economias capitalistas desenvolvidas, essa deteriorao das contas pblicas esteve associada intensa utilizao dos instrumentos fiscais para garantir o Welfare State (aumento das transferncias e da carga tributria) e para promover a reestruturao produtiva de suas economias em meio crise (PRADO, 1998, p.52). O resultado dessa intensa utilizao da poltica fiscal foi uma ampliao dos nveis de endividamento do setor pblico na maioria dos pases. O exacerbamento da crise fiscal e o surgimento de um cenrio poltico conservador nas principais economias capitalistas resultou, ento, no recuo das polticas keynesianas e na abertura de espao para a "legitimao das polticas privatizantes", que passam a ocorrer a partir de 1979/80 (PRADO, 1998, p.53-56). No Brasil, at 1930, a atuao do Estado na economia foi muito mais regulatria, ampliando a partir da, gradativamente, a sua atuao como produtor,
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financiador e regulador do desenvolvimento. O desenvolvimentismo34, ideologia econmica de sustentao do projeto de industrializao como forma de superao da pobreza e do atraso desenvolvida pelos economistas da Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal) no final dos anos 1940 marcou a atuao do Estado brasileiro dos anos 1950 at a crise fiscal dos anos 1980. Assim, no ps-guerra, a ao do Estado na economia brasileira foi mais voltada para a ampliao de investimentos, para o apoio financeiro a setores estratgicos produo de insumos bsicos e constituio dos setores de infraestrutura e de grande importncia tecnolgica (em geral, bens de capital) e, em menor escala, bens de consumo durvel e para o planejamento do desenvolvimento econmico do que para a montagem de um Welfare State (GIAMBIAGI, 2000, p.96;
PRADO, 1998, p.49).
Nesse sentido, a crise fiscal dos anos 1980 no Brasil apresenta caractersticas distintas das apresentadas pelas economias capitalistas desenvolvidas. Aqui, a crise decorreu do esgotamento do padro de financiamento com endividamento externo que sustentou os programas de desenvolvimento do ps-guerra e que se interrompeu, no incio da dcada de 1980, com a crise da dvida e a interrupo dos fluxos de financiamento externo. Uma das principais repercusses dessa crise foi sobre o setor pblico e as estatais. O setor pblico teve sua situao econmico-financeira deteriorada em funo de os riscos do ajuste terem ficado sob sua responsabilidade, com a conseqente estatizao da dvida externa privada e o aumento da dvida pblica interna ps-fixada e
viso de Fiori (2003, p.124), o desenvolvimentismo foi a forma encontrada pelas vrias fraes nacionais ou regionais da classe dominante brasileira, ameaadas por presses vindas de "baixo" das classes menos favorecidas e por sua "prpria heterogeneidade interna", de garantirem sua prpria sobrevivncia no perodo compreendido entre a Primeira Guerra Mundial e a crise dos anos 1970/80. O desenvolvimentismo sob a forma de busca do crescimento econmico representou uma "fuga para frente", uma soluo peculiar para acomodar os diversos interesses de classe e de fraes da classe dominante sem enfrentar seus conflitos internos e as reivindicaes populares por uma democratizao da terra e da riqueza.
34Na
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dolarizada. As estatais tornaram-se deficitrias e incapazes de alavancar os recursos necessrios para financiar seus investimentos em funo das seguintes razes: do aumento do seu passivo externo resultante da poltica de crescimento com endividamento dos anos 1970 e da poltica de restrio dessas empresas ao crdito domstico com vistas a obter divisas para fechar o Balano de Pagamentos nos anos 1980; da reduo de suas receitas operacionais, em virtude da poltica de compresso tarifria praticada nos anos 1980; da conteno de suas despesas de investimento, devido poltica de ajuste fiscal dos anos 1980. A crescente deteriorao da situao econmico-financeira das estatais e a incapacidade do Estado de financiar os seus investimentos fizeram com que o aumento da capacidade produtiva e a modernizao tecnolgica dessas empresas fossem sacrificados. Isso aconteceu sobretudo nos setores-chave de infra-estrutura. Apesar de apresentar caractersticas distintas, a crise fiscal dos anos 1980 foi, ento, o elemento determinante na deciso de privatizar35 tanto aqui no Brasil como na maioria dos pases. No Brasil, a privatizao inicia-se nos anos 1980, mas s se torna prioridade da poltica econmica no incio dos anos 1990 com o Plano Nacional de Desestatizao (1990). A partir da, a privatizao inserida dentro da estratgia geral do governo, que passa a contemplar a promoo das chamadas "reformas de mercado" abertura comercial, desregulamentao da economia, reduo do tamanho do Estado etc. (GIAMBIAGI, 2000, p.378). Nesse sentido, este captulo procura mostrar as transformaes que ocorreram na atuao do Estado na economia brasileira e na regulao da infraestrutura, em particular, desde o momento em que esses servios foram constitudos
o termo "privatizar" no mesmo sentido de Prado (1998), que identifica a privatizao como a "progressiva retirada de regulamentaes setoriais, interferncia na gesto, fluxos de recursos fiscais compensatrios e, finalmente, do estoque de capital aplicado, todos eles movimentos que aproximam a empresa/setor da forma tpica de atuao privada" (PRADO, 1998, p.43).
35Entendendo
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(incio do sculo XIX) e em que eram explorados por concessionrias estrangeiras, passando por sua nacionalizao e crescente estatizao (dos anos 1930 em diante) at os anos 1990, quando se opta por um modelo privado de explorao desses servios e por um modelo regulatrio baseado em controles explcitos nos moldes do que foi adotado para as utilities britnicas.
2.1
DO ESTADO DESENVOLVIMENTISTA AO ESTADO NEOLIBERAL DOS ANOS 1990 A ao do Estado na economia brasileira, at os anos 1930, foi
fundamentalmente regulatria. Protegeu a indstria, utilizando instrumentos tarifrios e cambiais, garantiu uma rentabilidade mnima para as empresas concessionrias em alguns setores de infra-estrutura (nos sistemas de transportes e nos servios de utilidade pblica) em que os investimentos eram de responsabilidade do capital estrangeiro (regulando a tarifa de forma a conciliar os interesses dos usurios e das empresas por via de recursos de natureza oramentria) e, medida que a garantia dessa rentabilidade mnima foi se tornando um peso insustentvel para o oramento, passa a estatizar "progressivamente" os setores de infra-estrutura e de utilidades pblicas (GIAMBIAGI, 2000, p.88-89). Na dcada de 1930, mais precisamente no primeiro Governo Vargas, d-se a passagem de um Estado liberal, no plano poltico, e regulador, no plano econmico, para um Estado interventor no plano econmico e social, e centralizado em nvel federal. Entretanto, o processo de crescimento industrial que ocorre no incio da dcada de 1930 est associado mais a medidas tendentes a reduzir a vulnerabilidade externa, em funo da guerra e da depresso dos anos 1930 (por meio da poltica cambial e tarifria), do que a polticas deliberadas em prol da industrializao, as quais acontecem somente a partir do Estado Novo (1937). Durante esse perodo, os principais instrumentos regulatrios utilizados foram: o controle de preos bsicos (gua, eletricidade, gasolina); a determinao de tetos para as taxas de juros; a criao de autarquias; o controle de cmbio que, adotado
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com vistas a racionar as divisas, teve como efeito proteger o setor industrial e dar incio industrializao com base em substituio de importaes; e a adoo de novos mecanismos de interveno no sistema de preos com a promulgao do Cdigo de guas (1934) que conferia ao governo o poder de fixar tarifas de eletricidade que garantissem uma rentabilidade mxima de 10% sobre o capital investido (GIAMBIAGI, 2000, p.88-89). Os anos 1940 e 1950 marcam o aprofundamento da ao direta do Estado na produo e no financiamento do desenvolvimento. A preocupao com a industrializao levou o governo a agir de forma a garantir a oferta barata de insumos estratgicos indstria e os recursos de longo prazo para financiar a expanso industrial. desse perodo a criao da Companhia Siderrgica Nacional (CSN) e da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), a entrada em funcionamento da Fbrica Nacional de Motores (FNM), a criao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) e a criao da Petrobras (GIAMBIAGI, 2000, p.89-90).
O BNDE,36 que se tornou "a principal e praticamente nica fonte de
financiamento de investimento de longo prazo no Brasil, tendo participado ativamente de todas as fases do desenvolvimento nacional", teve como principais beneficirios dos seus financiamentos os setores de infra-estrutura: os crditos para os setores de energia e transportes quando de sua fundao (1952) representavam 100% de suas operaes em moeda nacional, reduzindo-se para 82% em 1956 (incio do Plano de Metas) e 62% em 1961, quando os financiamentos indstria siderrgica participaram com 22% do total (COSTA e DEOS, 2002, p.11).
BNDE surge como gestor do Fundo de Reaparelhamento Econmico que contava com recursos de um adicional de 15% sobre o imposto de renda, um percentual de 25% das reservas tcnicas das seguradoras e um emprstimo de US$ 600 milhes do Eximbank, dos Estados Unidos. Conforme Costa e Deos (2002), esse emprstimo foi suspenso por motivos polticos, em resposta a duas medidas de cunho nacionalista: a "campanha do petrleo" e a adoo do regime de cmbios mltiplos, que visava "hierarquizar" as importaes. Todavia, segundo esses autores, mesmo que esses recursos de natureza fiscal e outros, resultantes de "poupana compulsria", no fossem suficientes, havia a deciso poltica de manter o apoio financeiro governamental ao esforo de desenvolvimento por emisso monetria (COSTA e DEOS, 2002, p.9).
36O
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A consolidao do Estado keynesiano-desenvolvimentista ocorre no Governo Juscelino Kubitschek (1956-60), com a adoo do Plano de Metas tido como o primeiro grande esforo de planejamento em favor da industrializao do pas (LESSA, 1983). O Plano de Metas aprofundou o processo de industrializao por saltos frente da demanda e construiu a infra-estrutura necessria ao desenvolvimento a partir de investimentos financiados sobretudo com a participao do capital estrangeiro e das empresas estatais. Como no havia um sistema bancrio privado capaz de prover crdito de longo prazo nem um mercado de capitais desenvolvido, a taxa de expanso elevada da economia ocorrida a partir dos anos 1950 deveu-se a um "arranjo" institucional que envolveu recursos oriundos de trs fontes: do setor pblico, diretamente pelo setor financeiro estatal ou por incentivos fiscais e manuteno de subsdios cambiais importao de equipamentos; do setor externo, principalmente no financiamento de importaes; e do prprio auto-financiamento das empresas (COSTA e DEOS, 2002, p.9-10). Ao Estado cabia a responsabilidade pelo investimento pesado em infraestrutura bsica (energia e transportes). Entretanto, o Estado tambm atuou controlando preos com vistas a promover o crescimento industrial e subsidiar o consumidor e tarifas dos servios de utilidade pblica (GIAMBIAGI, 2000, p.90). Dada a fragilidade dos mecanismos de financiamento prevalecentes nesse perodo a prpria inflao crescente a partir do final dos anos 1950, num momento em que vigia a Lei da Usura37, inibia o desenvolvimento de um mercado financeiro de ttulos de dvida de mdio e longo prazo a intensidade do crescimento foi curta. Assim, no incio dos anos 1960 (1964-67), a fim de superar os obstculos ao crescimento impostos pelos frgeis mecanismos de financiamento existentes, o
a cobrana de taxas de juros nominais acima de 12% num momento em que no existia clusula de correo monetria.
37Probia
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governo realiza as reformas bancria, financeira38 e tributria, ampliando a sua atuao como financiador do desenvolvimento. Essas reformas tinham como objetivo modernizar o mercado de capitais brasileiro, aumentar a intermediao financeira e criar instrumentos modernos para o financiamento corrente das atividades do governo introduo de impostos sobre o valor adicionado em substituio aos impostos cumulativos para o financiamento da dvida pblica e para o financiamento da habitao (Banco Nacional de Habitao BNH). Com a reforma financeira, novas instituies foram criadas, instituindo-se a especializao do sistema financeiro nacional. Aos bancos comerciais cabia a responsabilidade de financiar o capital de giro das empresas; s financeiras, o crdito ao consumidor; e aos bancos de investimento, fornecer o funding de longo prazo (COSTA e DEOS, 2002, p.10). Essas reformas tambm deram origem criao de fundos compulsrios com o objetivo de financiar atividades especficas (por exemplo,
FGTS PIS/Pasep).
Contudo, como os bancos de investimento no cumpriram com o papel a eles atribudo pela reforma financeira (COSTA e DEOS, 2002, p.10), a retomada do crescimento econmico aps 1968 possibilitou que o BNDE fosse ampliando progressivamente seu papel tanto no financiamento direto dos investimentos como na concesso de avais ao financiamento externo. A principal fonte de financiamento desses investimentos eram os recursos prprios (42,6% em 1970) e os de origem governamental (28,2%), tendo o BNDE contado tambm, embora em menor proporo, com recursos de fontes externas. Durante as dcadas de 1960 e 1970, o Estado tambm foi responsvel por manter programas de fomento que envolviam a concesso de crdito subsidiado a
principais mudanas implantadas pelas reformas dos anos 1960 foram a introduo de um sistema de correo monetria para proteger as transaes financeiras dos efeitos dos nveis altos de inflao e viabilizar uma forma moderna de financiamento da dvida pblica no Brasil; novas regras e regulamentaes para instituies financeiras com o objetivo de melhorar o acesso das firmas brasileiras ao financiamento e capitalizao; e um sistema de financiamento habitacional (GIAMBIAGI, 2000, p.100).
38As
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setores poltica de crdito agrcola, subsdio ao trigo, conta petrleo etc. ou regies prioritrias, financiados, em sua maioria, por expanso monetria ou pela colocao lquida de ttulos pblicos, com o governo assumindo os riscos financeiros na concesso desses emprstimos (GIAMBIAGI, 2000, p.119-120; COSTA e DEOS, 2002, p.13). Os anos 1970, por outro lado, so caracterizados por uma crescente ampliao da participao das empresas estatais (setor produtivo estatal) no processo de crescimento39 econmico. Entre as razes para a expanso dessas empresas no perodo, normalmente so apontadas: o aumento na disponibilidade de recursos em funo da poltica de inflao corretiva praticada em meados dos anos 1960; o fato de essas empresas atuarem em setores que lideravam o crescimento; a abundante oferta de recursos externos proveniente de organismos multilaterais; e a maior liberdade administrativa dessas empresas para contratar e pagar salrios elevados (GIAMBIAGI, 2000, p.92-93). A proliferao de subsidirias e a maior autonomia dessas empresas para contratar e pagar salrios elevados foram frutos da reforma administrativa instituda pelo Decreto-lei n.o 200 de 1967, que privilegiou as empresas estatais como principal brao executivo do governo (TOLEDO SILVA, 2003, p.2; RIBEIRO, 2002, p.7). Os anos 1970 tambm foram marcados pela adoo do II Plano Nacional de Desenvolvimento PND (1975-1979),40 considerado extremamente ambicioso porque, diante dos choques externos do incio da dcada de 1970, privilegiou a opo pelo crescimento com endividamento com base em taxas de juros flutuantes.
perodo, ocorrem a criao da holding Eletrobras (1962) e da Telebras (1972), e a diversificao das atividades das grandes empresas estatais, com a criao de subsidirias da Petrobras e da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD). II PND tinha como objetivos a implantao de novos setores, a criao e a adaptao de tecnologias, o ajustamento da economia brasileira s novas realidades da economia mundial, nova etapa no esforo de integrao nacional e estratgia de desenvolvimento social. Alm disso, o II PND tinha como preocupao a adaptao da estrutura econmica mediante as mudanas entre os setores econmicos (CASTRO, 1985, p.27-31).
40O
39Nesse
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O II PND tinha como objetivo avanar com o processo de substituio de
importaes nas reas de insumos estratgicos, bens de capital, e abrir frente s exportaes, tornando o pas menos vulnervel aos choques externos.41 O fato de os grandes investimentos do II PND terem ficado a cargo do sistema Eletrobras, Petrobras, Siderbras, Embratel e de outras empresas pblicas fez com que esse plano fosse considerado o "auge da interveno pblica atravs das empresas estatais" (LESSA, 1983). Haja vista o papel do endividamento externo na estratgia de financiamento adotada e o papel das estatais nesse processo, o II PND tem sido tambm considerado o responsvel pelo "incio da crise do setor produtivo estatal".
As empresas estatais foram os principais instrumentos utilizados para a manuteno da estratgia de "crescimento com endividamento" (growth-cum-debt): seu acesso ao crdito interno foi restringido, o que as induziu captao externa e, conseqentemente, ao aumento do seu passivo (GIAMBIAGI, 2000, p.94).
No entanto, a crise do setor produtivo estatal foi aprofundada pela poltica de compresso tarifria praticada no Brasil a partir de meados dos anos 1970 e pelo corte nos investimentos dessas empresas nos anos 1980, como parte da poltica de ajuste fiscal do perodo.
...com objetivos antiinflacionrios, as tarifas pblicas passaram a ser reajustadas abaixo da inflao. Houve, tambm, como resultado da deteriorao da receita tributria e da tentativa de reduo do dficit pblico, um esforo de conteno de gastos oramentrios, que se refletiu em uma reduo significativa dos aportes de capital s empresas estatais (GIAMBIAGI, 2000, p.94).
Enfim, os anos 1960 e 1970 marcam a expanso da atuao direta do Estado na produo e no financiamento do processo de crescimento, atravs do sistema BNDE e do BNH; da concesso de subsdios tributrios e creditcios ao setor privado; do
Castro (1985), os investimentos realizados pelo II PND permitiram um expressivo ganho de divisas a partir do incio dos anos 1980, o qual ocorreu com a reduo da necessidade de importaes (petrleo) e com a expanso das vendas externas decorrente de uma pauta de exportao mais sofisticada, com maior participao de bens intermedirios.
41Segundo
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crescente endividamento externo das estatais; e dos riscos financeiros privados assumidos pelo governo. A reforma financeira dos anos 1960 no foi capaz de criar um mercado de financiamento de longo prazo por parte dos bancos de investimento privados a nica exceo foi o sistema financeiro habitacional com o funding de depsitos de poupana e o FGTS , tendo o financiamento desses investimentos ficado restrito ao sistema BNDE e crescente participao dos recursos externos (estratgia do "crescimento com endividamento"), favorecida pela existncia de crdito externo barato e abundante (COSTA e DEOS, 2002, p.12-13). Entre o final dos anos 1970 e princpio dos anos 1980, apesar da herana dos dois choques do petrleo e da reverso das condies de financiamento externo aumento das taxas de juros internacionais e reduo dos prazos de pagamento com taxas de juros flutuantes , a estratgia adotada pelo governo foi manter a poltica de crescimento com base na substituio de importaes e endividamento, envolvendo de forma decisiva as empresas estatais na tomada desses emprstimos. Entretanto, com o esgotamento das fontes voluntrias de financiamento externo aps a moratria mexicana (1982), instalou-se a crise da dvida e com ela a do padro financiamento adotado, levando o governo a implementar, no incio dos anos 1980, um forte ajuste da economia com nfase no controle das contas pblicas. A interrupo dos mecanismos de rolagem integral da dvida externa em decorrncia da moratria mexicana e as regras de estabilizao impostas pelos acordos com o FMI no incio da dcada resultaram, ao longo dos anos 1980, numa reverso do longo processo de investimento com endividamento crescente do perodo anterior e numa srie de tentativas infrutferas por parte da poltica econmica de estabilizar a economia. A crise da dvida externa no incio dos anos 1980 (1982/1983) marca, assim, a crise do Estado keynesiano-desenvolvimentista, que teve seu momento de auge no Governo Juscelino e sua continuidade nos governos militares, sobretudo no Governo Geisel. Esse Estado se caracterizou por ter cumprido, conforme aponta Sallum Jr., o papel de "ncleo organizador da sociedade" e por ter funcionado como "alavanca para a
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construo de um capitalismo industrial, nacionalmente integrado mas dependente do capital externo " (SALLUM JR., 2003, p.35). Em meados da dcada de 1980 foi inaugurado um perodo de transio poltica no Brasil. Num primeiro momento, caracterizado pela redemocratizao poltica (eleio indireta para presidente), pela realizao de reformas gerenciais42 que permitiram maior visibilidade e controle da poltica fiscal por parte do governo , por tentativas malsucedidas de estabilizao econmica (Planos Cruzado, Bresser, Malson) e pela promulgao da Constituio Federal de 1988.43 Num segundo momento, pela consolidao da democracia poltica com a volta da eleio direta para Presidente , pelo fracasso de dois programas de estabilizao (Collor I e II), pela liberalizao econmica e pela adoo do Plano Real. falncia do modelo de financiamento estatal calcado em um padro de financiamento externo segue-se, na dcada de 1990, um modelo de atuao do Estado de orientao neoliberal, inspirado na revoluo conservadora que se processou no centro do capitalismo mundial entre fins dos anos 1970 e incio dos anos 1990, com os governos Thatcher/Major, na Gr-Bretanha, e Reagan, nos EUA, e que passa a ser imposto aos pases da periferia capitalista como modelo hegemnico pelas agncias internacionais (FMI, BIRD e BID), sob as diretrizes do que veio a ficar
o Governo Sarney ocorreram a incorporao das contas do antigo Oramento Monetrio programas de subsdios e financiamento de estoques reguladores nas contas do Oramento Geral da Unio, nico votado pelo Congresso; a extino da conta movimento entre o Banco Central e o Banco do Brasil; a extino das funes de fomento do Banco Central; a criao da Secretaria do Tesouro Nacional, com vistas a unificar a contabilizao dos pagamentos e recebimentos do governo federal; a exigncia, a partir do oramento de 1988, de que todas as despesas pblicas federais contassem com prvia autorizao legislativa; e a extino dos efeitos da Lei Complementar n.o 12, que permitia ao Banco Central emitir ttulos sem qualquer consulta ao Tesouro (GIAMBIAGI, 2000). Constituio de 1988 criou uma srie de dificuldades para a gesto da poltica econmica, uma vez que promoveu a descentralizao de recursos em favor de Estados e Municpios aumento de transferncias de receitas sem o correspondente incremento dos encargos para essas esferas, ampliou direitos que resultaram em elevao das despesas previdencirias e aumentou a parcela de recursos da Unio comprometida com gastos sociais (GIAMBIAGI, 2000).
43A
42Durante
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conhecido como Consenso de Washington, cuja estratgia de desenvolvimento est apoiada nos seguintes supostos:
a) a estabilidade de preos cria condies para o clculo econmico de longo prazo, estimulando o investimento privado; b) a abertura comercial (e a valorizao cambial) impe disciplina competitiva aos produtores domsticos, forando-os a realizar ganhos substanciais de produtividade; c) as privatizaes e o investimento estrangeiro removeriam gargalos de oferta na indstria e na infra-estrutura, reduzindo custos e melhorando a eficincia; d) a liberalizao cambial, associada previsibilidade quanto evoluo da taxa real de cmbio, atrairia poupana externa em escala suficiente para complementar o esforo de investimento domstico e financiar o dficit em conta corrente (BELLUZZO e ALMEIDA, 2002, p.374).
Esse "iderio" inspirou as principais medidas que caracterizaram a atuao do Estado brasileiro na dcada de 1990: promoo da poltica de abertura comercial, logo no incio da dcada; estabelecimento do Programa Nacional de Desestatizao (PND),44 por meio da Lei n.o 8.031/90, que fez deslanchar o processo de privatizao das empresas estatais no Brasil, iniciando pelo setor produtivo estatal e, a partir de 1996, com a privatizao dos servios pblicos;
objetivos do Programa Nacional de Desestatizao (PND), contidos no Art. 1.o da Lei n.o 8.031, de 12/04/1990, so: "I - reordenar a posio estratgica do Estado na economia, transferindo iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico; II - contribuir para a reduo da dvida pblica, concorrendo para o saneamento das finanas do setor pblico; III - permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas iniciativa privada; IV - contribuir para a modernizao do parque industrial do Pas, ampliando sua competitividade e reforando a capacidade empresarial nos diversos setores da economia; V - permitir que a Administrao Pblica concentre seus esforos nas atividades em que a presena do Estado seja fundamental para a consecuo das prioridades nacionais; VI - contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais, atravs do acrscimo da oferta de valores mobilirios e da democratizao da propriedade do capital das empresas que integrarem o Programa (Art. 1.o da Lei n.o 8.031, de 12/04/1990, que cria o Programa Nacional de Desestatizao)."
44Os
76
priorizao da busca da estabilidade macroeconmica na conduo da poltica econmica, com a adoo do Plano Real (1.o de julho de 1994) e as sucessivas polticas de ajuste fiscal de carter nitidamente contracionista que vm sendo operadas no Brasil desde 1998, com metas de supervit primrio, cumpridas com folga desde ento;
realizao de mudanas constitucionais45 de grande impacto na ordem econmica nos primeiros onze meses do Governo Fernando Henrique Cardoso, que possibilitaram o aprofundamento da desestatizao e da privatizao;46
implementao da Reforma Gerencial do Estado (PR 1995),47 que procura estimular a participao dos agentes privados na
administrao pblica e priorizar o controle na administrao pblica com base em resultados (regulao de preo) e no em processos
mudanas esto consubstanciadas nas Emendas Constitucionais de n.o 5 a n.o 8, de 5 de agosto de 1995, e na Emenda n.o 9, de 9 de novembro de 1995.
45Essas
Emenda n.o 5 delegou aos Estados a explorao do gs canalizado; a Emenda n.o 6 extinguiu a diferena entre os conceitos de empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional; a n.o 7 estendeu a atividade de navegao de cabotagem s embarcaes estrangeiras; a n.o 8 extinguiu o monoplio da Unio nos servios de telecomunicaes; e a n.o 9 flexibilizou o monoplio estatal nas atividades de pesquisa e lavra de jazidas de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos; na importao e exportao dos produtos derivados bsicos resultantes dessas atividades; no transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de seus derivados bsicos, bem como no transporte, por meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs natural de qualquer origem; na pesquisa, na lavra, no enriquecimento, no reprocessamento, na industrializao e no comrcio de minrios e minerais nucleares e seus derivados.
46A
administrao pblica gerencial a estratgia volta-se: (1) para a definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever atingir em sua unidade; (2) para a garantia de autonomia do administrador na gesto dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados disposio para que possa atingir os objetivos contratados; e (3) para o controle ou cobrana a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competio administrada no interior do prprio Estado, quando h a possibilidade de estabelecer concorrncia entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralizao e a reduo dos nveis hierrquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administrao pblica deve ser permevel a maior participao dos agentes privados e/ou das organizaes da sociedade civil e deslocar a nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins) (cf. cap. 2 do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasil, Presidncia da Repblica PR/Cmara da Reforma do Estado (1995) (Disponvel em: <http://www.brasil.gov.br>).
47Na
77
forma de controle caracterstica do Estado burocrtico que o antecede (TOLEDO SILVA, 2003, p.1-29); promulgao da nova Lei de Concesses (Lei n.o 8.987, de fevereiro de 1995) que regulamentou o artigo 175 da Constituio Federal, introduzindo importantes alteraes nas normas que regem a concesso dos servios pblicos e da Lei n.o 9.074 (de julho de 1995) que estabelece normas para este regime , ambas possibilitando a incluso dos setores de infra-estrutura e de servios de utilidade pblica no Programa Nacional de Desestatizao. O Plano Real tido como o "marco" dessa estratgia ao impor economia brasileira uma situao "indita", no ps-guerra, de reduo drstica da proteo efetiva com base na queda de tarifas, sobrevalorizao do cmbio e taxas de juros muito altas, instrumentos que fazem parte da natureza do "novo" financiamento externo que amparou os programas de estabilizao com abertura financeira adotados nos anos 1990 (BELLUZZO e ALMEIDA, 2002, p.366-374). A nfase na sobreutilizao desses instrumentos resultou num aumento da dvida lquida do setor pblico que saltou de 33% do PIB em 1993 para 58,7% do
PIB, em 200348 , em dficit na balana de transaes correntes e em aumento do
passivo externo49que, ao contrrio do ocorrido nos anos 1960/1970, no financiou o desenvolvimento, aumentando a vulnerabilidade da economia brasileira a um choque externo (BELLUZZO e ALMEIDA, 2002, p.375-378). Nesse sentido, os anos 1990 marcam a constituio do estado neoliberal na economia brasileira. Um estado promotor da liberalizao comercial e financeira e da privatizao da infra-estrutura, cujo maior propsito garantir a insero da economia brasileira nos mercados globalizados.
48BOLETINS do 49O
Banco Central. Relatrios anuais. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br>.
passivo externo lquido saltou de 28,1% do PIB em 1994 para 74,2% do PIB em 2001 (cf. BOLETINS do Banco Central. Disponvel em: <www.bcb.gov.br>).
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Com relao aos servios pblicos de infra-estrutura, como se ver adiante, o modelo estatal e de regulao com base em "controles implcitos" do Estado desenvolvimentista realizados mediante ministrios setoriais e entidades executivas centrais dos vrios sistemas a partir da garantia de financiamento pblico e que tinham como objetivo assegurar a expanso dos servios e uma taxa mnima de retorno ao investimento privado foi substitudo, nos anos 1990, pela privatizao e pela regulao com base em "controles explcitos" instituio de agncias reguladoras setoriais e adoo dos instrumentos regulatrios price cap e yardistick competition , cujos principais objetivos passam a ser a garantia da concorrncia e a eficincia da indstria.
2.2
REGULAO DA INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL: DA REGULAO PELO FINANCIAMENTO E PELA TAXA DE RETORNO REGULAO COMERCIAL PRIVADA O modelo tradicional de organizao dos servios pblicos de infra-
estrutura no Brasil, depois de 1930, assim como na maioria dos pases europeus e tambm no Japo, durante todo o sculo XX, foi o monoplio estatal. Por outro lado, a regulao desses servios aqui, como na maioria desses pases, ficou a cargo de ministrios setoriais e no de agncias reguladoras (modelo anglo-saxo). A atitude do Estado na estruturao e regulao desses servios no Brasil foi, antes, a de garantir o processo de crescimento econmico (expanso da oferta necessria ao processo de acumulao), assegurando a "condio geral" para a produo capitalista (HARVEY, 1978) uso das capacidades instaladas diretamente no processo produtivo, determinando os horizontes de acumulao tangveis em face da tecnologia disponvel naquele momento (TOLEDO SILVA, 2003, p.3) Segundo Toledo Silva (2003), o aparato institucional (estrutura de oferta e de regulao) montado para atender a esses servios no Brasil foi construdo a partir da
79
estrutura de financiamento, enquanto na economia americana houve uma precedncia de princpios doutrinrios:
emblemtico o exemplo dos EUA, que tem nas origens de seus sistemas reguladores uma ntida precedncia de princpios doutrinrios, abertamente refratrios racionalidade econmica que procurava se impor. Em estudo comparativo entre os sistemas de regulao econmica britnico e norte-americano, desde seus fundamentos, Neale (1960) enfatiza a intransigncia dos tribunais americanos na defesa dos princpios ticos da democracia em causas que envolviam prticas de monoplio e diferentes formas de abuso do poder econmico. O Tribunal Supremo dos Estados Unidos, nas primeiras dcadas do sculo XX, manifestou-se em diversas oportunidades de forma claramente antagnica ao pensamento econmico da poca, que advogava a racionalidade de prticas de monoplio em nome de possveis ganhos de escala e de escopo. Essa intransigncia influenciou decisivamente a formao da cultura reguladora dos servios pblicos naquele pas, vigente at a reforma neo-conservadora iniciada pelo Governo Reagan na dcada de 1980 (TOLEDO SILVA, 2003, p.2).
Essa lgica valeu tanto para os "modelos de oferta estatal direta que se delinearam ao longo das dcadas de 1940 e 50" (atravs dos rgos da administrao direta), quanto para os "os modelos de oferta para-estatal" (empresas estatais), que teve seu apogeu nos anos de regime autoritrio, assim como para os modelos de oferta privada anteriores dcada de 1930 e posteriores de 1990" (TOLEDO SILVA, 2003, p.1-2). Segundo Toledo Silva (2003), no Governo Kubitschek (1956-1960) consolidou-se no Brasil o modelo de organizao estatal dos servios pblicos de infraestrutura com regulao por meio das entidades executivas centrais dos sistemas. Esse modelo teve incio no setor eltrico e depois foi adotado por outros setores. Os principais elementos que nortearam esse modelo, conforme Toledo, foram os seguintes:
a) viabilizao econmico financeira a partir da destinao de receita tributria vinculada (imposto nico) e, mais tarde, com a prtica de poltica tarifria realista, no que respeita os grandes agregados regionais dos servios; b) viabilizao tecnolgica nas crescentes interligao, padronizao e integrao entre sistemas, permitindo que reas a princpio inviveis fossem cobertas mediante a prtica de subsdios cruzados. Esses princpios j estavam presentes no Plano Nacional de Eletricidade, de autoria do CNAEE (1946) e eram baseados na concepo de regies auto-suficientes em recursos energticos, a partir das quais se criariam os sistemas interligados regionais (Centro da Memria da Eletricidade, 1988, p.92); c) realizao de investimentos estatais macios nos segmentos de gerao e transmisso de energia eltrica (TOLEDO SILVA, 2003, p.4).
80
Em nvel setorial, a consolidao desse modelo deu-se com a criao da Centrais Eltricas Brasileiras S.A. (Eletrobras) em 1962 holding que absorveu as empresas estatais federais j formadas e as que viriam a se constituir , embora j estivesse presente em 1950:
Esse conceito de holding j estava presente no Plano de Eletrificao de Minas Gerais de 1950, e seria aplicado sobre empresas de economia mista formadas no Estado. (...) a estrutura da Cemig, na forma de companhia holding estatal, constitui o primeiro precedente do que mais tarde se afirmaria como modelo de gesto nacional, centralizado na Eletrobrs (TOLEDO SILVA, 2003, p.4).
Dois elementos foram de fundamental importncia na definio e consolidao desse modelo, segundo Toledo Silva (2003): o Cdigo de guas (1934) e o Decreto-lei n.o 200/1967. A importncia do Cdigo de guas na definio desse modelo deriva de duas razes. A primeira, por ele ter definido, pela primeira vez, o domnio pblico sobre bens e servios considerados essenciais ao desenvolvimento urbano, estabelecendo, "normas de conduta sobre o contedo dos servios e sua funo social, assim como (...) limites apropriao de lucros por parte dos concessionrios". A segunda, por ele ter institudo um modelo regulatrio "inovador" que associava o instituto da concesso tpico do direito administrativo de inspirao francesa regulao pela taxa de retorno,50 originria do sistema das comisses reguladoras americanas. O modelo de regulao pela taxa de retorno institudo no Cdigo consagrou-se no Brasil em praticamente todos os campos da infra-estrutura e permaneceu como "elemento determinante de toda cultura de regulao e controle dos servios pblicos em rede no Brasil, ao longo de quase 60 anos" (TOLEDO
SILVA, 2003, p.2). Ou seja, at o advento da nova Lei de Concesses (1995).
A importncia do Decreto-lei n.o 200/1967 na definio do modelo de regulao dos servios pblicos de infra-estrutura deriva do fato de ter institudo a
essa razo, segundo Toledo, ele considerado um modelo "hbrido" (cf. MUKAI, 1995, citado por TOLEDO SILVA, 2003, p.2).
50Por
81
reforma administrativa que enfatizou a subordinao da estrutura institucional de oferta desses servios aos instrumentos de financiamento, transferindo grande parte do poder de regulao e controle sobre esses servios, da Administrao Direta, para as entidades executivas centrais dos sistemas. Esse modelo, que j estava definido para o setor eltrico no caso da Eletrobras, foi reforado para este e outros setores51 com o advento do Decreto-lei n.o 200.
Sob a gide do DL 200, os sistemas passaram a ser orientados em direo eficincia, auto-sustentao financeira e ampliao da participao privada na formao de suas bases fsicas. (...) Mas o impacto mais profundo da reorganizao levada a efeito a partir do DL 200 se fez presente, no setor de energia eltrica e nos demais, pela nfase subordinao da estrutura institucional aos instrumentos de financiamento e pela crescente absoro, por parte das entidades executivas centrais, de atribuies tpicas de regulao dos sistemas. Em que pese a preservao formal de competncias reguladoras na estrutura da Administrao Direta, a centralizao dos instrumentos econmicos e das funes de planejamento setorial nas empresas centrais dos sistemas acabou por promover a transferncia de fato, para estas, de importantes parcelas do poder de regulao e controle que de direito pertenceria Administrao Direta (TOLEDO SILVA, 2003, p.5).
Com relao aos servios de saneamento, esse modelo foi institudo mediante a constituio das Companhias Estaduais de Saneamento Bsico e de sua subordinao ao Sistema Financeiro de Saneamento (SFS), via BNH. Conforme aponta Toledo Silva (2003, p.5), o elemento comum a todas essas experincias foi sempre o mesmo: "...o deslocamento do eixo da regulao e controle para a entidade central responsvel pela execuo dos esquemas de financiamento setorial e o esvaziamento da administrao pblica direta em suas capacidades de planejar, regular e fiscalizar os servios". Enquanto durou o modelo de financiamento estatal, prevaleceu para os setores de infra-estrutura esse modelo de regulao regulao pela taxa de retorno atravs das entidades executivas centrais responsveis pela execuo dos
da Eletrobrs, modelos similares, com estrutura hierrquica e administrativa centrada em poderosas entidades executivas, surgiram nos demais setores. Nas telecomunicaes, isso se deu com o sistema Telebras, ao qual cabia coordenar o conjunto de operadores regionais (TOLEDO SILVA, 2003, p.5).
51Depois
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esquemas de financiamento setorial (regulao pelo financiamento). Entretanto, com o esgotamento do modelo de financiamento estatal nos anos 1980, esse modelo se tornou invivel (TOLEDO SILVA, 2003, p.2) Qual era a forma de funcionamento desse modelo e como ele se tornou invivel? Conforme aponta Toledo, uma das caractersticas do Estado desenvolvimentista foi a instituio de fundos pblicos formados com recursos fiscais e parafiscais para financiar os investimentos nos setores de infra-estrutura. No caso dos servios de saneamento, a principal fonte de recursos sempre foi o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). As caractersticas desses fundos taxa de retorno diferenciada52 e acesso aos recursos condicionado a padres de desempenho constituram, segundo Toledo Silva, os principais elementos de funcionamento desse modelo, conforme segue:
Esses fundos (...) so marcados por duas caractersticas principais: i) so restritivos quanto s taxas de retorno admissveis tanto na captao quanto no emprstimo, o que lhes confere relativa independncia das flutuaes do mercado financeiro privado,53 e ii) constituem poderoso instrumento de controle da parte do Estado sobre os agentes executores, ao permitir que se condicione o acesso a eles a padres de desempenho exigveis pelo concedente estatal (TOLEDO SILVA, 2003, p.7).
A crise fiscal do Estado brasileiro ao longo da dcada de 1980, cujos condicionantes foram explicitados anteriormente, juntamente com a conjuntura recessiva e as polticas de estabilizao praticadas com vistas a atenuar a inflao reajustes das tarifas abaixo da inflao , provocou o esgotamento do modelo de
(1933, 1940) citado por Toledo Silva (2003, p.7-8) resgata, da doutrina americana da regulao pblica, os fundamentos da taxa de retorno diferenciada: a perspectiva de retorno mais modesto da parte dos operadores dos servios considerada uma justa compensao pelo fato de esses operadores se beneficiarem da existncia de um mercado cativo. opinio de Toledo, o fato de esses fundos apresentarem uma taxa de retorno menor do que as praticadas nos negcios privados, longe de significar uma menor eficincia do investimento pblico, era "uma condio de estabilidade e de viabilidade para o longo prazo de amortizao exigido pela infra-estrutura pblica em geral" (TOLEDO SILVA, 2003, p.7).
53Na
52Mello
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financiamento estatal, sacrificando, com isso, os investimentos em infra-estrutura, processo este acirrado com as polticas de ajuste fiscal dos anos 1990 (tabela 1).
TABELA 1 - FORMAO BRUTA DE CAPITAL FIXO NO BRASIL EM SETORES DE INFRA-ESTRUTURA (% DO PIB A PREOS DE 1980) SETORES Energia eltrica Telecomunicaes Transportes Saneamento TOTAL FONTE: Bielschowsky (2002) 1970 1980 2,13 0,8 2,03 0,46 5,42 1981 1989 1,47 0,43 1,48 0,24 3,62 1990 1992 1,01 0,45 0,83 0,1 2,39 1993 1994 0,69 0,55 0,54 0,03 1,81 1995 0,47 0,53 0,42 0,1 1,52 1996 0,57 0,79 0,53 0,16 2,05 1997 0,69 0,78 0,61 0,28 2,36 1998 0,89 1,18 0,75 0,35 3,17 1999 0,77 1,17 0,56 0,2 2,7 2000 0,67 1,07 0,63 0,21 2,58
Com o esgotamento do modelo de financiamento estatal e a conseqente "desativao das linhas de financiamento pblico infra-estrutura", foram esvaziados os instrumentos tradicionais de regulao burocrtica pelo crdito", conforme aponta Toledo Silva (2003, p.9). Isso foi o que aconteceu, por exemplo, com os servios de saneamento, em face da extino do BNH (1985) e dos programas de financiamento do Plano Nacional de Saneamento - Planasa (1989). Aps a falncia do modelo de financiamento estatal da infra-estrutura e da regulao pelo financiamento, o que se segue uma orientao pr-mercado, materializada no processo de privatizao e em reformas reguladoras que privilegiaro a adoo de controles explcitos instituio de agncias reguladoras setoriais e adoo do instrumento price cap. A idia por trs dessa orientao prmercado a de que, como as empresas estatais fazem parte das estatsticas do setor pblico, a sua privatizao reduziria o dficit por duas razes: primeiro, por no constarem mais dessas estatsticas; e, segundo, por no pressionarem mais o Estado por aportes de recursos pblicos. Ademais, com a privatizao, seria possvel a retomada dos investimentos e a modernizao tecnolgica dessas empresas.54
os objetivos do Plano Nacional de Desestatizao (Lei n 8.031, de 12/04/1990). Disponvel em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8031.htm>. Acesso: set. 2005.
54Ver
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Segundo Toledo Silva (2003), a instituio desse novo modelo deu-se com o novo enquadramento dado aos servios pblicos de infra-estrutura pela Reforma Gerencial do Estado Brasileiro (PR 1995) e pela nova Lei de Concesses (Lei n.o 8.987/95). A reforma gerencial enquadrou os servios pblicos de infra-estrutura na condio de atividades de "produo de bens e servios para o mercado"55 e definiu a exigncia de regulao para esses servios apenas quando apresentassem a condio de monoplio natural, privilegiando a eficincia e negligenciando a condio de servio pblico essencial dos mesmos56. Esse fato, de acordo com Toledo Silva (2003), pode ser comprovado na prpria Lei de Concesses (Lei n.o 8.987/95), que no menciona uma nica vez sequer o conceito de servio pblico essencial nem tampouco especifica as condies de necessria eqidade de acesso aos servios, remetendo para as legislaes que definem os sistemas reguladoras setoriais e para os contratos de concesso a definio de "requisitos de pleno atendimento do usurio" (TOLEDO SILVA, 2003, p.17). No caso do setor eltrico, essa mudana de orientao, consubstanciada no processo de privatizao e na adoo de um modelo regulatrio com base em
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado define da seguinte forma a PRODUO DE BENS E SERVIOS PARA O MERCADO: corresponde rea de atuao das empresas. caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Esto no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque so atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle pelo mercado no possvel, tornando-se necessria, no caso de privatizao, a regulamentao rgida (grifo nosso) (PLANO DIRETOR da Reforma do Aparelho do Estado. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDI5.HTM>). setor de produo de bens e servios para o mercado a eficincia tambm o princpio administrativo bsico, e a administrao gerencial, a mais indicada. Em termos de propriedade, dada a possibilidade de coordenao pelo mercado, a propriedade privada a regra. A propriedade estatal s se justifica quando no existem capitais privados disponveis o que no mais o caso no Brasil ou ento quando existe um monoplio natural. Mesmo nesse caso, entretanto, a gesto privada tender a ser a mais adequada, desde que acompanhada por um seguro sistema de regulao (grifo nosso) (PLANO DIRETOR da Reforma do Aparelho do Estado. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDI5.HTM>).
56No
55O
85
agncias reguladoras setoriais e na adoo do instrumento price cap, no produziu os resultados esperados nem do ponto de vista dos investimentos nem da eficincia. A poltica de privatizao do setor eltrico privilegiou a obteno de receitas com vistas a cumprir com as metas de estabilizao acertadas nos acordos com o
FMI, o que resultou em uma receita de vendas mais dvidas transferidas no valor de US$ 29,75 bilhes, o equivalente a 31,8% do total da receita de vendas e dvidas
transferidas com a privatizao no perodo 1995-2002 (BNDES, 2004). Tal poltica foi tambm desastrosa do ponto de vista dos investimentos, pois restringiu as inverses das empresas geradoras pblicas responsveis pela oferta de cerca de 90% de toda a energia eltrica do pas, no tendo, portanto, resultado na ampliao da capacidade geradora instalada:
A privatizao tinha como prioridade central a maximizao do valor de venda das empresas privatizadas. A lgica do modelo de privatizao ficou assim subordinada aos acordos com o FMI, que fixavam a gerao de elevados supervits fiscais primrios. Para atingir este objetivo nos leiles de privatizao foram oferecidas inmeras vantagens desde linhas de crditos pblicos para financiar os vencedores at contratos de concesso que possibilitaram aumentos das tarifas bem acima dos ndices inflacionrios. Nesta lgica macroeconmica, pelo lado do corte das despesas, ocorreu, possivelmente, o equvoco maior: foram restringidos os investimentos das empresas geradoras pblicas. Elas eram, e ainda so, responsveis pela oferta de cerca de 90% de toda energia eltrica do pas. Assim, a privatizao, que priorizou as empresas distribuidoras, vendidas a valores muito elevados, no conseguiu ampliar a capacidade geradora instalada (CASTRO, 2004).
Ao lado disso, evidencia-se que a privatizao tambm no conseguiu aumentar a eficincia da indstria:
...a eventual melhora na eficincia produtiva das empresas pela mudana de prticas administrativas trouxe benefcios marginais, pois os maiores ganhos j haviam sido obtidos quando da preparao das empresas para a privatizao. No se verificam ganhos de eficincia alocativa (o gs no atualmente soluo econmica) ou distributiva (SOUZA, 2002, p.136).
Ademais, uma das principais crticas realizadas privatizao do setor eltrico diz respeito ao fato de as privatizaes terem sido iniciadas antes da definio de um novo marco regulatrio para o setor:
86 As primeiras empresas foram privatizadas em 1995, o rgo regulador, a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) s comeou a funcionar em 1997, e em 1998, quando finalmente surgiram as outras duas instituies centrais do novo modelo, o ONS e o Mercado Atacadista de Energia (MAE), j haviam sido leiloadas 18 companhias eltricas. Por outro lado, o governo passou a enfrentar uma forte oposio s privatizaes, no s em decorrncia destes equvocos na conduo do processo, mas sobretudo porque no era trivial defender as vantagens da iniciativa privada num setor com uma histria de empreendimentos estatais bem-sucedidos, (...) (ARAJO JR., 2005, p.8-9).
Outra crtica se refere pouca eficcia dos rgos reguladores, comprovada no episdio da crise energtica de 200157, em que a prpria ANEEL foi desautorizada e teve sua autonomia regulatria negada pelo governo federal:
...o prprio governo federal, durante a crise energtica de 2001, interveio no rgo, desautorizando-o e negando sua autonomia regulatria. Embora a Lei n.o 8.987/95 (Lei das Concesses) preveja a adoo de arbitragens na soluo de conflitos, a matria, juridicamente, no pacfica, pois este instituto (Lei n.o 9.307/96) se aplica aos contratos de natureza comercial e no administrativa. Portanto, possveis arbitragens da ANEEL podero ser levadas apreciao do Poder Judicirio, aumentando a incerteza regulatria (SOUZA, 2002, p.134).
No caso das telecomunicaes, cujos resultados alcanados com a privatizao montaram a US$ 32,76 bilhes o equivalente a 35,1% do total das receitas auferidas e dvidas transferidas com a privatizao no perodo de 1995-2002 (BNDES, 2004) , a situao foi um pouco diversa da apresentada pelo setor eltrico. Ao contrrio do que ocorreu com o setor eltrico, com a privatizao das telecomunicaes a expanso dos investimentos se acelerou: a taxa mdia de formao bruta de capital fixo em relao ao PIB passou de 0,5% no perodo 1990-1995 para 1,2% no perodo 1998-200058. Entretanto, a expanso dos investimentos deu-se sem que a sociedade pudesse absorver o aumento no nmero de linhas disponveis, resultando num grande aumento da capacidade ociosa:
Arajo Jr. (2005, p.9), "a contrapartida dos erros cometidos pelo governo FHC na reforma do setor eltrico foi a crise de energia de 2001".
58Ver
57Para
tabela 1.
87 ...no que diz respeito aos nveis de investimento realizados pelas operadoras, constatou-se no ltimo ano uma crescente ociosidade da planta instalada do STFC (Servio de Telefonia Fixa Comutada), decorrente da diferena entre o nmero de terminais instalados e aqueles efetivamente em uso. Essa diferena chegou a sete milhes de terminais, ou cerca de 20% da planta, nos primeiro meses de 2001 (LINS, 2005).
O panorama atual do setor de telecomunicaes revela que o pas contava, no fim de 2002, com 49,2 milhes de acessos de telefonia fixa instalados, dos quais 38,8 milhes estavam sendo efetivamente utilizados em servio, e outros 34,8 milhes de telefonia mvel, enquanto cerca de 1,4 milho de terminais de uso pblico estavam disponveis para o atendimento das necessidades da sociedade (AZEREDO, 2005). (grifo nosso)
Entre as possveis razes para o excesso de capacidade ociosa esto a imposio de metas inadequadas, a avaliao inadequada do tamanho do mercado e as elevadas tarifas:
Isto pode decorrer de uma imposio de metas inadequadas ao operador, redundando em sobreinvestimento. Pode ser efeito, ainda, de uma inrcia do mercado em absorver uma oferta que cresce rapidamente. Tambm pode decorrer de uma avaliao inadequada do tamanho do mercado usurio, na medida em que a populao de renda muito baixa s teria capacidade de consumir os servios de telefonia se estes fossem subsidiados, o que no uma caracterstica do sistema vigente, ou oferecidos em bases comerciais distintas das adotadas at ento, tal como o servio pr-pago j adotado para o celular. As elevadas tarifas vm provocando a devoluo de terminais por inadimplncia, o que leva a operadora a aumentar a capacidade nas reas j atendidas e comprovadamente rentveis, furtando-se a explorar regies de menor potencial de consumo (LINS, 2005).
Duas grandes constataes podem ser feitas aps a privatizao das telecomunicaes. A primeira a de que o ritmo de universalizao dos servios no acompanhou o ritmo de expanso do nmero de linhas telefnicas; a segunda a de que o aumento do nmero de telefones em uso ocorreu junto com um enorme aumento real de tarifas:
Atingimos a marca de 42 telefones (fixos e celulares) para cada grupo de cem habitantes (nos pases desenvolvidos esse nmero oscila entre 121 [Japo] e 144 [Inglaterra], mas a distribuio social e regional dos servios permanece muito desigual. Segundo a Anatel, 90% das famlias da chamada classe B tm telefone, contra 40% nas chamadas classes D e E. (...) Em 1995, a telefonia brasileira era a segunda mais barata do mundo, atrs da chinesa, a ponto de as contas praticamente no entrarem no oramento das famlias. Desde ento, enquanto a rede aumentava e em certa medida penetrava em populaes mais pobres, as tarifas, paradoxalmente, explodiam. (...) A quantidade de pulsos faturados por ms, por terminal em servio, caiu sem parar, pois os aumentos das tarifas tornaram proibitivo um uso relativamente intensivo do telefone pela maioria da populao (BENJAMIM, 2004, p.2-3).
88
Alm disso, o comportamento da Anatel tambm vem sendo criticado em funo de sua pouca articulao com os rgos de defesa da concorrncia:
Em 2002, a Embratel e a Intelig Telecomunicaes apresentaram queixa contra as trs operadoras de telefonia local TELEMAR, TELESP e Brasil Telecom por estarem subsidiando suas operaes de longa distncia atravs da cobrana de preos discriminatrios pelos servios de interconexo. Em 2003, estas operadoras foram objeto de demandas similares por parte de empresas provedoras de acesso internet. Nenhum destes casos foi julgado pelo CADE at a presente data (ARAJO JR., 2005, p.7).
2.3
CONSIDERAES GERAIS A despeito de as especificidades setoriais condicionarem solues distintas,
de modo geral a mudana de um modelo de oferta estatal e de regulao pelo financiamento em direo privatizao e a um modelo de regulao baseado em controles explcitos (instituio de agncias reguladoras setoriais e adoo do instrumento price cap ) para a infra-estrutura no Brasil no foi capaz de garantir a expanso dos investimentos e a eficincia da indstria o caso do setor eltrico emblemtico a esse respeito e tambm no foi capaz de garantir a universalizao dos servios. No caso das telecomunicaes, apesar de ter ocorrido a expanso do nmero de linhas, no houve, no mesmo ritmo, uma expanso do acesso da populao aos servios, evidenciando que a soluo para a expanso dos investimentos na indstria e para o alcance da universalizao dependem mais de variveis como renda da populao e garantia de financiamento do que da instituio de um modelo voltado para garantir a concorrncia e a eficincia da indstria. O prximo captulo trata especificamente da experincia ocorrida com os servios de saneamento da implantao e esgotamento do modelo estatal, no final dos anos 1980, s transformaes que levaram ao aumento da participao privada nessa indstria, nos anos 1990, e s tentativas do Governo Fernando Henrique Cardoso de estabelecer a privatizao em bloco da indstria e a regulao comercial privada nos moldes da que foi estabelecida para os setores eltrico e de telecomunicaes.
89
Este captulo tem como objetivo apresentar, primeiramente (seo 3.1), a trajetria pretendida pelos servios de saneamento no Brasil, desde o momento em que foram constitudas as primeiras redes de distribuio de gua e esgoto pelas concessionrias estrangeiras, no final do sculo XIX; as transformaes ocorridas no incio do sculo XX, que levaram municipalizao dos servios (1940-50) e posterior constituio de um modelo de oferta e de gesto estatal centralizado nas Companhias Estaduais de Saneamento (CESBs), no aporte de recursos pelo Sistema Financeiro de Habitao e na regulao pela taxa de retorno, no final dos anos 1960; e, finalmente, o esgotamento desse modelo, no incio dos anos 1990. Em segundo lugar (seo 3.2), este captulo procura mostrar como, esgotado o modelo anterior, o governo do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso tenta privatizar as
CESBs, como forma de viabilizar um novo modelo de financiamento e de regulao
com base em controles explcitos nos moldes do que foi institudo para os setores eltrico e de telecomunicaes. Finalmente, na seo 3.3 apontam-se as tentativas do Governo Luiz Incio Lula da Silva de imprimir um novo modelo para o setor que, no entanto, tem esbarrado nas mesmas dificuldades do governo anterior falta de consenso quanto titularidade dos servios e indefinio quanto origem dos recursos que iro financiar os investimentos necessrios para garantir metas razoveis de atendimento.
3.1
DO ESTADO REGULADOR, PRODUTOR E FINANCIADOR AO ESTADO DESREGULADOR At o incio do sculo XIX era bastante precrio o abastecimento de gua e
inexistente a coleta de esgotos no Brasil. Com o crescimento da populao urbana e
90
a ameaa constante de epidemias, os governantes passaram a se preocupar com a questo, levando implantao desses servios no final do sculo XIX.59 As primeiras redes de distribuio de gua e esgoto surgem nas cidades de So Paulo, Rio de Janeiro e Recife, com o governo federal atuando como poder concedente e as empresas estrangeiras encarregando-se da construo dos sistemas e posterior explorao. Nesse modelo, que vigorou at o incio dos anos 1930, cabia ao Estado garantir uma rentabilidade mnima na explorao dos servios. De acordo com a Sepurb (1995, p.77):
Da segunda metade do sculo XIX at o incio da dcada de 1930, os servios de saneamento eram prestados segundo um modelo institucional e financeiro bastante flexvel, do qual participavam o setor pblico e empresas privadas. Nesse perodo, o Estado brasileiro delegava a prestao dos servios pblicos a concessionrias estrangeiras, que operavam transportes ferrovirios, produo e distribuio de energia eltrica, transportes urbanos (bondes), telefonia e outras atividades de interesse coletivo, incluindo o abastecimento de gua e o esgotametno sanitrio nos centros urbanos de maior porte (...). Naquela poca, as empresas estrangeiras praticamente monopolizavam a tecnologia nessas reas, bem como os recursos para a realizao dos investimentos. A explorao dos servios era concedida pelo Estado, no havia restries importao de mquinas e equipamentos e a remessa de lucros no onerava o balano de pagamentos. As tarifas eram reais, pois inexistia necessidade de subsdios. O governo garantia, inclusive, uma rentabilidade mnima s concessionrias.
Dadas as necessidades impostas pelo crescimento urbano, a partir dos anos 1930 o Estado passa a intervir e atuar diretamente nos servios de saneamento.60 O Cdigo de guas (1934) foi o marco desse processo. Aps a adoo do Cdigo, aos poucos foi ocorrendo a nacionalizao e estatizao das empresas concessionrias estrangeiras, com os servios sendo geridos pelo Estado e os investimentos financiados com base no oramento fiscal (SEPURB, 1995).
registros de concesso feitas a engenheiros para a instalao de redes de abastecimento, como a de Campinas, no Estado de So Paulo (1875) (SANEAMENTO..., 1998, p.13). dcada de 1920, surgem as Divises de gua e Esgoto e o aprofundamento dos estudos tcnicos e cientficos dos sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio (SANEAMENTO..., 1998, p.13).
60Na
59H
91
Durante as dcadas de 1940 e 1950, as prefeituras municipais, por intermdio de departamentos ou servios autnomos de gua e esgotos e com a ajuda dos governos estaduais, passam a assumir esses servios. A instituio do Servio Especial de Sade Pblica (Sesp), em 1942, foi fundamental nesse processo. Em 1952, esse rgo passa a realizar convnios com os municpios com o objetivo de construir, financiar e operar sistemas de saneamento a partir de fundos rotativos formados com dinheiro pblico e que previam o retorno das aplicaes. Posteriormente (1960), o Sesp foi transformado em fundao, consolidando-se como organismo captador de recursos e fornecedor de servios e de assistncia tcnica. Novos fundos foram, ento, gerados com recursos da Unio e de emprstimos de agncias internacionais, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Agncia Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional (Usaid) (SANEAMENTO..., 1998, p.15). Entretanto, em funo de os recursos serem bastante escassos perante as necessidades de investimentos e de no exisitir uma poltica nacional, regional ou estadual de financiamento, ou polticas tarifrias para esses servios, os ndices de atendimento dos servios, na dcada de 1960, eram bastante precrios: o Brasil ocupava o penltimo lugar entre os pases da Amrica Latina em termos de saneamento bsico (menos de 50% da populao urbana era atendida com gua e apenas 25% por esgotos sanitrios) (SANEAMENTO..., 1998, p.16). O tratamento nacional para os servios de saneamento vai ocorrer, pela primeira vez, em 1965. Nesse ano, o governo assina com a Usaid um acordo para a criao do Fundo Nacional de Financiamento para Abastecimento de gua, que, no entanto, no produziu resultados satisfatrios: apenas 16 cidades foram
beneficiadas entre 1965 e 1967 (SANEAMENTO..., 1998, p.17). A estruturao de um modelo de oferta e de financiamento estatal para esses servios somente se viabilizou com as reformas estruturais centralizadoras realizadas pelo governo militar, no perodo 1964-1966, no mbito do ento Programa de Ao Econmica do Governo (Paeg). Foram fruto dessas reformas a criao do
92
Banco Nacional de Habitao (BNH), em 1964; a criao do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) em 1966; e a reforma tributria de 1967. Esses instrumentos, juntamente com o emprstimo do BID para abastecimento de gua (1965), o Decreto-lei n.o 200/67, os estudos do Plano Decenal para o perodo 1967-1976 e o Plano Estratgico do Desenvolvimento (PED) para 1967-1970, tiveram grande importncia no processo de institucionalizao de um modelo estatal para o setor: em 1968, o BNH, que j abrigava o Sistema Financeiro de Habitao (SFH), torna-se responsvel pelo Sistema Financeiro de Saneamento (SFS), sendo autorizado, a partir de 1969, a aplicar recursos do FGTS no setor, os quais iriam dar suporte a toda poltica de saneamento a partir de ento; os recursos do BID (1965), por terem propiciado a implantao do primeiro programa federal de financiamento do setor, financiando 50% dos investimentos necessrios construo de sistemas de abastecimento de gua em cidades com menos de 40 mil habitantes, cujos beneficirios eram os departamentos ou servios autnomos de gua e esgotos; a reforma tributria de 1967, por ter repercutido negativamente nas receitas dos estados, dificultando o aporte de recursos dessas unidades da federao para o financiamento das atividades de saneamento; o Decreto-lei n.o 200/67, por ter transferido para o BNH61 a responsabilidade pela formulao e implantao de uma poltica nacional de saneamento, fazendo com que a aplicao de recursos, que antes ocorria de forma pulverizada, por meio de vrios rgos federais, passasse a ser de responsabilidade desse banco;
verdade, o Decreto-lei n.o 200 encarregou essa responsabilidade ao Ministrio do Interior, que a transferiu para o BNH.
61Na
93
os estudos do Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social
(para o perodo 1967-1976), por estabelecer as linhas gerais do que viria a ser o modelo estatal para os servios de saneamento62; o Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED), para o perodo 1967-1970, por ter previsto a aplicao de US$ 204 milhes entre 1967 e 1970, com recursos originados do oramento federal, do FGTS e de emprstimos externos, e por ter estabelecido como metas um acrscimo de 33% no atendimento de gua e de 15,15% no atendimento de esgoto (SEPURB, 1995, p.82-87). Todas essas tentativas de criar uma poltica nacional de saneamento, aliadas rpida expanso da economia, a partir de 1967, arrecadao crescente do FGTS e s presses por servios de melhor qualidade e em volume suficiente para atender demanda, viabilizaram a criao do SFS (1968) e os respectivos programas de financiamento pelo BNH, em especial os que passaram a compor o Plano Nacional de Saneamento - Planasa (1969). O SFS contava, no incio, apenas com os recursos prprios do BNH e com as dotaes oramentrias (a fundo perdido) do governo federal. Em 1969, o BNH veio a contar com os recursos do FGTS, propiciando, assim, a gerao de diversos programas de financiamento que foram "aperfeioados" e "ordenados" sob a gide do que viria a ser o Planasa (SEPURB, 1995, p.96).
estudos previam: a criao de uma entidade de planejamento e coordenao superior dos programas nacionais de saneamento em mbito federal; que os recursos seriam alocados sob a coordenao desse rgo (entidade), evitando a disperso dos mesmos e a reduo da produtividade dos investimentos pblicos na rea; a colaborao financeira dos governos estaduais e municipais para execuo dos programas de saneamento; que os servios de saneamento bsico fossem pagos de forma a permitir a reposio do capital, devendo ser aplicados a fundo perdido apenas para populaes com baixo poder aquisitivo; a delegao pelos municpios da administrao dos servios de gua e esgotos a entidades no vinculadas administrao local e que tivessem condies tcnicas para manuteno e cobrana de tarifas realistas; a instituio de uma sobretarifa destinada a fortalecer um fundo de investimentos (SEPURB, 1995, p.84-85).
62Tais
94
Esse Plano, institudo em 1969, por meio do Decreto-lei n.o 949, contemplava os seguintes aspectos: estmulo criao das CESBs, como principais agentes de implantao da poltica de saneamento, e dos Fundos Estaduais de gua e Esgotos (FAEs), para fornecer a contrapartida estadual aos emprstimos do SFS; estabelecimento de um esquema de repartio de recursos para o financiamento dos investimentos, atribuindo-se ao BNH e ao SFS a responsabilidade por 37,5% do total e aos Estados, por intermdio dos
FAEs, a responsabilidade pelos outros 37,5%, completando-se o total
mediante transferncias a fundo perdido aos municpios; introduo do mtodo de programao trienal, mediante estudo da viabilidade de cada sistema de gua e esgotos, individualmente, tendo prioridade os municpios maiores e mais viveis que j tivessem concedido a prestao dos servios s CESBs; centralizao das transferncias a fundo perdido da Unio para o saneamento bsico no SFS, como forma de auxiliar os estados e municpios a compor a contrapartida local; criao do Fundo de Financiamento para o Saneamento (com recursos do FGTS, de emprstimos externos e de contribuies a fundo perdido do oramento federal), composto dos seguintes subprogramas: Subprograma de Estmulo do Sistema Financeiro do Saneamento (Efisan), destinado a incentivar a constituio dos FAEs pelas unidades da federao (1969); Subprograma de Financiamento e Refinanciamento da Implantao e Melhoria dos Sistemas de Abastecimento de gua (Refinag) (1968); Subprograma de Financiamento e Refinanciamento
95
da Implantao, Ampliao e Melhoria dos Sistemas de Esgotos Sanitrios (Refinesg) (1969)63 (SEPURB, 1995, p.96-97). Os objetivos permanentes do Planasa eram a eliminao do dficit de saneamento bsico no menor tempo possvel,64 a auto-sustentao financeira do setor mediante a evoluo dos recursos dos FAEs, a instituio de uma poltica tarifria que mantivesse o equilbrio entre receita e despesa,65o desenvolvimento institucional das Companhias Estaduais de Saneamento Bsico e a realizao de programas de pesquisas tecnolgicas que permitissem encontrar solues alternativas de baixo custo para o setor (SEPURB, 1995, p.98-99). Assim, dentro do Planasa, cabia ao BNH estabelecer normas e coordenar a operao do SFS66, analisar e aprovar as programaes estaduais de investimentos, analisar os estudos de viabilidade tcnica e tarifrios realizados pelas empresas estaduais e fiscalizar essas empresas sob o ponto de vista tcnico, contbil e financeiro.
desses, o Planasa criou outros subprogramas agrupados pelo SFS no Programa de Financiamento do Saneamento: Subprograma de Financiamento Suplementar para Abastecimento de gua (Fisag), destinado a qualquer estado que aderisse ao Planasa, como forma de facilitar e promover a implantao do maior nmero possvel de sistemas de gua (1971); Subprograma de Apoio Tcnico ao Sistema Financeiro de Saneamento (Sanat), com o objetivo de fomentar a realizao de pesquisas, treinamento e assistncia tcnica (1971); Subprograma de Financiamento Suplementar para Controle da Poluio das guas (Ficon), para financiar suplementarmente os estados na implantao de sistemas de esgotos, visando controlar a poluio hdrica (1972) (SEPURB, 1995, p.103-104). Planasa previa atender, at 1980, 80% da populao urbana de pelo menos 80% das cidades brasileiras e de todas as Regies Metropolitanas com gua potvel e 50% da populao urbana com servios de esgotamento sanitrio. Entretanto, a meta de atendimento de servios de gua potvel somente foi alcanada em 1984 e a de esgoto ficou aqum do previsto (32% da populao era servida com esgotamento sanitrio em 1980 e 1984) (SANEAMENTO..., 1998, p.20). tarifas deveriam ser reais, assumindo valores suficientes para operar e manter os servios, retornar os emprstimos contratados e permitir o uso de subsdios cruzados entre consumidores de maior e menor renda (SEPURB, 1995, p.99). recursos aplicados pelo SFS proviam do FGTS (fonte mais importante do sistema), dos oramentos fiscais da Unio, dos estados e municpios para aplicao a fundo perdido, de recursos do BNH, de emprstimos internos e externos e do retorno das aplicaes (SEPURB, 1995, p.102).
66Os 65As 64O
63Alm
96
O BNH regulava a ao das CESBs atravs da Carteira de Operaes de
Saneamento mediante o estabelecimento de padres de prestao de servios e de taxas de retorno para os investimentos e tambm mediante o acompanhamento sistemtico do desempenho dessas companhias por meio de indicadores padronizados (TOLEDO SILVA, 2003, p.18-19). Aos governos estaduais cabia a responsabilidade de constituir e controlar acionariamente as CESBs e formar os FAEs a partir de at 5% de suas receitas tributrias67. As CESBs, agentes promotores e executores do Planasa, eram responsveis por planejar e executar os investimentos na esfera estadual a partir da concesso dos municpios e obedecendo s normas bsicas estabelecidas pelo
BNH/SFS. Os governos municipais tinham como responsabilidade conceder a
explorao dos servios s CESBs e contribuir com recursos financeiros para a formao dos FAEs68. E Unio cabia, finalmente, transferir recursos, a fundo perdido, como forma de diminuir os comprometimentos financeiros dos estados e dos beneficirios finais, mediante reduo das tarifas, de modo a atender municpios e populao de baixa renda carentes de servios de gua e esgoto (SEPURB, 1995, p.101-103). O Planasa foi responsvel pela grande expanso dos investimentos nos servios de saneamento na dcada de 1970, os quais chegaram a quase 0,5% do
PIB no perodo (ver tabela 1 no captulo anterior e tabela 2 a seguir) e pela
ampliao na cobertura dos servios no setor urbano, especialmente abastecimento de gua (tabela 3).
contribuio dos governos estaduais aos FAEs deveria ser por tempo limitado. A idia era a de que esses Fundos, devidamente capitalizados, garantissem a oferta de recursos para os novos investimentos ou a atualizao dos j existentes. Por outro lado, se os governos estaduais no alcanassem o percentual necessrio para cobrir a sua contrapartida nos financiamentos, o BNH deveria emprestar parte do restante com base em recursos do prprio FGTS, ou de recursos a fundo perdido do oramento fiscal da Unio (SEPURB, 1995, p.102). municpios deveriam arcar com 25% do valor dos investimentos realizados nos sistemas localizados nos territrios sob sua responsabilidade.
68Os
67A
97
TABELA 2 - PARTICIPAO DOS INVESTIMENTOS REALIZADOS EM SANEAMENTO BSICO COM RECURSOS DO PLANASA/PRONURB E DO OGU NO PIB - 1980/93 FONTE DE RECURSOS (em %) ANOS Tesouro 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 FONTES: BGU e CEF/BNG (1) Planasa (1980/89) e Pronurb (1990/93). (2) Investimentos realizados pelo Tesouro Nacional (OGU) nos subprogramas 447, 448 e 449 Abastecimento de gua, Saneamento Geral e Sistemas de Esgoto. (3) Investimentos realizados pelo Planasa/Pronurb em gua, esgoto, drenagem urbana e na rubrica "Outros". In: SEPURB. Diagnstico do Setor Saneamento: Estudo Econmico e Financeiro. Tabela 3.24, 1995, p.196
(2) (1)
Planasa Pronurb
(3)
TOTAL 0,489 0,558 0,470 0,349 0,222 0,327 0,288 0,344 0,405 0,206 0,214 0,267 0,192 0,170
0,013 0,021 0,015 0,010 0,008 0,010 0,012 0,017 0,014 0,023 0,029 0,068 0,109 0,111
0,476 0,537 0,455 0,339 0,214 0,317 0,276 0,327 0,391 0,183 0,185 0,199 0,083 0,059
TABELA 3 - COBERTURA DOS SERVIOS DE SANEAMENTO - 1970-1980 % DE DOMICLIOS TIPO DE SERVIO E REA URBANOS E RURAIS 1970 gua Urbano - rede de servio Rural - rede de servio Esgoto Urbano Rede de servio Fossa sptica Rural Rede de servio Fossa sptica FONTE: Motta (2004) 0,5 3,2 1,4 7,2 22,2 25,3 37,0 23,0 60,5 2,6 79,2 5,1 1980
98
Entretanto, a implementao do Planasa teve problemas. De um lado, a composio de recursos definida pelo Plano nunca funcionou. De outro, houve dificuldades relacionadas implementao do regime tarifrio instituio de uma tarifa nica com base na utilizao do subsdio cruzado e cobrana de tarifas realistas e tambm sua principal fonte de financiamento (FGTS) que, por ser um fundo pr-cclico,69 sempre esteve sujeito s instabilidades da poltica macroeconmica. No que diz respeito composio de recursos, os estados, de um lado, tiveram dificuldade de constituir os FAEs, tendo que contar com emprstimos do BNH para integralizar sua participao. Os municpios, por outro lado, tambm no puderam arcar com os 25% dos investimentos em seus territrios. E a Unio, a partir de 1974-75, deixa de aportar recursos a fundo perdido para o SFS, s voltando a faz-lo em 1988, agora no mais atravs do SFS, mas de forma direta aos estados e municpios, mediante convnios, fazendo com que esses recursos fossem aplicados de forma pulverizada (SEPURB, 1995, p.116-118). O regime tarifrio com base no subsdio cruzado teve dificuldades de implementao e tambm trouxe distores para o sistema. De um lado, o fato de um grande nmero de municpios no terem aderido s CESBs (mais de mil), inclusive municpios grandes,70 dificultou a implementao da matriz financeira que seria responsvel pela prtica do subsdio cruzado e tambm pela realizao de
o FGTS formado por recursos descontados da folha de pagamento dos empregados e pode ser sacado pelo empregado para adquirir casa prpria ou por motivo de desemprego, quando a economia cresce o emprego aumenta e com isso tambm aumenta o recolhimento do FGTS. O contrrio acontece quando a economia entra em recesso, pois, alm de diminuir o recolhimento do FGTS, ainda ocorre o saque dos recursos existentes por parte dos desempregados. Alegre, Caxias do Sul, Pelotas e Bag (RS); Campinas, Ribeiro Preto, So Bernardo do Campo, Santo Andr, Osasco, Sorocaba, Jundia, Bauru, Presidente Prudente, Araraquara e Piracicaba (SP); Juiz de Fora, Uberaba, Uberlndia, Barbacena e Sete Lagoas (MG); Petrpolis, Barra Mansa, Volta Redonda e Rezende (RJ); Cachoeiro do Itapemirim e Colatina (ES) (SEPURB, 1995, p.116).
70Porto
69Como
99
investimentos.71 De outro, esse regime, ao beneficiar a todos os usurios de um determinado servio, independentemente do nvel de eficincia operacional, e ao no permitir a identificao das transferncias, provoca distores induzindo ineficincia e a desperdcios no sistema72 (ver SOARES et al., 2003, p.87). A cobrana de tarifas realistas condio bsica para a auto-sustentao das CESBs no Planasa foi dificultada pela m distribuio de renda do pas, pela poltica de arrocho salarial praticada nos anos 1960 e 1970 e pela poltica de controle de inflao praticada de meados dos anos 1970 em diante. At 1978, por exemplo, as tarifas eram definidas pelas CESBs a partir de critrios prprios e de orientaes emanadas do BNH, ficando os reajustes, em alguns casos, submetidos ao Conselho Interministerial de Preos (CIP) e, em outros, aos governos estaduais. Entretanto, a partir de 1978, atravs da Lei n.o 6.528 e do Decreto n.o 82.587, as tarifas deixaram de ser definidas pelas CESBs e passaram a ser fixadas de acordo com normas gerais estabelecidas pelo Ministrio do Interior, que fiscalizava a sua aplicao. Com essa mudana, as tarifas passaram a ser reajustadas abaixo da inflao, fazendo com que no fossem suficientes nem para cobrir o custo mdio dos servios (SEPURB, 1995, p.153-154).
municpios que no aderiram ao Planasa no tiveram acesso aos financiamentos concedidos pelo BNH/SFS. Em 1984 mais de mil municpios que no aderiram ao Planasa criam a Associao dos Servios Municipais de gua e Esgotos (Assemae) (SEPURB, 1995, p.116-117). Mello (2001), trata-se de uma poltica tarifria que no cria incentivos eficincia da indstria: "a poltica tarifria com base nos subsdios cruzados pratica uma discriminao de preos por classe de consumidores consumidor residencial, comrcio e repartio pblica sem respaldo nos custos; (...) no h vinculao da tarifa aos custos de atendimento dos servios o servio de esgotamento sanitrio, com ou sem tratamento, cobrado numa determinada proporo do preo da gua fornecida, (freqentemente 100%), sem levar em conta que o custo de coleta e tratamento de um metro cbico de esgoto diferente do custo de produo de um m3 de gua potvel e depende do tipo de esgoto que est sendo coletado; (...) a tarifao feita em blocos, aumentando-se o preo para faixas de consumo mais altas, com o objetivo de induzir um comportamento poupador. Entretanto, no possvel tratar os consumidores individualmente quando eles compartilham um prdio ou um centro comercial todas as unidades do prdio tm uma mesma ligao de gua, e o prdio considerado uma unidade autnoma para efeito de cadastramento e cobrana , no havendo incentivos reduo do consumo por parte do consumidor individual, uma vez que este no tem controle sobre o padro de consumo de seus vizinhos" (MELLO, 2001, p.8-9).
72Segundo
71Os
100
Com relao ao FGTS, as dificuldades foram sentidas principalmente nos anos 1980 descapitalizao do Fundo associada aos decrscimos salariais (queda do salrio real) e aos nveis de desemprego (recesso) e no incio dos anos 1990, em face das mudanas introduzidas pela Constituio Federal de 1988 (instituio do Regime Jurdico nico).73 Alm disso, as dificuldades do Planasa tambm estiveram relacionadas ineficincia microeconmica na gesto dos recursos. Primeiro, houve superinvestimento na construo de sistemas de abastecimento de gua, os quais passaram a funcionar com capacidade ociosa elevada. Segundo, as tarifas foram fixadas em patamares insuficientes para cobrir os gastos operacionais e os encargos financeiros. Terceiro, os custos operacionais e investimentos excessivos, realizados sem avaliao das perdas ou em sistemas de grande porte, obrigaram cobrana de tarifas superiores capacidade de pagamento dos usurios. Alm disso, se deu pouca ateno aos sistemas de controle e medio.74 Esse conjunto de problemas, de natureza macro e microeconmica, repercutiu de forma negativa nas receitas das CESBs, resultando em inadimplncia e ineficincia, e provocou, conseqentemente, a reduo dos investimentos. A partir da, estados e municpios, por fora das circunstncias e em meio escassez de recursos, tiveram que assumir os investimentos (SOARES et al., 2003, p.87). Em busca de uma soluo para os problemas do Planasa e pressionado pela conjuntura de redemocratizao e de reivindicao poltica, o governo da Nova Repblica fez modificaes institucionais e econmico-financeiras no Planasa. Em 1985, criou o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), trazendo para sua esfera o BNH e o Planasa. Estendeu aos municpios as mesmas condies estabelecidas pelo Planasa para os estados e as CESBs, atendendo
SEPURB. Diagnstico do setor saneamento: estudo econmico e financeiro. Tabela 3.7, 1995, p.179.
74Cf.
73Ver
Soares et al. (2003, p.87), Sepurb (1995, p.111-112) e Saneamento... (1998, p.23).
101
reivindicao da Associao Nacional dos Servios Municipais de gua e Esgoto (Assemae). Mudou os critrios na concesso de financiamentos que, em vez de se basear em estudos de viabilidade global de toda a empresa, passou a ser feita projeto a projeto, para as prefeituras. Criou, em 1985, o Programa de Saneamento para Populaes de Baixa Renda (Prosanear) (SEPURB, 1995, p.131-132). Por outro lado, o Ministrio de Desenvolvimento Urbano, recm-criado, nomeou uma comisso para reformulao do Sistema Financeiro de Saneamento (mediante a Portaria GM n.o 142/85). Contudo, as recomendaes contidas no relatrio (1986) produzido por essa comisso no tiveram nenhum efeito prtico, permanecendo os problemas de inviabilidade econmico-financeira das CESBs e uma poltica tarifria inadequada (SEPURB, 1995, p.134). Para agravar o quadro, o governo extinguiu, em 1986, o BNH, incorporando as suas funes s da Caixa Econmica Federal.75 Com a extino do banco, deu-se incio ao desmonte do modelo de gesto e de financiamento estatal institudo para o saneamento no Brasil. Apesar de a Caixa Econmica Federal ter absorvido as funes de saneamento do BNH, esta no herdou, conforme aponta Toledo Silva (2003, p.18-19), as "prerrogativas nem a capacidade tcnica para exercer a funo reguladora que o BNH exercia", ficando essa funo a cargo dos diversos ministrios76 que se sucedero no comando do setor, contribuindo para esvaziar a poltica de saneamento.
Caixa Econmica Federal assumiu os antigos papis do Banco no tocante ao financiamento do setor e recebeu o Sistema Financeiro do Saneamento. Entretanto, submetida a limitaes oramentrias mais severas, teve de reduzir sensivelmente a oferta de recursos (Cf. TUROLLA, 2002, p.13). 1987, o MDU foi transformado em Ministrio de Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente (MHU), incorporando a Caixa Econmica Federal, que deixou de ser vinculada ao Ministrio da Fazenda; em 1988, o MHU foi transformado em Ministrio do Bem-Estar Social (MBES) e a CEF voltou para o Ministrio da Fazenda; em 1989, o MBES foi extinto e suas funes foram incorporadas ao Ministrio do Interior, de onde haviam sado em 1985, para o MDU (SEPURB, 1995, p.134).
76Em
75A
102
O Planasa tambm foi fragilizado pelas mudanas institucionais introduzidas pela Constituio Federal de 1988, que estabeleceu de forma confusa a competncia desses servios77. E, ao devolver ao Congresso a possibilidade de propor emenda ao Oramento, tal medida, apesar de se constituir em um avano poltico, resultou numa distribuio clientelista de recursos a fundo perdido fora do Sistema Financeiro de Saneamento e do Planasa. Por outro lado, a reforma tributria realizada no mbito da Constituio de 1988 descentralizou recursos em favor de estados e municpios sem transferir os encargos correspondentes para essas esferas de governo (SEPURB, 1985, p.131 e 160). Todas essas mudanas aprofundaram o processo de descentralizao de polticas pblicas iniciado em meados dos anos 1980, tendo como conseqncia a distenso78 do modelo centralizado Planasa. Para completar, as reformas administrativas realizadas pelos governos Collor e Itamar, no incio dos anos 1990, aprofundaram o processo de desregulamentao do setor. Essas reformas extinguiram o Ministrio do Interior e todos os rgos ligados s questes urbanas e ao saneamento,79 tiraram o Conselho Curador do
FGTS da Caixa Econmica Federal,
80
reformularam esse Conselho (as aplicaes de
Constituio Federal de 1988 definiu da seguinte forma a competncia na instituio desses servios: o artigo 30, inciso V, reconhece os servios de saneamento como de competncia local; o artigo 21, inciso XX, estabelece como competncia da Unio a instituio de diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transporte urbano; o artigo 23, inciso IX, define como competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, promover programas de construo de moradia e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico.
78Ver 79O
77A
Oliveira e Rutkowski (2000), citados por Soares et al. (2003).
Ministrio do Interior e todos os rgos ligados s questes urbanas e ao saneamento foram extintos, ficando os problemas urbanos, a partir da, sob a responsabilidade das novas Secretarias Nacionais de Habitao e de Saneamento, abrigadas junto ao recm-criado Ministrio da Ao Social (MAS). Conselho Curador do FGTS ficou localizado no Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social e a Caixa Econmica Federal, subordinada ao Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento.
80O
103
recursos passaram a se dar de forma clientelista81) e extinguiram o Planasa (SEPURB, 1995, p.141-143). Uma das preocupaes do Governo Collor era reformular o modelo institucional e financeiro dos servios de saneamento em direo a uma maior flexibilidade institucional e a uma maior eficincia na alocao de recursos, com nfase na demonstrao de resultados. Essa preocupao est presente na reviso do Plano Plurianual para o perodo 1991-199582 e nas resolues do Conselho Curador do FGTS, que extinguiram o Planasa (Resoluo n.o 09, de 28/2/1990)83 e instituram o Programa de Saneamento para Ncleos Urbanos Pronurb (Resoluo n.o 076/92).84 Entretanto, a "fragmentao de responsabilidades" na administrao e na gesto dos servios, inclusive dos recursos do FGTS, a distribuio clientelista de recursos a fundo perdido atravs do OGU e o elevado volume de saques da principal fonte de financiamento desses servios inviabilizaram o modelo de financiamento estatal. Com vistas a preencher o vazio institucional decorrente do esgotamento do modelo Planasa, surgem algumas iniciativas com o objetivo de reorganizar o setor. A deputada Irma Passoni do PT, em 19/02/1991, apresenta o Projeto de Lei n.o 53,
Lei n.o 8.036/1990 reformulou o Conselho Curador do FGTS, submetendo todos os pedidos de financiamento para o saneamento e habitao autorizao do Ministrio da Ao Social (MAS), que, a partir da, usaria "quase sempre" "critrios polticos e clientelsticos" na distribuio desses recursos.
81A
documento, o governo federal ressaltava a necessidade de reformular o modelo institucional e financeiro do setor, pregando o "reordenamento institucional do setor, para maior flexibilidade institucional e eficcia na alocao de fundos, com participao dos diferentes agentes de saneamento na competio pelos recursos de investimentos e na demonstrao dos resultados". Este documento tambm previa a "elaborao de estudos e fomento modernizao do setor, por meio da reorganizao institucional e financeira do Planasa e das companhias estaduais de saneamento" (SEPURB, 1995, p.140-141). Resoluo n.o 09, de 28/2/1990, instituiu novas diretrizes e critrios para a elaborao do Oramento Plurianual do FGTS (para o perodo 1990-1994) e do Plano de Contrataes e Metas Fsicas, institudos pelo Conselho Curador do FGTS, resultando, na prtica, na extino do Planasa (SEPURB, 1995, p.144-145).
83A
82Nesse
Resoluo n.o 076/92 unificou as antigas linhas de crdito do Planasa (Refinag, Refinesg, Fidren, Prodisan e Finest) num nico programa, o Pronurb (SEPURB, 1995, p.147).
84A
104
que em 1993 passou a ser denominado Projeto de Lei da Cmara 199 (PLC 199), com o objetivo de estabelecer uma Poltica Nacional de Saneamento. Aprovado na Cmara em 22/09/1993 e no Senado em 13/12/1994, e refletindo uma posio de consenso entre as entidades do setor de saneamento, esse projeto propunha: a competncia compartilhada na organizao e prestao dos servios pblicos de saneamento, mediante regime de concesso ou permisso, entre a Unio (mbito interestadual), municpios (mbito local) e estados (mbito supralocal regies metropolitanas ou regies constitudas por municpios limtrofes agrupados) (arts. 3.o, 4.o e 5.o); que os contratos de concesso ou permisso fossem sempre autorizados por lei especfica, precedidos de licitao, e que estabelecessem as condies de controle e fiscalizao pelo poder concedente (art. 6.o); a responsabilidade da Unio de orientar e apoiar o desenvolvimento do saneamento, mediante a coordenao e o fomento em mbito nacional, atravs do Plano Nacional de Saneamento (art. 9.o, Inciso I); que as aes da Poltica Nacional de Saneamento fossem executadas mediante trs instrumentos: Sistema Nacional de Saneamento, Plano Nacional de Saneamento e Fundo Nacional de Saneamento (Fusan) (art. 10); que o Fundo Nacional de Saneamento fosse constitudo com recursos provenientes: de dotaes oramentrias especficas da Unio; de organismos e entidades nacionais, internacionais e estrangeiras, pblicas ou privadas; dos estados, dos municpios e do Distrito Federal; de pessoas fsicas, jurdicas e de direito pblico, inclusive do FGTS; de juros, rendas, retorno e remunerao dos financiamentos; dos sistemas de seguridade social e de outros recursos que, por sua natureza, pudessem destinar-se a esse Fundo (art. 24).
105
O ponto mais polmico desse projeto diz respeito a como viabilizar a constituio de um Fundo Nacional de Saneamento com recursos os mais diversos, inclusive com recursos que j contavam com destinao especfica, como os da seguridade. Simultaneamente tramitao do PLC 199 no Congresso, o governo Itamar Franco firmou o Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS),85 com o objetivo de modernizar institucionalmente o setor. Esse programa, concebido como um programa-piloto, resultou de um contrato de emprstimo obtido pela Unio junto ao Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) em 1992, sendo executado a partir do incio de 1993 pela Secretaria de Poltica Urbana (Sepurb), do Ministrio do Planejamento e Oramento (MPO),86 com o apoio do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Depois, transformado em um programa permanente do governo federal, tornou-se um instrumento da formulao e execuo da Poltica Nacional de Saneamento, quer por meio de aes nacionais, quer no apoio a estados, municpios, prestadores e reguladores dos servios. A proposta do PMSS era financiar investimentos em expanso e melhorias operacionais nos sistemas de gua e esgotos, bem como o desenvolvimento institucional, por meio de prestadores de servios, repassando recursos nas mesmas condies do financiamento internacional firmado com o Banco Mundial. O Programa tambm financiaria, a fundo perdido, para os estados e municpios beneficirios, estudos para a reformulao da prestao dos servios e para o estabelecimento de instrumentos para a sua regulao.
sobre esse programa esto disponveis no site do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento: <http://www.snis.gov.br>. governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva sua execuo est a cargo da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades (SNSA/MCIDADES).
86No
85Informaes
106
Os objetivos previstos pelo PMSS so: induzir a reforma e a melhoria da eficincia dos prestadores pblicos de servios, tornando-os autofinanciveis e capazes de melhorar a qualidade da prestao dos servios; induzir e viabilizar a reforma institucional do setor, por meio do estabelecimento de novas estruturas de regulao, fiscalizao e controle, aumentando a eficincia da prestao dos servios, a qualidade e a capacidade de financiamento do setor; contribuir para a ampliao da cobertura dos servios de gua e esgotos, bem como para o desenvolvimento operacional, a otimizao da infraestrutura existente e a implementao de projetos sustentveis; promover a recuperao e a proteo do meio ambiente em reas prejudicadas pela falta de saneamento bsico. Esses objetivos deveriam ser atingidos mediante a execuo de dois componentes de ao complementares e interdependentes: um "componente de investimento", que seria executado por trs companhias estaduais de saneamento (Casan-SC, Embasa-BA e Sanesul-MS), tendo como objetivo ampliar a cobertura dos servios de gua e de esgotos e, sobretudo, servir de instrumento para a transformao da gesto dessas empresas, no sentido de aumentar a eficincia e a eficcia; e um "componente institucional", de mbito nacional, com o objetivo de promover a reforma institucional do setor de saneamento, viabilizando a universalizao e a melhoria da qualidade do servio e uma reviso do modelo de gesto, aumento da eficincia e da competitividade e a implementao de instrumentos de regulao e de controle sobre a atividade de prestao dos servios.87
faz parte desse componente um trabalho de assistncia tcnica a prestadores de servios e a governos de estados e municpios, com o objetivo de apoiar a estruturao dos instrumentos necessrios ao exerccio da regulao e controle, bem como definir e implementar novos modelos de gesto dos servios, com vistas a melhorar o desempenho de operadores pblicos e a viabilizar a participao de agentes privados no financiamento e na prestao dos servios (Informaes extradas do site do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento: <http://www.snis.gov.br>).
87Tambm
107
Na primeira fase88 do PMSS, encerrada em 30/6/2000, os dois componentes foram efetivados: o componente institucional resultou na elaborao de proposta de legislao federal sobre a prestao dos servios de saneamento e apoio aos estados do Esprito Santo, Mato Grosso, Par, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e So Paulo, alm dos municpios de Angra dos Reis e Recife, e na proposio de instrumentos de regulao e controle; o componente de investimento foi executado pelas companhias de saneamento dos estados da Bahia, Mato Grosso do Sul e Santa Catarina, respectivamente, Embasa, Sanesul e Casan. A segunda fase do Programa89 (PMSS II), cujo primeiro desembolso ocorreu em 19/04/2000, no valor de US$ 1,7 milho, seria destinada execuo das atividades dos componentes de "Reforma Institucional e Regulao" e "Gerenciamento e Promoo" e tambm ampliao da cobertura dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em estados das regies norte, nordeste e centro-oeste, bem como em municpios dessas regies com populao urbana superior a 75 mil habitantes. A previso era de que essa fase deveria ser executada at outubro de 2007. Essas duas tentativas de reorganizar os servios de saneamento no Brasil (PLC 199 e PMSS) tiveram orientaes distintas quanto forma e participao dos agentes envolvidos. Enquanto a proposta do PLC 199 pretendia reformular o modelo
fase contou com recursos da ordem de US$ 500 milhes, sendo US$ 250 milhes financiados pelo Banco Mundial, atravs do contrato 3442/BR. recursos para financiar essa fase montam a US$ 300 milhes, dos quais US$ 150 milhes com emprstimo do Banco Mundial (acordo de emprstimo BIRD 4292-BR, assinado em 16/06/2000), US$ 93,5 milhes com emprstimo do The Japan Bank for International Cooperation (JBIC) e US$ 56,5 milhes de contrapartida dos prestadores de servios.
89Os
88Essa
108
existente com base em recursos predominantemente pblicos, a do PMSS previa a flexibilizao institucional do modelo existente, com o envolvimento dos agentes privados no financiamento e na prestao dos servios de saneamento.
O PMSS deu origem a uma srie de diagnsticos (Srie Modernizao do
Setor Saneamento) e de propostas de reorganizao do setor, entre as quais uma que conteria os fundamentos de uma nova institucionalizao para o setor. Essa proposta previa um processo gradual90 de participao dos agentes privados na prestao de servios de saneamento e uma estrutura de regulao que se preocupava em garantir um amplo controle social sobre os servios.91
proposta de institucionalizao, segundo Toledo Silva (2003, p.19) "...partia do reconhecimento do estado da arte do setor quanto a suas estruturas institucional e tecnolgica e propunha um processo gradual de envolvimento de agentes privados na prestao dos servios, com o cuidado de no perder a capacidade instalada e a capilaridade de cobertura j atingida custa de pesados investimentos pblicos efetuados sob a gide do Planasa. Um dos aspectos cruciais apontados naquela proposta era o fato de que a organizao dos servios em escala estadual promovida pelo Planasa no poderia ser abruptamente desmontada, sob pena de elevado custo social. A lgica de conexo econmica e operacional dos servios no modelo do Planasa era fortemente baseada na prtica dos subsdios cruzados, mediante a qual as reas de cobertura financeiramente viveis gerariam excedentes destinados cobertura de reas onde a receita tarifria no fosse suficiente para cobrir o custo pleno dos servios. Esta foi a principal justificativa para a organizao das companhias estaduais e para e reverso apontada naqueles estudos".
91A
90Essa
essa estrutura de regulao cabia normatizar: os parmetros e critrios de essencialidade dos servios; os parmetros e critrios de qualidade dos servios; as medidas de conservao dos recursos naturais, em especial da gua de abastecimento pblico; os indicadores e critrios de avaliao do desempenho operacional dos servios; o disciplinamento econmico dos servios, particularizando no que couber a legislao de defesa da ordem econmica; os regimes de concesso, permisso, autorizao e outros; as formas de contabilizao de receitas e despesas de operao, de investimentos, de pessoal, de custos financeiros e outros; a poltica tarifria, incluindo as formas de destinao de subsdios aos usurios pobres, os limites e as bases de clculo admissveis; os critrios para acesso a recursos subsidiados para atendimento essencial; os elementos de aprovao de projetos; a caracterizao de infraes regulao vigente; a fixao de medidas punitivas a infraes (TOLEDO SILVA, 2003, p.19-20).
109
Entretanto, como se ver na prxima seo, as iniciativas do Governo Fernando Henrique Cardoso de contratar consultoria privada pelo BNDES para definir um marco regulatrio para o setor, sem levar em conta a proposta realizada no mbito do PMSS, e de tentar aprovar projetos de lei que previam a privatizao em bloco das Companhias Estaduais de Saneamento e um modelo de regulao comercial privado revelam uma orientao de privatizar a qualquer custo as empresas do setor.
3.2
GOVERNO FERNANDO HENRIQUE CARDOSO: OPO PELA PRIVATIZAO DAS CESBs E REGULAO COMERCIAL PRIVADA DOS SERVIOS Quatro dias aps a posse do primeiro governo de Fernando Henrique
Cardoso, no dia 4 de janeiro de 1995, o PLC 199 foi vetado integralmente com base em parecer do Ministro da Fazenda, que considerava: o saneamento atribuio do governo local, cabendo Unio instituir as diretrizes para o saneamento bsico; que a criao do Sistema Nacional de Saneamento (SNS) e do Conselho Nacional de Saneamento (CNS), a instituio de Planos Qinqenais e a exigncia de relatrios anuais sobre a situao da salubridade ambiental no Brasil contribuiriam para burocratizar e onerar a ao governamental no setor; e que a constituio do Fusan apresentava inconvenientes, tais como: possibilidade de transferir indiretamente Unio gastos prprios de estados e municpios; dificuldades de operao na administrao do Fundo, uma vez que o projeto de lei previa recursos oramentrios de diferentes esferas; conflito de objetivos entre o FGTS e a Seguridade Social, que possuem polticas e administraes distintas.92
92Mensagem
n.o 4, publicada no DOU, de 05 de janeiro de 1995, p.274.
110
Em substituio ao projeto vetado, o governo federal apresentou o PLS 266/96, de autoria do senador Jos Serra (PSDB), ex-ministro do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPO) e ex-chefe da equipe da Sepurb e do PMSS. O projeto estabelecia diretrizes para o exerccio do poder concedente e para o inter-relacionamento entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios em matria de servios de saneamento, incorporando pontos dos anteprojetos da Sepurb, principalmente quanto s diretrizes bsicas para as concesses. Segundo o PLS 266/96, o poder concedente dos servios pblicos de saneamento seria exercido: pelos municpios: quando os servios fossem de interesse local, entendidos estes como sistemas isolados de saneamento que se limitassem apenas ao territrio de um municpio (item I do Art. 1.o); pelos estados: quando abrangesse a realizao de servios de interesse comum a dois ou mais municpios integrantes de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies e, tambm, quando se tratasse de sistemas integrados de saneamento, entendidos estes como sistemas de abastecimento de gua (nas fases de captao, aduo e tratamento) que atendessem a redes locais de distribuio de dois ou mais municpios, ou aqueles sistemas de tratamento e disposio final de resduos slidos que atendessem a sistemas locais de coleta de dois ou mais municpios, mesmo que, em ambos os casos, os municpios no fossem integrantes de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e micro regies (item III e 1.o do Art. 1.o); alm disso, o 2.o, Item III, do Art. 1.o dispunha que, nos casos de interesse comum ou de sistemas integrados, quando houvesse agrupamento de sistemas isolados de saneamento localizados em dois ou mais municpios, o poder concedente poderia ser exercido por rgo ou entidade que j tivesse sido ou viesse a ser criado e constitudo, para essa finalidade precpua, pelo conjunto dos municpios integrantes da rea de influncia dos respectivos sistemas.
111
Na opinio de Abicalil e Pena (2003, p. 115), a inteno do PLS 266/96 era deixar claro o que a Constituio Federal de 1988 no havia deixado muito bem definida, vale dizer, a titularidade dos estados na prestao dos servios quando os sistemas fossem parcial ou plenamente integrados. Para Oliveira Filho e Moraes (2003), o objetivo do PLS 266/96 era transferir dos municpios para os estados a titularidade da prestao desses servios porque "isso facilitaria o processo, j iniciado em alguns estados e impulsionado e sustentado pelo governo federal, de "privatizao" das 27 Companhias Estatais de guas e Esgotos dos Estados e do Distrito Federal". inegvel que esse projeto, ao prever a titularidade dos estados na prestao dos servios quando os sistemas fossem integrados, facilitaria a privatizao desses servios, uma vez que os municpios que tm servios integrados so os maiores municpios, em geral regies metropolitanas, e que representam a maior fonte de receita das CESBs, portanto, o mercado mais interessante para o setor privado a privatizao dos servios nesses municpios inviabilizaria a prtica do subsdio cruzado e, assim, a do prprio modelo. Alm disso, por esses municpios serem capitais, em sua maioria, esto mais sujeitos aos interesses dos governos estaduais, controladores dessas companhias e que, em alguns casos, tinham interesse concreto na privatizao das mesmas (o caso da Embasa, por exemplo). Por outro lado, o esprito desse projeto se coadunava com o esprito da nova Lei de Concesses (Lei n.o 8.987 de 1995) e de reforma do Estado empreendida pelo Governo Fernando Henrique Cardoso. A nova Lei de Concesses "desafiou o monoplio das empresas estaduais na prestao desses servios", ao determinar que os municpios s podem renovar o contrato de concesso com as Companhias Estaduais de Saneamento mediante licitao pblica e concorrendo com operadores privados ou ainda entrar em acordo de licenciamento ou fornecer os servios diretamente (MOTTA, 2004). As resistncias ao PLS 266/96 por parte de algumas entidades da rea de saneamento Frente Nacional dos Urbanitrios (FNU/CUT), Associao Brasileira de
112
Engenharia Sanitria (Abes) e Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento (Assemae), precursoras da Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental resultaram na sua emenda e na mudana de relatoria, entregue ao Senador Josaphat Marinho (PFL). As emendas ao projeto previam: a manuteno da titularidade da prestao dos servios nas mos do municpio em conjunto com o Estado, no caso de interesses comuns a dois ou mais municpios integrantes de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies; a permisso, aos municpios, de se agruparem para poder planejar, organizar e prestar os servios direta ou indiretamente, mediante concesso, quando fosse conveniente o compartilhamento de instalaes operacionais; e que o municpio tivesse conhecimento prvio a respeito do interesse do Estado na venda de sua concessionria, como tambm a opo por outra forma de explorao dos servios (OLIVEIRA FILHO e MORAES, 2003). Embora o parecer do Senador Josaphat Marinho (PFL) tenha sido aprovado por unanimidade na Comisso em 12/08/1998, no chegou a ser apreciado pelo plenrio do Senado. E, quando os processos de privatizao dos setores de energia eltrica e de telecomunicaes j estavam adiantados, o governo federal encomendou, atravs do BNDES, a elaborao de um marco regulatrio para os servios de saneamento a uma consultoria privada. Essa deciso, segundo Toledo Silva (2003, p.20-21), deixou "perplexas" as entidades que estavam participando da elaborao da proposta de reorganizao institucional para o setor, no mbito do PMSS, cujo trabalho foi ignorado pelo BNDES. Em sua opinio, na proposta do PMSS, a despeito dos problemas e lacunas existentes, predominava o conceito de regulao pblica em seu sentido mais amplo, de salvaguarda do interesse pblico.
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A despeito da proposta encomendada pelo BNDES nunca ter se tornado pblica (TOLEDO SILVA, 2003, p.20), o governo encaminhou ao Congresso, atravs do PL n.o 4147/2001, uma nova proposta de estrutura regulatria e de poltica nacional de saneamento. O PL 4147/2001, no substitutivo do relator Dep. Adolfo Marinho, previa autonomia administrativa e financeira para as empresas de saneamento e estabelecia as seguintes regras de conduta, princpios de poltica tarifria e critrios de concesso: o municpio seria o titular dos servios de interesse local aqueles cujas atividades, infra-estruturas e instalaes operacionais se destinassem exclusivamente ao atendimento de um municpio (art. 2.o, inciso III e art. 14.o, inciso I); o Estado seria o titular dos servios de interesse comum aqueles em que pelo menos uma das atividades, infra-estruturas ou instalaes operacionais se destinasse ao atendimento de dois ou mais municpios, exceto quando decorrente de gesto associada (art. 2.o, inciso IV e art. 16.o, inciso II); a possibilidade de gesto associada associao entre entes federados titulares dos servios, mediante convnios de cooperao ou consrcios pblicos, voltada prestao ou regulao dos servios (art. 2.o, inciso VIII e art. 20.o); que a prestao dos servios seria organizada com base em bacias hidrogrficas (art. 3.o, inciso III); que toda concesso ou permisso de servios seria precedida de autorizao legal, sendo vedada a concesso onerosa (art. 22.o, 2.o e art. 31.o); a possibilidade de venda de aes das sociedades de economia mista prestadoras dos servios de saneamento com a transferncia de controle societrio e que estas deveriam obedecer s regras referentes concesso (art. 34.o); (grifo nosso)
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que a concorrncia ou leilo para a transferncia de controle societrio poderiam ser feitos simultaneamente com as licitaes para renovao ou outorga de novas concesses ou permisses dos servios operados pela sociedade de economia mista (art. 34.o, 2.o);
os meios prioritrios de atuao da Unio na Poltica Nacional de Saneamento seriam os repasses no-onerosos de recursos aos estados e municpios, destinados a investimentos em expanso e melhoria dos servios para as camadas populacionais de baixa renda e, tambm, para tratamento de esgotos onde a poluio decorrente da sua inadequada disposio final afetasse maior contingente populacional ou mananciais utilizados para abastecimento humano (art. 54.o);
a Unio tambm atuaria concedendo financiamentos onerosos de investimentos aos titulares e aos prestadores, de natureza pblica ou privada, por intermdio da Caixa Econmica Federal recursos do
FGTS (40%), do BNDES (FAT) e de outras instituies financeiras
controladas pela Unio (art. 57.o); que a prestao dos servios seria regulada e fiscalizada por entidade de direito pblico (art. 48.o) vinculada ao titular, independentemente da natureza pblica ou privada do prestador do servio, e que esta deveria ter autonomia administrativa, financeira e tcnica e ser articulada com as entidades de defesa do consumidor, de gesto dos recursos hdricos, de desenvolvimento urbano, de sade pblica e de defesa da concorrncia (art. 48.o); com relao garantia da prestao dos servios aos consumidores, o projeto dispunha que esses servios deveriam ser fornecidos de forma contnua e a custos admitidos como acessveis aos usurios (art. 49.o, inciso II); entre as competncias da entidade responsvel pela regulao estariam: a) exigir a observncia da legislao especfica no que se
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refere concesso, subconcesso e transferncia de encargos, total ou parcial, por parte dos titulares, conselhos deliberativos e prestadores; b) exigir o cumprimento do contrato de concesso, de subconcesso ou do contrato de gesto firmado entre o titular e o prestador, notadamente no que se refere s metas de universalizao do atendimento, s metas de controle da poluio dos recursos hdricos, s prioridades de ao e fixao de tarifas; c) exigir a obedincia aos termos do ato de outorga de direito de uso de recursos hdricos para captao de gua e lanamento de efluentes; d) garantir o respeito, por parte dos titulares, conselhos deliberativos, prestadores e usurios, s exigncias legais relativas sade pblica, ao controle ambiental, aos recursos hdricos, expanso urbana, ao desenvolvimento econmico e aos direitos do consumidor, sem prejuzo do poder normativo e coercitivo dos rgos competentes; e) estimular a competitividade, prevenindo e reprimindo as atividades configuradas como abuso do poder econmico, ressalvada a competncia dos rgos integrantes do Sistema Nacional de Defesa da Concorrncia; f) definir o plano de contas referente contabilidade especfica e exclusiva a ser mantida em cada contrato de concesso ou de subconcesso e em cada contrato de gesto do servio pblico de gua e esgoto; g) assegurar aos usurios o fornecimento de informaes e a participao no processo decisrio na prestao, regulao e fiscalizao do servio pblico de gua e esgoto; h) exigir a distribuio dos ganhos de produtividade com os usurios; i) implementar os mecanismos de informao e participao dos usurios previstos nesta Lei e estabelecidos pelo titular ou conselhos deliberativos; j) estabelecer padres e normas complementares para o servio e exigir seu cumprimento, observados as normas e os procedimentos definidos pelo titular; k) aplicar as sanes a que estaro sujeitos os prestadores e usurios; l) empreender todas
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as demais aes de regulao e fiscalizao relativas s competncias a ela delegadas por esta Lei; o projeto tambm previa, na avaliao do cumprimento das metas, da evoluo dos indicadores de qualidade e dos mtodos de monitoramento de custos, a regulao mediante a comparao de desempenho entre diferentes prestadores de servios (art. 51.o, inciso XII, 1.o) (grifo nosso); a poltica tarifria pressupunha que a tarifa fosse definida pelo respectivo titular objetivando a cobertura de custos em regime de eficincia, conforme definido pela respectiva entidade reguladora, com base na proposta vencedora da licitao e preservada por meio de regras de reajuste com base no sistema price cap93 no qual dedues de produtividade seriam realizadas nas variaes de ajustes monetrios das tarifas , e incluiria nas tarifas um componente de subsdio cruzado atravs de uma contribuio ao fundo de universalizao (arts. 40.o, 41.o e 43.o) (grifo nosso). As crticas feitas a esse projeto so inmeras. Em primeiro lugar, critica-se o fato de sua maior preocupao ter sido a de disciplinar a participao privada no setor e a esse respeito ele considerado contraditrio, uma vez que probe a concesso onerosa e, ao mesmo tempo, disciplina a venda de aes das companhias
reajustes seriam realizados no intervalo mnimo de doze meses, de acordo com o ndice de reajustamento de tarifas (IRT), definido pela frmula IRT = IVP X + Y, onde: IRT representa o ndice de reajustamento de tarifas; IVP representa o ndice de variao de preos, calculado por meio de frmula paramtrica que reflita os custos relacionados prestao do servio, excetuados os preos sob controle dos prestadores do servio, cuja variao no pode ser superior do ndice de Preos ao Consumidor Amplo IPCA, ou do ndice de variao de preos ao consumidor que venha a substitu-lo; X representa o fator de desconto do ndice de reajuste tarifrio decorrente dos ganhos de produtividade; Y representa o fator de acrscimo do ndice de reajuste tarifrio decorrente de investimentos em capital que resultem em antecipao de metas de expanso e qualidade do servio, em especial aquelas especficas para as populaes de menor renda, limitado, no mximo, ao valor de X (art. 41.o, inciso I, II, III e IV do PL 4147).
93Os
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do que definir uma poltica de saneamento que garantisse a universalizao do acesso aos servios. Por exemplo, ele criticado porque descarta o sistema de subsdio cruzado entre municpios sem propor a constituio de fundos de universalizao nos estados, o que inviabilizaria o atendimento dos municpios mais pobres e das reas rurais, uma vez que o subsdio cruzado apenas intra-consumidores locais no seria suficiente para assegurar atendimento a todos94. Uma outra crtica a de que as garantias dos usurios no estariam bem definidas no projeto. O projeto possibilita a interrupo dos servios e sanes aos usurios, mas no especifica em que condies isso deveria ocorrer nem a que tipos de sanes eles estariam sujeitos. Com relao regulao, o projeto tambm apresenta aspectos polmicos. O principal deles relaciona-se ao fato de ter priorizado a regulao comercial privada (regulao price cap e de desempenho) em detrimento da preocupao em constituir mecanismos que garantissem a ampliao dos investimentos e o acesso da populao aos servios. Um outro aspecto o de que a previso de titularidade do Estado para os servios de interesse comum parece mais ter sido um expediente oportunista com vistas a garantir a deciso da privatizao nas mos dos estados. Pois se a preocupao era possibilitar uma gesto mais eficiente dos recursos no caso dos municpios com servios integrados, bastaria ao projeto disciplinar as condies para a gesto associada e a forma de regulao apropriada. A despeito da dificuldade de aprovao do PL 4.147, que ficou tramitando no Congresso at o Governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, presenciou-se durante todo o Governo do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso a inteno clara de privatizar os servios de saneamento. Inteno confirmada pelos memorandos
apontado na Manifestao da Frente Nacional de Saneamento Ambiental (formada pela Assemae, FNU, Instituto de Defesa do Consumidor e outras entidades) contra o PL 4147, de 12 de setembro de 2001.
94Conforme
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de poltica econmica encaminhados ao FMI;95 pela orientao da poltica de financiamento dirigida ao setor por parte das instituies oficiais de crdito;96 e, por ltimo, pela reduo da participao do gasto federal na funo saneamento como proporo do PIB (tabela 4) e dos valores contratados de financiamento para o saneamento com recursos do FGTS (grfico 1), estes ltimos associados ao cumprimento de metas de ajuste fiscal acordados com o FMI.
com o FMI de 1998 previa que o programa de privatizao em 1999 deveria se concentrar nos servios pblicos. Segundo o Memorando de Poltica Econmica (13/11/1998), documento parte desse acordo, "as companhias a serem privatizadas compreendem a maioria das companhias estatais no setor energtico gerao e distribuio de energia , alguns dos bancos estaduais remanescentes como o Banespa (...) e algumas empresas de servio pblico de gua, gs e esgoto...". Atravs desse documento percebe-se a forte orientao privatista do governo com relao aos monoplios pblicos: "O processo de privatizao e desmantelamento dos monoplios pblicos est contribuindo para o fornecimento de bens e servios melhores e produzidos com mais eficincia e para a renovao e a modernizao do estoque de capital do pas. A desregulamentao da economia e a participao crescente de capital estrangeiro geraram importantes externalidades tecnolgicas e de preo, aumento de produtividade, o aperfeioamento da alocao de recursos, modernizao de prticas gerenciais, alm de conectar as corporaes brasileiras com os principais "global players" melhorando assim as perspectivas a longo prazo e a eficincia da economia" (MEMORANDO de Poltica Econmica. p.6. Disponvel em: <http://www.fazenda.gov.br/portugues/ fmi/fmimpe01.asp>). fins de 1997, a Caixa Econmica Federal e o BNDES firmaram convnio de cooperao mtua para o desenvolvimento da desestatizao do setor de saneamento, destacando-se a instituio do Programa de Fomento Parceria Pblico/Privada para Prestao de Servios de Abastecimento de gua e de Esgotamento Sanitrio (Propar), cujos objetivos eram: - fomentar a participao de empresas privadas na prestao de servios de saneamento; - fortalecer institucionalmente o poder concedente atravs de aes para implantao e desenvolvimento, necessrias ao desempenho eficiente da regulao, fiscalizao e qualidade da prestao do servio; - incentivar aes de interesse comum de municpios usurios da mesma bacia hidrogrfica, cujos objetivos sejam a cooperao e a explorao de recursos da bacia, de modo que todos os interessados obtenham os benefcios desejados; e - melhorar a qualidade da prestao de servios de saneamento, de forma sustentvel (PARLATORE, 2000, p.295-299).
96Em
95Acordo
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TABELA 4 - PARTICIPAO DO GASTO FEDERAL COM SANEAMENTO NO PIB - 1995-2002 PARTICIPAO (em R$ bilhes) ANO PIB (preos correntes) (A) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 646,2 778,9 870,7 914,2 973,8 1.101,3 1.200,1 1.321,5 Gasto com Saneamento (preos correntes) (B) 0,2 0,7 1,1 1,7 1,0 0,8 2,0 1,0 0,04 0,09 0,13 0,19 0,11 0,07 0,17 0,07 (C) = (B)/(A) (%)
FONTE: Ipea Data, Sidor/SOF E Ipea/Disoc ELABORAO: IPEA/DIRUR. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br>.
GRFICO 1 - FINANCIAMENTO COM RECURSOS DO FGTS VALORES CONTRATADOS NO PERODO 1996-2002 VALORES HISTRICOS
FONTE: Ministrio das Cidades - Secretaria de Saneamento Ambiental. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br>
A reduo de recursos governamentais para o setor, juntamente com a obteno de financiamento condicionada ao aumento da participao privada, levou um grande nmero de municpios que tinham os seus servios organizados localmente, sob a forma de autarquias ou da administrao direta, a concederem esses servios explorao pelo setor privado como forma de viabilizar a operao e expanso dos mesmos.
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As primeiras concesses dos servios de gua e esgoto a operadores privados surgiram inclusive antes da promulgao da nova Lei de Concesses (1995). Em So Carlos (SP), o contrato de concesso de gua foi firmado em 1994. Em setembro de 2003, 40 municpios (individualmente ou sob a forma de consrcios) tinham seus servios de gua e esgoto concedidos a operadores privados,97 atendendo a uma populao de 6.177.468 habitantes, a maioria na modalidade concesso plena. O Governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, como se ver a seguir, retirou o PL 4.147 da pauta de discusso do Congresso e elaborou um novo marco regulatrio e uma nova poltica de saneamento com a inteno de mudar o tratamento para o setor. No entanto, a proposta desse governo, ainda sob a forma de projeto de lei, vem enfrentando inmeras crticas, especialmente por parte das companhias estaduais, relacionadas ao fato de o projeto reforar a titularidade municipal dos servios em qualquer caso e, alm disso, no definir de forma clara a origem e o montante de recursos que comporo os fundos de universalizao e qual o papel esperado das parcerias pblico-privadas, entre outras.
3.3
DESAFIO DO GOVERNO: COMO GARANTIR A UNIVERSALIZAO E A REGULAO ADEQUADA DOS SERVIOS SEM SUPERAR OS CONSTRANGIMENTOS IMPOSTOS PELOS CONDICIONANTES MACROECONMICOS? Ao assumir o governo em 2003 o presidente Luiz Incio Lula da Silva criou
o Ministrio das Cidades e, na sua esfera, a Secretaria Nacional de Saneamento
segundo a Associao Brasileira de Concessionrios Privados dos Servios Pblicos de gua e Esgoto (Abcon), haveria outras 22 concesses em fase de levantamento de dados, todas relativas ao Estado de Mato Grosso: Alta Floresta, Arenpolis, Barra do Garas, Cceres, Campo Verde, Canarana, Clider, Juara, Juscimeira, Guarant do Norte, Itaba, Lambari D'Oeste, Marcelndia, Matup, Nortelndia, Nova Xavantina, Pedra Preta, Peixoto de Azevedo, Pontes e Lacerda, Santa Carmen, So Pedro da Cipa e Unio do Sul.
97Entretanto,
121
Ambiental, com a finalidade de cuidar do abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, gesto de resduos slidos, drenagem urbana e controle de vetores e reservatrios de doenas transmissveis. O titular dessa pasta passou a ser o Sr. Abelardo de Oliveira Filho, ex-presidente do Sindicato dos Trabalhadores em gua e Esgoto do Estado da Bahia (Sindae) e ex-Secretrio de Saneamento da Federao Nacional dos Urbanitrios (FNU/CUT), uma das entidades que apoiou o
PLC 199 e que mais combateu os PLS 266 e PL 4.147.
Essa Secretaria assumiu o posto de coordenao, preparao e execuo da poltica nacional de saneamento ambiental e tambm o de gestor dos recursos no mbito desse Ministrio. Entre as prioridades dessa Secretaria, constam: reabilitar os mecanismos de financiamento dos investimentos do setor, com esforos para descontigenciar os recursos do FGTS; criar alternativas para possibilitar o acesso do setor pblico aos recursos do FGTS e BNDES, particularmente os municpios; e revisar os programas em andamento e os contratos internacionais no mbito da Secretaria.98 De acordo com documento elaborado por essa Secretaria,99 as principais dificuldades a serem equacionadas na rea de saneamento so as seguintes: parte da populao no atendida com servios adequados se concentra nas cidades menores e mais pobres do pas; nos pequenos municpios, as carncias vo da capacidade institucional do poder local capacidade econmica dos usurios; o sistema de subsdio cruzado, com tarifa uniforme no Estado ou em regies do Estado, no suficiente para equacionar o problema desses pequenos municpios, fazendo-se necessria uma estratgia especfica;
slides da apresentao da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental SNSA (Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br>).
99Cf. FINANCIAMENTO do setor de saneamento. p.6. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br>.
98Conforme
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nas favelas e invases das cidades de maior porte, a baixa renda da populao combina-se com a inviabilidade de instalar redes que funcionem adequadamente, especialmente as de coleta de esgotos, exigindo intervenes integradas e esforo especial para assegurar a sustentabilidade dos investimentos;
tratar esgotos no exige apenas construir estaes, mas assegurar que os esgotos sejam conduzidos at elas;
a desorganizao que caracteriza a ocupao do espao urbano das cidades de maior porte constitui srio obstculo eficincia do tratamento de esgotos, exigindo intervenes integradas;
vrias companhias criadas no mbito do Planasa esto slidas, entre estas: Sabesp-SP, Copasa-MG, Sanepar-PR, Caesb-DF, Cagece-CE, Embasa-BA;
parte da estrutura herdada do Planasa desapareceu ou est se deteriorando, com graves conseqncias para a prestao dos servios, o que exige imediata interveno para recuperar e/ou reestruturar estes prestadores;
viabilizar as operaes de financiamentos aos operadores pblicos, incluindo autarquias e prefeituras municipais, removendo as restries ou ampliando as excepcionalidades previstas nas regras de contingenciamento do crdito ao setor pblico.
Segundo o mesmo documento, essas dificuldades s podero ser equacionadas caso sejam superados os seguintes obstculos ao financiamento: contingenciamento do crdito ao setor pblico: h um limite global de endividamento do setor pblico estabelecido pelo Conselho Monetrio
Nacional (CMN), que impede s empresas pblicas no dependentes e
com capacidade de endividamento de contratarem operaes de crdito para investimento;
123
limite de comprometimento do patrimnio lquido das instituies financeiras: a restrio de crdito sob a forma do limite de comprometimento do patrimnio lquido das instituies financeiras est no nvel de 45%;
contingenciamento de recursos financeiros, no mbito de repasse de recursos do OGU, em operaes vinculadas a Acordos de Emprstimos Externos: os recursos financeiros necessrios integralizao das contrapartidas nacionais nos programas financiados com recursos externos no esto sendo garantidos.100
A concluso que se pode tirar dessas informaes a de que no possvel resolver os problemas do setor de saneamento sem superar os obstculos que se colocam ao financiamento pela poltica de ajuste fiscal do governo. H recursos, mas estes esto contingenciados porque o seu repasse a entidades do setor pblico (seja para as companhias estaduais ou para as autarquias municipais com capacidade de endividamento) comprometeria as metas fiscais estipuladas. Segundo estimativas do estudo101 que fundamenta as diretrizes do Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS), da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, o total de investimentos necessrios expanso de sistemas de gua e esgotos para atender a demanda at o ano de 2010 da ordem de R$ 84 bilhes de reais cerca de R$ 12 bilhes por ano. O Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 prev a aplicao de R$ 7,69 bilhes/ano, no includos gastos com projetos e fiscalizao, estimados entre 3% e 5% da obra. O governo espera atingir o montante previsto no referido estudo atravs de financiamento externo e da
100Cf. FINANCIAMENTO do setor de saneamento. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br>.
DAS CIDADES. Dimensionamento das necessidades de investimentos para a universalizao dos servios de abastecimento de gua e de coleta e tratamento de esgotos sanitrios no Brasil. Consrcio JNS acqua- plan. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Braslia, maio 2003. Disponvel em: <www.snis.gov.br>. Acesso em: 09 dez. 2003. p.6
101MINISTRIO
124
viabilizao de parcerias pblico-privadas (PPP) 102, cuja lei (Lei n.o 11.079/05), depois de muita polmica, foi aprovada em janeiro de 2005103. Entretanto, segundo informaes do Oramento da Unio (Siafi), apenas uma tera parte (R$ 5,1 bilhes) dos investimentos autorizados por lei (R$ 15,2 bilhes) para o ano de 2004 foi paga at 31 de dezembro de 2004, contra um valor pago, em 2003, de R$ 1,8 bilho. Do restante dos investimentos autorizados para 2004, R$ 5,7 bilhes referem-se a gastos empenhados que podem ou no ter sado do papel e os R$ 4,4 bilhes restantes compuseram parte do supervit primrio do setor pblico no exerccio104. Portanto, a questo que se coloca aqui a seguinte: De que forma ser possvel viabilizar as aes em saneamento de forma a garantir nveis razoveis de atendimento dos servios sem superar os obstculos impostos pela poltica macroeconmica, preocupada em aumentar o supervit primrio e reduzir os nveis de endividamento do setor pblico? O governo espera que as parcerias pblico-privadas sejam o intrumento que permitir a retomada dos investimentos no setor e garantir a ampliao do atendimento dos servios? Esse governo tambm retirou da pauta de discusso do Congresso o PL 4.147 e formulou uma nova proposta de marco regulatrio para os servios de
102Ver 103A
Universalizao (2003, p.A-11, 15, 16 e 17).
Lei n.o 11.079/05 dispe sobre a concesso de servios pblicos para explorao pelo setor privado quando houver contraprestao pecuniria do setor pblico ao setor privado, sob a forma de adicional tarifrio, cesso de crditos no tributrios e outros meios, representando, na verdade, um aditivo a Lei de Concesses (Lei n.o 8.987/95) que dispe sobre concesses comuns, ou seja, quando no envolve contraprestao pecuniria do setor pblico ao setor privado. A Lei n.o 11.079/05 autoriza o Estado a realizar duas novas formas de concesso: a "concesso patrocinada", que a concesso de servios pblicos de que trata a Lei n.o 8.987 quando envolver adicionalmente a tarifa cobrada dos usurios, a contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado, ou seja, envolve tarifa cobrada dos usurios e um adicional tarifrio pago pelo Estado a ttulo de subsdio ao usurio; e a "concesso administrativa", que permite conceder ao setor privado a produo e o fornecimento de bens e servios pblicos de uso gratuito (manuteno do patrimnio histrico e cultural, servios de educao e sade em estabelecimentos pblicos, preservao do meio ambiente, saneamento bsico, funes de pesquisa e de desenvolvimento tecnolgico em laboratrios pblicos, etc.).
104Ver
Pas gasta mais... (2005).
125
saneamento, ainda sob a forma de Projeto de Lei (PL 5.296/2005). Tal projeto "Institui diretrizes para os servios pblicos de saneamento bsico e a Poltica Nacional de Saneamento Ambiental (PNSA)",105 com mbito de aplicao que inclui, alm dos servios pblicos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, aes relativas ao manejo de guas pluviais urbanas e de resduos slidos urbanos (arts. 1.o e 2.o). Esse projeto refora o municpio como titular desses servios (art. 2.o, item IX), dentro ou fora das regies metropolitanas,106 proibindo-os de cobrar pela concesso dos servios a empresas pblicas ou privadas, e prev a gesto associada plena dos servios quando o planejamento, prestao regulao e fiscalizao dos servios ocorrer atravs de consrcios pblicos constitudos entre municpios e a gesto parcial quando no envolver atividades de planejamento, regulao ou fiscalizao (arts. 2.o, item XI e XII). De acordo com ele, a delegao107 da prestao dos servios ser celebrada sempre por meio de contrato, obedecida a necessidade de licitao prvia108. Quanto regulao, o projeto prev que os servios sejam regulados e fiscalizados de forma permanente por rgo ou entidade que integre a administrao direta ou indireta do titular dos servios ou por consrcio pblico no caso de
105Conforme consulta em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/consulta_publica_andamento.htm>.
governo federal, na pessoa do Sr. Abelardo de Oliveira Filho, Secretrio de Saneamento do Ministrio das Cidades, entende que o artigo 25 da Constituio Federal d aos Estados o poder de formar regies metropolitanas para integrar funes pblicas de interesse comum a diversos municpios. Entretanto, entende que isso no tira das prefeituras o direito de decidir como sero prestados os servios de saneamento, que so de interesses locais (JORNAL VALOR, Caderno A3, 01 jul. 2004). so considerados delegados os servios prestados por pessoa jurdica que integre a administrao indireta do titular e tenha recebido essa autorizao mediante lei. quando se tratar de: contratos celebrados entre entes federativos, consorciados ou conveniados, ou com entes de sua administrao indireta, no mbito da gesto associada de servios pblicos; e servios de manejo de resduos slidos urbanos efetuados por associaes ou cooperativas formadas exclusivamente por pessoas fsicas reconhecidas pelo Poder Pblico como catadores de materiais reciclveis.
108Exceto 107No
106O
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servios pblicos de saneamento bsico integrados (aqueles no qualificados como de interesse local) (arts. 12.o, 13.o, 14.o e 15.o). A regulao e fiscalizao por meio de consrcio pblico deve ocorrer prioritariamente nas situaes em que houver economia de escala e quando os titulares dos servios considerarem que a sua instituio isolada implique nus excessivo (art. 13, 3.o). O projeto tambm prev autonomia necessria e adequado nvel tcnico para o rgo regulador e tambm que este garanta, aos usurios, amplo acesso s informaes sobre a prestao dos servios e prvio conhecimento das penalidades, interrupes e alteraes de qualidade nesses servios. Quanto s diretrizes econmico e financeiras (arts. 23.o a 31.o) da prestao dos servios, o projeto estabelece: que os servios, tanto quanto possvel, devem ter a sua sustentabilidade econmico-financeira assegurada mediante recursos obtidos com a cobrana de tarifas ou taxas; que a cobrana de tarifas ou de taxas deve:
garantir a recuperao dos custos e gastos incorridos na prestao do servio, em regime de eficincia e eficcia, incluindo provises para a sua manuteno, melhoria, atualizao, reposio e expanso (grifo nosso);
assegurar, conforme a modalidade de prestao, remunerao adequada do capital investido pelos prestadores dos servios compatvel com os custos de oportunidade em setores de risco similares ou com a taxa de juros de longo prazo aplicvel ao financiamento de investimentos em reas afins e adicionadas do risco mdio do setor;
permitir a utilizao de tecnologias modernas e eficientes, compatveis com os nveis exigidos de qualidade, continuidade e segurana na prestao dos servios.
127
A instituio de tarifas ou taxas deve respeitar os seguintes aspectos: privilegiar o consumo de gua e o uso dos servios destinados subsistncia humana, assegurando o atendimento das funes essenciais relacionadas sade individual e coletiva; gerar os recursos necessrios para a realizao dos investimentos diretos ou indiretos objetivando a universalizao dos servios na sua rea de abrangncia; inibir o consumo suprfluo e o desperdcio de recursos; permitir o acesso dos cidados de baixa renda aos servios, mediante adoo de taxas ou tarifas subsidiadas ou de subsdios diretos para os usurios sem condies econmicas de pagar integralmente os seus custos; (grifo nosso) incentivar a maximizao da eficincia dos prestadores dos servios; adotar estrutura estratificada por categorias de usurios e tipos de uso, e progressividade dos valores com o aumento das quantidades frudas; no inibir o desenvolvimento e o exerccio de atividades econmicas; cumprir as diretrizes de universalizao, integralidade e eqidade de forma sustentvel e duradoura. Prev, ainda, a instituio de estruturas tarifrias em funo de cada servio, da escala de sua prestao e de outros critrios (art. 31.o, nico); o reajuste (no mnimo aps um ano da data do ltimo reajuste ou reviso ordinria) e a reviso das tarifas (a cada quatro anos), de forma peridica para garantir a sustentabilidade econmico-financeira dos servios; o repasse dos benefcios advindos dos ganhos de eficincia, de produtividade e de externalidades para os usurios quando da reviso tarifria; e o reajuste das tarifas com base em indicadores de preos que melhor reflitam os custos dos servios (art. 27.o, 1.o, 2.o e 3.o). Alm disso, para os usurios sem capacidade econmica de pagar
128
integralmente os custos dos servios, o projeto prev a implementao de uma poltica de subsdios e de subvenes (art. 28.o). O projeto define a "Poltica Nacional de Saneamento Ambiental" (PNSA) como sendo o conjunto de aes e normas a serem executadas e observadas por todos os rgos e entidades que integrem o Sistema Nacional de Saneamento Ambiental (Sisnasa)109. Est previsto que a adeso PNSA poder se dar de forma expressa por meio de ato ou declarao de vontade ou mediante o recebimento, pelo titular ou prestador do servio, de transferncias voluntrias da Unio ou mediante a celebrao de contrato, convnio ou outro instrumento congnere com a Administrao Direta ou Indireta da Unio, entidades ou fundos direta ou indiretamente sob o seu controle, gesto ou operao, ou com entidades de crdito que se utilizem de recursos da Unio ou de fundos geridos ou operados por rgo ou entidade da Unio (art. 32.o, item XIII, 2.o). Tambm prev a criao do Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Saneamento Ambiental, vinculado Presidncia da Repblica, com atribuies de: assegurar o cumprimento das diretrizes fixadas nesta Lei e dos objetivos e normas da PNSA; articular a formulao e implementao das polticas setoriais e das polticas gerais do governo com interface na PNSA; disciplinar as aes de saneamento ambiental a cargo dos diversos rgos e entidades que integram a Administrao Federal;
sistema composto pelos rgos e entidades da Unio e entidades que estejam direta ou indiretamente sob o seu controle; titulares dos servios pblicos de saneamento ambiental que aderirem ao Sistema, bem como os usurios destes servios; prestadores dos servios que aderirem ao Sistema com a anuncia dos titulares; rgos ou entidades de regulao e fiscalizao dos servios cujos titulares aderirem ao Sistema; rgos e entidades do Sistema de Financiamento do Saneamento Ambiental (SFSA); os rgos colegiados do Sisnasa; os instrumentos de implementao da PNSA (art. 33).
109Esse
129
disciplinar o financiamento ao setor; definir a poltica de subvenes e subsdios federais ao saneamento ambiental;
acompanhar e avaliar a destinao e aplicao de recursos em saneamento ambiental;
consolidar as propostas de plano plurianual e de oramento anual no que se refere aos programas e aes de saneamento ambiental (art. 34.o, itens I a VII).
O Ministrio das Cidades o rgo central do Sisnasa, ao qual compete: coordenar a execuo da PNSA em articulao com a execuo da Poltica de Desenvolvimento Urbano e com as demais polticas setoriais com interface no saneamento ambiental; planejar, normatizar e coordenar a aplicao de recursos da Unio em saneamento ambiental; exercer, na qualidade de gestor da aplicao do FGTS, as atribuies definidas no art. 6.o da Lei n.o 8.036, de 11 de maio de 1990; formular, acompanhar e avaliar a implantao da PNSA e do Plano Nacional de Saneamento Ambiental; estabelecer indicadores de desempenho da prestao dos servios e ndices de referncia para investimentos e desenvolver Indicador de Salubridade Ambiental (ISA) aplicvel avaliao da situao nos territrios de cada ente da Federao, nas regies e no pas; coordenar os Sistemas Nacionais de Informaes de Saneamento Ambiental e de Avaliao de Saneamento Ambiental; incentivar a instituio de regulao da prestao de servios de saneamento ambiental e os avaliar;
130
prestar apoio tcnico aos Municpios, Distrito Federal, Estados para o planejamento, regulao, avaliao e fiscalizao dos servios de saneamento ambiental;
coordenar o Sistema de Desenvolvimento Institucional, de Apoio Tcnico e de Capacitao de Recursos Humanos em saneamento ambiental;
fiscalizar e avaliar as aes e as aplicaes de recursos federais no setor, sem prejuzo das competncias especficas dos respectivos rgos executores e das aes de fiscalizao e controle de competncia da Controladoria Geral da Unio (art. 35.o, itens I a X).
O projeto tambm prope a criao do "Sistema de Financiamento do Saneamento Ambiental" (SFSA), que ser responsvel por operar fontes e mecanismos de financiamento oneroso e ser constitudo pelos agentes e fundos financeiros, pblicos e privados que atuam no setor (art. 40.o). As responsabilidades previstas para os agentes no SFSA so as seguintes (art. 40.o, 1.o a 4.o e arts. 41.o e 42.o): Ministrio das Cidades: enquadrar, hierarquizar e selecionar os empreendimentos a financiar com recursos do FGTS; BNDES: desenvolver programas de fomento e financiamento dos servios
pblicos de saneamento com base nos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), destinados ao financiamento de programas de desenvolvimento econmico; aos gestores dos Fundos Constitucionais das regies norte, nordeste e centro-oeste cabe desenvolver, no mbito de suas atividades, programas de incentivo, fomento e financiamento dos servios pblicos de saneamento, visando reduo das desigualdades regionais; Unio cabe instituir e orientar a execuo de programas de incentivo implementao de projetos de interesse social e de parcerias pblico-
131
privadas na rea de saneamento ambiental com base na utilizao de recursos de fundos privados de investimento, de capitalizao, ou de previdncia complementar; a alocao de recursos pblicos federais e os financiamentos com recursos de instituies sob controle da Unio devem estar conformes:

s prioridades definidas no Plano Nacional de Saneamento Ambiental; aos planos municipais, do Distrito Federal, estaduais e regionais de saneamento ambiental e condicionados ao atendimento de alguns critrios, entre estes o alcance de nveis mnimos de desempenho do prestador que assegurem a sustentabilidade dos servios;
a aplicao de recursos oramentrios da Unio deve priorizar aes que visem ao atendimento de usurios que no tenham capacidade de pagamento em nveis suficientes para a auto-sustentao dos servios.
Alm disso, tambm sugere a instituio de Fundos de Universalizao do Saneamento Bsico por parte de cada ente da federao, como instrumento obrigatrio para a gesto: de recursos provenientes de dotaes oramentrias, de subvenes e doaes, de contribuies legais ou espontneas, pblicas ou privadas, destinadas universalizao dos servios; de subsdios cruzados externos aqueles que se processam mediante transferncias ou compensaes financeiras de recursos originados de remunerao pela prestao de servios e de auxlios ou subvenes destinados aos servios por rgos ou entidades que no integram a administrao direta ou indireta do titular; e como fonte rotativa complementar, de recursos destinados s operaes de crdito para financiamento de aes ou atividades integrantes da gesto ou prestao de servios de saneamento bsico (art. 65.o, itens I a III).
132
As discusses em torno desse projeto tm sido bastante polmicas. Para a

FNU/CUT, o projeto resgata o planejamento estratgico para o setor e inovador ao
ampliar o conceito de saneamento bsico, incluindo o manejo de resduos slidos e de guas pluviais urbanas110. Apesar de a Associao Nacional dos Servios Municipais de gua e Esgoto (Assemae) ter dado respaldo quase que unnime ao projeto, concordando com a manuteno da titularidade dos servios nos municpios111, algumas crticas foram feitas ao projeto. A sua vice-presidente, Dris Aparecido Garisto Lins, expressou dvidas quanto viabilidade da instituio de consrcios entre municpios para garantir o abastecimento de gua e o servio de esgoto. Em sua opinio, o municpio que arrecada mais com os servios de saneamento no vai querer subsidiar um municpio que apresenta dficit na arrecadao. J o presidente da Assemae, Silvano Silvrio, emitiu a opinio de que o projeto precisa contemplar e garantir espao para as companhias estaduais de saneamento e tambm explicitar como funcionar o mecanismo de subsdio cruzado112. A Frente Nacional em Defesa das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais, assim como a Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais (Aesbe), tm opinio totalmente contrria ao projeto. A Frente acredita que a proposta centralizadora, desmonta o saneamento no pas e que, ao decretar o fim das empresas estatais, pe em risco a sade, o meio ambiente e a qualidade de vida de
Eletrnico da FNUCUT. Disponvel em: <http://www.fnucut.org.br/boletim-eletronico/ bol230804.htm> Data de acesso: 14 out. 2004. encerramento da consulta pblica sobre o PLSA. gua On line. Disponvel em: <http://groups.msn.com/GEOGRAFIAparatodos/geral.msnw?action=get_message&mview=0&ID_Mes sage=332&LastModified=4675491128502392231>. Acesso em: 14 out. 2004. Nacional de Municpios quer opinar sobre o PLSA. gua On line. Disponvel em: <http://groups.msn.com/GEOGRAFIAparatodos/geral.msnw?action=get_message& mview=0&ID_ Message=332&LastModified=4675491128502392231>. Acesso em: 14 out. 2004.
112CONFEDERAO 111ADIADO
110Boletim
133
todos.113 O presidente da Aesbe, Vitor Bertini, considera que a titularidade do municpio sobre o saneamento dando-lhe poderes para regular e fiscalizar os servios e a eliminao do subsdio cruzado tal como ele aplicado hoje ameaam a sobrevivncia das companhias estaduais.114 O presidente da Companhia de Saneamento de Minas Gerais (Copasa), por exemplo, entende que:
... o anteprojeto no reconhece os Estados como entes da Federao, esquecendo-se de que eles so responsveis por 75% do abastecimento de gua no Pas. O projeto delega as atribuies do saneamento aos municpios, sendo que, no caso de Minas, por exemplo, apenas 145 cidades tm sistemas de saneamento superavitrios. O atual sistema de subsdios cruzados das companhias estaduais (em que a tarifa cobrada dos municpios mais ricos subsidia os mais pobres) seria substitudo pelos consrcios. "Consrcio no vai resolver o problema, pois os municpios ricos no vo transferir parte de sua renda, consorciando-se com os pobres", reforou.115
O Frum Nacional dos Secretrios Estaduais de Saneamento tambm contra a extino do subsdio cruzado tal como ele hoje aplicado116. A Associao Brasileira de Engenharia Sanitria (Abes) totalmente contra o envio desse projeto de lei ao Congresso. Assim como a Aesbe, defende a manuteno do subsdio cruzado tal como hoje aplicado, ressaltando, no entanto, que a sua transparncia seja assegurada. E critica o projeto por vrias razes: por no prever "dinheiro novo" para o setor, como a criao de um Fundo Federal; por
encerramento da consulta pblica sobre o PLSA. gua On line. Disponvel em: <http://groups.msn.com/GEOGRAFIAparatodos/geral.msnw?action=get_message&mview=0&ID_Mes sage=332&LastModified=4675491128502392231>. Data de acesso: 14 out. 2004.
114ASSOCIAES discutem projeto que cria poltica nacional de saneamento. Ambiente Brasil/Radiobrs. Disponvel em: <http://groups.msn.com/GEOGRAFIAparatodos/geral.msnw?action= get_message&mview=0&ID_Message=332&LastModified=4675491128502392231>. Acesso em: 14 out. 2004.
113ADIADO
divergncias comprometem busca de consenso. gua on line. Disponvel em: <http://groups.msn.com/GEOGRAFIAparatodos/geral.msnw?action=get_message&mview=0&ID_Mes sage=332&LastModified=4675491128502392231>. Acesso em: 14 out. 2004. onde vai o saneamento? gua On line. Disponvel em: <http://groups.msn.com/ GEOGRAFIAparatodos/geral.msnw?action=get_message&mview=0&ID_Message=332&LastModified =4675491128502392231>. Acesso em: 14 out. 2004.
116PARA
115PLSA:
134
ignorar as regies metropolitanas os servios pblico-urbanos prestados em tais municpios deveriam ter um regime jurdico e condies tcnicas diferentes das dos municpios isolados; por permitir a possibilidade de o usurio no pagar a conta quando de investimentos no considerados nos planos; e pelo fato de o projeto no incentivar a vinda de novos investimentos.117 O Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec) considera a proposta do governo um avano, mas sugere algumas modificaes no projeto: que o mesmo garanta a revitalizao das companhias estaduais e dos prestadores dos servios pblicos municipais no sentido de promover a melhoria da qualidade dos servios aos consumidores; que o setor no seja includo na parceria pblico-privada (PPP) por se tratar de servio essencial , o que poderia implicar tarifas exorbitantes, contribuindo para o aumento da excluso social e agravando os problemas de sade enfrentados pela populao; que a fiscalizao dos servios seja exercida por cada um dos titulares dos servios no mbito de sua jurisdio, eliminando-se a possibilidade de o consrcio vir a ser uma alternativa para a regulao e fiscalizao dos servios; a necessidade da definio de critrios que garantam a prtica de tarifas mdicas; a garantia de recursos para a aquisio de instalaes hidrulicosanitrias nas reas mais carentes, visando universalizao dos servios; a garantia da integrao do SISNASA (Sistema Nacional de Saneamento Ambiental) com o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), visando a uma maior eficcia na implementao da legislao de defesa do consumidor e observncia dos direitos dos usurios previstos tanto no Cdigo de Defesa do Consumidor quanto na Poltica Nacional de Saneamento Ambiental.118
reitera crticas II. gua On line. Disponvel em: <http://groups.msn.com/ GEOGRAFIAparatodos/geral.msnw?action=get_message&mview=0&ID_Message=332&LastModified =4675491128502392231>. Acesso em: 14 out. 2004. Idec participa da discusso do projeto de lei. Disponvel em: <http://www.idec.org.br/emacao.asp?id=704>. Acesso em: 14 out. 2004.
118SANEAMENTO:
117ABES
135
Enfim, as questes mais polmicas do projeto giram em torno da titularidade municipal dos servios (e do seu impacto sobre as empresas estaduais) e da indefinio quanto origem dos recursos que iro formar os chamados Fundos de Universalizao: O que so contribuies legais ou espontneas pblicas ou privadas? O que so subsdios cruzados externos? O governo pretende contratar operaes de crdito, assumir seus custos e repassar aos municpios esses recursos a fundo perdido? Entretanto, h mais questes inconsistentes no projeto. Se, de um lado, a previso de estruturas tarifrias em funo de cada servio (art. 31, nico) e que cubram todos os custos (inclusive de reposio, expanso dos servios e de remunerao do capital) so elementos importantes para garantir a viabilidade econmico-financeira da indstria em regime de eficincia e de eficcia, a manuteno da prtica de subsdios cruzados no o , j que a cobrana pelos servios no sinaliza o seu real valor econmico. Alm do mais, uma vez que com o subsdio cruzado no possvel individualizar o real beneficirio do subsdio (indivduo e sua capacidade de pagamento), a sua prtica trabalha contra a transparncia do sistema. Assim, do ponto de vista da transparncia do sistema e como forma de incluir a concesso de subsdios na poltica social do governo, seria mais conveniente que o projeto previsse apenas a utilizao de subsdios diretos, com recursos dos Fundos de Universalizao. No entanto, seria necessrio que o projeto explicitasse as fontes e o montante de recursos que iro compor esses fundos. Quanto ao financiamento com recursos onerosos, seria necessrio explicitar quais vo ser os critrios de repasse e se estes vo estar condicionados formao de parcerias pblico-privadas, que, pela Lei n.o 11.079/05, representam uma nova modalidade de concesso onde h contraprestao pecuniria do setor pblico ao setor privado para explorao dos servios.
136
3.4
CONSIDERAES GERAIS A aprovao de um novo marco regulatrio para os servios de
saneamento tem sido dificultada pelos interesses contrrios dos principais agentes envolvidos. De um lado, as companhias estaduais, interessadas em manter o monoplio sobre a prestao dos servios de saneamento e a manuteno do subsdio cruzado tal como definido no Planasa. De outro, os interesses municipalistas cujos principais representantes so os prestadores de servios de abrangncia local e os municpios que pretendem sair das CESBs e prestar os servios diretamente ou atravs de concesso , preocupados em garantir a titularidade dos servios, em qualquer caso, para que, assim, possam decidir livremente sobre a forma de prestao desses servios, se diretamente, atravs de concesso e/ou de consrcios. O modelo de financiamento e de gesto estatal assentado nas companhias estaduais de saneamento institudo com o Planasa foi importante para garantir a ampliao da oferta dos servios necessrios expanso urbana. Entretanto, esse modelo, ao longo do tempo, veio sendo posto em xeque por uma srie de fatores: a no adeso de grande parte dos municpios ao modelo, inclusive municpios grandes, prejudicou a viabilizao da matriz financeira responsvel pela implementao da sistemtica dos subsdios cruzados; o esgotamento das fontes de financiamento; o uso poltico das tarifas; a priorizao da expanso dos sistemas de abastecimento de gua frente aos sistemas de coleta e tratamento do esgoto e melhoria das condies de eficincia e de operao dos servios; o processo de redemocratizao poltica e descentralizao das polticas pblicas ocorrido a partir de meados dos anos 1980, que provocou a distenso do modelo centralizado com a distribuio
137
aleatria de recursos para a rubrica saneamento atravs do Oramento Geral da Unio, portanto, fora do Sistema Financeiro de Saneamento; a reforma do Estado e as polticas neoliberais dos anos 1990, que passam a tratar os servios pblicos de infra-estrutura como atividades de produo de bens e servios para o mercado e que incentivam o aumento da participao privada nesses setores a nova Lei de Concesses, por exemplo, quebra o monoplio das empresas estaduais na prestao dos servios, ao prever, findos os contratos de concesso dos municpios com as CESBs, a licitao para a prestao dos servios, com as CESBs concorrendo com agentes privados; a poltica de ajuste fiscal implementada pelos governos do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso e do presidente Luiz Incio Lula da Silva. Por outro lado, esse modelo tambm vem sendo posto em xeque pelo projeto de lei elaborado pelo governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva (PL 5.296/2005), que: ao enfatizar o municpio como titular dos servios e a gesto por meio de consrcios, parece querer consolidar (uma vez que esse processo j teve incio com a Sanemat durante o governo de Fernando Henrique Cardoso) a quebra do monoplio das companhias estaduais na prestao dos servios; ao admitir que a regulao por meio de consrcio pblico dever ser prioritariamente utilizada sempre que determinarem razes de escala ou nus excessivo para o titular do servio, no estar o governo pretendendo que a gesto dos servios se d prioritariamente tambm sob essa forma?
138
Por outro lado, como visto anteriormente, se for essa a inteno do governo, algumas questes precisam ser esclarecidas: Ser que os municpios com maior capacidade financeira no consrcio tero interesse em subsidiar a prestao dos servios dos municpios mais pobres? Como o governo pretende viabilizar os Fundos de Universalizao? O repasse de recursos onerosos para o setor estar condicionado constituio de parcerias pblico-privadas? Diante dessas questes, torna-se essencial avaliar em que condies de eficincia e de eqidade vm sendo prestados os servios de saneamento nos anos recentes, com o objetivo de verificar, primeiro, o desafio que deve ser enfrentado pelo governo para garantir metas razoveis de atendimento dos servios e, segundo, se possvel, diante da heterogeneidade dessa indstria em termos de tamanho de seus prestadores, condies de eficincia e forma de gesto apontar uma soluo mais eficiente para a prestao desses servios. Espera-se, com essa avaliao, poder contribuir no debate a respeito da regulao dos servios de saneamento no Brasil.
139
EFICINCIA E EQIDADE NA PRESTAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO NO BRASIL
Em pleno sculo XXI, ainda muito grande o dficit de atendimento dos servios de saneamento no Brasil, apresentando forte desigualdade de atendimento por servio prestado (gua e esgoto), entre as regies, e por origem de domiclio atendido (urbano e rural), bem como uma expressiva iniqidade social. Por outro lado, a indstria de saneamento caracterizada por uma grande heterogeneidade quanto ao tamanho, nmero de prestadores envolvidos, forma de gesto e de desempenho (eficincia) e, nos anos recentes, em funo dos diversos problemas comentados no captulo anterior, tm sido baixos os incentivos expanso dos investimentos e melhoria de sua eficincia. Este captulo procura demonstrar em que condies de eficincia e de eqidade tm se dado o atendimento desses servios populao nos anos recentes. No item 4.1, tendo por base informaes da Pesquisa Nacional sobre Saneamento Bsico realizada no ano de 2000 pelo IBGE (2004) e informaes do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS), avaliam-se as condies de atendimento da populao, por tipo de servio prestado (gua e esgoto), regionalmente, por municpio, por origem de domiclio atendido e por faixa de renda da populao atendida. No item 4.2, com base no comportamento de alguns indicadores de desempenho119 dos prestadores de servios, elaborados a partir de informaes constantes da srie histrica 1995-2002 do SNIS, editada no incio de 2005, avaliamse em que condies de eficincia vem se dando a prestao desses servios. O objetivo aqui demonstrar quais os requisitos fundamentais para o alcance de metas de eqidade e de reduo do dficit de saneamento no Brasil e se
investimento/despesa; fonte de financiamento dos investimentos; participao da despesa de pessoal total nas despesas totais dos servios; economias ativas por empregado; tarifa mdia de gua e esgoto; perdas de faturamento; ndice de atendimento urbano de gua, ndice de atendimento urbano de esgoto e ndice de coleta e tratamento de esgoto.
119Receita/despesa;
140
possvel, diante da heterogeneidade da indstria de saneamento em termos de tamanho dos prestadores (abrangncia com que foram organizados os servios) e forma de gesto, apontar uma soluo mais eficiente para a prestao desses servios.
4.1
INDICADORES DE EQIDADE A prestao dos servios de saneamento no Brasil caracteriza-se por uma
grande desigualdade de atendimento por tipo de servio prestado (gua e esgoto), entre as regies, entre os setores (urbano e rural), por municpio e por classes de renda da populao atendida. Com relao ao acesso ao tipo de servio prestado, o IBGE (2004), atravs da Pesquisa Nacional de Saneamento, aponta, para o ano de 2000, as seguintes diferenas: enquanto 76,1% dos brasileiros esto ligados rede de distribuio de gua, mais da metade da populao no tem acesso rede de esgoto numa populao de 169,8 milhes de pessoas, apenas 67,9 milhes tm acesso a esse servio. Entretanto, apesar de a maioria da populao ser atendida por rede de abastecimento de gua, os estados das regies norte e nordeste apresentam um percentual de atendimento inferior ao das demais regies (quadro 1 e grfico 2).
QUADRO 1 - POPULAO ATENDIDA POR REDE DE ABASTECIMENTO DE GUA, SEGUNDO AS GRANDES REGIES - 2000 GRANDES REGIES Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil FONTE: IBGE (2004) POPULAO ATENDIDA (%) 51,90 63,90 84,60 80,30 77,90 76,10
141
GRFICO 2 - POPULAO ATENDIDA POR REDE DE ABASTECIMENTO DE GUA, SEGUNDO AS GRANDES REGIES - 2000
FONTE: Quadro 2
A pesquisa tambm mostra um aumento na proporo de gua distribuda sem tratamento entre 1989 e 2000, com destaque para os estados das regies norte, sul e sudeste (tabela 5 e grfico 3).
TABELA 5 - PROPORO DE GUA DISTRIBUDA SEM TRATAMENTO, EM RELAO AO TOTAL DISTRIBUDO, SEGUNDO AS GRANDES REGIES - BRASIL - 1989/2000 REGIES Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil FONTE: IBGE (2004) 1989 14,30 6,00 2,60 2,10 3,80 3,90 2000 32,40 6,40 5,60 5,90 3,60 7,20
142
GRFICO 3 - PROPORO DE GUA DISTRIBUDA SEM TRATAMENTO, EM RELAO AO TOTAL DISTRIBUDO, SEGUNDO AS GRANDES REGIES - BRASIL - 1989/2000
FONTE: Tabela 5
Com relao aos servios de esgoto, o pior atendimento se d na regio norte, onde 97,2% da populao no atendida por esses servios comparativamente a 36,4% da populao na regio sudeste, que no recebe esse atendimento. Considerando as condies de atendimento de esgoto por municpio, a pesquisa demonstra que 47,8% dos municpios no coletam esgoto, 32,0% apenas o coletam e 20,2% coletam e tratam esgoto (quadro 2 e grfico 4).
QUADRO 2 - PROPORO DE MUNICPIOS, POR CONDIO DE ESGOTAMENTO SANITRIO, SEGUNDO AS GRANDES REGIES - 2000 PROPORO DOS MUNICPIOS, POR CONDIO DE GRANDES REGIES Sem coleta Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 47,8 92,9 57,1 7,1 61,1 82,1 S coleta 32,0 3,5 29,6 59,8 17,2 5,6 Coleta e tratamento 20,2 3,6 13,3 33,1 21,7 12,3 ESGOTAMENTO SANITRIO (%)
FONTE: Tabela 3. IBGE. Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais. Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico 1989/2000. In: IBGE (2004)
143
GRFICO 4 - PROPORO DE MUNICPIOS, POR CONDIO DE ESGOTAMENTO SANITRIO, SEGUNDO AS GRANDES REGIES - 2000
FONTE: Quadro 2
Por outro lado, mesmo nas regies brasileiras com melhores condies de saneamento, a pesquisa indica que os recursos hdricos esto ameaados de contaminao por esgoto no tratado, conforme segue: de um total de 4,5 milhes de metros cbicos de esgoto coletado nas cidades servidas pelas bacias costeiras do sudeste, apenas 25% (1,1 milho de metros cbicos) recebe tratamento; na bacia do Rio Paraba do Sul, principal fonte de gua para a regio metropolitana do Rio, o percentual de esgoto derramado sem tratamento de 85%; a bacia do Rio da Prata, que inclui uma das principais fontes de abastecimento de gua de So Paulo (a Sub-Bacia do Paran) tem 63% dos 1.802 municpios situados no seu entorno com rede coletora de esgoto. O percentual de cidades que trata o esgoto de 60% na regio. Entretanto, essa bacia recebeu, em 2000, cerca de 2,4 milhes de metros cbicos de dejetos no tratados (39% do coletado).
144
As informaes constantes do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS, 2002) indicam percentuais de atendimento da populao urbana com abastecimento de gua e esgotamento sanitrio da ordem de 91,7% e 50,4%, respectivamente, sendo o percentual de esgoto tratado de apenas 27,3% (quadro 3).
QUADRO 3 - NVEIS DE ATENDIMENTO URBANO COM GUA E ESGOTO DOS PRESTADORES DE SERVIOS PARTICIPANTES DO DIAGNSTICO 2002, SEGUNDO ABRANGNCIA NDICE DE ATENDIMENTO URBANO (%) ABRANGNCIA gua (I23) Regional Microrregional Local Brasil FONTE: SNIS 2002 NOTAS: (I23): populao atendida com abastecimento de gua/populao urbana dos municpios atendidos com abastecimento de gua = (AO1/GO6a). (I24): populao atendida com esgotamento sanitrio/populao urbana dos municpios atendidos com abastecimento de gua = EO1/GO6a. (I46): volume de esgoto tratado/volume de gua consumido volume de gua tratada exportado = EO6/A10-A19. 90,4 97,4 96,7 91,7 Coleta de esgotos (I24) 38,6 6,3 76,2 50,4 Tratamento dos esgotos gerados (I46) 31,6 6,3 18,1 27,3
Alm das desigualdades regionais e municipais, a populao rural e a populao mais pobre so discriminadas no acesso aos servios (tabela 6 e quadro 4), conformando um quadro seno de "ausncia" pelo menos de "insuficincia de saneamento bsico", com todas as implicaes srias sobre a sade da populao, conforme aponta Abicalil (2002, p.120) a partir de estatsticas do Ministrio da Sade, que comprovam uma mdia anual de 700 mil internaes hospitalares provocadas por doenas relacionadas ausncia ou insuficincia de saneamento bsico.
145
TABELA 6 - COBERTURA DOS SERVIOS DE SANEAMENTO - 1990-2000 % DE DOMICLIOS TIPO DE SERVIO E REA URBANOS E RURAIS 1990 gua Urbano - rede de servio Rural - rede de servio Esgoto Urbano Rede de servio Urbano - fossa sptica Rural Rede de servio Fossa sptica FONTE: Motta (2004) 3,7 14,4 3,3 9,6 47,9 20,9 56,0 16,0 2000
86,3 9,3
89,8 18,7
QUADRO 4 - COBERTURA DOS SERVIOS DE SANEAMENTO POR CLASSES DE RENDA - 2000 SERVIOS gua Esgoto % DO NMERO DE DOMICLIOS Brasil 77,8 47,2 At 2 SM 67,4 32,4 2-5 SM 86,1 55,6 5-10 SM 91,1 67,1 > 10 SM 92,6 75,9
FONTE: IBGE - Censo Demogrfico de 2000. Tabela Extrada de Motta, Ronaldo Seroa. In: Questes regulatrias do setor saneamento no Brasil, p.4. Disponvel em: <http://www.fazenda.gov.br/seal/NT_Saneamento%20IPEA_seroa.MF.pdf>
O Ministrio das Cidades, por meio do Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS), estimou em R$ 12 bilhes, conforme demonstrado no captulo anterior, o valor dos investimentos anuais necessrios expanso dos sistemas de gua e esgoto para atender a demanda at o ano de 2010. Entretanto, a defasagem existente entre os custos de proviso dos servios e a tarifa e os limites impostos pela renda per capita brasileira, ao dificultar o repasse integral de todos os custos de proviso dos servios para a tarifa, colocam limites retomada de investimentos no setor pela via tarifria. A defasagem entre os custos de proviso dos servios de saneamento e as tarifas no Brasil de 10,71% para os prestadores regionais, 52,55% para os prestadores microrregionais e um pouco acima de 4,5% para os prestadores locais de direito pblico com administrao privada e para os prestadores locais de empresas privadas. A nica exceo fica por conta dos prestadores locais de direito pblico,
146
que apresentaram uma tarifa mdia superior s despesas totais com os servios em 10,96%. Por outro lado, a tarifa mdia de gua e esgoto caiu de US$ 1,05 p/m3, em 2000 (CAMARGO e SANTOS, 2002, p.64), para US$ 0,4005 p/m3 em 2002 (considerando uma tarifa mdia em reais no ano de R$ 1,17/m3 e a taxa mdia de cmbio de R$ 2,9301).
QUADRO 5 - NDICE DE PERDAS E DEFASAGEM ENTRE A TARIFA MDIA E A DESPESA TOTAL COM OS SERVIOS DOS PRESTADORES DE SERVIOS DE SANEAMENTO NO BRASIL 2002 DESPESA TOTAL COM OS SERVIOS p/m FATURADO (I03) (R$/m ) 39,9 38,6 43,0 33,9 49,9 1,40 1,96 0,73 1,09 1,27
3 3
DEFASAGEM ENTRE TARIFA MDIA PRATICADA (I04) (R$/m )

3
NDICE DE PERDAS PRESTADORES DE FATURAMENTO (I13) (%)
A TARIFA MDIA E A DESPESA TOTAL COM OS SERVIOS (%)
Regionais Microrregionais Locais/Direito Pblico Locais/Direito Pblico com Administrao Privada Locais/Empresa Privada
1,25 0,93 0,81 1,04 1,21
-10,71 -52,55 10,96 -4,59 -4,72
FONTE: Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS, 2002) NOTA: I13 = Volume de gua (Produzido + Tratado Importado De Servio) Vol. de gua Faturado/Vol. de gua (Produzido + Tratado Importado De Servio) I03 = Despesas Totais com os Servios/Volume Total Faturado (gua + Esgoto) I04 = Receita Operacional Direta (gua + Esgoto)/Volume Total Faturado (gua + Esgoto)
Considerando a renda per capita brasileira (US$ 2.850)120 muito mais baixa do que a apresentada pelos pases da OCDE, que atingiram a chamada universalizao nos servios de saneamento (acima de US$ 20.000/ano), e profundamente desigual entre as regies121 , o elevado comprometimento da renda
120Em 121A
dlares de 2003 (taxa de cmbio mdia de 2003) (IPEADATA).
renda per capita das regies brasileiras em 2002 (IBGE) era a seguinte: norte R$ 4.939,00; nordeste - R$ 3.694,00; sudeste - R$ 10.086,00; sul - R$ 9.157,00; e centro-oeste R$ 8.166,00. A renda per capita no Brasil de R$ 7.631,00.
147
per capita dos brasileiros com a conta de gua e esgoto (cerca de 1% em 2002)122 e a grande defasagem existente entre tarifa e custos, o desafio da universalizao requer do poder pblico o compromisso com o repasse de recursos onerosos e noonerosos e tambm a constituio de Fundos de Universalizao a fim de garantir a retomada de investimentos no setor ao menos nos nveis histricos da dcada de 1970 (0,5% do PIB) e o atendimento da populao de baixa renda.
4.2
INDICADORES DE EFICINCIA
4.2.1
Caractersticas Gerais dos Prestadores dos Servios de Saneamento no Brasil A indstria de saneamento no Brasil est fortemente marcada pela
organizao definida pelo Planasa. Os servios esto concentrados nos 26 prestadores de servios de mbito regional (CESBs123) sendo o do Acre, de direito pblico, e os demais de direito privado, que prestam os servios mediante concesso e que operam um conjunto de sistemas de gua e esgoto bastante heterogneo, em municpios com as mais diversas caractersticas socioeconmicas e ambientais (quadro 6).
acordo com Camargo e Santos (2002, p.64), se os servios fossem ampliados para toda a populao (universalizao) com base na cobrana das tarifas prevalecentes em 2002, a conta de gua e esgoto chegaria a 2% da renda per capita, contra 0,3% a 0,8% de comprometimento da renda nos pases da OCDE (calculados por esses autores para o ano de 1999). Camargo e Santos tambm demonstraram o quanto as tarifas de gua e esgoto no Brasil so altas comparativamente s dos pases da OCDE quando ponderadas pela renda per capita (tarifas relativas). Conforme esses autores, a populao brasileira s no chega a arcar com tarifas mais elevadas porque "...grande parte da populao no est 'formalmente' conectada rede pblica, e apenas 34% da populao servida por sistemas de coleta de esgotos, ou seja, daqueles que efetivamente pagam pelo servio, uma parcela expressiva arca apenas com tarifas de gua" (CAMARGO e SANTOS, 2002, p.65). CAERD/RO; Caesa/AP; Cosama-AM; Cosanpa/PA; Deas/AC; Saneatins/TO; Agespisa/PI; Caema/MA; CAERN/RN; Cagece/CE; Cagepa/PB; Casal/AL; Compesa/PE; Deso/SE; Embasa/BA; Cedae/RJ; Cesan/ES; Copasa/MG; Sabesp/SP; Casan/SC; Corsan/RS; Sanepar/PR; Caesb/DF; Saneago/GO; Sanesul/MS.
123CAER/RR;
122De
148
QUADRO 6 - DISTRIBUIO DOS PRESTADORES DE SERVIOS DE SANEAMENTO PARTICIPANTES DO DIAGNSTICO 2002, SEGUNDO CARACTERSTICAS DO ATENDIMENTO PRESTADOR DE SERVIOS POPULAO URBANA DOS MUNICPIOS ATENDIDOS gua (GO6a) (milhes) 25 6 108,1 0,5 25,2 133,9 Esgoto (GO6b) (milhes) 77,4 0,3 23,0 100,7 QUANTIDADE DOS MUNICPIOS ATENDIDOS gua (GO8) 3.921 17 248 4.186 Esgotos (GO9) 828 6 134 968
Abrangncia Regional Microrregional Local Brasil FONTE: SNIS 2002
Quant.
(1)
248 279
NOTAS: GO6a: populao urbana do(s) municpio(s) atendido(s) pelo prestador de servios com abastecimento de gua. Em geral, calculada a partir de projees do Censo demogrfico ou de dados e taxas de crescimento obtidos com base nos ltimos censos realizados pelo IBGE. GO6b: populao urbana do(s) municpio(s) atendido(s) pelo prestador de servios com esgotamento sanitrio. Em geral, calculada a partir de projees do Censo demogrfico ou de dados e taxas de crescimento obtidos com base nos ltimos censos realizados pelo IBGE. GO8: quantidade de sedes municipais em que o prestador de servios atua atendendo com o servio de abastecimento de gua. GO9: quantidade de sedes municipais em que o prestador de servios atua atendendo com o servio de esgotamento sanitrio. (1) A Companhia Estadual de Saneamento do Amazonas (COSAMA-AM) no respondeu coleta de dados realizada pelo SNIS (2002).
Segundo o SNIS, no ano de 2002 as CESBs atenderam a 108,1 milhes de pessoas (80,7% da populao urbana atendida com os servios de gua e esgoto) em 3.921 municpios (93,7%). Os seis prestadores microrregionais de servios atenderam a 500 mil pessoas (0,3% da populao urbana) em 17 municpios e os 248 prestadores locais de servios atenderam a 25,2 milhes de pessoas (18,8% da populao urbana). A gesto pblica predominante tanto nas CESBs como nos prestadores locais, cujos servios so prestados principalmente por meio de autarquias municipais. Entretanto, a partir da segunda metade dos anos 1990, passa a ocorrer o aumento da participao privada nessa indstria, seja pela expanso do nmero de concesses municipais a operadores privados, seja pela venda de aes de algumas companhias estaduais ao setor privado, com algumas companhias inclusive sendo geridas em parte pelo setor privado, como a Saneatins (TO) e a Sanepar (PR). As primeiras concesses municipais dos servios de gua e esgoto a operadores privados ocorreram antes da promulgao da nova Lei de Concesses (1995). o caso de So Carlos (SP), cujo contrato de concesso de gua de 1994.
149
Segundo informaes obtidas junto Associao Brasileira das Concessionrias Privadas de Servios Pblicos de gua e Esgoto (ABCON), o nmero de municpios que, em 2003, tinham seus servios de gua e esgoto operados pelo setor privado era de 40 (individualmente ou sob a forma de consrcios), os quais atendiam a uma populao de 6.177.468 habitantes, a maioria na modalidade de concesso plena124 (quadro 7). Alm disso, nesse mesmo ano, o nmero de concesses em fase de levantamento de dados era de 22, todas relativas a municpios do Estado de Mato Grosso: Alta Floresta, Arenpolis, Barra do Garas, Cceres, Campo Verde, Canarana, Clider, Juara, Juscimeira, Guarant do Norte, Itaba, Lambari D'Oeste, Marcelndia, Matup, Nortelndia, Nova Xavantina, Pedra Preta, Peixoto de Azevedo, Pontes e Lacerda, Santa Carmen, So Pedro da Cipa e Unio do Sul.
QUADRO 7 - MUNICPIOS BRASILEIROS COM SERVIOS DE GUA E ESGOTO PRIVATIZADOS continua MUNICPIO Araatuba OPERADORA LOCAL Sanear Saneamento de Araatuba Birigui Birigui Cajamar Guar Itu Ja Ja Jundia Aquaprola Matria Perfurao de Poos guas de Cajamar guas de Guar Cavo Itu guas de Mandaguahy SANEJ Companhia de Hidrogesp, Colina Matria Perfurao de Poos Earth Tech, Rek, Hidrogesp Hidrogesp Cavo Amafi, Tejofran, Resil, Earth Tech Amafi, Earth Tech, Saneciste Augusto Velloso, Coveg, Esgoto 15/9/1998 20 Saneamento de Jundia Tejofran Esgoto 1/1/2001 25 Plena Esgoto gua 25/5/2000 15/5/1998 15/10/1998 25 20 21 gua 18/10/1997 14 gua gua 1/6/1995 1/9/2003 15 15 ACIONISTAS Amafi, Tejofran, Resil, Earth Tech MODALIDADE Esgoto INCIO DA OPERAO 1/1/2000 PRAZO EM ANOS 21
Mello (2001, p.8), um argumento freqentemente apresentado em defesa das concesses plenas tem sido o da impossibilidade de interrupo dos servios de esgotamento em caso de inadimplncia, uma vez que o esgotamento no medido. Entretanto, em sua opinio, a prestao dos dois servios (gua e esgoto) por uma mesma empresa no desejvel, uma vez que no h economias de abrangncia que justifiquem a privatizao em conjunto.
124Segundo
150
QUADRO 7 - MUNICPIOS BRASILEIROS COM SERVIOS DE GUA E ESGOTO PRIVATIZADOS concluso MUNICPIO Limeira Mairinque Marlia Mato Mau OPERADORA LOCAL guas de Limeira Cigua guas de Mairinque guas de Marlia Companhia Matonense de Saneamento Ecosama - Empresa Concessionria de Saneamento de Mau Mineiros do Tiet Mirassol Ourinhos Ribeiro Preto So Carlos Araruama, Silva Jardim, Saquarema Armao de Bzios, Arraial do Cabo, Cabo Frio, Iguaba Grande, So Pedro da Aldeia Campos guas do Paraba Developer, Carioca, Queiroz Galvo, Cowan, EIT Guapimirim Niteri Emisso Engenharia plena Developer, Cowan, plena Carioca, Queiroz Galvo, EIT guas do Imperador Developer, Queiroz plena Galvo, Cowan, EIT CAENF-Concessionria Earth Tech, Tyco Group plena de guas e Esgotos de Nova Friburgo guas de Cachoeiro guia Branca, plena (Citgua) CEPEMAR Empresa de San.de Encomind Engenharia plena Nobres guas de Primavera Kullinan Engenharia plena guas de Sorriso Perenge Engenharia plena guas Guariroba Agbar, Cobel e Sanesul plena Sanarj Concession. de Global Engenharia, plena Saneamento Bsico Planex Consultoria guas de Bom Sucesso Global Engenharia, plena Planex Consultoria Cosgua Global Engenharia, plena Planex Consultoria guas de Paranagu Carioca, Developer, sub-concesso Castilho, Porto de Cima, plena J. Molucelli guas do Amazonas DRMA - Suez Ambiental plena Fontes da Serra guas de Niteri n.d. 5/11/1999 n.d. 30 plena 14/9/1999 30 Prolagos guas de Portugal plena 13/7/1998 25 Saneciste Paz Gesto Ambiental guas de Esmeralda Ambient guas de Juturnaba Saneciste Paz Engenharia Earth Tech, DH Perfurao OHL, INIMA, REK Developer, Cowan, Erco, EIT, Queiroz Galvo Esgoto gua plena 1/1/2001 1/5/1994 16/3/1998 23 10 25 DH Perfurao de Poos Hidrogesp Plena Plena gua 20/8/1995 1/9/2001 1/10/1996 20 5 15 Hidrogesp, Telar, Infra MBP, Branco Peres, Emisso, Holding Gautama esgoto e reso 1/3/2003 30 gua Esgoto 1/7/1999 1/1/2004 20 30 ACIONISTAS CBPO - Suez Ambiental Villanova Engenharia MODALIDADE Plena Plena INCIO DA OPERAO 2/6/1995 1/5/1997 PRAZO EM ANOS 30 30
Petrpolis Nova Friburgo
1/1/1998 1/7/1999
30 25
Cachoeiro de Itapemirim Nobres Primavera do Leste Sorriso Campo Grande Arajos Bom Sucesso Paraguau Paranagu
15/7/1998 1/6/1999 n.d. 14/6/2000 23/10/2000 1/11/2002 2/12/2002 9/7/2000 6/3/1997
30 30 30 30 30 30 25 30 28
Manaus
4/7/2000
30
FONTE: Associao Brasileira das Concessionrias Privadas de Servios Pblicos de gua e Esgoto ABCON
151
Como essas concesses ocorreram antes que estivesse sido definido um marco regulatrio especfico para o setor, o processo se deu de forma catica, com os contratos de concesso apresentando problemas regulatrios comuns. Mello (2001) identificou alguns desses problemas nos contratos de quatro concesses plenas realizadas entre 1995/1998 guas de Limeira, guas de Petrpolis, PrLagos e guas de Jaturnaba: em trs casos, o leilo se deu com base na cobrana de outorga (guas de Petrpolis, Pr-Lagos e guas de Jaturnaba) e em um caso (guas de Limeira) com base na menor Tarifa Referencial de gua (TRA), ou seja, sem o pagamento dos direitos de outorga;125 descuido com relao ao sistema de preos de forma a aproxim-lo de critrios de eficincia e de eqidade; as metas fsicas dos contratos so relativamente modestas, em que pese o perodo da concesso ser de 30 anos, no prevendo a cobertura total dos servios, principalmente de coleta e tratamento de esgotos; as metas fsicas em porcentagem no definem quem deve ser atendido prioritariamente; h apenas algumas iniciativas tmidas para adequar preos a custos de atendimento mediante diferenciao de tarifa de esgoto, principalmente no que diz respeito a consumidores industriais; na maior parte dos casos, o esgoto continua sendo cobrado com base numa proporo da tarifa de gua; padres de qualidade inadequadamente definidos; no h determinao de avaliao de desempenho dos concessionrios privados;
atual Lei de Concesses prope que o julgamento dos leiles seja feito com base na menor tarifa, mas admite a cobrana pela outorga.
125A
152
as revises e reajustes de preos so implementados sem critrios e muito mais com o objetivo de garantir uma taxa mnima de retorno e o equilbrio financeiro dos contratos (MELLO, 2001, p.20-21).
Por outro lado, a despeito das tentativas frustradas de venda em bloco das aes da Cedae/RJ, da Embasa/BA e da Cesan/ES durante o governo Fernando Henrique Cardoso a inteno do BNDES poca era que a privatizao da Cesan se transformasse num caso piloto para o estudo de modelagem de desestatizao do setor , o aumento da participao privada nas CESBs continuou ocorrendo. Na Sanepar, o Grupo Domin126 comprou 39% do capital da empresa e passou a participar na gesto e no processo decisrio da mesma tal participao garantida atravs de um acordo de acionistas127. Na Saneatins, o grupo privado nacional Emsa chegou a adquirir o controle societrio da empresa, depois revertido ao Estado, e toda a gesto da empresa hoje exercida pelos scios privados (ABICALIL, 2002, p.125). O governo do Estado de So Paulo colocou venda as aes que excedem o controle acionrio da Sabesp. O governo detm 71,5% do capital da empresa, exclusivamente constitudo por aes ordinrias, com direito a voto; o restante do capital (28,5%) est nas bolsas de So Paulo e Nova York (JORNAL
VALOR, Caderno B1, 03 ago. 2004).
Alm do aumento da participao privada, outras transformaes ocorreram nas CESBs nesse mesmo perodo: a Companhia Estadual do Acre (DEAS/AC) foi transformada em uma autarquia (direito pblico) e a Companhia Estadual de Mato
grupo Domin liderado pela empresa francesa Vivendi (ex-Generale ds Eaux) e formado pela Construtora Andrade Gutierrez, pelo banco Opportunity e pela empresa estadual de energia eltrica do Paran (Copel).
127O
126O
acordo foi rompido em setembro de 2005 por presso do governo Requio.
153
Grosso
(Sanemat)
foi
extinta128
seus
servios
foram
subseqentemente
municipalizados,129 estando uma parte deles em fase de levantamento de dados para conceder os seus servios a operadores privados, como j mencionado. O aumento da participao privada nessa indstria ocorreu pelas seguintes razes: em funo da prpria situao econmico-financeira das empresas estaduais e das autarquias e empresas municipais, situao que veio se deteriorando ao longo dos anos, com reflexos no seu potencial de alavancagem de recursos para investimentos;130 como um subproduto do prprio Programa de Modernizao do Setor de Saneamento no Brasil (1992), financiado com recursos do
BIRD, e que passou a incentivar a flexibilizao institucional do setor; e tambm
decorreu de uma inteno deliberada do governo federal que, durante a gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso, induziu a esse aumento, quando imps uma restrio de crdito ao setor como parte da poltica de ajuste fiscal financiando apenas projetos que contemplassem a participao do capital privado.131 Nesse perodo, alguns municpios com dificuldades de financiamento, e que tinham
municpios antes operados pela Sanemat foram includos no Diagnstico SNIS de 2001 na condio de prestadores de servios local. Estado de Mato Grosso celebrou com o apoio do PMSS uma srie de convnios com os municpios no perodo de transio. O objetivo desses convnios prestar assessoria tcnica e institucional operacionalizao das concesses: Convnio de Cooperao Tcnica (utilizado pelos municpios que ainda no tinham se definido sobre a futura gesto desses servios); Convnio de Cooperao Mtua (realizado pelos municpios que j se definiram pela concesso ao setor privado); Convnio de Gesto Compartilhada (celebrado por trs municpios cujos contratos de gesto com a Sanemat j estavam vencidos) (BNDES, 1998). financiamentos com recursos de FGTS se reduziram de R$ 773 milhes, em 1996, para R$ 356 milhes, em 1997, em funo da prpria falta de capacidade de endividamento do setor pblico (BNDES, 1998). o Governo de Fernando Henrique, a CEF instituiu, em 1998, o Programa de Financiamento a Concessionrios Privados de Servios de Saneamento (FCP/SAN) e o Programa de Investimento em Concesses Privadas para Prestao de Servios de Saneamento, ambos com o objetivo de criar oportunidade de financiamento de obras e servios a serem executados pelas concessionrias privadas de servios de saneamento e dar prioridade s concesses, j estudadas e modeladas no Propar.
131Durante 130Os 129O
128Os
154
esses servios organizados de forma autnoma, passaram a conceder esses servios a operadores privados como soluo para a retomada dos investimentos necessrios expanso dos servios. Esse processo vem tendo continuidade durante o governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva. Como j mencionado anteriormente, a inteno desse governo materializada no projeto de lei que institui um marco regulatrio e uma poltica nacional de saneamento ambiental para o setor (PNSA) garantir a titularidade municipal dos servios, dentro ou fora das regies metropolitanas, e incentivar a formao de consrcios pblicos entre municpios para explorar os servios diretamente (por intermdio de rgo pblico intermunicipal) ou deleg-los a empresas concessionrias, sejam elas privadas ou de controle dos estados. Entretanto, como j visto, a controvrsia em torno da titularidade dos servios vem dificultando a aprovao desse marco regulatrio e, com isso, adiando a retomada de investimentos e o desenvolvimento dessa indstria. Nas prximas sees, procura-se avaliar at que ponto a abrangncia (escala) com que foram organizados os servios sob o Planasa (regional) tem produzido ganhos de eficincia que justifiquem essa forma de organizao institucional e se a eficincia est correlacionada com a forma de gesto do prestador (pblica ou privada). Essa avaliao consistiu numa anlise de desempenho dos principais grupos de prestadores de servios (regionais, locais pblicos e privados, conjuntamente, e locais privados), realizada a partir da observao do comportamento de alguns indicadores, calculados a partir de informaes constantes do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS), apresentados por esses grupos no perodo 1995-2002. Com relao ao comportamento desses indicadores, abaixo explicitados, assume-se que: quanto > 1 se apresentar o indicador F05/F17 que mede a razo entre o valor faturado anual decorrente das atividades-fim do prestador de servios e as despesas de explorao e financeiras para determinado grupo (prestador), maior a margem financeira com que conta esse
155
grupo (prestador) para financiar, por exemplo, novos investimentos, revelando, portanto, maior capacidade de investimento; quanto maior o indicador I19 que mede a razo entre a quantidade de economias ativas de gua e esgoto (nmero de moradias, apartamentos e unidades comerciais e industriais que contriburam para o faturamento no ltimo ms do ano anterior ao de referncia) e a quantidade equivalente de pessoal total empregado (que leva em conta o nmero de empregados prprios e servios de terceiros) ou seja, o nmero de economias ativas por empregado total apresentado por determinado grupo (prestador), maior a produtividade apresentada por esse grupo (prestador) frente aos demais; quanto maior o indicador I13 que mede, em termos percentuais, o volume de gua produzida que no est contribuindo para o faturamento da empresa, ou seja, as perdas de faturamento apresentado por determinado grupo (prestador), mais ineficiente financeiramente tem sido esse grupo (prestador) no controle do desperdcio; quanto maiores os indicadores de atendimento de gua I23 que mede o percentual da populao urbana atendida com abastecimento de gua no total da populao urbana atendida com abastecimento de gua pelo prestador e de esgoto I24 que mede o percentual da populao urbana atendida com esgotamento sanitrio no total da populao urbana atendida com abastecimento de gua pelo prestador apresentados por determinado grupo (prestador), maior a eficincia desse grupo (prestador) na expanso dos servios populao; quanto menor o indicador I07 que mede o comprometimento das despesas totais de servios do prestador com despesa de pessoal (pessoal prprio e de terceiros) apresentado por determinado grupo (prestador), mais eficiente o seu desempenho frente aos demais;
156
quanto mais prximo da unidade se apresentar o indicador I05/I06 que mede a razo entre as tarifas mdias de gua (I05) e de esgoto (I06) para determinado grupo (prestador), mais os servios de coleta e tratamento de esgoto se encontram desvinculados dos custos de atendimento dos servios, uma vez que na atual poltica de preos do setor o servio de esgotamento sanitrio, com ou sem tratamento, tem sido cobrado como uma proporo do preo da gua fornecida (geralmente 100%) sem que haja qualquer razo tcnica para isso, dado que os custos dos servios de esgoto so mais elevados que os custos de abastecimento de gua prtica justificada em funo do esgotamento no ser medido (MELLO, 2001);
quanto menor que a unidade se apresentar o indicador I15/I16 que mede a razo entre o crescimento percentual do volume de esgoto coletado (I15) frente ao crescimento percentual do volume de esgoto coletado que tratado (I16) para determinado grupo (prestador), mais eficiente tem sido esse grupo (prestador) no tratamento do esgoto coletado do que no aumento da coleta de esgoto;
quanto maior o indicador F33/F17 que mede a participao da despesa de investimento (F33) nas despesas totais (despesas de explorao e despesas com o servio da dvida) com os servios (F17) se apresentar para determinado grupo (prestador), maior a capacidade de expanso dos servios desse grupo (prestador) frente aos demais;
quanto maior o indicador F30/F33 que mede a proporo das despesas de investimentos financiada com recursos prprios (recursos provenientes dos servios prestados) se apresentar para determinado grupo (prestador), menos dependente da poltica de financiamento e da poltica do Welfare System ou seja, dos recursos oriundos do oramento fiscal (federal, estadual e municipal) tm sido os investimentos desse grupo (prestador) frente aos demais;
157
quanto maior o indicador F32/F33 que mede a proporo das despesas de investimentos financiada com recursos no onerosos (recursos no reembolsveis, que no oneram o servio da dvida, tambm denominados recursos a fundo perdido) se apresentar para determinado grupo (prestador), mais dependente da poltica do Welfare System tm sido os investimentos desse grupo (prestador);
quanto maior o indicador F31/F33 que mede a proporo das despesas de investimentos financiada com recursos onerosos (recursos de financiamentos, reembolsveis por meio de amortizaes, juros e outros encargos) se apresentar para determinado grupo (prestador), mais dependente da poltica de financiamento so os investimentos desse grupo (prestador).
4.2.2
Desempenho dos Prestadores Regionais x Locais x Locais Privados Da comparao dos indicadores mdios de desempenho apresentados por
esses trs grupos de prestadores regionais, locais (pblicos e privados) e locais privados ao longo do perodo 1995-2002, algumas tendncias de comportamento podem ser verificadas. O grupo de prestadores locais (pblicos e privados) apresenta um melhor desempenho financeiro (F05/F17) e, portanto, uma maior capacidade de investimento durante todo o perodo, com o subgrupo de prestadores locais privados superando o desempenho financeiro dos regionais nos ltimos trs anos da srie (tabela 7 e grfico 5).
TABELA 7 - INDICADOR DE MARGEM FINANCEIRA (RECEITA/DESPESA = F05/F17) - VALORES DEFLACIONADOS R$ de 2002 ABRANGNCIA Regional Local Local privada FONTE: SNIS NOTA: F05: Resultado da soma da Receita Operacional Direta (gua, Esgoto e gua Exportada) e da Receita Operacional Indireta. F17: Inclui Despesas de Explorao (DEX), Despesas com Juros e Encargos do Servio da Dvida, Despesas com Depreciao, Amortizao e Proviso para Devedores Duvidosos, alm de outras despesas. 1995 0,97 1,26 1,00 1996 1,02 1,09 0,90 1997 1,12 1,15 0,80 1998 1,09 1,26 1,02 1999 1,09 1,22 1,02 2000 0,98 1,21 1,06 2001 1,03 1,18 1,12 2002 0,93 1,15 1,02
158
GRFICO 5 - INDICADOR DE MARGEM FINANCEIRA (RECEITA/DESPESA = F05/F17) VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002
FONTE: Tabela 7
O grupo de prestadores regionais apresenta um ndice de produtividade (I19) superior ao apresentado pelos demais grupos, com exceo do ltimo ano da srie, em que o subgrupo de prestadores locais privados apresenta um indicador superior (tabela 8 e grfico 6).
TABELA 8 - INDICADOR ECONOMIAS ATIVAS POR PESSOAL OCUPADO = I19 ABRANGNCIA Regional Local Local privada FONTE: SNIS NOTA: I19 Economias Ativas por Pessoa Total (economias/empregado). 1995 287,52 208,52 239,82 1996 315,52 180,20 262,35 1997 322,92 263,50 282,55 1998 320,41 272,40 255,73 1999 351,43 274,20 310,35 2000 365,39 283,10 329,62 2001 381,05 274,80 320,11 2002 297,52 231,00 389,41
159
GRFICO 6 - INDICADOR ECONOMIAS ATIVAS POR PESSOAL OCUPADO = I19
FONTE: Tabela 8
O subgrupo de prestadores locais privados apresenta os menores ndices de perdas de faturamento (I13) sendo, portanto, o grupo mais eficiente no controle das perdas financeiras, com exceo do ltimo ano da srie (tabela 9 e grfico 7).
TABELA 9 - INDICADOR PERDAS DE FATURAMENTO (%) = I13 ABRANGNCIA Regional Local Local privada FONTE: SNIS NOTA: I13: Volume de gua (Produzido + Tratada Importada De Servio) Volume de gua Faturado/Volume de gua (Produzido + Tratada Importada De Servio). 1995 42,20 40,50 29,50 1996 41,15 38,40 31,20 1997 39,52 37,30 33,40 1998 41,43 36,30 32,70 1999 38,09 35,60 32,50 2000 39,42 35,30 30,20 2001 40,43 40,00 35,60 2002 43,95 31,60 32,20
160
GRFICO 7 - INDICADOR PERDAS DE FATURAMENTO (%) = I13
FONTE: Tabela 9
O grupo de prestadores locais (pblicos e privados) e o subgrupo de prestadores locais privados apresentam os maiores nveis de atendimento urbano de gua (I23) e esgoto (I24), respectivamente, sendo, portanto, mais eficientes na expanso desses servios do que o grupo de prestadores regionais (tabelas 10 e 11 e grficos 8 e 9).
(1)
TABELA 10 - INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE GUA ABRANGNCIA Regional Local Local privada FONTE: SNIS 1995 88,03 98,60 94,40 1996 89,53 100,60 97,90 1997 90,90 97,30 95,40
= I23 1998 91,29 99,90 94,20 1999 92,67 98,60 96,00 2000 93,72 98,90 95,90 2001 91,07 98,00 97,40 2002 85,28 94,10 95,70
NOTA: I23: Populao Atendida com Abastecimento de gua/Populao Urbana dos Municpios Atendidos com Abastecimento de gua. (1) At o Diagnstico SNIS/1997, esse indicador era denominado ndice de Cobertura de gua.
161
GRFICO 8 - INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE GUA = I23
FONTE: Tabela 10
TABELA 11 - INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE ESGOTO = I24 ABRANGNCIA Regional Local Local privada FONTE: SNIS NOTA: I24: Populao Atendida com Esgotamento Sanitrio/Populao Urbana dos Municpios Atendidos com Abastecimento de gua. (1) At o Diagnstico SNIS/1997, esse indicador era denominado ndice de Cobertura de Esgoto. 1995 31,86 82,60 83,40 1996 33,03 80,50 85,10 1997 34,47 83,10 84,90 1998 36,36 81,30 80,70 1999 37,54 81,70 79,30 2000 39,45 78,40 79,80 2001 38,27 79,40 82,70 2002 24,21 70,90 78,40
(1)
GRFICO 9 - INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE ESGOTO = I24
FONTE: Tabela 11
162
O subgrupo de prestadores locais privados apresenta o menor ndice de comprometimento das despesas com gastos de pessoal (I07) menos de 50% , com diminuio dessa participao ao longo do perodo (tabela 12 e grfico 10).
TABELA 12 - INDICADOR DESPESAS PESSOAL PRPRIO E DE TERCEIROS NAS DESPESAS TOTAIS COM OS SERVIOS = I07 ABRANGNCIA Regional Local Local privada FONTE: SNIS NOTA: I07: Incidncia da Despesa de Pessoal Prprio e de Servios de Terceiros nas Despesas Totais com os Servios. 1995 0,52 0,64 0,44 1996 0,50 0,66 0,47 1997 0,51 0,50 0,38 1998 0,49 0,54 0,46 1999 0,43 0,54 0,45 2000 0,38 0,52 0,41 2001 0,42 0,51 0,31 2002 0,44 0,58 0,29
GRFICO 10 - INDICADOR DESPESAS PESSOAL PRPRIO E DE TERCEIROS NAS DESPESAS TOTAIS COM OS SERVIOS = I07
FONTE: Tabela 12
Em geral, h uma tendncia de se cobrar pelos servios de esgoto o mesmo que se cobra pelos servios de gua a razo entre as tarifas mdias de gua e esgoto aproxima-se da unidade para os grupos de prestadores regionais e locais privados , demonstrando o quanto a tarifa dos servios de esgoto est descolada dos custos de atendimento desses servios e, portanto, a ineficincia do regime tarifrio (tabela 13 e grfico 11).
163
TABELA 13 - INDICADOR DE TARIFA MDIA GUA/TARIFA MDIA ESGOTO = I05/I06 ABRANGNCIA Regional Local Local privada FONTE: SNIS NOTA: I05: Receita Operacional Direta de gua/(Volume de gua Faturado Volume de gua Exportados). I06: Receita Operacional Direta de Esgoto/Volume de Esgoto Faturado. 1995 0,99 1,40 1,07 1996 0,96 1,40 0,96 1997 0,99 1,60 1,04 1998 1,04 2,20 3,18 1999 1,03 1,20 1,10 2000 1,03 1,10 1,07 2001 1,00 1,10 1,01 2002 1,15 1,60 1,19
GRFICO 11 - INDICADOR TARIFA MDIA GUA/TARIFA MDIA ESGOTO = I05/I06
FONTE: Tabela 13
O grupo de prestadores regionais o mais eficiente no tratamento do esgoto coletado, uma vez que o indicador I15/I16 vem se aproximando de zero ao longo do tempo, indicando que o ndice de tratamento do esgoto coletado (I16) tem aumentado mais do que o ndice de coleta de esgoto (I15) (tabela 14 e grfico 12).
TABELA 14 - NDICE DE COLETA DE ESGOTO/NDICE DE TRATAMENTO DE ESGOTO = I15/I16 (% DE COLETA/%DE TRATAMENTO DO ESGOTO COLETADO) ABRANGNCIA Regional Local Local privada FONTE: SNIS NOTA: I15: ndice de Coleta de Esgoto = Volume de Esgoto Coletado/Volume de gua Consumido Volume de gua Tratada Exportado. I16: ndice de Tratamento de Esgoto = Volume de Esgoto Tratado/Volume de Esgoto Coletado. 1995 2,64 8,20 37,14 1996 0,69 1,40 15,22 1997 1,18 1,60 18,12 1998 0,72 2,20 6,91 1999 0,69 3,70 7,76 2000 0,70 3,10 2,72 2001 0,72 1,10 2,61 2002 0,59 1,70 3,22
164
GRFICO 12 - NDICE DE COLETA DE ESGOTO/NDICE DE TRATAMENTO DE ESGOTO = I15/I16 (% DE COLETA/%DE TRATAMENTO DO ESGOTO COLETADO)
FONTE: Tabela 14
Ou seja, o grupo de prestadores locais (pblicos e privados) mais eficiente financeiramente no atendimento urbano de gua. O grupo de prestadores locais privados mais eficiente no controle das perdas de faturamento (menor ndice), no atendimento urbano de esgoto e na participao dos gastos de pessoal nas despesas totais (menor ndice). O grupo de prestadores regionais mais eficiente em termos de produtividade de pessoal e tratamento do esgoto coletado. E todos os trs grupos so ineficientes na cobrana pelos servios, uma vez que h uma tendncia de se cobrar pelos servios de esgoto o mesmo que se cobra pelos servios de gua, com a tarifa de gua, na maioria dos casos, sendo um pouco superior de esgoto. Quando a comparao feita entre o grupo dos prestadores locais (pblico e privado) e o subgrupo de prestadores locais privados, as informaes evidenciam: melhor desempenho financeiro para o grupo de prestadores locais (pblicos e privados) durante todo o perodo; maior produtividade para o subgrupo de prestadores locais privados (maior nmero de economias ativas por pessoal ocupado);
165
menores perdas de faturamento para o subgrupo de prestadores locais privados;
maior atendimento urbano de gua para o grupo de prestadores locais (pblicos e privados);
menor comprometimento das despesas com gastos de pessoal para o subgrupo de prestadores locais privados;
maior atendimento urbano de esgoto para o subgrupo de prestadores locais privados;
tarifa mdia de gua praticamente idntica ou pouco superior de esgoto para o subgrupo de prestadores locais privados e superior para o grupo de prestadores locais (pblico e privados);
os prestadores locais (pblicos e privados) so mais eficientes no tratamento do esgoto coletado do que o subgrupo de prestadores locais privados.
Enquanto o grupo de prestadores locais (pblicos e privados) mais eficiente financeiramente no atendimento urbano de gua e no tratamento do esgoto coletado, o subgrupo de prestadores locais privados mais eficiente nos indicadores de produtividade, de perdas de faturamento, atendimento urbano de esgoto, comprometimento das despesas com gastos de pessoal e no comportamento da tarifa de gua relativamente de esgoto. Enfim, a comparao dos indicadores de desempenho, quando considerados os trs grupos de prestadores conjuntamente, evidencia que a abrangncia (escala) com que foram organizados os servios sob o Planasa (regional) no est produzindo ganhos de eficincia correspondentes. Por outro lado, comparando-se os indicadores apresentados pelo grupo de prestadores locais (pblicos e privados) e os apresentados pelo subgrupo de prestadores locais privados, verifica-se que a gesto privada tem produzido ganhos de eficincia superiores queles produzidos pela gesto pblica, j que o subgrupo de prestadores locais privados apresenta um
166
maior nmero de indicadores de desempenho com melhores resultados do que aqueles apresentados pelo grupo de prestadores locais (cuja maioria est sob gesto pblica). Com relao aos indicadores de investimentos apresentados pelos trs grupos, e levando em conta que s foi possvel calcular esses indicadores a partir de 1998, as informaes revelam: uma diminuio expressiva das despesas de investimento para todos os grupos de prestadores, com o subgrupo de prestadores locais privados investindo mais, proporcionalmente s suas despesas, do que os demais prestadores, com exceo do primeiro e ltimo ano da srie (tabela 15 e grfico 13);
TABELA 15 - INDICADOR DESPESA INVESTIMENTO/DESPESA = F33/F17 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ABRANGNCIA Regional Local Local privada FONTE: SNIS NOTA: F33: Investimentos totais realizados. F17: Inclui Despesas de Explorao (DEX), Despesas com Juros e Encargos do Servio da Dvida, Despesas com Depreciao, Amortizao e Proviso para Devedores Duvidosos, alm de outras despesas. 1995 1996 1997 1998 0,42 0,30 0,38 1999 0,26 0,25 0,32 2000 0,22 0,27 0,30 2001 0,24 0,21 0,27 2002 0,20 0,17 0,18
GRFICO 13 - INDICADOR DESPESA INVESTIMENTO/DESPESA TOTAL = F33/F17 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002
167
FONTE: Tabela 15
que a maior parte dos investimentos so financiados com "recursos prprios e onerosos", com os "recursos prprios" superando os "recursos onerosos" no financiamento dos investimentos ao longo da srie os "recursos prprios" financiam em mais de 60% os investimentos do grupo de prestadores locais (pblicos e privados) e entre 30% e 50% os investimentos do grupo de prestadores regionais, enquanto os "recursos onerosos" financiam em mais de 40% os investimentos do subgrupo de prestadores locais privados e entre 15% e 45% os investimentos do grupo de prestadores regionais (tabelas 16 e 17 e grficos 14 e 15);
TABELA 16 - INDICADOR INVESTIMENTO COM RECURSOS PRPRIOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F30/F33 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ABRANGNCIA Regional Local Local privada FONTE: SNIS NOTA: F30: Investimentos com Recursos Prprios. F33: Investimentos totais realizados. 1995 1996 1997 1998 0,34 0,68 0,39 1999 0,44 0,72 0,41 2000 0,47 0,77 0,56 2001 0,53 0,64 0,50 2002 0,48 0,69 0,40
GRFICO 14 - INDICADOR INVESTIMENTO COM RECURSOS PRPRIOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F30/F33 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002
FONTE: Tabela 16
168
TABELA 17 - INDICADOR INVESTIMENTO COM RECURSOS ONEROSOS/INVESTIMENTO TOTAIS = F31/F33 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ABRANGNCIA Regional Local Local privada FONTE: SNIS NOTA: F31: Investimentos com Recursos Onerosos (Recursos de financiamentos, reembolsveis por meio de amortizaes, juros e outros encargos). F33: Investimentos totais realizados. 1995 1996 1997 1998 0,44 0,24 0,61 1999 0,33 0,27 0,59 2000 0,26 0,21 0,40 2001 0,17 0,23 0,45 2002 0,24 0,23 0,53
GRFICO 15 - INDICADOR INVESTIMENTO COM RECURSOS ONEROSOS/INVESTIMENTO TOTAIS = F31/F33 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002
FONTE: Tabela 17
que a fonte "recursos no onerososos", alm de errtica, financia em menos de 20% os investimentos dos prestadores regionais e em menos de 10% os investimentos dos prestadores locais (tabela 18 e grfico 16).
TABELA 18 - INDICADOR INVESTIMENTO COM RECURSOS NO ONEROSOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F32/F33 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ABRANGNCIA Regional Local Local privada FONTE: SNIS NOTA: F32: Investimentos com Recursos No Onerosos (Recursos a Fundo Perdido). F33: Investimentos totais realizados. 1995 1996 1997 1998 0,14 0,06 1999 0,10 0,02 2000 0,15 0,08 0,02 2001 0,20 0,04 2002 0,18 0,03
169
GRFICO 16 - INDICADOR INVESTIMENTO COM RECURSOS NO ONEROSOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F32/F33 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002
FONTE: Tabela 18
Comparando-se o desempenho dos investimentos entre o grupo de prestadores locais (pblicos e privados) e o subgrupo de prestadores locais privados, as informaes revelam: reduo nas despesas de investimento para ambos os grupos, embora o subgrupo de prestadores locais privados invista mais, proporcionalmente s suas despesas, do que o grupo de prestadores locais (pblico e privado) (tabela 15); o grupo de prestadores locais (pblicos e privados) financia a maior parte de seus investimentos com "recursos prprios" (mais de 60%), enquanto o subgrupo de prestadores locais privados financia a maior parte de seus investimentos com "recursos onerosos" (mais de 45%) (tabelas 16 e 17); os "recursos no onerosos" so praticamente desprezveis (menos de 8%) para ambos os grupos (tabela 18). Enfim, verificou-se que todos os grupos de prestadores reduziram suas despesas de investimentos e que os "recursos prprios" vm assumindo importncia
170
crescente no financiamento desses investimentos frente aos "recursos onerosos", em especial para os grupos sob gesto pblica, o que comprova o quadro de completa ausncia de uma poltica de financiamento para o setor. Por outro lado, como o subgrupo de prestadores locais privados tem investido mais, relativamente s suas despesas, do que o grupo de prestadores locais (pblicos e privados), com os investimentos financiados, em sua maior parte, com "recursos onerosos", pode-se deduzir que esse comportamento vincula-se orientao da poltica macroeconmica do perodo, que condicionou o aporte de financiamentos ao setor privatizao dos servios com vistas a cumprir as metas fiscais de supervit primrio. 4.2.3 Desempenho dos Prestadores Regionais Com relao ao desempenho dos prestadores regionais, constata-se que as companhias das regies sudeste e sul e, em alguns casos, as do centro-oeste, so mais eficientes do que as empresas das regies norte e nordeste. As empresas das regies sul e sudeste so as nicas superavitrias (mostrando, portanto, maior capacidade de investimento que as demais) e, relativamente s empresas das demais regies, apresentam maior produtividade de pessoal (maior nmero de economias ativas por pessoal ocupado), menores perdas de faturamento e maior atendimento urbano de gua (tabelas 19 a 22 e grficos 17 a 20).
TABELA 19 - INDICADOR DE MARGEM FINANCEIRA (RECEITA/DESPESA = F05/F17) - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 PRESTADORES DE ABRANGNCIA REGIONAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: F05: Resultado da soma da Receita Operacional Direta (gua, Esgoto e gua Exportada) e da Receita Operacional Indireta. F17: Inclui Despesas de Explorao (DEX), Despesas com Juros e Encargos do Servio da Dvida, Despesas com Depreciao, Amortizao e Proviso para Devedores Duvidosos, alm de outras despesas. 0,77 0,95 1,02 0,94 0,85 0,43 0,95 1,09 1,02 0,97 0,69 1,01 1,21 1,07 1,05 0,73 0,89 1,21 1,00 1,01 0,76 0,86 1,22 1,11 0,90 0,71 0,82 1,02 1,09 0,96 0,72 0,88 1,10 1,08 0,92 0,56 0,82 0,97 0,99 0,90 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
171
GRFICO 17 - INDICADOR DE MARGEM FINANCEIRA (RECEITA/DESPESA = F05/F17) DOS PRESTADORES REGIONAIS - VALORES DEFLACIONADOS - R$ DE 2002
FONTE: Tabela 19
TABELA 20 - INDICADOR ECONOMIAS ATIVAS POR PESSOAL OCUPADO = I19 PRESTADORES DE ABRANGNCIA REGIONAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: I19: Economias Ativas por Pessoa Total (economias/empregado). 122,92 222,23 352,42 306,48 249,30 154,36 266,12 375,51 297,15 276,77 127,45 258,62 380,92 361,67 269,57 150,86 249,09 386,76 332,66 260,77 175,03 281,59 423,58 353,08 287,33 150,97 296,49 429,37 385,14 316,38 155,06 324,39 433,00 405,39 330,04 143,92 298,14 440,24 385,52 324,56 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
FONTE: Tabela 20
172
TABELA 21 - NDICE DE PERDAS DE FATURAMENTO (%) = I13 PRESTADORES DE ABRANGNCIA REGIONAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: I13: Volume de gua (Produzido + Tratada Importada De Servio) Volume de gua Faturado/Volume de gua (Produzido + Tratada Importada De Servio). 58,40 50,35 39,38 35,00 38,06 56,93 48,88 38,09 37,55 37,18 54,37 47,10 36,26 37,69 36,56 55,77 53,44 37,85 34,67 33,50 52,12 46,10 34,53 37,21 32,64 47,34 46,22 37,74 36,72 31,57 51,42 46,97 39,24 36,40 29,98 55,99 45,39 36,98 38,08 30,68 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
GRFICO 19 - NDICE DE PERDAS DE FATURAMENTO (%) = I13
FONTE: Tabela 21
TABELA 22 - INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE GUA PRESTADORES DE ABRANGNCIA REGIONAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS 68,42 88,05 88,64 96,24 88,38 66,09 88,96 91,86 96,66 88,46 82,32 87,36 93,22 96,31 87,39 1995 1996 1997
(1)
= I23
1998
1999
2000
2001
2002
67,82 92,54 92,78 96,27 89,40
70,15 92,41 95,75 97,07 89,67
68,10 90,68 96,66 99,83 95,84
67,63 90,89 91,87 98,40 90,67
68,65 87,56 91,16 97,30 91,85
173
FONTE: Tabela 22
As empresas do sudeste apresentam ainda o menor comprometimento da despesa total com despesas de pessoal (tabela 23 e grfico 21) e, juntamente com as empresas da regio centro-oeste, tambm detm o maior ndice de atendimento urbano de esgoto (tabela 24 e grfico 22), embora sejam menos eficientes que as demais no tratamento de esgoto coletado (tabela 26). O comportamento das tarifas mdias de gua e esgoto tambm revela que as empresas da regio sudeste so mais eficientes em cobrar pelos seus servios: enquanto a tarifa mdia de esgoto representa uma proporo fixa da tarifa de gua para a maioria das empresas, com a tarifa de gua sendo superior de esgoto, nas empresas dessa regio verifica-se um comportamento contrrio (tabela 25 e grfico 23).
TABELA 23 - INDICADOR DESPESAS DE PESSOAL PRPRIO E DE TERCEIROS NAS DESPESAS TOTAIS COM OS SERVIOS = I07 PRESTADORES DE ABRANGNCIA REGIONAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: I07: Incidncia da Despesa de Pessoal Prprio e de Servios de Terceiros nas Despesas Totais com os Servios. 0,51 0,69 0,45 0,60 0,57 0,43 0,61 0,47 0,53 0,53 0,40 0,57 0,48 0,53 0,54 0,42 0,55 0,46 0,52 0,56 0,40 0,51 0,38 0,51 0,50 0,41 0,47 0,32 0,48 0,53 0,37 0,46 0,38 0,45 0,53 0,44 0,46 0,38 0,42 0,48 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
174
GRFICO 21 - INDICADOR DESPESAS DE PESSOAL PRPRIO E DE TERCEIROS NAS DESPESAS TOTAIS COM OS SERVIOS = I07
FONTE: Tabela 23
TABELA 24 - INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE ESGOTO PRESTADORES DE ABRANGNCIA REGIONAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS 3,84 14,88 52,36 17,84 34,60 3,00 14,98 54,96 18,45 36,24 3,56 15,92 57,37 18,45 34,87 1995 1996 1997
(1)
= I24
1998
1999
2000
2001
2002
3,21 17,71 58,90 19,78 42,10
2,88 19,51 60,69 21,94 42,67
3,66 20,34 61,12 23,88 46,90
4,13 21,43 58,02 23,68 45,66
5,63 19,31 46,48 21,16 43,21
NOTA: I24: Populao Atendida com Esgotamento Sanitrio/Populao Urbana dos Municpios Atendidos com Abastecimento de gua. (1) At o Diagnstico SNIS/1997, esse indicador era denominado ndice de Cobertura de Esgoto.
FONTE: Tabela 24
175
TABELA 25 - INDICADOR DE TARIFA MDIA GUA/TARIFA MDIA ESGOTO = I05/I06 PRESTADORES DE ABRANGNCIA REGIONAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: I05: Receita Operacional Direta de gua/(Volume de gua Faturado Volume de gua Exportados). I06: Receita Operacional Direta de Esgoto/Volume de Esgoto Faturado. 0,83 1,11 0,95 1,25 1,26 1,51 1,11 0,87 1,39 1,17 0,98 1,14 0,91 1,38 1,13 1,15 1,19 0,98 1,40 1,14 1,07 1,18 0,96 1,41 1,14 1,16 1,18 0,96 1,40 1,14 1,09 1,09 0,97 1,18 1,13 1,04 1,15 1,09 1,29 1,25 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
GRFICO 23 - INDICADOR TARIFA MDIA GUA/TARIFA MDIA ESGOTO = I05/I06
FONTE: Tabela 25
TABELA 26 - NDICE DE COLETA DE ESGOTO/NDICE DE TRATAMENTO DE ESGOTO (I15/I16) (% DE COLETA/ %DE TRATAMENTO DO ESGOTO COLETADO) PRESTADORES DE ABRANGNCIA REGIONAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: I15: ndice de Coleta de Esgoto = Volume de Esgoto Coletado/Volume de gua Consumido Volume de gua Tratada Exportado. I16: ndice de Tratamento de Esgoto = Volume de Esgoto Tratado/Volume de Esgoto Coletado. 0,19 0,23 56,42 0,57 0,76 0,44 0,44 0,81 0,69 0,93 0,37 0,45 1,63 1,28 1,13 0,31 0,27 1,09 0,27 1,06 0,23 0,21 1,07 0,31 0,98 0,28 0,24 1,06 0,32 1,03 0,22 0,44 0,99 0,3 1,01 0,13 0,66 0,85 0,26 0,87 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
176
Com relao ao comportamento dos investimentos, as informaes revelam para os anos posteriores a 1998 (primeiro ano da srie a ter informao disponvel): uma grande reduo nas despesas de investimento das empresas em todas as regies (tabela 27 e grfico 24);
TABELA 27 - INDICADOR INVESTIMENTO/DESPESA = F33/F17 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 PRESTADORES DE ABRANGNCIA REGIONAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: F33: Investimentos totais realizados. F17: Inclui Despesas de Explorao (DEX), Despesas com Juros e Encargos do Servio da Dvida, Despesas com Depreciao, Amortizao e Proviso para Devedores Duvidosos, alm de outras despesas. 0,29 0,47 0,40 0,46 0,45 0,16 0,33 0,24 0,32 0,21 0,19 0,31 0,18 0,29 0,22 0,15 0,30 0,21 0,29 0,21 0,21 0,24 0,16 0,26 0,25 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
GRFICO 24 - INDICADOR INVESTIMENTO/DESPESA = F33/F17 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002
FONTE: Tabela 27
a crescente importncia que os "recursos prprios" vm assumindo como fonte de financiamento dos investimentos das empresas na maioria das regies, sendo essa fonte de financiamento mais relevante para as empresas das regies sudeste, centro-oeste e sul (tabela 28 e grfico 25);
177
TABELA 28 - INDICADOR INVESTIMENTO COM RECURSOS PRPRIOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F30/F33 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 PRESTADORES DE ABRANGNCIA REGIONAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: F30: Investimentos com Recursos Prprios. F33: Investimentos Totais realizados. 0,15 0,18 0,43 0,29 0,36 0,25 0,14 0,62 0,34 0,44 0,06 0,17 0,64 0,44 0,67 0,10 0,21 0,69 0,51 0,59 0,25 0,17 0,73 0,31 0,43 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
GRFICO 25 - INDICADOR INVESTIMENTO COM RECURSOS PRPRIOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F30/F33 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002
FONTE: Tabela 28
a grande dependncia dos investimentos das empresas das regies norte e nordeste de "recursos no onerosos" (tabela 29 e grfico 26);
TABELA 29 - INDICADOR RECURSOS NO ONEROSOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F32/F33 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 PRESTADORES DE ABRANGNCIA REGIONAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: F32: Investimentos com Recursos No Onerosos (Recursos a Fundo Perdido). F33: Investimentos totais realizados. 0,81 0,41 0,02 0,07 0,22 0,33 0,24 0,03 0,12 0,11 0,84 0,35 0,01 0,16 0,15 0,77 0,42 0,06 0,23 0,23 0,72 0,53 0,01 0,10 0,17 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
178
GRFICO 26 - INDICADOR RECURSOS NO ONEROSOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F32/F33 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002
FONTE: Tabela 29
a crescente diminuio da participao dos "recursos onerosos" no financiamento dos investimentos das empresas em todas as regies, sendo essa fonte de financiamento importante apenas para as companhias do nordeste e sul (tabela 30 e grfico 27).
TABELA 30 - INDICADOR RECURSOS ONEROSOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F31/F33 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 PRESTADORES DE ABRANGNCIA REGIONAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: F31: Investimentos com Recursos Onerosos (Recursos de financiamentos, reembolsveis por meio de amortizaes, juros e outros encargos). F33: Investimentos totais realizados. 0,00 0,37 0,47 0,54 0,39 0,36 0,51 0,21 0,42 0,33 0,00 0,43 0,20 0,28 0,10 0,00 0,32 0,14 0,15 0,07 0,00 0,24 0,14 0,48 0,31 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
179
GRFICO 27 - INDICADOR RECURSOS ONEROSOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F31/F33 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002
FONTE: Tabela 30
4.2.4
Desempenho dos Prestadores Locais (Gesto Pblica e Privada) Com relao ao desempenho dos prestadores locais (considerando os de
gesto pblica e privada como um grupo nico), as informaes revelam que: a maioria dos prestadores superavitria em todas as regies, com os prestadores das regies sul e norte detendo maior capacidade de investimento que os demais (tabela 31 e grfico 28);
TABELA 31 - INDICADOR DE MARGEM FINANCEIRA (RECEITA/DESPESA = F05/F17) VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: F05: Resultado da soma da Receita Operacional Direta (gua, Esgoto e gua Exportada) e da Receita Operacional Indireta. F17: Inclui Despesas de Explorao (DEX), Despesas com Juros e Encargos do Servio da Dvida, Despesas com Depreciao, Amortizao e Proviso para Devedores Duvidosos, alm de outras despesas. 0,63 1,22 1,52 1,13 0,99 1,47 1,36 1,09 1,49 1995 1996 1997 1998 1,89 1,17 1,24 1,32 1,26 1999 1,01 1,14 1,20 1,37 1,13 2000 1,67 1,18 1,19 1,29 1,53 2001 1,70 1,11 1,15 1,28 1,24 2002 1,27 1,07 1,13 1,53 1,05
180
GRFICO 28 - INDICADOR DE MARGEM FINANCEIRA (RECEITA/DESPESA = F05/F17) - VALORES DEFLACIONADOS - R$ DE 2002
FONTE: Tabela 31
os prestadores, na maioria das regies, apresentam um elevado comprometimento de suas despesas com gastos de pessoal (entre 50% e 60%), com aqueles das regies centro-oeste e sudeste apresentando comprometimentos menores (tabela 32 e grfico 29);
TABELA 32 - INDICADOR DESPESAS DE PESSOAL PRPRIO E DE TERCEIROS NAS DESPESAS TOTAIS COM OS SERVIOS = I07 PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: I07: Incidncia da Despesa de Pessoal Prprio e de Servios de Terceiros nas Despesas Totais com os Servios. 28,02 60,37 81,62 47,75 63,21 79,61 55,52 46,18 72,63 1995 1996 1997 1998 69,30 49,30 52,30 57,90 63,80 1999 65,10 53,90 53,10 59,90 51,70 2000 68,60 58,30 50,50 60,80 44,00 2001 61,20 52,80 42,80 49,80 43,90 2002 62,00 64,70 57,40 62,90 47,70
181
FONTE: Tabela 32
exceo dos prestadores da regio norte, os demais prestadores vm apresentando melhoria na produtividade de pessoal, com aqueles das regies sudeste e sul apresentando os melhores indicadores (tabela 33 e grfico 30);
TABELA 33 - INDICADOR ECONOMIAS ATIVAS POR PESSOAL OCUPADO = I19 PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: I19: Economias Ativas por Pessoa Total (economias/empregado). 1995 1996 1997 295,40 244,00 277,10 210,60 1998 210,80 230,80 278,70 214,80 170,70 1999 112,90 247,30 277,80 228,70 237,80 2000 106,30 236,50 287,20 272,70 285,80 2001 195,20 261,10 322,00 373,60 223,10 2002 239,90 183,40 285,90 236,40 186,90
114,50 214,90 196,80
158,00 177,30 195,70
182
FONTE: Tabela 33
apesar de sofrer reduo ao longo do tempo, o ndice de perdas de faturamento ainda muito elevado para todos os prestadores, sendo menores os ndices apresentados pelos prestadores das regies sudeste e centro-oeste (tabela 34 e grfico 31);
TABELA 34 - NDICE DE PERDAS DE FATURAMENTO (%) = I13 PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: I13: Volume de gua (Produzido + Tratada Importada De Servio) Volume de gua Faturado/Volume de gua (Produzido + Tratada Importada De Servio). 1995 1996 1997 1998 60,40 49,10 35,10 47,50 26,00 1999 44,30 49,60 34,60 47,00 32,30 2000 61,10 47,40 34,40 42,90 41,60 2001 60,00 40,50 33,00 44,10 55,40 2002 39,20 29,70 38,00 22,70 27,40
57,70 37,40 45,80
52,00 34,50 44,10
46,00 35,00 44,40
183
FONTE: Tabela 34
todos os prestadores apresentam um grande atendimento urbano de gua (mais de 85%), mas aqueles das regies centro-oeste, sul e sudeste detm os melhores ndices (tabela 35 e grfico 32);
(1)
TABELA 35 - INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE GUA PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS 88,90 97,60 102,60 100,20 100,10 102,30 1995 1996 1997 71,70 91,30 98,00 98,50
= I23 1998 99,90 87,00 97,30 99,80 104,20 1999 102,60 98,70 98,10 101,40 100,80 2000 81,20 104,40 99,10 99,50 98,00 2001 76,50 91,10 96,50 98,50 94,70 2002 88,50 69,20 98,40 96,60 91,20
184
FONTE: Tabela 35
os prestadores da regio sudeste so os nicos a apresentar um ndice de atendimento urbano de esgoto acima de 80%, embora os das regies norte e centro-oeste sejam mais eficientes no tratamento do esgoto coletado do que os demais (tabelas 36 e 37 e grficos 33 e 34);
(1)
TABELA 36 - INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE ESGOTO PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS 49,80 93,10 56,70 51,80 88,90 60,50 1995 1996 1997 19,10 46,50 89,10 66,00
= I24 1999 13,30 41,10 88,50 49,80 21,70 2000 22,10 53,50 87,10 42,40 26,90 2001 17,60 54,00 82,70 51,60 26,30 2002 28,90 37,70 90,30 47,80 19,60
1998 21,00 41,40 86,70 49,60
NOTA: I24: Populao Atendida com Esgotamento Sanitrio/Populao Urbana dos Municpios Atendidos com Abastecimento de gua. (1) At o Diagnstico SNIS/1997, esse indicador era denominado ndice de Cobertura de Esgoto.
185
FONTE: Tabela 36
TABELA 37 - NDICE DE COLETA/NDICE DE TRATAMENTO DE ESGOTO (I15/I16) (% DE COLETA/% DE ESGOTO TRATADO) PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 1995 1996 1997 1998 0,50 1,10 2,30 1,80 1999 2000 2001 0,90 3,30 2,80 1,00 1,30 2002
2,70 9,60 6,90
1,40 1,30 2,20
2,00 1,60 1,70
2,30 6,50 2,10
2,30 3,30 5,70 0,80
0,80 3,30 0,60 0,60
FONTE: SNIS NOTA: I15: ndice de Coleta de Esgoto = Volume de Esgoto Coletado/Volume de gua Consumido Volume de gua Tratada Exportado. I16: ndice de Tratamento de Esgoto = Volume de Esgoto Tratado/Volume de Esgoto Coletado
GRFICO 34 - NDICE DE COLETA/NDICE DE TRATAMENTO DE ESGOTO (I15/I16) (% DE COLETA/ % DE ESGOTO TRATADO)
FONTE: Tabela 37
186
com exceo dos prestadores das regies norte (uma nica informao) e centro-oeste (em 1999 e no ltimo ano da srie), os demais prestadores cobram mais pelos servios de gua do que pelos servios de esgoto (tabela 38 e grfico 35).
TABELA 38 - INDICADOR DE TARIFA MDIA GUA/TARIFA MDIA ESGOTO = I05/I06 PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: I05: Receita Operacional Direta de gua/(Volume de gua Faturado Volume de gua Exportados). I06: Receita Operacional Direta de Esgoto/Volume de Esgoto Faturado. 1,00 1,20 2,20 1,40 1,30 2,20 2,00 1,60 1,80 1,10 2,30 1,80 1,50 1,10 1,70 0,10 1,00 1,10 1,40 1,50 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 0,50 1,30 1,10 1,60 1,30 1,20 1,40 0,90 2002
GRFICO 35 - INDICADOR DE TARIFA MDIA GUA/TARIFA MDIA ESGOTO = I05/I06
FONTE: Tabela 38
187
Com relao ao comportamento dos investimentos, as informaes revelam: uma queda nas despesas de investimento como proporo das despesas totais para os prestadores em todas as regies (tabela 39 e grfico 36);
TABELA 39 - INDICADOR INVESTIMENTO/DESPESA = F33/F17 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: F33: Investimentos totais realizados. F17: Inclui Despesas de Explorao (DEX), Despesas com Juros e Encargos do Servio da Dvida, Despesas com Depreciao, Amortizao e Proviso para Devedores Duvidosos, alm de outras despesas. 1995 1996 1997 1998 1,85 0,13 0,27 0,41 0,35 1999 0,26 0,11 0,25 0,32 0,19 2000 1,50 0,08 0,26 0,29 0,23 2001 0,09 0,10 0,21 0,24 0,31 2002 0,21 0,09 0,16 0,18 0,21
GRFICO 36 - INDICADOR INVESTIMENTO/DESPESA = F33/F17 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002
FONTE: Tabela 39
188
que os prestadores das regies nordeste, sudeste e sul financiam a maior parte de seus investimentos com "recursos prprios", com essa fonte aumentando de importncia frente s demais ao longo do tempo (tabela 40 e grfico 37);
TABELA 40 - INDICADOR INVESTIMENTO COM RECURSOS PRPRIOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F30/F33 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: F30: Investimentos com Recursos Prprios. F33: Investimentos Totais realizados. 1995 1996 1997 1998 0,03 0,80 0,74 0,54 0,53 1999 0,05 0,90 0,73 0,62 0,97 2000 0,01 0,98 0,75 0,61 0,49 2001 0,20 0,86 0,68 0,64 0,24 2002 0,24 0,96 0,80 0,88 0,28
FONTE: Tabela 40
189
que os prestadores da regio norte so os nicos a depender fundamentalmente da fonte "recursos no-onerosos" no financiamento dos investimentos, embora essa fonte apresente uma tendncia de queda ao longo do perodo (tabela 41 e grfico 38);
TABELA 41 - INDICADOR RECURSOS NO ONEROSOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F32/F33 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: F32: Investimentos com Recursos No Onerosos (Recursos a Fundo Perdido). F33: Investimentos totais realizados. 1995 1996 1997 1998 0,97 0,10 0,02 0,01 0,43 1999 0,86 0,10 0,02 0,01 0,02 2000 0,99 0,02 0,04 0,04 0,40 2001 0,00 0,06 0,04 0,00 0,11 2002 0,60 0,02 0,01 0,01 0,12
GRFICO 38 - INDICADOR RECURSOS NO ONEROSOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F32/F33 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002
FONTE: Tabela 41
190
que os "recursos onerosos" s assumem alguma importncia no financiamento dos investimentos dos prestadores das regies sul e sudeste, ainda assim com tendncia de queda ao longo do perodo (tabela 42 e grfico 39).
TABELA 42 - INDICADOR RECURSOS ONEROSOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F31/F33 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: F31: Investimentos com Recursos Onerosos (Recursos de financiamentos, reembolsveis por meio de amortizaes, juros e outros encargos). F33: Investimentos Totais realizados. 1995 1996 1997 1998 0,00 0,00 0,21 0,43 0,00 1999 0,00 0,00 0,24 0,48 0,00 2000 0,00 0,00 0,20 0,33 0,00 2001 0,00 0,00 0,21 0,20 0,41 2002 0,00 0,00 0,13 0,07 0,60
FONTE: Tabela 42
191
4.2.5
Desempenho dos Prestadores Locais (gesto privada) A anlise de desempenho dos prestadores locais privados revela que: a maioria dos prestadores superavitria ( exceo dos prestadores da regio norte), sendo que os prestadores da regio sul detm maior capacidade de investimento que os demais (tabela 43 e grfico 40);
TABELA 43 - INDICADOR DE MARGEM FINANCEIRA (RECEITA/DESPESA = F05/F17) - VALORES DEFLACIONADOS - R$ DE 2002 PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: F05: Resultado da soma da Receita Operacional Direta (gua, Esgoto e gua Exportada) e da Receita Operacional Indireta. F17: Inclui Despesas de Explorao (DEX), Despesas com Juros e Encargos do Servio da Dvida, Despesas com Depreciao, Amortizao e Proviso para Devedores Duvidosos, alm de outras despesas. 0,48 1,00 1,01 0,90 0,79 1,01 1,02 1,12 1995 1996 1997 1998 1999 0,84 1,06 1,02 1,15 1,19 1,06 1,14 1,30 0,98 1,11 1,39 1,15 2000 2001 2002 0,75 0,90 1,10 1,14 0,96
GRFICO 40 - INDICADOR DE MARGEM FINANCEIRA (RECEITA/DESPESA = F05/F17) - VALORES DEFLACIONADOS - R$ DE 2002
FONTE: Tabela 43
192
todos os prestadores vm reduzindo os gastos com pessoal como proporo de suas despesas totais, com os prestadores da regio sul apresentando o menor comprometimento com esses gastos nos ltimos dois anos da srie (tabela 44 e grfico 41);
TABELA 44 - INDICADOR DESPESAS DE PESSOAL PRPRIO E DE TERCEIROS NAS DESPESAS TOTAIS COM OS SERVIOS = I07 PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: I07: Incidncia da Despesa de Pessoal Prprio e de Servios de Terceiros nas Despesas Totais com os Servios. 0,22 0,45 0,43 0,47 0,45 0,37 0,31 0,47 0,44 0,37 0,46 0,46 0,44 0,41 0,47 0,38 0,40 0,30 0,29 0,35 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 0,22 0,35 0,31 0,27 0,34
FONTE: Tabela 44
193
os prestadores das regies nordeste e sudeste so os que apresentam maior produtividade de pessoal (maior nmero de economias ativas por pessoal ocupado) (tabela 45 e grfico 42);
TABELA 45 - INDICADOR ECONOMIAS ATIVAS POR PESSOAL OCUPADO = I19 PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: I19: Economias Ativas por Pessoa Total (economias/empregado). 163,5 241,1 225,4 265,8 351,7 276,7 309,9 259,5 198,3 353,1 309,5 215,8 332,7 331,3 293,2 326,2 359,9 335,7 508,1 182,6 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 281,1 340,3 404,7 312,5 252,7
FONTE: Tabela 45
194
os prestadores da regio sudeste so os que apresentam as menores perdas de faturamento (tabela 46 e grfico 43);
TABELA 46 - NDICE DE PERDAS DE FATURAMENTO (%) = I13 PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: I13: Volume de gua (Produzido + Tratada Importada De Servio) Volume de gua Faturado/Volume de gua (Produzido + Tratada Importada De Servio). 54,1 27,4 50,6 29,9 50,0 32,3 51,9 30,5 57,7 1995 1996 1997 1998 1999 67,7 54,5 29,8 61,0 2000 54,9 54,4 28,6 54,1 26,0 2001 54,9 54,0 27,8 52,0 51,1 22,7 61,9 49,7 2002 72,1
FONTE: Tabela 46
195
os prestadores da regio sudeste tambm apresentam o maior atendimento urbano de gua e de esgoto (tabelas 47 e 48 e grficos 44 e 45);
(1)
TABELA 47 - INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE GUA = I23 PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: I23: Populao Atendida com Abastecimento de gua/Populao Urbana dos Municpios Atendidos com Abastecimento de gua. (1) At o Diagnstico SNIS/1997, esse indicador era denominado ndice de Cobertura de gua. 84,9 95,1 100,0 97,6 96,6 96,7 76,5 95,8 93,9 1995 1996 1997 1998 1999 93,0 95,7 96,0 97,7 2000 85,6 100,0 95,8 97,0 100,0 87,4 98,9 98,2 94,6 94,5 99,4 99,9 2001 2002 73,4
FONTE: Tabela 47
TABELA 48 - INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE ESGOTO = I24 PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: I24: Populao Atendida com Esgotamento Sanitrio/Populao Urbana dos Municpios Atendidos com Abastecimento de gua. (1) At o Diagnstico SNIS/1997, esse indicador era denominado ndice de Cobertura de Esgoto. 1995 1996 1997 1998 1999 13,3 54,7 85,0 32,0 2000 10,6 78,0 82,2 31,5 2001 11,5 67,6 89,0 35,7 41,1 2002 9,0 75,6 69,6 39,8
(1)
49,8 85,0
64,5 87,2
68,9 88,6
52,0 85,5 30,0
196
FONTE: Tabela 48
os prestadores da regio sudeste tambm so os mais eficientes na cobrana pelos servios de esgoto, uma vez que apresentam, durante a maior parte do perodo, uma menor tarifa de gua relativamente de esgoto (tabela 49 e grfico 46);
TABELA 49 - INDICADOR DE TARIFA MDIA GUA/TARIFA MDIA ESGOTO = I05/I06 PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: I05: Receita Operacional Direta de gua/(Volume de gua Faturado Volume de gua Exportados). I06: Receita Operacional Direta de Esgoto/Volume de Esgoto Faturado. 1,34 1,05 1,84 0,92 1,86 0,99 0,91 3,36 2,11 1,17 1,09 1,20 0,87 1,07 1,23 1,89 0,95 1,65 1,69 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1,60 1,86 1,09 1,70 1,08
197
GRFICO 46 - INDICADOR DE TARIFA MDIA GUA/TARIFA MDIA ESGOTO = I05/I06
FONTE: Tabela 49
os prestadores das regies sul e norte so os mais eficientes no tratamento do esgoto coletado (tabela 50 e grfico 47).
TABELA 50 - NDICE DE COLETA/NDICE DE TRATAMENTO DE ESGOTO (I15/I16) (% DE TRATAMENTO/% DE ESGOTO COLETADO) PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: I15: ndice de Coleta de Esgoto = Volume de Esgoto Coletado/Volume de gua Consumido Volume de gua Tratada Exportado. I16: ndice de Tratamento de Esgoto = Volume de Esgoto Tratado/Volume de Esgoto Coletado. 1995 1996 1997 1998 1999 419,20 4,26 7,88 2000 0,88 4,00 2,76 2001 0,88 5,91 2,99 0,38 1,13 2002 1,57 3,47 1,96 1,08
2,71 37,39
3,83 15,39
6,19 20,45
4,26 6,89
198
GRFICO 47 - NDICE DE COLETA/NDICE DE TRATAMENTO DE ESGOTO (I15/I16) (% DE COLETA/ % DE ESGOTO TRATADO)
FONTE: Tabela 50
Com relao ao comportamento dos investimentos, as informaes revelam que: todos os prestadores vm reduzindo suas despesas de investimento como proporo das despesas totais (tabela 51 e grfico 48);
TABELA 51 - INDICADOR INVESTIMENTO/DESPESA = F33/F17 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: F33: Investimentos totais realizados. F17: Inclui Despesas de Explorao (DEX), Despesas com Juros e Encargos do Servio da Dvida, Despesas com Depreciao, Amortizao e Proviso para Devedores Duvidosos, alm de outras despesas. 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 0,26 0,09 0,17 0,18 0,20
0,09 0,28 0,85
0,04 0,32 0,95
0,04 0,29 1,50 0,98
0,06 0,29 0,65 0,19
199
GRFICO 48 - INDICADOR INVESTIMENTO/DESPESA = F33/F17 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002
FONTE: Tabela 51
apesar de os prestadores da regio nordeste serem os nicos a financiar 100% de seus investimentos com "recursos prprios", essa fonte vem assumindo importncia crescente para os prestadores das regies sudeste e sul (tabela 52 e grfico 49);
TABELA 52 - INDICADOR INVESTIMENTO COM RECURSOS PRPRIOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F30/F33 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: F30: Investimentos com Recursos Prprios. F33: Investimentos Totais realizados. 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
1,00 0,40 0,14
1,00 0,43 0,06
1,00 0,57 0,38 0,96
1,00 0,54 0,27 0,21
1,00 0,58 0,57 0,25
200
FONTE: Tabela 52
apesar de os "recursos onerosos" serem importantes como fonte de financiamento dos investimento de todos os prestadores (para os quais h informao disponvel), essa fonte teve sua participao reduzida ao longo do perodo (tabela 53 e grfico 50);
no h informaes suficientes para avaliar a importncia dos "recursos no-onerosos" no financiamento dos investimentos desse subgrupo, o que leva a crer que essa fonte seja desprezvel, j que quase irrelevante como financiamento dos investimentos do grupo de prestadores locais pblicos e privados conjuntamente.
TABELA 53 - INDICADOR RECURSOS ONEROSOS/INVESTIMENTOS TOTAIS = F31/F33 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 PRESTADORES DE ABRANGNCIA LOCAL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste FONTE: SNIS NOTA: F31: Investimentos com Recursos Onerosos (Recursos de financiamentos, reembolsveis por meio de amortizaes, juros e outros encargos). F33: Investimentos Totais realizados. 0,60 0,85 0,57 0,94 0,41 0,33 0,40 0,73 0,75 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 0,87 0,36 0,43 0,75
201
FONTE: Tabela 53
4.3
CONSIDERAES GERAIS A primeira parte deste captulo revelou, para os anos recentes, um quadro de
completa insuficincia de saneamento populao brasileira e o quanto a prestao desses servios vem se dando de forma desigual por tipo de servio prestado, regionalmente, entre os setores e por faixa de renda da populao. Tambm foi possvel tornar evidente que, diante do desafio da reverso do dficit e da defasagem existente entre a tarifa e os custos, do alto comprometimento da renda da populao com as contas de gua e de esgoto e da desigualdade regional de renda, a soluo para o alcance de metas de universalizao desses servios depende da garantia de financiamento pblico (expanso de recursos onerosos ao setor) e da poltica de Welfare System, que compreenda o aporte de recursos no onerosos para financiar os investimentos dos servios em regies e/ou municpios carentes e a implementao de uma poltica de subsdio que garanta o acesso da populao mais pobre aos servios. Tais subsdios, preferencialmente, devem ser repassados diretamente populao com base em recursos de natureza oramentria e ou da taxao explcita dos consumidores como parte da poltica de Welfare System e no atravs de subsdio cruzado que, alm de no transparente, prejudica a eficincia das empresas.
202
Quanto eficincia da indstria, esse captulo mostrou que a abrangncia (escala) em que foram organizados os servios sob o Planasa prestadores regionais sob a forma de companhias estaduais no tem produzido ganhos de eficincia correspondentes. A comparao dos indicadores de desempenho apresentados por esse grupo de prestadores, no perodo 1995-2002, com aqueles apresentados pelo grupo de prestadores locais (pblicos e privados) evidencia que o desempenho do grupo de prestadores locais (pblicos e privados) superior ao apresentado pelo grupo de prestadores regionais. Por outro lado, quando a comparao realizada entre o grupo de prestadores locais (pblicos e privados) e o subgrupo de prestadores locais privados, observa-se um melhor desempenho para o subgrupo de prestadores locais privados. Entretanto, quando se analisa cada grupo em separado, verifica-se que os prestadores das regies sudeste e sul so, em sua maioria, superavitrios e mais eficientes que os prestadores das demais regies tanto no grupo de prestadores regionais quanto no grupo de prestadores locais (pblico e privados). No subgrupo de prestadores locais privados, os prestadores da regio sul so mais eficientes que os das demais regies. Ou seja, de um lado, no possvel advogar uma soluo geral que implique, por exemplo, a extino em bloco do modelo de gesto Planasa. De outro, h evidncias de que o efeito renda desempenha um papel importante na eficincia dessas empresas, j que os prestadores de regies de maior renda per capita (sudeste e sul e algumas vezes centro-oeste) apresentam desempenho superior ao das regies com menor renda per capita (norte e nordeste), em todos os grupos de prestadores. Por outro lado, a comparao dos indicadores de investimento revela uma diminuio expressiva das despesas de investimento para todos os grupos de prestadores durante o perodo (1995-2002), com o subgrupo de prestadores locais privados investindo mais, proporcionalmente s suas despesas, do que os demais grupos de prestadores. Os investimentos so financiados, em sua maioria, por "recursos prprios e onerosos", com a fonte "recursos prprios" crescendo de importncia ao longo do perodo e a fonte "recursos onerosos" sendo a principal
203
fonte de financiamento do subgrupo de prestadores locais privados. A fonte "recursos no-onerosos", alm de errtica durante todo o perodo, s assume importncia para os prestadores regionais e locais das regies mais pobres do pas (norte e nordeste). Ou seja, a reduo nas despesas de investimento por parte de todos os grupos de prestadores e a importncia que vai assumindo a fonte "recursos prprios" frente fonte "recursos onerosos", ao longo do perodo, para todos os grupos de prestadores, em especial para aqueles grupos sob gesto pblica, comprovam o quadro de completa ausncia de uma poltica de financiamento para o setor. Por outro lado, como o subgrupo de prestadores locais privados tem investido mais, relativamente s suas despesas, do que o grupo de prestadores locais (pblicos e privados), sendo esses investimentos financiados, em sua maior parte, com "recursos onerosos", pode-se deduzir que esse comportamento esteja associado orientao da poltica macroeconmica que condicionou o aporte de financiamentos ao setor privatizao dos servios com vistas a cumprir metas fiscais de supervit primrio.
204
CONCLUSO
A despeito da prestao dos servios de saneamento no Brasil ser preponderantemente pblica e ainda marcada, do ponto de vista institucional, pelo modelo Planasa (abrangncia regional dos servios), aos poucos esse modelo vem sendo flexibilizado em decorrncia da prpria incapacidade de estados e municpios alavancarem os investimentos necessrios para financiar a expanso dos servios. Esse processo comeou a ocorrer sem que estivesse definido um marco regulatrio adequado para o setor. As primeiras experincias aqui relatadas revelaram que algumas concesses ocorreram de forma onerosa, e outras no. Em geral, os contratos de concesso estavam mais preocupados em garantir uma taxa mnima de retorno, que assegurasse o equilbrio econmico-financeiro, do que em definir metas de expanso compatveis com a universalizao dos servios; e os regimes tarifrios adotados no se preocupavam com a criao de incentivos eficincia produtiva e tecnolgica e o repasse dos ganhos de produtividade para os usurios. Das experincias internacionais de aumento da participao privada na indstria de saneamento e de regulao aqui relatadas (Frana, Inglaterra e Estados Unidos) e das tendncias observadas na indstria de saneamento da maior parte dos pases que compem a OCDE, foi possvel extrair algumas lies importantes para se pensar o caso brasileiro. A primeira delas que o aumento da participao privada na indstria desses pases ocorreu quando os servios j se encontravam universalizados, portanto com requerimentos de investimento menores do que aqueles necessrios para garantir o acesso da populao aos servios, como no Brasil. Em segundo lugar, essas experincias demonstram que no irrelevante a forma pela qual ocorre o aumento da participao privada na indstria, e tampouco irrelevante o modelo regulatrio adotado. Na Inglaterra, cujo processo ocorreu atravs de venda de ativos, o modelo regulatrio adotado agncia regulatria independente (OFWAT) e adoo dos regimes price cap e yardistick competition
205
privilegiou, at 1995, a regulao econmica (atravs do aumento de tarifas) em detrimento dos interesses dos usurios, cuja insatisfao crescente com o modelo levou o governo a reduzir o poder discricionrio do OFWAT e torn-la mais eficiente defesa dos consumidores no processo. Alm disso, esse modelo deu origem a um intenso processo de fuses, constituio de holdings e empresas multi utilities formao de monoplios sobre servios urbanos ou regionais de mltiplas funes pblicas que prejudicou o exerccio da concorrncia e a regulao comparativa (yardistick competition), possibilitando a prtica de abusos comerciais associados utilizao de subsdios cruzados pelas empresas que passaram a atuar em diferentes escopos. Enfim, esse modelo regulatrio, porque restrito ao escopo setorial dos servios, tornou-se ineficaz diante das transformaes que ocorreram com as utilities britnicas. Em terceiro lugar, as experincias francesa (secular) e americana (recente e em curso) de participao privada na indstria de saneamento mediante contratos de concesso e de investimentos financiados com recursos pblicos ou com tratamento tributrio privilegiado demonstram que a venda de ativos no condio necessria e suficiente para aumentar a eficincia dos servios. A experincia francesa deu origem ao surgimento das maiores empresas privadas na rea de saneamento, com participao inclusive em outros pases, como nos EUA e Brasil. Nos EUA, antes de 1997, o Tesouro concedia tratamento tributrio privilegiado para os investimentos pblicos se um determinado municpio contratasse um servio por mais de cinco anos, ele era considerado privado e ilegvel para financiamento de capital com iseno de impostos. A partir de 1997, os contratos acima de 20 anos passaram a ser permitidos sem que essa condio impedisse a contratao de financiamento com iseno de impostos. Por outro lado, a experincia francesa de regulao tem sido bem-sucedida, sem envolver a criao de uma agncia reguladora independente como na Inglaterra, demonstrando que os arranjos regulatrios podem ser flexveis e adaptados ordem institucional vigente em cada pas.
206
Na Frana, alm disso, a poltica tarifria flexvel de forma a levar em conta no s os riscos de natureza macroeconmica como tambm as disparidades regionais e a incorporao dos ganhos de produtividade. A tarifa, definida pelo Ministrio de Economia e Finanas e implementada em nvel departamental e municipal, prev a possibilidade de ajuste e reviso com base em mudanas previstas nos custos dos insumos, dos produtos, e nos salrios; a possibilidade de redistribuio dos ganhos de produtividade para os usurios; a utilizao de um sistema de transferncias e de subsdios para corrigir as disparidades inter-regionais nos custos das tarifas; a possibilidade de alterao dos contratos diante de grandes mudanas nas condies de produo, consumo, e realizao de investimentos importantes. Ademais, a concesso dos servios feita mediante um processo de concorrncia ou de seleo dos titulares atravs de licitao pblica, e os contratos so regulados mediante o mecanismo da "competio comparativa" (yardistick competition). Diante do desafio da universalizao e do risco da captura da regulao pelo interesse da indstria, as experincias francesa e americana porque mais flexveis parecem ser muito mais apropriadas ao Brasil do que o modelo ingls. No Brasil, metas de universalizao devero ser alcanadas mediante a garantia de uma poltica de financiamento pblico aos investimentos com base em recursos onerosos (FAT, FGTS) e no-onerosos (oramento). Os recursos noonerosos devem ser preferencialmente utilizados para financiar os investimentos das regies mais pobres do pas e que mais dependem desses recursos, como as regies norte e nordeste. Alm disso, necessrio definir uma poltica de subsdios para garantir o acesso da populao mais pobre aos servios. Os subsdios, preferencialmente, devem ser repassados diretamente populao, como parte da poltica de Welfare System do pas e no via tarifa (subsdio cruzado) que, alm de no ser transparente, prejudica a eficincia das empresas. Os recursos para a poltica de subsdios deve provir do oramento fiscal e/ou da taxao explcita dos consumidores. Por outro lado, as condies de eficincia em que vem sendo prestados os servios no Brasil no permite evidenciar uma soluo institucional geral para a
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indstria que, por exemplo, passe pela escolha de um modelo em detrimento de outro (companhias estaduais x prestadores locais e/ou gesto privada x gesto pblica). Se ficar acertado que a titularidade dos servios do municpio em qualquer caso, mesmo nas regies metropolitanas como previsto no projeto de lei do governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva , caber somente ao municpio decidir se continuar nas Companhias Estaduais ou se os explorar diretamente ou mediante concesso ao setor privado. Essa uma questo a ser definida politicamente, e legtimo que seja assim, numa federao e num regime democrticos. No entanto, diante da necessidade urgente da retomada de investimentos no setor, necessrio que as entidades interessadas cheguem logo a um consenso quanto a esse fato. A regulao da prestao dos servios deve contemplar a regulao de preo com base, por exemplo, em um regime tarifrio hbrido que preveja a diviso de custos e benefcios entre a populao e as empresas envolvidas , de qualidade, ambiental, de desempenho e da concorrncia. E deve ser de responsabilidade compartilhada entre os diversos rgos j existentes para esse fim. A regulao de preo e de desempenho, por exemplo, poderia ser realizada pela agncia federal responsvel pelo repasse dos financiamentos, o que eliminaria as dificuldades de origem institucional dos municpios para regular os servios e reduziria os riscos de captura. Por outro lado, essa agncia estaria mais apta para fazer a interface com os outros rgos reguladores dos servios regulao da concorrncia, ambiental, dos direitos do consumidor, sade.
208
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MARIA DO SOCORRO JAPIASS MARINHO

REGULAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO NO BRASIL

MARIA DO SOCORRO JAPIASS MARINHO

REGULAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO NO BRASIL

Prof. Dr. Walter Tadahiro Shima

Curitiba, 15 de maio de 2006

INTERVENO DO ESTADO E REGULAO DA INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL ...................................................................................................................... 64

DO ESTADO DESENVOLVIMENTISTA AO ESTADO NEOLIBERAL DOS ANOS 1990.............................................................................................................. 67

CONDICIONANTES 120 136

CONCLUSO ................................................................................................................... REFERNCIAS ................................................................................................................

157 158 159 160 161

170 171 172 172

INDICADOR INVESTIMENTO/DESPESA = F33/F17 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002.............................................................................................................................. 176

INDICADOR INVESTIMENTO/DESPESA = F33/F17 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002.............................................................................................................................. 198

INDICADOR INVESTIMENTO/DESPESA = F33/F17 - VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ....................................................................................................................................... 176

INDICADOR INVESTIMENTO/DESPESA = F33/F17 VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002 ....................................................................................................................................... 199

SERVIOS DE SANEAMENTO E REGULAO

REGULAO PELA EFICINCIA

Regras de Fixao e de Regulao de Preo

partir dos anos 1970 (ver KLING, 1988, p.202 e 206).

tecnolgio e economias de escala (WATERSON, 1994, p.177, citado por

EXPERINCIAS INTERNACIONAIS As transformaes que vm ocorrendo na indstria de saneamento

salariais, de custos de produtos, de custos de energia, etc.

de abastecimento de gua maior que 90% e de coleta e tratamento de esgotos

de tarifa de gua e esgoto.

INTERVENO DO ESTADO E REGULAO DA INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL

O II PND tinha como objetivo avanar com o processo de substituio de

Banco Central. Relatrios anuais. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br>.

CONSIDERAES GERAIS A despeito de as especificidades setoriais condicionarem solues distintas,

REGULAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO NO BRASIL

inexistente a coleta de esgotos no Brasil. Com o crescimento da populao urbana e

os estudos do Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social

O BNH regulava a ao das CESBs atravs da Carteira de Operaes de

reformularam esse Conselho (as aplicaes de

Oliveira e Rutkowski (2000), citados por Soares et al. (2003).

n.o 4, publicada no DOU, de 05 de janeiro de 1995, p.274.

o Ministrio das Cidades e, na sua esfera, a Secretaria Nacional de Saneamento

com capacidade de endividamento de contratarem operaes de crdito para investimento;

100Cf. FINANCIAMENTO do setor de saneamento. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br>.

Universalizao (2003, p.A-11, 15, 16 e 17).

Pas gasta mais... (2005).

105Conforme consulta em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/consulta_publica_andamento.htm>.

acompanhar e avaliar a destinao e aplicao de recursos em saneamento ambiental;

As discusses em torno desse projeto tm sido bastante polmicas. Para a

CONSIDERAES GERAIS A aprovao de um novo marco regulatrio para os servios de

EFICINCIA E EQIDADE NA PRESTAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO NO BRASIL

DEFASAGEM ENTRE TARIFA MDIA PRATICADA (I04) (R$/m )

NDICE DE PERDAS PRESTADORES DE FATURAMENTO (I13) (%)

A TARIFA MDIA E A DESPESA TOTAL COM OS SERVIOS (%)

1,25 0,93 0,81 1,04 1,21

-10,71 -52,55 10,96 -4,59 -4,72

dlares de 2003 (taxa de cmbio mdia de 2003) (IPEADATA).

Abrangncia Regional Microrregional Local Brasil FONTE: SNIS 2002

Petrpolis Nova Friburgo

15/7/1998 1/6/1999 n.d. 14/6/2000 23/10/2000 1/11/2002 2/12/2002 9/7/2000 6/3/1997

acordo foi rompido em setembro de 2005 por presso do governo Requio.

GRFICO 5 - INDICADOR DE MARGEM FINANCEIRA (RECEITA/DESPESA = F05/F17) VALORES DEFLACIONADOS R$ DE 2002

GRFICO 6 - INDICADOR ECONOMIAS ATIVAS POR PESSOAL OCUPADO = I19

GRFICO 7 - INDICADOR PERDAS DE FATURAMENTO (%) = I13

GRFICO 9 - INDICADOR ATENDIMENTO URBANO DE ESGOTO = I24

GRFICO 11 - INDICADOR TARIFA MDIA GUA/TARIFA MDIA ESGOTO = I05/I06

menores perdas de faturamento para o subgrupo de prestadores locais privados;

maior atendimento urbano de esgoto para o subgrupo de prestadores locais privados;