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Estrategias de promocin para la Sociedad de la Informacin: hacia un marco analtico * Jacint Jordana 1. Introduccin Internet y sus aplicaciones interactivas estn cambiando nuestro mundo muy rpidamente, disolviendo las tradicionales fronteras geogrficas. Cada vez es ms evidente que las nuevas tecnologas de la informacin estn cambiando la forma como aprendemos, compramos o nos relacionamos. En el contexto de esta nueva revolucin tecnolgica, existe un amplio convencimiento de que los pases y los territorios que incorporen de forma ms rpida e intensa tales tecnologas, disfrutarn de mayores oportunidades de aprendizaje y de desarrollo econmico y social en los prximos aos. Evidentemente, no se trata de una relacin automtica, pero sin duda existe una importante influencia (Castells, 1998). Por otra parte, tambin se encuentran presentes muchas particularidades importantes en la forma como cada sociedad incorpora y aplica tales tecnologas, y en cmo se definen sus nuevos dilemas. Una de las clave para entender cmo se producen estas adaptaciones y transformaciones, en cada caso, consiste en analizar las opciones de polticas pblicas que se encuentran a disposicin de los gobiernos. Impulsar la utilizacin de las tecnologas de la informacin, para el desarrollo de la llamada sociedad de la informacin, aparece claramente como una tarea cada vez ms importante para el mbito pblico (Informe Bangemann, 1994). Una primera forma de intervencin consiste en que las administraciones pblicas deben preocuparse de incorporar las tecnologas de informacin ms actuales a sus procesos de gestin internos, as como tambin a sus mecanismos de relacin externa con los ciudadanos. Como grandes organizaciones burocrticas, muchas administraciones pblicas tienen relativamente a mano desarrollar este tipo de tareas de forma bastante extensa, especialmente en los ltimos aos, si disponen de recursos suficientes. Esta es una actividad bsica, necesaria para aumentar la productividad del sector pblico y para ejercer un estmulo al conjunto de la sociedad. Sin embargo, si el entorno social y econmico con el cual se plantea la comunicacin no incorpora tales tecnologas, sus esfuerzos se vern escasamente recompensados, producindose una dinmica interna de las administraciones pblicas aislada del conjunto de la economa, desconectada de la realidad de su contexto territorial ms prximo. Para los gobiernos, promocionar el desarrollo de la sociedad de la informacin en su entorno territorial, econmico y social, se est convirtiendo en la actualidad en uno de los retos primordiales para fomentar el crecimiento, y en este sentido, puede no ser suficiente la modernizacin de sus administraciones pblicas. Por ejemplo, puede ser necesario facilitar la difusin de las posibilidades de Internet entre los usuarios particulares, mejorar el acceso a las redes de los centros escolares y los hospitales, acelerar la implantacin de nuevas aplicaciones interactivas, impulsar la incorporacin de las nuevas prcticas comunicativas entre las empresas, etc.; tales son elementos sobre los que las administraciones pblicas pueden incidir en alguna medida, mediante programas de promocin y estmulo, al margen de las polticas de telecomunicaciones que cada gobierno emprenda para regular el mercado, privatizar los monopolios, o bien controlar los precios de las comunicaciones (Kahin / Wilson, 1997; Jordana, 1999). 2. La poltica de telecomunicaciones y la sociedad de la informacin A lo largo de los aos noventa, en numerosos pases, las polticas pblicas de telecomunicaciones se han ido haciendo ms complejas. En muchos casos, pero especialmente en los pases europeos, se ha entendido que era necesario desarrollar un nuevo entramado regulativo, de corte liberalizador, con el
(*) Adaptacin del trabajo Las administraciones pblicas y la promocin de la sociedad de la informacin: opciones estratgicas y modalidades de intervencin, presentado en el IV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, celebrado en Mxico D.F., Mxico del 19 al 22 de octubre de 1999. 1

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fin de facilitar el desarrollo de la sociedad de la informacin (junto a otros propsitos ms empresariales). As, las polticas regulativas tomaron la delantera frente a las polticas de promocin, asumiendo un mayor protagonismo poltico. Durante esta dcada, muchos gobiernos centraron sus esfuerzos en privatizar los operadores de telecomunicaciones e introducir un mercado con mecanismos de competencia; o por lo menos, separar la regulacin pblica de los aspectos propios de la gestin operativa de los servicios de telecomunicaciones (OECD, 1999; ITU, 1998). Estos cambios fueron facilitados por la gran transformacin del sector de las telecomunicaciones producida en los ltimos diez aos, fruto de los cambios tecnolgicos (digitalizacin, telefona celular, etc.) y por la fuerte tendencia a la globalizacin; pero la regulacin tena el objetivo de alcanzar un mayor y ms rpido desarrollo de las comunicaciones, gracias a una reduccin de los precios y una expansin de las redes (Laffont / Tirole, 2000). Todo ello absorbi frecuentemente la atencin de los gobiernos, que tuvieron adems que definir nuevos rganos de control y regulacin, bien mediante la frmula de las agencias autnomas, bien desarrollando nuevos departamentos en sus estructuras orgnicas (Melody, 1997), y dej en un segundo plano la preocupacin por estimular de forma ms directa la utilizacin de las nuevas tecnologas de la comunicacin y la informacin. Las dificultades afrontadas para construir un mercado de las telecomunicaciones mnimamente estructurado y competitivo han sido muy grandes en muchos pases. Desde el mantenimiento de un predominio abrumador por parte del antiguo operador monopolista, hasta la entrada arrogante de los grandes operadores mundiales, pasando por las complejidades de construir un rgano regulador mnimamente capaz de imponerse frente a las empresas operadoras, o la feroz competencia entre grupos empresariales y financieros deseosos de obtener rpidas ganancias en un sector de fuerte crecimiento, los problemas experimentados por las polticas pblicas de telecomunicaciones en esta dcada de grandes cambios han sido muy importantes, y no todos los pases han conseguido encauzarlos con el mismo grado de xito (ITU, 1995, 1998). As, la frmula generalmente utilizada, la privatizacin y el mercado, han seguido procesos de aplicacin muy distintos, ms o menos rpidos, ms o menos pautados con antelacin, con mayor o menor grado de intervencionismo estatal, y tambin con mayores o menores resistencias internas (AHCIET, 1998). No es nuestra tarea entrar a analizar con detalle los distintos estilos de transicin del monopolio al mercado experimentados en distintos pases, y menos an, los resultados logrados en cada caso. Sin embargo, s es necesario apuntar que los objetivos que se fijaron la mayor parte de los gobiernos al iniciar los procesos de privatizacin y liberalizacin, que consistan bsicamente en aumentar el nmero de telfonos por habitante, mejorar los estndares de calidad y reducir las tarifas existentes, se han cumplido con distinta intensidad, a pesar de que, sin duda, se han producido mejoras espectaculares en bastantes casos (OCDE, 1999; Jordana / Sancho, 1999). Mejorar la capacidad de comunicacin de un territorio y de sus habitantes, a un precio asequible, independientemente de su localizacin, contina siendo en muchos casos un objetivo a alcanzar plenamente, a pesar de que las nuevas tecnologas inalmbricas permiten una gran reduccin de los costes (Taylor / Webster / William, 1996). Estos temas, as como otros aspectos vinculados a la estructura de precios de las tarifas telefnicas y a la introduccin de nuevas alternativas tecnolgicas, continan centrando en muchos casos las polticas nacionales de telecomunicaciones, una vez ya iniciada su liberalizacin y privatizados los antiguos monopolios. Dado el elevado nivel de conflictividad poltica que han generado en muchas ocasiones estas cuestiones, por los fuertes intereses econmicos vinculados y por su gran impacto social, frecuentemente han quedado ms ocultas al debate pblico otro tipo de cuestiones, ms relacionadas con los usos especficos de las redes y servicios de telecomunicaciones. Se trata de la posibilidad de estimular determinadas modalidades de uso productivo o creativo de las telecomunicaciones, con el apoyo de las nuevas tecnologas de la informacin, contribuyendo, desde el mbito pblico, al desarrollo de la llamada sociedad de la informacin, o en otras palabras, a facilitar la difusin de una cultura sobre las tecnologas de la
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informacin entre la poblacin, que sirva de base -entre otros aspectos- al desarrollo de una economa del conocimiento y la informacin, que permita expandir la capacidad productiva de un determinado pas (Lundvall / Borras, 1998). Evidentemente, una de las mejores vas de impulso es la que se deriva directamente de la existencia de tarifas asequibles y de la disponibilidad de lneas, pero no por ello esta estrategia tiene que ser la nica. Las polticas de promocin de la sociedad de la informacin, desde el mbito pblico, constituyen un conjunto de posibilidades muy diversas, sobre las que algunos pases han realizado una fuerte apuesta, desde el mximo nivel de liderazgo poltico, para apoyar e impulsar una difusin de la cultura de la informacin digital a todos los niveles, desarrollando mltiples intervenciones y programas, tanto en el mundo desarrollado (Kahin / Wilson, 1997) como en el mundo en desarrollo (Mansell / When, 1998). Todo ello al margen, o por lo menos en paralelo, a las polticas especficas de liberalizacin del sector de las telecomunicaciones emprendidas por cada pas. Examinando los estilos de promocin existentes, podemos encontrar distintos puntos de vista sobre cmo promocionar la sociedad de la informacin y estimular directamente las nuevas tecnologas de la informacin por parte del sector pblico. Un primer modelo conceptual considera que la cuestin clave es mejorar el funcionamiento de los mercados, para facilitar la aparicin de todos los nuevos servicios interactivos que estos pueden generar. As, se supone que, a medida que el mercado funcione mejor, la informacin circular ms rpidamente, redundando en una reduccin de la incertidumbre que ayude a los actores empresariales a invertir en el sector y a desarrollar ms rpidamente nuevas aplicaciones e innovaciones. Desde esta perspectiva, la administracin, y los poderes pblicos en general, deben limitarse a reducir algunos riesgos, facilitar la coordinacin del mercado -a menudo mediante acciones simblicas- y, en casos extremos, estructurando los grupos empresariales, para regular la competencia que evite la reaparicin de monopolios de facto. Un segundo modelo conceptual parte del criterio que la intervencin pblica, sea en forma de polticas activas que distribuyan bienes y servicios, sea creando ejemplos o impulsando la planificacin, puede ayudar significativamente a promover la difusin y el uso de las nuevas tecnologas de la informacin, acelerando su conocimiento y complementando al mercado cuando ste muestre dificultades en su desarrollo y crecimiento. El uso intensivo de instrumentos de planificacin estratgica es un elemento bsico en esta concepcin, ya que se considera muy importante la identificacin y la coordinacin, de forma explcita, de los objetivos de desarrollo a alcanzar (Catinat, 1997; Schneider, 1997). En este artculo, una vez definido ya el contexto de las intervenciones pblicas sobre las que queremos discutir, nos centraremos bsicamente en analizar las diversas modalidades de promocin de la sociedad de la informacin, explorando las distintas estrategias que los gobiernos y las administraciones pblicas pueden emplear para promocionar de forma directa y activa el desarrollo de los nuevos servicios basados en las tecnologas de la informacin, teniendo en cuenta la configuracin multinivel que, de forma creciente, caracteriza los sistemas de gobierno en numerosos pases. En los siguientes apartados se plantean las modalidades de intervencin pblica segn los distintos instrumentos de intervencin utilizados, y las posibilidades de planificacin y coordinacin existentes. Finalmente, en otro apartado se discuten dos ejemplos de fomento de la participacin social y empresarial para la promocin de la sociedad de la informacin, en contextos de elevada descentralizacin poltica, extrados de experiencias europeas. 3. La intervencin pblica y la difusin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin Generalmente, los gobiernos disponen de numerosos instrumentos de intervencin para alcanzar los objetivos que se proponen, que aplican con intensidades y modulaciones distintas en muchos campos de su entorno poltico, social y econmico (Rose, 1998). En la tabla 1 se presenta una tipologa simple de estos instrumentos de intervencin, con una definicin bsica relativa a cada modalidad. A partir de esta tipologa, nuestro propsito es introducir con mayor claridad una discusin sobre las
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intervenciones ms caractersticas que desarrollan las administraciones pblicas para fomentar la sociedad de la informacin. La tipologa elaborada responde a una distribucin conceptual de las prcticas de intervencin presentes en las polticas pblicas, discriminadas segn los efectos perseguidos y el grado de coaccin sobre el comportamiento de los actores. Entendemos que la intervencin pblica pretende modificar en algn modo, mediante alteraciones en su estructura de incentivos y en el tipo de recursos que disponen, tales comportamientos. As, nos encontramos desde las modalidades de intervencin ms suaves, como la utilizacin de ejemplos con el propsito de generar procesos imitativos, hasta los procedimientos ms intensos, como la aplicacin de regulaciones o el establecimiento de sanciones e incentivos que impliquen el ejercicio directo de la coaccin o el poder estatal (Weiner / Vining, 1998; Meny / Thoenig, 1992). No obstante, el propsito de este artculo no consiste en profundizar en la naturaleza y las caractersticas de las distintas modalidades de intervencin, sino tan solo utilizar la tipologa como elemento de referencia para introducir una sistematizacin de las polticas de promocin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin electrnica, como camino para el desarrollo de la sociedad de la informacin.
Tabla 1. Modalidades de intervencin estatal Finalidad Desarrollar una accin modelo con la finalidad de que sea imitada desde el mbito privado. Establecer estmulos con condiciones (premios) para modificar el comportamiento de los ciudadanos. Establecer estmulos sin condiciones definidas sobre el comportamiento de los ciudadanos. Oferta Ofrecer a los ciudadanos bienes y servicios financiados y controlados por entidades Servicios pblicas (sin propsito de estmulo). Contratacin Recibir bienes y servicios del sector privado para producir intervenciones pblicas. Definir y vigilar las condiciones de interaccin entre los ciudadanos y las organizaciones Regulacin pblicas y privadas. Establecer dificultades para los comportamientos no deseados de los ciudadanos. Sanciones Fuente: Elaboracin propia. Modalidad Ejemplos Incentivos

Junto a esta tipologa de modalidades de intervencin pblica, tambin existe otra dimensin que es til para analizar las polticas de promocin. Se trata de la estrategia poltica y administrativa que orienta la accin de los gobiernos en este mbito, en cada caso. En este sentido, podemos identificar, entre las actuaciones desarrolladas en la dcada de los noventa, cuatro tipos distintos de estrategias para impulsar las polticas de promocin de la sociedad de la informacin (Alabau, 1997; Wilson, 1997). En primer lugar, una de las estrategias es concentrar la promocin e impulso de las nuevas tecnologas desde el sector pblico, mediante la renovacin y modernizacin de las propias administraciones pblicas, como ya hemos destacado anteriormente. Desde esta perspectiva, se considera que el peso de la administracin pblica como modelo de innovacin constituye un estmulo que puede ser suficiente para conseguir los objetivos de la promocin propuestos sobre el conjunto de la sociedad. Una segunda opcin consiste en la promocin a travs del impulso a la emergencia del mercado. Esta opcin implica reconocer el papel subsidiario del sector pblico en este mbito de polticas -aceptando implcitamente los elevados riesgos existentes en la implementacin de estas polticas-, y limitndose por tanto a ejercer de elemento coordinador de las iniciativas privadas, o a introducir recursos simblicos en las actividades de promocin impulsadas por el sector privado -sea ste de carcter ms social, o de carcter ms empresarial. No incompatible con las anteriores, como tercera opcin es posible observar administraciones que no desarrollan un planteamiento estratgico global, pero que sus distintas ramas sectoriales son activas en estos temas, y en cada caso, de forma aislada, introducen elementos y planes de promocin
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especficos para impulsar las tecnologas de la informacin y la comunicacin en su mbito estricto de actuacin, sea ste la educacin, la sanidad, o cualquier otro. Finalmente, una cuarta opcin estratgica consiste en que la administracin pblica impulse y coordine una planificacin y una actividad de carcter plurisectorial, estimulando especialmente los aspectos ms transversales. En este ltimo caso, seguramente el ms complejo y difcil de gestionar, se trata de aprovechar y potenciar las dinmicas cooperativas de carcter horizontal que permiten estas tecnologas, para impulsar cambios sociales y econmicos que requieren complejos reajustes. En gran medida, en esta ltima opcin estratgica, est implcito que los aspectos ms sectoriales de las polticas de promocin ya son incorporados en sus propias planificaciones de carcter rutinario- por las distintas administraciones especializadas. Hemos identificado dos aspectos clave para analizar las posibilidades de emprender algunas de las opciones estratgicas sealadas. Primero, hay que tener presente que estas diversas opciones estratgicas requieren, para su puesta en prctica con algunas garantas de xito, un grado distinto de apoyo poltico. As, la modalidad basada en la coordinacin intersectorial tiene una necesidad imperiosa de un apoyo constante desde las ms altas instancias polticas del gobierno, para disponer de la capacidad de superar la aparicin de frecuentes tensiones entre sectores distintos de la administracin, y poder imponer y mantener objetivos comunes cuando estos sufren una tendencia a ser desvirtuados desde lgicas sectoriales. Por otra parte, la planificacin sectorial separada tambin requiere un cierto apoyo directo desde los niveles polticos ms elevados, debido especialmente a que en numerosos sectores de actividad pblica, la introduccin de aplicaciones derivadas de las tecnologas de la informacin y la comunicacin implica frecuentemente que se produzcan cambios en la distribucin de recursos pblicos y en las modalidades de intervencin que existen en el sector, y ello puede generar inmovilismos o bien arreglos internos que den prioridad al status quo existente, frente a las posibles mejoras existentes. Finalmente, los otras dos opciones estratgicas requieren una menor atencin y apoyo poltico -especialmente la opcin que da ms protagonismo al mercado y el sector privado. Estas dos opciones no requieren un compromiso del conjunto de la administracin pblica, o de grandes segmentos de sta, sino que pueden ser ms fcilmente impulsadas desde unidades especializadas creadas para tal fin. Sin embargo, tambin es necesario reconocer que su efectividad para impulsar la sociedad de la informacin depende en mucho mayor grado de cmo se comporten los contextos de la accin pblica, y especialmente, de la dinmica innovadora y cooperativa de las empresas, adems del papel dinamizador que asumen por su cuenta las organizaciones de la sociedad civil.
Tabla 2. Opciones estratgicas en las polticas de promocin de la sociedad de la informacin Opcin estratgica Complejidad administrativa Centralidad Poltica Planificacin especializada sectorialmente Media Media Promocin e impulso de las administraciones Baja Media-Baja pblicas Promocin e impulso del mercado y la sociedad civil Media-Baja Baja Planificacin y coordinacin intersectorial Elevada Elevada Fuente: Elaboracin propia, a partir de Alabau, 1997.

Las dificultades tcnicas para impulsar y asegurar la coordinacin constituye el segundo aspecto que queremos destacar. Las opciones estratgicas para el desarrollo de polticas de promocin de la sociedad de la informacin pueden generar distintos grados de complejidad administrativa en su puesta en prctica. As, la planificacin especializada sectorialmente, seguramente concentrar sus esfuerzos en los procesos de diseo y planificacin de las polticas, ya que las organizaciones de mbito sectorial que asumen el protagonismo en esta dinmica generalmente estn bien preparadas para estas tareas, mientras que tendrn mayores dificultades para asegurar una adecuada aplicacin, dado que sus
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unidades administrativas de carcter operativo pueden quedar ms alejadas del entusiasmo innovador de la cspide de la organizacin. La promocin basada en la renovacin de la propia administracin puede sufrir las dificultades habituales de las polticas de modernizacin de la administracin pblica, que bsicamente se limitan a desarrollar acciones de iniciativa y diseo, con graves dificultades para establecer planes y las aplicaciones consecuentes. La opcin basada en el protagonismo de la sociedad civil tiene como accin ms destacada la elaboracin de iniciativas que sirvan de referencia, impulso y coordinacin a los actores privados. Finalmente, la ltima opcin estratgica, que se basa en la planificacin intersectorial, requiere dedicar una gran atencin a las acciones de elaboracin de planes integrados. Ello implica muchos ajustes, especialmente por lo que se refiere a la coordinacin entre distintas organizaciones pblicas y privadas. Adems, tambin requiere grandes esfuerzos para impulsar los referentes colectivos que existen en el lanzamiento de una iniciativa comn, as como para mantener el seguimiento centralizado de las aplicaciones sectoriales que se derivan de la planificacin. Para desarrollar el marco analtico planteado, suponemos que existe una cierta relacin entre las distintas modalidades de intervencin estatal que hemos analizado anteriormente (tabla 1) y las distintas opciones estratgicas que pueden adoptar los gobiernos para impulsar la sociedad de la informacin (tabla 2). Adems, como veremos ms adelante, segn la administracin y el nivel territorial que concentre el peso de una determinada opcin estratgica, las modalidades de intervencin variarn, dependiendo de su capacidad normativa y su disponibilidad de recursos. Algunas modalidades de intervencin se ajustan mejor a los propsitos de determinadas opciones estratgicas. A continuacin analizamos brevemente algunas de estas interrelaciones. En principio, todas las opciones estratgicas podran incorporar, en sus lneas de accin, programas y actividades que tengan como referente cualquiera de las modalidades descritas; sin embargo, dejando aparte el tema de los recursos disponibles, el tipo de opcin estratgica determina una mayor intensidad en el uso de unas u otras modalidades de intervencin. As, la planificacin especializada sectorialmente seguramente har un amplio uso de incentivos, oferta y servicios, ya que busca un mayor contacto con los usuarios de sus actividades; mientras que la opcin basada en el impulso de las propias administraciones, modernizndose internamente, se concentrar en la contratacin, los ejemplos y los servicios, ya que intenta actuar de modelo a imitar por parte del sector privado. La opcin estratgica centrada en el impulso de la sociedad civil y el mercado debera centrar sus intervenciones bsicamente en la regulacin y la contratacin, dado que su objetivo es facilitar las iniciativas privadas. La ltima opcin, la planificacin y coordinacin intersectorial, debera poder integrar un conjunto ms amplio de modalidades de intervencin, incluyendo la posibilidad de establecer sanciones, ya que el propio proceso de elaboracin y aplicacin de la poltica podra permitir detectar y corregir los efectos perversos que se producen, independientemente de sectores para los que fueron pensadas las intervenciones, corrigiendo y redefiniendo stas cuando fuese necesario.
Tabla 3. Modalidades de intervencin y estrategias para impulsar la sociedad de la informacin: algunos ejemplos Planificacin Promocin e impulso Promocin e impulso especializada de las del mercado y la sectorialmente administraciones sociedad civil pblicas - Creacin de centros -Desarrollar el uso del -Dar publicidad a actividades privadas de referencia para la correo electrnico aplicacin de para comunicaciones que incorporen nuevos desarrollos tecnologas internas. avanzadas. -Sistemas de control telemticos. -Informacin pblica - Divulgacin y interno mediante sobre acceso a nuevas anlisis de aplicaciones
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Planificacin y coordinacin intersectorial -Planificacin territorial incorporando criterios de la sociedad de la informacin. -Creacin de foros de discusin y de

Ejemplos/ Participacin

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modalidades de comunicacin. -Difusin de experiencias exitosas (premios, concursos, etc.), estimulando la participacin. - Co-financiacin con -Ofrecer posibilidades -Desgravaciones Incentivos el sector privado para de aprendizaje fiscales para el proyectos innovadores organizativo desarrollo de nuevas tecnolgicamente. relacionadas con la iniciativas - Informacin innovacin empresariales. especializada tecnolgica. -Marco legal accesible slo -Formacin del adecuado sobre electrnicamente. personal propio en la comercio electrnico - Infraestructura para utilizacin de las y privacidad de datos networking entre tecnologas ms personales. comunidades actuales. -Reducir costes y sectoriales barreras para entrar en especializadas. un entorno de - Conectar formacin competitividad especializada y internacional. difusin de las innovaciones sectoriales. Fuente: Elaboracin propia, a partir de Alabau (1997) y Mansell / Wehn (1998).

experiencias de innovacin. -Participacin social y profesional en la definicin de nuevas prioridades.

telemticas. -Acceso electrnico a todo tipo de documentos de los gobiernos.

definicin de objetivos, estimulando la participacin social. -Creacin de frmulas flexibles de coordinacin intersectorial. -Ayudas para alcanzar acuerdos de colaboracin entre actores pblicos y privados. -Creacin de centros de recursos pblicos de comunicacin electrnica de acceso abierto (escuelas, bibliotecas, centros cvicos, etc.). -Definicin de indicadores y divulgacin de datos estadsticos sobre la sociedad de la informacin.

La tabla 3 constituye un ensayo para desarrollar este tipo de relaciones, mediante un conjunto de casos concretos referidos a medidas que estn presentes en algunas intervenciones pblicas ejemplos e incentivos- para la promocin de la sociedad de la informacin, muchas de ellas puestas en prctica en numerosos pases. Los casos se han tomado fundamentalmente del contexto europeo, aunque muchos de los cuales pueden ser igualmente vlidos para otros entornos territoriales. Los casos se han ordenado segn el tipo de opcin estratgica que utiliza de forma ms habitual, aunque no existe una lgica de carcter exclusivo en esta distribucin. De ningn modo se pretende realizar en este artculo un inventario de intervenciones concretas, sino slo sugerir el amplio abanico de posibilidades que pueden llegar a producirse. As, mostramos que las modalidades de intervencin basadas en los ejemplos (incluyendo tambin los mecanismos de participacin, ya que comparten una lgica similar de aprendizaje) y los incentivos, en cada opcin estratgica, se orientan a pblicos distintos. En la planificacin sectorial, las intervenciones se dirigen a los profesionales del sector, mientras que en el impulso de las administraciones pblicas los receptores son los propios trabajadores de las administraciones pblicas. En la promocin del mercado, las intervenciones se orientan a facilitar la emergencia de nuevas actividades empresariales basadas en las tecnologas de la informacin; y finalmente, en la promocin intersectorial, el objetivo es llegar a alcanzar a toda la poblacin en su conjunto, tanto de forma global como de forma sectorializada. Una caracterstica importante de este sector de polticas como ya hemos sealado- es que, por su novedad, desconocemos en buena parte cul es el grado de efectividad y la estabilidad de cada instrumento, y su eficiencia en cada mbito de actuacin. Por ello, el grado de experimentacin y de imaginacin en las polticas pblicas de promocin debe ser necesariamente muy elevado, lo que seguramente est provocando en la actualidad una gran variedad de resultados, algunos altamente
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positivos, cuando se ponen en prctica estas polticas. Sin embargo, a pesar de esta gran variabilidad, y de los elevados costes que implica la experimentacin en la aplicacin de polticas pblicas, seguramente las polticas de promocin en el mbito de la sociedad de la informacin sean extraordinariamente necesarias, si no deseamos vernos afectados por muchos de los efectos perversos con que siempre nos envuelven las profecas sobre la sociedad de la informacin. 4. Descentralizacin, gobierno multinivel y prioridades de intervencin Una cuestin relevante para analizar las polticas de promocin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin es preguntarse sobre qu nivel de gobierno puede ser el ms adecuado para llevar a cabo tales iniciativas. Se da por descontado que no encontraremos ninguna respuesta simple, ni en la realidad de los distintos pases que ms activamente han emprendido tareas de promocin, ni tampoco en un marco terico que nos d algn tipo de apoyo conceptual, aunque nos puede ayudar a orientar el problema. Sin embargo, s podemos apuntar que existen oportunidades importantes para que, en los pases con distintos niveles de gobierno, pueda aprovecharse la mayor proximidad a los ciudadanos de los gobiernos subnacionales para impulsar de forma descentralizada estas polticas, consiguiendo resultados mucho ms ajustados a las posibilidades de cada entorno territorial. Podemos encontrar actualmente ejemplos concretos de polticas de promocin sobre estos temas en todos los niveles de gobierno: desde organismos internacionales como el Banco Mundial o entidades supra-estatales como la Unin Europea, hasta las mltiples iniciativas sectoriales de administraciones de carcter nacional, regional (intermedio) o local. Al ser estas polticas de promocin bastante nuevas, en muchos casos no tienen una ubicacin bien definida en la distribucin de poderes entre los distintos niveles gubernamentales, surgiendo incluso en ocasiones de forma espontnea, sin una direccin poltica clara. Por ello, en los pases con un cierto nivel de descentralizacin, puede ser una buena oportunidad que los gobiernos subnacionales asuman en alguna medida estas tareas, como estrategia de desarrollo econmico y de estmulo social. En todo caso, por su novedad, las polticas de promocin suelen partir de organizaciones pblicas con una importante capacidad y visin estratgica, que estn desarrollando algn tipo de misin vinculada a la promocin del territorio, sus actividades econmicas o la atencin al bienestar de sus habitantes. Tambin es muy frecuente que se generen frmulas de relacin intergubernamental entre los distintos niveles de administracin, como consecuencia de una emergente distribucin de funciones en los procesos de definicin e implementacin de estas polticas de promocin. En las polticas de promocin de la sociedad de la informacin podemos identificar con bastante frecuencia cuatro momentos distintos en su proceso de elaboracin, aunque no tienen por qu estar todos presentes de forma independiente. Los momentos de su diseo y formulacin se dilatan enormemente en el tiempo, mientras que los momentos de su implementacin son mucho ms concretos y puntuales. Se trata de una especificidad de este tipo de polticas, ligada a su novedad, y provocada por la discusin e incertidumbre existente, tanto sobre su necesidad como sobre su efectividad. En primer lugar, est el momento del origen de la iniciativa, es decir el momento y el lugar en el que se produce la definicin de la idea, donde surge el impulso con los apoyos polticos y administrativos necesarios para que su impacto pueda generar posicionamientos pblicos y definiciones concretas de polticas. En segundo lugar, podemos encontrar el momento del diseo de la poltica, cuando se definen los objetivos a alcanzar, los instrumentos de actuacin, los recursos que se van a utilizar, etc. En tercer lugar, podramos situar el momento de la planificacin. Se tratara aqu del proceso de priorizacin de los programas concretos de actuacin, con la participacin de los actores intervinientes, as como la sensibilizacin, las estructuras administrativas sectoriales, etc. El debate y la reflexin sobre la capacidad y la justificacin para la intervencin pblica en este sector, o sobre los
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instrumentos de actuacin ms adecuados, centran frecuentemente buena parte de los esfuerzos de las propias administraciones pblicas. Finalmente, en cuarto lugar, podemos encontrar el momento de la aplicacin: cuando los programas se ponen en prctica, cuando las organizaciones pblicas o privadas actan territorial y sectorialmente, realizando intervenciones especficas que inciden sobre la realidad econmica y social de su entorno. Todos estos momentos pueden ser asumidos directamente por los niveles de gobierno descentralizados, aunque en algunos casos otros niveles de gobierno participen tambin en su impulso. En estas polticas, las administraciones ms activas no tienen por qu encontrarse siempre situadas en los niveles superiores de gobierno. Pueden existir incluso casos de administraciones locales que autnomamente deciden impulsar y disear programas de promocin en su mbito territorial. Estas iniciativas aun pueden llegar a generar unos procesos de imitacin muy intensos, actuando como ejemplos para otras administraciones locales o regionales. Tambin hay que tener presente que se pueden producir solapamientos, sin una coordinacin explcita, entre las acciones de promocin que son impulsadas por distintos niveles de gobierno, y que se aplican sobre un mismo entorno territorial. Si los ncleos de actores ms influyentes en los temas relacionados con las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin se encuentran muy cohesionados alrededor de las instituciones nacionales, entonces la capacidad de las administraciones de los niveles inferiores para desarrollar iniciativas propias probablemente ser bastante ms limitada. Si las administraciones ms centrales disponen de una fuerte capacidad de coordinacin intersectorial y ejercen un fuerte impulso poltico, tambin se reducir el abanico de oportunidades para la libre iniciativa de las administraciones locales y regionales en este mbito. En cualquier caso, los objetivos de las polticas de promocin intentan conseguir la mxima efectividad y difusin territorial mediante estmulos bien seleccionados, dados los limitados recursos que disponen. Para ello, las lgicas de intervencin difieren segn el nivel administrativo que tenga el protagonismo del impulso. As, en el caso de las iniciativas desarrolladas desde entidades supranacionales, los planteamientos se orientan generalmente a sensibilizar los otros niveles de gobierno, fundamentalmente los estatales, sobre la necesidad de establecer planes y programas de promocin y desarrollo de la sociedad de la informacin. Tampoco es completamente extrao que en ocasiones exista una relacin directa entre el nivel supra-estatal y el nivel regional, ya que las organizaciones supra-estatales buscan administraciones con capacidad efectiva de actuacin sobre el territorio, y por lo tanto, si el entorno poltico-institucional lo permite, este tipo de combinaciones puede articularse rpidamente, de forma bastante eficiente 1. 5. Dos ejemplos europeos de promocin participativa de la sociedad de la informacin en niveles intermedios de gobierno Este apartado est dedicado a presentar dos ejemplos de iniciativas de promocin de la sociedad de la informacin en Europa, con el objeto de ilustrar las modalidades de intervencin pblica descentralizada discutidas en las pginas anteriores. No se trata de analizar con profundidad unas experiencias concretas. Sencillamente se trata de ubicar, a partir de casos reales, algunas de las posibles situaciones planteadas de forma conceptual en los apartados previos. Se destacan dos casos originados en distintos niveles territoriales: el programa RISI, una iniciativa de desarrollo regional promovida por la Unin Europea, y el Plan Estratgico para la Sociedad de la Informacin, impulsado por el gobierno autonmico de Catalua, una iniciativa poltica surgida directamente en este mbito regional. 1. La iniciativa europea RISI (Regional Information Society Initiative) La Comisin Europea impuls, ya desde inicios de los aos noventa, y bsicamente desde su Direccin General XIII, diversos programas de promocin y difusin de la sociedad de la informacin. Por una parte, se aplicaron abundantes recursos al desarrollo de las infraestructuras de
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telecomunicaciones en las reas territoriales menos desarrolladas de los pases miembros de la Unin Europea, mediante fondos comunitarios de desarrollo regional (Ladburu, 1997). Por otra parte, desde otras direcciones generales de la Unin Europea se segua impulsando la investigacin en este campo, frecuentemente en coordinacin con empresas europeas del sector, y se apostaba por la planificacin a largo plazo de los desarrollos tecnolgicos y por la fijacin consensual de nuevos estndares para las futuras generaciones de instrumentos, redes y equipos de telecomunicaciones (Hedblom / Garrison, 1997). Una de las iniciativas complementarias a este tipo de programas e intervenciones fue la propuesta RISI, que tena como objeto la integracin del concepto de sociedad de la informacin en las polticas de desarrollo regional 2. En una primera fase experimental se escogieron seis regiones europeas, y posteriormente, en una segunda fase, se generaliz la iniciativa a un conjunto de 28 nuevas regiones, incorporando territorios de todos los pases miembros de la Unin Europa. El contenido de esta iniciativa consista en dar los apoyos necesarios para sensibilizar a los actores polticos, sociales y econmicos clave de cada territorio, sobre la necesidad de establecer un consenso comn y cooperar entre ellos para promover la sociedad de la informacin a partir de iniciativas locales. As, para conseguir esta finalidad, se impulsaba y se diseaba una metodologa para la elaboracin de planes estratgicos a escala regional, que en cada caso, deban ajustarse a las posibilidades y necesidades de cada regin. Los resultados obtenidos, en trminos de promocin del consenso, as como la continuidad en el desarrollo de programas e iniciativas concretas que fueron acordadas, son aspectos que requeriran un anlisis especfico en cada caso; pero lo ms destacable de esta iniciativa en su conjunto son sus caractersticas conceptuales: se trataba de una poltica sin aplicaciones concretas, ya que slo contemplaba acciones de iniciativa, diseo de polticas y planificacin, relacionando dos niveles de gobierno no continuos (supra-estatal y regional). El programa combinaba dos modalidades de intervencin muy distintas: la creacin de ejemplos (slo se seleccion un pequeo nmero del total de regiones europeas existentes) y la provisin de incentivos (se ofrecieron recursos especficos para la coordinacin y la preparacin de la planificacin, y para facilitar la participacin de los actores clave regionales). Por otra parte, RISI no propona de forma exclusiva una opcin estratgica concreta para impulsar la sociedad de la informacin, ni un plan de accin impuesto por niveles superiores de gobierno. Estos podan sugerir mecanismos de planificacin o modelos de intervencin, pero finalmente quedaba en manos de cada regin la eleccin de su apuesta estratgica, y ste era el objetivo fundamental del programa. Adems, tambin tenan un gran valor los efectos indirectos de poner en relacin a distintos actores entre s para hablar de nuevos retos sobre su territorio: la creacin de redes interorganizativas centradas en este tipo de preocupaciones facilitaba la confianza al emprender nuevas iniciativas. 2. Las polticas de promocin del gobierno autonmico en Catalua En 1991 se redact ya un libro blanco sobre las telecomunicaciones en Catalua, que sealaba la importancia de la administracin pblica para coordinar distintos agentes con el propsito de realizar actividades de promocin, informacin o formacin (Mart Recober, 1991). Sin embargo, esta propuesta no tuvo demasiada receptividad por parte del gobierno autnomo. A pesar de ello, aunque de forma dispersa, en los aos siguientes se produjeron algunas iniciativas pblicas importantes, entre las que destaca la creacin de la Universidad Oberta de Catalunya, precursora de la introduccin de Internet para la enseanza a distancia (Nieto, 1999), o las actividades impulsadas por la Fundaci Catalana per la Recerca o el Institut Catal de Telemtica Aplicada, promoviendo la utilizacin de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin en el campo cientfico y el empresarial, respectivamente. Sin embargo, los esfuerzos ms importantes de los gobiernos locales y del gobierno regional se dirigieron hacia posibilitar un desarrollo ms rpido y articulado de la nueva infraestructura
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de telecomunicaciones, en especial de las nuevas redes de fibra ptica (Puig, 1997; Garca Bragado / Clotet, 1999), sin preocuparse mucho de estimularla. Catalua no particip en el programa RISI, pero en mayo de 1998 se produjo un cambio sustancial en la orientacin de las polticas de promocin, con la creacin, por parte del gobierno autonmico, de la figura del Comissionat per la Societat de la Informaci -CSI 3. Este paso, producto de un impuso poltico endgeno, haba sido solicitado insistentemente desde diversas esferas sociales, por numerosos expertos, profesionales e impulsores de iniciativas empresariales -o sin nimo de lucrorelacionadas con actividades vinculadas con las tecnologas de la informacin. Este nuevo rgano de la administracin inici su trayecto con un proceso de aglutinacin de las iniciativas y programas existentes en al mbito pblico, para lo cual impuls la realizacin de un Plan Estratgico para la Sociedad de la Informacin (CSI, 1999a), implicando en su liderazgo a los gobiernos locales -aunque sus polticos pertenecieran a otros partidos polticos. Para la definicin de los objetivos y sus lneas de accin, el plan estimul la participacin de numerosos representantes de mbitos sectoriales muy distintos, tanto pblicos como privados. El plan defina siete mbitos de intervencin, casi todos ellos de carcter sectorial, y en cada uno de los cuales propona un conjunto de iniciativas y acciones, en los que se incentiva tambin la participacin privada. Un reducido ncleo de seguimiento centralizado y una cantidad moderada de recursos a su disposicin, constituan los elementos centrales para introducir nuevos incentivos e informacin a medida que avanzaba la implementacin del plan. Aunque no es posible analizar los resultados obtenidos, por la ausencia de distancia temporal, s puede sealarse que se han puesto en marcha, con posterioridad a su presentacin, algunas de las iniciativas y programas concretos sealados en el plan, en muchos casos promoviendo directamente el propio CSI iniciativas conjuntas con otras organizaciones publicas o privadas (CSI, 1999b). Despus de la redefinicin de la poltica de promocin de la sociedad de la informacin en 1998, podemos identificar algunas de sus caractersticas concretas, tomando como referencia el marco analtico desarrollado previamente. As, destaca en primer lugar que se trata de una iniciativa que tiene su origen en el nivel de gobierno regional -sin vnculos con niveles superiores-, el que desarrolla una planificacin conjunta, y sus acciones se despliegan fundamentalmente en los mbitos sectoriales de la regin. Las modalidades de intervencin utilizadas son variadas, pero se centran especialmente en estimular y orientar la configuracin de las nuevas infraestructuras, la provisin de nuevos servicios interactivos en numerosos sectores, y, ms intensamente, en las iniciativas de oferta -generando estmulos para la incorporacin de las nuevas tecnologas en las actividades habituales de la poblacin, as como tambin en el establecimiento de algunos ejemplos de gran impacto meditico, para popularizar el uso de las nuevas tecnologas. El contexto institucional dificulta claramente la utilizacin intensiva de otras modalidades de intervencin, aunque por otra parte, las limitaciones de recursos disponibles seguramente afectan tambin las posibilidades de incidir intensamente mediante las modalidades de intervencin adoptadas. En cuanto a la opcin estratgica elegida, podra apuntarse que el plan oscila entre el asegurar un impulso a la planificacin sectorial y mantener la voluntad de desarrollar una planificacin y coordinacin intersectorial. Pueden encontrase elementos de ambos tipos de opciones, y tal vez uno de sus principales mritos pueda consistir en lograr introducir en la agenda de las administraciones sectoriales prioridades para el desarrollo de la sociedad de la informacin, mientras que por lo que se refiere a los aspectos ms transversales, destacan bsicamente las intervenciones que siguen la lgica del ejemplo. 6. Una reflexin final: debate pblico y centralidad de la poltica A lo largo de las pginas anteriores, se ha analizado un conjunto de variables clave para identificar y discriminar las intervenciones pblicas que tienen como propsito la promocin de la llamada sociedad de la informacin. La intencin explcita ha sido establecer un marco de anlisis, con el objeto de ofrecer una orientacin sobre el entorno actual en este sector de polticas, cada vez ms
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poblado de iniciativas de todo tipo. Por el momento, difcilmente puede discutirse en trminos generales sobre la efectividad de los programas e intervenciones, ya que apenas existen evaluaciones y no hay suficiente perspectiva temporal, y especialmente, porque -como hemos visto- es muy usual en este mbito de polticas que no se produzcan de forma inmediata intervenciones efectivas sobre la sociedad y la economa, sino que se generan frecuentes procesos de discusin pblica y largos procedimientos para la elaboracin de planes y programas. Sin embargo, estas cuestiones, en nuestra opinin, ya en s mismas constituyen una clara contribucin a la dinamizacin de la sociedad de la informacin y, por lo tanto, deben valorarse adecuadamente. Por otra parte, la dinmica de cambio acelerado, tcnico y econmico que se est produciendo an, complica mucho ms la lgica de la intervencin pblica. Los parmetros del contexto sobre el que puede actuar el sector pblico se modifican tan rpidamente (crecimiento exponencial de los usuarios de Internet, oscilaciones imprevisibles de las opciones tecnolgicas, transformaciones de la estructura de los mercados, evolucin de la convergencia digital, etc.), con tal incertidumbre, que frecuentemente sobrepasan la capacidad de reaccin de los que toman las decisiones pblicas. As, la interrelacin entre la especial situacin de desarrollo acelerado de este sector y el momento emergente de las polticas pblicas -con la caracterstica lentitud ya reseada-, puede conducir fcilmente a retrasos en las respuestas pblicas o a situaciones relativamente paralizantes, en las que sea especialmente complicado mantener objetivos pblicos coherentes o realizar intervenciones efectivas en los momentos ms adecuados. Frecuentemente, en los momentos en que se logra articular una actuacin pblica, el tiempo que se toma para definirla y planificarla obliga a volver a revisar los criterios iniciales con los que se impuls la actuacin, frenando la aplicacin efectiva de la intervencin. En resumen, la tensin para la intervencin pblica consiste en que los riesgos en este mbito a menudo parecen demasiado elevados, a la vista de cmo evoluciona el sector, pero, por otra parte, los riesgos de la parlisis o la inaccin pblica pueden ser iguales o ms elevados. Por este motivo, incentivar el debate pblico sobre los objetivos de las polticas, mediante planes estratgicos participativos, como hemos mostrado en los ejemplos examinados, puede ser una va especialmente indicada, no slo como mecanismo para alcanzar un amplio consenso social sobre los objetivos a perseguir, sino tambin por los propios efectos de carcter relacional, entre los actores implicados, que genera este tipo de iniciativas. Existen algunos puntos destacados que, de una forma ms implcita, pueden deducirse del anlisis realizado sobre la lgica de las polticas de promocin. Se trata de identificar los elementos que contribuyen a un cierto aprendizaje en el proceso de elaboracin de estas polticas, para superar en lo posible los efectos paralizantes que hemos destacado. En primer lugar, cabe destacar que uno de los obstculos ms graves para la promocin de la sociedad de la informacin, dentro del propio sector pblico, es la dificultad para sensibilizar efectivamente a las administraciones especializadas sectorialmente, evitando que los objetivos de impulsar la sociedad de la informacin se conviertan exclusivamente en la finalidad de un ncleo especializado dentro de la administracin. Recursos suficientes, y grandes dosis de sensibilizacin, son necesarios para conseguir acelerar la incorporacin de estas tecnologas de forma generalizada en todos los mbitos pblicos. En segundo lugar, ya entrando en las tareas de promocin externa, parece bastante claro que, cuanto ms ambiciosos y extensos son los objetivos de la poltica, ms difcil e improbable es que los planes y programas alcancen una fase de aplicacin operativa, existiendo el peligro que se queden estancados en el momento del diseo y la planificacin. Un tercer elemento importante consiste en valorar adecuadamente el largo proceso de elaboracin de estas polticas de promocin. No se trata de algo ineficiente, sino que el proceso en s tiene un gran valor como escenario pblico que sirve para facilitar la coordinacin entre actores pblicos y privados, su sensibilizacin sobre estos temas, y tambin su participacin en la definicin de objetivos. La implicacin ciudadana y el debate pblico constituyen, a la vez, un objetivo de estos programas de promocin y un requisito en su elaboracin y puesta en
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prctica. Conseguir combinar las dos lgicas puede ser un factor clave de xito en la difusin de una cultura avanzada sobre las tecnologas de la informacin y la comunicacin. En cuarto lugar, es necesario reconocer que an existe un elevado desconocimiento sobre la eficacia de muchas de las intervenciones posibles, y que por lo tanto, el nivel de riesgo en este tipo de polticas es muy grande, aunque los beneficios que pueda producir el xito de algunas medidas tambin pueden ser muy elevados. Finalmente, un quinto elemento a tener muy presente en las polticas para la promocin de la sociedad de la informacin se refiere al papel de los apoyos polticos. La existencia de un fuerte liderazgo con criterios polticos claros sobre la importancia de este tema, as como el apoyo constante del liderazgo poltico a las intervenciones de carcter ms horizontal, que requieren un elevado grado de coordinacin, constituyen aspectos cruciales para el xito de las polticas de promocin, cuyo influjo tiene que alcanzar ms all de los primeros momentos de stas, superando el momento de su impulso y definicin. Notas 1 Un ejemplo claro en este sentido (vase apartado 5) son las propuestas de la Regional Information Society Initiative (RISI), establecidas de forma coordinada por diversas direcciones generales de la Unin Europea con el fin de promocionar el desarrollo de planes estratgicos sobre la sociedad de la informacin en los mbitos regionales (vase www.ispo.cec.be/risi). 2 Vase http://wwwispo.cec.be/risi 3 El CSI se cre con un rango similar al de un vice-ministerio, y fue adscrito directamente al Departamento de Presidencia. A principios del 2000, una reorganizacin del gobierno situ este organismo dentro de un nuevo Departamento de Universidades, Ciencia y Sociedad de la Informacin. Bibliografa ALABAU, A. (1997) Telecommunications and the Information Society in European Regions, Telecommunications Policy, 21, 8. CASTELLS, M. (1997-98) La era de la informacin: economa, sociedad y cultura, 3 vols., Alianza, Madrid. CATINAT, M. (1998) La politique amricaine dInfraestructures dInformation, Communications and Strategies, 29. Comissionat per a la Societat de la Informaci (1999a) Catalunya en xarxa. Pla estratgic per a la Societat de la Informaci, Generalitat de Catalunya, Barcelona. __________ (1999b) Un any del Comissionat (1998-99). Impulsant la Societat de la Informaci a Catalunya, Generalitat de Catalunya, Barcelona (pdf en http://www.gencat.es/csi). GARCIA BRAGADO, Ramn; Montse CLOTET (1999) Telecomunicaciones y estrategias de la administracin local: el caso de Barcelona, en J. Jordana y D. Sancho (eds.), Las polticas de telecomunicaciones en Espaa, Madrid, Tecnos. HEDBLOM, Milda; William GARRISON (1997) European Information Infrastructure Policy Making in the Context of the Policy Capacity of the European Union and Its Member-States: Progress and Obstacles, en B. Kahin y E. Wilson, National Information Infrastructure Initiatives, ob. cit. International Telecommunication Union (1995) World Telecommunications Development Report. Universal Access, Ginebra. Informe Bangemann - Unin Europea (1994) Europa y la Sociedad global de la Informacin, Bruselas. International Telecommunication Union (1995) World Telecommunications Development Report. Information Infraestructures, Ginebra. JORDANA, Jacint (1999) El camino hacia la sociedad de la informacin. Son tiles los planes y las

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