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ANALISIS ECONOICA DE POLITICA AGRICOLA

1. INTRODUCCION A LA ECONOMIA.3 1.1. 1.2. DIVISIN DE LA ECONOMA.3 CLASIFICACIN DE LA ECONOMA...3

2. AGRICULTURA Y POLTICA...3 2.1. INSTRUMENTOS DE POLTICA..4 PRECIO CONTROLES...4 BARRERAS DE IMPORTACION..4 CONTRA LA INTERVENCION EN EL

2.1.1. 2.1.2. 2.2.

ARGUMENTOS

MERCADO..4 2.2.1. 2.3. PRECIOS DE MERCADO5

LA POLITICA, EL ANALISIS Y LA INFLUENCIA...5

3. EL DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LA POLITICA AGRICOLA 5 3.1. EL NUEVO ENTORNO DE LAS POLITICAS AGRICOLAS.... LOS CAMBIOS E!TERNOS.. LOS CAMBIOS EN EL PLANO INTERNO.."

3.1.1. 3.1.2. 3.2.

LOS RE#UERIMIENTOS INSTITUCIONALES...$ LAS INSTITUCIONES DEL MERCADO.% LA ECONOMIA POLITICA DEL CAMBIO

3.2.1. 3.2.2.

INSTITUCIONAL% 4. TIPOS DE POLITICA AGRICOLA1&-11 4.1. 4.2. UNA TA!ONOMIA DE LAS POLITICAS AGRICOLAS12 OB'ETIVOS DE LA POLITICA AGRICOLA...12

-24.2.1. 4.2.2. 4.3. OB'ETIVOS NACIONALES Y SECTORIALES..12 LOS PRINCIPIOS DE LA POLITICA AGRICOLA.13

POLITICA AGRICOLA Y MARCO MACROECONOICO.14 LA VINCULACIN DE LOS PRECIOS14 UN ARGUMENTO ERRNEO SOBRE LOS PRECIOS...15

4.3.1. 4.3.2.

5. GASTOS FISCALES Y SUBVENCIONES.15. 5.1. GASTOS FISCALES EN LA AGRICULURA..15

. LOS PRECIOS AGRICOLAS Y SUS DETERMINANTES 1 .1. .2. CONCEPTOS BASICOS SOBRE LOS PRECIOS.1 DETERMINANTES ESTRUCTURALES DE LOS PRECIOS

AGRICOLAS..1" ". POLITICA DE COMERCIO E!TERIOR..1" ".1. ".2. ".3. ASPECTOS BASICOS1" INCENTIVOS A LA E!PORTACION1$ RESTRICCIONES AL COMERCIO E!TERIOR.1$

$. POLITICA CAMBIARIA ...1% $.1. $.2. PAPEL DEL TIPO DE CAMBIO.1% POLTICA CAMBIARIA Y DESARROLLO AGRCOLA1%

%. POLITICA FISCAL Y PRECIOS AGRICOLAS 1% 1&. OBSERVACIONES SOBRE LA ESTABILI(ACION DE PRECIOS Y EL DESARROLLO ECONOMICO2&-21

-3-

ANALISIS ECONOICA DE POLITICA AGRICOLA

1. INTRODUCCION A LA ECONOMIA Economa, ciencia social que estudia los procesos de produccin, distribucin, comercializacin y consumo de bienes y servicios. Los economistas estudian cmo alcanzan en este campo sus objetivos los individuos, los distintos colectivos, las empresas de negocios y los gobiernos. 1.1. DIVISION DE LA ECONOMIA

La economa se divide en 3 partes principales:

)* Economa descriptiva +* Teora econmica ,* oltica econmica

1.2.

CLASIFICACION DE LA ECONOMIA

2. AGRICULTURA Y POLTICA !on los problemas de comercializacin y los gustos de los consumidores del entorno comercial internacional "las condiciones del mercado mundial, los obst#culos al comercio, cuarentena y los obst#culos t$cnicos, el mantenimiento de la competitividad y el mercado mundial de imagen, la bioseguridad y la gestin de las cuestiones que a%ectan a las importaciones y el estado de la en%ermedad de las e&portaciones'.

-4Las (n%raestructura "tales como el transporte, los puertos, las telecomunicaciones, la energa y las instalaciones de riego' y capacidades de gestin y o%erta de mano de obra ")on el aumento de las necesidades de la plani%icacin empresarial, el aumento de la conciencia de mercado, el uso de la tecnologa moderna, como las computadoras y sistemas de posicionamiento global y un mejor manejo agronmico, modernos administradores de la granja tendr#n que ser cada vez m#s cali%icados. Tecnologa "investigacin, la adopcin, productividad, modi%icados "*+', los cultivos, las inversiones' 2.1. INSTRUMENTOS DE POLTICA gen$ticamente

,rtculo principal: subsidios agrcolas Los gobiernos pagar subsidios para %omentar la produccin nacional de un producto. Esos subsidios son necesarios cuando un gobierno quiere alterar el libre mercado, los resultados en los mercados de productos. La trans%erencia de algunas subvenciones a los costos de produccin de los productores a las del gobierno, lo que permite la produccin en el mercado por encima de los costos. 2.1.1. PRECIO CONTROLES

!on los precios mnimo o m#&imo precio de un producto. )ontrol de los precios de libre mercado mediante el %omento de los resultados de un e&ceso de produccin por un precio piso o sobre-consumo por un precio tope. 2.1.2. BARRERAS DE IMPORTACION

.n gobierno puede elegir barreras comerciales para limitar la cantidad de productos importados "en el caso de una )uota )ompartir' o promulgar las tari%as para aumentar el precio interno de los productos importados. Esto ayuda a dar pre%erencia a los productores nacionales. 2.2. ARGUMENTOS CONTRA LA INTERVENCION EN EL MERCADO

)uando los pases ricos en subsidiar la produccin nacional, el e&ceso de produccin se suele dar al mundo en desarrollo como la ayuda e&tranjera. Este proceso elimina el mercado interior para los productos agrcolas del mundo en desarrollo, porque los productos se pueden obtener de %orma gratuita desde las agencias de ayuda occidentales. En las naciones en desarrollo, donde estos e%ectos son m#s graves, los peque/os agricultores ya no podan pagar los insumos b#sicos y se vieron obligados a vender sus tierras.

-52.2.1. PRECIOS DE MERCADO

El costo para los consumidores de los productos agrcolas se incrementa, ya sea a trav$s de trans%erencias de riqueza oculta a trav$s del gobierno, o el aumento de los precios en el nivel de consumo, como para el az0car y el man en los EE.... Esto 1a dado lugar a distorsiones del mercado, como los procesadores de alimentos usando jarabe de maz de alta %ructosa como sustituto del az0car. 2arabe de maz de alta %ructosa puede ser un aditivo alimentario poco saludable y de los precios del az0car no son in%ladas por decreto del gobierno, el az0car sera mejor que el jarabe de maz de alta %ructosa en el mercado. 2.3. LA POLITICA, EL ANALISIS Y LA INFLUENCIA

Los analistas, aun si no les gusta o no lo aceptan, son jugadores polticos en el juego de las polticas. Los polticos usar#n sus an#lisis para apoyar u oponerse a determinadas propuestas polticas. Es m#s, si los polticos no usan los an#lisis de alguna manera ya sea para tomar o para justi%icar decisiones, las labores del analista ser#n intrascendentes. En realidad, los polticos tienen varios incentivos para acercarse al an#lisis de polticas. ueden usar el an#lisis para adoptar mejores decisiones polticas, pueden temer quedar a merced de un analista cuyo estudio no comprendan, o pueden tener la esperanza de emplear el an#lisis para re%orzar sus propias opiniones. ,s, los polticos contratar#n personal analtico y buscar#n la asesora de analistas e&ternos. 3 algunos tratar#n de usar el an#lisis para legitimar sus programas %avoritos manipulando sutilmente los m$todos del an#lisis "por ejemplo establecer una tasa de descuento absurdamente baja' para inclinar en su %avor las conclusiones del an#lisis. Los analistas polticos van a requerir un mejor conocimiento de la poltica, a menos que quieran ser mercenarios de los patrocinadores polticos, sin importarles apoyar la poltica de qui$n sea, y a menos que deseen que sus principios analticos sean manipulados sin el menor escr0pulo. El motivo puede ser de%ensivo u o%ensivo evitar que se 1aga un mal uso de su an#lisis, o lograr que sus voces analticas sean m#s in%luyentes pero los analistas tendr#n que volverse m#s capaces polticamente. 3. EL DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LA POLITICA AGRICOLA Las instituciones, tal coma las de%inen los socilogos, son las reglas que imperan en una sociedad o las que %acilitan la coordinacin entre los individuos, proporcion#ndoles un marco razonable en sus tratos con los dem#s. En un sentido m#s restringido, 1ablamos de instituciones ya no como las reglas que rigen las relaciones econmicas, sino en el sentido de las organizaciones en las que toma cuerpo la estructura del Estado.

La nueva economa institucional, como se conoce este nuevo campo de teora, se ocupa por cierto de considerar la %orma como la estructura de los derec1os de propiedad y los costos de transaccin a%ectan los incentivos y el comportamiento econmico y 1a incorporado tambi$n las tem#ticas organizaciones. Los desarrollos de la economa institucional subrayan que la realidad es menos simple que lo que asume la teora y se sit0a a menudo entre un conjunto de posiciones cuyas delimitaciones no son en todo caso %#ciles de precisar: entre la economa comprendida como un mecanismo y un proceso4 entre la economa como el estudio del puro mercado y el estudio de las (nstituciones de mercado4 entre la economa como un ejercicio normativo y la economa como una pr#ctica positiva, etc. 3.1. EL NUEVO ENTORNO DE LAS POLITICAS AGRICOLAS

Las condiciones en las que desde a1ora 1a de desempe/arse la produccin agrcola, as como los entornos e&terno e interno para el manejo de las polticas sectoriales, di%ieren del pasado en muc1os aspectos sustantivos. 5o siempre se advierte, ni por parte de los re%ormadores, ni por parte de quienes demandan medidas de proteccin, las pro%undas trans%ormaciones del comercio internacional de productos agrcolas, las nuevas reglas del juego que imperan en los mercados e&ternos y que incluyen las que se derivan del desarrollo agrcola sostenible y las nuevas condiciones de la competencia internacional. 5o menos importantes son las modi%icaciones de la estructura econmica interna, las que conllevan para la agricultura un nuevo cuadro de entrelazamientos intersectoriales y macroeconmicos y nuevas dimensiones de las polticas, sobre todo en el plano de las relaciones entre lo rural y lo urbano cuyos limites parecen cada vez m#s imprecisos y entre los incentivos productivos y los objetivos de desarrollo social, en los que los #mbitos de competencia de las polticas no son %#ciles de delimitar. )onduciendo a que muc1os pases intensi%iquen sus es%uerzos en materia de e&portaciones o busquen (ncrementar la productividad o la super%icie dedicada a cultivos de e&portacin para contrarrestar la cada de ingresos. 3.1.1. LOS CAMBIOS E!TERNOS

En el plano e&terno, 1an sido tan pro%undos como incomprensibles los cambios observados en la importancia econmica, en la estructura y en la direccin y composicin del comercio agrcola mundial durante los tres pasados perodos. !i bien el comercio agrcola 1a perdido (mportancia en relacin con el total del comercio por lo dem#s una tendencia persistente con e&cepcin de %ines de los

-"a/os setenta 1a continuado, sin embargo, siendo un elemento decisivo en las economas de numerosos pases, aunque por lo general, 1an sido las economas que dependen menos de $l las que 1an conseguido los mayores avances en la participacin del mercado internacional. Las economas m#s dependientes de las e&portaciones agrcolas no slo 1an decrecido en participacin, sino que 1an seguido aumentando incluso la dependencia de la seguridad alimentara con respecto a las importaciones. 6tras tendencias que se observan %#cilmente 1an sido, de un lado, el prolongado descenso de los precios internacionales reales de los productos agrcolas, que 1a repercutido negativamente en el poder adquisitivo de las e&portaciones4 de otro, la mayor diversi%icacin geogr#%ica de las corrientes del comercio agrcola, junto con la intensi%icacin de los intercambios (ntraregionales y, %inalmente, la (mportancia cada vez mayor de los productos agrcolas con mayor valor agregado en el total del comercio agrcola mundial. +ientras que en los pases desarrollados el comercio se orienta cada vez m#s 1acia ese mismo grupo de pases, es decir, el intercambio se produce entre economas 1omog$neas, los mercados de los pases en desarrollo participan cada vez menos en el total de las (mportaciones, mientras que sus e&portaciones dependen en gran parte de los mercados de los pases desarrollados. , esa asimetra del comercio de productos agrcolas, se a/ade el descenso generada de los precios de este tipo de bienes, %enmeno que puede atribuirse a numerosos %actores, principalmente a la proteccin y a los subsidios gubernamentales en los pases industriales, lo que representa un incentivo a la produccin muy superior al que pudieran o%recer los mercados internacionales. 3.1.2. LOS CAMBIOS EN EL PLANO INTERNO

Las trans%ormaciones internas de la agricultura, su articulacin con otros sectores y su posicin en el conjunto de la economa, no son menos pro%undas que las e&perimentadas en la estructura del comercio mundial y en el entorno internacional en el que 1a de desempe/arse el sector agrcola. En primer t$rmino, y de manera principal, se con%iguran relaciones nuevas con las variables macroeconmicas y se descubren otras relaciones cuyo papel en el desempe/o agrcola 1aban sido subestimadas o cuyo an#lisis se 1aba omitido. En los pases en desarrollo, las polticas gubernamentales provocaron notables distorsiones de los precios en perjuicio de la agricultura y con ello una de%iciente asignacin de los recursos. Las re%ormas de poltica en direccin a una mayor orientacin al mercado libre, 1an tenido como principal implicacin que los precios de los alimentos est$n determinados cada vez m#s por relaciones de mercado y por los precios internacionales y resulta obvio que no todos los pases, ni todos los bienes agrcolas, est#n por a1ora en condiciones de en%rentar de esa manera la

-$competencia internacional. ,dicionalmente, la liberalizacin de los precios, signi%ica la libre operacin de todos los aspectos del sistema de produccin y mercadeo. El 1ec1o es que muc1os gobiernos tienen que adoptar todava intervenciones y polticas apropiadas para a%rontar los problemas que surgen de la e&posicin a la competencia internacional y a los precios internacionales como guas del mercado. or otra parte, la cuestin de la o%erta y de los precios al consumidor es muy compleja y depende de una amplia gama de variables, en las cuales predominan consideraciones polticas. !in duda, los pases que est#n realizando o proyectan realizar re%ormas de poltica, necesitan mejorar su conocimiento sobre los e%ectos de dic1a re%orma en los consumidores y especialmente en los grupos vulnerables, cuya identi%icaci7n previa no debe darse por supuesta. Tambi$n esas re%ormas comprometen las orientaciones de la seguridad alimentarla de los pases, lo que requiere de las autoridades de poltica agropecuaria una gran capacidad poltica para incorporar metas de seguridad alimentarla, riesgos de desabastecimiento, etc., y una amplia capacidad institucional para e&aminar de manera permanente el comportamiento de los mercados mundiales de alimentos y prever inestabilidades que pudieran tener consecuencias considerables sobre el consumo interno. 3.2. LOS RE#UERIMIENTOS INSTITUCIONALES

Los requerimientos institucionales son: a' La estructura de incentivos de mercado "(mpuestos, subsidios, precios' y de %uera del mercado "derec1os de propiedad, cuotas de e&plotacin, legislacin'. b' La organizacin del desarrollo: capacidad de dise/ar polticas y capacidad para ejecutarlas. c' La gestin de la economa. 8ace re%erencia a la necesidad de converger 1acia un manejo de instituciones no 1abituadas al trabajo interdisciplinario e interinstitucional. Eso lleva a la necesidad de generar un per%il institucional que se caracterice por su %le&ibilidad, su versatilidad y por su car#cter desconcentrado y descentralizado. d' El papel del Estado y el sector privado, relaciones cuya problematicidad surge especialmente por las e&ternalidades generalizadas y localizadas que caracterizan los e%ectos ambientales, lo que conduce a relevar en el capital institucional, la capacidad de concertacin y consenso entre lo p0blico y lo privado. e' La participacin de las comunidades: se trata de vincular a las comunidades en el proceso de decisiones, especialmente cuando no 1ay derec1os de propiedad p0blicos o privados debidamente

-%estipulados. or cierto, las 65* tienen ventajas comparativas para desarrollar el tri#ngulo sector privado, sector p0blico y comunidades. 3.2.1. LAS INSTITUCIONES DEL MERCADO

El Estado, pero tambi$n el mercado, 1an %uncionado mal en la mayora de los pases en desarrollo. ,dem#s de la liberalizacin de los mercados, se necesitan un sinn0mero de medidas e (ntervenciones microecon7micas e institucionales para mejorar su %uncionamiento en campos relevantes como, por ejemplo, mejores sistemas de in%ormacin. )omo lo 1a mostrado la muy amplia evidencia, los individuos y las sociedades cuyos niveles de in%ormacin sean los m#s bajos y cuya capacidad de procesamiento de la (n%ormacin sea la menor, ser#n tambi$n muy probablemente los de mayores niveles de pobreza. En muc1os pases en desarrollo, los %undamentos legales e institucionales para mercados libres y e%icientes son d$biles o no e&isten: estos %undamentos incluyen una moneda estable y con%iable, un sistema legal que %uncione bien, as como el estricto cumplimiento de los contratos y el respeto a los derec1os de propiedad, mercados de capital y sistemas de cr$dito bancario que 1agan cumplir las condiciones de pago, una in%raestructura que asegure bajos costos de transporte y comunicaciones y, por lo tanto, %acilite el comercio y una amplia in%ormacin del mercado sobre precios, cantidades, calidades de los productos y de la mano de obra. Esos son campos institucionales que requieren un papel m#s activo, m#s pro%undo y m#s slido de parte del Estado. 3.2.2. LA ECONOMIA POLITICA DEL CAMBIO INSTITUCIONAL

La identi%icacin de los retos, los objetivos y los requerimientos para el desarrollo institucional en los nuevos entornos e&ternos e internos, es apenas una parte quiz#s la parte %#cil del problema. La otra parte, la principal en una perspectiva pragm#tica, est# constituida por lo que en rigor pudiera denominarse como la economa poltica del cambio institucional. 5o cabe ninguna duda de que la o%erta de grandes (nnovaciones institucionales conlleva la movilizacin de considerables recursos polticos por parte tanto de las autoridades de poltica, como de empresarios innovadores empe/ados en realizar esas innovaciones. Las apro&imaciones institucionalistas sobre el desarrollo agrcola postulan que se crear#n innovaciones institucionales, si el rendimiento esperado de la innovacin recibida por los empresarios polticos "es decir, los re%ormadores', supera el costo marginal de la movilizacin de los recursos necesarios para la (ntroduccin de esa (nnovacin. En la medida en que el rendimiento privado de los empresarios polticos di%iera del rendimiento social, la innovacin institucional no se dar# a un nivel socialmente ptimo. ,s que la o%erta de la innovacin institucional depende decisivamente de la estructura de poder o del equilibrio e&istente entre los grupos de inter$s creados en una sociedad. !i el equilibrio de poder es tal que los es%uerzos de los empresarios polticos

- 11 tendientes a introducir una innovacin institucional dotada de una alta tasa de rendimiento social, son adecuadamente recompensados por un (ncremento del prestigio y del apoyo poltico, podra ocurrir una (nnovacin institucional socialmente deseable, pero si se espera que la innovacin institucional produzca una p$rdida para el bloque poltico dominante, es probable que no ocurra la (nnovacin, aunque se espere que produzca una gran ganancia neta para el conjunto de la sociedad. 9eber# subrayarse que la construccin y %ortalecimiento de las (nstituciones en el sector agrcola son tantas o m#s necesarias en un clima de re%ormas y de orientacin 1acia mercados m#s libres, que en economas cerradas, reguladas e (ntervenidas. El %uncionamiento e%iciente de los mercados requiere de condiciones institucionales que no e&isten o que son d$biles en los pases en desarrollo. 9e igual %orma, ser# necesario insistir en la necesidad de %ortalecer el capital institucional, de modo que pueda avanzarse en una gestin m#s e%iciente del Estado, reducir los costos de %uncionamiento del sistema econmico y aprovec1ar m#s ampliamente los bene%icios de las re%ormas macroeconmicas. :inalmente, 1emos insistido en que la revalorizacin del papel de la agricultura y el reconocimiento de que $sta puede 1acer contribuciones directas al crecimiento econmico, abre la posibilidad de lograr un lugar no subordinado en las estrategias de desarrollo, especialmente de aquellos pases en los cuales el sector tiene un peso relativamente importante en el (; o en las e&portaciones. E&plotar esas posibilidades requiere de organizaciones agrcolas %uertes, innovadoras y con capacidad de iniciativa para aprovec1ar espacios como los que pueden abrirse en la poltica comercial o en la poltica industrial y para en%rentar retos decisivos 1acia el %uturo como el desarrollo agrcola sostenible, la creacin de ventajas competitivas sectoriales o la contribucin a ese mismo propsito en actividades no agrcolas pero en las cuales el sector contribuye a trav$s de la cadena productiva o a la con%iguracin de la cadena de valor. 4. TIPOS DE POLITICA AGRICOLA El contenido de la poltica macroeconmica es inequvoco: el d$%icit %iscal4 la o%erta monetaria4 los instrumentos requeridos para llevar estas variables a sus niveles meta, entre otros, el gasto p0blico y la recaudacin %iscal, la emisin de bonos, las metas monetarias, las tasas de inter$s, el encaje legal y los regulaciones bancarias4 y, en muc1os pases, la tasa de cambio. , pesar de la gran antig<edad de la agricultura y de las intervenciones gubernamentales en el sector, no e&iste un consenso parecido acerca de la sustancia de la poltica agrcola. La concepcin de la poltica agrcola est# e&perimentando cambios en todo el mundo. 8istricamente, uno de los principales instrumentos de la poltica agrcola 1a sido el gasto p0blico. En todos los pases se 1an e%ectuado

- 12 erogaciones %iscales para una variedad de propsitos en el sector. ,lgunas de las %ormas m#s prominentes de gasto 1an sido las inversiones en in%raestructura para propsitos tales como riego, almacenamiento, transporte y mercadeo4 la provisin directa de cr$dito a los productores y subsidios al cr$dito privado4 la %inanciacin de la investigacin, la e&tensin, y la produccin de semillas4 %inanciacin de los d$%icit incurridos por los programas de compra de granos a los agricultores a altos precios y su venta a los consumidores a precios m#s bajos4 y los pagos directos en programas ligados al no cultivo de tierras y otros esquemas de ayuda. , manera de resumen, la respuesta es que la poltica agrcola tiene un amplio espacio en todos los pases, pero en la mayora requiere en%oques di%erentes a los del pasado. .na tarea principal de la poltica agrcola es mejorar el %uncionamiento de los mercados de productos y %actores en el medio rural, con atencin especial al acceso y a las condiciones de la participacin de las %amilias pobres en dic1os mercados. En algunos casos, esto requiere inversin en in%raestructura, pero casi siempre tambi$n requiere buenas polticas. Los mercados de %actores incluyen los de tierras, capital %inanciero, mano de obra y, en algunos casos, agua de riego y condiciones ambientales. La participacin de las %amilias rurales en el mercado de trabajo, por ejemplo, se puede mejorar mediante programas de capacitacin y de e&tensin agrcola. 8oy m#s que nunca, la poltica agrcola debe ser coordinada con otras polticas y con los organismos a cargo de $stas: por ejemplo, con el ;anco )entral y el +inisterio de :inanzas en el caso de las polticas %inancieras rurales, con el +inisterio de Economa o de )omercio para las polticas de comercio e&terior agrcola, con el +inisterio de :inanzas respecto a los programas de riego e investigacin, y con el +inisterio del +edio ,mbiente o =ecursos 5aturales para las polticas de riego. En la es%era del gobierno, la poltica de desarrollo agrcola concierne cada vez m#s a muc1os ministerios y entidades. .na tarea principal de toda poltica agrcola moderna es promover el desarrollo de instituciones adecuadas para satis%acer los requerimientos de la economa rural en e&pansin, desde el mercadeo 1asta el suministro de servicios y %inanciacin de la produccin. ,0n cuando muc1as de estas actividades puedan ser privatizadas en el largo plazo, el sector p0blico tiene una responsabilidad grande en %omentar el desarrollo de las capacidades necesarias, vigilar su despegue y asegurar su %uncionamiento durante el perodo inicial. or ejemplo, en pases en los cuales el gobierno se 1a encargado de la comercializacin de los alimentos, a menudo el sector privado no est# adecuadamente preparado para asumir esa responsabilidad en el corto plazo. uede carecer de capacidad %inanciera y de e&periencia t$cnica comercial, o puede dudar en entrar en ese campo por no estar convencido de que el gobierno no vuelva a intervenir otra vez. ,lgunos ejemplos concretos de instrumentos de poltica agrcola en economas de mercado son los aranceles a la importacin, reintegro de aranceles cobrados a insumos de las industrias de e&portacin, precios de garanta al

- 13 nivel de las %incas, certi%icados de depsito para %inanciar el almacenamiento de granos por parte de peque/os productores, reglamentos sobre la calidad de los alimentos, reglamentos que obligan a la subasta p0blica de las concesiones %orestales, licencias de pesca, estatutos para %ondos de tierras, reglamentos del sistema de registro de tierras, legislacin de tenencia de la tierra, polticas sobre la estructura y el %uncionamiento de los servicios de e&tensin agrcola, polticas de devolucin de la propiedad y la administracin de los sistemas de riego a las asociaciones de usuarios, polticas de privatizacin de otros bienes del Estado, leyes de proteccin del medio ambiente rural, polticas de asistencia alimentara a los pobres y legislacin de los sistemas de %inanciacin. 4.1. UNA TA!ONOMIA DE LAS POLITICAS AGRICOLAS

9ada la diversidad de las polticas agrcolas, resulta 0til analizarlas desde el punto de vista de los requerimientos del productor. ara poder trabajar provec1osamente, los productores necesitan tres cosas b#sicas: incentivos adecuados para producir, una base de recursos segura "tierra agrcola, agua' y acceso a los mercados de insumos y productos, incluyendo la tecnologa. En consecuencia, la poltica agrcola consta de tres grandes componentes: P./012,) 34 564,2.7, que en la economa de mercado est# determinada en su mayor parte, pero no totalmente, por las polticas macroeconmicas. P./012,)7 34 64,867.74 incluyendo la poltica de tenencia de tierras y las polticas de manejo de los recursos "tierra, agua, bosques y pesqueras'. P./012,)7 34 ),,47., incluyendo el acceso a insumos agrcolas, mercados de productos y tecnologa. La poltica %inanciera rural es una parte importante de la poltica de acceso, ya que la %inanciacin es en muc1os casos un prerrequisito para obtener insumos y comercializar los productos. 4.2. OB'ETIVOS DE LA POLITICA AGRICOLA

4.2.1.

OB'ETIVOS NACIONALES Y SECTORIALES

La agricultura no es una isla en la economa. !u objetivo 0ltimo es el de contribuir al desarrollo nacional. En la agricultura, igual que en otros sectores, la poltica econmica responde a los imperativos nacionales y a una visin social y poltica. Est# dise/ada para alcanzar %ines societarios que no son e&clusivamente de ndole econmica. or lo tanto, la base de la estrategia, o del conjunto de las polticas, debe ser la de%inicin de %ines sociales, o societarios, de amplio alcance para la agricultura y el medio rural. :undamentalmente, debe estar relacionado con la promocin del desarrollo 1umano. Los objetivos espec%icos del sector agrcola derivan de este %in m#s general.

- 14 En la mayora de los pases, las %ormas en que la agricultura puede apoyar el desarrollo 1umano m#s e%icazmente son: )* asegurando que la nutricin y otras necesidades materiales b#sicas sean satis%ec1as en las zonas rurales. +* contribuyendo indirectamente a la satis%accin de esas necesidades en el medio urbano. En algunas economas en transicin, los niveles de nutricin son lo su%icientemente altos como para no ser motivo de preocupacin general, pero satis%acer otras necesidades materiales lo es, dada la %recuencia de la pobreza rural. En muc1os pases en desarrollo la nutricin es a0n de%iciente en grupos rurales signi%icativos, aunque es importante reconocer que, para el mundo en su conjunto, la %raccin de la poblacin pobre se 1a reducido considerablemente durante las 0ltimas tres d$cadas. 4.2.2. LOS PRINCIPIOS DE LA POLITICA AGRICOLA

Los cinco principios b#sicos para que una estrategia agrcola sea sostenible en el largo plazo son:

S.71492+2/23)3 4,.9:;2,).- La estrategia debe encontrar maneras de procurar bene%icios econmicos reales al sector rural. !i bien la disciplina %iscal es importante, aquello signi%ica, entre otras cosas, no sujetar pura y simplemente el sector a los recortes %iscales de los programas de ajuste estructural. >ale la pena recordar lo indicado en el )apitulo ? acerca de la importancia del desarrollo agrcola para el crecimiento de toda la economa. S.71492+2/23)3 7.,2)/.- La estrategia debe tambi$n mejorar el bienestar econmico de los grupos de bajos ingresos y otros grupos desaventajados, incluyendo las mujeres. 9e otra manera perdera su viabilidad social. S.71492+2/23)3 <27,)/.- 5o se deben emprender polticas, programas y proyectos cuyas %uentes de %inanciamiento no sean plenamente identi%icadas. En una $poca de creciente estrec1ez %iscal en todos los pases, la aplicacin de este principio incentiva la b0squeda de nuevas %uentes de ingresos %iscales y las maneras mediante las cuales los bene%iciarios de las polticas, programas y proyectos puedan contribuir a su %inanciamiento, es decir, maneras de %omentar la recuperacin de los costos. S.71492+2/23)3 2971218,2.9)/.- Las instituciones creadas o apoyadas por las polticas deberan ser robustas y capaces de sostenerse por s solas en el %uturo. or ejemplo, las instituciones %inancieras que solamente otorgan cr$dito a los agricultores y ganaderos, sin la capacidad de captar depsitos, no tienen muc1as posibilidades de sobrevivir a la larga. (gualmente, los servicios de investigacin y e&tensin sostenidos principalmente por pr$stamos internacionales y donaciones tampoco son sostenibles a largo plazo.

- 15

S.71492+2/23)3 );+2491)/.- !e deberan aplicar polticas que %omenten el manejo sostenible de bosques y pesqueras y reduzcan a niveles manejables la contaminacin de las %uentes de agua y la degradacin

del suelo. En algunos pases, un reto principal para la poltica agrcola es %renar o detener la e&pansin de la @%rontera agrcolaA, o sea las zonas donde el cultivo es posible slo si se derriban #rboles. 4.3. POLITICA AGRICOLA Y MARCO MACROECONOICO LA VINCULACIN DE LOS PRECIOS

4.3.1.

Las relaciones entre la agricultura y la macroeconoma plantean varias cuestiones importantes para la poltica y el planeamiento estrat$gico. , largo plazo, todos los sectores de la economa se bene%ician de conte&tos macroeconmicos caracterizados por precios relativamente estables, lo cual %avorece el a1orro, las inversiones y las oportunidades en el comercio e&terior. !in embargo, 1asta la %ec1a, muc1os de los pases en transicin y en desarrollo no 1an alcanzado todava una con%iguracin macroeconmica ptima, y los caminos tomados para perseguirla di%ieren entre los pases. or lo tanto es importante preguntarse si di%erentes estrategias macroeconmicas pueden tener e%ectos diversos sobre la agricultura. Tradicionalmente se pensaba que la relacin entre objetivos macroeconmicos y desarrollo agrcola signi%icaba optar entre la estabilidad y el crecimiento econmico. +ayores gastos %iscales en la agricultura estimularan la e&pansin del sector, a0n con el riesgo de crear o pro%undizar el d$%icit %iscal y por lo tanto alimentar la in%lacin. En realidad, esta relacin es m#s imaginaria que real, por dos razones. rimero, la e&periencia mundial durante la 0ltima d$cada 1a con%irmado que la estabilidad econmica, reduciendo la incertidumbre y estimulando el a1orro y la inversin, constituye de por s un impulso poderoso para el crecimiento. Los tipos de polticas macroeconmicas adoptadas pueden tener %uertes repercusiones sobre el sector agrcola, de diversas %ormas: )* pueden a%ectar los t$rminos de intercambio intersectoriales "precios relativos intersectoriales' y, por tanto, los incentivos a la produccin y los ingresos reales de las %amilias agrcolas +* pueden aumentar o disminuir los incentivos a las e&portaciones agrcolas ,* tambi$n pueden in%luir sobre la %ormacin de capital en la agricultura, creando un marco econmico m#s o menos propicio para la %inanciacin y la inversin rural. ,dem#s, sanas polticas

-1 %iscales pueden aumentar los %ondos para inversiones en in%raestructura, vitales para el desarrollo rural. El 1ec1o que algunos tipos de polticas macroeconmicas puedan mejorar simult#neamente los precios reales de la agricultura y de la agroindustria debe subrayarse: normalmente ocurre lo contrario, ya que las agroindustrias tratan de obtener precios m#s bajos para sus materias primas y los agricultores precios m#s altos para sus productos. Esta tensin siempre est# presente, pero e&isten polticas que mejoran las ganancias de ambos sectores. 4.3.2. UN ARGUMENTO ERRNEO SOBRE LOS PRECIOS

En ocasiones se 1a dic1o que la reduccin de los incentivos a trav$s de los precios agrcolas reales tiene un e%ecto saludable, ya que estimula el mejoramiento de la productividad del sector. Es cierto que la poltica debe %omentar el aumento de la productividad, ya que a largo plazo el nivel de vida de las %amilias que viven de la agricultura depende %uertemente de la productividad agrcola. 5o obstante, en pases donde los rendimientos y la productividad econmica agregada son bajas en la agricultura, a menudo los m#rgenes de ganancia agrcola son ya muy peque/os. 9e esta manera, los productores carecen de la capacidad para e%ectuar las inversiones necesarias para elevar la productividad y los bancos tampoco les prestan para ese propsito pues sus rendimientos son bajos. La aseveracin de que las polticas de bajos precios reales para el sector estimulan el aumento de la productividad se basa en una con%usin acerca de los e%ectos de la competencia. )uando una nueva empresa con costos de produccin m#s bajos entra al mercado, trae consigo una tecnologa mejorada "ya sea en administracin, mercadeo o la misma produccin', que proporciona la base para reducir el precio del producto. )on o sin la nueva tecnologa, las empresas e&istentes se ver#n %orzadas a reducir tambi$n los precios, y es probable que las que sobrevivan adopten la nueva tecnologa o alg0n otro sistema para 1acer mejor las cosas. 5. GASTOS FISCALES Y SUBVENCIONES 5.1. GASTOS FISCALES EN LA AGRICULURA

Los gastos del gobierno 1an sido considerados siempre como un instrumento principal de la poltica agrcola, tanto los gastos de la cuenta de capital como los de cuenta corriente. Estos se convierten en subsidios cuando los costos no son recuperados de los bene%iciarios de las polticas. Las subvenciones %iscales son subsidios e&plcitos. La poltica agrcola tambi$n puede otorgar varios tipos de subsidios implcitos. .n ejemplo com0n es el arancel de importacin, que protege a los productores nacionales, 1asta cierto grado, de la competencia

- 1" internacional y por lo tanto implcitamente subvenciona los costos de produccin m#s altos. Los controles de precios son subsidios implcitos o lo contrario, impuestos implcitos ya que %recuentemente se establecen a niveles que de 1ec1o subsidian a los consumidores y gravan a los productores. Tambi$n e&isten subsidios implcitos en el caso de los recursos naturales, cuando el usuario de esos recursos no paga el da/o total causado. or ejemplo, una costumbre 1abitual que constituye un subsidio implcito es la concesin de licencias de pesca a precios no su%icientemente altos como para limitar la sobree&plotacin del recurso4 a veces simplemente se dan gratis o ni siquiera e&isten. La %alta de tales licencias tambi$n constituye un subsidio, ya que conlleva la subestimacin de los costos reales a largo plazo de pescar de manera sostenible. ,lgunos ejemplos comunes de subsidios e&plcitos en la agricultura, o sea, gastos %iscales no completamente recuperados de los bene%iciarios, son los siguientes:

)onstruccin de sistemas de riego, cuyo costo total raramente se recupera de los usuarios. >entas subsidiadas o donaciones de tierras agrcolas de propiedad del estado, provistas o no de ttulo pleno. , menudo estas trans%erencias constituyen la aceptacin por parte del Estado de ocupaciones ilegales de la tierra. !i no se paga por la tierra el precio de compra, o la renta por su uso, establecidos por el mercado, entonces la trans%erencia es subsidiada. )r$dito a la produccin, otorgado por bancos estatales o bancos comerciales que obtienen del gobierno lneas de redescuento a tasas de inter$s in%eriores al mercado. El subsidio puede estar incorporado en la tasa de inter$s o en la ausencia de es%uerzos normales para recuperar el pr$stamo. rovisin de servicios de investigacin y e&tensin gratis o a menos del costo "com0nmente se argumenta que las e&ternalidades que surgen de la investigacin agrcola justi%ican el subsidio'. )ompra de cosec1as a precios superiores a los del mercado y venta subsiguiente a precios m#s bajos que los del mercado. )onstruccin de caminos de acceso en zonas rurales. rovisin de semillas, plantas, servicios veterinarios u otros insumos a precios in%eriores a los del mercado.

. LOS PRECIOS AGRICOLAS Y SUS DETERMINANTES .1. CONCEPTOS BASICOS SOBRE LOS PRECIOS

Los precios agrcolas pueden ser analizados desde varias perspectivas: en la %inca, al por mayor urbano y rural, y al consumidor4 en perodos de cosec1a y

- 1$ en la temporada de escasez relativa4 en la %rontera, en casos de importaciones y e&portaciones, o en localidades del interior4 seg0n la calidad del producto, etc. ,lgunas clases de polticas tienen el propsito de reducir la di%erencia entre los precios al productor y al consumidor, a trav$s de mejoras en la e%iciencia de la cadena del mercadeo. 6tras tratan de reducir las %luctuaciones estacinales, mediante mayor acceso al almacenamiento y mecanismos mejorados para la llegada oportuna de las importaciones, cuando se necesitan. En %in, otras tratan de inducir a los agricultores y comerciantes rurales a elevar la calidad del producto, obteniendo as un precio medio mayor. Estos tipos de polticas tienen un lugar importante en el conte&to de las medidas sectoriales, pero e&isten polticas que pueden in%luir sobre el conjunto de los precios agrcolas, desplaz#ndolos 1acia arriba o 1acia abajo, simult#neamente. ara este propsito, los precios agrcolas se e&aminan desde otra perspectiva, la de precios relativos o reales. Tal como se mencion anteriormente, los precios agrcolas reales se calculan dividiendo los precios agrcolas nominales, o brutos, por otros precios: los de otros sectores o los de la economa en su conjunto. Los precios agrcolas reales se pueden calcular para cualquier etapa de la cadena de comercializacin, pero para analizar los incentivos a los productores usualmente se calculan sobre la base de los precios en %inca. .2. DETERMINANTES AGRICOLAS ESTRUCTURALES DE LOS PRECIOS

En resumen, tres %actores estructurales importantes a%ectan las tendencias de los precios agrcolas internos reales en todos los pases: las tendencias de la o%erta y la demanda internas, las tendencias seculares o a largo plazo de los precios internacionales, y la presencia de e&portaciones subsidiadas en los mercados mundiales. 5o obstante la in%luencia de estos %actores, la poltica econmica nacional tambi$n ejerce sus e%ectos en los precios agrcolas reales, a trav$s de instrumentos tanto sectoriales como macroeconmicos. Las in%luencias m#s importantes de la poltica macroeconmica en los precios reales sectoriales se ejercen a trav$s de la poltica arancelaria y de comercio e&terior, la poltica cambiaria y la poltica %iscal. , continuacin se e&aminan cada una de estas polticas, por su orden. ". POLITICA DE COMERCIO E!TERIOR ".1. ASPECTOS BASICOS

La poltica de comercio e&terior puede otorgar poderosos incentivos o desincentivos a la produccin, por medio de su in%luencia en los precios y las cantidades de los productos competidores que se importan en el pas y a trav$s de sus e%ectos sobre los precios internos recibidos por las e&portaciones. !e dice que las polticas que encarecen los precios de las importaciones en el mercado interno proporcionan proteccin econmica.

- 1% Los instrumentos principales de la poltica comercial son los aranceles y las cuotas por el lado de las importaciones, y varios tipos de incentivos cuando se trata de las e&portaciones. Los bene%icios derivados del aumento del comercio internacional 1acen que los pases en desarrollo tengan inter$s en promoverlo y en asegurar que las normas del comercio internacional sean justas.

".2.

INCENTIVOS A LA E!PORTACION

Las normas de la 6+) generalmente desalientan los subsidios a la e&portacin, lo mismo que los aranceles. 8an sido un importante tema de discusin entre las principales naciones industriales y el objetivo de las negociaciones internacionales 1a sido el de reducirlos gradualmente. 5o obstante, en vista del sesgo anteriormente mencionado del r$gimen de la 6+) contra las e&portaciones y de su importancia para los pases en desarrollo, vale la pena considerar medidas que podran %omentarlas en el conte&to de polticas econmicas sanas. +uc1os pases 1an adoptado %ormas de incentivos a la e&portacin, a trav$s de e&oneraciones tributarias y reintegros de los derec1os pagados sobre los insumos importados. En los pases en desarrollo, los productos de e&portacin %recuentemente son m#s intensivos en el uso de mano de obra que los substitutos de productos importados y, por lo tanto, el sesgo contra las e&portaciones es especialmente perjudicial para el incremento del empleo y la reduccin de la pobreza rural. !i se equiparasen apro&imadamente los aranceles y los incentivos a las e&portaciones, normalmente los ingresos arancelarios seran m#s que su%icientes para cubrir el apoyo a las e&portaciones, por la razn arriba mencionada. ".3. RESTRICCIONES AL COMERCIO E!TERIOR

La poltica del comercio e&terior a menudo abarca los sistemas arancelarios4 cuando se les trata separadamente, adem#s de los acuerdos comerciales incluye las medidas concernientes al grado de apertura del comercio internacional, o sea, la eliminacin de los controles a las importaciones y e&portaciones. Tales restricciones toman varias %ormas, entre ellas, cuotas de importacin, licencias de importacin y e&portacin, en algunos casos pro1ibiciones a la e&portacin, restricciones a la disponibilidad de divisas y, a veces, requisitos %itosanitarios libremente interpretados. 6tras %ormas m#s sutiles de control de las importaciones son el requisito de depositar moneda e&tranjera en el sistema bancario con muc1a anticipacin a las importaciones y el aumento del monto del depsito previo requerido. E&iste consenso internacional en que las restricciones comerciales tienen marcados e%ectos negativos sobre el desarrollo a largo plazo. En t$rminos de

- 1% sus e%ectos sobre los precios, los controles a la importacin "llamados gen$ricamente barreras no arancelarias' son equivalentes a aranceles altamente variables en el tiempo, m#s a0n si se imponen arbitrariamente sin previo aviso. 9ependiendo de la severidad de la escasez del producto en el mercado nacional y del monto de las importaciones permitidas, el precio interno puede aumentar muc1o como resultado de medidas de control a la importacin. or el contrario, las limitaciones o pro1ibiciones a la e&portacin conllevan una disminucin del precio nacional y, en vista de esto, normalmente los productores las rec1azan %uertemente. $. POLITICA CAMBIARIA $.1. PAPEL DEL TIPO DE CAMBIO

La poltica cambiaria 1a sido un tema central de controversia en muc1os pases. En el curso de debates y an#lisis es %#cil perder de vista el 1ec1o de que el tipo de cambio es simplemente un precio. Es el precio de las divisas. !era m#s correcto re%erirse a un conjunto de tipos de cambio, uno para cada una de las monedas de los socios comerciales, pero los an#lisis y las recomendaciones com0nmente se simpli%ican y se re%ieren al concepto de un tipo de cambio. El tipo de cambio de un pas re%leja su o%erta y demanda de divisas, en que la o%erta proviene b#sicamente de las e&portaciones y los %lujos de entrada de capitales, y la demanda de la necesidad de importar bienes y servicios. . Las e&pectativas sobre el %uturo de la balanza de pagos a menudo juegan tambi$n un papel en la determinacin de la tasa de cambio del momento. En la mayor parte de las circunstancias, el tipo de cambio tambi$n responde a las tasas de in%lacin interna, por la siguiente razn: un incremento en los precios nacionales superior al aumento de precios en los socios comerciales torna las e&portaciones del pas menos competitivas y sus importaciones m#s atractivas. or lo tanto, si los otros %actores no varan, esto disminuir# la o%erta %utura de divisas con relacin a su demanda, y por ende 1ar# que el tipo de cambio se deprecie "se requerir#n m#s unidades de moneda nacional por unidad de moneda e&tranjera'. $.2. POLTICA CAMBIARIA Y DESARROLLO AGRCOLA

%. POLITICA FISCAL Y PRECIOS AGRICOLAS La poltica del gasto %iscal puede in%luir sobre los precios agrcolas al productor a trav$s de la disponibilidad de in%raestructura b#sica: instalaciones portuarias que permitan un mejor acceso a los mercados de e&portacin, centros de acopio y %acilidades de almacenamiento que incrementen el acceso a los mercados nacionales, caminos rurales que reduzcan el costo de transporte, riego para producir durante la temporada seca o en zonas #ridas, nuevas variedades de cultivos para aumentar la produccin, etc. Tales inversiones in%luyen en los precios al incrementar la o%erta en los mercados. , veces

- 21 aumentan los precios a los productores, abri$ndoles el acceso a nuevos mercados o reduciendo los costos del mercadeo. Especialmente para los productos que no se importan o e&portan directamente, las inversiones tienden a reducir los precios a largo plazo al incrementar la o%erta en los mercados nacionales. )uando la capacidad para recaudar es limitada, la imposicin sobre bienes es una opcin conveniente desde el punto de vista administrativo, particularmente en el caso de las e&portaciones tradicionales procesadas y vendidas en pocos sitios. ,dem#s de la %acilidad para recaudar, a menudo se citan otros tres argumentos en de%ensa de tales pr#cticas impositivas:

La respuesta a corto plazo de los cultivos de e&portacin tradicional "su elasticidad de o%erta' es baja. Los productores de bienes sujetos a cuotas internacionales obtienen rentas "ganancias por encima de la tasa normal', las que pueden ser trans%eridas al sector p0blico a trav$s de impuestos sin reducir la o%erta de estos productos. )on %recuencia, la agricultura no contribuye a la recaudacin %iscal en la misma medida que lo 1acen los sectores urbanos: los impuestos sobre los bienes o%recen una %orma de compensar esa di%erencia.

1&. OBSERVACIONES SOBRE LA ESTABILI(ACION DE PRECIOS Y EL DESARROLLO ECONOMICO !i bien los bene%icios de la estabilizacin son innegables, y casi todo el mundo pre%erira menos in%lacin, debe tenerse cuidado de asegurar que los instrumentos para la estabilizacin no perjudiquen el crecimiento, como se indic en el debate precedente acerca de las polticas cambiarias. )uando la in%lacin es muy alta, es claro que reducirla debe ser prioritario. !in embargo, cuando es moderada, a menudo puede ser m#s apropiado compartir la prioridad del control de la in%lacin con la creacin de ingresos y empleo. Este asunto 1a sido puesto en perspectiva por 2osep1 !tiglitz. ,lgunos de sus trabajos sobre este tema y otros relacionados, 1an sido resumidos por !imn +a&Bell y =obin 8eber ercy en los t$rminos siguientes:

La in%lacin alta "m#s de CD por ciento al a/o' es muy da/ina, pero una m#s baja no lo es4 controlar la in%lacin no debera ser una prioridad para muc1os pases en desarrollo4 8ay demasiada preocupacin por el control presupuestario y los d$%icit de cuenta corriente. Los d$%icit deben ser sostenibles4 La estabilidad macroeconmica es menos importante que estabilizar la produccin o el desempleo, lo que a veces requiere medidas microeconmicas4

- 22

En lugar de concentrarse simplemente en la liberalizacin del comercio e&terior, los gobiernos deben intervenir para crear sectores de e&portacin competitivos4 La necesidad de privatizar debe ser complementada con la provisin de in%raestructura institucional, incluyendo los cuerpos de regulacin4 e&isten aspectos %undamentales acerca de la secuencia y el alcance de la privatizacin.

BIBLIOGRAFA
,n#lisis econmico:
:ile :ormat: 9:E,dobe ,crobat generacin de intelectuales que =8)63)9 sus distancias con los medios de di%usin 4,.9:;2,) originados en... R4/),2:9 tem#tica de los artculos publicados en la.... ejido con cr$ditos para crear @un nuevo sistema 4,.9:;2,. )=60,./) en todo di%e- .... !obresalen dos 14;)7: la 5./012,) %iscal y las %inanzas p0bli- ... redalyc.uaeme&.m&EredalycEpd%EC?3EC?3D3F?D.pd% by :2= *arza - =elated articles - ,ll 3 versions =evista =elaciones (nternacionales.p7F :ile :ormat: 9:E,dobe ,crobat - >ieB as 8T+L En esta direccin, la 5./012,) 4,.9:;2,) internacional tiende a la... les @bajo principios b#sicos que =8)6349 47162,1) correspondencia con la g$nesis de.... pases, se re%ieren a la seguridad e incorporan 14;)7 de economa, medio ambiente, dere- .... En: La 5./012,) E&terior de +$&ico: en%oques para su )9>/2727. ... BBB.umng.edu.coEdocsErevrelinterE>olG5o.?E,=( 6LL.pd% by ,(E5 EL !(*L6 - =elated articles - ,ll C versions =evista de Economa (nstitucional -HbI,gricultura !ector ,n9J.. .na 5./012,) de competencia 47162,1) reducira la e%iciencia, con precios m#s... Los objetivos no 4,.9:;2,.7 34 /) 5./012,) )=60,./) 1acen parte de esas.... La acKers and !tocKyards ,ct, instituida en ?LG?, re%erida a 14;)7 de.... que =8)6349 64/),2:9 con conductas que se est$n investigando o que 1ayan sido ... BBB.scielo.org.coEscielo.p1pMpidN!D?GC-FLL7GDD7DDDGDDD?D...sci... by , !E)T6= - =elated articles - ,ll 3 versions

Tercer +undo Econmico O La 6+) y los pases en desarrollo

Los pases en desarrollo deben aprestarse a resolver los 14;)7 que m#s les ata/en en... )on 64/),2:9 al ,cuerdo *eneral sobre el )omercio de !ervicios y al.... y evaluar si los acuerdos bilaterales =8)63)9 realmente con%ormidad con la..... E&cludas en el marco de la re%orma de la P./012,) A=60,./) )om0n " ,)' y... BBB.redtercermundo.org.uyEtmP4,.9.;2,.Ete&toPcompleto.p1pMidNGD?L

Agricultura y poltica [editar] Un ejemplo de la amplitud y los tipos de intereses de la poltica de la agricultura se pueden encontrar en la Oficina Australiana de Economa Agrcola y de Recursos Agrcolas artculo economas de Australia y Nueva Zelandia que dice que los principales desafos y pro lemas que enfrenta su industria de la agricultura industrial son los siguientes! "ro lemas de comerciali#aci$n y los gustos de los consumidores Entorno comercial internacional %las condiciones del mercado mundial& los o st'culos al comercio& cuarentena y los o st'culos t(cnicos& el mantenimiento de la competitividad y el mercado mundial de imagen& la ioseguridad y la gesti$n de las cuestiones que afectan a las importaciones y el estado de la enfermedad de las e)portaciones* +ioseguridad %plagas y enfermedades como la encefalopata espongiforme ovina %EE+*& la gripe aviar& la fie re aftosa& can,er ctricos& la ca-a de a#.car y car $n* /nfraestructura %tales como el transporte& los puertos& las telecomunicaciones& la energa y las instalaciones de riego* 0apacidades de gesti$n y oferta de mano de o ra %0on el aumento de las necesidades de la planificaci$n empresarial& el aumento de la conciencia de mercado& el uso de la tecnologa moderna& como las computadoras y sistemas de posicionamiento glo al y un mejor manejo agron$mico& modernos administradores de la granja tendr'n que ser cada ve# m's calificados1 Ejemplos! la formaci$n de tra ajadores cualificados& El desarrollo de sistemas de contratar mano de o ra que proporcionan continuidad de los tra ajos en las industrias con fuertes picos estacionales& los instrumentos modernos de comunicaci$n& la investigaci$n de las oportunidades de mercado& la investigaci$n de las necesidades de los clientes& incluida la planificaci$n de las actividades de gesti$n financiera& la investigaci$n de las .ltimas t(cnicas de cultivo& gesti$n de los riesgos de 2a ilidades* 0oordinaci$n %a m's co2erente programa estrat(gico nacional para la investigaci$n agrcola y el desarrollo3 participaci$n m's activa de los inversores en investigaci$n& en cola oraci$n con proveedores de desarrollo de los programas de investigaci$n del tra ajo& una mayor coordinaci$n de las actividades de investigaci$n a trav(s de las industrias& organi#aciones de investigaci$n y de cuestiones& y la inversi$n en capital 2umano para asegurar Una mano de o ra cualificada piscina de la investigaci$n personal en el futuro1* 4ecnologa %investigaci$n& la adopci$n& productividad& gen(ticamente modificados %56*& los cultivos& las inversiones* Agua %los derec2os de acceso& el comercio de agua& suministro de agua para los resultados am ientales& la asignaci$n de riesgo en respuesta a la reasignaci$n de agua de consumo para uso am iental& la conta ilidad para el a astecimiento y distri uci$n de agua* 0uestiones de acceso a los recursos %gesti$n de la vegetaci$n nativa& la protecci$n y la mejora de la iodiversidad& la sosteni ilidad de los recursos productivos agrcolas& terrateniente responsa ilidades*1

La reduccin de la pobreza [editar] 7a agricultura sigue siendo el mayor contri uyente individual a los medios de su sistencia de los 89: de los po res del mundo que viven en las #onas rurales1 Alentar el crecimiento de la agricultura& por lo tanto& es un aspecto importante de la poltica agrcola en el mundo en desarrollo1 Adem's& un reciente documento de perspectivas de Recursos Naturales por el /nstituto de ;esarrollo de Ultramar descu ri$ que una uena infraestructura& la educaci$n y los servicios de informaci$n eficaces en las #onas rurales eran necesarios para mejorar las posi ilidades de la agricultura de los po res1 Bioseguridad [editar]

Artculo principal! +ioseguridad 7as preocupaciones de ioseguridad frente a la agricultura industrial se ilustra a trav(s de! 7a amena#a a las aves de corral y los 2umanos de infecci$n por virus <9N=& posi lemente causado por el uso de vacunas para animales 7a amena#a para el ganado y los seres 2umanos de la encefalopata espongiforme ovina %EE+*& posi lemente causados por el antinatural alimentaci$n de ganado ovino para minimi#ar los costos de > la amena#a a la industria se eneficia de enfermedades como la fie re aftosa y la enfermedad de los ctricos can,er que la glo ali#aci$n 2ace cada ve# m's difcil de contener1 Gripe aviar [editar] El uso de vacunas para animales puede crear nuevos virus que matan a las personas y causar pandemia de gripe amena#as1 <9N= es un ejemplo de que esto podra 2a erse producido ya1 ?eg.n el 0;0 artculo <9N= 7os rotes de influen#a y En#o$tica por Ro ert 51 @e ster et1 Al1! A7a transmisi$n de alta patogenicidad <9N= de las aves de corral dom(sticas con las aves acu'ticas migratorias de vuelta& en el oeste de 02ina 2a aumentado la difusi$n geogr'fica1 7a propagaci$n del virus <9N= y su posi le reintroducci$n de las aves de corral dom(sticas aumentan la necesidad de uenas vacunas1 ;e 2ec2o& la causa fundamental ;e la continua amena#a de una pandemia de <9N= pueden ser el modo en que la patogenicidad de los virus <9N= est' enmascarado por la coBcirculan los virus de la gripe o mala agrcolas vacunas1 A[C] doctor Ro ert @e ster e)plica!A ?i un uen uso de vacunas puede prevenir la transmisi$n ;entro de las aves de corral y para los seres 2umanos1 "ero si 2an estado usando vacunas a2ora [en 02ina] para varios a-os& Dpor qu( e)iste tanto la gripe aviarE No es malo que para la vacuna contra la enfermedad en las aves& pero el p'jaro que pasa pooping de virus y 6antenerla y cam iarla1 > creo que esto es lo que est' pasando en 02ina1 4iene que ser1 O no 2ay suficiente vacuna que se utili#a o 2ay de ajo de la vacuna que se use1 "ro a lemente am as cosas1 No es s$lo 02ina1 No puede culpar a 02ina por de ajo de las vacunas1 0reo que 2ay de ajo de las vacunas para la gripe en las aves de corral en todo el mundo1 A[F] En respuesta a las mismas preocupaciones& la agencia Reuters informa de <ong Gong e)perto en enfermedades infecciosas 7o @ingBlo, diciendo&A El 0uesti$n de las vacunas 2a de tener la m')ima prioridad A& y Hulie <all& responsa le de la O6? de respuesta a los rotes en 02ina& diciendo que 02ina podra ser la utili#aci$n de m'scaras de las vacunas el virus1A [9] 7a ++0 inform$ de que el ;r @endy +arclay& un vir$logo de la Universidad ;e Reading& Reino Unido& dijo! A7os c2inos 2an 2ec2o una vacuna asada en la gen(tica inversa con antgenos del virus <9N=& y se 2an de usarla1 No 2a 2a ido muc2as crticas de lo que 2an 2ec2o& porque 2an protegido a sus pollos en contra de la muerte por este virus& pero los pollos infectados todava& y entonces o tendr' la deriva B el virus muta en respuesta a los anticuerpos B y a2ora 2emos Una situaci$n en la que tenemos cinco o seis Asa oresA de <9N= fuera all1 Encefalopata espongiforme bovina [editar] Artculo principal! Encefalopata espongiforme ovina Encefalopata espongiforme ovina %EE+*& com.nmente conocida como Aenfermedad de las vacas locasA& es un mortal& enfermedad neurodegenerativa de ganado& que infecta por un mecanismo que sorprendi$ a los i$logos de su descu rimiento a fines del siglo IJ1 En el Reino Unido& el pas m's afectado& =8KJJJ ovinos fueron infectados y F&F millones de muertos como medida de precauci$n1 7a enfermedad puede transmitirse a los seres 2umanos que comen o in2alar material de las canales infectadas1 [Editar] en los seres 2umanos& lo que se conoce como la nueva variante de enfermedad de 0reut#feldtBHa,o %nvBE0H o la nueva E0H*& y en junio de IJJ8& 2a matado a =L9 personas En 5ran +reta-a& y seis en otra parte con el n.mero espera que aumente a causa de la enfermedad a largo perodo de incu aci$n1 Entre FLJJJJ y FMIJJJ animales infectados de EE+ 2a a entrado en la cadena alimentaria 2umana antes de los controles so re los despojos de alto riesgo se introdujeron en =KMK1 Un rit'nico investigaci$n so re la EE+ lleg$ a la conclusi$n de que la epidemia se de i$ a la alimentaci$n de ganado ovino& que son normalmente los 2er voros& los restos de otros ganado en forma de 2arinas de carne y 2uesos %<0<*& que caus$ el agente infeccioso de propagaci$n1 El origen de la propia enfermedad sigue siendo desconocida1 El cientfico actual es que la opini$n de protenas llamadas priones infecciosos desarrollados a trav(s de mutaci$n espont'nea& pro a lemente en la d(cada de =K8J& y e)iste la posi ilidad de que el uso de plaguicidas organofosforados aumento de la suscepti ilidad del ganado a la enfermedad1 El agente infeccioso es distintivo en el Altas temperaturas es capa# de so revivir& lo que contri uy$ a la propagaci$n de la enfermedad en 5ran +reta-a& que 2an reducido las

temperaturas utili#adas durante el proceso de renderi#ado1 [=J] Otro factor es la alimentaci$n de los suplementos de protena infectadas muy j$venes terneros en lugar de lec2e ;e sus madres1 La fiebre aftosa enfermedad [editar] Artculo principal! Nie re aftosa 7a fie re aftosa es una enfermedad altamente contagiosa ya veces fatal enfermedad viral de vacunos y cerdos1 4am i(n puede infectar a los ciervos& ca ras& ovejas& y otros $vidos animal iungulado con pe#u-as& as como los elefantes& ratas y eri#os1 7os seres 2umanos se ven afectados s$lo en muy raras ocasiones1 7a fie re aftosa se produce en gran parte del mundo& y si ien algunos pases se 2an visto li res de la fie re aftosa durante alg.n tiempo& su amplia gama de 2u(spedes y r'pida propagaci$n representan motivo de preocupaci$n internacional1 En =KKL& incluidas las #onas end(micas de Asia& Ofrica y partes de Am(rica del ?ur1 Am(rica del Norte& Australia& Nueva Zelanda y Hap$n 2an estado li re de fie re aftosa desde 2ace muc2os a-os1 7a mayora de los pases europeos 2an sido reconocidas como li res& y de los pases pertenecientes a la Uni$n Europea 2an dejado de vacunaci$n contra la fie re aftosa1 7a infecci$n con la fie re aftosa& la enfermedad tiende a ocurrir a nivel local& es decir& el virus se transmite a los animales sensi les a trav(s de contacto directo con los animales infectados o contaminados con plumas o de los ve2culos utili#ados para el transporte de ganado1 7a ropa y la piel de los manipuladores de animales& como los agricultores& el agua estancada& y el loc de notas sin cocer los alimentos y piensos que contengan suplementos de los productos animales infectados puede al ergar el virus tam i(n1 7as vacas tam i(n pueden coger la fie re aftosa desde el semen de toros infectados1 7as medidas de control incluyen la cuarentena y destrucci$n de ganado infectado& y la pro2i ici$n de las e)portaciones de carne y otros productos de origen animal a pases no infectados con la enfermedad1 ;e ido a la fie re aftosa rara ve# infecta a los seres 2umanos& pero se propaga r'pidamente entre los animales& se trata de una amena#a muc2o mayor para la industria de la agricultura que para la salud 2umana1 7os agricultores de todo el mundo pueden perder grandes cantidades de dinero durante una fie re aftosa epidemia& cuando un gran n.mero de animales son destruidos y los ingresos procedentes de la producci$n de carne y lec2e aje1 Una de las dificultades en la vacunaci$n contra la fie re aftosa es la enorme variaci$n entre& e incluso dentro de los serotipos1 No 2ay protecci$n cru#ada entre los serotipos %en el sentido de que una vacuna para un serotipo no proteger' contra cualquier otros* y adem's& dos cepas dentro de un serotipo pueden tener las secuencias de nucle$tidos que se diferencian tanto como el CJ: para un determinado gen1 Esto significa que las vacunas contra la fie re aftosa de e ser muy especficos a la cepa en cuesti$n1 7a vacunaci$n s$lo proporciona inmunidad temporal que dura de meses a a-os1 Citrus canker [editar] Artculo principal! 0itrus can,er 0itrus can,er es una enfermedad que afecta a las especies de ctricos que es causada por la acteria Pant2omonas a)onopodis1 7a infecci$n causa lesiones en las 2ojas& tallos y frutos de los 'r oles de ctricos& incluida la de lima& naranja y pomelo1 ?i ien no es perjudicial para los seres 2umanos& can,er significativos en la vitalidad de los 'r oles de ctricos& causando 2ojas y cada prematura de la fruta& una fruta infectada con can,er es seguro para comer& pero demasiado antiest(ticas para la venta1 7a enfermedad& que se cree que se origin$ en el sudeste de Asia& es muy persistente en que son esta lecidos en una #ona& por lo que es necesario que todos los 2uertos de ctricos a ser destruida para la erradicaci$n de la enfermedad1 Australia& +rasil y los Estados Unidos est'n sufriendo actualmente de can,er rotes1 7a enfermedad puede ser detectada en los 2uertos de frutas y por la aparici$n de lesiones1 7a detecci$n preco# es fundamental en situaciones de cuarentena1 7as acterias se reali#ar'n las prue as de patogenicidad inoculando m.ltiples especies de ctricos con la acteria1 Al mismo tiempo& otras prue as de diagn$stico %detecci$n de anticuerpos& de perfiles de 'cidos grasos& y los procedimientos gen(ticos usando "0R* se llevan a ca o para identificar la cepa particular can,er1

0itrus can,er rotes que se previene y gestionado de diversas maneras1 En los pases que no tienen can,er& la enfermedad est' impedido de entrar en el pas por las medidas de cuarentena1 En los pases con nuevos rotes& los programas de erradicaci$n que se inici$ poco despu(s de la enfermedad se 2a descu ierto 2an tenido ()ito& estos programas se asan en la destrucci$n de los 2uertos afectados1 0uando la erradicaci$n no 2a tenido ()ito y se 2a convertido en la enfermedad esta lecida& las opciones de manejo incluyen la sustituci$n de los cultivares suscepti les de ctricos con cultivares resistentes& la aplicaci$n de pulveri#aciones preventivas de co re asada en actericidas& y la destrucci$n de los 'r oles infectados y todos los que rodean los 'r oles dentro de un radio1 7a industria de ctricos es el mayor e)portador de fruta fresca de la industria en Australia1 Australia 2a tenido tres rotes can,er de los ctricos3 dos fueron erradicados con ()ito y uno est' en curso1 7a enfermedad se 2a encontrado en dos ocasiones durante el =KJJ en el 4erritorio del Norte y cada ve# que se erradic$1 ;urante el primer rote en =K=I& todos los 'r oles de ctricos al norte de la latitud =K Q ?ur fue destruida& teniendo == a-os para erradicar la enfermedad1 En IJJF& citrus can,er asi'tico fue detectado en un 2uerto en Emerald& Rueensland& y se cree que ?e 2an producido a partir de la importaci$n ilegal de plantas de ctricos infectados1 7os go iernos estatales y federales 2an ordenado que todos los 2uertos comerciales& no comerciales de todos los 'r oles de ctricos& y todos los 'r oles nativos de cal %01 glauca* en la vecindad de Emerald ser destruidos en lugar de tratar de aislar a los 'r oles infectados1 Instrumentos de poltica b sicos [editar] !ubvenciones [editar] Artculo principal! su sidios agrcolas 7os go iernos pagar su sidios para fomentar la producci$n nacional de un producto1 Esos su sidios son necesarios cuando un go ierno quiere alterar el li re mercado& los resultados en los mercados de productos1 7a transferencia de algunas su venciones a los costos de producci$n de los productores a las del go ierno& lo que permite la producci$n en el mercado por encima de los costos1 El efecto de los su sidios alimentarios Occidental CLJ mil millones de d$lares es a rumadora para reducir los precios mundiales1 ;urante d(cadas& el mundo 2a ganado C de s$lo la mitad del precio de mercado li re para la alimentaci$n& su principal producto1 0onsumo de las su venciones tam i(n puede utili#arse para alterar los mercados1 Una su venci$n compensa el consumo de una porci$n del precio de compra de un producto1 "recio controles [editar] "recio pisos o tec2os de fijar un precio mnimo o m')imo precio de un producto1 Alterar el control de los precios de li re mercado mediante el fomento de los resultados de un e)ceso de producci$n por un precio piso o so reBconsumo por un precio tope1 Barreras de importacin [editar] Un go ierno puede erigir arreras comerciales para limitar la cantidad de productos importados %en el caso de una 0uota 0ompartir* o promulgar las tarifas para aumentar el precio interno de los productos importados1 Estas arreras dar preferencia a los productores nacionales1 #b$etivos de la intervencin en el mercado [editar] !eguridad nacional [editar] Algunos sostienen que las naciones tienen un inter(s en asegurar 2ay suficiente capacidad de producci$n interna para satisfacer las necesidades internas& en caso de interrupci$n de suministro glo al1 /mportante dependencia de los e)tranjeros 2ace que los productores de alimentos de un pas estrat(gicamente vulnera le en caso de guerra& loqueo o em argo1 El mantenimiento adecuado permite que la capacidad interna de la autosuficiencia en alimentos que disminuye el riesgo de s2oc,s de oferta& de ido a los acontecimientos geopolticos1 "olticas agrcolas se pueden utili#ar para apoyar a los productores nacionales& ya que ganar nacionales e internacionales de participaci$n en el mercado1 Esto puede ser a corto pla#o manera de alentar una industria 2asta que sea lo suficientemente grande como para prosperar sin ayuda1 O puede ser un su sidio dise-ado para permitir un producto para competir con sus

competidores o la competencia e)tranjera1 Esto puede producir una ganancia neta de un go ierno a pesar de los costos de las intervenciones& ya que permite a un pas a fin de crear una industria de e)portaci$n o reducir las importaciones1 "roteccin del Ambiente y #rdenacin %erritorial [editar] 5ranja o tierras ociosas compone la mayora de la tierra en la mayora de los pases1 7as polticas pueden alentar a algunos usos de la tierra y no a otros en el inter(s de proteger el medio am iente1 "or ejemplo& las su venciones pueden concederse por particular de los m(todos de cultivo& forestaci$n& limpie#a de la tierra& o la reducci$n de la contaminaci$n1 La pobreza rural y el desempleo de socorro [editar] ?u vencionar la agricultura puede alentar a la gente a quedarse en la tierra y o tener algunos ingresos1 Esto podra ser relevante para un pas del tercer mundo con muc2os campesinos& pero tam i(n puede ser una consideraci$n a los pases m's desarrollados& como "olonia1 4ienen una muy alta tasa de desempleo& tanto las tierras agrcolas y conserva una gran po laci$n rural& el cultivo de alimentos para su propio uso1 7os controles de precios pueden ser utili#ados para ayudar a los ciudadanos po res1 6uc2os pases 2an utili#ado este m(todo de asistencia social que presta apoyo como alimentos aratos a los m's po res sin la necesidad de evaluar a la gente a darles ayuda financiera1 Agricultura ecolgica asistida [editar] 7a teora de la economa del ienestar sostiene que& en ocasiones& las actividades privadas pueden imponer costos sociales a los dem's1 7a agricultura industrial es ampliamente considerado para imponer costos sociales a trav(s de la contaminaci$n de pesticidas y la contaminaci$n por nitratos1 Adem's& la agricultura utili#a grandes cantidades de agua& un recurso escaso1 Algunos economistas argumentan que los impuestos de en ser co rados a la agricultura& o que la agricultura org'nica& que utili#a apenas pesticidas y e)periencias relativamente poco nitrato de escorrenta& de e alentarse con su venciones1 En los Estados Unidos& el L9: de los apro)imadamente =L&9 millones de d$lares en su sidios anuales fueron a la parte superior del =J: de los agricultores en el a-o IJJI de ido a las su venciones est'n vinculadas a ciertos productos 'sicos1 "or otra parte& la agricultura ecol$gica reci ido 9 millones de d$lares para ayudar en la certificaci$n > =9 millones de d$lares para la investigaci$n en un pla#o de 9 a-os1 Neria de las reglas del comercio para asegurar que los agricultores po res en las naciones su desarrolladas que producen principalmente para los cultivos de e)portaci$n no son e)plotados para que los agricultores locales en los pases en desarrollo de los tra ajos B que a oga por considerar la posi ilidad de un peligroso Acarrera 2acia el fondoA en el tra ajo agrcola y las normas de seguridad1 7os detractores se-alan que la mayora de la agricultura en los pases desarrollados es una producci$n de las empresas industriales %agroindustria*& que son apenas merecen simpata& y que la alternativa a la e)plotaci$n es la po re#a1 Argumentos contra la intervencin en el mercado [editar] &umping de los e'cedentes agrcolas es per$udicial para los agricultores mundo en desarrollo [editar] 0uando los pases ricos en su sidiar la producci$n nacional& el e)ceso de producci$n se suele dar al mundo en desarrollo como la ayuda e)tranjera1 Este proceso elimina el mercado interior para los productos agrcolas del mundo en desarrollo& porque los productos se pueden o tener de forma gratuita desde las agencias de ayuda occidentales1 En las naciones en desarrollo& donde estos efectos son m's graves& los peque-os agricultores ya no poda pagar los insumos 'sicos y se vieron o ligados a vender sus tierras1 A0onsiderar la posi ilidad de un agricultor en 52ana que solan ser capaces de ganarse la vida cultivando arro#1 <ace varios a-os& 52ana fue capa# de alimentar y e)portar sus e)cedentes1 A2ora& las importaciones de arro#1 D;e d$ndeE 7os pases desarrollados1 D"or qu(E "orque es m's arato1 /ncluso si los costos de producci$n de arro# en el mundo desarrollado muc2o m's para producir el arro#& que no

tiene que o tener un eneficio de su cosec2a1 El go ierno le paga a crecer& para que pueda vender m's arato que el de 52ana Agricultor en 52ana puede1 > que los agricultores de 52anaE Sl no puede alimentar a su familia nunca m's1 A%7yle Tanclief& e) 6inistro de Agricultura de 0anad' [=KK8BIJJC]* ?eg.n el /nstituto de "oltica Agrcola y 0omercial& ma#& soja& algod$n& trigo y arro# son vendidos por de ajo del costo de producci$n& o en pr'cticas de dumping1 ;umping tarifas son de apro)imadamente cuarenta por ciento para el trigo& veinte y cinco y treinta por ciento para el ma# %ma#*& apro)imadamente el treinta por ciento para la soja& cincuenta y siete por ciento para el algod$n& y apro)imadamente el veinte por ciento para el arro#1 "or ejemplo& el trigo se vende por cuarenta por ciento por de ajo del coste1 ?eg.n O)fam& A?i las naciones desarrolladas eliminado programas de su sidios& el valor de las e)portaciones de la agricultura en los pases menos desarrollados aumentar' un IF:& m's un 9&9: adicional de los aranceles de equili rio1111 E)portadores de EE1UU1 pueden ofrecer para la venta de e)cedentes a precios alrededor de la mitad El costo de producci$n& la destrucci$n de la agricultura local y la creaci$n de un mercado cautivo en el proceso1 A El li re comercio a oga por el deseo de la eliminaci$n de todos los mecanismos que distorsionan el mercado %su sidios& aranceles& normas*& y sostienen que& al igual que con el li re comercio en todos los 'm itos& esto se traducir' en eneficio total para todos1 Esta postura es particularmente popular en las naciones e)portadoras agrcolas competitivos tanto en el mundo desarrollado y en desarrollo& algunos de los cuales se 2an agrupado en el 5rupo de 0airns vest ulo1 0anad' del ;epartamento de Agricultura estima que las naciones en desarrollo se eneficiaran por alrededor de U F mil millones anuales en caso de los su sidios en el mundo desarrollado se redujeron a la mitad Independencia agrcola [editar] 6uc2os pases no poseen la suficiente comida para alimentar a sus propias po laciones1 Estas naciones tienen que comprar alimentos de otros pases1 "recios m's ajos y alimentos gratuitos ayudan a salvar la vida de millones de personas muriendo de 2am re& a pesar de la cada en las ventas de alimentos de los agricultores locales1 Una naci$n en desarrollo podran utili#ar los nuevos m(todos de cultivo para la mejora de producir m's alimentos& con el o jetivo final de la alimentaci$n de su naci$n sin ayuda e)terna1 Nuevos m(todos de invernadero& 2idrop$nico& fertili#antes& R V O Agua procesadores& los cultivos 2 ridos& de r'pido crecimiento de 'r oles de r'pido 2 rido som ra& control de la temperatura interior& el invernadero o la tienda de campa-a de aislamiento& la construcci$n aut$noma jardines& l'mparas de sol& mylar& ventiladores& y otros arata tecnologa ?e puede utili#ar para cultivar en tierras anteriormente unara le& como rocosas& monta-as& el desierto& e incluso de las tierras 'rticas1 6's alimentos pueden ser cultivadas& la reducci$n de la dependencia de otros pases para la alimentaci$n1 ?ustituci$n de cultivos tam i(n pueden 2acer las naciones agrcolas independientes1 El a#.car& por ejemplo& proviene de la ca-a de a#.car importada de la "olinesia1 En lugar de comprar el a#.car de la "olinesia& una naci$n puede 2acer que el a#.car de remolac2a a#ucarera& la savia de arce& o edulcorante de stevia planta& de mantenimiento de los eneficios que circulan en la economa de la naci$n1 ;e papel y la ropa se puede 2acer de c'-amo en lugar de los 'r oles y el algod$n1 4ropical alimentos no crece en muc2os lugares en Europa& sino que crecer'n en invernaderos aislados o tiendas de campa-a en Europa1 ?oja planta de celulosa puede reempla#ar de pl'stico %ela orado de petr$leo*1 7emon aceite puede sustituir el aceite de lu ricaci$n de autom$viles1 Etanol a partir de residuos agrcolas o aceite de c'-amo pueden sustituir a la gasolina1 Rainforest medicina plantas cultivadas localmente puede reempla#ar muc2os medicamentos importados1 Esta es la ra#$n por 42omas Hefferson dijo que lo mejor que puede 2acer por su pas est' creciendo una nueva especie de cultivo1 ?uplentes de los cultivos comerciales& como el a#.car y el aceite de sustituciones& permitir que el agricultor para ganar m's dinero en el mercado real& la reducci$n de la dependencia del agricultor so re las su venciones en los pases desarrollados y las naciones en desarrollo "recios de (ercado [editar]

El costo para los consumidores de los productos agrcolas se incrementa& ya sea a trav(s de transferencias de rique#a oculta a trav(s del go ierno& o el aumento de los precios en el nivel de consumo& como para el a#.car y el man en los EE1UU1 Esto 2a dado lugar a distorsiones del mercado& como los procesadores de alimentos usando jara e de ma# de alta fructosa como sustituto del a#.car1 Hara e de ma# de alta fructosa puede ser un aditivo alimentario poco saluda le& y& de los precios del a#.car no son infladas por decreto del go ierno& el a#.car sera mejor que el jara e de ma# de alta fructosa en el mercado1 #rganizacin (undial del Comercio Acciones [editar] En a ril de IJJF la O60 dictamin$ que de C mil millones de d$lares EE1UU1 en su venciones al algod$n violan los acuerdos comerciales y que casi el 9J: de la UE las e)portaciones de a#.car son ilegales1 En =KK8BIJJC& las e)portaciones de algod$n EE1UU1 est'n su vencionados en un promedio del FM:1 7a Organi#aci$n 6undial del 0omercio %O60* 2a e)trado los compromisos del 5o ierno de Nilipinas& por lo que es inferior arreras a la importaci$n a la mitad de sus niveles actuales durante un lapso de seis a-os& y que permite de manera dr'stica en el aumento de la competencia de los pases industriali#ados y fuertemente su vencionados de los sistemas agrcolas y de Am(rica del Norte Europa1 Un reciente informe de O)fam estima que el promedio de ingresos de los 2ogares de agricultores de ma# se reducir' en 2asta CJ: a lo largo de los seis a-os de importaciones aratas procedentes de los EE1UU1 re ajar los precios en los mercados locales1 El informe calcula que& en ausencia de restricciones al comercio& el ma# su vencionado EE1UU1 podran ser comerciali#ados a menos de la mitad del precio del ma# cultivado en la isla filipina de 6indanao& y que los medios de vida de 2asta medio mill$n de filipinos agricultores de ma# %del total de =&I millones* se encuentran ajo amena#a inmediata1 Un economista escri e! A6uc2os programas se administran sin atender demasiado a su impacto distri utivo1 No de e sorprenWdernos entonces cuando estos programas evidencian consecuenWcias distri utivas indesea lesA1 0iertamente no de emos sorWprendernos& pero por otras ra#ones1 Es arrogante creer que el descuido del analista en las cuestiones distri utivas sea algo meWnor& comparado con el comportamiento de otros jugadores en el juego de las polticas1 Es m's& la ra#$n de que las consecuencias distri utivas sean tan indesea les es precisamente porque alguien el poltico presta toda la atenci$n al impacto distri utivo1 7as polticas con consecuencias indesea les se aprue an no por ignoWrancia& sino por una com inaci$n de conocimiento y apata! el coWnocimiento de los pocos que sa en que se pueden eneficiar susWtancialmente con dic2a distri uci$n& y que presionan entonces fuertemente por AsuA programa& y la apata de los muc2os que paWgan por (l y para quienes el costo es individualmente tan peque-o que no vale la pena 2acer mayores esfuer#os para oponerse al proWgrama1 ;e 2ec2o& los perdedores pueden incluso apoyar el proWgrama a cam io del apoyo de los ganadores para otro programa %con otro conjunto distinto de consecuencias distri utivas indeseaW les* que a su ve# los eneficie1 7a atenci$n del poltico al impacto distri utivo no refleja una preocupaci$n por la equidad& sino precisamente lo opuesto1 El inWter(s del poltico en la distri uci$n es estrictamente localista& mientras que el del analista es meramente te$rico1 El inter(s del poltico es& no o stante& una respuesta a las realidades del interjuego de las fuer#as polticas& los conflictos entre grupos y la luc2a por o tener la generosidad del go ierno1 No es de e)tra-ar entonWces que los intereses del poltico logren ser dominantes en el proWceso decisorio ni que las consecuencias distri utivas sean tan opuestas al designio declarado1 /N?U6O?& RE?U74A;O? > +ENEN/0/O? Una premisa 'sica del an'lisis de polticas es que los resulWtados de una poltica p. lica son la ase m's adecuada para evaWluar sus logros1 El aprendi# de analista de e estar siempre penWdiente de no usar equivocadamente los insumos como medida de los eneficios del programa1 7os eneficios se pueden evaluar correctamente s$lo a partir de cu'nto se o tiene de un programa y no de cu'nto se invierte en (l1 "ara evaluar& por ejemplo& los programas de la 6arina de los Estados Unidos& un analista no toma en cuenta o pondera el n.mero de marineros& arcos& avioWnes y misiles& sino que eval.a la capacidad de la 6arina para lleWvar a ca o varias misiones como salvamentos& asalto anfi io a playas& ataques a(reos y detecci$n y destrucci$n de su marinos en una variedad de escenarios1 En contraste& el poltico frecuentemente encuentra que& para sus prop$sitos& los insumos proporcionan la medida adecuada de los eneficios del programa1 "ara el analista& por ejemplo& los eWneficios de los

programas militares son los resultados %la seguriWdad nacional*& pero la cuesti$n central para un poltico es sa er qu( tanta ganancia y empleo arrojan a sus electores %no 2ay que olvidarse de la distri uci$n* los distintos tipos y niveles de gastos militares1 El poltico puede sentirse o ligado a defender el sisteWma (lico de su preferencia en t(rminos de defensa nacional %reWsultados*& pero su evaluaci$n frecuentemente se asa en d$lares y empleos %insumos*1 Esta diferencia de perspectiva ayuda a e)plicar la resistencia del poltico al presupuesto por programas1 "ara el analista& un presupuesto por programa ayuda muc2o en la toma de decisiones del gasto p. lico porque relaciona e)plcitamente los gastos con los resultados del programa1 "or ra#ones an'logas& al poltico le gusta el presupuesto por o jetivos& porque est' organi#ado en t(rminos de insumos1 El poltico y el analista prefieren respectivamente el formato presupuestal que ponga de relieve revele lo que perci en como eneficios del programa1 ;esafortunadamente& los pro lemas conceptuales& metodol$Wgicos y pr'cticos frecuentemente 2acen difcil definir& medir y preWdecir los resultados significativos de cualquier poltica1 En general es m's f'cil identificar los insumos que los resultados1 Evaluar un sistema (lico en t(rminos de las ganancias y los empleos produWcidos es muc2o menos difcil que evaluarlos en t(rminos de su contri uci$n %marginal* a la seguridad nacional1 "or lo tanto& el analista necesita estar alerta ante la tendencia 2umana de creer que los insumos son una e)presi$n adecuada de los eneficios1 En su ya cl'sico artculo so re AAn'lisis de sistemas y proceso polticoA& Hames R1 ?c2lesinger esta lece que uno de Alos lineaWmientos del an'lisis de sistemasA es lograr que los an'lisis y las deWcisiones de asignaci$n de recursos se orienten 2acia categoras de resultados m's que de insumos& pero advierte que Aen el mundo real de la decisi$n poltica es e)traordinariamente difcil privileWgiar los resultados m's que los insumosA1 No o stante& menos de una d(cada despu(s& el mismo ?c2lesinger no pudo evitar la tramWpa1 En un esfuer#o por documentar Ael desequili rio de la alan#a militarA entre los Estados Unidos y la Uni$n ?ovi(tica& ?c2lesinWger cit$ varias Aestadsticas comparativasA& casi todas medidas de insumos! ;esde el a-o fiscal de =KLM& el n.mero de efectivos norteamericanos 2a disminuido en =19 millones de 2om res1 ActualWmente el n.mero es inferior en casi LJJ&JJJ 2om res con respecto al nivel e)istente antes de Tietnam1 > en casi 9JJ&JJJ 2om res con referencia al tiempo de Eisen2oXer111 En el a-o fiscal de =KLM la 6arina tena K8L arcos1 En el a-o fiscal de =K8L este n.mero se 2a reducido a FMC arcos111 ;esde =KLJ& el n.mero de efectivos militares sovi(ticos 2a crecido apro)iWmadamente de tres millones de 2om res a F1F millones& es deWcir& m's que el do le del conjunto militar de los Estados UniWdos1 7os sovi(ticos dedican al menos el =9 por ciento del producto nacional a actividades de defensa111 7a tasa de proWducci$n %sovi(tica* de aviones de guerra e)cede a la de la Nuer#a A(rea de los Estados Unidos en un factor de cuatro111 ?eg.n los c'lculos los sovi(ticos gastan m's que los Estados Unidos pr'cticamente en todas las categoras importantes1 ?e calcula que& en conjunto& los sovi(ticos gastan un F9 por ciento m's que los Estados Unidos en equivalentes de d$lar1 Asom rosamente& ?c2lesinger& el partidario del an'lisis& no 2ace el menor intento para comparar las capacidades y los resulWtados de las fuer#as militares sovi(tica y norteamericana1 7a decisi$n en favor de una poltica puede claramente seguir la definici$n de los eneficios del analista o del poltico1 0onsideWremos el pro lema 2ipot(tico del control de roedores dise-ado por Edit2 ?to,ey y Ric2ard Zec,2auser para ilustrar el an'lisis de costo eficiencia1 Una ciudad tiene 9JJ departamentos infestados de ratas& un tope financiero de =J JJJ d$lares y dos posi les proWgramas de control de roedores3 el m(todo A cuesta =JJ d$lares por departamento y es efica# en un KJ por ciento& el m(todo + cuesta s$lo FJ d$lares por departamento& pero es efica# en un 9J por ciento1 7a aritm(tica 'sica muestra que con el m(todo A la ciudad puede tratar =JJ departamentos y espera eliminar las ratas en KJ de las 9JJ unidades infestadas1 Usando el m(todo +& podr'n ser tratados I9J departamentos con el resultado previsi le de que las ratas ser'n eliminadas en =I9 de las 9JJ unidades1 ?i se sigue el criterio de los resultados& el n.mero de departamentos de los cuales se eliminan las ratas ofrece la medida de los eneficios del programa& por lo cual el analista de polticas claramente prefiere el m(todo +1 A2ora introdu#camos otro programa 2ipot(tico! el m(todo " cuesta s$lo IJ d$lares por unidad& pero es efica# s$lo en un =J por ciento1 ;ado que con el m(todo " s$lo podra esperarse eliminar las ratas de 9J unidades& el analista de polticas claramente lo coWlocara por de ajo del m(todo A y del +1 ?in em argo&

el poltico ve el pro lema de otra manera1 ?i se sigue el criterio de los insuWmos del programa& el n.mero de departamentos tratados ofrece la medida de los eneficios del programa1 En esta perspectiva& el m(todo A A eneficiaA s$lo a =JJ departamentos y el m(todo + A eneficiaA a I9J departamentos& mientras el m(todo " A enefiWciaA al total de las 9JJ unidades1 Esta lecidos los insumos como medida de los eneficios y dado el inter(s en la distri uci$n el poltico prefiere o viamente el m(todo "1 El analista& por supuesto& se urla del ra#onamiento del polWtico! AEl m(todo " s$lo ofrece uenas intenciones& no resultados1A "ero 2ay una cierta l$gica poltica& si no analtica& en la preferenWcia del poltico por el m(todo "& particularmente si se toman en cuenta sus incentivos profesionales1 ;e entrada& los resultados son muy difciles de predecir y s$lo se puede calcular la eficacia glo al de cada programa1 A2ora ien& cada conjunto de c'lculos de efiWciencia& enfrenta cierta incertidum re para determinar los resulWtados e)actos de cada uno de los tres programas %aunque& dado un modelo de pro a ilidad inomial& no muc2a*1 7a magnitud de los eneficios resultantes en cualquiera de los tres programas poWdra entonces ser cuestionada1 "or el contrario& los eneficios de los insumos pueden ser cuantificados con toda e)actitud1 4odava m's& perci ir y medir los resultados puede ser m's diWfcil que medir Yos insumos1 7a gente puede no sa er en cu'ntos departamentos de su cuadra se 2an eliminado las ratas& pero tenWdr' una idea muy clara de cu'ntos departamentos 2an sido trataWdos1 El organismo de control de ratas sa r' tam i(n e)actamente cu'ntos departamentos 2a tratado por toda la ciudad& aunque seis meses despu(s no pueda informar con e)actitud a las autoridades de cu'ntos departamentos se 2an erradicado las ratas como resulWtado directo del programa1 Ninalmente& 2ay cuestiones de distri uci$n y de equidad1 7os m(todos A y + son astante equitativos antes de que se 2aga un sorteo para decidir cu'l 2a itaci$n reci e el tratamiento& pues caWda casa tiene el 9J por ciento de pro a ilidades de reci irlo y I9 por ciento de pro a ilidades de que sus ratas sean eliminadas1 "eWro una ve# que se 2an seleccionado los departamentos sujetos al m(todo +& la mitad de ellos tiene un 9J por ciento de pro Wa ilidades de que se eliminen los roedores y la otra mitad no tiene ninguna1 0on el m(todo "& sin em argo& cada departamento tiene un =JJ por ciento de pro a ilidades de reci ir el tratamiento y de esta manera tiene siempre la misma oportunidad aun si s$lo del =J por ciento de que sus ratas sean eliminadas %aunque nunca se acus$ de que 2u iera 2a ido trampa en el sorteo& en general a la gente le pareci$ injusto*1 El poltico tendr' menos pro lemas para e)plicar su apoyo a un programa con s$lo =J por ciento de pro Wa ilidades de eliminar las ratas& que para e)plicar el apoyo a un programa que trate s$lo a la mitad de los departamentos1 Aun cuando el programa que preferido por el poltico sea el menos efiWca#& lo apoya la l$gica poltica que puede f'cilmente derrotar a los argumentos analticos1 Aunque este ejemplo es hipottico, los valores y conductas que ilustra son bastante reales. En el ;epartamento de Agricultura de los Estados Unidos& inWforma 02arles 71 ?c2ult#e& 2ay un su programa llamado ZcapaciWdad de producci$n agrcola[& que cu re las actividades que uscan incrementar la eficiencia y la productividad de las granjas1 AlguWnas de las actividades de este su programa son tareas de investiWgaci$n& tales como el control de plagas o la investigaci$n para meWjorar las semillasA1 "ara el analista& el eneficio de este programa se mide por el aumento de la capacidad productiva de la agricultura norteameriWcana1 ?c2ult#e nota& sin em argo& que los comit(s de asignaci$n de recursos del 0ongreso rindan los fondos operativos Aa cientos de peque-as estaciones de investigaci$n agrcola sa iamente disWpersas por todo el pas estaciones que frecuentemente son demaWsiado peque-as para ser eficientesA1 0on la eficiencia como criterio decisivo y los resultados como medida de eneficio& el analista de polticas a menudo concluye que es mejor concentrar los recursos1 En efecto se ma)imi#an los resultados eneficios totales al concentrar los insumos donde las ganancias marginales sean mayores1 En contraste& con un inter(s en la distri uci$n y el insumo como medida de los eneficios& el poltico prefiere dispersar los recursos ampliamente1 7a distri uWci$n de los insumos eneficios puede ser ma)imi#ada al asignarlos donde no 2ay ninguno1 Esto resulta en lo que ?c2ul#e llama Ael intercam io funcional de favores polticosA!

Es difcil llevar a ca o programas& particularmente los de inversi$n p. lica& cuando apuntan a resolver un pro lema especfico y geogr'ficamente delimitado1 7os programas de inversi$n federal& dise-ados para resolver los pro lemas especficos de las ciudades del interior& suelen e)tenderse con reformas del congreso 2asta incluir las 'reas rurales1 A su ve#& los proWgramas compro adamente .tiles para enfrentar necesidades rurales especficas son e)tendidos 2asta incluir 'reas metropoWlitanas111 El actual proceso legislativo& al presentar las propuesWtas de la administraci$n en paquete& favorece el intercam io de favores en proyectos sin salirse de las lneas funcionales1 El programa de 0iudades 6odelo& ideado como un e)periWmento para conocer el impacto que resulta de la concentraci$n de recursos en arrios peque-os de unas pocas ciudades& termin$ por e)tenderse a todas las ciudades importantes1 7os go ernadores del Noreste& celosos de los fondos que se dedica an a proyectos de irrigaci$n del 'rido Oeste y a la transformaci$n de ciudades suWre-as en puertos& no e)igieron que se pusiera fin a estos proyectos in.tiles e impractica les1 7o que e)igieron fue que los recursos fiWnancieros se e)tendieran a los proyectos 2idr'ulicos con el fin de reconstruir su propio sistema de agua descuidado y maltrec2o1 Atenemos que conseguir para el Este algo del arril sin fondo de las polticasA& dijo un asesor gu ernamental1 En el juego de las polticas& el inter(s del poltico en la distriW uci$n y los insumos se impone por lo general al inter(s del anaWlista en la eficiencia y los resultados11 0O?4O? <UN;/;O? "ara el analista de polticas& los Acostos 2undidosA no cuentan1 7as o ligaciones en que se 2a incurrido& sean pagos ya 2ec2os o compromisos irrevoca les de pagos futuros& no son recupera les& no importa qu( alternativa se elija1 "or consiguiente& para el anaWlista& los .nicos costos que cuentan en un proyecto son los costos de oportunidad& estimados seg.n el valor de cualquiera de las oportunidades futuras a las que se 2a renunciado por tener que completar el proyecto1 7os costos 2undidos representan oportuniWdades perdidas y aunque& vistas de lejos& pudiera uno arrepentirse de la decisi$n de 2a er comprometido esos costos %y por ende de 2a er perdido varias oportunidades*& ya es demasiado tarde para 2acer algo al respecto1 7os polticos sin em argo tienen una actitud diferente1 > el analista termina por justificarlos1 6elvin "rice& congresista de los Estados Unidos& argumenta a contra la propuesta de dar por terWminado el proyecto de construcci$n del avi$n nuclear! ANo se enWtiende por qu( el ;epartamento de ;efensa no contin.a con el proyecto de construir un avi$n despu(s de 2a er 2ec2o una inverWsi$n tan cuantiosaA1 Nic, 5alifiana,is& otro miem ro del 0ongreWso& tam i(n protest$ cuando el ?ervicio Nacional de "arques inWterrumpi$ su programa de control de la erosi$n en 0a o <atteras! A6e parece que estamos por perder la inversi$n que 2a amos 2ec2oA1 Otro ejemplo es la construcci$n del 0entro Nacional de TisitanWtes en @as2ington& ;101 que 2a a seguido adelante precisamente por el deseo de los polticos de justificar los costos irrecupera les1 Un miem ro del 0ongreso lo considera a Auna verg\en#a para la comunidad111 es pr'cticamente in.tilA1 Otro confesa a que era Aun desastre111 una pena verloA1 ?in em argo& am os esta an de acuerWdo en terminar la construcci$n1 D"or qu(E "orque ya se 2an gasWtado F9 millones de d$lares1 AEl pro lema es que est' a2A& e)plic$ Elliott <1 7evitas presidente del consejo de administraci$n del ?u comit( de la 0amara para Edificios y "arques ". licos& del que dependa el 0entro de Tisitantes1 A;e emos terminarlo o deWjarlo como un monumento a lo malo que puede ser el go ierno1A As que& en mayo de =K8K& el comit( vot$ en favor de autori#ar otros CK millones1 ?in em argo& los costos 2undidos pueden proporcionar al anaWlista informaci$n .til1 ?i se de en restar los costos irrecupera les del gasto total fijo& entonces mientras mayores sean los costos 2unWdidos& menos recursos se necesitan para completar el proyecto y m's sentido tendr' terminarlo1 ?in em argo& si unos costos 2unWdidos muy grandes implican un gasto total creciente& superior muy significativamente a la estimaci$n original& entonces los costos 2undidos muy grandes son muy importantes no s$lo por lo que reWvelan acerca de los gastos ya invertidos en el proyecto& sino por lo que implican en gastos futuros necesarios para completarlo1

As& al evaluar un proyecto& el analista compara los costos reWmanentes con los eneficios remanentes1 Antes de que se 2aya 2eWc2o nada& todos los costos y los eneficios son remanentes1 "ero ya que la mayor parte de los eneficios no se lograr'n antes de que sea completado el proyecto& mientras que la mayor parte de los costos se 2an ya comprometido& la proporci$n de los eneficios remanentes respecto de los costos remanentes su ir' al ir avanW#ando el tra ajo1 "or lo tanto& a causa de los costos 2undidos& freWcuentemente tiene sentido completar proyectos a medio terminar& aun si en retrospectiva es o vio que el proyecto no tena sentido desde un principio1 A2ora ien& aun en el caso de que el an'lisis del proyecto a medio terminar revele que los costos remanentes e)ceden a los eneficios remanentes& el poltico de polticas puede muy ien preferir que se complete el proyecto1 En =K88& por ejemplo& la administraci$n 0arter emprendi$ la reevaluaci$n de treinta y dos proyectos 2idr'ulicos1 ;espu(s de 2acerse los estudios& se recoWmend$ seguir adelante con nueve proyectos Asin modificaci$nA& aun cuando se 2a a calculado que la proporci$n de los eneficios remanentes respecto de los costos remanentes era menor que =1J en oc2o de los nueve proyectos1 Un proyecto %7yman& en @yoming* esta a completo en dos terceras partes& pero tena una proporci$n de eneficios remanenWtes a costos remanentes de s$lo J191 Entre los Afactores de deciWsi$nA& la administraci$n 0arter consider$ Ael porcentaje de terminaci$n del proyecto %los costos 2undidos del proyecto* y el 2ec2o de que la compensaci$n en t(rminos de riego dependa de la terminaci$nA1 Un funcionario del ;epartamento del /nterior de los Estados Unidos& al pregunt'rsele por qu( los oc2o proyecWtos en que la proporci$n de eneficios remanentes a costos reWmanentes era menor que =1J no 2a an sido completados& sigui$ insistiendo en que esta an Ademasiado adelantadosA1 Un ayuWdante de la 0asa +lanca e)plica a& AEs un pro lema de e)pectaWtivas111 7a gente tiene derec2o a esperar que el go ierno federal termine lo que empie#aA1 7a presa 4ellico de la 4ennessee Talley Aut2ority ofrece un .ltimo ejemplo1 Adem's del infame asunto del snail darter %pe# de agua dulce*& no tena sentido desde la perspectiva del analista terminar el proyecto1 D"or qu(E "orque los costos e)cedan por muc2o los eneficios que se o tendran& costos que incluan C91I millones de d$lares en costos de capital perdido y FJ millones en costos de oportunidad por la muy valiosa tierra de siem ra que se inundara si se termina a la presa1 7a 7ey de las Especies en "eWligro de =K8C 2a a sido reformada en =K8M para crear el 0omit( de las Especies en "eligro con o jeto de introducir e)enciones& si %entre otras cosas* los eneficios de un proyecto resulta an claraWmente superiores a la alternativa que contempla a la posi ilidad de salvar una especie animal1 0omo los eneficios netos de 4ellico eran negativos& claramente la opci$n de continuar era inferior a la alternativa de no 2acer nada& ra#$n por la cual el comit( decidi$ no otorgar la e)enci$n1 ?in em argo& con =JC millones ya inverWtidos en el proyecto& los polticos presionaron para que se completara1 Argumenta a el senador <oXard +a,er de 4enWnessee1 A>o simplemente no puedo quedarme tranquilo al ver que se insulta al sentido com.n& al ver que se decide detener la consWtrucci$n de una presa que esta a virtualmente terminada antes de que la ley %de las especies en peligro* 2u iera sido apro ada y antes de que se 2u iera descu ierto el famoso pescadoA1 Adem's del acento en los resultados m's que en los insumos& otro de los Aprincipios guas del an'lisis de sistemasA de Hames ?c2lesinger es Aevitar las t(cnicas que conducen sin pensarlo a compromisos indeseados que resultan en enormes gastosA1 ?in em argo& Dpor qu( tendran que ser eficaces estas t(cnicasE "or el deseo de justificar los costos 2undidos1 El ra#onamiento puede parecer circular& pero raramente es perci ida la circularidad1 0on su inter(s en la distri uci$n& el poltico usca proporcionar eneWficios al mayor n.mero posi le de sus electores1 A2ora ien& dada la dificultad de poder distri uir eneficios a todos con resultados tangi les %de ido a que es necesario concentrar recursos para o tener tales resultados*& es m's f'cil distri uir r'pida y e)tensaWmente los insumos1 Aun con recursos limitados& todos pueden o Wtener algunos pocos pero reales eneficios de insumos1 7os eneWficios de resultados o productos vienen inmediatamente despu(s porque de otra manera los insumos iniciales [2undidos[ se 2a ran desperdiciado1 "ara el analista el costo 2undido es una varia le econ$mica& pero es tam i(n una varia le poltica3 indica cu'nto del prestigio del go ierno y de sus funcionarios m's importantes est' invertido en el proyecto1 El costo 2undido proporciona una medida del poWder y una medida de las e)pectativas de la ciudadana que se eWneficiar' si se completa la empresa1 Allen ?c2ic, escri e& Alo que la economa desec2a como costo irrecupera le& la poltica lo preWmia como inter(s creadoA1 ?i los costos 2undidos son suficienteWmente cuantiosos& ya sea en t(rminos a solutos o porcentuales& el poltico apoyar' la terminaci$n del proyecto1 A

E7 /6"ERA4/TO ;E7 E7E04ORA;O 7as diferencias entre el analista y el poltico pueden originarse en la indiferencia del analista a las comunidades electorales orgaWni#adas y a la devoci$n del poltico 2acia ellas1 El poltico usca satisfacer los AdeseosA e)plcitamente e)presados de la gente3 el analista se ocupa de lo que la gente AnecesitaA[ El analista no cree que sea necesario que los individuos se organicen para mostrar que una poltica es desea le3 el poltico cree que eso asta11 ?to,ey y Zec,2auser resumen ien la visi$n del mundo del analista! Una de las grandes virtudes del enfoque costo eneficio es la de tomar en cuenta los intereses de los individuos que est'n mal organi#ados o menos involucrados1 Esto contrasta con la mayora de los procedimientos de las decisiones polticas1 En la perspectiva analtica& los proyectos cuyos eneficios no soW repasen sus costos no son desea les& aun cuando los impulsen poderosos grupos de intereses1 7os eneficios y costos que se acumulan para todos los constructores de la carretera& los ecologistas& la Agente menorA& los usuarios y los prestadores de servicios& los contri uyentes ser'n contados so re una ase de d$lar por ca e#a1 El an'lisis de costo eneficio es una meWtodologa con la cual uscamos o tener eficiencia y tiene como resultado limitar los desvaros del proceso poltico1 7a virtud del an'lisis es que ignora la influencia distorsionaWdora de los grupos organi#ados1 "ero esto es una responsa iliWdad1 7a indiferencia del analista ante las comunidades de elecWtores parecera suponer que no e)isten intereses organi#ados capaces de ampararse frente a las conclusiones del an'lisis y de conseguir el apoyo en la arena poltica donde se toman las deciWsiones de polticas1 0on regularidad inquietante lee uno en la liWteratura del an'lisis poltico enunciados como Ala resistencia poWltica a la propuesta fue su estimada& desafortunadamenteA1 7a indiferencia del analista a las comunidades electorales y a los arreglos e)istentes que las crearon y las apoyan ayuda a e)plicar por qu( los analistas a menudo no ven la magnitud de la oposici$n que& muy predeci lemente& desafiar' cualquier intento de cam iar estos arreglos y por qu( a menudo no sa en qu( 2acer para vencer o aplacar a los opositores1 ))* La poltica+ el an lisis y la influencia 7os analistas& aun si no les gusta o no lo aceptan& son jugadores polticos en el juego de las polticas1 7os polticos usar'n sus an'Wlisis para apoyar u oponerse a determinadas propuestas polticas1 Es m's& si los polticos no usan los an'lisis de alguna manera ya sea para tomar o para justificar decisiones & las la ores del analisWta ser'n intrascendentes1 En realidad& los polticos tienen varios incentivos para acercarWse al an'lisis de polticas1 "ueden usar el an'lisis para adoptar meWjores decisiones polticas& pueden temer quedar a merced de un analista cuyo estudio no comprendan& o pueden tener la esperan#a de emplear el an'lisis para refor#ar sus propias opiniones1 As& los polticos contratar'n personal analtico y uscar'n la asesora de analistas e)ternos1 > algunos tratar'n de usar el an'lisis para legiWtimar sus programas favoritos manipulando sutilmente los m(toWdos del an'lisis %por ejemplo esta lecer una tasa de descuento a Wsurdamente aja* para inclinar en su favor las conclusiones del an'lisis1 ;e manera similar& los analistas necesitan acercarse m's al traW ajo de los polticos1 0omo dice un ayudante del 0ongreso& Alos analistas no sa en realmente qu( presiones tenemos los polticos1 > no les importa1 Otro escri e! 111 con frecuencia& el an'lisis de sistemas no tiene importancia en la toma de decisiones polticas porque los analistas de sisWtemas no sa en qu( es lo que cuenta para los decisores1 El an'lisis ser' m's .til en la medida en que los analistas entienWdan mejor los conte)tos de la toma de decisiones y realicen su tra ajo con este entendimiento111 7os analistas polticos van a requerir un mejor conocimiento de la poltica& a menos que quieran ser mercenarios de los patroWcinadores polticos& sin importarles apoyar la poltica de qui(n sea& y a menos que deseen que sus principios analticos sean manipuWlados sin el menor escr.pulo1 El motivo puede ser defensivo u ofensivo evitar que se 2aga un mal uso de su an'lisis& o lograr que sus voces analticas sean mas influyentes pero los analistas tendr'n que volverse m's capaces polticamente1

DNO ?E 0A+/7;EA EN "RO ;E 7A EN/0/EN0/A] Nrecuentemente los economistas que se adentran en el munWdo poltico se quejan de que no e)iste un ca ildeo en pro de la eficiencia1 El prop$sito de cualquier grupo de inter(s es aseguWrar eneficios amplios y directos para sus miem ros1 > los eneWficios de la eficiencia& aunque amplios en conjunto& los perci en los miem ros de la sociedad como peque-os e indirectos1 Rue no e)ista una organi#aci$n para ca ildear en los palacios de goW ierno de los estados y en los ayuntamientos de las ciudades en favor de los eneficios de la eficiencia econ$mica general no es sorprendente1 ?$lo el analista m's ingenuo puede esperar que la alternativa que (l 2a demostrado como la m's eficiente sea la que va a ser defendida autom'tica y entusiastamente en la arena poltica1 Aun as& 2ay esperan#a1 Aunque sea imposi le construir una organi#aci$n permanente para apoyar la eficiencia econ$mica geWneral& puede ser posi le movili#ar una coalici$n temporal para oponerse a la ineficiencia especfica1 0uando 2ay alg.n programa ineficiente& seguramente 2ay alg.n grupo que de e estar o teWniendo eneficios que e)ceden sus propios costos %de otra manera no 2a ra apoyo poltico para la ineficiencia* y& en consecuencia& el e)ceso neto de costos para el resto de la sociedad de e ser a.n mayor que el calculado para el programa en particular1 Algunos %seguramente la mayora* est'n pagando las cuentas y reci iendo pocos %o ningunos* eneficios1 7a tarea poltica es identificar qui(nes pagan los costos netos& despertar su enojo& motivarlos a la acci$n y entonces proporcionarles un medio para manifestar su inWconformidad1 7a dificultad est'& como 2a o servado 6ancur Olson& en que para cualquier individuo o grupo& los costos de oponerse a la ineWficiencia pueden e)ceder a los costos que les impone el programa ineficiente1 ?opesar tales costos y la incertidum re de ganar la luc2a poltica& puede convencer a la gente de que la ineficiencia simplemente no merece una atalla1 "ero la acci$n poltica puede estar motivada por la pasi$n tanto como por el c'lculo racional especialmente cuando los n.meros para 2acer el calculo no son claros y podra no ser difcil estimular la oposici$n emocional1 ;e cualquier modo& es mejor identificar alg.n grupo afn tam i(n afectado& un aliado natural& para el que los costos son evidentes %aun si no1 necesariamente grandes* y que cuenta adem's con un 2istorial de acci$n poltica o tiene potencial para ella1 4al grupo no ser' motivado por un inter(s altruista en la eficiencia econ$Wmica& sino por un inter(s personal en sus propios costos1 ?in em argo& el llamado de era ser patri$tico& no particularista1 4odos queremos creer que estamos tra ajando en pro del eneficio de la sociedad en su conjunto y no s$lo del propio inter(s %aun quieWnes uscan la ganancia personal al imponer a la sociedad un proWgrama ineficiente 2ar'n 2incapi( en los eneficios sociales1* 7a cosa es identificar al grupo adecuado& capa# de sentirse timado despu(s de descu rir la ineficiencia de la poltica1 7a tarea no conWsiste tanto en e)plicar al grupo sus costos y p(rdidas& sino en 2acerlo refle)ionar so re una medida poltica que antes no 2a a cuestionado1 El esfuer#o de la administraci$n 0arter en =K88 por terminar varios proyectos de recursos 2idr'ulicos rinda a una ocasi$n e)celente para usar este enfoque1 6uc2os de los proyectos por terminar eran muy ineficientes& adem's de ecol$gicamente desWtructivos& aunque cada uno proporciona a eneficios netos a alWguna regi$n en el sur o el oeste1 Al presidente 0arter le 2a ra sido suficiente e)plicar las ineficiencias de algunos pocos proyecWtos especficos1 No tena por qu( mencionar que el noreste y el cercano oeste esta an pagando costos que e)cedan sustancialWmente sus eneficios1 El ataque p. lico y deli erado a la inefiWciencia econ$mica de los proyectos %que ignora an por completo los efectos ecol$gicos negativos* 2a ra astado para generar la oposici$n de los ejecutivos de las grandes empresas del noreste y el cercano oeste& que seguramente 2a ran sido los m's recepWtivos al ataque presidencial so re la ineficiencia econ$mica1 0iertamente esta posici$n 2a ra tenido un efecto mayor que imprimir las ponderaciones de costo eneficio en los ane)os de los oletines de prensa1 ?i los analistas polticos son& como los conce a 02arles ?c2ult#e& Apartidarios de la eficienciaA& necesitan amparar su cauWsa en el p. lico m's receptivo1 Reconocer que la eficiencia ecoWn$mica no tiene en s una ciudadana para apoyarla y que en cada situaci$n es necesario identificar a los individuos y grupos que tienen inter(s en apoyar la alternativa poltica m's efica# es el primer paso del analista para o tener una superior influencia poltica1 7A NE0E?/;A; ;E <A0ER E7 ANO7/?/? 6O? 0ONT/N0EN4E

"ara crear coaliciones que apoyen polticas eficaces se requieWre comunicar el ra#onamiento del analista1 A2ora ien& no se trata solamente de traducir el lenguaje analtico al lenguaje poltico& aunque esto desde luego ayudara %despu(s de todo& aunque la jerga de analista pueda seducir& rara ve# convence*1 4ampoco se trata de educar a los jugadores polticos en las actitudes y las t(cWnicas de an'lisis1 7o que se necesita es transformar completamente el ra#onaWmiento del analista& pasar de las coordenadas de una mente anaWltica al sistema de referencia en el que piensa el p. lico1 0ualWquier persona 2a ituada a entender el espacio fsico en coordenadas lineales& cartesianas %)&y&#*& y que encuentre difcil loWcali#ar un punto e)presado en coordenadas polares %A^ ^ ^ ^*& e)Wcepto al transformar las coordenadas polares otra ve# en lineales& comprender' la importancia de traducir el ra#onamiento analtico en el marco de referencia del p. lico& en lugar de intentar ense-ar al p. lico a pensar en el sistema de coordenadas del analista1 0uando escri e acerca de los pro lemas de comunicaci$n del an'Wlisis& Arnold 6eltsner enfati#a la necesidad que tiene el an'lisis de Aaumentar el grado de parecido entre (l mismo y su p. licoA1 7os analistas e)perimentados& escri e& Atratan 2' ilmente de e)Wpresar sus argumentos en t(rminos que aumenten su similitud con los valores compartidosA1 Aunque el analista crea que sus propios principios de ra#onaWmiento& el paradigma analtico& son el .nico enfoque racional de la toma de decisiones en la poltica p. lica& es preciso que recoWno#ca que esta visi$n de las cosas no es universal1 6's a.n& alguWnos conceptos analticos fundamentales& como usar costos de oportunidad en lugar de costos perdidos& le son ajenos a la mayoWra de la gente3 la gente simplemente no piensa en t(rminos de oportunidades perdidas1 En consecuencia& cualquier argumento analtico que se ase en ejemplos simplificados del principio del costo de oportunidad no resultar' persuasivo para esta lecer la valide# de una proposici$n poltica compleja1 0onsideremos la tarea de e)plicar ante una asociaci$n de ejeWcutivos por qu( un proyecto 2idr'ulico determinado es ineficiente econ$micamente1 7a tentaci$n es empe#ar con una e)plicaci$n simple y superficial del an'lisis de costo eneficio1 ;espu(s de toWdo& estamos 2a lando con ejecutivos de corporaciones& gente que a diario trata con an'lisis de costos y ganancias y que entiende muy ien que si invierte los recursos de su compa-a en un proWyecto tendr' que renunciar a otras oportunidades de inversi$n1 "ero no importa qu( tan inteligentes sean estos ejecutivos y qu( tan rillante sea la e)plicaci$n del an'lisis de costo eneficio& la enumeraci$n final de los c'lculos de costo eneficio para cada uno de los proyectos no tendr' el menor significado1 Este p. lico piensa con el sistema de referencia de los negocios& no con el de an'lisis de polticas1 "or lo tanto es preciso e)plicar las ineficienWcias de los proyectos no en t(rminos analticos& sino de acuerdo con el esquema de los negocios1 Afortunadamente& al menos en este caso& esto es muy posi le ya que muc2os de los proyectos de recursos 2idr'ulicos proveen ienes privados& no p. licos1 El an'lisis de costo eneficio es neWcesario para poder asegurarse de que todos los eneficios de los ienes p. licos %evaluados en t(rminos de la disposici$n de cada individuo a pagarlos* est'n incluidos al evaluar un proyecto de inWversi$n p. lica1 "ara muc2os proyectos& sin em argo& la mayora de los ienes son privados3 los individuos y las compa-as que se enefician pueden ser f'cilmente identificados y se les puede coW rar& as que la evaluaci$n de estos eneficios puede asarse no en un c'lculo misterioso de la voluntad de los ciudadanos de paWgarlos& sino en pagos efectivos1 ;e esta manera el go ierno podra contratar con alguna emWpresa la construcci$n de una presa y de los acueductos para coWnectarla con las ciudades& ranc2os e industrias que compran el agua1 Una empresa constructora podra calcular qu( tarifa anual le pagara al go ierno por la concesi$n de construir la presa& lleWnarla con la cantidad de agua convenida y venderla en la regi$n1 O si la compa-a concluye que no podra pagar al go ierno y o Wtener a la ve# un rendimiento ra#ona le por su inversi$n& podra entonces 2acer una oferta negativa! el su sidio que necesitara paWra poder cu rir los eneficios no vendi les& tales como la recreaWci$n y el control de inundaciones1 En principio& un an'lisis empresarial semejante es equivalente a un an'lisis de inversi$n p. lica %costo eneficio*& aunque el marco de referencia es muy distinto1 ;e cualquier manera& si se anali#ara el pro lema desde el punto de vista de la inversi$n emWpresarial& el go ernante podra e)plicar con e)actitud qu( tan ineWficiente econ$micamente resulta un proyecto 2idr'ulico1 "or ejemplo& si una compa-a privada quisiera construir el 0entral Ari#ona "roject y reci iera un su sidio federal anual de CJ18 miWllones de d$lares %para cu rir eneficios de control de inundacioWnes& de recreaci$n& de protecci$n de la vida animal y otros enefiWcios p. licos*& tendra que co rar =JL d$lares por pie c. ico

de agua para ganar un rendimiento de L1C89 por ciento so re su inWversi$n a amorti#ar por m's de cien a-os1 DRu( corporaci$n estaWra dispuesta a invertir dos illones de d$lares para o tener s$lo un rendimiento de L1C89 por ciento y eso s$lo en un periodo de m's de =JJ a-osE Ninguna1 ;e cualquier manera& nadie podra reWalmente intentarlo& ya que actualmente el agua se vende en Ari#ona central entre =K y 9J d$lares el pie c. ico1 "ara un ejecutivo empresarial este tipo de e)plicaci$n dramati#a muc2o mejor la ineficiencia del proyecto que decir que la proporci$n de costo eWneficio es s$lo del J19M1 "ara 2acer 2incapi( en la importancia de un an'lisis persuaWsivo& 5iandomenico 6ajone asegura que Alos decisores necesiWtan de un an'lisis retrospectivo %posterior a la decisi$n* como necesitan del prospectivo %previo a la decisi$n*& y pro a lemente m'sA1 A menudo& por supuesto& se les pide a los analistas reali#ar tales an'lisis retrospectivos& aunque usualmente les pare#ca un tra ajo poco 2onora le %so re todo si no est'n de acuerdo con la decisi$n*1 ?in em argo& la funci$n del an'lisis de polticas no es s$lo ayudar a determinar cu'l es la mejor alternativa sino tam i(n asegurarse de que el go ierno adopte e implante esta alternativa1 Una ve# que un decisor poltico 2a aceptado la recomendaci$n del analista %aunque fuera por ra#ones distintas*& el analista tiene la o ligaci$n de asegurarse de que la sa idura de su recomendaci$n sea reconocida por todos los que tienen el poder para apoyarla1 "ara que el analista poltico tenga influencia no s$lo de e estar t(cnicamente en lo correcto1 ;e e tam i(n ser convincente& persuadir a sus compa-eros analistas y a los grupos electorales inWfluyentes1 7A NE0E?/;A; ;E E?4RA4E5/A "O7_4=0A Una definici$n demasiado estrec2a de la responsa ilidad y competencia del analista puede aislarlo de la realidad poltica e in2i ir su influencia poltica1 ?i un analista es reconocido por la e)celencia de su l$gica econ$mica& por la confia ilidad de sus inWferencias estadsticas& pero tam i(n por la vacuidad de sus suWpuestos polticos %implcitos*& el decisor poltico rec2a#ar' su tra ajo por intrascendente1 ?in em argo& una ve# que 2a presenWtado la propuesta de poltica que puede generar eneficios conWsidera les& el analista de e interesarse en que se logren estos eWneficios1 Es m's& si el an'lisis neutral y 2onesto revela que una o varias alternativas son preferi les %o que una o varias alternaWtivas son indesea les en sumo grado*& el analista poltico tiene la o ligaci$n clara de ma)imi#ar las posi ilidades que favorecen su adopci$n1 D0$mo puede cumplir el analista su responsa ilidad polticaE El analista puede empe#ar por evaluar la facti ilidad poltica de cada alternativa1 7a facti ilidad poltica de una alternativa no es una caracterstica in2erente& fija& como si fuera uno de los muWc2os genes de la decisi$n poltica que s$lo esta esperando ser loWcali#ado& descifrado y reportado1 7a facti ilidad poltica de una alWternativa depende claramente de la inteligencia con que se dise-$ la estrategia poltica para o tener su adopci$n& as como de la deWdicaci$n y 2a ilidad de los encargados de poner en pr'ctica la esWtrategia1 En consecuencia& la responsa ilidad del analista va m's all' de la mera determinaci$n pasiva de una estrategia poltica1 El analista ca al no s$lo recomendar' la mejor alternativa sino tamW i(n la mejor estrategia poltica para que el cliente pueda lograr la adopci$n e implementaci$n de la alternativa1 ;espu(s de todo& Dc$mo puede ser la AmejorA una alternativa poltica que no sea escogida ni implementadaE El an'lisis de suyo es polticamente impotente1 ?e convierte en un instrumento poltico efica# s$lo cuando se le incorpora a una estrategia poltica dise-ada para lograr que se adopten sus recomendaciones1 > desarrollar una esWtrategia semejante es& desde luego& parte de la responsa ilidad del analista1 Un analista tradicional podra o jetar& diciendo que un comWpromiso poltico tan manifiesto est' m's all' de su campo de acWci$n1 "uede ser cierto& pero no de era serlo1 El analista que 2a estudiado a fondo un pro lema poltico de era conocer tan ien sus complicaciones polticas como las econ$micas& pues las dos cuestiones no son independientes1 Un analista que 2a prestado atenci$n a las cuestiones distri utivas de era estar ien consWciente tanto de los evidentes adversarios como de los aliados poWtenciales1 En consecuencia& no sera inteligente es m's& sera poco (tico que el analista presentara a su cliente una recomenWdaci$n poltica que va a levantar muc2a oposici$n y poco apoyo& sin ofrecer tam i(n una recomendaci$n poltica acerca de c$mo podra =* evitar una atalla in.til y desgastante& y I* lograr la meta poltica1 DEn verdad& puede el analista mandar a su cliente a la arena poltica sin e)plicarle qu( peligros le esperan y qu( armas le ser'n m's .tilesE 7A NE0E?/;A; ;E /R > TEN/R EN4RE E7 ANO7/?/? > 7A "O7_4/0A Es demasiado f'cil reconocer& m's a.n so revalorar& las opcioWnes polticamente imposi les& invia les1 0ualquier e)amen pasivo y poco crtico de las posi ilidades de que una propuesta sea acepWtada y

escogida& revelar' desalentadoramente que no son muc2as1 En realidad& es muy pro a le que la propuesta no sea nada nueva y que ya se 2aya intentado antes& pero sin poder avan#ar por la oposici$n de intereses influyentes y poderosos1 ?in em argo& con demasiada frecuencia& es la mitologa del poWder la que confiere a una propuesta poltica el estatus de ApoltiWcamente invia leA1 7os intentos anteriores para llevarla adelante pueden 2a er sido imaginarios& eventuales o incompetentes1 7a influencia& prestigio y autoridad de los grupos de inter(s a menudo se de e al 2ec2o de que se evita cuestionar su reputaci$n y no a que no se cuente con an'lisis serios y consistentes1 "or ejemplo& todos los presidentes a partir de Nran,lin ;1 Roosevelt se opusieron a iertamente a la poltica del uso li re de las vas fluviales del interior& vigente durante IJJ a-os1 ?in em argo nada cam i$1 ;e esta manera& la posici$n de que no era polticamente facti le co rar por el uso comercial de canaWles& compuertas y ros dragados que construye y mantiene el cuerpo de ingenieros de los Estados Unidos& lleg$ a ser una leWyenda en @as2ington ;101 y el operador de la arca#a adquiri$ los poderes mticos de un Neptuno motori#ado que poda sin m's 2acer desaparecer con un dentella#o de su tridente todopoWderoso a cualquiera que sugiriera co rar alg.n impuesto& cuota o peaje1 Entonces& asom rosamente& el 0ongreso apro $ un imWpuesto& si ien modesto& en =K8M1 DRu( pas$E& Dluc2$ un nuevo presidente para cam iar la medida polticaE& Ddecidieron valienWtemente los dirigentes del 0ongreso que 2a a llegado el moWmento de cam iarE& De)igi$ el p. lico la medidaE& Dse retiraron los operadores de arca#as del com ate polticoE No1 El 0onWgreso actu$ principalmente en respuesta a los esfuer#os de un senador joven y aislado del partido minoritario& "ete T1 ;omeWnici& de Nuevo 6()ico1 D0u'l era el secreto de ;omeniciE Rue 2i#o el intento1 RealiW#$ un esfuer#o inteligente y dedicado para que se adoptara su proWpuesta1 6encionar una propuesta poltica en un informe presuWpuestal o en un mensaje televisado no implica una acci$n presidencial mayor1 4odos los presidentes desde Nran,lin ;1 RooWsevelt ien pueden 2a erse opuesto al uso li re de la vas fluviales del interior& pero ninguno 2a a 2ec2o un intento verdaderamente serio para cam iar la medida poltica& ya que todos sa an que loWgrar ese cam io no era Afacti le polticamenteA& todos& menos ;oWmenici1 Sl y su equipo emprendieron no un e)amen pasivo de la facti ilidad& sino una .squeda activa y perseverante de estrategias1 ;e esta manera& con un poco de apoyo inseguro de la 0asa +lanca& una e)celente relaci$n con sus compa-eros legisladores y algo de suerte& ;omenici fue capa# de ec2ar a pique a los operaWdores de las arca#as1 ?i los mejores polticos pueden caer en la Atrampa de la no facti ilidadA& el analista por supuesto que de e ser cauteloso1 As como la 2a ilidad de un analista para influir las polticas puede parad$jicamente reducirse si es demasiado poltico& o al menos si lo es demasiado pronto& as tam i(n el analista& preoWcupado porque el cliente pudiera rec2a#ar sus recomendaciones por no considerarlas facti les& puede prematuramente no tomar en consideraci$n aquellas alternativas que previsi lemente proWvocar'n la mayor y la m's o via oposici$n1 ?in em argo& la no facti ilidad poltica no es una varia le intrnseca& inaria3 no es una cualidad que una alternativa poltica de alguna manera poWsee o deja de poseer1 0omo cualquier otra caracterstica de una propuesta poltica& es posi le cam iarla modificando la propuesWta misma o influyendo en otras varia les& e)ternas pero relacioWnadas1 El analista necesita identificar los impedimentos e)istenWtes para que se adopte& y determinar los costos de eliminarlos! tanto los costos de oportunidad econ$micos de otros o jetivos polticos a los que 2ay que renunciar para o tener los recursos econ$micos necesarios para modificar la propuesta y 2acerla polticamente acepta le& como los costos de oportunidad poltiWcos de los o jetivos que de en sacrificarse a cam io del apoyo poltico necesario para esta iniciativa1 ;ecir cu'l es la manera menos costosa de des2acerse de los impedimentos polticos para la adopci$n de una propuesta poltiWca y si vale la pena pagar este precio es una responsa ilidad tanWto analtica como poltica1 El juego de las polticas no es una carrera de relevos en que el analista corre el primer turno %analtico* y luego le pasa la posta al poltico para que corra el .ltimo tramo %poltico* mientras el analista se 2ace a un lado y o serva pasivamente& tal ve# con frustraci$n y dolor1 ?i el analista se retira despu(s de correr el primer tramo& descu rir' que poco a poco se introducen modificaciones en sus recomendaciones& se 2acen conWcesiones y se a andonan& de tal manera que& al final& la medida poltica adoptada casi no se parece a su propuesta1 Esto es lo que pas$ con la revisi$n de los proyectos de recurWsos 2idr'ulicos en =K88 propuestos por el presidente 0arter1 ?e instal$ una comisi$n para que se revisaran los proyectos y se asignaron analistas a

varios equipos que revisaran diferentes proyectos1 Una ve# que se terminaron los an'lisis& (stos se pasaWron a los polticos& que decidieron qu( proyectos continuaran adelante& cu'les se modificaran y cu'les se orraran del presuWpuesto1 En esta etapa de la toma de decisiones& se ignor$ a los analistas cumplida ya su Ala orA de preparar los informes con la informaci$n necesaria y las decisiones se asaron solamente en consideraciones polticas1 ?i un proyecto tena mayores o meWnores eneficios que costos no tena importancia1 /ncluso cuanWdo un an'lisis proporciona a una descripci$n particularmente esclarecedora y dram'tica de la ineficiencia econ$mica de un proyecto como la e)plicaci$n anterior del 0entral Ari#ona "roWject la informaci$n ni fue usada para tomar la decisi$n en priWvado ni para defenderla en p. lico1 En este caso& no era que los analistas se re2usaran a participar en la toma de decisiones poWlticas& sino que los polticos simplemente los ignoraron1 > los igWnoraron porque las e)periencias anteriores con otros analistas los 2a an convencido de que los analistas podan contri uir en poco a la toma de decisiones de las polticas1 A fin de superar su reputaci$n profesional de ingenuidad poWltica& los analistas de polticas necesitar'n dedicarle m's atenci$n a la ciudadana para identificar los grupos electorales que van a perder %sustancial o sim $licamente* con cada alternativa& determinar la magnitud de su inter(s y evaluar sus fuer#as %tanto reales como mitol$gicas*1 Al mismo tiempo& los analistas tienen que identificar a los grupos electorales& incluso latentes& que podran eneficiarse con cada propuesta1 7as comunidades electorales no son rasgos permanentes del paisaje poltico tallados en la roca desde tiempos inmemora les por alguna misteriosa fuer#a que a.n no 2a podido identificar la arqueologa poltica1 Es preciso crear& organi#ar& motivar y movili#ar a las comunidades electoraWles1 4am i(n se les puede desordenar& confundir& desmorali#ar y frustrar1 0onstruir comunidades electorales& podra discutir el analista tradicional& es responsa ilidad de los polticos1 ?& lo es1 "ero el analista poltico tiene la responsa ilidad de indicar c$mo se puede llegar a construirlas mejor1 ;espu(s de todo& lograr que los deciWsores con autoridad& ejecutivos y legislativos& adopten una medida poltica no s$lo e)ige generar apoyo poltico para la alternativa considerada superior desde el punto de vista analtico& tam i(n e)ige modificar alternativas para atraer partidarios y calmar a los oponentes1 ?i esto lo 2ace el poltico por su cuenta& s$lo la poltiWca& y no el alance entre las consideraciones polticas y las sustanWtivas& dictar' cu'les son los elementos sustantivos a sacrificar en la medida poltica1 Ho2n 6endeloff 2a escrito que las mejores ideas del an'lisis de polticas Apueden surgir si acerca uno las dos perspectivas %econ$mica y poltica*& por lo que se precisa ya sea de un equipo multidisciplinario o de una ca e#a multidisciplinariaA1 >o creo que el analista poltico ca al necesita una ca e#a multidiscipliWnaria1 "ara elegir polticas p. licas y lograr que se adopten y se implanten es preciso pasar una y otra ve# de lo analtico a lo poWltico y viceversa1 A menos que los analistas se resignen a o serWvar c$mo componentes esenciales de las opciones de poltica cuidadosamente dise-adas se a andonan para apaciguar a difeWrentes grupos electorales& de en profundi#ar su entendimiento de la parte poltica del juego1 ?$lo el analista polticas completo& que sa e qu( compromisos puede contraer para lograr el apoyo o neuWtrali#ar a la oposici$n y qu( sacrificios no de e aceptar a cam io de ganancias polticas insuficientes& ganar' la confian#a de los juWgadores polticos clave y se convertir' en un miem ro verdadero del equipo que ela ora las polticas1 O tenido de A1ttp:EEes.BiKipedia.orgEBiKiE olQ)3Q,9ticaPagrQ)3Q,9cola A

L#! &E!A,,#LL#! &E LA EC#-#(.A I-!%I%/CI#-AL 7A? /N?4/4U0/ONE?& 4A7 0O6O 7A? ;EN/NEN <A+/4UA76EN4E 7O? soci$logos& son las reglas que imperan en una sociedad o las que facilitan la coordinaci$n entre los individuos& proporcion'ndoles un marco ra#ona le en sus tratos con los dem's1 En un sentido m's restringido& 2a lamos de instituciones ya no como las reglas que rigen las relaciones econ$micas& sino en el sentido de las organi#aciones en las que toma cuerpo la estructura del EstadoC1 7a nueva economa institucional& como se conoce este nuevo campo de teora& se ocupa por cierto de considerar la forma como la estructura de los derec2os de propiedad y los costos de transacci$n afectan los incentivos y el comportamiento econ$mico y 2a incorporado tam i(n la tem'tica organi#aciones1

?er' necesario advertir que el enfoque analtico adoptado por los nuevos institucionali#as no pretende un nuevo tipo de teora& sino m's ien introducir un mayor detalle institucional en el an'lisis de las actividades econ$micas& reconociendo que el an'lisis neocl'sico tpico es demasiado a stracto y no proporciona orientaciones pr'cticas para muc2os pro lemas actuales de inter(s que conciernen a los formulares de polticas p. licas y que omite la /mportancia de las /nstituciones& sin advertir que cada regla del juego& cada estructura organi#aciones determinada& afecta los incentivos y el comportamientoF1 7os desarrollos de la economa institucional su rayan que la realidad es menos simple que lo que asume la teora y se sit.a a menudo entre un con*[unto de posiciones cuyas delimitaciones no son en todo caso f'ciles de precisar! entre la economa comprendida como un mecanismo y un proceso3 entre la economa como el estudio del puro mercado y el estudio de las /nstituciones de mercado3 entre la economa como un ejercicio normativo y la economa como una pr'ctica positiva& etc91 En realidad& la economa es un juego con regias1 7a escogencia se 2ace por actores que tienen restricciones determinadas por leyes e instituciones1 El comportamiento individual est' regulado por valores y normas& de modo que los arreglos institucionales cuentan tanto o m's que el an'lisis costoB eneficio y que la racionalidad econ$mica& de suerte que& por ejemplo& del mismo modo que la rigide# de las instrucciones puede retrasar los cam ios econ$micos& tam i(n las instituciones adecuadas y fle)i les pueden agili#ar y orientar las transformaciones econ$micas1 As& las formas institucionales operan tanto a trav(s de leyes& compromisos y valores %esto es rutinas y pr'cticas* que orientan e informan la toma de decisiones& como de formas organi#acionales que son usualmente las que se identifican con el concepto de instituciones1 ;e 2ec2o& y por lo general& como advierte "rana +ard2an& el llamado an'lisis institucional est' confinado a tratar los efectos de instituciones Bes decir& de formas organi#acionalesB dadas so re los incentivos y so re las actividades econ$micas& apro)imaci$n insuficiente cuando se trata de e)aminar el comportamiento de una economa de mercado que por su propia naturale#a incorpora tam i(n pr'cticas& valores y regulaciones1 Un tratamiento sistem'tico de los aspectos involucrados en la definici$n amplia de las instituciones %esto es& conductas& costum res& regias del juego& polticas& programas& incentivos& legislaci$n y regulaciones& etc1* des orda los prop$sitos de estas consideraciones1 Nuestro prop$sito se reduce a e)plorar algunas proposiciones generales de la economa institucional& a e)aminar aquellos aspectos que tocan con las relaciones entre /nstituciones y mercados li res y competitivos y+ finalmente& a enfati#ar algunos aspectos organi#acionales pertinentes para las /nstituciones agrcolas1 )* Los %E(A! ",I-CI"ALE! &EL -E#I-!%I%/CI#-ALI!(# >a se advirti$ que la nueva economa institucional es por a2ora un campo que apenas se empie#a a desarrollar y que 2a logrado producir tra ajos importantes en distintos aspectos& so re todo de la microeconoma prevaleciente& de la 2istoria econ$mica& de la economa de los derec2os de propiedad& de la teora so re los mercados de tra ajo y de la teora de la organi#aci$n /ndustrialL1 Este nuevo campo tiene como puntos comunes& en primer t(rmino& un consenso creciente so re que la microeconoma convencional& tan .til y poderosa para muc2os prop$sitos& opera en un nivel de a stracci$n demasiado alto para permitir que muc2os fen$menos microecon$micos relevantes se a orden de manera e)plcita y sistem'tica y& en segundo t(rmino& la creciente convicci$n de que el estudio de las transacciones& que ocupL la atenci$n de los institucionali#as 2ace cerca de 9J a-os es m's que un capitulo en la 2istoria del pensamiento econ$mico y se constituye en realidad en un punto fundamental que merece renovada atenci$n1 En efecto& la contri uci$n principal de la economa institucional en sus orgenes fue el (nfasis en la /mportancia de la acci$n colectiva para la teora econ$mica y& en especial& para la capacidad del mercado como un mecanismo de coordinaci$n entre los agentes econ$micos1 El grado requerido de cooperaci$n para lograr la eficiencia no surge& de acuerdo con 0ommons& de una presupuesta armona de intereses& sino de la invenci$n de instituciones que impongan orden en el conflicto81 "or una parte& est' la cuesti$n de los derec2os de propiedad3 por otra& la economa del costo de transacci$n& como un enfoque macro analtico para el estudio de la organi#aci$n econLmica1 En efecto& en los sistemas mec'nicos uscamos las ficciones1 7a contraparte econ$mica de la ficci$n es el costo de transacci$n& es decir& las dificultades para que operen armoniosamente las partes de la transacci$n& y para superar los frecuentes malentendidos y conflictos que generan demoras& descomposturas u otras deficiencias del funcionamiento del mercado1 7a estructura particular de los derec2os de propiedad en una economa B un campo preferido de la nueva economa institucionalB influye so re la asignaci$n y utili#aci$n de los recursos en formas especificas e /mpredeci les1 Efectivamente& las asignaciones de los derec2os de propiedad especifican las normas de comportamiento %respecto a o jetos* que cada persona de e o servar en su interacci$n con otras personas o& en su defecto&

cargar con los costos del incumplimiento1 ;e ello se desprende que los derec2os de propiedad poseen un valor econ$mico y de en ser respetados en forma socialmente reconocidaM1 E)isten numerosos ejemplos en los que las regulaciones no definen los derec2os de propiedad o ien asumen de manera /nsuficiente tales derec2os& lo que ocasiona ineficiencias& ya que ello afecta los incentivos para tra ajar& para transferir recursos y para mantener y mejorar dic2os recursos1 Un ejemplo de estas ineficiencias 2a sido la falta de derec2os de propiedad en algunos recursos naturales1 "or lo que 2ace al mercado como mecanismo de coordinaci$n de la organi#aci$n econ$mica& el refinamiento progresivo de la literatura de posguerra so re las fallas del mercado condujo& entre otros resultados& a la o servaci$n de Gennet2 ArroX de que la falla de mercado no es a soluta! Aes preferi le considerar dice ArroX& una categora m's amplia& la de los costos de transacci$n& que en general impiden y en casos particulares o struyen la formaci$n de mercadosA& donde ArroX entiende por costos de transacci$n Alos costos de la administraci$n del sistema econ$micoK1 7as implicaciones de esta proposici$n son considera les& pues llevan entre otros efectos& a considerar las limitaciones en la operaci$n del li re mercado1 A titulo de ejemplo& ArroX destaca que las necesidades de la economa del equili rio& difieren de las necesidades de la economa del desequili rio& puesto que en la teora econ$mica tradicional se asume la suficiencia del sistema de precios como una fuente de informaci$n y si ien esto es correcto en condiciones de equili rio& en las condiciones de desequili rio se paga un precio por la adquisici$n de informaci$n de fuentes distintas respecto de los precios y las cantidades a las que tienen acceso directo la empresa o los productores1 7a inclusi$n de estos costos de transacci$n& sugiere distintos tipos de fricciones que alteran en forma /mportante los resultados deY li re mercado1 Nricciones de este tipo surgen de& por ejemplo& los costos de e)clusi$n& de los costos de la comunicaci$n y la informaci$n %que incluyen la provisi$n y el aprendi#aje de los t(rminos en los que podr'n reali#arse las transacciones*& los costos del desequili rio& que se refieren al 2ec2o de que en todo sistema complejo& la asignaci$n del mercado o la asignaci$n autoritaria& incluso ajo informaci$n perfecta& requiere tiempo para computar la asignaci$n $ptima& de modo que pueden ocurrir transacciones incongruentes con el equili rio Ninal o que las transacciones se demoren 2asta que se completen las computaciones1 ;e 2ec2o& e)isten dificultades para tra#ar una distinci$n precisa entre las fallas de mercado causadas por las caractersticas t(cnicas de ienes particulares y las fallas de mercado causado por sus propias imperfecciones1 7os mercados eficientes suponen con frecuencia una informaci$n adecuada& una competencia suficiente& un ajuste oportuno y costos de transacci$n moderados1 7a ausencia de cualquiera de estas circunstancias podra crear ciertas motivaciones para sustituir la determinaci$n del mercado por la provisi$n fuera del mercado& o para complementar los mercados con algunos ienes p. licos accesorios1 Entre esos ienes p. licos es particularmente importante el caso de la informaci$n`?n1 7a informaci$n podra ser un ien colectivo %generando as una demanda por su provisi$n p. lica*& porque aunque 2u iese un deseo privado ien articulado de contar con informaci$n& qui#'s no 2a ra ning.n mercado efectivo para comprarla con eficiencia1 "odra ser& adem's& un ien p. lico porque las e)ternalidades de los comerciantes mal informados podran considerarse socialmente indesea les=J1 ;el mismo modo& si la asignaci$n de recursos responde a las se-ales del mercado con seguridad pero lentamente& el proceso del mercado podra ser un procedimiento caro para el despla#amiento de los recursos1 ?iempre que los mercados reasignen los recursos con suficiente lentitud& podra 2a er una demanda colectiva para que se complemente el mecanismo del mercado o se lo reemplace1 Un ejemplo final relacionado con un aspecto importante de los ienes colectivos se refiere a la incapacidad del mercado para convertir en ingresos efectivos la disposici$n potenciaY a pagar1 El elevado costo del intento de conectar un sistema de precios con la disposici$n de un individuo a pagar& es una fuente reiterada del alejamiento del mercado1 En el caso de muc2os ienes& podra considerarse que la disposici$n a pagar aumenta por lo menos proporcionalmente con el ingreso1 As& al introducir consideraciones institucionales en el funcionamiento de los mercados& particularmente la estructura de los derec2os de propiedad y los costos de transacci$n& es decir& las fricciones que surgen tanto de la informaci$n como de las imperfecciones institucionales y que alteran los resultados de la acci$n de las fuer#as del mercado& surge la necesidad de un cierto tipo de /ntervenciones que cuando menos se refieren a la creaci$n& en los pases en desarrollo& de condiciones institucionales para que los mercados funciones mejor==1 0omo se se-alar' en la tercera secci$n& en realidad gran parte de los fracasos de las reformas& al menos en lo que concierne a las reformas de li erali#aci$n de estos mercados& pueden atri uirse a que las condiciones institucionales en que operan los mercados agrcolas en los pases en desarrollo est'n /nsuficientemente desarrolladas o simplemente no e)isten1 <ay dificultades con los derec2os de propiedad3 la informaci$n so re todo en los mercados campesinos es pr'cticamente ine)istente3 la producci$n agrcola opera en condiciones de incertidum re muc2o m's acentuadas que en otros tipos de ienes3 en fin& m.ltiples dificultades institucionales so re las cuales los analistas del desarrollo agrcola

2an llamado suficientemente la atenci$n& pero so re las cuales los [reformadores[ apenas si reparan ocasionalmente1 E7 NUETO EN4ORNO ;E 7A? "O7/4/0A? A5R_0O7A? 7A? 0ON;/0/ONE? EN 7A? RUE ;E?;E A<ORA <A ;E ;E?E6"EaAR?E 7A producci$n agrcola& as como los entornos e)terno e interno para el manejo de las polticas sectoriales& difieren deY pasado en muc2os aspectos sustantivos1 No siempre se advierte& ni por parte de los reformadores& ni por parte de quienes demandan medidas de protecci$n& las profundas transformaciones del comercio internacional de productos agrcolas& las nuevas regias del juego que imperan en los mercados e)ternos y que incluyen las que se derivan del desarrollo agrcola sosteni le y las nuevas condiciones de la competencia internacional1 No menos importantes son las modificaciones de la estructura econ$mica interna& las que conllevan para la agricultura un nuevo cuadro de entrela#amientos intersectoriales y macroecon$micos y nuevas dimensiones de las polticas& so re todo en el plano de las relaciones entre lo rural y lo ur ano Bcuyos limites parecen cada ve# m's imprecisosB y entre los incentivos productivos y los o jetivos de desarrollo social& en los que los 'm itos de competencia de las polticas no son f'ciles de delimitar1 Esas transformaciones implican esfuer#os su yacentes al dise-o de las polticas& al alcance de los /nstrumentos y a la naturale#a de las instituciones %so re lo cual apenas se 2a ido avan#ando con dificultad*& as como implican desarrollar nuevas capacidades t(cnicas por parte de las autoridades agrcolas& en campos tan amplios como el an'lisis macroecon$mico o las negociaciones /nternacionales y& por supuesto& desarrollar 2a ilidades de concertaci$n y acuerdos p. licoBprivados necesarios tanto para impulsar o jetivos y estrategias sectoriales acordes con las circunstancias en las que 2a de desempe-arse el sector& como para adaptarse al nuevo entorno de reglas del luego de la competencia internacional1 En el plano e)terno& 2an sido tan profundos como parad$jicos los cam ios o servados en la importancia econ$mica& en la estructura y en la direcci$n y composici$n deY comercio agrcola mundial durante los tres pasados decenios1 ?i ien el comercio agrcola 2a perdido /mportancia en relaci$n con el total del comercio Bpor lo dem's una tendencia persistente con e)cepci$n de fines de los a-os setentaB 2a continuado& sin em argo& siendo un elemento decisivo en las economas de numerosos pases& aunque por lo general& 2an sido las economas que dependen menos de (l las que 2an conseguido los mayores avances en la participaci$n del mercado internacional1 En cam io& las economas m's dependientes de las e)portaciones agrcolas no s$lo 2an decrecido en participaci$n& sino que 2an seguido aumentando incluso la dependencia de la seguridad alimentaria con respecto a las importaciones=81 Otras tendencias que se o servan f'cilmente 2an sido& de un lado& el prolongado descenso de los precios internacionales reales de los productos agrcolas& que 2a repercutido negativamente en el poder adquisitivo de las e)portaciones3 de otro& la mayor diversificaci$n geogr'fica de las corrientes del comercio agrcola& junto con la intensificaci$n de los intercam ios intrarregionales y& finalmente& la /mportancia cada ve# mayor de los productos agrcolas con mayor valor agregado en el total del comercio agrcola mundial1 ;e 2ec2o& la distri uci$n regional del comercio mundial total y de productos agrcolas 2a cam iado significativamente desde los primeros a-os de la d(cada de los setenta& de modo que la contrapartida de la p(rdida de participaci$n de los pases en desarrollo 2a sido el peso creciente de los pases desarrollados& so re todo de la 0omunidad Europea& 0E& en los mercados agrcolas mundiales1 "or lo que 2ace a la direcci$n de las corrientes del comercio agrcola& se 2an producido dos cam ios /mportantes! una diversificaci$n geogr'fica cada ve# mayor de las importaciones y e)portaciones& y una intensificaci$n creciente de los intercam ios dentro de cada una de las regiones del mundo1 ?in em argo& mientras que en los pases desarrollados el comercio se orienta cada ve# m's 2acia ese mismo grupo de pases& es decir& el intercam io se produce entre economas 2omog(neas& los mercados de los pases en desarrollo participan cada ve# menos en el total de las /mportaciones& mientras que sus e)portaciones dependen en gran parte de los mercados de los pases desarrollados1 A esa asimetra del comercio de productos agrcolas& se a-ade el descenso generada de los precios de este tipo de ienes& fen$meno que puede atri uirse a numerosos factores& principalmente a la protecci$n y a los su sidios gu ernamentales en los pases industriales& lo que representa un incentivo a la producci$n muy superior al que pudieran ofrecer los mercados internacionales1 Ello 2a conducido a que muc2os pases intensifiquen sus esfuer#os en materia de e)portaciones o usquen /ncrementar la productividad o la superficie dedicada a cultivos de e)portaci$n para contrarrestar la cada de ingresos1 ;e 2ec2o& aunque el crecimiento de los vol.menes de e)portaci$n de los pases en desarrollo se aceler$ durante la depresi$n de los a-os oc2enta& el descenso de precios fue de una magnitud tal que contrarrest$ la e)pansi$n de la producci$n y el volumen de las e)portaciones& lo que aca $ contrayendo el total de los ingresos=M1 Un aspecto de considera le importancia dentro de la estructura del comercio mundial de ienes agrcolas& est' constituido por las tendencias a sustituir la e)portaci$n de productos primarios no ela orados por

productos de m's valor agregado1 <oy& cerca del CJ: del total de las e)portaciones de Am(rica 7atina constituyen ienes ela orados& lo que no s$lo aumenta la capacidad de participar en los mercados /nternacionales& sino que en el futuro 2a de convertirse en una de las fuentes principales de ventajas competitivas& al permitir que las e)portaciones asimilen mejor las condiciones de la demanda en los mercados de los pases desarrollados1 Un segundo aspecto de inter(s respecto a las transformaciones e)ternas& tiene que ver con los cam ios del entorno mundial del comercio agrcola1 7os cam ios en la poltica de desarrollo que se comentaron m's atr's& 2an incidido de manera /mportante en la forma como se regula la poltica comercial y& por tanto& en la pr'ctica del comercio1 "or cierto que los cam ios fueron m's significativos en los pases en desarrollo& los que comen#aron a a andonar sus polticas aut'rquicas de comercio y emprendieron importantes reformas& corrigieron la so revaloraci$n del tipo de cam io& redujeron o suprimieron los controles de capital y privati#aron algunas empresas estatales1 En una secuencia posterior& pudieron proceder tam i(n a li erali#ar sus polticas de comercio e)terior y el mercado de divisas& redujeron los aranceles y las restricciones de las /mportaciones& desmantelaron los organismos de comercio estatales& etc1& en una orientaci$n que por lo que 2ace al sector agrcola fue e)actamente la contraria que la de los pases desarrollados1 En efecto& en los pases desarrollados& las intervenciones agrcolas 2an adquirido gran arraigo poltico& lo que 2acia especialmente difcil su eliminaci$n1 7a influencia poltica de los grupos agrcolas de los pases desarrollados& superan con muc2o a la proporci$n que representa dentro del electorado& y desarrollan intensa actividad para proteger las intervenciones gu ernamentales para elevar los ingresos y reducir la competencia con productores m's eficientes o m's su vencionados1 "or el contrario& en la mayora de los pases en desarrollo& las polticas de precios agrcolas se orientaron a fortalecer la industrlali#aci$n y& por tanto& las /ntervenciones gu ernamentales se orientaron fuertemente a la reducci$n del costo de los alimentos 'sicos para los consumidores de las #onas ur anas& especialmente aquellos precios que resulta an /mportantes para la esta ilidad poltica1 El resultado es el cam io en las reglas de la competencia en los mercados internacionales de productos agrcolas& con un fortalecimiento de su sidios en los pases desarrollados y la imposi ilidad de los pases en desarrollo para li erali#ar su comercio sin afectar de manera sustantivo el sector agrcola =KVBinterno=K[ Ninalmente& como consecuencia de los cam ios de la posguerra& los principales pases que participan en el mercado /nternacional se propusieron uscar /nstrumentos institucionales que evitaran el desorden comercial1 4ales cam ios institucionales incluyeron& como un aspecto muy /mportante& la apro aci$n del 5att& y en cuanto a la agricultura en los pases signatarios del acuerdo del 5att& el esta lecimiento de la llamada Ronda Uruguay y* Estos cam ios institucionales en la organi#aci$n del comercio& alteran en uena medida tanto los /nstrumentos de protecci$n a la agricultura& como las condiciones de competencia de las e)portaciones en los distintos mercados1 ;e las muc2as implicaciones del conjunto de acuerdos& 2a ra que destacar en primer lugar que al comien#o de la Ronda Uruguay se 2a a llegado al reconocimiento general de que para eliminar las distorsiones del comercio en los mercados agrcolas mundiales& era necesario reducir gradualmente las polticas internas causantes de dic2as distorsiones3 la principal reforma& como se sa e& es la de las normas que restringen las polticas que se pueden utili#ar para conseguir la protecci$n en frontera1 No es del caso aqu e)aminar los elementos permitidos por la Ronda Uruguay para protegerse de las importaciones1 +aste anotar que al final& el resultado fue que los controles internacionales efectivos so re las polticas internas que distorsionan el comercio fueron limitados& lleg'ndose al acuerdo de que no se procedera a la reducci$n producto por producto de los niveles de apoyo interno e incluy(ndose un n.mero importante de polticas de e)enci$n que son significativas para los pases en desarrollo! determinadas su venciones a los insumos la inversi$n en la agricultura& etc1 "or cierto& los analistas consideran que la Ronda Uruguay no reducir' significativamente los apoyos internos en los pases desliados1 la protecci$n seguir' siendo fuerte& pero la tendencia 2acia principios para disciplinar el comercio es un paso importante para lograr un entorno m's seguro y transparente& menos sujeto a intervenciones capric2osas y a distorsiones de las condiciones de competencia1 "or lo que 2ace a los pases en desarrollo& es de prever& en todo caso& que se e)perimentar'n presiones ejercidas por distintas /nstituciones financieras internacionales y de otras fuentes& que van a reducir la manio ra ilidad de las polticas de protecci$n a la agricultura y que van a requerir de una especial 2a ilidad para convertir las anteriores polticas orientadas a las intervenciones en precios& en polticas de apoyo directo3 ser' necesario que los responsa les de la adopci$n de polticas comprendan 2asta qu( punto las intervenciones concretas pueden resultar compati les con el nuevo entorno internacionalIJ 1 As mismo& se requerir' muc2a 2a ilidad para e)plotar las muc2as #onas grises de los acuerdos de la Ronda Uruguay& por ejemplo& el 2ec2o que no se e)ija a ning.n pas que renuncie a sus organi#aciones estatales relacionadas con los productos agrcolas o el que no se 2aya incorporado ning.n requisito de transparencia por parte de

los organismos comerciales& estatales& elementos que todava se pueden utili#ar en funci$n del apoyo a la agriculturaI=1 Ninalmente& una de las transformaciones principales del entorno del comercio internacional agrcola tiene que ver con los acuerdos regionales de comercio1 ;urante los .ltimos a-os& se 2a despertado un renovado inter(s por este tipo de acuerdos1 "ara Am(rica 7atina& en particular& el comercio agrcola de e constituir un estimulo importante en favor de los pactos comerciales regionales1 7as corrientes regionales de productos agrcolas aumentan la seguridad alimentarla de la #ona y permiten compensar las fluctuaciones de la producci$n1 ?in em argo& 2ay que advertir que los loques comerciales regionales y las #onas de li res comercio no siempre tratan a la agricultura de la misma manera1 En algunos casos& se pretende la total e)clusi$n como si la agricultura no fuera parte ni del comercio ni de la estructura econ$mica de los pases1 En otros casos& se trata a la agricultura como un sector m's de la economa sometido a las mismas condiciones de producci$n y comercio& "or fortuna& los casos m's frecuentes son aquellos en los cuales el comercio agrcola se incluye solo parcialmente en los loques regionales y en las #onas de li re comercio& dejando intactas en lo posi le la autonoma interna de las polticas agrcolas y alimentarias1 Es cierto que el sector agrcola no puede omitir la e)istencia del li re comercio con los pases vecinos& pero no es menos cierto que el desarrollo de las negociaciones futuras de los loques de comercio y la posici$n de la agricultura en esas negociaciones& va a requerir de la definici$n de o jetivos nacionales respecto de este sector y por supuesto& del ajuste de algunos /nstrumentos de poltica IIV para su protecci$nII Un .ltimo tema que de e a ordarse en el entorno internacional del desempe-o de la agricultura& se refiere a las relaciones entre comercio y medio am iente& que se 2an convertido en uno de los pro lemas m's complejos y pol(micos en las polticas relativas al comercio mundial1 "or una parte& aunque no e)iste consenso so re cu'les son las principales relaciones entre comercio y medio am iente& el 2ec2o es que surgen distintas manifestaciones so re el empleo de instrumentos comerciales con prop$sitos conservacionistas& de modo que los pases con normas am ientales menos rigurosas se de en ajustar a aquellos con regulaciones m's estrictas o& en su defecto& otorgar a los productores nacionales un su sidio para que cumplan con esa normatividad1 El de ate so re la relaci$n entre comercio y medio am iente 2a co rado gran relevancia no solo en el marco del 5att& sino tam i(n en el de los loques comerciales regionales que est'n en curso de negociaci$n %47101 y 6ercosur& especialmente*1 "or otra parte& diferentes grupos de consumidores en el mercado mundial est'n tam i(n demandando cada ve# m's productos derivados de la llamada agricultura org'nica o agricultura limpia& de modo que la .squeda de o jetivos de calidad de vida en los pases desarrollados se est'n trasladando a distintas presiones so re las caractersticas am ientales de la oferta de ienes agrcolasIC1 ?i ien son muc2os los ingredientes jurdicos& econ$micos y am ientales que intervienen en el de ate& en cualquier caso los pro lemas am ientales y las restricciones de naturale#a am iental van a afectar sensi lemente la naturale#a del comercio /nternacional en los pr$)imos a-os1 Ello est' o ligando a plantearse nuevos pro lemas so re las polticas relativas al comercio mundial y la forma de relacionar las cuestiones comerciales y am ientales en los acuerdos multilaterales& de modo& pues& que el o jetivo general de desarrollo sosteni le& los pro lemas de comercio y el medio am iente& 2an de proponer desafos a largo pla#o que solo podr'n reci ir respuesta adecuada cuando los o jetivos de sosteni ilidad sean /ncorporados e)plcitamente en el cuadro de polticas agrcolas y cuando puedan resolverse las dificultades institucionales para compati ili#ar la preservaci$n de los recursos con los incentivos a la agricultura1 <emos insistido en un cierto n.mero de aspectos que constituyen el nuevo entorno /nternacional en el que 2an de desempe-arse tanto la producci$n agrcola como las polticas sectoriales& porque conllevan el desarrollo de capacidades y 2a ilidades institucionales necesarias para adaptarse a ese nuevo entorno1 ?e 2a /nsistido& de una parte& en las tendencias de los precios& en la participaci$n en los mercados y en el surgimiento de nuevas caractersticas de la demanda de productos agrcolas que cam ian las condiciones de la competencia internacional y que requieren por tanto del desarrollo de ventajas competitivas& para mantener la participaci$n en los mercados y u icarse en aquellos mercados en e)pansi$n1 ;e otra parte& 2emos insistido en lo que con justicia pueden llamarse las asimetras de la economa poltica de la protecci$n entre los pases desarrollados y los pases en desarrollo& asimetras que constituyen& sin duda& las fuentes principales de las distorsiones en el mercado internacional& cuyos efectos adversos so re la capacidad de competencia de los pases apenas si seria necesario recordar1 El punto es que los pases en desarrollo no pueden competir en el mismo terreno de los su sidios Bpor o vias ra#ones fiscalesB con los pases desarrollados y tienen que desarrollar por lo tanto& ventajas competitivas en otros campos y transformar las ayudas al sector agrcola en una fuente de competitividad& mediante compromisos concertados entre el Estado y los productores1 "or otra parte& tam i(n es necesaria una economa poltica de la protecci$n en los pases en desarrollo& en t(rminos distintos a los de los pases desarrollados1 En aquellos& de en reconocerse las limitaciones del sector agropecuario& las condiciones de inesta ilidad e incertidum re y las condiciones adversas en

relaci$n con otros sectores de econ$mica& con el fin de que puedan desarrollarse tanto 2a ilidades institucionales e instrumentos de poltica que permitan la adaptaci$n al nuevo entorno& pero tam i(n ayudas compensatorias compati les con la disponi ilidad de recursos& con el nuevo ordenamiento institucional internacional y con las nuevas condiciones de competencia internacional& las cuales /ncluir'n en el futuro las restricciones am ientales como parte de las reglas del comercio de ienes agrcolas1 0* Los CA(BI#! E- EL "LA-# I-%E,-# 7as transformaciones internas de la agricultura& su articulaci$n con otros sectores y su posici$n en el conjunto de la economa& no son menos profundas que las e)perimentadas en la estructura del comercio mundial y en el entorno internacional en el que 2a de desempe-arse el sector agrcola1 En primer t(rmino& y de manera principal& se configuran relaciones nuevas con las varia les macroecon$micas y se descu ren otras relaciones cuyo papel en el desempe-o agrcola 2a an sido su estimadas o cuyo an'lisis se 2a a omitido1 En los pases en desarrollo& las polticas gu ernamentales provocaron nota les distorsiones de los precios en perjuicio de la agricultura y con ello una deficiente asignaci$n de los recursos1 Es ien reconocido a2ora que las polticas comerciales& macroecon$micas y de precios adoptadas en los pases en desarrollo& desde comien#os de los a-os cincuenta para proteger y estimular el desarrollo industrial& 2an provocado un conjunto de sesgos en los incentivos cuyos efectos discriminatorios pueden resumiese as! a* contra la producci$n de ienes comerciali#a les y en favor de los no comerciali#a les3 * dentro del sector de los ienes comerciali#a les& contra las e)portaciones& en comparaci$n con los ienes que compiten con las importaciones3 c* dentro del sector de e)portaci$n& contra los productos agrcolas en comparaci$n con los productos manufacturados& y d* dentro de la agricultura& contra la e)portaci$n en comparaci$n con los cultivos alimentarlosIF1 "or otra parte& las medidas de austeridad asociadas a los ajustes macroecon$micos& so re todo a partir de la crisis de la deuda conjuntamente con las reformas macroecon$micas y la desregulaci$n& 2an e)igido la reducci$n del gasto gu ernamental& la reducci$n de la intervenci$n del go ierno en muc2os frentes de la actividad agrcola y la retirada de las agencias estatales de los mercados de insumos y productos agrcolas1 A ello se suma la reducci$n progresiva de los su sidios y la privati#aci$n de las funciones que desempe-a an agencias paraestatales& al considerar en muc2os pases que los costos presupuestases del apoyo a los agricultores en la forma de su sidios& intervenciones en los mercados de factores y precios de garanta& resulta an insosteni les1 En tercer lugar& las reformas de poltica en direcci$n a una mayor orientaci$n al mercado li re& 2an tenido como principal implicaci$n que los precios de los alimentos est(n determinados cada ve# m's por relaciones de mercado y por los precios internacionales y resulta o vio que no todos los pases& ni todos los ienes agrcolas& est'n por a2ora en condiciones de enfrentar de esa manera la competencia internacional1 Adicionalmente& la li erali#aci$n de los precios& significa la li re operaci$n de todos los aspectos del sistema de producci$n y mercadeo1 ?e 2a demostrado que inicialmente la li erali#aci$n y privati#aci$n de los sectores de la ela oraci$n y distri uci$n& provocan grandes descensos de producci$n y poco desafo competitivo1 Al retirarse el Estado de algunos esla ones de la cadena de mercadeo& en pocos casos se le puede sustituir de /nmediato con instituciones privadas insuficientemente desarrolladas1 El 2ec2o es que muc2os go iernos tienen que adoptar todava intervenciones y polticas apropiadas para afrontar los pro lemas que surgen de la e)posici$n a la competencia internacional y a los precios internacionales como guas del mercado1 7as consecuencias discriminatorias de las polticas de desarrollo y de las polticas macroeconLmicas& los efectos so re todo del ajuste fiscal y de la privati#aci$n y las reformas orientadas 2acia la li erali#aci$n de precios& afectan de manera decisiva& es o vio& el desempe-o de la agricultura y tienen considera les implicaciones para la organi#aci$n institucional del sector y para su capacidad de guiar las polticas agrcolas1 "ara corregir los efectos discriminatorios de las polticas de desarrollo y de las polticas macroecon$micas& no es suficiente con reconocer esos efectos1 En el futuro se necesitar'n asustes que no ser'n f'cilmente aceptados& En esa perspectiva& es necesario aumentar la capacidad de an'lisis de las relaciones entre la agricultura y la macroeconoma& mejorar la capacidad de di'logo y negociaci$n con los decorosas de poltica general& estimular por parte de estos una comprensi$n m's adecuada so re el funcionamiento de la producci$n y de los mercados1 Es necesario tam i(n generar instrumentos que vayan m's all' de los disponi les para el sector& los cuales& por lo general& est'n dise-ados especficamente para incentivar la oferta1 Ese tipo de instrumental est' agotando sus posi ilidades y su capacidad para manejar los pro lemas que van present'ndose en el curso del desarrollo agropecuario3 su rayara& pues& como un tema relevante que es necesario generar nuevos /nstrumentos no s$lo de poltica sectorial& sino /nstrumentos en el sistema glo al de decisiones& que permitan manejar los pro lemas de interdependencias con las polticas macroecon$micas1 "or otra parte& la cuesti$n de la oferta y de los precios al consumidor es muy compleja y depende de una amplia gama de varia les& en las cuales predominan consideraciones polticas1 ?in duda& los pases que

est'n reali#ando o proyectan reali#ar reformas de poltica& necesitan mejorar su conocimiento so re los efectos de dic2a reforma en los consumidores y especialmente en los grupos vulnera les& cuya identificaciLn previa no de e darse por supuesta1 4am i(n esas reformas comprometen las orientaciones de la seguridad alimentarla de los pases& lo que requiere de las autoridades de poltica agropecuaria una gran capacidad poltica para incorporar metas de seguridad alimentarla& riesgos de desa astecimiento& etc1& y una amplia capacidad institucional para e)aminar de manera permanente el comportamiento de los mercados mundiales de alimentos y prever inesta ilidades que pudieran tener consecuencias considera les so re el consumo interno1 "or otra parte& la li erali#aci$n del sector agrcola como componente de las reformas generales de poltica requiere un tratamiento equili rado respecto de los otros sectores de la economa1 "or ejemplo& promover la eficiencia de la agricultura& reduciendo los controles de importaciones& aranceles y las su venciones& al mismo tiempo que se mantiene la protecci$n otros sectores& significa colocar a la agricultura en clara situaci$n de desventaja1 Es necesario tam i(n advertir& en cuanto a la li erali#aci$n sectorial& los riesgos de que los precios /nternacionales se internalicen sin o st'culos en las economas agrcolas de los pases importadores& ya que pueden crear inesta ilidades& se-ales confusas& pertur ar el desarrollo ordenado de la producci$n interna y provocar el desmantelamiento de sectores estrat(gicos para la seguridad alimentaria1 ?in duda& los eneficios que proceden de los ajos precios de la importaci$n se pueden aprovec2ar de distintas maneras en favor de la agricultura& pero 2ay que dejar un margen para neutrali#ar los mayores riesgos que entra-a la utili#aci$n de los precios internacionales que no s$lo son m's ajos& sino tam i(n m's inesta les de lo que serian sin la distorsi$n de las polticas de su sidios son menos transparentes& aparte de que las polticas que los 2an 2ec2o ajar pueden mortificarse1 El pro lema de la protecci$n sigue siendo& entonces& Bun tema relevante para la agricultura& pero ciertamente las modificaciones internas& as como las interdependencias con las polticas macroecon$micas y con las polticas generales de desarrollo requieren cam ios institucionales& generaci$n de 2a ilidades y capacidades en las autoridades de poltica agrcola y muy principalmente el dise-o de nuevos /nstrumentos de incentivos y protecci$n que puedan sustituir los ya desgastados instrumentos de su sidios a los factores de producci$n y las intervenciones de precios1 Adem's de las implicaciones de los cam ios en los mercados /nternacionales y de las reformas internas de poltica& el curso de la transformaci$n estructura de la economa va modificando las relaciones estructurales con otros sectores& creando un nuevo campo de interdependenciasde ienes y factores que altera de manera profunda el 'm ito tradicional de competencias de las polticas agrcolas1 +astaria se-alar& a titulo de ejemplo& las implicaciones institucionales y de poltica derivadas de las transformaciones de los mercados de tra ajo1 <oy& en muc2os pases& una parte importante de la oferta total de fuer#a de tra ajo en la agricultura& vive en n.cleos ur anos! (ste 2a sido un proceso de aglomeraci$n persistente a lo largo del tiempo3 una ve# que se da ese proceso de aglomeraci$n& la determinaci$n de los salarios en el sector rural est' estrec2amente conectada con la determinaci$n de los salarios generales de la economa y por tanto con el comportamiento general de la economa y no solamente& ni principalmente& con el comportamiento de la actividad agropecuaria1 Est'& por otra parte& el 2ec2o& novedoso en muc2os pases& de la diversificaci$n de las fuentes de ingreso rural no agropecuario3 no deja de ser sorprendente encontrar de manera amplia la proliferaci$n de negocios comerciales en las #onas rurales& que permite una generaci$n de ingresos que en muc2os casos supera los ingresos provenientes de las actividades agrcolas& lo que o liga a llamar la atenci$n a otros factores de poltica del desarrollo rural1 Estos ejemplos indican que en la mayora de los pases de Am(rica 7atina& se 2an esta lecido fuertes intersecciones entre los mercados rurales y los ur anos& se 2an acrecentado las actividades tpicamente ur anas como fuentes de ingreso dentro de las 'reas rurales y todo ello no solamente implica pro lemas de coordinaci$n de las polticas sociales en las 'reas rurales& sino fundamentalmente la ampliaci$n de los instrumentos de promoci$n de la agricultura para resolver pro lemas no agrcolas en las 'reas rurales1 Es cierto que la mayor parte de las preocupaciones de los go iernos est'n centradas en los pro lemas de comercio /nternacional y de la protecci$n agrcola& pero no es menos cierto que el nuevo entorno en que se desempe-an tanto la producci$n como las polticas agrcolas& conlleva la urgencia de transformaciones institucionales en muc2os 'm itos y de aumentar la capacidad de las instituciones para enfrentar con ()ito esas nuevas condiciones1 ?er' necesario& sin duda& ampliar las 'reas de gesti$n institucional respecto del comercio internacional& mejorar la capacidad de previsi$n y de informaci$n del comportamiento de los mercados& acrecentar la capacidad negociadora ilateral y multilateral y+ por supuesto& la capacidad de coordinaci$n de polticas entre pases1 En el plano interno& los principales desafos estar'n seguramente en acrecentar el poder interno de las autoridades agrcolas en el conjunto del go ierno y frente a otros sectores& mejorando su capacidad de di'logo& su capacidad de alian#as y compromisos en el frente macroecon$mico y mejorar sin duda la

capacidad para coordinar y concertar con otros sectores& es decir& mejorar la [economa poltica de la poltica agrcolaA y finalmente aumentar de manera sustantiva la capacidad de reforma institucional interna& de modo que puedan acoplarse de manera fle)i le y oportuna los aspectos de la tecnologa& los recursos naturales renova les& la comerciali#aci$n& el a astecimiento y los precios& a cam ios inesperados o tendencias en las condiciones /nternacionales y en las polticas internas1 7os RERUER/6/EN4O? /N?4/4U0/ONA7E? ;EN4RO ;E7 E6ER5EN4E "A6;/56A ;E ;E?ARRO77O NUN;A;O EN 7A li ertad de las fuer#as del mercado& parece asumirse& en lo que 2ace a la agricultura& que los pro lemas de la producci$n parecen derivarse primordialmente de polticas de precios inadecuadas& que de ieran conducir seg.n esos enfoques& a reformas de poltica agrcola conducentes a cerrar las rec2as e)istentes entre los precios internos y los internacionales& de modo que la renta ilidad dicte los patrones $ptimos de asignaci$n y de producci$n1 En segundo lugar& se afirma que se 2a e)agerado el papel de las restricciones a la producci$n agrcola distintas de los precios1 7as restricciones a largo pla#o %por ejemplo& las deficiencias e)istentes en los campos de la investigaci$n& la e)tensi$n& el transporte& la comerciali#aci$n y la provisi$n de insumos*& seg.n los partidarios de la no intervenci$n& disminuiran mediante la gesti$n competitiva del sector privado a la agricultura& siempre que el Estado no act.e de tal manera que esta gesti$n se vuelva insuficientemente renta le1 Ninalmente& las ajas de los precios de cultivos particulares indicaran la necesidad en que los productores menos eficientes cam iaran a otros ienes& de acuerdo con su ventaja comparativa1 A largo pla#o& pues& las deficiencias en el comportamiento productivo de la agricultura o edecen& seg.n el nuevo paradigma& a intervenciones equivocadas en distintos campos1 7a actividad gu ernamental de iera limitarse entonces a la provisi$n de ienes p. licos y a la correcci$n de las distorsiones del mercado cuando se justifique por ra#ones de eneficio costoI9 de modo que la reasignaci$n continua de los recursos en el corto pla#o a trav(s deY sistema de precios& en forma que se ma)imicen los eneficios so re la ase de precios li remente determinados por el mercado& ma)imi#ar la eficiencia en el largo pla#o y proveer' de esta manera el impulso al crecimiento econ$micoIL en el largo pla#o 1 No es del caso entrar a discutir las afirmaciones precedentes desde el punto de vista de su solvencia te$rica o desde las fundamentaciones empricas que las soportan1 +astar' apenas su rayar que ese enfoque a menudo olvida que las condiciones institucionales del funcionamiento de los mercados son a solutamente decisivas para que los mercados li res operen con eficiencia1 Es preciso reconocer el movimiento 2acia mercados m's li res y con un mayor (nfasis en el papel del sector privado para estimular el crecimiento econ$mico& pero tam i(n es necesario reconocer que estos mercados& en el caso de los pases en desarrollo& tienen ases institucionales d( iles cuando no ine)istentes y& por lo tanto& tienden a funcionar mal1 En realidad& la capacidad institucional& como soporte para el nuevo papel de la agricultura y la construcci$n de /nstituciones para avan#ar en la direcciLn del li re mercado y asegurar el ()ito de las reformas en la agricultura& constituyen un aspecto decisivo en las orientaciones de poltica de desarrollo e implican sin duda revalori#ar lo que la 0omisi$n Econ$mica para Am(rica 7atina& 0epal& 2a denominado el capital institucionalI81 El capital institucional est' constituido por todas aquellas normas y relaciones Bsistemas de decisi$nB que com inadas con el capital natural definen! a* 7a estructura de incentivos de mercado %/mpuestos& su sidios& precios* y de fuera del mercado %derec2os de propiedad& cuotas de e)plotaci$n& legislaci$n*1 * 7a organi#aci$n del desarrollo! capacidad de dise-ar polticas y capacidad para ejecutarlas1 c* 7a gesti$n de la economa1 <ace referencia a la necesidad de converger 2acia un manejo de instituciones no 2a ituadas al tra ajo interdisciplinario e interinstitucional1 Eso lleva a la necesidad de generar un perfil institucional que se caracterice por su fle)i ilidad& su versatilidad y por su car'cter desconcentrado y descentrali#ado1 d* El papel del Estado y el sector privado& relaciones cuya pro lematicidad surge especialmente por las e)ternalidades generali#adas y locali#adas que caracteri#an los efectos am ientales& lo que conduce a relevar en el capital institucional& la capacidad de concertaci$n y consenso entre lo p. lico y lo privado1 e* 7a participaci$n de las comunidades! se trata de vincular a las comunidades en el proceso de decisiones& especialmente cuando no 2ay derec2os de propiedad p. licos o privados de idamente estipulados1 "or cierto& las ON5 tienen ventajas comparativas para desarrollar el tri'ngulo sector privado& sector p. lico y comunidades1 Revisar la disponi ilidad de capital institucional para el desarrollo agrcola en las dimensiones que aca an de se-alarse& es una tarea que des orda los prop$sitos de estas refle)iones1 Nos limitaremos a algunas

anotaciones so re los aspectos principales del contenido del capital institucional& comen#ando por el papel de las instituciones en el funcionamiento del mercado1 )* LA! I-!%I%/CI#-E! &EL (E,CA&# El Estado& es cierto& pero tam i(n el mercado& 2an funcionado mal en la mayora de los pases en desarrollo1 Adem's de la li erali#aci$n de los mercados& se necesitan un sinn.mero de medidas e /ntervenciones microeconLmicas e institucionales para mejorar su funcionamiento en campos relevantes como& por ejemplo& mejores sistemas de informaci$n1 0omo lo 2a mostrado la muy amplia evidencia& los individuos y las sociedades cuyos niveles de informaci$n sean los m's ajos y cuya capacidad de procesamiento de la /nformaci$n sea la menor& ser'n tam i(n muy pro a lemente los de mayores niveles de po re#a1 "ara mejorar el funcionamiento de los mercados m's li res& 2a r'& pues& que tener en cuenta lo que Ro ert Glitgaard 2a llamado las condiciones ambientales, que son por lo dem's las que 2acen que el mercado y las instituciones del go ierno funcionen peor en la mayora de los pases en desarrollo que en las naciones industriali#adasIM1 ;e 2ec2o& en muc2os pases en desarrollo& los fundamentos legales e institucionales para mercados li res y eficientes son d( iles o no e)isten! estos fundamentos incluyen una moneda esta le y confia le& un sistema legal que funcione ien& as como el estricto cumplimiento de los contratos y el respeto a los derec2os de propiedad& mercados de capital y sistemas de cr(dito ancario que 2agan cumplir las condiciones de pago& una infraestructura que asegure ajos costos de transporte y comunicaciones y& por lo tanto& facilite el comercio y una amplia informaci$n del mercado so re precios& cantidades& calidades de los productos y de la mano de o ra1 Esos son campos institucionales que requieren un papel m's activo& m's profundo y m's s$lido de parte del Estado1 7os costos de transacci$n& o como los defini$ ArroX& los costos de administraci$n del sistema econ$mico& as como las /ntervenciones institucionales o de no mercado para mejorar los mercados imperfectos& son& como ya se advirti$& temas de crecientes investigaciones te$ricas1 0onsideremos& por ejemplo& la cuesti$n de las intervenciones de poltica en materia de informaci$n para mejorar el funcionamiento de los mercados1 Una ra#$n por la que las instituciones del mercado funcionan mal en los pases en desarrollo& es que la /nformaci$n so re precios& cantidades y calidades no es f'cilmente accesi le1 7as normas y sistemas de clasificaci$n a menudo no e)isten y sin ello los mercados internos no funcionan y las e)portaciones se encuentran con escollos /nsupera les1 En efecto& cuando las instituciones del mercado no 2acen una uena la or de diferenciar& certificar y compensar las variaciones en la calidad en los ienes y servicios& los mercados operan de manera deficiente o desaparecen1 7os pro lemas de informaci$n son particularmente notorios en los mercados para los campesinos po res y para el sector informal1 En un plano m's general& 2a ra que su rayar los efectos de la de ilidad institucional para aprovec2ar con eficacia el clima de reformas para estimular el crecimiento econ$mico& especialmente en el caso de la agricultura1 ?in duda& la de ilidad institucional y la aja eficacia de la administraci$n p. lica 2ace tiempo que se reconocen como limitaci$n principal al progreso de los pases en desarrollo1 /nfortunadamente& la sencille# relativa& la elegancia intelectual y los r'pidos resultados que producen los cam ios en las reformas macroecon$micas& as como la aversi$n 2acia las soluciones centradas en el Estado& 2an aca ado relegando la discusi$n so re la urgencia del fortalecimiento de la capacidad del sector p. lico1 Es cierto que la li erali#aci$n econ$mica& la privati#aci$n& la descentrali#aci$n y la contracci$n general del Estado& redujeron las cargas impuestas a una administraci$n p. lica d( il& pero la pretensi$n de que las reformas pueden adelantarse con ()ito sin superar los o st'culos institucionales& est' llevando a su estimar la premura con que se necesita un orden institucional m's fuerte y una administraci$n p. lica m's eficiente1 Es preciso reconocer que el Estado no solo tiene que modificar radicalmente la estructura de su organi#aci$n& sino reformar y moderni#ar sus m(todos! la planificaci$n& la ela oraci$n de presupuesto& la poltica de personal& los sistemas de informaci$n& los mecanismos de coordinaci$n& control y supervisi$n& 'reas de actividad que 2an salido perjudicadas profundamente por la improvisaci$n& la politi#aci$n y la falta de recursosIK1 "or otra parte& 2ay que volver la atenci$n so re lo que Naim 2a llamado la paradoja del precio olvidado. En efecto& se 2an eliminado muc2as distorsiones de precios& pero parad$jicamente en esa euforia de medidas dirigidas a eliminar las distorsiones& un precio que se re#ag$ a un nivel artificialmente ajo& fue el precio pagado por el tra ajo de los funcionarios p. licos& encargados precisamente de que todos los dem's precios fueran los correctos1 En casi todos los pases& los sueldos p. licos van a la #aga de los del sector privado& so re todo a los niveles m's altos Bdiferencia que tiende a agudi#arseB y en muc2os casos los s'lanos de los funcionarios del sector agrcola est'n re#agados con respecto al resto del sector p. lico1

AEn definitiva& para lograr consolidar las reformas econ$micas& lograr precios correctos y mercados m's li res& rectificar el comportamiento del presupuesto p. lico y consolidar la apertura econ$mica los go iernos de er'n preocuparse V tam i(n por prestar mayor atenci$n al desorden institucional de sus pasesCJ1 B A 0* I-!%I%/CI#-E! "A,A LA I-%E,1E-CI2- E- LA AG,IC/L%/,A Esta urgencia de corregir el desorden institucional es todava mayor en lo que respecta a la agricultura& so re todo para enfrentar el nuevo papel que se le 2a venido asignando en el desarrollo1 En realidad& durante la industriali#aci$n protegida& la opini$n dominante era que la agricultura de a ocuparse de asegurar la producci$n de alimentos y materias primas& proveer de divisas y transferir recursos de la agricultura en eneficio de sectores m's din'micos1 "or el contrario& las nuevas concepciones indican que la agricultura es un sector que puede contri uir de manera directa al crecimiento econ$mico& a las e)portaciones& a la generaci$n de empleo ur ano y a mejorar decisivamente la seguridad alimentarla& e)plotando los efectos multiplicadores de los enlaces 2acia adelante y 2acia atr's& fortaleciendo el desarrollo agroindustria para diversificar e)portaciones y 2aciendo m's eficientes las cadenas de valor para generar ventajas competitivas1 7os cam ios recientes en las concepciones so re el papel de la agricultura& asumen que los productores agrcolas si responden a los incentivos1 En realidad& durante los a-os sesenta& la idea de que los campesinos no respondan a los /ncentivos econ$micos se investig$ con datos empricosB& los resultados demostraron lo contrario& es decir& que los agricultores en los pases en desarrollo son sensi les a los /ncentivos econ$micos& asignan los recursos con eficiencia dadas las tecnologas e)istentes y responden a las innovaciones renta les& siempre que no representen un riesgo e)cesivo1 Al final de la d(cada de los setenta& era ya general la aceptaci$n de que las polticas de eran& en primer lugar& tratar de aumentar las oportunidades para la manifestaci$n plena del comportamiento racional de los agricultores& por ejemplo& invirtiendo en la investigaci$n agrcola& en la e)tensi$n& proporcionando infraestructura& etcC=1 En contrava de esos 2alla#gos& la orientaci$n discriminatoria de las polticas de desarrollo contra la agricultura Bdocumentada en numerosos estudios recientesB tuvo efectos nocivos directos so re las relaciones de intercam io de los productos agrcolas& frente a los productos no transa les y a los productos transa les no agrcolas1 7os efectos adversos de las polticas acroecon$micas& especialmente so re los productos agrcolas de e)portaci$n& uc2as veces se com inaron con tri utaciones especificas al sector agrcola& ales como impuestos a las e)portaciones& controles de precios y omportamientos monopsonisticos de las entidades paraestatales de omerciali#aci$n& con el prop$sito de proteger a los consumidores ur anos1 4odo ello ajo el presupuesto de la rigide# de la oferta agrcola y la escasa npacidad de respuesta de los agricultores a los incentivos CI Estas rientaciones de poltica& no ca almente corregidas en lo que respecta a la gricultura& son en todo caso adem's de socialmente /nacepta les& con$micamente ineficientes& pues un comportamiento deficiente de la gricultura derivado de desincentivos provenientes de la poltica econ$mica eneral& aca a traduci(ndose en un freno al crecimiento econ$mico como un odo& como lo muestra con a undante evidencia la e)periencia internacional1 E)plotar las contri uciones directas al crecimiento econ$mico& presuponeno olo un tratamiento menos discriminatorio 2acia la agricultura& reconociendo la mportancia de los incentivos& sino una articulaci$n m's s$lida de la agricultura al resto del desempe-o econ$mico1 En otros t(rminos& la integraci$n de la agricultura en la macroeconomia& tanto en los aspectos productivos como respecto de las polticas& por supuesto& requiere un marco de polticas econ$micas generales que garantice la esta ilidad de las normas y se-ales de precios y una poltica de /nversiones p. licas que aporte capital fsico socialmente productivo que los mercados privados no pueden suministrar o s$lo pueden 2acerlo en forma /nsuficiente1 En efecto& una cuesti$n fundamental para la agricultura se relaciona con las /ntervenciones adicionales que se requieren para complementar los esfuer#os en materia de eliminaci$n de las distorsiones de precios1 Aunque la capacidad de respuesta de la producci$n respecto a los /ncentivos de precios puede ser elevada para cada uno de los productos agrcolas individualmente considerados %lo que juega un papel importante en la esta ilidad de la oferta de cada ien*& la capacidad de respuesta agregada %que es la que cuenta en los efectos del desempe-o agrcola en el crecimiento glo al* depende del stock de recursos1 En los pases o regiones con escase# de recursos& los incentivos de precios en condiciones de tecnologa tradicional e /nfraestructura deficiente pueden no ser entonces suficientes para aumentar significativamente la producci$n& estimular la /nversi$n y el crecimiento agrcola glo alCC * En estas circunstancias& se requiere prestar atenci$n a medidas distintas de los precios& en particular a la mejora de los servicios de investigaci$n& distri uci$n de insumos e /nfraestructura y so re todo a asegurar que los frutos derivados de una mayor producci$n de ienes p. licos& lleguen a todos los productores y en particular a los peque-os productores1

<a ra que advertir& por otro lado& que si ien es creciente el consenso so re la necesidad de que los go iernos suministren ienes p. licos a la agricultura& la modalidad de tal suministro& la organi#aci$n institucional y en particular los papeles relativos de los sectores p. lico y privado& pueden ser distintos para los distintos tipos de ienes p. licos3 en muc2os casos& por ejemplo& la investigaci$n apoyada por el sector privado puede ser un componente necesario de las /ntervenciones de polticas /ndependientes de los precios1 El caso de riego puede ser distinto& porque la complejidad de la gesti$n y el requerimiento de fondos cuantiosos en proyectos de riego puede que lo 2agan inaccesi le a los inversionistas privados de los pases en desarrollo3 para la distri uci$n de cr(ditos por ejemplo& pudiera utili#arse como /nfraestructura las organi#aciones& cooperativas& etc1 En fin& la distri uci$n de responsa ilidades entre el sector p. lico y el sector privado resulta una cuesti$n decisiva tanto para el desarrollo de las reformas y el dise-o de polticas p. licas& como para moderni#ar la estructura institucional en el sector agropecuario1 En ese terreno& por cierto& en algunos pases se carece de los conocimientos analticos& de la e)periencia o de la capacidad institucional del propio sector privado para llevar a ca o tales tareas1 A menudo& la falta de instituciones organi#adas en el sector privado para encargarse de& por ejemplo& las funciones de comerciali#aci$n y almacenamiento& o de las importaciones de insumos y productos agrcolas& funciones que antes desempe-a an las empresas paraestatales que desaparecen& complica y frustra las dificultades de las reformasCF1 En otros casos& los esfuer#os de li erali#aci$n no van acompa-ados de un marco jurdico claro que sancione la actividad del sector privado3 la falta de dic2o marco crea riesgos que desalientan la participaci$n privada en actividades productivas y de comerciali#aci$n1 El mejoramiento institucional en el sector agropecuario de e comprender tam i(n el mejoramiento organi#aciones& no solo para promover el crecimiento agropecuario por la va de las instituciones de mercado& de los incentivos y de la provisi$n de ienes p. licos& sino para asegurar una distri uci$n m's amplia de los eneficios de ese crecimiento3 en particular& se trata de mejorar las /ntervenciones para ampliar el acceso a la tierra a trav(s de la redistri uci$n de los derec2os de propiedad y la especificaci$n de ttulos de propiedad %y so re todo en pases como 0olom ia que 2a e)perimentado una muy r'pida e)pansi$n de la frontera agropecuaria*& la reglamentaci$n de los contratos de tenencia y de manera prioritaria& aquellas instituciones que tienen que ver con la financiaci$n rural& especialmente respecto a las condiciones en que se desarrolla la intermediaciLn financiera rural %la que se 2a convertido en muc2os pases en un loqueo a la producci$n agrcola*& transformar las instituciones de cr(dito especiali#adas y el papel de la anca comercial& de modo que los agricultores puedan competir en igualdad de condiciones con otros sectores que operan en /nferiores condiciones de riesgo y de derum re e inesta ilidad1 En muc2as partes se est'n 2aciendo crecientes incentivo esfuer#os para que diversas organi#aciones rurales como cooperativas& grupos no estructurados de peque-os productores u otros grupos rurales& as como los comerciantes que comerciali#an insumos y producci$n& participen en la prestaci$n de servicios financieros& de modo que la carga no recaiga e)clusivamente so re el cr(dito institucional1 Ninalmente& dos temas de importancia est'n /ncorpor'ndose a la agenda de la responsa ilidad de las autoridades agrcolas& temas que implican complementar las instituciones agrcolas en varios sentidos! se trata de la competitividad y deY desarrollo agrcola sosteni le1 7a creaci$n de ventajas competitivas est' en el centro de las consideraciones recientes so re el desarrollo1 Estimular los determinantes de la competitividad requiere sin duda& de fortalecer el aparato productivo& pero especficamente un considera le esfuer#o de poltica en tres grandes campos! 7a inversi$n en e)ternalidades& que permita fortalecer las condiciones de acceso a los mercados y facilitar los empe-os de /ncrementar la productividad1 7a reconversi$n productiva para aquellos productos que por ra#ones estructurales no est'n en condiciones de enfrentar la competencia e)terna1 6odificar& a efectos de los o jetivos de competitividad& el car'cter de la /ntervenci$n p. lica1 En efecto& la creaci$n de ventajas competitivas implica una gesti$n particular en el campo de las cadenas productivas de manera complementaria a las polticas de desarrollo productivo del sector agrcolaC91 Ello implica fortalecer el papel de la concertaci$n p. lica y privada& el fomento de las alian#as estrat(gicas entre los actores econ$micos y el mejoramiento de la capacidad de negociaci$n entre el Estado y el sector privado y del sector agrcola como un todo frente a otros sectoresCL1 "or lo que 2ace al desarrollo agrcola sosteni le& los arreglos institucionales des ordan& como es o vio& el 'm ito de las instituciones agrcolas y conciernen tanto a la naturale#a de los instrumentos de protecci$n de recursos& como a la adscripci$n de su manejo en un determinado nivel institucional %qui(n regula& por ejemplo& el uso del agua*& en un determinado nivel territorial %qui(n administra& por ejemplo& las cuencas 2idrogr'ficas*& en un determinado nivel de responsa ilidad sectorial %el uso por ejemplo de determinado tipo de pesticidas* y en un determinado conjunto de instancias legales y administrativas capaces de

dirimir conflictos interinstitucionales& intersectoriales o interter sectoriales %qui(n dirime& por ejemplo& los conflictos respecto del efecto de cuatro tipos de polticas1 7a internacional& la macrosectorial& la su sectorial es decir& las instituciones y la investigaci$n* y las polticas por producto1 En cualquier caso& las autoridades agrcolas de en tener en perspectiva& la capacidad de integrar principalmente los contenidos lnstitucionales tanto de las polticas am ientales como de las polticas agrcolas& en particular la capacidad de las /nstituciones agrcolas de tomar en cuenta las dimensiones am ientales en el dise-o e implementaci$n de las polticas agrcolas y la capacidad de las polticas am ientales para incorporar los impactos potenciales de (stas so re la producci$n agrcola& los ingresos y los precios1 Ello supone considerar tanto la contri uci$n positiva que la agn[cultura puede 2acer para el logro de los o jetivos am ientales& como la adaptaci$n de las polticas agrcolas para que incluyan los o jetivos am ientalesC81 3 EC#-#(IA "#LI%ICA &EL CA(BI# I-!%I%/CI#-AL 7a identificaci$n de los retos& los o jetivos y los requerimientos para el desarrollo institucional en los nuevos entornos e)ternos e internos& es apenas una parte Bqui#'s la parte f'cilB del pro lema1 7a otra parte& la principal en una perspectiva pragm'tica& est' constituida por lo que en rigor pudiera denominarse como la economa poltica del cam io institucional1 No ca e ninguna duda de que la oferta de grandes /nnovaciones institucionales conlleva la movili#aci$n de considera les recursos polticos por parte tanto de las autoridades de poltica& como de empresarios innovadores empe-ados en reali#ar esas innovaciones1 ;e nuevo& las apro)imaciones institucionalistas so re el desarrollo agrcolaCM postulan que se crear'n innovaciones institucionales& si el rendimiento esperado de la innovaci$n reci ida por los empresarios polticos %es decir& los reformadores*& supera el costo marginal de la movili#aci$n de los recursos necesarios para la /ntroducci$n de esa /nnovaci$n1 En la medida en que el rendimiento privado de los empresarios polticos difiera del rendimiento social& la innovaci$n institucional no se dar' a un nivel socialmente $ptimo1 As que la oferta de la innovaci$n institucional depende decisivamente de la estructura de poder o del equili rio e)istente entre los grupos de inter(s creados en una sociedad1 ?i el equili rio de poder es tal que los esfuer#os de los empresarios polticos tendientes a introducir una innovaci$n institucional dotada de una alta tasa de rendimiento social& son adecuadamente recompensados por un /ncremento del prestigio y del apoyo poltico& podra ocurrir una /nnovaci$n institucional socialmente desea le& pero si se espera que la lnnovaciLn institucional produ#ca una p(rdida para el loque poltico dominante& es pro a le que no ocurra la /nnovaci$n& aunque se espere que produ#ca una gran ganancia neta para el conjunto de la sociedad1 En esa perspectiva& pareciera que la e)plicaci$n de las diferencias en los modelos de protecci$n e intervenci$n entre los pases desarrollados y los pases en desarrollo& descansan en los distintos grados de eficacia del ca ildeo poltico de las organi#aciones gremiales para producir intervenciones institucionales y en una Amayor voluntad poltica[ de los go iernos de los pases desarrollados respecto a los pro lemas de la agricultura& que resulta& por supuesto& de una mayor sensi ilidad de la opini$n p. lica frente a esas intervenciones& lo que a su turno e)presa el margen de renta ilidad poltica del ca ildeo frente a los poderes polticos presentes en el go iernoCK1 No es muc2o lo que se conoce respecto del modo como se producen los efectos del ca ildeo so re las decisiones& asumiendo que el proceso poltico es& para efectos de la poltica agrcola y de la construcciLn institucional& como una caja negra que se ju#ga por sus resultados1 En realidad& se trata de m.ltiples efectos /ndirectos que pasan por el tami# de las instituciones y por la manera como dentro de estas instituciones se formula la poltica agrico/aFJ1 En general& como advierten +roo,s y 0'rter& una de las vas para mejorar la capacidad de negociaci$n de las organi#aciones agrcolas en funci$n de intervenciones o de construcci$n de /nstituciones& est' en el 'm ito institucional y en su fortalecimiento1 7as metas de la poltica est'n condicionadas por la interacci$n entre el am iente poltico y el am iente institucionalF=1 /nfluir so re ese 'm ito institucional general en favor de la construcci$n de instituciones agrcolas& depende con muc2o del manejo de los argumentos& pero tam i(n de identificar los puntos sensi les alrededor de los cuales de e ejercerse la presi$n poltica1 ;e er' su rayarse que la construcci$n y fortalecimiento de las /nstituciones en el sector agrcola son tantas o m's necesarias en un clima de reformas y de orientaci$n 2acia mercados m's li res& que en economas cerradas& reguladas e /ntervenidas1 El funcionamiento eficiente de los mercados requiere de condiciones ins.tucionales que no e)isten o que son d( iles en los pases en desarrollo1 ;e igual forma& ser' necesario insistir en la necesidad de fortalecer el capital institucional& de modo que pueda avan#arse en una gesti$n m's eficiente del Estado& reducir los costos de funcionamiento del sistema econ$mico y aprovec2ar m's ampliamente los eneficios de las reformas

macroeconLmicas1 Estas& como se 2a se-alado& requieren para su consolidaci$n& de corregir el desorden institucional especialmente en lo que concierne al funcionamiento de las organi#aciones del Estado& desmanteladas por las reformas recientes1 Ninalmente& 2emos insistido en que la revalori#aci$n del papel de la agricultura y el reconocimiento de que (sta puede 2acer contri uciones directas al crecimiento econ$mico& a re la posi ilidad de lograr un lugar no su ordinado en las estrategias de desarrollo& especialmente de aquellos pases en los cuales el sector tiene un peso relativamente importante en el "/+ o en las e)portaciones1 E)plotar esas posi ilidades requiere de organi#aciones agrcolas fuertes& innovadoras y con capacidad de iniciativa para aprovec2ar espacios como los que pueden a rirse en la poltica comercial o en la poltica industrial y para enfrentar retos decisivos 2acia el futuro como el desarrollo agrcola sosteni le& la creaci$n de ventajas competitivas sectoriales o la contri uci$n a ese mismo prop$sito en actividades no agrcolas pero en las cuales el sector contri uye a trav(s de la cadena productiva o a la configuraci$n de la cadena de valor1

TIPOS DE POLITICAS

2.2.1 TIPOS DE POLTICAS AGRCOLAS 9espu$s del por qu de la poltica agrcola, la siguiente pregunta principal es en qu consisteM El contenido de la poltica macroeconmica es inequvoco: el d$%icit %iscal4 la o%erta monetaria4 los instrumentos requeridos para llevar estas variables a sus niveles meta, entre otros, el gasto p0blico y la recaudacin %iscal, la emisin de bonos, las metas monetarias, las tasas de inter$s, el encaje legal y los regulaciones bancarias4 y, en muc1os pases, la tasa de cambio. , pesar de la gran antig<edad de la agricultura y de las intervenciones gubernamentales en el sector, no e&iste un consenso parecido acerca de la sustancia de la poltica agrcola. La concepcin de la poltica agrcola est# e&perimentando cambios en todo el mundo. 8istricamente, uno de los principales instrumentos de la poltica agrcola 1a sido el =)71. 5?+/2,.. En todos los pases se 1an e%ectuado erogaciones %iscales para una variedad de propsitos en el sector. ,lgunas de las %ormas m#s prominentes de gasto 1an sido las inversiones en in%raestructura para propsitos tales como riego, almacenamiento, transporte y mercadeo4 la provisin directa de cr$dito a los productores y subsidios al cr$dito privado4 la %inanciacin de la investigacin, la e&tensin, y la produccin de semillas4 %inanciacin de los d$%icit incurridos por los programas de compra de granos a los agricultores a altos precios y su venta a los consumidores a precios m#s bajos4 y los pagos directos en programas ligados al no cultivo de tierras y otros esquemas de ayuda. La segunda clase principal de medidas de poltica 1a consistido %recuentemente en ,.916./47, principalmente sobre los precios y el comercio, pero a veces sobre el acceso a tierras y agua de riego, y tambi$n sobre los propios niveles de la produccin. El uso de precios de sost$n y precios administrados, tanto para consumidores como para productores, 1a sido una costumbre generalizada en todas las regiones del mundo4 pero mientras contin0a siendo una pr#ctica com0n en Europa y en ,sia oriental y meridional, est# siendo gradualmente eliminada en la mayor parte de ,m$rica Latina y R%rica, y reducida en el +edio 6riente. La tercera clase principal de instrumentos de polticas en muc1os pases 1a sido la =4712:9 3264,1) 34 /) 56.38,,2:9 @ 4/ ;46,)34. a trav$s de empresas de propiedad del Estado, que 1an actuado en un amplio abanico, desde la produccin colectiva, los aserraderos y las corporaciones pesqueras, 1asta los bancos y las empresas de comercializacin. La tendencia en la mayor parte de los pases es a reducir la propiedad p0blica de activos en el sector, pero el ritmo de esos cambios vara de regin a regin. )on el creciente consenso internacional sobre la reduccin de la intervencin p0blica directa en la economa, lo mismo que del gasto %iscal, la pregunta de qu$ es la poltica agrcola "y cu#l es la %uncin de los ministerios de agricultura' puede ser en%ocada con mayor nitidez. !u

importancia aumenta por el 1ec1o de que los niveles de los precios y los vol0menes del comercio responden esencialmente a las polticas macroeconmicas y a las condiciones de los mercados internacionales. STu$ resta al +inistro de ,gricultura e&cepto quiz#s manejar el programa de investigacin y e&tensin y administrar los controles %itosanitariosM +#s precisamente, cmo se puede de%inir la constelacin de polticas agrcolas que permita aumentar la tasa de crecimiento del sector o elevar los ingresos de los pobres ruralesM Entre la poltica macroeconmica y los programas de campo Se&isten grados de libertad 0tiles remanentes para la poltica sectorialM En una economa liberal, la poltica agrcola es una %rase contradictoriaM , manera de resumen, la respuesta es que la poltica agrcola tiene un amplio espacio en todos los pases, pero en la mayora requiere en%oques di%erentes a los del pasado. .na tarea principal de la poltica agrcola es mejorar el funcionamiento de los mercados de productos y factores en el medio rural, con atencin especial al acceso y a las condiciones de la participacin de las %amilias pobres en dic1os mercados. En algunos casos, esto requiere inversin en in%raestructura, pero casi siempre tambi$n requiere buenas polticas. Los mercados de %actores incluyen los de tierras, capital %inanciero, mano de obra y, en algunos casos, agua de riego y condiciones ambientales. La participacin de las %amilias rurales en el mercado de trabajo, por ejemplo, se puede mejorar mediante programas de capacitacin y de e&tensin agrcola. 8oy m#s que nunca, la poltica agrcola debe ser coordinada con otras polticas y con los organismos a cargo de $stas: por ejemplo, con el ;anco )entral y el +inisterio de :inanzas en el caso de las polticas %inancieras rurales, con el +inisterio de Economa o de )omercio para las polticas de comercio e&terior agrcola, con el +inisterio de :inanzas respecto a los programas de riego e investigacin, y con el +inisterio del +edio ,mbiente o =ecursos 5aturales para las polticas de riego. En la es%era del gobierno, la poltica de desarrollo agrcola concierne cada vez m#s a muc1os ministerios y entidades. 9e igual manera, el buen dise/o y aplicacin de la poltica agrcola requieren la participacin de gobiernos locales, asociaciones de productores, asociaciones de usuarios del agua, 65*, o%icinas regionales del +inisterio de ,gricultura y otras organizaciones descentralizadas. El 5)54/ de coordinacin de polticas del +inisterio de ,gricultura ocupa de manera creciente el escenario central. .na tarea principal de toda poltica agrcola moderna es promover el desarrollo de instituciones adecuadas para satis%acer los requerimientos de la economa rural en e&pansin, desde el mercadeo 1asta el suministro de servicios y %inanciacin de la produccin. ,0n cuando muc1as de estas actividades puedan ser privatizadas en el largo plazo, el sector p0blico tiene una responsabilidad grande en %omentar el desarrollo de las capacidades necesarias, vigilar su despegue y asegurar su %uncionamiento durante el perodo inicial. or ejemplo, en pases en los cuales el gobierno se 1a encargado de la comercializacin de los alimentos, a menudo el sector privado no est# adecuadamente preparado para asumir esa responsabilidad en el corto plazo. uede carecer de capacidad %inanciera y de e&periencia t$cnica comercial, o puede dudar en entrar en ese campo por no estar convencido de que el gobierno no vuelva a intervenir otra vez. El aumento de la capacidad institucional requiere desarrollar y refinar las reglas del juego para la economa de mercado, y %omentar el respeto de dic1as reglas. Esta tarea esencial puede resultar muy di%cil en sociedades en las cuales el respeto de la ley en zonas rurales es limitado o el sistema judicial es d$bil y no 1ay su%icientes medios para respaldar la obligatoriedad de los contratos. uede ser un empe/o de muc1os a/os si no de d$cadas, lo cual representa una razn adicional para subrayar su importancia. 6tra tarea general de la poltica es asegurar que el marco legal sea apropiado para el desarrollo agrcola, que estimule la actividad econmica en vez de obstaculizarla y que al mismo tiempo proporcione el grado adecuado de proteccin a los intereses de los productores, los consumidores y el medio ambiente. Esta tarea puede involucrar una e&tensa revisin de la legislacin, desde el cdigo de trabajo, el cdigo de comercio y las leyes de proteccin al

consumidor, 1asta las leyes de tenencia de la tierra, manejo de los recursos naturales y muc1as otras normas jurdicas. ,lgunos ejemplos concretos de instrumentos de poltica agrcola en economas de mercado son los aranceles a la importacin, reintegro de aranceles cobrados a insumos de las industrias de e&portacin, precios de garanta al nivel de las %incas, certi%icados de depsito para %inanciar el almacenamiento de granos por parte de peque/os productores, reglamentos sobre la calidad de los alimentos, reglamentos que obligan a la subasta p0blica de las concesiones %orestales, licencias de pesca, estatutos para %ondos de tierras, reglamentos del sistema de registro de tierras, legislacin de tenencia de la tierra, polticas sobre la estructura y el %uncionamiento de los servicios de e&tensin agrcola, polticas de devolucin de la propiedad y la administracin de los sistemas de riego a las asociaciones de usuarios, polticas de privatizacin de otros bienes del Estado, leyes de proteccin del medio ambiente rural, polticas de asistencia alimentaria a los pobres y legislacin de los sistemas de %inanciacin. La lista puede e&tenderse muc1o y vara necesariamente seg0n los pases, ya que en de%initiva la poltica agrcola debe ser consistente con la 1istoria, las tradiciones y la poltica econmica global de cada pas. 2.2.2 UNA TA!ONOMA DE LAS POLTICAS AGRCOLAS 9ada la diversidad de las polticas agrcolas, resulta 0til analizarlas desde el punto de vista de los requerimientos del productor. ara poder trabajar provec1osamente, los productores necesitan tres cosas b#sicas: incentivos adecuados para producir, una base de recursos segura "tierra agrcola, agua' y acceso a los mercados de insumos y productos, incluyendo la tecnologa. En consecuencia, la poltica agrcola consta de tres grandes componentes: Poltica de precios, que en la economa de mercado est# determinada en su mayor parte, pero no totalmente, por las polticas macroeconmicas. Polticas de recursos4 incluyendo la poltica de tenencia de tierras y las polticas de manejo de los recursos "tierra, agua, bosques y pesqueras'. Polticas de acceso, incluyendo el acceso a insumos agrcolas, mercados de productos y tecnologa. La poltica %inanciera rural es una parte importante de la poltica de acceso, ya que la %inanciacin es en muc1os casos un prerrequisito para obtener insumos y comercializar los productos.

Las divisiones entre estos tres grandes grupos de polticas no son rgidas. or ejemplo, las medidas de poltica dise/adas para mejorar los canales del mercadeo "mejorar el acceso' probablemente tambi$n elevan los precios en las %incas y, por tanto, %orman parte de la poltica de precios. .na concepcin amplia de la poltica de recursos incluye al capital humano, un recurso b#sico para el cual son esenciales la educacin rural y los programas de capacitacin. El papel de la poltica de tenencia de tierras es proporcionar seguridad de acceso a este recurso, lo cual puede ser tan importante como el acceso %sico a la tierra. La mayora de las polticas son relevantes para todo el sector, o la mayor parte, y generalmente no son espec%icas para cultivos determinados. En este sentido, no 1ay una poltica para la yuca o una poltica para el maz, ni una poltica para el trigo o para el pl#tano. Las buenas polticas %acilitan el trabajo del agricultor, una parte del cual consiste en seleccionar la combinacin de cultivos y productos ganaderos. La di%erenciacin de polticas seg0n productos corre el riesgo de crear mayores incentivos para unos que para otros, y los gobiernos usualmente no cuentan con los mejores criterios para de%inir los cultivos que tienen perspectivas m#s %avorables. El mercado y el criterio de los agricultores pueden realizar esa eleccin con mayor con%iabilidad. !in embargo, es pr#ctica com0n establecer programas p0blicos para productos importantes: programas para la renovacin de los ca%etales o el desarrollo lec1ero o el mejoramiento del arroz. 9ic1os programas representan uno de los medios para la implementacin de las polticas. 2.3 OB'ETIVOS DE LA POLTICA AGRCOLA

2.3.1 OB'ETIVOS NACIONALES Y SECTORIALES Los siguientes p#rra%os abordan el por qu y el qu de la poltica agrcola. La pregunta de para qu tambi$n debe ser respondida. S ara qu$ propsitos se %ormula la poltica agrcolaM La agricultura no es una isla en la economa. !u objetivo 0ltimo es el de contribuir al desarrollo nacional. En la agricultura, igual que en otros sectores, la poltica econmica responde a los imperativos nacionales y a una visin social y poltica. Est# dise/ada para alcanzar %ines societarios que no son e&clusivamente de ndole econmica. or lo tanto, la base de la estrategia, o del conjunto de las polticas, debe ser la de%inicin de %ines sociales, o societarios, de amplio alcance para la agricultura y el medio rural. :undamentalmente, debe estar relacionado con la promocin del desarrollo humano. Los objetivos espec%icos del sector agrcola derivan de este %in m#s general. En la mayora de los pases, las %ormas en que la agricultura puede apoyar el desarrollo 1umano m#s e%icazmente son: a' asegurando que la nutricin y otras necesidades materiales bsicas sean satis%ec1as en las zonas rurales, y b' contribuyendo indirectamente a la satis%accin de esas necesidades en el medio urbano. En algunas economas en transicin, los niveles de nutricin son lo su%icientemente altos como para no ser motivo de preocupacin general, pero satis%acer otras necesidades materiales lo es, dada la %recuencia de la pobreza rural. En muc1os pases en desarrollo la nutricin es a0n de%iciente en grupos rurales signi%icativos, aunque es importante reconocer que, para el mundo en su conjunto, la %raccin de la poblacin pobre se 1a reducido considerablemente durante las 0ltimas tres d$cadas. S)u#les subobjetivos, si %ueran alcanzados, contribuiran a que la agricultura cumpliera mejor sus objetivos globalesM En muc1os pases, por muc1o tiempo, 1a sido 1abitual de%inir al aumento de la produccin como el objetivo de la estrategia de desarrollo agrcola. :recuentemente dic1o objetivo se 1a planteado en %orma m#s espec%ica, como incremento de la produccin de alimentos b#sicos, usualmente granos y a veces los principales tub$rculos. !in embargo, si bien producir mayores cantidades de alimentos b#sicos puede ser importante, una meta %sica de esta naturaleza no es su%iciente para alcanzar el objetivo del desarrollo 1umano o, siquiera, el objetivo de elevar el bienestar material. La produccin por s sola no es necesariamente el mejor indicador de la situacin econmica de los 1ogares rurales. El ingreso es un indicador m#s adecuado, ya que toma en consideracin los precios recibidos por los agricultores y sus costos de produccin. ,0n m#s relevante es el ingreso real, que ajusta los ingresos netos con la tasa de in%lacin, para medir el poder de compra de las familias rurales. or lo tanto, la contribucin m#s e%icaz de la agricultura a la seguridad alimentaria y a otras necesidades materiales b#sicas es la de generar mayores ingresos reales para los 1ogares rurales. Este aporte, a su vez, depende de tres %actores: produccin, precios reales en fincas,U3FV y empleo no agrcola en zonas rurales . Los precios reales est#n casi siempre %uera del control de los agricultores, pero pueden ser in%luidos por las polticas. La produccin depende de la super%icie cultivada "incluyendo las praderas' y la productividad o rendimientos unitarios. En muc1os pases, a medida que se agota la disponibilidad de tierras cultivables "y a veces se sobrepasa', los aumentos de produccin dependen crecientemente de tecnologas que permitan mejorar la productividad. La :igura en la p#gina siguiente ilustra esta jerarqua de objetivos y subobjetivos del sector agrcola, incluyendo los aportes indirectos de la agricultura al desarrollo urbano, generando divisas y demandando alimentos procesados y otros productos manu%acturados U37V. 5o debe pasarse por alto que la seguridad alimentaria de las %amilias rurales tambi$n depende del grado de control sobre la produccin ejercido por las mujeres en los 1ogares. En los )aptulos F a W se se/alan varias maneras para %ortalecer la in%luencia de las mujeres en las zonas rurales.

2.3.2 LOS PRINCIPIOS DE LA POLTICA AGRCOLA ,dem#s de establecer los objetivos y los medios de la poltica, el marco estrat$gico debe tambi$n tener en cuenta los principios que guan las medidas de poltica . En otras palabras, los objetivos de la poltica no se deben perseguir a cualquier costo. Los principios representan condiciones o lmites a los tipos de acciones "medios' utilizables para intentar alcanzar los objetivos estrat$gicos. Los cinco principios b#sicos para que una estrategia agrcola sea sostenible en el largo plazo sonU3XV: ostenibilidad econmica. La estrategia debe encontrar maneras de procurar bene%icios econmicos reales al sector rural. !i bien la disciplina %iscal es importante, aquello signi%ica, entre otras cosas, no sujetar pura y simplemente el sector a los recortes %iscales de los programas de ajuste estructural. >ale la pena recordar lo indicado en el )apitulo ? acerca de la importancia del desarrollo agrcola para el crecimiento de toda la economa. ostenibilidad social. La estrategia debe tambi$n mejorar el bienestar econmico de los grupos de bajos ingresos y otros grupos desaventajados, incluyendo las mujeres. 9e otra manera perdera su viabilidad social. ostenibilidad fiscal. 5o se deben emprender polticas, programas y proyectos cuyas %uentes de %inanciamiento no sean plenamente identi%icadas. En una $poca de creciente estrec1ez %iscal en todos los pases, la aplicacin de este principio incentiva la b0squeda de nuevas %uentes de ingresos %iscales y las maneras mediante las cuales los bene%iciarios de las polticas, programas y proyectos puedan contribuir a su %inanciamiento, es decir, maneras de %omentar la recuperacin de los costos. ostenibilidad institucional! Las instituciones creadas o apoyadas por las polticas deberan ser robustas y capaces de sostenerse por s solas en el %uturo. or ejemplo, las instituciones %inancieras que solamente otorgan cr$dito a los agricultores y ganaderos, sin la capacidad de captar depsitos, no tienen muc1as posibilidades de sobrevivir a la larga. (gualmente, los servicios de investigacin y e&tensin sostenidos principalmente por pr$stamos internacionales y donaciones tampoco son sostenibles a largo plazo. ostenibilidad ambiental. !e deberan aplicar polticas que %omenten el manejo sostenible de bosques y pesqueras y reduzcan a niveles manejables la contaminacin de las %uentes de agua y la degradacin del suelo. En algunos pases, un reto principal para la poltica agrcola es %renar o detener la e&pansin de la @%rontera agrcolaA, o sea las zonas donde el cultivo es posible slo si se derriban #rboles.

3.1 POLTICA AGRCOLA Y MARCO MACROECONMICO

3.1.1 LA VINCULACIN DE LOS PRECIOS Las relaciones entre la agricultura y la macroeconoma plantean varias cuestiones importantes para la poltica y el planeamiento estrat$gico. S uede una buena poltica agrcola dise/arse y ponerse en pr#ctica independientemente del marco macroeconmicoM , la inversa, Se&isten circunstancias en las cuales la poltica macroeconmica debe modi%icarse para que la poltica agrcola pueda cumplir sus objetivosM !i es as, Scu#les son los bene%icios y costos para la economa en su conjuntoM S!er# del m#s amplio inter$s de la sociedad alcanzar esas modi%icaciones en el marco macroeconmicoM SE&isten otros sectores, tales como la industria, que tambi$n se bene%ician del ajuste de las polticas macroeconmicas en una direccin %avorable al crecimiento agrcolaM S,lgunas de las opciones macroeconmicas oponen la agricultura al resto de la economaM , largo plazo, todos los sectores de la economa se bene%ician de conte&tos macroeconmicos caracterizados por precios relativamente estables, lo cual %avorece el a1orro, las inversiones y

las oportunidades en el comercio e&terior. !in embargo, 1asta la %ec1a, muc1os de los pases en transicin y en desarrollo no 1an alcanzado todava una con%iguracin macroeconmica ptima, y los caminos tomados para perseguirla di%ieren entre los pases. or lo tanto es importante preguntarse si di%erentes estrategias macroeconmicas pueden tener e%ectos diversos sobre la agricultura. Tradicionalmente se pensaba que la relacin entre objetivos macroeconmicos y desarrollo agrcola signi%icaba optar entre la estabilidad y el crecimiento econmico. +ayores gastos %iscales en la agricultura estimularan la e&pansin del sector, a0n con el riesgo de crear o pro%undizar el d$%icit %iscal y por lo tanto alimentar la in%lacin. En realidad, esta relacin es m#s imaginaria que real, por dos razones. rimero, la e&periencia mundial durante la 0ltima d$cada 1a con%irmado que la estabilidad econmica, reduciendo la incertidumbre y estimulando el a1orro y la inversin, constituye de por s un impulso poderoso para el crecimiento. !egundo, resulta evidente que muc1os de los gastos %iscales destinados a la agricultura no 1an sido e%icientes para alcanzar sus objetivos. , menudo no se 1an orientado a los grupos rurales m#s pobres y su estmulo a la produccin 1a sido escaso con relacin al volumen de los gastos. .n ejemplo conocido es el del cr$dito subsidiado, que %recuentemente muestra tambi$n una baja tasa de recuperacin4 se crea as la necesidad de subsidios adicionales para mantener el mismo monto de pr$stamos, una parte de los cuales, a su vez, a menudo se desva 1acia usos %inales no agrcolas. 6tro ejemplo tpico son las instalaciones p0blicas para almacenar granos, que tienden a %uncionar a bajas tasas de utilizacin de su capacidad y por lo tanto generan rendimientos bajos negativos respecto a los %ondos invertidos. En realidad, para el sector los tradeoffs no son entre la estabilidad y el crecimiento. Los tipos de polticas macroeconmicas adoptadas pueden tener %uertes repercusiones sobre el sector agrcola, de diversas %ormas: a' pueden a%ectar los t$rminos de intercambio intersectoriales "precios relativos intersectoriales' y, por tanto, los incentivos a la produccin y los ingresos reales de las %amilias agrcolas, b' pueden aumentar o disminuir los incentivos a las e"portaciones agrcolas, y c' tambi$n pueden in%luir sobre la %ormacin de capital en la agricultura, creando un marco econmico m#s o menos propicio para la financiacin y la inversin rural. ,dem#s, sanas polticas %iscales pueden aumentar los %ondos para inversiones en in%raestructura, vitales para el desarrollo rural. El conte&to macroeconmico estable %avorece la inversin en el sector siempre y cuando las tasas de rendimiento sean su%icientemente altas. 9ic1os rendimientos dependen sobre todo de las tendencias de los precios agrcolas reales, esto es, de la relacin entre los precios agrcolas y los precios no-agrcolas. 5ormalmente la poltica macroeconmica tiene un e%ecto decisivo sobre los precios agrcolas reales. La vinculacin entre el nivel macro y el sectorial a trav$s de los precios relativos es poderosa y a menudo dominante. En otras palabras, el principal tradeoff para el sector no es entre el crecimiento agrcola y la tasa de in%lacin, sino m#s bien entre precios relativos %avorables o des%avorables para la agricultura. 5ormalmente las polticas macroeconmicas que %avorecen en ese sentido a la agricultura, tambi$n bene%ician a las manu%acturas "incluyendo la agroindustria', a e&pensas del sector de servicios. El 1ec1o que algunos tipos de polticas macroeconmicas puedan mejorar simult#neamente los precios reales de la agricultura y de la agroindustria debe subrayarse: normalmente ocurre lo contrario, ya que las agroindustrias tratan de obtener precios m#s bajos para sus materias primas y los agricultores precios m#s altos para sus productos. Esta tensin siempre est# presente, pero e&isten polticas que mejoran las ganancias de ambos sectores. 9esde el punto de vista del sector agrcola, los principales instrumentos de la poltica macroeconmica son los siguientes: i' poltica de la tasa de cambio4 ii' poltica comercial "grado de apertura de la economa 1acia el comercio internacional'4 iii' poltica arancelaria4 iv' poltica tributaria4 v' poltica del gasto %iscal4 vi' poltica de tasas de inter$s "o poltica monetaria, la cual in%luye sobre las tasas de inter$s'4 y vii' marco regulador de la %inanciacin y de las relaciones contractuales en general. Todos estos instrumentos pueden a%ectar los ingresos reales de la produccin agrcola, pero los primeros cuatro son especialmente importantes para determinar los precios reales de los productos agrcolas. Las relaciones entre las polticas

macroeconmicas y el desempe/o del sector se e&aminan en el )aptulo C, pero primero vale la pena prestar atencin a una a%irmacin com0n sobre los precios agrcolas. 3.1.2 UN ARGUMENTO ERRNEO SOBRE LOS PRECIOS En ocasiones se 1a dic1o que la reduccin de los incentivos a trav$s de los precios agrcolas reales tiene un e%ecto saludable, ya que estimula el mejoramiento de la productividad del sector. Es cierto que la poltica debe %omentar el aumento de la productividad, ya que a largo plazo el nivel de vida de las %amilias que viven de la agricultura depende %uertemente de la productividad agrcola. 5o obstante, en pases donde los rendimientos y la productividad econmica agregada son bajas en la agricultura, a menudo los m#rgenes de ganancia agrcola son ya muy peque/os. 9e esta manera, los productores carecen de la capacidad para e%ectuar las inversiones necesarias para elevar la productividad y los bancos tampoco les prestan para ese propsito pues sus rendimientos son bajos. El argumento de la limitacin a los incentivos econmicos a la agricultura 1ace agua en otros dos puntos: a' si es bene%icioso reducir los rendimientos y los precios reales, Spor qu$ no se aplica la misma poltica a otros sectores, incluyendo los servicios bancarios, seguros, publicidad, servicios legales, etc.M y b' si reducir los precios reales es una medicina e%ectiva para el sector, Sdnde se encuentra la lnea divisoria entre una dosis saludable y una sobredosis que puede matar al pacienteM S!e trata de una reduccin de precios reales del GF por ciento, o del FD, WD u otra proporcinM 5o se 1an dado respuestas a estas preguntas en ning0n pas, un 1ec1o que indica que el argumento no tiene %undamentos. La aseveracin de que las polticas de bajos precios reales para el sector estimulan el aumento de la productividad se basa en una con%usin acerca de los e%ectos de la competencia. )uando una nueva empresa con costos de produccin m#s bajos entra al mercado, trae consigo una tecnologa mejorada "ya sea en administracin, mercadeo o la misma produccin', que proporciona la base para reducir el precio del producto. )on o sin la nueva tecnologa, las empresas e&istentes se ver#n %orzadas a reducir tambi$n los precios, y es probable que las que sobrevivan adopten la nueva tecnologa o alg0n otro sistema para 1acer mejor las cosas. En palabras de )1ristop1er ,dam, @un mercado competitivo es aquel en el cual cualquier %irma est# constantemente e&puesta a la competencia real o inminente de otros productores m#s e%icientes que pueden entrar %#cilmente al mercado, vender m#s barato que el precio del interesado y obtener una cuota en ese mercadoA. La amenaza de esta competencia que reduce las ganancias es el acicate para que todas las empresas operen e%icientemente en el mercadoAUF?V. Este es el mecanismo mediante el cual la competencia reduce los precios, y debe anotarse que en la agricultura la entrada de nuevos productores es m#s %#cil que en otros sectores. ero la reduccin de precios reales impuesta al sector desde afuera "mediante polticas', y no a travs de la competencia, no trae consigo la base tecnolgica para producir a costos menores. or lo tanto no %unciona como lo 1ace el mercado competitivo para reducir los costos. 9e 1ec1o, la reduccin de precios torna m#s di%cil la adopcin de tecnologas mejoradas, ya que disminuye la capacidad de los productores para %inanciar tales mejoras. or supuesto, algunas empresas pueden sobrevivir a reducciones de precios que vienen de a%uera, pero las innovaciones surgen m#s com0nmente del %uncionamiento normal de la competencia en el sector, sin reducciones impuestas de los precios. , raz de cadas de los precios reales generadas desde a%uera, algunas %irmas que 1abran sobrevivido a la competencia pueden entrar en quiebra. En un conte&to en el cual la mayora de las @empresasA son de 1ec1o %amilias rurales de bajos ingresos, el equivalente a la quiebra es el aumento del grado de pobreza. Los estudios mencionados en el )aptulo ? muestran evidencias concluyentes de que las polticas de reduccin de los precios agrcolas reales conducen a un crecimiento m#s lento, no solamente del sector sino tambi$n de toda la economa.

3.2 GASTOS FISCALES Y SUBVENCIONES

3.2.1 GASTOS FISCALES EN LA AGRICULTURA Los gastos del gobierno 1an sido considerados siempre como un instrumento principal de la poltica agrcola, tanto los gastos de la cuenta de capital como los de cuenta corriente. Estos se convierten en subsidios cuando los costos no son recuperados de los bene%iciarios de las polticas. Las subvenciones %iscales son subsidios explcitos. La poltica agrcola tambi$n puede otorgar varios tipos de subsidios implcitos. .n ejemplo com0n es el arancel de importacin, que protege a los productores nacionales, 1asta cierto grado, de la competencia internacional y por lo tanto implcitamente subvenciona los costos de produccin m#s altos. Los controles de precios son subsidios implcitos -o lo contrario, impuestos implcitos- ya que %recuentemente se establecen a niveles que de 1ec1o subsidian a los consumidores y gravan a los productores. Tambi$n e&isten subsidios implcitos en el caso de los recursos naturales, cuando el usuario de esos recursos no paga el da/o total causado. or ejemplo, una costumbre 1abitual que constituye un subsidio implcito es la concesin de licencias de pesca a precios no su%icientemente altos como para limitar la sobree&plotacin del recurso4 a veces simplemente se dan gratis o ni siquiera e&isten. La %alta de tales licencias tambi$n constituye un subsidio, ya que conlleva la subestimacin de los costos reales a largo plazo de pescar de manera sostenible. Los bene%icios otorgados a los productores mediante subsidios implcitos a veces se llaman rentas econmicas. ara los economistas, las rentas son ingresos derivados del mero 1ec1o de poseer un bien y que e&ceden los retornos normales por el trabajo y los otros gastos de administrar ese bien en mercados competitivos. Ejemplos comunes son las licencias a las emisoras de radio o televisin, o para la distribucin de bebidas alco1licas. La o%erta de ambos tipos de licencias es menor a la demanda potencial de las mismas, por lo cual los propietarios pueden obtener bene%icios monoplicos u oligoplicos. En el mismo sentido, el acceso a nic1os especialmente regulados puede generar rentas econmicas. ,cceder al precio de apoyo a un cereal, si $ste se 1a %ijado por encima del nivel de equilibrio del mercado, proporciona rentas a los productores que dis%rutan de tal acceso. ,lgunos ejemplos comunes de subsidios e&plcitos en la agricultura, o sea, gastos %iscales no completamente recuperados de los bene%iciarios, son los siguientes: )onstruccin de sistemas de riego, cuyo costo total raramente se recupera de los usuarios. >entas subsidiadas o donaciones de tierras agrcolas de propiedad del estado, provistas o no de ttulo pleno. , menudo estas trans%erencias constituyen la aceptacin por parte del Estado de ocupaciones ilegales de la tierra. !i no se paga por la tierra el precio de compra, o la renta por su uso, establecidos por el mercado, entonces la trans%erencia es subsidiada. )r$dito a la produccin, otorgado por bancos estatales o bancos comerciales que obtienen del gobierno lneas de redescuento a tasas de inter$s in%eriores al mercado. El subsidio puede estar incorporado en la tasa de inter$s o en la ausencia de es%uerzos normales para recuperar el pr$stamo. rovisin de servicios de investigacin y e&tensin gratis o a menos del costo "com0nmente se argumenta que las e&ternalidades que surgen de la investigacin agrcola justi%ican el subsidio'. )ompra de cosec1as a precios superiores a los del mercado y venta subsiguiente a precios m#s bajos que los del mercado. )onstruccin de caminos de acceso en zonas rurales. rovisin de semillas, plantas, servicios veterinarios u otros insumos a precios in%eriores a los del mercado.

8istricamente, la presin para este tipo de gastos p0blicos surge en parte del deseo de compensar al sector por las tendencias des%avorables de los precios reales. En algunos casos la evolucin de los precios internos 1a sido la consecuencia de las tendencias descendentes de los precios internacionales4 en ocasiones la cada de los precios 1a sido acentuada por las polticas macroeconmicas. or %in, en otros casos el control de los precios de ciertos bienes por parte del gobierno 1a mantenido bajos los precios al productor, con el propsito de subsidiar a los consumidores. :recuentemente se argumenta en %oros internacionales que los subsidios a la produccin y la e&portacin 1an deteriorado los precios agrcolas mundiales, requiriendo acciones compensatorias de parte de los gobiernos de los pases pobres. )ualesquiera que sean las razones, e&isten pocas dudas de que tales gastos %iscales 1an llegado a ser considerados legtimos y, probablemente, el m#s importante instrumento de la poltica agrcola en muc1os pases.

4." POLTICAS SECTORIALES #UE INFLUYEN EN LOS PRECIOS AGRCOLAS

4.".1 CONTROLES DE PRECIOS !i bien los instrumentos predominantes de la poltica de precios agrcolas son los macroeconmicos, tambi$n e&isten polticas sectoriales que pueden a%ectar a los precios reales recibidos por los productores. El instrumento m#s obvio de la poltica de precios son los precios administrados o controles directos de precios. ,unque se 1an utilizado en muc1os pases, m#s para los alimentos que para otros productos, van cayendo en desuso a medida que se re%orman las polticas. .n problema %undamental de los esquemas de precios administrados es que resulta imposible que un organismo centralizado sopese continuamente y de %orma precisa el equilibrio entre la o%erta y la demanda y, por lo tanto, al precio administrado e&iste casi siempre un e&ceso de o%erta o de demanda. .na o%erta e&cesiva probablemente signi%ica que en la realidad los productores reciban menos que el equivalente al productor del precio administrado, o que el gobierno acumular# costosos inventarios del producto. , trav$s de los canales in%ormales, los consumidores tambi$n podr#n pagar menos. .na demanda e&cesiva se traduce en @colasA, el sntoma cl#sico de la escasez. 9ebe recordarse que un papel b#sico de los precios es equilibrar la o%erta y la demanda, para lo cual deben ser %le&ibles. )uando se %ijan los precios, el 0nico elemento del proceso de mercadeo que puede variar es la cantidad, de manera que todos los impactos sobre el sistema "variacin de cosec1as, disminucin de la demanda global de la economa, etc.' se convierten en %luctuaciones de cantidades, e&acerbando de esta manera los problemas ocasionales de e&cedentes y escasez. 6tro problema con esta poltica es que para poder sostener los precios %ijos, se necesita controlar el comercio. .na clase de intervencin en el mercado crea otra. or esta razn, las importaciones a menudo no alivian la escasez temporal: los gobiernos usualmente no reaccionan con su%iciente rapidez para modi%icar los controles al comercio, tomando en cuenta el tiempo que se requiere para la llegada de las importaciones. ,dem#s, los intentos para resolver los e&cedentes y la escasez creados por los controles de precios pueden generar corrupcin y mercado negro. 9ebe notarse que los precios administrados casi siempre se usan en %avor de los consumidores, m#s que de los productores, especialmente en alimentos b#sicos tales como cereales, productos l#cteos y aceites comestibles. ,parte de estos problemas operacionales, 1ay una di%icultad m#s %undamental con los controles de precios: casi siempre conducen a una mala asignacin de recursos en el sentido de sobre o subinversin en la produccin de los bienes sujetos a controles. Los precios de mercado no

slo equilibran la o%erta y la demanda4 si el comercio e&terior es libre, tambi$n estimulan que la o%erta alcance el nivel indicado por las ventajas comparativas del pas. El contra-argumento que a veces se esgrime es que la presencia de oligopolios y monopolios en el procesamiento de alimentos requiere la imposicin de controles de precios4 pero no 1ay seguridad de que los precios administrados se apro&imen m#s a los del mercado competitivo, especialmente porque est#n sujetos a in%luencias polticas. E&isten otras respuestas de poltica para el problema de los monopolios y oligopolios, como se ilustra m#s adelante. or todas estas razones, los controles de precios a menudo empeoran los problemas de escasez de o%erta, anulando en el largo plazo los intentos de controlar la in%lacin mediante el uso de ese instrumento. .n estudio sobre la transicin de economas plani%icadas a economas de mercado en Europa 6riental concluy que @la liberalizacin de los precios resulta en menor in%lacin que la de las polticas de control de los preciosAU?F?V. .n caso especial de precios administrados es la %ijacin de precios uni%ormes en todo el territorio del pas, como se 1a 1ec1o en Yambia, er0 y otros pases. Esta poltica trata de lograr que el precio de un bien sea igual en todas las regiones del pas, mediante decreto administrativo. La %alacia de este tipo de %ijacin de precios es que pretende suprimir los costos de transporte y mercadeo necesarios para desplazar los productos de regiones con e&cedentes a regiones con caresta. ,l no permitir que se re%lejen en los precios de los productos seg0n localidades, estos costos tienen que ser pagados por alg0n otro: el gobierno, los productores o los consumidores. !i el gobierno paga, usualmente toma el control del proceso de mercadeo, para lo cual no est# su%icientemente cali%icado. !i el costo se carga a los productores o consumidores, a trav$s del precio establecido, los productores usualmente son los que lo pagan y eso implica un incentivo negativo para la produccin. or otro lado, si el precio en las regiones productoras se establece a niveles arti%icialmente altos, puede generarse un e&cedente. , menudo los e&cedentes pueden slo e&portarse a costa del presupuesto p0blico, ya que el precio al productor puede ser m#s alto que el precio internacional equivalente, tomando en cuenta los m#rgenes para el transporte y mercadeo. .no de los retos m#s importantes del desarrollo agrcola es el %omento de sistemas de mercadeo privado e%icientes. 5egar que esta actividad tiene un costo legtimo constituye un paso 1acia atr#s en el cumplimiento de ese reto. 4.".2 PRECIOS DE GARANTA Los precios de sost$n, o precios de garanta, 1an sido adoptados en muc1os pases. !on primos de los precios administrados4 intentan controlar los precios solamente en direccin descendente, mientras permiten aumentos sin restriccin. adecen de las mismas limitaciones conceptuales y pr#cticas de los precios administrados. ,dem#s, los precios de garanta son costosos para el presupuesto p0blico, porque normalmente est#n dise/ados para elevar el precio a los productores por encima del precio de equilibrio de mercado, y tambi$n para mantener los precios a los consumidores en o debajo el nivel de mercado. Entonces el gobierno paga la di%erencia. 6tra %uente de gastos %iscales surge de la red de puntos de acopio e instalaciones de almacenamiento que los gobiernos deben construir y operar a %in de administrar la poltica de precios de garanta. , menudo estas instalaciones no son manejadas e%icientemente, lo que incrementa a0n m#s los costos de la poltica. En )1ina por ejemplo, seg0n una evaluacin de la poltica gubernamental de ?LLW: Las estaciones para granos %ueron acusadas de: i' ser muy lentas para modi%icar los mecanismos administrativos4 ii' tener personal e&cedente4 iii' estar mal administradas4 y iv' desviar 1acia otros usos los %ondos destinados a la compra de granos U?FGV. En 8onduras, los silos de propiedad del Estado operaron en promedio a slo diez por ciento de su capacidad durante muc1os a/os U?F3V. En El !alvador, los silos del *obierno estuvieron vacos durante varios a/os antes de que %ueran cerrados. , pesar de las inversiones 1ec1as, con %recuencia no 1ay su%icientes %ondos para cumplir con el compromiso de comprar la cosec1a al

precio garantizado, especialmente en a/os de cosec1as abundantes. )omo resultado, justo cuando los productores m#s necesitan los precios de garanta, a menudo el gobierno no los puede garantizar. En =usia @1asta el 3? de diciembre de ?LLF slo se 1aba comprado un milln de los W,7 millones de toneladas de grano que el *obierno :ederal debera 1aber comprado. ,l ? de %ebrero de ?LL7, solamente ?,7 millones... 1aban sido compradas.... La %alta de %ondos presupuestarios tuvo la culpa...AU?FCV. 6tro de%ecto com0n de estas polticas es que el acceso a los precios de garanta est# sesgado en bene%icio de los productores m#s acomodados, que pueden trasladar su cosec1a en camiones a los puntos de acopio o asegurarse un tratamiento %avorable por otras vas. En el )aptulo 3 se documenta este sesgo, tambi$n para el caso de 8onduras. .n problema conceptual b#sico de los precios de garanta concierne a la determinacin de su nivel. ,0n aceptando que no se pretende que sean precios de equilibrio de mercado Scu#l debe ser su nivelM , menudo, el procedimiento operacional es tratar de establecer precios de sost$n que cubran el costo de produccin estimado para cada cultivo, y elevar los precios de a/o en a/o a medida que aumentan los costos. ero esto equivale a recompensar la ine%iciencia. ,dem#s de este serio problema del esquema, cabe preguntar: Slos costos de produccin de qui$nM 9espu$s de todo, en realidad una curva de o%erta est# compuesta por muc1os miles de observaciones, las cuales representan di%erentes productores yEo tecnologas de produccin. S9ebe el precio de apoyo ser igual al costo medio de produccin, al costo marginal o a alg0n otro costoM Establecerlo al nivel del costo marginal sera %avorecer la ine%iciencia y otorgar rentas a todos los productores, e&ceptuando al menos e%iciente. 3, en el mundo 1eterog$neo de las e&plotaciones agrcolas y de sus dotaciones de recursos, es di%cil calcular el costo medio con alg0n grado de certeza. or estas razones, los precios de garanta se est#n dejando de utilizar en un n0mero creciente de pases, desde ,m$rica Latina al +edio 6riente y al R%rica !ubsa1ariana. 8an durado m#s tiempo en el sur y el este de ,sia4 quiz#s 1an sido aplicados m#s e%icazmente en estos pases, as como en Europa oriental y occidental, debido a su larga tradicin en materia de administracin p0blica. 5o obstante, como las objeciones conceptuales a estos esquemas se mantienen en los conte&tos asi#tico y europeo, all tambi$n est#n siendo objeto de revisin. Los precios al productor pueden ser elevados de %orma m#s e%iciente, y a menor costo para el gobierno, eliminando las e&oneraciones a los aranceles de importacin de los alimentos, asegurando que el tipo de cambio est$ en equilibrio y, de ser necesario, estableciendo bandas de precios. or esta razn, el lema para una re%orma e%icaz de la poltica agrcola podra ser: pasar de una agricultura controlada pero perjudicada a una libre pero protegida! En 8onduras, a principios de los a/os oc1enta, las tasas e%ectivas de proteccin a los productores subieron despu$s de re%ormar el sistema arancelario y cambiario, a0n cuando se estaba liberalizado el comercio e&terior y desmantelando los precios de garanta. Los anteriores son argumentos poderosos contra el uso de precios de garanta al productor. !in embargo, en algunos casos los responsables de la poltica no se convencen o consideran que sus compromisos con este tipo de polticas no pueden alterarse, al menos en el corto plazo. ,l respecto, se sugieren dos orientaciones importantes: ?' El n0mero de instrumentos no debe ser mayor que el n0mero de objetivos. Esta regla b#sica %ue enunciada por primera vez por 2an Tinbergen en los a/os cincuenta U?FFV y a0n se aplica en la poltica econmica. El costo de no observarla es normalmente una considerable ine%iciencia econmica, resultante del con%licto entre instrumentos de poltica. En este caso, el n0mero de objetivos es uno: mantener el precio base de determinados productos. or lo tanto debe utilizarse un instrumento: el precio de garanta. Es casi seguro que agregar el instrumento del control del comercio e&terior sera contraproducente. G' El organismo comprador del gobierno debe estar dotado de la in%raestructura y los %ondos adecuados para cuando se necesite realizar las compras al precio de garanta, en todas las

regiones del pas. !u administracin deber# ser tan pro%esional como sea posible y equipada con directrices operacionales claras. La importancia de estas reglas surge de la comparacin de las e&periencias contrastantes de !ri LanKa e (ndonesia, en el estudio de Ellis, !enanayaKe y !mit1: Este documento describe el sistema de intervencin en los mercados de los alimentos en !ri LanKa y plantea la cuestin de si los organismos paraestatales que comercializan el arroz y el trigo juegan un papel 0til en la seguridad alimentaria y la estabilidad de los precios de los alimentos. El an#lisis de series cronolgicas de precios del arroz sugiere que el sistema privado de comercializacin del arroz es competitivo y e%iciente.... 5o 1ay razn para deducir que la distribucin interna de la 1arina de trigo no podra igualmente realizarse de %orma e%iciente por el sector privado.... es interesante comparar el caso de !ri LanKa con el de (ndonesia... En el caso de (ndonesia, el establecimiento anual de un precio base antes de que se tomen las decisiones de siembra4 la de%ensa e%ectiva de ese precio en el momento pico de la cosec1a por parte del organismo comprador, ;ulog4 la estabilidad de los niveles anuales de compras por parte de ;ulog en apro&imadamente el C-7 por ciento de la cosec1a4 y la reticencia 1istrica del gobierno a importar arroz determinaron que el en%oque de los precios de base pareciera ser la %orma m#s e%icaz y barata para estabilizar el precio interno. En contraste, en !ri LanKa la %ijacin err#tica e intermitente del Uprecio de sost$nV4 niveles de compra del +; Uorganismo de compras del EstadoV que variaban ampliamente4 la in%raestructura deteriorada del +;4 y el uso %le&ible de las importaciones de arroz o de trigo para mantener los mercados de los alimentos b#sicos en equilibrio signi%ican que el Uprecio de garanta al arrozV es un instrumento de poltica redundanteU?F7V. 4.".3 RESERVAS ESTRATAGICAS Y LIBERALI(ACIN DEL MERCADO DE GRANOS Las reservas estrat$gicas, casi siempre de granos, representan una respuesta al tipo de preocupaciones que tenan los emperadores romanos, tal como se mencion al inicio del captulo: que la poblacin pueda quedarse sin abastecimiento adecuado de un alimento b#sico, en caso de sequas severas u otros eventos inesperados. 5ing0n gobierno est# dispuesto a correr ese riesgo y de a1 la tendencia a almacenar reservas estrat$gicas. uede ser %uerte la presin para acumular reservas estrat$gicas de productos con mercados internacionales limitados, tales como el maz blanco, la yuca y algunas variedades de %rijol. Las reservas estrat$gicas, sin embargo, son costosas. ,dem#s del almacenamiento, los desembolsos del gobierno deben cubrir la di%erencia entre a' el precio de compra m#s los costos de manejo y b' el precio de venta, ya que los granos a menudo son vendidos por debajo de sus costos totales. La administracin del programa y las p$rdidas durante el almacenaje de los granos representan otros costos. En particular para los %rijoles, el almacenamiento durante perodos largos los endurece, lo que 1ace di%cil utilizarlos. :inalmente, 1ay costos de e%iciencia econmica asociados a la intervencin p0blica en el mercado, cuando se e%ect0an las compras para las reservas y tambi$n cuando se considera necesario desprenderse de los inventarios. Estos costos incluyen el desaliento al desarrollo de nuevos sistemas privados de comercializacin. or lo tanto surge la pregunta de que si la ayuda p0blica no pudiese lograrse de maneras menos onerosas. La constitucin de reservas estrat$gicas re%leja %alta de con%ianza en la capacidad del mercado para evitar las escaseces e&tremas. !in embargo, la e&periencia 1a demostrado que, en general, los mercados son mejores que los gobiernos para asegurar que se cubran las necesidades de la poblacin. .n estudio de +ellor y *avian muestra que, en todo el mundo, aparte de los perodos de guerra, las 1ambrunas 1an sido causadas m#s por polticas desatinadas que por desastres naturalesU?FXV. En principio, en un r$gimen de libre comercio el sector privado debe responder a las se/ales de carestas potenciales, y en todo el perodo posterior a la segunda guerra mundial las cantidades disponibles en el mercado mundial 1an sido su%icientes. El 1ec1o de que los alimentos no 1ayan estado siempre disponibles en las cantidades requeridas y de manera oportuna es atribuible en parte a sistemas de distribucin ine%icientes4 las continuas intervenciones gubernamentales en los mercados de productos alimenticios tienden a in1ibir el desarrollo de esos sistemasU?FWV.

!i bien se reconoce ampliamente la validez de estos argumentos, en pases de bajos ingresos el sector privado no siempre est# preparado para cumplir todas las %unciones de comercializacin y almacenamiento en %orma inmediata. El capital y la pericia requerida podran ser insu%icientes. !obre todo, los empresarios podran dudar que los gobiernos se mantengan fuera de ese campo en el futuro! En el caso de 5icaragua, por ejemplo, se 1a observado que @el sector privado no cubri de %orma su%iciente la brec1a que %ue dejada por el EstadoAU?FLV. .na situacin similar ocurri durante el programa de re%orma econmica en +alaBi: @Los comerciantes no 1an reemplazado Ula corporacin paraestatal de mercadeoV en los mercados, que %ueron abandonados como resultado de la %ase de racionalizacin de las actividades econmicas.... Esto 1a tenido e%ectos adversos en las zonas m#s remotas en t$rminos de acceso a los insumos y a los mercadosA U?7DV. Los intentos de %ortalecer la participacin del sector privado en el mercadeo de alimentos pueden nau%ragar debido a los %uertes sesgos contra el sector privado por parte de la burocracia. )omo 1a se/alado 2osep1 5tangsi en el caso de )amer0n: ... desde 1ace muc1o tiempo 1a 1abido un prejuicio contra el sector privado, especialmente por parte de los %uncionarios del gobierno, que consideran a los comerciantes privados desorganizados e ine%icientes "ya que operan en peque/as y numerosas unidades' o abiertamente inescrupulosos y e&plotadores del ciudadano com0n "2osep1 5tangsi, @,gricultural olicy and !tructural ,djustment in )ameroonA, en: *. 8. eters y ;.:. !tanton, eds., ?LLG, p#g. G7X'. ,l mismo tiempo, La ine%iciencia de la comercializacin estatal tambi$n es evidente en el mercadeo de los alimentos e insumos4 en ambos casos los costos de comercializacin 1an sido mayores que los de los comerciantes privados y, en el caso de los insumos, los productores 1an tenido que a%rontar el problema adicional de las entregas tardas " Op. cit., p#g. GXG'. !in embargo, el sector privado no siempre responde lentamente. En !omalia, @,ntes de la re%orma de mitad de los a/os oc1enta, se obligaba a los productores a entregar la produccin e&cedentaria a la )orporacin de 9esarrollo ,grcola... a precios muy por debajo de los del mercado paralelo.... aparentemente 1a 1abido una respuesta signi%icativa de la produccin ante la eliminacin de estos controles y la legalizacin del comercio y el almacenamiento privados. Esto %ue acompa/ado por una %uerte respuesta de la comercializacin privadaA U?7?V. Es m#s, los mismos autores se/alan que @!e 1a realizado un gran n0mero de estudios sobre las respuestas de los comerciantes privados a la liberalizacin de los mercados de alimentos en varios pases Ude R%rica oriental y meridionalV en los 0ltimos cinco a/os. Los resultados generales de la mayor parte de estas investigaciones indican que los comerciantes privados 1an podido responder a las mayores oportunidades del mercado, resultantes del a%lojamiento de las restricciones legales sobre sus actividades y la disminucin del papel de los organismos paraestatales de mercadeo, con m#s $&ito del que los pesimistas pudieron 1aber anticipadoA "op. cit., p#g. CDC'. 5o obstante, la respuesta del sector privado no siempre %ue completamente adecuada en esos pases: @En la mayor parte de los pases de la regin, las actividades privadas de comercializacin 1an recibido poco apoyo o%icial a0n despu$s de la liberalizacin. Esto 1a in1ibido la capacidad del sector privado para responder a las oportunidades de un conte&to m#s liberalizado. or lo tanto e&iste una urgente necesidad de encontrar maneras e%icaces de ayudar al desarrollo del sector y a promover la competencia dentro del mismoA " op. cit. p#g. CD7'. )uando el sector privado no es su%icientemente #gil para cubrir la brec1a abierta por la eliminacin de los programas de comercializacin gubernamentales, los responsables de las polticas pueden encontrarse %rente a una eleccin di%cil: permitir que las carestas se agudicen, con marcados aumentos de los precios de alimentos o los costos de insumos, de manera que el sector privado responda importando alimentos en las cantidades necesarias4 o

continuar manteniendo una reserva estrat$gica para evitar esta contingencia y posiblemente importar alimentos por cuenta del sector p0blico una vez que comiencen a elevarse los precios. Esta 0ltima opcin seguramente demorar# la participacin del sector privado en la comercializacin de alimentos, pero la primera poltica podra involucrar privaciones reales para la poblacin en el corto plazo, al menos para los pobres urbanos. Este dilema es b#sicamente un problema de transicin, un asunto de t#ctica y no de estrategia de largo plazo, lo cual no lo 1ace menos di%cil. 9ebe dise/arse una solucin adecuada al conte&to econmico e 1istrico de cada pas, en lo posible apeg#ndose a dos principios: a' adecuada secuencia de las reformas de poltica, y b' transparencia y claridad absoluta acerca de las reglas que regirn la intervencin del sector p#blico durante el perodo de transicinU?7GV. .na secuencia adecuada de re%orma sera, por ejemplo, que los programas de asistencia alimentaria a los pobres urbanos se apliquen antes de trasladar al sector privado toda la responsabilidad de la comercializacin de alimentos. !e mencion antes otro ejemplo en Zazajst#n: la necesidad de liberalizar los mercados de los productos antes o simult#neamente a la liberalizacin de los mercados de los insumos. ,simismo, cambios %undamentales de esta ndole deben estar precedidos por una intensa sensibilizacin de los empresarios privados acerca de la naturaleza de las nuevas polticas y las acciones que se esperan de ellos, mediante talleres, grupos especializados, publicaciones en los medios de comunicacin y otras t$cnicas. ara asegurar la claridad y transparencia de las normas de intervencin p0blica durante el perodo de transicin 1acia la economa de mercado, es importante que la entrega de los granos de una reserva estrat$gica se e%ect0e solamente cuando, por ejemplo, los precios reales de los granos aumentan de un mes al siguiente en m#s de un porcentaje pre%ijado. 9ic1a regla debe divulgarse ampliamente. or el lado de las compras para constituir la reserva, a los e%ectos de evitar %avoritismos y no perturbar demasiado los precios de mercado, las compras deben ser e%ectuadas en peque/os lotes en subastas abiertas entre productores y otros vendedores, en di%erentes localidades del pas. :inalmente, otra medida adicional a las anteriores debera ser la de reducir gradualmente y de manera programada el tama/o de la reserva estrat$gica 1asta eliminarla completamente. ,lternativamente, las preocupaciones acerca de los precios de los alimentos pueden mitigarse constituyendo reservas financieras para la seguridad alimentaria , en lugar de reservas %sicas en granos. La reserva %inanciera se utilizara para importar granos bajo determinadas condiciones relacionadas con el alza de los precios reales, nuevamente respetando los principios de claridad y transparencia. .na ventaja para los gobiernos es que las reservas %inancieras son m#s baratas que las %sicas: no 1ay p$rdidas ni costos administrativos y podran devengar intereses. Estas reservas deben considerarse como medidas transitorias, mantenidas 1asta que est$ claro que el sector privado puede manejar adecuadamente la comercializacin. :inalmente, cuando el problema de construir un sistema adecuado de comercializacin privada es considerado en toda su magnitud, e&iste un argumento en %avor de subsidios transitorios a la comercializacin, a %in de ayudar a cambiar el sistema estatal por uno privado. Tales subsidios pueden otorgarse mediante la privatizacin de las instalaciones de almacenamiento del Estado sobre bases concesionales "siempre y cuando no se creen monopolios privados' y quiz#s a trav$s de lneas de cr$dito de redescuento temporales para contribuir a las inversiones privadas. Este apoyo debe acompa/arse con actividades de capacitacin para los comercializadores privados. 4.".4 INSTRUMENTOS DE LA POLTICA DE ALMACENAMIENTO DE GRANOS Tradicionalmente, la poltica de almacenamiento de granos 1a sido concebida como un programa de construccin de silos y centros de acopio de propiedad del Estado. 8oy en da es m#s probable que dic1a poltica subraye el manejo adecuado de las instalaciones y el %inanciamiento de los costos de almacenamiento en que incurren los productores. )on%orme a ello, sus tres componentes principales son:

rivatizacin de las instalaciones de almacenamiento, pre%eriblemente con al menos alguna participacin en el capital por parte de los productores ")aptulo 3'. uesta en pr#ctica de un programa de certi%icados de depsito de granos, disponible para todos los grupos de productores. Establecimiento de un sistema e%icaz de est#ndares de calidad para los granos.

.n componente central del sistema de comercializacin es la constitucin de una red de las instalaciones privadas de almacenamiento de granos, que tambi$n puede contribuir a reducir las %luctuaciones estacionales e&tremas de los precios. (ndependientemente de si los silos son propiedad del Estado o del sector privado, los certi%icados de depsito del grano son esenciales para que los productores de todos los grupos de ingresos tengan acceso a la opcin de almacenamiento. *uardar el producto no slo conlleva sus propios costos directos, sino que implica di%erir el ingreso resultante de la venta de la cosec1a. +uc1os peque/os productores se encuentran econmicamente obligados a vender en la $poca de cosec1a, cuando los precios alcanzan su punto m#s bajo del ciclo anual. ,lgunos incluso venden antes de la cosec1a. En muc1as circunstancias podran ganar posponiendo la venta durante dos o tres meses, 1asta que los precios empiecen a recuperarse, pero les resulta imposible esperar tanto tiempo para recibir su mayor %uente anual de ingresos. )erti%icados de depsito de granos utilizables como garanta, junto a sistemas de almacenamiento registrados, les permitira recibir del sistema bancario 1asta el WD por ciento del valor de la cosec1a. , su vez, los certi%icados de depsito de granos no pueden %uncionar sin un sistema de normas de calidad de los productos. El almacenamiento no es econmicamente viable si se deben depositar bolsas de granos con los nombres de los productores. Los granos deben ser almacenados a granel, clasi%icados seg0n su calidad. ,plicar un sistema de normas de calidad requiere un es%uerzo considerable de educacin a los productores. Entre sus bene%icios est# la di%erenciacin de los precios de mercado por calidades, lo cual incentiva a mejorar la calidad y ayuda a que los productores en%renten mejor el reto de las importaciones, que tienden a ser de calidad uni%orme. .n resultado importante del cambio 1acia el almacenamiento por calidades es que los productos pueden ser transportados a granel, en lugar de en bolsas. 9e igual modo, las %incas grandes y las cooperativas pueden utilizar modernos equipos de cosec1a para manejar la cosec1a a granel. El cambio del manejo y el almacenamiento de granos al sistema de granel, en los lugares en que es posible 1acerlo, reduce los costos de cosec1a y poscosec1a y 1ace al pas internacionalmente m#s competitivo. ,rgentina, .ruguay, Ecuador, >enezuela y la mayor parte del ;rasil 1an realizado esa transicin en el caso del arroz. !era 0til investigar la %actibilidad de realizar esa inversin en otros pases. Los certi%icados de depsito de granos y los sistemas de normas de calidad de los productos para %acilitar el almacenamiento son ejemplos de polticas que mejoran el acceso de los productores a los mercados! La poltica nacional tambi$n puede coadyuvar al establecimiento de una capacidad adecuada de almacenamiento en %incas. El valor de esta contribucin 1a sido ilustrado por >. !es1amani para el caso de Yambia: ... la ausencia de instalaciones de almacenamiento en las %incas y los gastos %orzosos tales como el pago de cuotas escolares y la compra de mantas debido al comienzo del invierno, en el momento en que el grano est# madurando, obliga a los productores de bajos ingresos a vender la cosec1a a precios muy bajos a comerciantes e&plotadores. Esto resulta en ingresos a0n m#s bajos, que 1ace a los productores incapaces %inanciar las compras de semillas, %ertilizantes, etc., lo que a su vez conduce a producciones e ingresos a0n in%eriores en la siguiente temporada.

La inadecuada disponibilidad de servicios de comercializacin, %inanciacin y cr$dito, el insu%iciente almacenamiento en %incas, el mal estado de las carreteras, las inadecuadas condiciones del transporte en zonas rurales y el lento %lujo de in%ormacin contribuyen a la limitada respuesta general de la o%erta ante los cambios de la poltica U?73V. 4.".5 FORTALECIMIENTO DE LOS MERCADOS La apertura de nuevos mercados bene%icia tanto a los productores como al aumento de los precios en mercados ya e&istentes, particularmente si conciernen a productos de alto valor. El acceso a nuevos mercados puede resultar di%cil a los productores individuales, en especial en el caso de mercados de e&portacin4 por lo tanto, requiere capacidades comerciales especiales o e%icaces organizaciones de agricultores que adquieran esas capacidades. La globalizacin proporciona mayores oportunidades pero al mismo tiempo rinde m#s e&igentes los requisitos de ingreso. .na mayor penetracin en los mercados requiere normalmente estricta atencin a la calidad de los productos. , largo plazo, la calidad de los productos tiene gran importancia en los precios. Tanto en los pases industrializados como en los en vas de desarrollo, los consumidores son cada vez m#s conscientes de las consideraciones de inocuidad de los alimentos y de las condiciones ambientales en las cuales 1an sido producidos. ,lgunos productos de pases en desarrollo ya 1an sido e&cluidos por pases desarrollados, debido a problemas de inocuidad. 5uevas y m#s estrictas normas en materia de importacin de alimentos entrar#n en vigor en la .nin Europea en GDD7. El control de la aplicacin de pesticidas es uno de los desa%os para cumplir las normas de inocuidad de los alimentos. E&isten tres dimensiones principales de la calidad de los productos: condiciones %itosanitarias, o liberacin de pestes y en%ermedades4 inocuidad de los alimentos, que se re%iere principalmente a la eliminacin de residuos qumicos4 y pre%erencias de los consumidores originadas en el sabor, tama/o, %orma, color, uni%ormidad y adaptabilidad para la cocina de los productos. )umplir las condiciones %itosanitarias y de inocuidad requiere un adecuado desarrollo institucional por parte del pas e&portador, de modo que sus laboratorios y los procesos de certi%icacin puedan alcanzar reconocimiento internacional. La prioridad 1istrica de los sistemas %itosanitarios %ue la de evitar el ingreso de en%ermedades y pestes de plantas y animales. Esto sigue siendo importante pero a1ora la prioridad adicional es la adopcin de una orientacin 1acia el e&terior y asegurar el cumplimiento de los sistemas sanitarios internacionales, a los e%ectos de %acilitar las e&portaciones. 9ado que buena parte de los cultivos de e&portacin son m#s intensivos en mano de obra que los que sustituyen importaciones, esta preocupacin es relevante a los e%ectos de aliviar la pobreza y mejorar el balance de pagos. Las e&portaciones de %rutas y 1ortalizas -en muc1os pases producidas por los peque/os productores"son las m#s sensibles a los requisitos %itosanitarios y de inocuidad. Lo mismo puede decirse de la produccin org#nica, cuyos mercados crecen y son cada vez m#s e&igentes en calidad. 9e nuevo, la organizacin de los peque/os productores es esencial para penetrar en esos mercados. La certi%icacin de la calidad de los productos org#nicos por parte de organizaciones de los productores es muc1o menos costosa U?7CV. E&iste un considerable premio al precio de los productos org#nicos, pero los analistas de mercados predicen que disminuir# debido al r#pido aumento de la o%erta de esos bienes. !in embargo, al mismo tiempo los mercados nacionales de alimentos org#nicos est#n aumentando en los pases en desarrollo, a medida que los consumidores adquieren sensibilidad sobre los e%ectos de la dieta en la saludU?7FV. arece e&istir una tendencia a la concentracin de la o%erta de e&portacin de ciertos productos en unos pocos pases, de 1ec1o recompensando a los que 1icieron los primeros es%uerzos en esa materia. or ejemplo: en GDDG )osta =ica e&portaba alrededor de ?DD millones de dlares EE...., de pi/as anualmente4 er0 ?F millones de dlares EE...., en mangos %rescos4 ,rgentina W3 millones de dlares EE...., en limones y limas4 y +$&ico ?GC millones de dlares EE...., en mangos y m#s de FD millones de dlares EE...., en aguacates U?77V. )uanto m#s

demoren los pases en instalar sistemas de certi%icacin de calidad de los productos no tradicionales, mayores di%icultades tendr#n en penetrar en los mercados internacionales. !atis%acer los gustos de los consumidores y los requisitos de entrega depende %uertemente de las vinculaciones con las cadenas de mercadeo y la asistencia t$cnica que se pueda obtener a trav$s de $stas. 5o es %#cil establecer relaciones de con%ianza en los mercados internacionales "con%iabilidad de la marca' pero una vez obtenidas conllevan grandes bene%icios econmicos para los productores. 4.". PRECIOS EN FINCA Y AGROINDUSTRIAS El mercado nacional de muc1os productos agrcolas procesados se caracteriza por la concentracin del poder de compra -monopsonio u oligopsonio-, ya sea en todo el pas o en algunas regiones. (nvariablemente, se trata de productos molidos o procesados antes de llegar al consumidor. Entre los ejemplos m#s comunes cabe citar al algodn, az0car, lec1e, arroz, trigo, ca%$, cauc1o, aceite de palma, t$ y 1enequ$n. Los altos costos unitarios de transporte respecto al valor de la materia prima 1acen imposible que los productores entreguen sus cosec1as a instalaciones de procesamiento ubicadas en otras partes del pas, y muc1o menos en el e&tranjero. or lo tanto los procesadores locales %recuentemente gozan de una posicin casi monopsnica, que les con%iere un poder considerable sobre los precios de la materia prima. Los casos de %lagrante abuso de este poder sobre los precios son relativamente raros, porque a la larga los productores y los procesadores necesitan mantener relaciones mutuas de trabajo. recios de la materia prima de%initivamente muy bajo estimularan a que los agricultores cambien a otros productos en el largo plazo. !in embargo, es com0n escuc1ar a los productores quejarse de que los industriales les pagan precios m#s bajos de lo justi%icado por los m#rgenes del procesamiento, o que re1usan trasladarles bene%icios proporcionales a los aumentos en los precios de mercado de los productos procesados. 9ada la importancia de los incentivos agrcolas para el desarrollo, estas cuestiones merecen la atencin de los responsables de las polticas, pero representan un reto di%cil. Las polticas de comercio e&terior libre ponen un tope a los precios que los procesadores cobran a los consumidores, pero no tiene ning0n e%ecto sobre los precios que pagan a sus proveedores. E&isten tres %ormas de en%rentar este problema, aunque ninguna es una panacea: 1' $ctividades seleccionadas de procesamiento de propiedad de los productores! Empresas de propiedad de los productores primarios pueden o%recer mejores precios por la materia prima, dentro de los lmites que imponen las consideraciones de rentabilidad4 esto constituira un antecedente para las polticas de precios de las otras empresas. La propiedad de los productores puede tomar la %orma de cooperativas, sociedades annimas u otros tipos. Las cooperativas l#cteas 1an tenido una 1istoria ilustre en pases tales como 8olanda, )anad# y los Estados .nidos, y e&isten tambi$n en muc1os pases en desarrollo. Tambi$n los productores son due/os e%icientes de ingenios de arroz en er0, *uyana y otros pases. En El !alvador los ingenios azucareros de propiedad del Estado %ueron privatizados a principios de la d$cada de los noventa, con el requisito de que el FF por ciento de las acciones %ueran trans%eridas a los productores de ca/a. 2' %egislacin antimonoplica! 9ebe disponerse de soluciones legales para los casos de abuso del poder por parte de monopolios y oligopolios, lo mismo que de monopsonios y oligopsonios. !in embargo, demostrar el abuso normalmente es un proceso complicado e incierto, y las di%icultades de 1acerlo no deben ser subestimadas, especialmente en las circunstancias en que el aparato judicial es relativamente d$bil. 3' $cuerdos sobre precios avalados por el gobierno! En casos particularmente di%ciles, puede ser necesario que el gobierno aplique la @persuasin moralA y gestione acuerdos de precios entre asociaciones de productores y cooperativas. E&isten costos polticos asociados al da/o que podra su%rir el prestigio del gobierno y tambi$n e&iste el riesgo de introducir

distorsiones adicionales en el mercado. or lo tanto, si bien esta medida no debe tomarse a la ligera, puede ser 0til si e&isten circunstancias claras de abuso y no 1ay otra solucin a la vista. En subsectores con m0ltiples posibilidades de procesamiento, se justi%icara proporcionar cr$dito para ayudar a los productores a comprar una planta o para construir instalaciones propias. ,s, la estructura del mercado se acercara a los patrones competitivos. ara el caso de negociaciones tripartitas entre productores, procesadores y el gobierno, sera 0til tener datos objetivos de re%erencia sobre los precios, tales como in%ormaciones sobre relaciones entre los precios de las materias primas y los productos procesados en otros pases. 9esde luego tales relaciones dependen de muc1os %actores nacionales, incluyendo la e%iciencia t$cnica y econmica de las industrias procesadoras. 5o obstante, los patrones internacionales proporcionan elementos de re%erencia provec1osos. or ejemplo, una encuesta en los principales pases productores de az0car, que se llev a cabo en ?LWD, encontr una razn media de F3,? por ciento entre el precio del contenido de az0car de la ca/a y el precio del az0car procesadaU?7XV. uede argumentarse que la relacin m#s relevante es la de los productores m#s e%icientes, pues la poltica no debera considerar a los productores con mayores costos. La razn antes mencionada era FC,W por ciento en los G7 pases productores m#s e%icientes de la muestra. ara ilustrar el uso de esta in%ormacin, si los costos del cultivo de ca/a de un pas %ueran menores al promedio internacional "[EE.... ?L3Etm en ?LWG, de acuerdo al estudio citado', y si la relacin entre los costos del cultivo y los costos totales del az0car %uera in%erior a FC,W por ciento, entonces se debera llegar a un acuerdo para elevar dic1a proporcin en un punto o en medio punto porcentual por a/o, 1asta que se alcance la meta del FC,W por ciento. Tales incrementos cesaran si el costo agrcola del az0car subiese 1asta el promedio internacional. Este es slo es un ejemplo, pues deberan utilizarse datos m#s actualizados. 6rganizaciones como la :,6 pueden contribuir a divulgar in%ormaciones sobre este tipo de relaciones de precios. El tercer en%oque que ayuda indirectamente a los productores a recibir mejores precios de parte de los procesadores es el de la poltica ya mencionada de aplicar normas de calidad para los productos y sistemas de precios di%erenciados por calidad. ,l inicio, con este sistema algunos productores podran recibir precios in%eriores o iguales a los anteriores, pero las mejoras en la calidad de su producto eventualmente aumentar#n sus ganancias. 4."." MERCADOS DE INSUMOS ara los productores, los mercados de insumos son tan importantes como los mercados de productos, y su liberalizacin puede jugar un papel vital para estimular el crecimiento del sector. El proceso de re%orma en%renta muc1os de los problemas que caracterizan a la liberalizacin de los mercados de productos, por ejemplo: SEst# el sector privado preparado para asumir esa responsabilidadM S!e 1a comprometido el gobierno a mantenerse %uera de los mercadosM !in embargo, los gobiernos se est#n retirando de los mercados de todos los tipos de insumos comprados, incluyendo las semillas mejoradas, en el cual su principal papel contin0a siendo el del proceso de certi%icacin. Los mercados de agroqumicos presentan problemas especiales a raz de las economas de escala que les son propias. !in embargo, los bene%icios de la liberalizacin tambi$n son grandes, siempre y cuando se emprendan polticas complementarias adecuadas. .n estudio de la liberalizacin del mercado de %ertilizantes en Zenya muestra algunos de los bene%icios y los problemas en%rentados. Los resultados Udel estudioV con%irman que la liberalizacin del mercado de %ertilizantes en Zenya 1a inducido una vigorosa respuesta del sector privado, tanto en zonas de alto como de bajo potencial UagrcolaV, lo que implica que el sector 1a percibido amplias ganancias como resultado de la mayor e%iciencia. ero tambi$n sugieren que podran 1aber bene%icios adicionales, alcanzables a trav$s de algunas medidas de poltica.

... dos %actores del lado de la demanda "condiciones agroecolgicas y precios de los alimentos' y uno del lado de la o%erta "acceso al cr$dito' di%icultan el comercio de insumos en las zonas Ude bajo potencialV.... es esencial el apoyo continuo a la investigacin sobre problemas de manejo de la %ertilidad de los suelos en zonas de bajo potencial.... es probable que la inversin p0blica para el mejoramiento de la in%raestructura rural sea importante para liberar el potencial, tanto del lado de la o%erta como del de la demanda. ,l igual que en muc1as partes del mundo, el comercio de %ertilizantes en Zenya e&1ibe grandes economas de escala, cuyo aprovec1amiento requiere del acceso al cr$dito.... .n reto importante para la poltica es el de dise/ar mecanismos mediante los cuales estas economas -actualmente captadas por grandes comerciantes y productores - puedan ser traspasadas a los peque/os comerciantes y productores. En teora este era un papel que debera 1aber jugado la a1ora moribunda ,sociacin de ,gricultores de Zenya U?7WV. Este 0ltimo reto es importante para poder bajar los precios de los %ertilizantes qumicos a los productores de peque/a y mediana escala. Los pases c1icos importan cantidades de %ertilizantes relativamente peque/as para los est#ndares mundiales y, por lo tanto, sus productores normalmente pagan precios muc1o m#s altos que los de los pases industrializados. Las asociaciones de productores pueden jugar un papel comercial en los mercados de los %ertilizantes, pero al %in y al cabo los precios de los %ertilizantes siempre ser#n mayores que en los pases grandes. or lo tanto, tambi$n es 0til adaptar las tecnologas de produccin, a %in de reducir la dependencia de los insumos qumicos. ,l respecto, los es%uerzos de investigacin y e&tensin deben adaptarse a las se/ales del mercado, lo mismo que 1acen los productores. 4.".$ CONSIDERACIONES ADICIONALES SOBRE PRECIOS Y MERCADOS Las inversiones en in%raestructura 1an recibido una atencin marginal en esta seccin, pues el tema principal del libro son las polticas. ero conviene subrayar que las inversiones en carreteras y caminos son una de las maneras m#s e%icaces para elevar los precios en las %incas. 5o slo reducen los costos de transporte, sino que en algunos casos los caminos mejorados son esenciales para el acceso durante la temporada de lluvias. !i el acceso de ve1culos a un lugar se limita 0nicamente a la mitad del a/o, resulta claro que la produccin l#ctea, por ejemplo, no puede ser una opcin productiva. El papel de tales inversiones se e&amina en el )aptulo L. Los sistemas de precios de garanta constituyen a veces respuestas a la variabilidad de los precios as como a inquietudes sobre sus tendencias seculares. !i %uere as, sera una respuesta poltica ine%iciente. El conjunto de polticas m#s e%icientes incluye a los mercados de productos a %uturo. .n argumento en su %avor 1a sido presentado en un reciente artculo acerca del mercado del trigo en aKist#n U?7LV. 9e %orma m#s general, debe aclararse que una cierta variacin de los precios es normal y 1asta necesaria en los mercados de granos. !i no se dan algunos aumentos en los meses posteriores al perodo de cosec1a, no e&istiran incentivos para que el sector privado invierta en las instalaciones necesarias para el almacenamiento. La atencin de la poltica debe en%ocarse 1acia las %luctuaciones e&tremas de los precios y, en primer lugar, tratar de identi%icar la e&istencia de polticas mal concebidas que puedan e&acerbar esas %luctuaciones. Los llamados a la re%le&in para que la poltica agrcola adopte el objetivo de la @estabilidad de los preciosA deben ser cuidadosamente e&aminados. ,lgunas de las opciones principales de poltica e&ploradas en esta seccin, y otras adicionales, 1an sido presentadas en un artculo de LoBell 8ill y Zaren ;ender U?XDV. !osteniendo que @la e%iciencia, la equidad y el crecimiento mejoran dram#ticamente si el gobierno proporciona el marco regulador y econmico apropiadoA, enumeran los siguientes @requisitos para el desarrollo de mercados privados de productosA, junto al mejoramiento de la in%raestructura y otros: Regulaciones acerca de almacenes de depsito Ues decir, un sistema de certi%icados de depsitos de granosV...

ngreso regulado. La entrada restringida puede parecer contraria al principio de los mercados competitivos, pero algunas restricciones son esenciales... !e necesita otorgar licencias a los agentes y las %irmas comercializadoras de granos, para evitar el acceso de empresas o individuos que no est#n ni %inanciera ni administrativamente cali%icados para comprar y vender granos...U?X?V !alidades y est"ndares... nformacin. ,unque las %irmas privadas pueden proporcionar gran parte de la in%ormacin de mercado requerida para tomar decisiones de comercio e inversin, algunos tipos de datos requieren la e&istencia de un organismo central con autoridad para asegurar su continuidad y objetividad. (n%ormacin detallada sobre elementos de re%erencia "tales como el censo agrcola', datos sobre produccin de cultivos y ganado, y datos de precios y consumo, as como el an#lisis de estos datos, son in%ormaciones esenciales para las decisiones de las empresas privadas... #imites al poder del mercado ... una legislacin antimonopolio e%icaz y disposiciones para impedir que las empresas privadas creen barreras a la entrada... U?XGV. 9ebe subrayarse la interdependencia entre las polticas internas y las del comercio e&terior. !e 1a indicado que el tipo de cambio sobrevalorado aumenta la resistencia a las re%ormas del comercio e&terior4 de igual %orma, el libre comercio no es co1erente con los controles dom$sticos de precios o con un papel preponderante del Estado en la comercializacin. )omo indica Tobas TaKavaras1a para YimbabBe, la liberalizacin del comercio no puede por s misma sustituir a las polticas econmicas nacionales, las cuales deben ser re%ormadas antes de que se puedan obtener los bene%icios del comercio e&terior U?X3V. )uando se abren las posibilidades del comercio e&terior, se puede utilizar a los mercados de %uturos para ayudar a reducir la incertidumbre de precios, como ya se indic. or ejemplo, en )olombia el )omit$ 5acional de )omercio de roductos ,grcolas apoya activamente los contratos de %uturos. 9e por s, el aumento del comercio privado de productos constituye un paso importante para reducir la incertidumbre de precios y di%undir los est#ndares de calidad entre los productores. Tambi$n ayuda a aumentar el respecto por la nocin de contratos, que es %undamental para el desarrollo de la agricultura. Los participantes del lado de la o%erta son principalmente los agricultores comerciales, pero las cooperativas de peque/os agricultores tambi$n pueden 1acerlo. 6tra dimensin internacional es la relacionada con las inversiones e&tranjeras. En la mayora de los pases todava no tienen un gran papel en la agricultura, si bien est#n creciendo. Las compa/as internacionales de mercadeo proporcionan asistencia t$cnica y cr$dito a los peque/os productores de melones y otras %rutas en ,m$rica )entral y la =ep0blica 9ominicana, lo mismo que de papas en )olombia. En muc1os pases la inversin e&tranjera es importante en el procesamiento de alimentos. +antener un marco %avorable para la inversin directa e&tranjera es crecientemente importante. :inalmente, es imposible destacar demasiado la importancia de la co1erencia de las polticas a trav$s del tiempo. =esulta esencial para dar se/ales adecuadas a los productores y para atraer las inversiones. La co1erencia en el tiempo requiere un consenso amplio acerca de las polticas que deben adoptarse. ,dicionalmente, como ya se mencion en el conte&to de la poltica de comercio e&terior, es pre%erible dar pasos m#s peque/os en las re%ormas y consolidarlos, en lugar dar pasos grandes y luego tener que retroceder. .na e&periencia e&trema de la volatilidad de la poltica se observ en Yambia: ,unque la liberalizacin se 1aba anunciado en ?LLG, se 1an registrado numerosas vacilaciones de la poltica. or ejemplo, aunque se 1aba liberalizado el precio del maz, precios base y m#&imos continuaron siendo anunciados 1asta muc1o despu$s. :ueron abolidos slo en ?LLF cuando el control gubernamental sobre los precios de maz %ue realmente eliminado. !in embargo, cuando los precios del maz y la 1arina de maz comenzaron a subir como consecuencia de la completa liberalizacin, surgieron ansiedades que 1icieron que el

residente de la =ep0blica p0blicamente amonestara a supuestos comerciantes rapaces, a quienes se les dijo que redujeran sus precios. )omo secuela de la intervencin presidencial, los vendedores %ueron obligados a bajar los precios en ?D por ciento. ,dem#s, despu$s de la liberalizacin del comercio e&terior agrcola, las e&portaciones de maz %ueron pro1ibidas, luego permitidas y nuevamente pro1ibidas. 6tro ejemplo que se puede citar tiene que ver con el subsidio a los %ertilizantes. ,unque $ste 1a sido o%icialmente eliminado, continua e&istiendo un subsidio t#cito ya que la mayor parte del U%ertilizanteV no 1a sido pagado por los compradores.... Todos estos casos de inconsistencia crean un marco incierto que a%ecta la credibilidad del sistema de polticas y puede desanimar la respuesta del sector privado U?XCV. SEGURIDAD ALIMENTARIA, PRECIOS AGRCOLAS Y POBRE(A RURAL B1"5C

La seguridad alimentaria se 1a convertido en una %inalidad dominante de la poltica agrcola en la mayora de los pases. En los %oros internacionales y nacionales por igual, a menudo es aceptada de %orma razonada como un objetivo principal4 sin embargo la gran variedad de de%iniciones e&istentes 1ace que su signi%icado e&acto no sea %#cil de precisar U?X7V. Las cuestiones principales son: STu$ quiere decir en t$rminos operacionalesM S)u#les son las polticas apropiadas para lograrlaM En la d$cada de los a/os setenta, las de%iniciones sobre seguridad alimentaria destacaban la produccin total de alimentos del pas, pero desde entonces 1an 1ec1o 1incapi$ en la capacidad de las %amilias pobres para obtener acceso a los alimentos en las cantidades necesarias. En los pases de bajos ingresos, los gastos en alimentos ocupan la @parte del lenA del presupuesto de muc1as %amilias. ,simismo, los precios y la disponibilidad de los alimentos tienden a ser m#s vol#tiles que en los pases industrializados, porque los mecanismos de comercializacin est#n muc1o menos desarrollados. Las escaseces temporales, tales como la %alta de lec1e o az0car u otros productos b#sicos en los mercados durante una semana o m#s, son e&periencias comunes, pero 1an desaparecido de la memoria colectiva en las sociedades industrializadas. El 1ec1o de que tales escaseces sean la consecuencia inesperada de algunas polticas no disminuye sus e%ectos sobre la poblacin. ,0n sin carestas temporales, la desnutricin crnica sigue siendo un 1ec1o in%ortunado de la vida de grandes segmentos de la poblacin, en muc1os pases de bajos ingresosU?XXV. ara el dise/o de programas de alivio a la desnutricin, la :,6 1a se/alado que: .na accin signi%icativa para acabar con el 1ambre requiere conocimientos no slo de la cantidad de personas 1ambrientas que 1ay el mundo, sino tambi$n de la intensidad de su 1ambre. !aber el n0mero de Kilocaloras que %altan en la dieta de la poblacin desnutrida ayuda a %ormar una imagen completa de la privacin de alimentos que e&iste en una nacin. )uando las personas con d$%icit alimentario de un pas consumen CDD Kilocaloras menos de los requerimientos calricos diarios, la situacin es peor que la de aquellas personas en pases donde la insu%iciencia diaria promedio es de ?DD Kilocaloras. , mayor d$%icit, mayor susceptibilidad de riesgos de salud relacionados con la nutricin... En la dieta de la mayor parte de los WDD millones de personas que padecen de 1ambre crnica %alta entre ?DD y CDD Kilocaloras diarias. La mayora de esta gente no est# muriendo de inanicin. , menudo son delgadas pero no est#n demacradas. La presencia del 1ambre crnica no siempre es evidente porque el cuerpo compensa una dieta inadecuada disminuyendo la actividad %sica y, en el caso de los ni/os, el crecimiento. ,dem#s de aumentar la susceptibilidad a las en%ermedades, el 1ambre crnica signi%ica que los ni/os puedan ser ap#ticos e incapaces de concentrarse en la escuela, las madres puedan dar a luz ni/os bajos de peso y los adultos carecer de la energa para alcanzar todo su potencial.

En t$rminos de meros n0meros, 1ay m#s personas crnicamente 1ambrientas en ,sia y el ac%ico, pero la intensidad del 1ambre es claramente mayor en R%rica !ubsa1ariana. ,ll, en el C7 por ciento de los pases las personas desnutridas su%ren un d$%icit promedio de m#s de 3DD Kilocaloras por da. En contraste, solamente en ?7 por ciento de los pases de ,sia y el ac%ico las personas desnutridas su%ren d$%icit calricos tan elevados U?XWV. Las estimaciones de la :,6 indican que en ?LLX-?LLL e&istan W?F millones de personas desnutridas en el mundo: XXX millones en los pases en desarrollo, GX millones en los pases en transicin y ?? millones en los pases industrializados... 1a 1abido una disminucin Uen los a/os noventaV en la tasa de reduccin de los desnutridos... El descenso global del n0mero de los desnutridos en las regiones en desarrollo oculta tendencias contrastantes en di%erentes pases: slo 3G de los LL pases en desarrollo estudiados registraron una disminucin del n0mero de desnutridos entre ?LLD - ?LLG y ?LLW-GDDD. En lo que se re%iere a las estrategias para reducir la desnutricin, la :,6 destaca las mejoras de la productividad y el %ortalecimiento de las instituciones locales, temas que se repiten a trav$s de este libro. )on%irma que estas prioridades constituyen un paso adelante para mejorar las condiciones de los pobres del campo y de las ciudades U?XLV. La :,6 tambi$n indica que el crecimiento agrcola es un camino para reducir la desnutricin, como lo es la utilizacin de la ayuda alimentaria en los casos de desastres naturales o provocados por el 1ombre: Los pases con buen desempe/o Uen la reduccin de la desnutricinV pueden 1acerlo por una o m#s vas. ueden 1aber dedicado m#s recursos a incrementar la produccin agrcola, la mejor opcin para el propsito de acelerar el crecimiento econmico y, si participan y se bene%ician las peque/as e&plotaciones agrcolas y los consumidores pobres, para crear una sociedad m#s equitativa. ,lternativamente, estos pases pueden 1aber importado grandes cantidades de alimentos, comprados en los mercados internacionales o recibidos como ayuda alimentaria. Los pases a%ligidos por guerras civiles de larga duracin o conmociones recientes de corto plazo pueden alcanzar resultados mejores a los previsibles utilizando la 0ltima alternativa U?WDV. En respuesta al tipo de preocupaciones mani%estadas en el documento de consenso de la 69( acerca de la e%icacia de la ayuda alimentaria "antes citado': !e est#n dise/ando nuevos programas por pas Upara ayuda alimentariaV, con metas m#s precisas desde los puntos de vista geogr#%ico, sectorial y de bene%iciarios... U\stos programas tienenV los siguiente objetivos: concentrar los recursos en zonas con la mayor incidencia de personas con inseguridad alimentaria4 prioridad a la poblacin m#s vulnerables Ulos @pobresA 1ambrientosV de estas zonas4 realizar actividades que tomen en consideracin las necesidades de la comunidad y las causas b#sicas que originan la inseguridad alimentaria U?W?V.

)uando se de%inen los objetivos de las estrategias de largo plazo, las dos principales cuestiones sobre la inseguridad alimentaria deben ser la su%iciencia y el acceso: que siempre haya cantidades disponibles de alimentos bsicos para la poblacin D y que las familias pobres tengan acceso a alimentos suficientes para evitar la desnutricin!

La autarqua como m$todo para alcanzar la primera meta -la autosu%iciencia nacional en la produccin de alimentos b#sicos"es reconocida actualmente como un en%oque costoso para la mayora de los pases: @1a sido imposible desde principios de la d$cada de los oc1enta sostener con credibilidad que la seguridad alimentaria es un problema de o%erta de alimentos sin, por los menos, 1acer re%erencia a la importancia del acceso y al derec1o a ellaA "+a&Bell, ?LL7, p#g. ?FX'. En lugar de pretender la autosu%iciencia nacional total, generalmente es m#s

econmico para un pas producir y e&portar el tipo de bienes para los cuales tiene ventajas comparativas internacionales, e importar algunos de los alimentos necesarios. !i una 1ect#rea de tierra genera el doble de ingresos con cultivos de e&portacin que con cultivos de alimentos b#sicos, tanto los productores como la balanza de pagos mejoran produciendo los primeros e importando los segundos, por lo menos en el margen. El peligro del en%oque aut#rquico es que: La b0squeda de la autosu%iciencia puede llevar a que se e&traigan productos rurales a bajos precios para alimentar a las ciudades, creando incentivos perversos, da/ando la produccin de alimentos y el empleo, y empeorando la desnutricinU?WGV. !e 1a subrayado anteriormente el 1ec1o de que alcanzar la seguridad alimentaria, en el sentido de disponibilidad total de alimentos, depende de la utilizacin de adecuadas polticas de comercio e&terior y del desarrollo de los sistemas de comercializacin, a veces m#s que de medidas relacionadas con la propia produccin de alimentos. ,dem#s, dada la naturaleza %luctuante de las cosec1as, intentar satis%acer todas las necesidades de alimentos 0nicamente a trav$s de la produccin nacional signi%icara obligar a la poblacin a soportar carestas ocasionales y a los productores e&cedentes productivos. La preocupacin sobre los niveles de nutricin no concierne a la autosu%iciencia nacional total de alimentos, sino a la seguridad alimentaria de las familias pobres . En el corto plazo, la desnutricin puede ser aliviada con programas de asistencia alimentaria, mientras que en el largo plazo la manera m#s segura de eliminarla es elevar los ingresos y la educacin de las %amilias pobres. !obre la base de la evidencia internacional, se 1a demostrado de %orma concluyente que los tres principales determinantes de la alimentacin son el ingreso per c"pita, el nivel de educacin y la salud, en ese orden U?W3V. or ello, la produccin de alimentos por parte de las %amilias rurales pobres contribuye a su seguridad alimentaria, b#sicamente a trav$s de sus mayores ingresos "poder de compra'. !i dic1as %amilias tuvieran la posibilidad de aumentar sus ingresos traslad#ndose a cultivos no alimentarios de mayor rentabilidad, podra esperarse el mejoramiento de su nutricin. 9ic1os cultivos a menudo son m#s intensivos en mano de obra que los granos, por lo cual son muy apropiados para la alta dotacin de mano de obra por 1ect#rea que caracteriza a las %amilias campesinas de bajos ingresos. !in embargo, cuando los cultivos de alta rentabilidad no son una opcin viable, como en muc1as partes del !a1el, ya sea por las condiciones agronmicas, la %alta de pleno acceso a los mercados u otras razones, resulta claro que el principal camino para mejorar la nutricin es el aumento de los rendimientos de los cultivos de alimentos. .na encuesta en zonas rurales de Etiopa encontr %alta de correlacin entre el estado nutricional de los ni/os y las super%icies que sus %amilias dedicaban al cultivo. La conclusin del estudio %ue que el cuidado y las pr#cticas de la salud eran m#s importantes para la nutricin que la misma produccin %amiliar de alimentos: ... los resultados sugieren que la seguridad alimentaria de los 1ogares est# positivamente asociada con el estado nutricional de los ni/os en algunas regiones, negativamente asociada en otras, y no muestra ninguna asociacin consistente en el resto de regiones. Estos resultados persisten a0n cuando se toman en consideracin en el an#lisis la variacin del tama/o de la propiedad y de la altitud... )on esta visin m#s amplia de la desnutricin, la seguridad alimentaria de los 1ogares es una condicin necesaria pero no su%iciente para mantener un estado nutricional adecuado. Las condiciones vinculadas a la salud y al cuidado y alimentacin de los ni/os tambi$n son requisitos necesarios U?WCV. or lo tanto, la leccin %undamental es que, para mejorar la nutricin de los hogares rurales, los patrones de siembra deben responder a las ventajas comparativas, y no 1ay que dar incentivos arti%iciales a los productores para que siembren alimentos b#sicos. La manera m#s segura para aumentar la seguridad alimentaria de las %amilias es generar incrementos en sus ingresos. La produccin de alimentos puede tener escasa relacin con la seguridad alimentaria de los pobres, e&cepto en las zonas rurales con pocas alternativas de cultivo.

,lgunas de estas conclusiones 1an sido bien resumidas por !imon +a&Bell, proponiendo una @estrategia de consensoA para la seguridad alimentaria en R%rica: La prioridad principal es proporcionar a las personas y 1ogares vulnerables un acceso seguro a los alimentos: las necesidades %amiliares e individuales tienen precedencia sobre los temas de la autosu%iciencia alimentaria nacional... La importancia del crecimiento econmico orientado a reducir la pobreza: los pobres rurales y urbanos necesitan sistemas de vida seguros y sostenibles, con ingresos adecuados. ... En la agricultura se necesitan estrategias de crecimiento que pongan particular acento en la generacin de empleos e ingresos para los grupos m#s pobres, incluyendo aquellos que viven en zonas con escasos recursos y donde el medio ambiente se 1a degradado. Las estrategias de desarrollo agrcola y rural tambi$n deben, en general, %avorecer el uso intensivo de mano de obra... .n equilibrio entre cultivos de autoconsumo y cultivos para la venta es probablemente el mejor camino 1acia la seguridad alimentaria, siguiendo el principio de las ventajas comparativas a largo plazo en lugar de la autosu%iciencia por s misma... !e requiere una comercializacin e%iciente de los alimentos, para almacenarlos y distribuirlos a precios razonables en todas las regiones del pas, en todas las estaciones y todos los a/os... Es necesario establecer redes de seguridad m#s e%icientes y e%icaces, a trav$s del %ortalecimiento de las instituciones comunitarias, la introduccin de nuevos programas %ocalizados 1acia la nutricin y la alimentacin... :inalmente, la plani%icacin de la seguridad alimentaria debe seguir un en%oque de @procesoA, en vez del de un plan 0nico y detallado "blueprint', y con amplia descentralizacinU?WFV. ,dem#s de estas consideraciones, un %actor b#sico para la nutricin %amiliar es la educacin de las mujeres, como se 1a se/alado en el )aptulo 3. )abe preguntarse Ssi el volumen total de la produccin nacional de alimentos no es el problema de la seguridad alimentaria, qu$ se puede decir de sus preciosM Evidentemente mayores precios de los alimentos limitan la capacidad de muc1as %amilias pobres para comprarlos. ,qu es importante distinguir entre %amilias rurales y urbanas. ara las 0ltimas, los programas de asistencia alimentaria a menudo son esenciales en el corto y mediano plazo, mientras se buscan maneras para mejorar su capacidad de generacin de ingresos. 3 dic1os programas son todava m#s necesarios cuando aumentan los precios de los alimentos. Los precios de los alimentos pueden tener un signi%icado di%erente para los pobres rurales, que en los pases en desarrollo normalmente representan la mayor parte de las %amilias de bajos ingresos y en situacin de e&trema pobreza. +agdalena *arca et al. 1an demostrado para 8onduras que incluso las %amilias con una sola 1ect#rea de tierra son bene%iciarias netas del aumento de precios de los alimentos b#sicos y, para aquellas con dos 1ect#reas o m#s, los bene%icios son signi%icativos a0n con peque/os aumentos del precio U?W7V. En la mayora de los pases, se requiere apro&imadamente una 1ect#rea de tierra para satis%acer las necesidades %amiliares del cereal b#sico durante un a/o4 la tierra adicional a esa cantidad permite una creciente participacin del productor en el mercado. ,dem#s, los incrementos de los precios de los alimentos crean incentivos para producir m#s y por lo tanto generan empleo, bene%iciando tambi$n a la poblacin sin tierra. or esta razn, a menos que los trabajadores rurales sin tierra sean muy numerosos con relacin a los que poseen alguna tierra, los aumentos de los precios reales agrcolas probablemente bene%ician a los pobres rurales lo mismo que a los 1abitantes rurales no pobres. )omo se 1a indicado, !c1reiner y *arca encontraron que los estratos rurales de bajos ingresos %ueron en proporcin los mayores bene%iciarios de los incrementos de los precios reales agrcolas en 8onduras en el perodo ?LWL-?LL?, ocasionados por la devaluacin real de la moneda U?WXV. ,s, 1abra que reconsiderar la creencia com0n de que el aumento de los precios de los alimentos necesariamente empeora la pobreza. 6bservando esta cuestin desde un punto de vista analtico, ;enjamn !enauer lleg a una conclusin similar: La implicacin para la nutricin es que en realidad precios m#s altos de los alimentos pueden conducir a una mejora en la nutricin de los miembros de un 1ogar agrcola, debido a los e%ectos de las ganancias sobre el ingreso. ,0n si disminuye el consumo del bien cuyo precio 1a

aumentado, las ganancias y los ingresos m#s altos pueden utilizarse para comprar cantidades mayores de otros alimentos y el resultado es el mejoramiento del consumo alimentario... los precios m#s altos pueden mejorar el bienestar y la nutricin de los 1ogares agrcolas y posiblemente tambi$n los de las %amilias rurales no agrcolas cuyo ingreso depende de la agricultura, por ejemplo, los trabajadores agrcolas U?WWV. En otras palabras, a medida que aumentan los precios reales agrcolas, las %amilias campesinas de bajos ingresos pueden retener una cantidad menor del cultivo para el consumo propio, y a0n as mejoran su situacin en t$rminos de ingresos y nutricin. Esta conclusin apoya una tesis central de este libro, para la cual anteriormente se presentaron evidencias empricas: adecuados incentivos en materia de precios agrcolas reales son importantes tanto para el crecimiento econmico como para el alivio de la pobreza rural. % OBSERVACIONES SOBRE LA ESTABILI(ACIN DE PRECIOS Y EL DESARROLLO ECONMICO

En los 0ltimos ?D a ?F a/os, la poltica macroeconmica de los pases en desarrollo 1a puesto gran acento en las medidas de estabilizacin de precios, a menudo d#ndoles precedencia sobre las polticas de crecimiento en el corto y mediano plazo. !i bien los bene%icios de la estabilizacin son innegables, y casi todo el mundo pre%erira menos in%lacin, debe tenerse cuidado de asegurar que los instrumentos para la estabilizacin no perjudiquen el crecimiento, como se indic en el debate precedente acerca de las polticas cambiarias. )uando la in%lacin es muy alta, es claro que reducirla debe ser prioritario. !in embargo, cuando es moderada, a menudo puede ser m#s apropiado compartir la prioridad del control de la in%lacin con la creacin de ingresos y empleo. Este asunto 1a sido puesto en perspectiva por 2osep1 !tiglitzU?WLV. ,lgunos de sus trabajos sobre este tema y otros relacionados, 1an sido resumidos por !imon +a&Bell y =obin 8eber ercy en los t$rminos siguientes: la in%lacin alta "m#s de CD por ciento al a/o' es muy da/ina, pero una m#s baja no lo es4 controlar la in%lacin no debera ser una prioridad para muc1os pases en desarrollo4 1ay demasiada preocupacin por el control presupuestario y los d$%icit de cuenta corriente. Los d$%icit deben ser sostenibles4 la estabilidad macroeconmica es menos importante que estabilizar la produccin o el desempleo, lo que a veces requiere medidas microeconmicas4 en lugar de concentrarse simplemente en la liberalizacin del comercio e&terior, los gobiernos deben intervenir para crear sectores de e&portacin competitivos4 la necesidad de privatizar debe ser complementada con la provisin de in%raestructura institucional, incluyendo los cuerpos de regulacin4 e&isten aspectos %undamentales acerca de la secuencia y el alcance de la privatizacin U?LDV.

+uc1os pases, entre ellos +$&ico durante el segundo quinquenio de los a/os noventa, 1an crecido a tasas satis%actorias a0n cuando la in%lacin superaba el ?D por ciento. En esta reciente e&periencia de +$&ico, la poltica 1aba logrado reducir paulatinamente la in%lacin mientras mantena el estmulo al crecimiento. La clave de la poltica de estabilizacin es la reduccin sostenible de los d$%icit %iscales, en vez de arti%icios tales como tipos de cambio sobrevalorados, reducciones arancelarias repentinas y esterilizacin monetaria de la liquidez de la economa. Toma tiempo alcanzar una reduccin duradera y adecuada de la in%lacin, pero muc1os pases lo 1an 1ec1o y los bene%icios son el crecimiento m#s r#pido de la produccin y el empleo. Esto es especialmente cierto para el crecimiento del sector agrcola. uede ser el momento adecuado para cambiar nuevamente el balance de la poltica macroeconmica y retomar el acento anterior en el crecimiento econmico, que al %in de cuentas es la manera m#s e%icaz de reducir la pobreza rural y urbana. 5.1 INTRODUCCIN

ocos temas de la poltica econmica 1an inspirado tantas controversias y con%lictos a trav$s de los siglos como la tenencia de la tierra agrcola. Tuiz#s esto no deba sorprender, ya que en la mayora de los pases la tierra es la %orma principal de riqueza rural y, a veces, de la economa en su conjunto. Tambi$n puede representar una %uente de estatus social e in%luencia poltica. or lo tanto, las polticas de tenencia de la tierra a%ectan poderosamente los ingresos de las %amilias y la distribucin de la riqueza, adem#s de las estructuras sociales y polticas. ,dem#s, ya que la tierra es un recurso productivo importante, los responsables de las polticas nacionales %recuentemente 1an sentido una responsabilidad especial 1acia la de%inicin de su marco de poltica, incluso para asegurar que se utilice e%icientemente y para de%inir los usos a los cuales se debera dedicar. Tambi$n in%luyen %uertemente en estas polticas las %ormas tradicionales o consuetudinarias de tenencia y manejo de la tierra. robablemente no e&iste otro tema de poltica econmica en que las %ormas tradicionales de 1acer las cosas tengan races 1istricas tan pro%undas. ,s, las ideologas y las ideas acerca del rumbo apropiado de la poltica econmica se combinan con antiguas tradiciones y vitales intereses personales de gran parte de la poblacin, en una mezcla potente constituida por las polticas de tenencia de la tierra. .n aspecto de la =evolucin :rancesa ilustra las di%icultades para poner en pr#ctica las polticas de tenencia de la tierra: 9urante la =evolucin :rancesa... los miembros de la )onvencin estuvieron renuentes a dise/ar e implementar re%ormas agrarias @simplemente porque estaban asustados de la inmensa complejidad de los temas rurales concretosA U?LGV. En estas circunstancias, no puede esperarse que determinado conjunto de directrices de poltica proporcione prescripciones de validez universal. +#s que en cualquier otro campo de la poltica agrcola, las soluciones adecuadas deben ser desarrolladas en el conte&to 1istrico, social y poltico de cada pas. Lo que las pautas o directrices pueden pretender es esclarecer los objetivos que est#n en juego, identi%icar algunos temas principales, revisar y evaluar en%oques alternativos, y o%recer ejemplos de polticas y de re%ormas viables. En este sentido, el an#lisis objetivo de los problemas y marcos ilustrativos puede ayudar a los responsables de las polticas a dise/ar variantes apropiadas a sus propios pases. ara los temas de la tenencia de la tierra, cabe tener presente en todo momento las palabras de cautela de ,b1ijit ;anerjee, en su reciente artculo acerca de en%oques alternativos a la re%orma agraria: ... necesitamos saber m#s. 9esarrollar polticas que pueden modi%icar las vidas de un gran n0mero de personas siempre es preocupante, pero lo es m#s a0n cuando ello se basa en gran medida en la especulacinU?L3V. 5.2 LA IMPORTANCIA DE LA TENENCIA DE LA TIERRA

,parte de la mano de obra, la tierra es el %actor m#s importante de la produccin agrcola. !in derec1os de acceso a la tierra claramente de%inidos -tenencia de la tierra- es m#s di%cil llevar a cabo la produccin y se debilitan los incentivos a invertir a largo plazo en la tierra con el %in de aumentar su productividad. La tenencia de la tierra es tambi$n uno de los pilares organizativos de las economas y sociedades rurales, que ayudan a de%inir relaciones econmicas y contractuales, %ormas de cooperacin y relaciones sociales. +unro-:aure, *roppo, 8errera y almer 1an escrito persuasivamente acerca de la importancia de la tenencia de la tierra. !u perspectiva es la de dise/ar y ejecutar proyectos de desarrollo rural, pero sus observaciones son relevantes para la poltica agrcola y alimentaria en general:
U?LCV

En muc1os casos las respuestas a las preocupaciones sobre la sostenibilidad ambiental, los con%lictos sociales y la seguridad alimentaria de la poblacin vulnerable 1an sido a%ectadas por la tenencia de la tierra y tienen un impacto sobre la misma. 9ejar de considerar los e%ectos de la tenencia de la tierra al inicio de un proyecto probablemente determinar# resultados no anticipados. Esta omisin puede conducir a que el proyecto no genere mejora alguna. En ciertos casos, puede 1asta empeorar la situacin, por ejemplo, desposeyendo inadvertidamente a la gente de sus derec1os sobre la tierra.... Erradicar el 1ambre requiere incrementar los derec1os a la alimentacin de las personas o %amilias. El grado en el cual individuos o %amilias pueden aumentar su acceso depende en gran medida de las oportunidades que tienen para acceder a los activos. El acento en %ortalecer la dotacin de activos de las personas demuestra la importancia de la tenencia de la tierra. Las personas que tienen derec1os sobre la tierra pueden dis%rutar de niveles de vida m#s sostenibles que aquellas que slo tienen derec1os parciales de acceso, las cuales a su vez est#n mejor que las que no tienen tierra en absoluto. 2unto a la mano de obra, los derec1os de propiedad que proporcionan acceso a la tierra con%orman las dotaciones m#s comunes utilizadas para producir alimentos destinados al autoconsumo, as como productos para la venta que permiten a su vez que las %amilias o individuos paguen sus otras necesidades "por ejemplo, salud, educacin, etc.'. $s, el derecho de propiedad sobre la tierra es uno de los recursos ms poderosos para que las personas incrementen o e"tiendan sus activos ms all de la tierra y la mano de obra, alcanzando as el conjunto necesario para una vida sostenible "es decir, recursos naturales, capital social, 1umano y %inanciero, as como activos %ijos'. 5.3 OB'ETIVOS DE LAS POLTICAS DE TENENCIA DE LA TIERRA

Los objetivos generales de las polticas de tenencia de la tierra no son esencialmente di%erentes de los que guan la %ormulacin de polticas para cualquier otro recurso o sector. !in embargo, 1istricamente los debates sobre la materia 1an puesto un acento particular sobre las dos metas sobresalientes de eficiencia econmica y de equidad y alivio de la pobreza . ,dem#s, las preocupaciones sobre la sostenibilidad ambiental e institucional tienen importancia creciente para tales polticas. En materia de uso de la tierra, la e%iciencia tiene dimensiones a corto plazo, o est#ticas, y de largo plazo, o din#micas. !i bien se re%iere a los estmulos que promueven la asignacin de tierras a los usos que actualmente alcanzan la m#s alta productividad econmica, tambi$n incluye el estmulo al manejo adecuado del recurso tierra y a las inversiones que mantienen y mejoran su productividad a lo largo del tiempo. .na condicin esencial del crecimiento agrcola es alcanzar la e%iciencia en el uso de uno de los recursos b#sicos del sector. .na ecuacin simple pero completa del crecimiento agrcola indica que la tasa de aumento del producto es la suma de la tasa de e&pansin de la tierra cultivada m#s la tasa de crecimiento de la productividad por unidad de tierra. Esta 0ltima incluye tanto los cambios en los patrones de cultivos como los incrementos de los rendimientos por unidad de super%icie. 9ada la creciente escasez de adecuadas tierras agrcolas en todo el mundo y la de%orestacin y degradacin de la tierra, la productividad tendr# que e&plicar una proporcin creciente del crecimiento %uturo del sector. 9e all la necesidad crucial de utilizar la tierra m#s e%icientemente. ,simismo, los e%ectos multiplicadores de la e&pansin agrcola generan bene%icios para toda la economa4 de modo que si bien el crecimiento sostenido de la agricultura no necesariamente resuelve el problema de la pobreza, contribuye signi%icativamente tanto en zonas urbanas como rurales. 9ebe notarse que, en la %ormulacin de las polticas nacionales relacionadas con la distribucin de la tierra, comprometerse con el objetivo de equidad no necesariamente signi%ica optar por una distribucin igualitaria de la tierra. En t$rminos operacionales, el acento normalmente se pone en proporcionar mecanismos de acceso a la tierra para el mayor n0mero posible de

%amilias rurales, al menos a parcelas de tama/os que puedan sostener lo que se considera un est#ndar aceptable mnimo de vida, junto a condiciones razonables de acceso a cantidades adicionales de tierra para aquellos que las pueden trabajar. El tema del acceso a la tierra es relevante para el alivio de la pobreza, en parte porque $sta normalmente est# m#s e&tendida en las zonas rurales. Tambi$n es pertinente porque la distribucin de la propiedad de la tierra, o del acceso a la misma, es uno de los %actores principales que determinan el grado de la pobreza rural. or e&tensin tambi$n es un determinante de la pobreza urbana, cuando las condiciones econmicas en el campo obligan a grandes cantidades de %amilias a migrar a las ciudades, a0n sin perspectivas seguras de empleo. En las palabras de >ijay >yas: Los pases, y las regiones dentro de grandes pases, en los cuales se 1an alcanzado menores resultados en materia de erradicacin de la pobreza a menudo su%ren de una estructura agraria desigual, o disponen de recursos marginales o agotados, o ambos a la vez.... Las di%icultades de las propiedades peque/as disminuyen cuando e&isten activos mercados de arrendamiento, o cuando e&isten y se est#n ampliando las oportunidades de empleo no agrcola. En ausencia de cualquiera de estas dos condiciones se registra una %uerte correlacin entre la desigualdad de la propiedad de la tierra y el grado de pobreza, como sucede en el sur de ,sia, en el sur de R%rica y en grandes partes de ,m$rica LatinaU?LFV. Este captulo e&amina temas relacionados con el arrendamiento, los derec1os comunales y el acceso seguro a la tierra como sustituto adecuado a la propiedad. La correlacin con la pobreza indicada por >yas tambi$n se mantiene respecto a la distribucin de los derec1os e%ectivos de uso de la tierra, independientemente de si se re%ieren a la propiedad. Las desiguales condiciones de acceso a la tierra, con el consiguiente empobrecimiento de gran parte de la poblacin, no son %enmenos e&clusivos de las sociedades contempor#neas. En el caso del +$&ico precolombino, por ejemplo, se 1a observado que: La tierra estaba claramente asignada... UenV diversas categoras de posesin y derec1os de usu%ructo4 pero en el orden real de las cosas estaba concentrada en pocas manos y era la base de la predominancia social, la riqueza y la in%luencia poltica de un grupo selecto. El rey, los nobles y los guerreros eran los grandes terratenientes de la $poca.... Las conquistas, el comercio y las relaciones polticas entre las di%erentes etnias y el aumento mismo de la poblacin dio lugar a la aglomeracin en ciudades y pueblos de muc1as personas que carecan completamente de tierra y a quienes se pro1iba adquirirla. 9e esta manera se %ormaron grandes masas de des1eredados. S)mo vivanM 6rozco y ;erra lo dicen con total claridad: @... como las masas despreciables, de los granos que cultivaban, de los cuales reciban una medida de cada tres cosec1adas4 su trabajo era para el d$spota de +$&ico4 ellos eran esclavos de la tierra y cuando coman 1uevos les pareca que el rey les brindaba un gran %avor, y eran tan oprimidos que casi todo lo que coman estaba racionado y el resto era para el reyA U?L7V. 8aba un gran n0mero de asalariados cuyas condiciones eran tan malas como las de los jornaleros agrcolas actuales, quiz#s peor, porque $stos tienen la posibilidad legal de convertirse en propietarios de tierras.... las masas reconocan y respetaban la distribucin desigual de la tierra, porque reconocan y respetaban las desigualdades sociales. El sistema legal mantena %$rreamente los derec1os de propiedad, ya que cambiar las cercas o los 1itos de los con%ines era un 1ec1o castigado... con la pena de muerte U?LXV. 5o solamente la desigual distribucin del acceso a las tierras 1ace di%cil reducir la pobreza rural. Las polticas agrcolas inapropiadas, y las malas pr#cticas y reglamentos de manejo de la tierra, tambi$n obstaculizan los es%uerzos de los pobres rurales para mejorar su situacin y causan de%iciencias en el uso de la tierra por parte de agricultores de todos los tama/os. La distribucin inicial de la tierra y los sistemas y polticas de tenencia de la tierra tienen una incidencia directa sobre la pobreza rural.

, veces se pregunta por qu$ los responsables de las polticas deben preocuparse de proveer tierras a las %amilias pobres, en lugar de proporcionarles apoyo y subsidios de otros tipos. )omo 1a se/alado ;anerjee: !obre el asunto de si se deben redistribuir tierras en lugar de dinero, la respuesta instintiva entre los economistas es que debera ser pre%erible redistribuir dinero, siempre que todo lo dem#s permanezca igual, ya que los bene%iciarios podran utilizar el dinero para comprar la tierra.... si la 0nica razn por la cual los pobres no compran tierras es que son demasiado pobres, todos los pobres rurales utilizaran el dinero distribuido para comprar tierras y se alcanzaran as los aumentos de productividad esperados por la re%orma agraria. or lo tanto, el argumento en %avor de la redistribucin de la tierra podra basarse en la creencia de que todos los bene%iciarios desean tierras y que redistribuirlas directamente eliminara algunos de los costos de transaccin. En todos los otros casos, se podra argumentar que es mejor repartir e%ectivo. !in embargo, redistribuir dinero no siempre es la mejor opcin, por varias razones. .na es que la re%orma agraria puede coadyuvar a evitar que los 1abitantes rurales emigren a las ciudades.... un argumento m#s convincente es que la tierra puede ser una %uente permanente de ingresos para las %amilias pobres. Las cabezas de %amilia no siempre act0an en el inter$s colectivo de sus %amiliasU?LWV. !i e&isten con%lictos de intereses dentro de las %amilias o entre generaciones presentes y %uturas, el objetivo de la redistribucin puede ser alcanzado mejor otorgando a las %amilias bienes y no e%ectivo. ,l 1acerlo, por ejemplo, se puede evitar que un esposo se es%ume con los recursos %inancieros.... +#s a0n, la tierra parece ser particularmente adecuada como 1erencia, ya que se necesitan menos destrezas para utilizarla con relacin a otros activos %ijos, tales como %#bricas o tiendas.... Estos argumentos obviamente son altamente especulativos. En ausencia de mejores razones empricas, constituyen a lo sumo una base muy tentativa en %avor de la redistribucin de la tierra como manera de bene%iciar a los pobres rurales.U?LLV ,dem#s de los argumentos de ;anerjee, no es probable que las trans%erencias %iscales por s solas resuelvan los problemas de pobreza, en gran medida debido a que la situacin tributaria de la mayor parte de los pases en desarrollo y en transicin no es lo su%icientemente %uerte para soportar esa cargaUGDDV. +#s a0n, cuando el tema se ampla para incluir el acceso a la tierra, y no slo su propiedad, se puede recurrir a una gama m#s e&tensa de polticas, y no solamente a la redistribucin de la tierra, para alcanzar resultados de alivio a la pobreza y, al mismo tiempo, promover el crecimiento sectorial "mejorar la e%iciencia econmica'. &l acceso a la tierra es el determinante fundamental de las posibilidades de obtener ingresos en el medio rural de los pases en desarrollo y en transicin . or lo tanto, cuando se %ormulan polticas de tierras no puede ignorarse la dimensin de la equidad, sin correr el riesgo de crear serias tensiones sociales y polticas, as como de e&acerbar la pobreza. .n reconocimiento implcito y universal de este imperativo lo proporciona la pr#ctica tradicional de muc1as sociedades a%ricanas y asi#ticas de otorgar derec1os de uso de la tierra a todas las %amilias de la aldeaUGD?V, y el en%oque de @la tierra para quien la cultivaA, que 1a caracterizado a los movimientos de re%orma agraria desde TaiB#n y )orea del !ur 1asta er0, ,m$rica )entral y !ud#%rica. Tambi$n subyace en el 8omestead ,ct del siglo ](] en los Estados .nidos. 'mo promover el acceso m#s amplio a la tierra de una manera e%icaz es un componente principal de las polticas sobre la tierra. Tan importante como el acceso es la seguridad de los derechos sobre la tierra . !in seguridad, los productores ser#n renuentes a invertir para mejorar la productividad y tendr#n di%icultades en obtener %inanciamiento para esas mejoras y para los insumos anuales y, a sus viudas e 1ijos, podran 1asta negarse los derec1os sobre la misma tierra. Tal como se e&amina despu$s, la seguridad de tenencia puede otorgarse de diversas maneras, no slo mediante la propiedad plena de la tierra con ttulos registrados. or lo tanto, en el caso de la poltica de tierras los objetivos generales de la poltica agrcola "equidad y e%iciencia' se traducen en los siguientes objetivos operacionales: acceso equitativo

a la tierra( seguridad de los derechos sobre la tierra( y mercados de tierras y otros mecanismos de asignacin del recurso que funcionen gilmente . El 0ltimo permite la redistribucin %le&ible y r#pida a los productores capaces de obtener mayores ingresos de la tierra, acrecentando as la eficiencia de la asignacin a lo largo del tiempo. La sostenibilidad ambiental es un objetivo de creciente importancia para las polticas de tierras en todo el mundo. Los suelos 1an sido tradicionalmente considerados como un recurso plenamente renovable: d$jelos en barbec1o, aplique %ertilizantes org#nicos, construya terrazas para atrapar nutrientes, etc. y se regenerar#n. Este proceso puede %uncionar dentro de un rango de condiciones de los suelos, pero si se abusa al e&tremo, su capacidad para regenerarse se pierde para siempre. El da/o puede convertirse de 1ec1o en irreversible y el suelo en recurso no renovable, por lo menos durante varias generaciones. .na mirada a las laderas rocosas y desnudas de 8ait, donde una vez 1ubo suelos y vegetacin, con%irma la %ragilidad de los suelos. ,0n si la capacidad de la tierra no es violentada a tal e&tremo, la capa super%icial puede perderse en cantidades tales que su recuperacin requerira varias d$cadas. En zonas del sudeste de ,sia, la cuenca del ,mazonas, ,m$rica )entral y otras partes del mundo, las tasas de p$rdida de los suelos son muy altas. !e 1a estimado que en algunas zonas de El !alvador la p$rdida es equivalente al agotamiento total del suelo super%icial en un plazo de ?L a GD a/osUGDGV. En los patrones actuales de uso de la tierra, un peligro importante para los suelos tropicales surge del sacri%icio de la cobertura %orestal para sembrar cultivos anuales. Estas tendencias tambi$n conllevan riegos para el abastecimiento de agua, la biodiversidad y el clima local "y quiz#s el global'. Lo mismo ocurre con el mantenimiento inadecuado y la e&plotacin e&cesiva de las tierras agrcolas, especialmente a trav$s del sobrepastoreo. 8ablando en %orma estricta, los suelos agrcolas deben ser gradualmente ^construidos_... como resulta evidente de la 1istoria del desarrollo agrcola en Europa, ,sia y la ,m$rica Latina precolombina. En estos continentes, vastas cantidades de mano de obra %amiliar y comunitaria %ueron utilizadas para construir cercas, recoger piedras, remover troncos, construir diques para la prevencin de inundaciones, nivelar la tierra y construir terrazas, drenar el agua y as por el estilo... igualmente importante es el 1ec1o de que la mano de obra tambi$n se requiere a menudo para mantener las caractersticas de la tierra. En e%ecto, si el suelo puede ser ^construido_ tambi$n puede ser destruido y este proceso de destruccin es especialmente r#pido en pases - como los a%ricanos - donde la li&iviacin, la erosin elica y pluvial, las inundaciones y otros problemas son amenazas permanentes "de 2. . latteau, ?LLG, p#g. ???'. Los temas de sostenibilidad y pobreza est#n interrelacionados. El manejo adecuado de la tierra, que normalmente requiere inversiones o descanso de los suelos, ya sea a trav$s de cultivos permanentes o barbec1os, implica un sacri%icio de bene%icios inmediatos en procura de bene%icios de largo plazo. ,s, el manejo sostenible de la tierra a menudo requiere la capacidad de ahorrar o de postergar algunos consumos actuales. +uc1as %amilias pobres no pueden a1orrar y son obligadas a e&traer el m#&imo bene%icio actual de la tierra, en detrimento de su capacidad %utura. La agricultura de quema y corte es un ejemplo cl#sico de este sndrome. !e crea un crculo vicioso: la pobreza puede agravar la degradacin de la tierra y a su vez esta degradacin e&acerba la pobreza en el %uturo. La sostenibilidad ambiental no solamente es importante para las sociedades pobres. 9e 1ec1o tiene mayor importancia para las polticas de tierras de los pases en desarrollo y en transicin, a medida que crecen, como se deduce de la e&periencia de Europa occidental: or lo menos en los pases de la )omunidad Europea, la poltica de tierras se est# convirtiendo cada vez m#s en una poltica ambiental, con @la multi%uncionalidadA de la agricultura como clic1$ y justi%icacin de los actuales subsidios a las zonas rurales. ,lgunas de las %unciones emergentes de la tierra est#n muy relacionadas con la provisin de bienes y servicios ambientales: aire y agua limpia, suelos menos alterados, %ijacin de di&ido de carbono, etc.... basadas no slo en la prioridades de las poltica nacionales sino tambi$n en lo e&igido por convenios y regmenes internacionales legalmente obligatorios, tales como los del clima, la biodiversidad y la deserti%icacinUGD3V.

La eficacia y la sostenibilidad institucional tambi$n pueden ser consideradas objetivos operacionales, es decir, medios para cumplir los objetivos principales. ,dquieren mayor importancia a medida que se evoluciona de sistemas in%ormales y tradicionales de tenencia a sistemas %ormalizados que involucran el registro de derec1os y procedimientos burocr#ticos. Para los pases en desarrollo, cuyas instituciones p#blicas a menudo son dbiles, el reto de poner en marcha y mantener, por ejemplo, sistemas modernos de titulacin y registro de tierras, puede ser muy grande. 9avid ,tBood 1a subrayado este punto: La adjudicacin, los sistemas so%isticados de registro, el delineamiento preciso de los con%ines, y los requerimientos de mapeo del registro y la titulacin de tierras son bastante costosos en materia de capacidades legales, t$cnicas y administrativas. Estas destrezas tienden a ser necesarias en varias otras #reas de alta prioridad en muc1os pases a%ricanos. 9adas las limitaciones de recursos 1umanos y %inancieros disponibles en la mayor parte de esos pases en los pr&imos a/os, la decisin de asignar personal cali%icado al registro de tierras implcitamente signi%ica negar esos recursos a otros sectores o actividades importantes UGDCV. Zlaus 9eininger y 8ans ;insBanger subrayan la importancia operacional de este asunto: El proceso de titulacin requiere una clara base legal y una in%raestructura institucional modernizada que sea capaz de administrar el proceso e%icientemente. 5umerosos proyectos del ;anco +undial 1an subestimado la complejidad de los asuntos t$cnicos involucrados en la titulacin o 1an asumido que podra iniciarse aunque no se 1ubiera alcanzado un acuerdo sobre complejos asuntos de polticas. +uc1os pases tienen una pl$tora de instituciones, programas y proyectos - a menudo con competencias y responsabilidades sobrepuestas, en%oques contradictorios y gran necesidad de recursos - que 1acen imposible administrar e%icazmente los programas de titulacin o in%undir con%ianza en la validez de los ttulos emitidosUGDFV. Los altos costos iniciales de la titulacin pueden ser absorbidos en parte por los organismos internacionales de cooperacin, pero un sistema de titulacin de tierras que no se actualiza pierde la mayor parte de su valor. Este es un asunto particularmente pertinente en R%rica, donde 1asta a1ora 1an prevalecido los sistemas tradicionales, pero tambi$n lo es en ,m$rica Latina y muc1as partes de ,sia. 6tros tipos de regulaciones, incluyendo impuestos y restricciones sobre el uso de la tierra, imponen tambi$n requisitos administrativos potencialmente di%ciles de cumplir. 8oy en da se reconoce cada vez m#s la necesidad de asegurar que las polticas de tierras no impongan cargas administrativas m#s all# de las capacidades institucionales y que se preste atencin adecuada a las necesidades de %ortalecimiento institucional en este campo. La e%icacia institucional es esencial para alcanzar la e%iciencia en la asignacin del recurso, mediante mercados de tierras u otros mecanismos. ara lograr esa e%icacia, se requiere un marco legal y regulador apropiado, as como capacidad institucional para aplicarlo. Las normas que rigen el arrendamiento y la venta de tierras, por ejemplo, son esenciales para la e%iciencia de la asignacin del recurso y se analizan m#s adelante en este captulo. La capacidad institucional es vital para poder aplicar imparcialmente las normas del acceso a la tierra, a las %amilias de todos los estratos de ingresos y grupos polticos. 6tra dimensin institucional de esta poltica concierne a las instituciones y los procedimientos utilizados para la resolucin de disputas sobre tierras. , menudo estos organismos son d$biles o de 1ec1o ine&istentes para la mayora de los agricultores, pues toman la %orma de cortes de justicia localizadas en lugares lejanos. El acceso a las mismas es pro1ibitivo en t$rminos de tiempo y costo para la mayor parte de la poblacin rural, quien en cualquier caso puede sentirse intimidada por sus procedimientos. =esoluciones de disputas de tierras r#pidas, imparciales y de bajo costo constituyen un baluarte contra el abuso y, por ende, merecen prioridad como objetivo de las polticas y programas para %ortalecer las instituciones. ." E!PERIENCIAS DE REFORMA AGRARIA

5.".1 EL RETORNO A LOS ORGENES La re%orma agraria parti de ideas econmicas liberales, como ventas voluntarias de tierras a los campesinos pobres4 solamente en el siglo pasado se trans%orm en un concepto basado en la coercin del poder del Estado: Los conceptos modernos de re%orma agraria probablemente tienen su antecedente m#s directo en la trans%ormacin agraria que comenz en 9inamarca a %inales del siglo ]>(((. ;as#ndose en ideas que emergan especialmente en =eino .nido pero tambi$n en :rancia y ,lemania, re%ormadores tales como los )ondes de ;ernstor%% y =eventloB iniciaron programas de consolidacin de las parcelas de sus campesinos, introduciendo nueva tecnologa y vendi$ndoles la tierra.... los dise/adores de esta reforma tambi$n reconocieron que los campesinos, a1ora propietarios, tenan poca posibilidad de $&ito sin una proteccin institucional.... el proceso tambi$n dependa del naciente movimiento cooperativo para alcanzar las economas de escala necesarias para que los peque/os propietarios daneses se trans%ormaran de sirvientes aprendices en ?XXD a agricultores prsperos en ?WXD.... la revolucin rusa de ?L?X y varios regmenes nacionalsocialistas y populistas entre la primera y la segunda guerra mundial cambiaron la ideologa de la re%orma agraria en el mundo occidental, de un proceso econmico liberal a una va gestionada por el Estado para redistribuir tierras y alcanzar la equidad en zonas rurales. La mayor parte de las re%ormas agrarias de ,m$rica Latina, ,sia y el )ercano 6riente derivaron de este modelo U3D3V. 9esde el punto de vista del desarrollo econmico, la re%orma agraria 1a sido concebida, por analistas y polticos, como una manera de promover la equidad y la e%iciencia rural4 la coercin u otros tipos de intervencin gubernamental se justi%ican en tanto que necesarios para que %uncione la re%orma agraria: La re%orma agraria redistributiva est# principalmente motivada por la inquietud p0blica acerca de las crecientes tensiones que trae consigo la desigual distribucin de la tierra. El patrn dominante es la concentracin de la tierra en un n0mero relativamente reducido de grandes propietarios, en pases en que la mano de obra es abundante y la tierra escasa. ,s, las masas de productores sin tierra que viven de la agricultura reciben un ingreso relativamente menor porque su 0nico bien es la mano de obra. La re%orma agraria redistributiva tambi$n puede incrementar la e%iciencia, trans%iriendo tierras de grandes unidades poco productivas a unidades peque/as, de tipo %amiliar, m#s productivas.... normalmente, los mercados de tierras no llevan a cabo esas trans%ormaciones en los patrones de propiedad U3DCV. ;anerjee 1a resumido los argumentos en t$rminos similares: Los argumentos en %avor de la re%orma agraria descansan en dos bases distintas: primero, que una distribucin m#s equitativa de la tierra es deseable y segundo, que el logro de una distribucin m#s equitativa vale la pena a0n despu$s de una cuidadosa consideracin de los costos asociados a la redistribucin de la tierra y de los usos alternativos a los cuales podran 1aberse dedicado los recursos Urequeridos por la re%ormaV.... el meollo del argumento... es la observacin de que en los pases en desarrollo las peque/as %incas tienden a ser m#s productivas que las %incas mayoresU3DFV. En R%rica el argumento de equidad tiene una resonancia especial: Los actuales derec1os de propiedad... legalizaron m#s de un siglo de dominio de la tierra por los blancos, un 1ec1o %uertemente resentido por los a%ricanos en toda la regin U3D7V. Los resultados de las re%ormas agrarias coercitivas generalmente 1an sido decepcionantes, aunque algunos, como los de ,sia oriental en la d$cada de los a/os cincuenta y la primera %ase de la de YimbabBe en los a/os oc1enta, 1an sido considerados e&itosos tanto sobre bases de equidad como de e%iciencia. En la mayor parte de ,m$rica Latina la re%orma agraria est# en re%lujo en a/os recientes. 8errera, =iddell y Toselli 1an dic1o que @el tipo de re%orma agraria que considera la redistribucin de la tierra de los ricos 1acia los pobres, ya sea a trav$s de

con%iscacin o de ventas obligatorias pertenece al pasadoA U3DXV. )oncluyen se/alando que, para que la re%orma %uncione, debe acompa/arse de polticas %ocalizadas que aseguren @el desarrollo de la capacidad de los bene%iciarios de la re%orma para acumular capital en t$rminos de capital 1umano "educacin, capacitacin', capital social "asociaciones de la sociedad civil', y capital productivoAU3DWV. )on relacin al menguante inter$s en la re%orma agraria en ,m$rica Latina, de 2anvry, Zey y !adoulet 1an se/alado: La direccin general de las re%ormas que codi%ican el acceso a la tierra 1a sido la de terminar o restringir %uertemente los viejos sistemas de con%iscacin y redistribucin de tierras administrados por el Estado. !e 1an a%lojado o eliminado los lmites que se 1aban impuesto al tama/o de la propiedad de la tierraU3DLV. , las luz de estas e&periencias, en a/os recientes la concepcin de la re%orma agraria 1a retornado a las ideas del siglo ]>(((, o sea negociar con vendedores anuentes con el %in de proporcionar tierras a los pobres, siempre con una parte de subsidio gubernamental, ya que los bene%iciarios normalmente no pueden pagar su valor de mercado U3?DV. El nuevo en%oque vara considerablemente de pas a pas, en los pocos casos en que 1a sido intentado. !us variantes asumen nombres di%erentes, entre ellos re%orma agraria asistida por el mercado, re%orma agraria negociada y %ondos de tierras subvencionados. 5.".2 RACIONALIDAD, FRACASOS Y NUEVAS FORMULACIONES (ndependientemente del en%oque elegido, las razones en %avor de la re%orma agraria a0n ejercen una in%luencia importante en algunas es%eras. !e encuentra claramente en la agenda en R%rica oriental y meridional, aunque ,lden `ily se/ala que @la voluntad polticaA en %avor de las re%ormas a veces titubea, como 1a ocurrido 1asta la %ec1a en .ganda, Tanzania, YimbabBe, !ud#%rica, +alaBi, Lesot1o y 5amibiaAU3??V. 9esde la perspectiva del ;anco +undial, 9eininger y ;insBanger 1an mani%estado que dos de @los cuatros principios clavesA del @amplio consenso que subyace en el pensamiento actual sobre los temas de la tierraA son: La conveniencia de que e&istan %incas %amiliares operadas por sus propietarios, sobre bases de e%iciencia y equidad. El impacto positivo de una distribucin igualitaria de los bienes y el espacio para re%ormas agrarias distributivas, en situaciones en que %uerzas distintas a las del mercado 1an llevado a una propiedad y distribucin de la tierra altamente dual, es decir, a una distribucin caracterizada por propiedades muy grandes y muy peque/asU3?GV.

Ellos pro%undizan la racionalidad de la re%orma agraria en los t$rminos siguientes: 5o obstante las di%icultades pr#cticas asociadas a la ejecucin de la re%ormas agrarias, el atractivo conceptual de tal poltica est# apoyado en tres pilares: primero, en situaciones en las cuales los mercados del cr$dito y de productos son incompletos, el acceso a la tierra puede 1acer un aporte signi%icativo a la seguridad alimentaria, al bienestar nutricional de las %amilias, y a su capacidad para superar las crisis... !egundo, la propiedad de la tierra a%ecta el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza a trav$s de la inversin %inanciada mediante cr$ditos.... :inalmente, varios estudios 1an argumentado que una distribucin m#s igualitaria de los bienes "no necesariamente la tierra' mejora la estabilidad poltica U3?3V. En su %orma m#s condensada, estos autores presentan las razones en %avor de la re%orma agraria con las siguientes palabras: +uc1as de las restricciones al %uncionamiento #gil de los mercados de tierras, mano de obra y productos datan de la $poca colonial4 debido a que esas antiguas barreras todava mantienen una distribucin altamente desigual, grandes e&tensiones de tierras productivas permanecen ociosas mientras los campesinos tienen que ganarse la vida a duras penas en tierras

marginales y a menudo ambientalmente %r#giles. ,dem#s de reducir la productividad, la propiedad desigual de la tierra tambi$n est# vinculada a la violencia y la inestabilidad social U3?CV. !in embargo, 9eininger y ;insBanger a/aden que @la mayor parte de las re%ormas agrarias UcoercitivasV de los 0ltimos GD a 3D a/os... tuvieron motivos polticos y no 1an cumplido con las e&pectativasA. ,tribuyen la %alta de $&ito de estas re%ormas a la %alta de inversin p0blica en in%raestructura complementaria, la tendencia a agrupar a los bene%iciarios de la re%orma en %incas colectivas, la ausencia de e&periencia empresarial de los bene%iciarios, y su %alta de capital inicial "acceso al cr$dito'. 8errera, =iddle y Toselli 1an 1ec1o el siguiente balance de la re%orma agraria: Los programas de re%orma agraria concebidos entre ?L7D y ?LWD deben ser evaluados como %racasos, a0n si su desempe/o econmico se considera como costos para el bienestar social de las poblaciones rurales. En lugar de reducir la pobreza rural, generalmente la 1an 1ec1o compartir con otros m#s. Los servicios e insumos subsidiados que %ormaban parte de los programas de re%orma agraria en raras ocasiones ayudaron a los bene%iciarios. =aras veces se obtuvo apoyo poltico para la redistribucin de la tierra. Los costos econmicos de la distribucin de la tierra y la regularizacin de la misma %ueron demasiado altos4 y no se proporcion seguridad de tenencia debido a la %alta o inadecuacin de los programas de catastro y registro de propiedadesU3?FV. Luego de las re%ormas agrarias, se 1an producido a menudo reconcentraciones de la propiedad de las tierras redistribuidas y e&tensiones considerables de las mismas 1an quedado ociosas, especialmente en las cooperativas de produccin. or ejemplo, @un censo reciente de los asentamientos de la re%orma agraria brasile/a indic que slo apro&imadamente 7D por ciento de los bene%iciarios a0n cultivaban sus tierrasAU3?7V. !i bien la %alta de polticas y programas complementarios e&plica en parte estos resultados, el %racaso de la re%orma agraria coercitiva tiene e&plicaciones m#s pro%undas. ara evaluar adecuadamente ese resultado, 1ay que tomar en cuenta las amplias vinculaciones de la re%orma agraria con la sociedad y la poltica. 5o se trata solamente de un instrumento de poltica econmica entre tantos. &n circunstancias normales, no puede concebirse la reforma agraria como un instrumento de poltica que los gobiernos seleccionan sobre bases netamente tcnicas e implementan rpidamente en vasta escala . La re%orma agraria es in1erentemente un proceso poltico y a menudo adquiere mpetu durante crisis sociopolticas, precisamente cuando es menor la capacidad t$cnica de los gobiernos para ejecutarla. En las palabras de ,.`ily: !in e&cepcin, los cambios polticos respaldan y dirigen la re%orma agraria. Esto 1a sido demostrado por la ola de nuevos pases independientes o sistemas polticos de la 0ltima d$cada "Eritrea, Etiopa, =Banda, +ozambique, 5amibia, !ud#%rica, Yambia, +alaBi y .ganda'. 6 puede surgir de relaciones sociopolticas cambiantes dentro de la propia sociedad, materializadas a trav$s del @multipartidismoA, %ortalecimiento de las estrategias de devolucin, y consolidacin de las voces y demandas populares. La naturaleza pro%undamente poltica de la distribucin y seguridad de la tierra signi%ica que @la re%ormaA r#pidamente se convierte en un %oco central, en tiempos de incertidumbre poltica. )omo ilustra la crisis actual en YimbabBe, puede ser utilizada %#cilmente como 1erramienta para inspirar o para controlar la oposicin poltica emergenteU3?XV. or su parte ;insBanger, 9eininger y :eder se inclinan m#s a subrayar el riesgo de que los con%lictos sobre la tierra, y en algunos casos la guerra civil, puedan surgir de @los peligros de re%ormas agrarias incompletasAU3?WV. ,qu est#n pisando un terreno especulativo, pero cualquiera que sea la relacin de causa a e%ecto, la e&periencia 1istrica deja entrever muy claramente que llevar a cabo re%ormas agrarias coercitivas a menudo conlleva seria con%lictualidad poltica y 1asta violencia. La adopcin de la re%orma agraria en%renta otros obst#culos %ormidables de naturaleza pr#ctica. E&aminando la e&periencia de la re%orma en !ud#%rica, ,dams y 8oBell se/alan que las

barreras tcnicas, administrativas y econmicas tienden a enlentecer el proceso, independientemente que si la reforma agraria es asistida por el mercado o e"propiatoria : La redistribucin a los pobres rurales 1a sido limitada en gran medida por los problemas t$cnicos y econmicos de subdividir grandes %incas ganaderas en zonas semi#ridas.... Los sistemas ganaderos de R%rica sugieren que ni la subdivisin de e&plotaciones comerciales para convertirlas en %incas ganaderas %amiliares, ni la ganadera grupal o cooperativa, son opciones viables. Los costos de asentar %amilias con peque/os 1atos en %incas individuales, con est#ndares razonables de in%raestructura social y econmica, son muy altos, y tanto los resultados econmicos como los e%ectos ambientales son casi ciertamente negativos.... S uede redistribuirse la tierra estimulando a los propietarios a o%recer las %incas en venta voluntariamente, o el gobierno debe adquirir la tierra en %orma compulsivaM YimbabBe, 5amibia y !ud#%rica 1an adoptado la re%orma agraria asistida por el mercado, aunque aparentemente YimbabBe 1a decidido abandonarla.... En !ud#%rica post-?LLC, el objetivo principal era contribuir a aliviar la pobreza y las injusticias causadas por la poltica previa del apart$eid. Las condiciones establecidas por las subvenciones del gobierno, en el conte&to de su poltica de compras voluntarias, limitaron el contenido redistributivo del programa.... En promedio slo dos tercios de la donacin de =?F-?7 DDD %ue utilizada para comprar tierra, ya que tambi$n 1aba que cubrir las inversiones necesarias para 1acerla productiva. +#s a0n, desde ?LLC el 9epartamento de ,suntos de Tierras 1a subutilizado sistem#ticamente su presupuesto anual de capital para la re%orma agraria, debido mayormente a la insu%iciente capacidad administrativa. ,0n si la poltica 1ubiera estado basada en la e&propiacin, en lugar de transacciones de mercado, esto 1ubiera sido una %uerte restriccin. %a redistribucin de la tierra mediante un debido proceso legal es lenta y su restriccin es administrativa .... su complejidad en una democracia constitucional tiende a ser grandemente subestimada por aquellos que no la 1an ensayado. ara in%ormar a las personas sobre sus derec1os y %acilitar la variada gama de complejas tareas legales, %inancieras y administrativas involucradas, es esencial contar con un ej$rcito numeroso y ampliamente distribuido de personal de campo entrenado.... Luego del asentamiento, tambi$n se debe proporcionar apoyo adecuado para que tengan $&ito los nuevos agricultores.... Tanto en 5amibia como en !ud#%rica e&iste una brec1a, di%cil de cerrar, entre las ambiciosas metas de redistribucin anunciadas y los recursos %inancieros y administrativos disponibles U3?LV. La e&periencia de YimbabBe en los a/os oc1enta -cuando se redistribuyeron 3,3 millones de 1ect#reas a FG DDD %amilias, compensando a los anteriores propietarios"parece contradecir esta evaluacin pesimista sobre las posibilidades de la re%orma agraria. Tanto la equidad como la e%iciencia mejoraron en las zonas a%ectadas. !in embargo, en los a/os noventa YimbabBe tropez con di%icultades administrativas y %inancieras, y el progreso de las re%ormas disminuy dr#sticamente. El legado principal de los intentos recientes para acelerar el proceso es que @el m#s amplio tejido econmico y social del pas 1a sido severamente da/adoA U3GDV. 8einz Zlug comenta las e&periencias a%ricanas de re%orma agraria de manera similar: ,l igual que en Latinoam$rica, 1a sido di%cil llevar a cabo las re%ormas en una escala que altere %undamentalmente la estructura de la propiedad de la tierra. Esto se 1a debido a m0ltiples %actores, entre otros, restricciones constitucionales, escasez de %ondos para la compra de tierras, y escasez de %ondos, personal entrenado, etc. para los reasentamientos U3G?V. El importante n0mero de re%ormas que crearon %incas operadas por sus propietarios no debe opacar las enormes di%icultades para llevarlas a cabo. !c1u1 y 2unguito subrayan la e&istencia de una @concepcin rom#ntica generalizada acerca de la revolucin m$&icana4 muc1as personas consideran que alivi la pobreza rural. 9ic1a tendencia no reconoce las di%icultades polticas y los costos %iscales de llevar a cabo re%ormas agrarias e&itosas. Tampoco reconoce el grado en que la re%orma me&icana 1a institucionalizado la pobreza rural... lo mismo que el 1ec1o de que la redistribucin de la tierra es un bene%icio una tantum que puede no preparar a muc1os bene%iciarios para participar en la moderna economa de mercado. .na razn principal para la

prevalencia de la pobreza en ,m$rica Latina es que los gobiernos de la regin 1an subinvertido tremendamente en el capital 1umano de las poblaciones ruralesA "*. EdBard !c1u1 y =oberto 2unguito, @)omercio y 9esarrollo ,grcola en los a/os oc1enta y retos para los a/os noventa: ,m$rica LatinaA, ,gricultural Economics, vol. W, no. C, junio de ?LL3, p#g. 3LW.' En el conte&to asi#tico, 9eininger, 6linto y +aertens se/alan que las limitaciones %inancieras 1an constituido la restriccin individual m#s importante para una m#s r#pida y amplia ejecucin de la re%orma agraria en :ilipinasU3GGV. La implementacin de la re%orma agraria nicarag<ense en los a/os oc1enta y noventa redujo la capacidad institucional del gobierno para manejar los programas agrcolas y de desarrollo rural, y debilit en general el respeto por las leyes. .na 1erencia de las e&propiaciones conducidas %uera del marco legal %ue la acumulacin de muc1os miles de con%lictos no resueltos sobre derec1os de tierra as como la superposicin y ambig<edad institucional. ,0n en el GDD?, slo 3F por ciento de las propiedades e&propiadas 1aban sido compensadas, y se estaban emitiendo por lo menos cinco tipos de ttulos de tierras a trav$s de di%erentes organismos gubernamentalesU3G3V. En el marco legal del pas, los nuevos ocupantes no pueden disponer de ttulos completos sobre la tierra 1asta que se compense a los anteriores propietarios por la con%iscacin. roblemas similares 1an disminuido el ritmo de la titulacin de tierras en 8onduras. %os programas de reforma agraria no contemplan normalmente sus posibles efectos negativos sobre la estructura instituciona l de los pases, que sin embargo son %recuentemente un subproducto de su ejecucin. .na vez que se degrada la integridad institucional de la nacin, restaurarla es tarea ardua y de largo plazo. .na conclusin que emerge claramente de estas e&periencias es que no puede esperarse que las reformas masivas y coercitivas sean ejecutadas en el conte"to de marcos legales y polticos estables! !e trata de procesos originados en circunstancias polticas caticas y son in1erentemente desbaratadores. Las re%ormas agrarias de 2apn, )orea del !ur y TaiB#n, consideradas como los ejemplos m#s e&itosos, %ueron llevadas a cabo en tiempos de guerra o durante perodos de colapso poltico y reconstruccin. )omo comentan ;insBanger, 9eininger y :eder "?LLF, p#g. G7W3': La mayor parte de las re%ormas agrarias de gran escala estuvieron asociadas con alzamientos... o la terminacin del r$gimen colonial.... Los intentos de re%orma agraria no acompa/ados por trastornos polticos masivos raramente 1an tenido $&ito en trans%erir partes importantes de las tierras de los pases. Tambi$n las re%ormas agrarias asistidas por el mercado pueden ser obligadas a moverse gradualmente, debido a restricciones en la capacidad de ejecucin. =e%iri$ndose a ambos tipos de re%orma agraria, ,dams y 8oBell concluyeron que: .na leccin de los intentos de trans%ormar la tenencia de la tierra en R%rica durante los 0ltimos CD a/os es que raras veces es %actible realizar inmediatamente cambios amplios con relacin a los sistemas anteriores: los en%oques evolutivos son lentos pero, como se demostr en YimbabBe en GDDD, la opcin revolucionaria genera altos costos sociales y econmicos U3GCV. Los e%ectos econmicos positivos de las re%ormas agrarias no necesariamente alcanzan a las %amilias rurales m#s pobres. 9eininger, 6linto y +aertens llevaron a cabo cuidadosas comparaciones estadsticas sobre el comportamiento de bene%iciarios y no bene%iciarios de la re%orma de :ilipinas, en una peque/a muestra de agricultores de la provincia de Luzn. !us 1allazgos principales incluyen lo siguiente: ... desde el punto de vista de las mejoras de la productividad est#tica, el argumento en %avor de la re%orma agraria de :ilipinas es muc1o m#s d$bil de lo que se podra esperar.... no podemos determinar ninguna relacin signi%icativa entre el sistema de tenencia y la productividad agrcola.... UperoV encontramos un impacto m#s %uerte del tipo de propiedad de las inversiones y la tierra sobre los ingresos.... el progreso educativo de los ni/os de %amilias bene%iciarias de la

re%orma agraria %ue D,7 a/os mayor que el de los no bene%iciarios.... durante ?LWF-?LLW, el ingreso de los bene%iciarios creci a una tasa mayor que el de los no bene%iciarios. La di%erencia en el crecimiento del ingreso entre bene%iciarios y no bene%iciarios se calcula en W7 dlares EE....., casi la mitad del nivel original del ingreso U3GFV. ero 9eininger et al. "p#gs. ?F y GC' tambi$n encontraron que: La re%orma agraria no bene%ici a las %amilias sin tierra sino m#s bien se concentr en los arrendatarios y aparceros.... los %uncionarios del gobierno generalmente no pudieron dirigir el programa 1acia los m#s pobres del universo global de los productores agrcolas.... ara incrementar la o%erta de tierras, el gobierno pro1ibi la aparcera e impuso lmites al tama/o de la propiedad de la tierra. Estas medidas son costosas de poner en vigencia y a menudo burladas mediante subdivisiones %icticias4 adem#s, restringen el acceso a la tierra a trav$s del mercado de arrendamientos, y probablemente desalientan las inversiones para mejorar la tierra en los cultivos de e&portacin y plantacin, intensivos en el uso de mano de obra. !eg0n 3ujiro 8ayami, la re%orma de las :ilipinas padece de serios de%ectos, incluyendo desincentivos para los actuales productores y creciente desigualdad en el medio rural debido a su %alta de %ocalizacin 1acia las %amilias m#s pobres, documentada por 9eininger et al: ... la re%orma agraria 1a tenido $&ito en trans%erir gran parte de los ingresos econmicos provenientes de la tierra, de los terratenientes ausentes a los anteriores aparceros. !in embargo, la re%orma 1a creado serias desigualdades de ingresos dentro de las comunidades de las aldeas.... U3V al limitar la aplicacin del programa principalmente a tierras arrendadas, las re%ormas crearon %uertes incentivos para que los terratenientes desalojaran a sus arrendatarios y cultivaran las tierras directamente.... or lo tanto, la e&cepcin de las tierras administradas directamente por los terratenientes tuvo el e%ecto de disminuir el uso de mano de obra por 1a por debajo del nivel ptimo, reduciendo as el ingreso de los trabajadores.... E%ectos negativos signi%icativos de la re%orma agraria sobre la e%iciencia de la produccin agrcola tambi$n %ueron registrados %uera del arroz y el maz. Los cultivos para la venta no 1an sido contemplados por los programas de re%orma.... !in embargo, los due/os de las plantaciones temen que sus tierras eventualmente puedan ser e&propiadas. Es natural entonces que 1ayan cesado de e%ectuar inversiones para mejorar la in%raestructura de sus tierras, incluyendo la plantacin y replantacin de #rbolesU3G7V. ,unque es muy pronto para evaluar los nuevos en%oques de re%ormas agrarias orientadas 1acia el mercado, $stas prometen mayor $&ito que las coercitivas en ayudar a que los bene%iciarios mejoren su bienestar econmico y evitar la creacin de desincentivos para el resto del sector y otros costos para la sociedad U3GXV. Esto es especialmente cierto si se complementan con polticas adecuadas sobre el arrendamiento de tierras y otros temas de tenencia. En todo caso, el proceso redistributivo tiende a ser lento, a menos que los gobiernos aumenten muc1o la prioridad otorgada al %ortalecimiento de las capacidades administrativas locales requeridas por tales programas. La re%orma agraria no es la 0nica %orma de promover el acceso de los pobres rurales a la tierra. Las re%ormas de tenencia pueden ser por s mismas e%icaces al respecto. En el conte&to del !ur de ,sia, y respecto a la poltica de arrendamiento de tierras en particular, ;anerjee 1a se/alado: , di%erencia de la re%orma agraria, las re%ormas del arrendamiento no pretenden modi%icar los patrones de la propiedad de la tierra. !implemente proporcionan a los arrendatarios derec1os adicionales sobre la tierra.... Las re%ormas de la tenencia %uncionan 1aciendo m#s caros a los arrendatarios.... 5o 1ay su%icientes evidencias para concluir que las re%ormas de la tenencia sean un sustituto e%icaz de las re%ormas agrarias. !in embargo, si el aumento del costo de la mano de obra de los arrendatarios aporta mayores incentivos, sera pertinente realizar una serie de medidas, que en otros conte&tos se llaman estrategias de empoderamiento.... !i la implementacin no %uese una restriccin, la re%orma agraria tradicional "coercitiva' tendra algunas ventajas claras sobre los tipos alternativos de re%orma agraria.... !in embargo, la implementacin constituye una restriccin, y puede ser la mayor restriccin en muc1os casos.

En tales situaciones, las re%ormas asistidas por el mercado o las re%ormas de la tenencia pueden producir mejores resultadosU3GWV. Las re%ormas de la tenencia y las re%ormas agrarias asistidas por el mercado, son analizadas con mayor detalle en el apartado siguiente. .4 ASPECTOS ESTRATAGICOS DEL DESARROLLO DEL REGADO

.4.1 POLTICAS NACIONALES DE DESARROLLO AGRCOLA La e&istencia de polticas econmicas nacionales %avorables al crecimiento agrcola constituye un prerrequisito de los programas de e&pansin del riego. En el )aptulo C se 1an e&aminado los instrumentos de poltica que pueden ser utilizados con ese propsito4 en cualquier caso es esencial que estos instrumentos promuevan precios en las %incas que sean %avorables al crecimiento agrcola. +oris y T1om desaconsejan la ejecucin de proyectos de riego aen casos de malas polticas de precios agrcolas, ine%iciente in%raestructura de comercializacin, altos costos de transporte o %alta de los necesarios insumos agrcolasa UCLGV. La poderosa in%luencia de las polticas macroeconmicas sobre la utilizacin del agua es ilustrada por el estudio del caso del 3emen. Los acu%eros m#s importantes del pas, tan escaso en agua, est#n siendo sobre e&plotados, lo que tiene como consecuencia que las capas %re#ticas est$n cayendo r#pidamente. Es urgente promover la conservacin del agua a0n a e&pensas de %avorecer la agricultura de secano %rente a la de riego de pozos. 5o obstante, todos los GD instrumentos de poltica e&aminados en el estudio resultaron sesgados en %avor de o%recer incentivos al uso e&cesivo del agua. En algunas circunstancias el tipo de cambio puede ser el %actor m#s importante para determinar la posible utilidad de las inversiones en riego. )omo subrayan +oris y T1om y E. ;. =ice "apartado 7.?', la rentabilidad de los cultivos es una de las consideraciones b#sicas para decidir si se ampla la red de riego4 y dic1a rentabilidad depende muc1o de la poltica del tipo de cambio. Este %actor es tan importante que, por regla general, se puede decir que las inversiones en riego no deberan realizarse si el tipo de cambio est significativamente sobrevaluado. olticas de precios agrcolas poco %avorables determinan no slo menores ingresos para los agricultores y retornos de los proyectos de regado sino tambi$n incapacidad de los agricultores para asegurar su mantenimiento y, por tanto, aumento de las de%iciencias %sicas e incluso abandono total o parcial de los sistemas de riego cuando el suelo se deteriora y los productores encuentran alternativas m#s remunerativas en otra parte. La capacidad para evitar e%ectos ambientales negativos se debilita. Los retornos netos del agua declinan por debajo de los obtenibles del riego en condiciones m#s %avorables, los cuales ya de por s son bajos comparados con los est#ndares de los otros sectores que utilizan el agua. 9esde una perspectiva nacional, ampliar el regado con polticas sesgadas contra la agricultura lleva a desperdiciar el agua y el capital invertido en los sistemas, al da/o ambiental y a %racasos en mejorar su%icientemente las condiciones econmicas de los agricultores. 6tros elementos b#sicos de la poltica de desarrollo agrcola son las polticas de tenencia de tierra, la di%usin de la tecnologa agrcola y la %inanciacin. )omo sintetizan +oris y T1om, el riego ano es rentable si los retornos del cultivo son bajos ... !in seguridad Ude tenencia de la tierraV, precios atractivos, insumos disponibles, acceso al cr$dito y abastecimiento de agua con%iable, el riego por s mismo deja de ser una opcin t$cnica atractivaa UCL3V. .4.2 POLTICAS EDRICAS INTERSECTORIALES Las polticas nacionales intersectoriales de aguas incluyen, entre otros componentes, los planes para la construccin y operacin de servicios multisectoriales del agua, la de%inicin del

marco legal y regulatorio de los derec1os de aguas, el marco de los incentivos, la de%inicin del papel del sector privado en el abastecimiento y la gestin del agua y, las regulaciones medioambientales y disposiciones para el control de inundaciones. .n requisito b#sico de las polticas 1dricas, y por lo tanto de las estrategias de riego, es la realizacin de diagnsticos )o evaluaciones* hdricos nacionales . ,ntes de %ormular nuevos proyectos 1ay que determinar cuanta agua podr# destinarse al riego, tomando en cuenta el balance del agua proyectado para cada cuenca y para todo el pas. !olamente despu$s de tal decisin se podr# analizar si el riego adicional es viable t$cnica, econmica e institucionalmente. El diagnstico 1drico tiene que considerar todas las %uentes del agua "incluyendo tanto las subterr#neas y super%iciales como las no convencionales, entre estas, el agua desalinizada y las aguas de desec1o tratadas' y todos los usos del agua, actuales y proyectados. )uando se utiliza en actividades que compiten entre s, 1ay que estimar el valor econmico del agua en cada categora de uso y las posibilidades de conservacin del agua en los usos ya e&istentes. El diagnstico tambi$n debe estimar la capacidad de asimilacin de residuos de los sistemas 1dricos, tomado en cuenta las cantidades probables de desperdicios que se descargan en el agua limpia, y los costos econmicos y riesgos para la salud p0blica determinados por el agua de baja calidad. ,s como se descargan desperdicios directamente en el agua, una cantidad considerable de contaminacin ocurre a trav$s de las %iltraciones de letrinas, vertederos de basuras y productos qumicos agrcolas. El agua subterr#nea es particularmente vulnerable a estos tipos de da/os pues pr#cticamente no e&isten mecanismos naturales de puri%icacin y esos contaminantes no desaparecen o lo 1acen muy lentamente. Los acu%eros de las zonas costeras est#n muy e&puestos a la entrada de agua salada, cuando el bombeo ocasiona el descenso de sus niveles. Los ros son tambi$n vulnerables, pues la contaminacin aumenta los costos de utilizacin del agua para los usuarios ro abajo e incluso puede tornar al agua completamente inutilizable para algunos usos. 9e igual modo, la contaminacin de los ros a menudo %luye a los lagos, estuarios y lec1os costeros marinos, creando all nuevos problemas. El ;anco +undial presenta as el tema de la evaluacin 1drica: Las opciones espec%icas de inversin y desarrollo deben considerar las interrelaciones entre las di%erentes %uentes del agua. Los recursos 1dricos super%iciales y subterr#neos est#n %sicamente vinculados, de manera que su gestin y e&pansin tambi$n deben estar vinculados. El manejo de la tierra y el agua, lo mismo que los aspectos de cantidad y calidad, deben integrarse dentro de cada cuenca o vertiente, de manera que se reconozcan los vnculos entre ro arriba y ro abajo, y que las actividades realizadas en una parte de la cuenca tomen en consideracin sus e%ectos en las otras partes. Las inversiones en in%raestructura pueden desplazar personas y alterar ecosistemas. ,s, los diagnsticos de los recursos deben considerar estas implicaciones intersectorialesUCLCV. ,lgunas evaluaciones consideran la posibilidad de aumentar el acceso al agua durante todo el a/o, trav$s de la construccin de embalses. Las represas tienen una 1istoria tan larga como los sistemas de riego de gran escala4 entre ?LFD y %inales de los a/os oc1enta se construyeron apro&imadamente 3F DDD grandes represas en todo el mundo UCLFV. ,ctualmente e&iste mayor conciencia acerca de las di%icultades ambientales y sociales que a menudo acarrean estas represas, y est# en marc1a un di#logo internacional destinado a preparar nuevos procedimientos para su programacin y criterios para su evaluacin "v$ase un planteamiento preliminar en el reci$n mencionado documento de 9orcey et al., especialmente las p#ginas C?3, ?L-GD y los ap$ndices ,? y ,G'. Los nuevos proyectos de construccin de represas en%rentan criterios m#s e&igentes de aceptacin, pero algunos pueden ser %actibles si se dise/an cuidadosamente. Los dise/adores de represas deberan mantenerse in%ormados sobre el di#logo internacional en marc1a acerca de este tema. En situaciones de escasez de agua, las evaluaciones deben e&aminar la posibilidad de tratar aguas residuales o desalinizar agua del mar. En muc1as zonas del +edio 6riente y R%rica septentrional se considera que la reutilizacin de agua desec1ada, con controles apropiados, puede contribuir a aumentar el abastecimiento y mejorar el medio ambiente. )onsiderable

cantidad de riego con agua reciclada e&iste ya en varios pases, entre ellos, (srael, 2ordania y ,rabia !auditaUCL7V. En el 8emis%erio 6ccidental, +$&ico 1a liderado el uso de agua desec1ada tratada para riego en la meseta central, donde la competencia por el agua es muy aguda. En ;urKina :aso se encontr que la lec1uga de agua "pistia stratiotes' mejora la calidad del agua de desec1o almacenada en estanques, a tal punto de 1acerla utilizable para regar 1uertos comercialesUCLXV. Las evaluaciones completas del agua deben indicar, entre otras cosas, las posibilidades de poner en uso nuevas %uentes de abastecimiento y sus costos apro&imados, las tendencias de la demanda de agua, las posibilidades de conservacin en cada tipo de uso y las opciones para mejorar la e%iciencia de los sistemas de riego, las tendencias de la calidad del agua y las clases de mediciones necesarias para mantener una calidad aceptable, y la probable direccin y magnitud de las %uturas tras%erencias intersectoriales de agua. Tambi$n deben identi%icar las restricciones agronmicas al riego, otros e%ectos ambientales "como el deterioro del suelo y la degradacin de los 1#bitat naturales' y las cuestiones sociales que pueden acompa/ar el desarrollo cuantitativo y cualitativo del agua "por ejemplo, la salud p0blica y la reubicacin de la poblacin como resultado de la construccin de represas y la incorporacin de nuevas tierras al regado'. !olamente en el conte&to de este tipo de evaluaciones debera tener lugar la planeacin del riego. 9ada la creciente importancia de las polticas de gestin de riego, la :,6 recomienda complementar las evaluaciones del agua con revisiones de la poltica hdrica. En e%ecto, considera que este tipo de e&amen debe realizarse cuando surge alg0n problema, entre ellos di%icultades para equilibrar la o%erta con la demanda de agua, de%iciencias en los est#ndares de los servicios de abastecimiento del agua, degradacin de la calidad del agua, de%iciencias serias en los sistemas de aguas "incluyendo el riego', restricciones %inancieras en el sector, inadecuacin de instituciones encargadas de la gestin del agua y con%lictos entre los usuarios del agua. La :,6 proporciona algunas pautas para llevar a cabo estas revisiones UCLWV. .4.3 REEABILITACIN DEL REGADO VERSUS NUEVO RIEGO ,nte el decepcionante desempe/o de muc1os sistemas de riego, la mayora de las estrategias de inversin recomiendan otorgar prioridad a la re1abilitacin del regado e&istente m#s que el riego de nuevas #reas. )omo indica la :,6: .na oportunidad para %omentar el riego "y el desarrollo en general' reside en el enorme potencial de las G3X millones de 1a ya regadas. !i bien el valor total de la inversin en riego en el mundo en desarrollo se ci%ra actualmente en torno al billn de dlares, sus rendimientos son muy in%eriores al potencial. +uc1os sistemas de riego necesitan una inversin sustancial para su terminacin, modernizacin o ampliacin. ,unque resulta cada vez m#s cara, la re1abilitacin puede dar grandes gananciasUCLLV. !in embargo, la prioridad otorgada a la re1abilitacin debe ser cali%icada en varios aspectos. uede ser m#s importante mejorar los aspectos institucionales del sistema o la poltica ambiental, que re1abilitar las estructuras %sicas. Estas recomendaciones 1an sido resumidas de la siguiente manera por +oris y T1om: 6bviamente la re1abilitacin debera ser prioritaria en pases como 5igeria o Tanzania, donde el ritmo al cual la tierra ya dotada de riego est# siendo retirada de la produccin e&cede el de la incorporacin de riego nuevo. En a/os recientes, la mayora de los donantes 1an compartido esa prioridad. !in embargo, la e&periencia de la re1abilitacin muestra que el asunto no es tan claro: Las consideraciones de ingeniera tienden a predominar en la re1abilitacin, cuando de 1ec1o lo m#s urgente pueden ser las modi%icaciones en 6b+. La necesidad de re1abilitacin deriva normalmente de la %alta de procedimientos adecuados de mantenimiento. , menos que estos sean

establecidos en el sistema local, la reconstruccin %sica slo tendr# un e%ecto de mejoramiento temporal. )uando los sistemas principales se 1an deteriorado muc1o, los costos de re1abilitacin pueden ser tan altos como los de construccin de nuevos sistemas. La superposicin de nuevos pr$stamos sobre los viejos crea una carga %inanciera considerable, superior a la que pueden soportar muc1os proyectos...

or tanto, si bien el balance de los es%uerzos en R%rica probablemente debera orientarse a mejorar el riego e&istente, esto no necesariamente signi%ica que la reconstruccin %sica de los sistemas con pr$stamos e&ternos sea prioritaria. .n an#lisis comparativo cuidadoso, caso por caso, de las de%iciencias de 6b+ que 1acen necesaria la re1abilitacin de los sistemas, parece ser Uuna precondicinV para establecer medidas correctivas e%icaces UFDDV. En todo caso, conviene evaluar el dise/o de ingeniera original del sistema, antes de decidir si se justi%ica emprender su re1abilitacin %sica. En este conte&to, `illem >an Tuijl plantea tres alternativas: cambiar el dise/o b#sico del sistema, mejor#ndolo4 re1abilitarlo de acuerdo al dise/o original4 y no tocarlo, si es tan de%iciente que mejorarlo resulta muy costoso. \l subraya que: Es di%cil establecer criterios para determinar cuando el mejoramiento sera pre%erible a la re1abilitacin. La decisin depende de condiciones locales tales como los costos de la inversin, la tecnologa de riego prevista para las %incas, el valor adicional de la produccin agrcola, y el valor del agua a1orrada aplicando tecnologas mejoradas.... )omo parte de la preparacin de los proyectos para la re1abilitacin o mejora debe realizarse m#s trabajo de diagnosis "t$cnico, agronmico y socioeconmico' para evaluar los sistemas e&istentes y determinar la necesidad de mejorarlosUFD?V. .na razn com0n de baja produccin en los regados son los inadecuados sistemas de drenaje yEo la %alta de las correspondientes medidas de vigilancia. El deterioro del drenaje en TurKmenist#n %ue mencionado en el apartado 7.?. El (nstituto (nternacional de 6rdenacin del =iego 1a observado que: En )1ina, por ejemplo, m#s de L3D DDD 1a de tierras regadas se 1an vuelto improductivas desde ?LWD, una p$rdida promedio de casi ??7 DDD 1a por a/o ... !e 1a estimado que cerca del GC por ciento del #rea regada en el mundo est# a%ectada por la salinizacin, aunque muc1os observadores consideran esta ci%ra muy elevadaUFDGV. El anegamiento y la salinidad %iguran entre las principales causas de disminucin de la produccin en muc1os proyectos de riego. El anegamiento se debe a la entrada e&cesiva de agua en sistemas que tienen una capacidad natural de drenaje limitada. .na vez ocurrido el anegamiento, la salinidad del suelo aumenta porque el riego de agua deposita slidos disueltos en el suelo. ,s pues, es %undamental vigilar el nivel de la capa %re#tica desde el comienzo mismo de los proyectos para poder adoptar medidas correctivas antes de que el suelo su%ra da/os ... en la agricultura de secano se requiere drenaje super%icial para evitar el anegamiento temporal y la inundacin de las tierras bajas. En la agricultura de regado, el drenaje arti%icial es indispensable en casi todos los casos. Es muy importante reducir al mnimo las necesidades de drenaje y sus costos, restringiendo la aportacin e&cesiva de agua mediante un mejor dise/o de los sistemas y mejores pr#cticas de utilizacin del agua en las %incas ":,6, ?LL3, p#g. GWX'. >olviendo a aspectos m#s generales, los programas de re1abilitacin debe basarse en una visin amplia del sistema, incluyendo las polticas de apoyo, sus componentes administrativos y el papel de los agricultores. !i bien a menudo se requiere la re1abilitacin %sica o el mejoramiento, a veces es m#s urgente cambiar los m$todos de gestin y operacin del sistema. ,lgunas propuestas del ;anco +undial para +$&ico contenan una ilustracin pionera de este en%oque amplio de re1abilitacin del riego:

En la mayora de los 9istritos Ude =iegoV 1ay un vasto potencial para elevar la productividad, por lo cual se recomienda concentrar los es%uerzos del gobierno en seis #reas de accin: "a' completar las estructuras de riego y los trabajos en %incas de los sistemas ya e&istentes4 "b' a1orrar agua a trav$s de %ormas m#s econmicas de uso del recurso4 "c' mejorar la administracin y la capacitacin en los servicios de e&tensin e investigacin, para aumentar r#pidamente los rendimientos4 "d' polticas p0blicas menos restrictivas con relacin a los cultivos, lo que llevara a patrones productivos m#s diversi%icados y de mayor valor4 "e' proporcionar %ondos y recursos su%icientes para el mantenimiento, aumentando las tari%as del agua y la participacin de los agricultores4 y "%' elevar los precios en %incas tan cerca como sea posible de los precios en %rontera, para estimular la produccin y permitir a los agricultores pagar tari%as m#s elevadas por el agua, lo mismo que una parte de las inversiones para el mejoramiento de los sistemasUFD3V. El objetivo de re1abilitacin o de mejoramiento, que parece priorizar la construccin %sica, debera ser sustituido por el objetivo m#s amplio de mejorar la eficiencia general del riego y la distribucin de agua. La e%iciencia puede separarse en sus componentes de e%iciencia en las %incas y e%iciencia en el sistema: ambos dependen de %actores institucionales y econmicos, as como de los aspectos %sicos. !eg0n >an Tuijl, los requisitos para elevar la e%iciencia del regado son principalmente: proporcionar mayor seguridad a los derec1os de tenencia de la tierra4 niveles adecuados de tari%as del agua y asignaciones presupuestarias para la operacin y el mantenimiento "6b+'4 mejoras en la organizacin institucional de los servicios, mediante asociaciones de usuarios del agua y organismos especializados en apoyo de la agricultura4 y, cuando sea necesario, re1abilitar y mejorar los sistemas de riego UFDCV. , esta lista pueden agregarse las mejoras en las polticas de desarrollo agrcola, necesarias para incentivar los cultivos de regado y el mantenimiento de los sistemas. .4.4 TIPOS DE SISTEMAS DE RIEGO En lo que concierne a la ingeniera, e&isten muc1os tipos de sistemas de riego. ero las distinciones m#s comunes se re%ieren a sistemas completos versus sistemas complementarios, sistemas modernos versus tradicionales "in%ormales', y de gran escala versus de peque/a escala. Las estrategias nacionales de riego pueden incluir varios tipos de sistemas4 por lo tanto, todos los tipos deben ser e&aminados en los diagnsticos o las evaluaciones nacionales del regado. La palabra in%ormal se re%iere a pr#cticas tradicionales tales como el riego por zanjas " dcrue' despu$s de que retrocede el agua de las inundaciones anuales, algunas veces mejoradas con estructuras simples tales como diques o bocatomas de los ros, o peque/as estructuras para recoger agua de lluvia. El riego por inundacin, ayudado por simples ajustes a la estructura del terreno, es com0n en lugares como 3emen. , pesar del %uerte ritmo de construccin de sistemas de riego, los sistemas tradicionales a0n representan la principal %orma de riego en algunas zonas. or ejemplo, de todo el arroz con riego en los ?L principales pases productores de R%rica, el XG por ciento es producido mediante pr#cticas tradicionales UFDFV. 5o puede a%irmarse que los sistemas tradicionales o in%ormales de riego UFD7V son necesariamente pre%eribles a los sistemas de ingeniera moderna, o viceversa. Tiene que 1acerse una evaluacin de esas circunstancias caso por caso. 8ay que estudiar detenidamente las e&periencias de riego tradicional y, cuando se dise/an las estrategias nacionales de riego, tomar en cuenta objetivamente la opcin de aumentarlo en algunas zonas. 8asta a1ora las instituciones internacionales 1an tendido a ignorar el potencial o%recido por mejoras modestas de los sistemas tradicionales. +oris y T1om 1an e&plicado as la situacin: ... en muc1os pases a%ricanos, los sistemas de regado est#n polarizados entre pocos proyectos p0blicos de gran escala y una cantidad de peque/os regantes independientes. Estos 0ltimos utilizan varias t$cnicas atradicionalesa, con muy poca asistencia e&terna. ,ctualmente est#n incorporando algunos equipos modernos, en especial bombas peque/as, pero toda su %orma de %inanciacin y operacin es muy di%erente a la empleada en los programas p0blicos de gran escala. ... La documentacin sobre proyectos disponible en los arc1ivos de los donantes tiende a representar estos programas p0blicos. ... Los es%uerzos propios de los agricultores

para controlar el agua son generalmente de muy peque/a escala. ara los agricultores de subsistencia, la compra de una bomba puede representar la culminacin de un gran es%uerzo ... pocos ingenieros e&tranjeros consideraran como ariegoa a este tipo de pr#cticas de control del agua. 5o obstante, alcanzan el mismo objetivo que muc1as de las costosas tecnologas importadas utilizadas en los proyectos p0blicos ... La tremenda di%erencia entre los dos principales tipos de riego ... 1a in1ibido toda posibilidad de compartir e&periencias o asistencia recproca. , los organismos p0blicos y los donantes les resulta muy di%cil trabajar con el riego de peque/a escala en R%rica, aunque 1ay algunos ejemplos de $&ito parcial en !enegal y Tanzania. La dualidad e&trema que caracteriza al regado en la mayor parte de pases subsa1arianos 1ace poco probable que proyectos e&itosos peque/os se trans%ormen en programas de mediana escala que combinen, en la gestin del agua, mayor participacin de los agricultores y economas de escalaUFDXV. 5o se necesita llegar a zonas remotas para tener ejemplos de riego tradicional. ,s, cuando el ro 5ger atraviesa ;amaKo y sus alrededores, puede observarse que muc1os peque/os agricultores recogen agua del ro en calabazas o recipientes de pl#stico para regar las 1ortalizas sembradas a pocos metros de la orilla del ro. ,lgunos 1an invertido en bombas y mangueras. La participacin de los agricultores en los procesos de %ormulacin de estrategias de riego conduce, en algunos casos, a otorgar mayor prioridad a la ampliacin y el mejoramiento de los sistemas tradicionales. ara la planeacin estrat$gica, el inter$s del riego tradicional signi%ica lo siguiente: a' reconocer su valor, particularmente cuando se dise/an proyectos "generalmente embalses' que pueden tener como consecuencia la reduccin o eliminacin de las posibilidades de utilizar riego tradicional4 b' considerar las opciones t$cnicas de mejorar el riego tradicional "por ejemplo, mediante bombas o peque/os diques', cuando la tenencia de la tierra y las condiciones agronmicas, econmicas y sociales son apropiadas4 c' si se piensa e&pandir el riego tradicional, involucrar en el debate a los agricultores que ya lo est#n practicando y escuc1ar sus ideas para aumentar su e%icacia y ganancias. El propsito debe ser el de mejorar el riego tradicional sin que pierda las %ortalezas que le permitieron ser el primero en desarrollarse. &l riego complementario es utilizado para compensar intervalos secos durante la estacin de lluvias o para prolongar la estacin. Este riego usualmente est# basado en el bombeo, ya sea de agua super%icial o subterr#nea. !u conveniencia est# dictada por las condiciones clim#ticas4 en regiones donde la estacin lluviosa a menudo es irregular, puede jugar un papel esencial en evitar severos da/os a los cultivos. La mayor parte del riego es complementario en un grado o en otro, e&cepto en climas muy #ridos y en invernaderos. &ste riego puede ser esencial no slo para aumentar el volumen de la produccin sino tambin para asegurar la calidad de productos como frutas y hortalizas, ya que permite controlar el calendario del riego . En vista de la creciente importancia de la calidad "para el mercado interno y sobre todo para la e&portacin' el riego complementario puede ser esencial para aumentar los ingresos agrcolas. arte de la literatura con%unde a veces los sistemas o aesquemasa de riego, con los m$todos de riego. .na clasi%icacin muy simple separa los m$todos de riego en dos categoras: riego por gravedad y riego a presin. En el riego por gravedad los %lujos pueden llegar de muc1as maneras "cuencas, canales, bordes, etc.' cuya caracterstica com0n es que el agua llega a cierto punto de la parcela y desde all se mueve super%icialmente al resto. 8asta que en el siglo ]] se desarrollaron t$cnicas de presurizacin, el riego super%icial 1aba sido el 0nico m$todo utilizado y a0n es el m#s utilizado. !i bien tiene desventajas importantes, como baja e%iciencia en la utilizacin del agua, necesidad de nivelar el terreno, di%icultades para aplicar vol0menes correctos con la %recuencia adecuada, y elevada demanda de mano de obra, se espera que contin0e siendo de lejos el m$todo m#s com0nmente utilizado. El riego a presin, algunas veces llamado microriego, puede dividirse seg0n utilice t$cnicas de aspersin o de riego localizado4 este 0ltimo consiste principalmente en riego por goteo o microaspersin. )uando est#n bien dise/adas y manejadas, ambas t$cnicas de riego a presin permiten mayor e%iciencia en la utilizacin del agua que los m$todos del riego super%icial. El riego localizado aplica agua y %ertilizantes diariamente

de acuerdo a las necesidades de los cultivos4 as, promueve rendimientos agrcolas m#s altos y tambi$n a1orros de mano de obra. Las desventajas del microriego son los altos costos de inversin, la necesidad de energa y el uso de componentes so%isticados no siempre disponibles. or estas razones, el riego a presin se concentra en los cultivos de alto valor como los %rutales y las 1ortalizas. Los agricultores comerciales 1an tenido un papel importante en la e&pansin de los sistemas de riego complementario, como en el caso de los productores de ca%$ de Zenya. Los argumentos en su %avor 1an sido presentados de la siguiente manera: En cualquier agricultura de secano con UprecipitacionesV medias cercanas al lmite mnimo requerido por los cultivos, peque/os d$%icit ... pueden tener un impacto dram#tico en los rendimientos ... En t$rminos de la poltica, es importante tener en cuenta entonces que los bene%icios potenciales del riego complementario pueden ser tan grandes como los de abastecer todos los requerimientos de agua de las plantas, o sea del riego completo, en climas semi#ridosUFDWV. ,dem#s, ... los agricultores comerciales del este y sur de R%rica generalmente necesitan desarrollar riego complementario a %in de lograr rendimientos con%iables de los cultivos.... probablemente los peque/os agricultores tienen la misma necesidad. 5ormalizar los ingresos de los cultivos de secano estabilizando las %ec1as de siembra y eliminando los perodos secos de la estacin, puede ser un objetivo m#s conveniente "y 0til para conservar agua' que el riego acompletoa que demanda gran cantidad de agua. El principal problema es, por supuesto, el alto costo de las tecnologas para alcanzar este objetivo ... ,0n no tenemos respuestas, pero parece obvia la necesidad de poner m#s atencin al riego parcial ...UFDLV En los sistemas modernos de riego, las ventajas del riego en gran escala versus el de peque+a escala 1an sido materia de discusin en a/os recientes. La opinin generalizada se inclina en %avor de los proyectos m#s peque/os, sin e&cluir los grandes cuando las condiciones son %avorables. +oris y T1om argumentan as: !i en R%rica la construccin de proyectos peque/os no es necesariamente m#s barata, sin duda s es m#s %#cil retirarse de ellos4 es m#s %#cil que los puedan apoyar las 65*, sin intervencin de los gobiernos4 la disposicin del riego en el campo puede adaptarse mejor a las necesidades de los agricultores4 y 1ay mayores posibilidades de participacin y compromiso por parte de los agricultores. or ello, nosotros recomendamos otorgar mayor prioridad a las tecnologas y los proyectos de peque/a escala ... Esta recomendacin ... ignora el 1ec1o de que... la opinin di%undida es que ... los proyectos peque/os requieren tanta supervisin y manejo como los grandes. ,unque esto pueda ser cierto, los t$cnicos consultados opinan, casi un#nimemente, que en R%rica los proyectos peque/os y m#s %le&ibles, en promedio superan el desempe/o de los grandes ... estos argumentos no descartan que se e&perimente la descentralizacin de algunas %unciones y el aumento de la participacin de los agricultores en los sistemas grandes, como los 1olandeses 1an tratado de 1acer en la Office du %igerUF?DV. El rograma de ,ccin (nternacional sobre el ,gua y el 9esarrollo ,grcola !ostenible " ,(,9,!', dirigido por la :,6, tambi$n 1a identi%icado al riego de peque/a escala como una de sus es%eras prioritarias. !eg0n el rograma, los requisitos para el $&ito de este riego incluyen la asistencia t$cnica adecuada, los en%oques participativos para el manejo de los sistemas, e instituciones p0blicas %ortalecidas y sujetas a rendicin de cuentas UF??V. !1arma et al. reconocen la alta tasa de $&ito de los proyectos peque/os pero indican que los grandes tambi$n pueden ser e&itosos: Tue el riego deba mayormente su $&ito a los proyectos de peque/a y mediana escala no implica que los gobiernos ignoren completamente los de gran escala. +ediante una accin coordinada, 5igeria 1a regado XD.DDD 1a... y !ud#n, a trav$s de un cuidadoso control de la

sedimentacin en la parte alta de la cuenca, 1a utilizado el embalse de !ennar durante X7 a/os con slo F7 por ciento de p$rdida de la capacidad total ... Los %actores importantes para otros es%uerzos de desarrollo, tambi$n lo son para proyectos de riego de tal magnitud: disponibilidad y di%usin de paquetes tecnolgicos mejorados, liberalizacin de la comercializacin y el procesamiento, seguridad de tenencia de la tierra, mejores caminos, re%orma de la administracin p0blica, compromiso del gobierno, concentracin en metas claramente de%inidas "en este caso, el control del agua', asociacin con los productores privados, y coordinacin de los donantesUF?GV. En su estudio sobre el tama/o de los proyectos en Zenya, ,dams concluye que la participacin y el control de los agricultores son m#s importantes para el $&ito que el tama/o del proyectoUF?3V. Esta leccin parece tambi$n v#lida para otros pases. El desa%o de asegurar que los agricultores controlen los canales terciarios y mantengan buena comunicacin con los administradores corriente arriba puede resultar mayor en los proyectos grandes pero, con una adecuada de%inicin de responsabilidades en todos los niveles, no es algo insuperable. Los problemas t$cnicos y administrativos para garantizar la estabilidad de los niveles del agua en los canales secundarios y terciarios tambi$n tienden a ser mayores en los grandes sistemasUF?CV. El tama/o no es una barrera, cuando se pueden satis%acer los requisitos institucionales, de poltica y de ingeniera, para operar e%icientemente los sistemas modernos de riego. Los sistemas de riego en pases tales como +$&ico, aKist#n y la (ndia, lo mismo que en )1ina, 5igeria y !ud#n, con%irman esta conclusin. !in embargo, cuando las instituciones encargadas del riego son nuevas o no est#n bien estructuradas, y no 1ay muc1a tradicin de participacin de los agricultores, la e&periencia sugiere que los sistemas m#s peque/os tienen mayores probabilidades de $&ito. lusquellec, ;urt y `olter 1an introducido en la tipologa "y tambi$n en las estrategias' de riego una importante distincin adicional, sugiriendo nuevos en%oques de ingeniera para el dise/o de los sistemas. Ellos se/alan que la e%iciencia e%ectiva de los sistemas tiende a ser entre FD y WD por ciento de la e%iciencia proyectada, y proponen que la e%iciencia sea elevada considerablemente mediante la utilizacin de conceptos de dise+o moderno. +uc1os sistemas de riego %allan sistem#ticamente en suministrar agua en las cantidades y seg0n los calendarios especi%icados en los proyectos. Ellos subrayan la importancia de la seguridad del servicio del agua, para lo cual la estabilidad de los niveles del agua en los canales principales constituye una precondicin b#sica. !u enunciacin del problema es el siguiente: +uc1os dise/os son di%ciles de administrar en condiciones reales. Las instrucciones de operacin son a menudo contradictorias y algunas veces no tienen sentido. ,l estudiar el royecto de =iego +aneungteung de (ndonesia, +urray-=ust y !nellen UF?FV advierten: El sistema requiere evaluar la demanda de cada bloque terciario dos veces a la semana y reajustar en consecuencia todas las compuertas del sistema para cumplir el nuevo plan de reparto del agua. Esto a su vez demanda un intenso programa de recoleccin de in%ormacin y un sistema de in%ormacin gerencial e%iciente y e%icaz. )omo se trata de conte&tos en los cuales la disponibilidad de agua no es predecible, resulta casi imposible montar esos sistemas, a0n con aumentos considerables del personal y de la pericia del personal de campo. 6tro ejemplo es el royecto Zirindi en !ri LanKa ... toma 1asta cuatro das alcanzar una nueva situacin estable despu$s de cambiar el %lujo en la cabecera del sistema. En las partes altas del canal, el estado estable se alcanza m#s r#pido y las oscilaciones del nivel del agua son bajas. ero en los partes bajas del canal pueden ocurrir oscilaciones de cerca de un metro en perodos de 1asta cuatro das ... ,0n si la descarga en la cabecera se cambia solamente una vez a la semana, raramente se alcanzan condiciones de %lujos estables... ,lgunos dise/os de riego garantizan la anarqua en las salidas. )uando la distribucin del agua es err#tica, los usuarios pierden respeto por las normas y reglamentos que rigen el uso del agua. Estas condiciones generan comportamientos pasivos por parte de las asociaciones de regantes y da/os elevados a los distribuidores y las salidas del agua. ,lgunos in%ormes indican

que este tipo de da/os puede llegar al WD por ciento, a0n en pases asi#ticos con larga tradicin de riego. Esta anarqua no %orma necesariamente parte de los proyectos de riego y no es in1erente a ninguna cultura ... el dise/o y la operacin inadecuados son %actores muc1o m#s signi%icativos de con%lictos y desorden que la ausencia de tradicin de riego o las normas sociales y legalesUF?7V. Ellos proponen realizar investigaciones sistem#ticas para identi%icar las razones que impiden a los sistemas de riego alcanzar el potencial y, cuando sea necesario, modi%icar el dise/o para rendirlos m#s e%icientes y simples de operar. )uando se %ormulan estrategias y polticas de riego, vale la pena tener en cuenta el en%oque de estos autores: .n buen dise/o incrementa la con%iabilidad, equidad y %le&ibilidad del suministro de agua a los agricultores. =educe los con%lictos entre los usuarios del agua, y entre los usuarios del agua y el organismo encargado del riego. )onduce a menores costos de operacin y mantenimiento "6b+'. Los grandes sistemas de riego por gravedad, con compuertas y estructuras de control operadas manualmente, raramente %uncionan, a pesar de los es%uerzos que se 1agan para mejorar la gestin del riego y la capacitacin del personal. !u desempe/o es algunas veces in%erior al de los sistemas sin estructuras ajustables. ;#sicamente 1ay dos opciones para mejorar el riego: la simpli%icacin, a trav$s de divisores proporcionales, compuertas no ajustables y una rigurosa programacin4 y la modernizacin, mediante la aplicacin de principios 1idr#ulicos, automatizacin, mejor comunicacin y descentralizacin.... .n buen dise/o UproduceV la solucin m#s simple y practicable. .n buen dise/o es %#cil de usar por parte de los usuarios y no es necesariamente sinnimo de aaltos costosa, aelevado mantenimientoa u aoperacin complejaa.... ,lgunos proyectos modernos de riego 1an %racasado por la eleccin inapropiada de las estructuras de control, componentes incompatibles y dise/o no basado en planes de operacin y mantenimiento realistas. Esto 1a creado la impresin errnea de que los conceptos del dise/o moderno no se adecuan a las condiciones de los pases en desarrolloUF?XV. 9e acuerdo a estos autores, las caractersticas del dise/o moderno del riego incluyen la robustez, buenos sistemas de comunicacin y acapital sociala, en el sentido de que los usuarios tienen con%ianza mutua y participan en el dise/o y la supervisin de las cuotas del agua: )ada nivel es t$cnicamente capaz de proporcionar suministros de agua con%iables, oportunos y equitativos al nivel inmediatamente in%erior. ... !e 1a adoptado un sistema practicable que de%ine las obligaciones mutuas y genera con%ianza... E&isten buenos sistemas de comunicacin para proporcionar in%ormacin, control y retroalimentacin sobre el estado del sistema ... El dise/o 1idr#ulico es robusto, en el sentido de que %unciona bien a pesar de cambios en las dimensiones de los canales, sedimentacin y %allas en la comunicacin. !e utilizan mecanismos autom#ticos cuando se requiere estabilizar el nivel del agua en condiciones de %lujos inestables ... Los t$cnicos no dictan las condiciones del servicio del agua4 por el contrario, en todos los niveles y %ases del proceso de dise/o y operacin, se toman en cuenta las necesidades agrcolas y sociales y se satis%acen dentro de la disponibilidad de recursos UF?WV. La :,6 alerta con razn contra la e&cesiva atencin a la ingeniera de los sistemas de riego UF?LV4 no obstante, el punto central es que el mejoramiento del dise+o, generalmente en el sentido de la simplificacin, puede hacer las operaciones de los sistemas ms eficientes en el uso del agua y ms equitativas entre los regantes . arecera e&istir necesidad de capacitar m#s a los ingenieros involucrados en el dise/o de sistemas de riego, as como de buscar opiniones pro%esionales adicionales sobre los dise/os, antes de que estos sean adoptados.

.na ilustracin irnica de la importancia del dise/o lo proporciona el contraste entre el %uncionamiento de los antiguos y nuevos sistemas de riego en Egipto: , pesar de una administracin mnima UelV sistema de riego tradicional es en conjunto muy e%iciente ... La in%raestructura de riego en las tierras des$rticas recientemente incorporadas "atierras nuevasa' est# dise/ada siguiendo las lneas de las de las aviejas tierrasa, e&cepto que los canales est#n alineados. !in embargo, en las atierras nuevasa la %alta de dispositivos para control del agua, almacenamiento nocturno o amortiguacin y la incapacidad de reciclar los derrames, 1an llevado a una muy baja e%iciencia. Las %uertes p$rdidas 1an causado anegamiento en las atierras viejasa adyacentesUFGDV. %a opcin del dise+o moderno debe ser considerada no slo para los sistemas nuevos sino tambin para los que requieren rehabilitacin! a=e1abilitar los sistemas 0nicamente con los est#ndares actuales o llevarlos a est#ndares que permitan la "%utura' adopcin de tecnologas de riego mejoradas en la %inca es una opcin todava no su%icientemente discutidaaUFG?V. ,l 1acer esta a%irmacin, >an Tuijl pensaba en el riego a presin, pero tambi$n es v#lida para dise/os modernos para mejorar la in%raestructura de los canales y del control. ara los sistemas que estudi en el !ureste de ,sia, =ice 1a recomendado modi%icar el dise/o a los e%ectos de simpli%icar la in%raestructura y las operaciones, trans%orm#ndolas a controles %ijos y autom#ticos que necesitan menor intervencin discrecionalUFGGV. +oris y T1om 1an subrayado la necesidad de adaptar la ingeniera a las condiciones agrcolas y socioeconmicas locales, las cuales pueden imponer estrictos lmites a las potencialidades del sistema: aS orqu$ muc1os proyectos de riego en R%rica est#n dise/ados y justi%icados para dos ciclos de cultivos cuando es sabido que pocos proyectos alcanzan esa intensidad de cultivoM S orqu$ las especi%icaciones agrcolas contin0an a e&igir cercos de alambre en conte&tos en que e&isten grandes incentivos para robar el alambreM... !eparando las di%erentes tareas del ciclo de los proyectos, los donantes 1an aislado a los t$cnicos encargados de la %ase de dise/o lo que les impide aprender de sus propios errores en el pasado UFG3V. +ejores dise/os de la in%raestructura de abastecimiento del agua y sistemas de gestin m#s e%icaces pueden contribuir signi%icativamente al desempe/o del regado. ero e&isten dos problemas de di%cil solucin en todas partes: la tendencia al anegamiento y la salinizacin, y la di%icultad de mantener el terreno nivelado. )uando el terreno no est# nivelado, la e%iciencia del riego se reduce muc1o y el anegamiento puede agravarse. !e recomienda prestar especial atencin a estos dos aspectos, tanto al preparar proyectos de nuevos sistemas o re1abilitacin de los e&istentes, como al %ormular las orientaciones b#sicas de las estrategias de riego UFGCV. ara concluir este breve e&amen de los di%erentes tipos de riego, vale la pena reiterar la importancia de la programacin del uso del agua subterr#nea y de la opcin del uso conjunto de agua super%icial y subterr#nea en ciertos lugares. En e%ecto, el agua subterr#nea constituye agua almacenada que puede ser usada durante las sequas. ,l mismo tiempo, es importante estar conscientes de los peligros de usar sistemas basados en el bombeo, en ambientes que no lo pueden soportar %#cilmente. 9e acuerdo con +oris y T1om: 8oy en R%rica 1ay probablemente m#s bombas que no bombean que las que s lo 1acen ... )uando son utilizadas por operarios sin entrenamiento que no cuentan con el apoyo de mec#nicos y repuestos adecuados, las bombas pueden no durar 1asta su segunda temporada ... Las bombas resultaron muy problem#ticas cuando se utilizaron en zonas remotas, donde los peque/os sistemas est#n %recuentemente ubicados. Las razones de esta di%icultad son: >ulnerabilidad de los equipos, a1u$r%anosa de asistencia t$cnica en el entorno comercial inmediato4 ;ombas %uera de uso que pueden inmediatamente da/ar el sistema productivo4 :alta de mantenimiento, que lleva a altas tasas de %allas y r#pido deterioro del equipo4

roblemas %recuentes para obtener combustible u otras %ormas de energas para mantener las bombas en %uncionamiento4 (ncapacidad de los agricultores para pagar en tiempo los costos de operacin4 9i%icultades causadas por los niveles %luctuantes del agua, que pueden e&ceder la capacidad de elevacin de las bombas4 y +ala calidad de los servicios de apoyo "mec#nicos, repuestos, asistencia, etc.' UFGFV .

.na solucin a este problema sera que las instituciones internacionales apoyasen la produccin de bombas con materiales locales, como 1a sido 1ec1o en 5icaragua con las bombas de mecate "cuerdas de yute', que ganaron un premio y a1ora se utilizan ampliamente en ese pas y otras partes de ,m$rica )entral. ".1 EL PAPEL DE LA FINANCIACIN DEL DESARROLLO AGRCOLA

".1.1 NATURALE(A DEL PROBLEMA 5o e&isten dudas sobre la antig<edad de los pr$stamos. 3a el segundo libro de la ;iblia estableca normas respecto a los pr$stamos en especie: a)uando un 1ombre toma en pr$stamo una bestia de su vecino y esta se lesiona o muere no estando en poder de su propietario, el prestatario debe restituirla plenamentea "\&odo GG:?C'. Los te&tos cunei%ormes de los antiguos sumerios describan las penas asociadas al incumplimiento del pago de los pr$stamos: aLos campesinos sin tierras ... a veces se venden a s mismos, como esclavos, simplemente a cambio de alimentos y de un lugar para dormir... .n 1ombre en situacin %inanciera desesperada puede entregar su %amilia, incluido $l mismo, a un prestamista por el tiempo pactado para satis%acer sus deudasaU773V. +ientras las antiguas normas se re%eran a transacciones %inancieras entre individuos, con el tiempo los gobiernos comenzaron a ocuparse del cr$dito agrcola como un asunto de poltica. Tue los agricultores reciban su%iciente cr$dito es un serio desa%o para virtualmente todos los gobiernos de nuestra $poca. La in%luencia poltica sobre el cr$dito di%iere seg0n los pases, pero todos los gobiernos del mundo 1an intervenido en la %inanciacin rural U77CV. En los pases en desarrollo esas medidas se 1an justi%icado por los insu%icientes vol0menes de pr$stamos bancarios a la agricultura, lo mismo que por tasas de inter$s e&cesivas y %ondos limitados en los mercados crediticios in%ormales. 9esde 1ace varias d$cadas, la intervencin en los mercados del cr$dito 1a tendido a ser directa, %recuentemente bajo la %orma de distribucin dirigida de los pr$stamos, tasas de inter$s subsidiadas y propiedad estatal de los bancos. a, %ines de los a/os setenta, por ejemplo, el ;anco )entral de (ndonesia administraba cerca de GDD lneas de cr$dito dirigido, muc1as destinadas a actividades agrcolas y la mayora subsidiadas... En Tailandia ... durante los a/os setenta y oc1enta el gobierno requera que todos los bancos destinasen una proporcin creciente de su porta%olio total de pr$stamos a los agricultoresa. 3 aen las :ilipinas y otros pases, segmentos importantes del sistema %inanciero rural estaban vinculados a programas de produccin de cultivos. En otros pases, como Egipto y ;rasil, los elevados subsidios al cr$dito se justi%icaban como compensacin a los agricultores por los e%ectos de otras distorsiones econmicas, por ejemplo, los controles de precios de los alimentos o la sobrevaloracin de la tasa de cambioaU77FV. La e&periencia muestra que dic1as intervenciones no lograron sus objetivos y se convirtieron en cargas %iscales insostenibles. )omo resultado, el monto real del cr$dito %ormal disponible para el sector 1a disminuido en las 0ltimas dos d$cadas en la mayora de las regiones en desarrollo. La satis%accin de las necesidades %inancieras de las agriculturas en crecimiento, en %ormas viables, se 1a convertido en tema central de la poltica de desarrollo agrcola. La crisis del en%oque tradicional 1a sido bien presentado por 2acob 3aron:

or lo general, el desempe/o de los servicios %inancieros rurales auspiciados por el estado o por donantes 1a sido muy in%erior a las e&pectativas. +uc1os organismos creados o apoyados para administrar programas de cr$dito no 1an podido convertirse en instituciones %inancieras rurales autosostenibles. Los programas 1an alcanzado slo a una minora de la poblacin rural, %recuentemente en %orma de pr$stamos con tasas de inter$s negativas "en t$rminos reales' que se 1an convertido en un subsidio no intencional captado por los agricultores m#s ricos e in%luyentes. +uc1os de estos programas de cr$dito 1an terminado constituyendo un costoso drenaje de recursos p0blicos... Las intervenciones administrativas 1an retardado la creacin de mercados %inancieros e%icientes y 1an tenido e%ectos adversos sobre otros sectores de la economa, principalmente priv#ndoles de %ondos prestables y encareciendo el costo de sus cr$ditos. +uc1as de las grandes instituciones %inancieras rurales 1an su%rido %uertes p$rdidas, generadas sea por una inadecuada inde&acin %rente a la in%lacin ";rasil y +$&ico' o por una p$sima recuperacin de pr$stamos en economas estables "(ndia y ;anglades1' U777V. Los bancos agrcolas estatales, que cubran sus de%iciencias administrativas con repetidas inyecciones de capital provenientes del presupuesto p0blico, no 1an podido continuar contando con estos %ondos. +uc1os de ellos 1an tenido que cerrar o reducir sus operaciones dr#sticamente. La desaparicin de estos bancos 1a dejado a gran n0mero de peque/os y medianos productores sin acceso al cr$dito institucional, a pesar de que muc1os de ellos tenan slidos antecedentes crediticios. La p$rdida de estas relaciones %inancieras y de la in%ormacin asociada, acumulada en el tiempo, representa una p$rdida para la economa U77XV. 9el otro lado del espectro, muc1as peque/as instituciones de cr$dito rural que dependan de %ondos de donantes 1an quebrado cuando los programas que los sostenan llegaron a su %in. Las di%icultades e&perimentadas por dic1as instituciones 1an generado la necesidad de buscar en%oques que sean sostenibles y que al mismo tiempo aseguren vol0menes su%icientes de cr$dito: las re%ormas de mercado y las privatizaciones en curso no 1an producido todava apreciables mejoras en la provisin de servicios de apoyo a la agricultura. Tampoco 1an aumentado la rentabilidad agrcola. +#s bien, con %recuencia, los peque/os agricultores tienen menos acceso que antes a los servicios bancarios rurales y a los pr$stamos agrcolas institucionales. .na razn importante es la ausencia de un adecuado marco de polticas de %inanciacin agrcola y ruralU77WV. En a/os recientes se 1a aprendido muc1o sobre la sostenibilidad de las instituciones %inancieras de peque/a escala y 1a crecido r#pidamente el n0mero de organismos de micro%inanciacin que trabajan con $&ito. Estas instituciones est#n proporcionando una parte de las necesidades crediticias de la produccin agrcola, pero su contribucin todava es peque/a en relacin a las necesidades. El siguiente es uno de los numerosos comentarios en este sentido: En vista de la di%cil e&periencia del cr$dito agrcola, la ayuda al desarrollo se 1a reorientado 1acia el apoyo a las instituciones micro%inancieras "(+:'. Estas instituciones conceden predominantemente pr$stamos peque/os y a corto plazo a clientes marginales... !in embargo, las instituciones de micro%inanzas concentran su atencin mayormente a las zonas urbanas y periurbanas. ,dem#s, otorgan pr$stamos principalmente para propsitos no agrcolas tales como las actividades comerciales. ,s, los requisitos %inancieros de la produccin de los peque/os agricultores siguen estando en gran parte insatis%ec1os U77LV. ".1.2 CRADITO AGRCOLA Y AEORROS RURALES En los pases en desarrollo, la agricultura es al mismo tiempo m#s intensiva en capital y en trabajo que el sector manu%acturero. El capital por unidad de producto es, en promedio, el doble o m#s que el requerido por la industria, tal como lo prueban las in%ormaciones sobre las matrices de capital de las tablas de insumo-producto. La utilizacin m#s intensa de trabajo por unidad de producto se con%irma por la elevada proporcin de la poblacin activa que depende de la agricultura, en relacin a su contribucin al producto nacional. 9e esta circunstancia se desprende que ya sea el capital o el trabajo, o ambos a la vez, tienen rendimientos m#s bajos en la agricultura que en la industria. En la pr#ctica esto signi%ica que

tanto los salarios como el rendimiento medio de las inversiones tienden a ser m#s bajos en la agricultura que en otros sectores. Los salarios m#s bajos se e&plican en la mayora de los casos por la abundancia relativa de mano de obra y su escasa movilidad a corto plazo 1acia ocupaciones no agrcolas, mejor remuneradas pero m#s e&igentes en capacitacin. Los bajos rendimientos del capital no pueden ser e&plicados por su abundancia: el capital para inversin es escaso en la agricultura. !eg0n el pensamiento tradicional de que la industrializacin es la base del crecimiento econmico ")aptulo ?', la agricultura sencillamente carece de oportunidades rentables de inversin. La evidencia emprica, sin embargo, sugiere claramente que esta no es una e&plicacin su%iciente. +uc1os agricultores obtienen recursos en los mercados %inancieros in%ormales, en los cuales pagan altas tasas de inter$s. !i la productividad del capital %uese baja en todo el sector, los que piden pr$stamos entraran en mora y los prestamistas in%ormales desapareceran de la agricultura. 9e 1ec1o, en todos los pases e&isten numerosos ejemplos de empresarios que 1an e&pandido con $&ito la produccin agrcola mediante inversiones %inanciadas con pr$stamos. El bajo rendimiento del capital parece caracterizar principalmente a los pr$stamos de las instituciones %inancieras %ormales. .na e&plicacin plausible del aparentemente bajo rendimiento medio del capital en el sector es que los %ondos no %luyen con presteza 1acia los usos m#s productivos, en razn tanto de la manera en que se administran las instituciones de cr$dito como de la estructura de los mercados. Los %ondos proporcionados por las instituciones p0blicas no necesariamente 1an ido a los usos con rendimientos m#s elevados. En el medio rural, los mercados de capitales privados est#n segmentados y su%ren otros tipos de imper%ecciones. .n estudio econom$trico del cr$dito agrcola en :ilipinas detect %uertes evidencias de segmentacin del mercado4 esto %acilita la seleccin de los prestatarios y el cumplimiento de los contratos ya que, por ejemplo, muc1os comerciantes est#n vinculados a los grandes productores de arroz U7XDV. Esta clase de acuerdos puede ser e%iciente para ciertos prestamistas y prestatarios, pero crea problemas al desarrollo del sector: 9ebido a su especializacin, los comerciantes en arroz est#n en mejores condiciones "y con menores gastos' para evaluar la capacidad de endeudamiento de los arroceros que de la de los productores de maz. !i bien e&iste una creciente necesidad de diversi%icar los cultivos, debido a razones ambientales y de riesgo, dic1os prestamistas in%ormales especializados tienen di%icultades para servir adecuadamente a %incas diversi%icadas... uede ser tambi$n di%cil crear instituciones crediticias %ormales en este tipo de mercados segmentados ... Las instituciones %ormales tendran que resolver esos problemas de seleccin de los prestatarios y de cumplimiento de los pr$stamos para poder competir e%icazmente con los prestamistas especializados ... El bien documentado %racaso del sistema bancario rural de las :ilipinas a principios de los a/os oc1enta se debi en parte a su incapacidad de desarrollar t$cnicas %inancieras capaces de en%rentar ese desa%oU7X?V. +uc1as de las razones del limitado progreso de la intermediacin %inanciera privada en el sector son bien conocidas: in%ormacin imper%ecta acerca de los solicitantes de pr$stamos y de los proyectos, como se ilustr con el ejemplo de :ilipinas4 carencia de garantas su%icientes "tenencia de la tierra sin ttulo pleno, por ejemplo'4 in%ormacin asim$trica entre los prestamistas y los que solicitan pr$stamos acerca de las e&pectativas y la variabilidad de los rendimiento de los cultivos4 covarianza entre el riesgo de los rendimientos U7XGV y el de los precios, y as sucesivamente. ,umenta tambi$n el consenso acerca de que las inadecuadas polticas para los servicios %inancieros rurales son otra de las razones de su bajo desarrollo. El an#lisis de este problema y de las %ormas de mejorar esas polticas es uno de los principales temas de este captulo. La baja %ormacin general del capital 1umano en el sector rural es tambi$n una e&plicacin de los bajos rendimientos de las inversiones de capital: las dos %ormas de capital son complementarias. !in embargo, en a/os recientes y en todas las regiones del mundo, muc1as re%ormas %inancieras rurales 1an en%rentado con $&ito las debilidades de los sistemas %ormales de intermediacin. Estas e&periencias sugieren que es posible, a trav$s de polticas y

programas adecuados, mejorar las inversiones de capital en el medio rural, elevando a la vez los rendimientos del recurso y los ingresos de sus usuarios. Las inversiones de capital toman la %orma de patrimonio y de deudas. En las %incas agrcolas el capital 1umano tambi$n puede ser convertido en capital %sico, por ejemplo mediante la construccin manual de canales de riego y de cercas. !in embargo, pocas %ormas de capital productivo pueden ser creadas artesanalmente y, aunque tengan capacidad de a1orro, normalmente las %amilias rurales no disponen de activos %inancieros su%icientes para 1acer %rente a inversiones importantes. 9e igual modo, las sociedades de capital accionario son poco comunes en las agriculturas en desarrollo. 9e 1ec1o, en todos los sectores y en casi todos los pases, incluso en los m#s avanzados, el patrimonio propio juega un papel muc1o menos importante que los pr$stamos en la %inanciacin de las inversiones. )omo destaca 2osep1 !tiglitz, aen la mayora de los pases el patrimonio es un %uente secundaria de nueva %inanciacinaU7X3V. or lo tanto, mecanismos de pr$stamos m#s e%icientes y duraderos pueden contribuir considerablemente al desarrollo agrcola. Las instituciones y los mecanismos para movilizar a1orros lquidos son tambi$n esenciales para %inanciar el desarrollo agrcola y rural: contribuyen a la sostenibilidad de la intermediacin %inanciera y proporcionan los servicios %inancieros requeridos por la poblacin rural. La capacidad de a1orro de las %amilias rurales de bajos ingresos 1a sido %recuentemente subestimada y usada como justi%icacin para dirigir cr$dito 1acia los agricultores, en lugar de crear instituciones %inancieras rurales viables. )omo subraya =obert >ogel, ya en ?LXL-?LW? un proyecto apoyado por ,(9 en er0 demostr el potencial del a1orro rural: Este proyecto U;,5)66 V muestra que, en zonas rurales de pases de bajos ingresos, los a1orros pueden ser movilizados cuando e&isten los incentivos adecuados.... E&iste un mito... que la mayora de la poblacin rural no tiene a1orros. !i %uera verdad, los pobres rurales se 1abran e&tinguido 1ace muc1o tiempo con la aparicin de las primeras emergencias, y los peque/os agricultores 1abran pasado 1ambre mientras esperaban la pr&ima cosec1a.... Los pobres rurales, m#s que cualquiera, deben tener reservas lquidas para en%rentar las emergencias. El cr$dito, usualmente de %uentes in%ormales, puede a veces complementar estas reservas lquidas, pero el cr$dito est# disponible slo para los que tienen a1orros reales o potenciales. Los prestamistas no prestan a alguien que no tenga un e&cedente acumulado o potencial, y los amigos y parientes, as como las asociaciones de a1orro y cr$dito, normalmente requieren la capacidad para corresponderU7XCV. +arguerite =obinson 1a observado que la masiva movilizacin de a1orros por parte de los bancos de (ndonesia a partir de ?LW7 1a destruido el mito seg0n el cual resulta di%cil movilizar a1orros rurales en los pases en desarrollo U7XFV. Ella se/ala que los a1orros institucionales proveen numerosos bene%icios a las %amilias, incluyendo los siguientes: %iquidez! El r#pido acceso a alg0n a1orro %inanciero es considerado esencial por muc1as %amilias en economas total o parcialmente monetizadas ... las personas a1orran para emergencias y oportunidades de inversin que pueden surgir en cualquier momento... ,endimientos sobre depsitos! :uera de las instituciones %inancieras, los depsitos no obtienen normalmente rendimientos reales positivos a bajo riesgo... $horros para consumo! Las %amilias con %lujos irregulares de ingresos "de la agricultura, la pesca y otras actividades con variaciones estacionales' pueden a1orrar para consumir durante los perodos de bajos ingresos... Las %amilias tienden a a1orrar para otros tipos de inversiones, como la educacin de los 1ijos, la construccin de casas y la electri%icacin. $horros para propsitos sociales y religiosos , y para la compra de bienes duraderos... $horros para la edad de retiro, perodos de en%ermedad o incapacidad... $horros para construir una solvencia crediticia y como garantas de pr$stamos...

+uc1os de los bene%icios que las %amilias obtienen de sus a1orros institucionales tambi$n son aplicables a las empresas con una elevada demanda de liquidez ... Los depsitos movilizados en conjunto con programas de cr$dito comercial permiten ... a las instituciones %inancieras U1acerse sosteniblesV. En diciembre 3? de ?LL? el programa Z. E9E! del ;=(U7X7V tena ?,W millones en cr$ditos otorgados, totalmente %inanciados por depsitos bancarios por W,7 millones en cuentas de a1orro ... Z. E9E! provee una parte creciente de la amplia demanda de cr$dito local, a tasas de inter$s comercialesU7XXV. ,dem#s de aumentar el %ondo de recursos prestables y bene%iciar directamente a las %amilias rurales, la movilizacin de a1orros por parte de instituciones %inancieras rurales genera otros bene%icios. >ogel resume algunos de ellos en la siguiente %orma: Redistribucin de ingresos Las polticas que mejoran las posibilidades de a1orrar pueden 1acer bastante m#s para redistribuir los ingresos 1acia los pobres rurales que los proyectos basados en pr$stamos a bajas tasas de inter$s. Las bajas tasas de inter$s crean e&ceso de demanda por cr$dito y, por lo tanto, %uerzan a las instituciones %inancieras a racionarlo en detrimento de los peque/os prestatarios sin garantas tradicionales, considerados riesgosos y costosos de atender ... El racionamiento consiste no slo en rec1azo de solicitudes de pr$stamos sino tambi$n en costos de transaccin que pueden %#cilmente e&ceder a los costos por intereses que pagan los peque/os prestatarios ... &signacin de recursos La e%iciente movilizacin de a1orros por parte de los intermediarios %inancieros disminuye las inversiones improductivas, especialmente las realizadas para protegerse de la in%lacin, pues o%rece la posibilidad de e%ectuar depsitos con tasas reales de inter$s positivas.... Estos recursos pueden ser prestados por los intermediarios %inancieros a las actividades que prometen los rendimientos m#s elevados. nstituciones financieras El tercer argumento en %avor de la movilizacin de los a1orros son sus e%ectos positivos sobre las propias instituciones %inancieras. Las entidades %inancieras que descuidan la movilizacin de a1orros son instituciones incompletas. 5o solamente dejan de proveer un servicio a los a1orristas rurales, sino que tambi$n se 1acen ellas mismas menos viables, como resulta claramente de las altas tasas de morosidad e incumplimiento de pagos que a%ectan a la mayora de los bancos de desarrollo agrcola.... )uando las instituciones %inancieras tratan con sus clientes slo como prestatarios, pierden valiosas in%ormaciones acerca de sus 1#bitos de a1orro, las cuales pueden ayudar a re%inar las apreciaciones sobre su solvencia. +as a0n, Uen el caso de instituciones %inancieras localesV los prestatarios tienden a pagar m#s pronto y los prestamistas a asumir la responsabilidad de recuperar los pr$stamos cuando saben que los recursos les llegan de los vecinos m#s bien que de alg0n lejano organismo p0blico o donante internacional. ncentivos La movilizacin de los a1orros disciplina e incentiva no slo los mercados y las instituciones %inancieras rurales sino tambi$n los gobiernos y donantes internacionales.... las instituciones %inancieras tienden a perder inter$s en la movilizacin del a1orro o en la recuperacin de pr$stamos cuando disponen de %ondos baratos provenientes de pr$stamos gubernamentales, lneas de redescuento del banco central o %ondos de donantes e&ternos. !e ignora a menudo que los recursos obtenibles mediante programas de movilizacin de recursos y recuperacin de pr$stamos son potencialmente mayores que la estimacin m#s optimista del monto de pr$stamos subsidiados y donaciones disponibles de gobiernos y donantes internacionales.... El acento en la movilizacin de recursos es tambi$n incompatible con los pr$stamos a bajas tasas

de inter$s, pues no cabe esperar que las instituciones %inancieras movilicen a1orros y los presten a tasas que no cubran los intereses pagados a los depositantes y los costos administrativos. ,lgunas veces se argumenta que los %uncionarios p0blicos utilizan los pr$stamos subsidiados como una %orma de distribuir prebendas... !i esto es cierto, constituye una razn adicional para imponer una seria movilizacin de los a1orros U7XWV. La %inanciacin rural se traslapa con el campo de las micro%inanzas, y muc1o del %ermento y evolucin creativa de los sistemas %inancieros en los 0ltimos a/os se 1a realizado en el conte&to de las instituciones micro%inancieras "(+:'. or lo general los prestatarios son m#s urbanos que rurales ";anco!ol en ;olivia' y, en las zonas rurales, est#n constituidos m#s por tenderos y comerciantes que por agricultores ";anco *rameen en ;anglades1'. !in embargo, las (+: pueden contribuir muc1o al desarrollo agrcola U7XLV: directamente, mediante pr$stamos a la produccin e indirectamente, mediante el apoyo a la comercializacin rural. Este captulo se concentra en temas relacionados estrictamente con la %inanciacin agrcola, pero los debates acerca de los sistemas %inancieros rurales tambi$n recogen la e&periencia de las (+:. =especto a la micro%inanciacin en general, 6tero y =1yne 1an escrito: La movilizacin de los a1orros es un ingrediente indispensable... tan importante como el cr$dito.... )uando no e&isten instituciones, la gente pobre tiende a a1orrar en %ormas no %inancieras, como el ganado o las joyas peque/as.... El crecimiento de las instituciones %inancieras especializadas en atender a los pobres abre la posibilidad de considerar a las (+: como parte del m#s amplio sistema %inanciero. Esto tambi$n %uerza el cambio del en%oque, desde la generacin de buenos proyectos a la creacin de instituciones %inancieras sanas para los pobresU7WDV. Estas consideraciones subrayan la importancia de aumentar las posibilidades de a1orrar en %ormas %inancieras y de mejorar las t$cnicas de gestin del cr$dito, de manera que el sector y la economa rural en general lleven a cabo todo su potencial de inversiones productivas. ".1.3 SERVICIOS FINANCIEROS RURALES !eg0n la concepcin tradicional de la poltica, el 0nico papel del cr$dito agrcola era el de aumentar la produccin. !e le consideraba como un insumo productivo, necesario para la adquisicin de otros insumos, y se pensaba que deba proceder principalmente de %uera del sector. , la luz del generalizado %racaso de los programas de cr$dito agrcola dirigido, dic1o en%oque est# siendo abandonado en %avor de otro que otorga un papel m#s amplio a los servicios %inancieros rurales. La necesidad de o%recer servicios %inancieros a las %amilias rurales pobres 1aba sido ignoradaU7W?V. Las re%ormas %inancieras rurales reemplazan el acento e&clusivo en el cr$dito a la produccin agrcola por el %ortalecimiento de la intermediacin %inanciera rural en general. ,dem#s de los servicios arriba mencionados, 9ale ,dams 1a subrayado la necesidad de %acilitar las trans%erencias %inancieras "por ejemplo, para enviar pagos a 1ijos que estudian en la ciudad y para recibir remesas' y la %inanciacin a largo plazo para inversiones %ijas, as como de introducir mecanismos para asignar m#s e%icientemente los %ondos de inversin entre alternativas que compiten por dic1os %ondos. En el medio rural e&isten posibilidades de canalizar %ondos desde las %amilias que a1orran 1acia aquellas que invierten. !tuart =ut1er%ord 1a observado recientemente que: Los servicios %inancieros permiten a las personas redistribuir sus gastos a trav$s del tiempo. Esto signi%ica simplemente que si una persona no tiene la capacidad para comprar un bien a1ora con sus actuales ingresos, lo puede pagar con ingresos pasados o %uturos, o con alguna combinacin de ambos ... Los pobres necesitan Ueste servicioV no menos que otros grupos de personas. 9e 1ec1o, pueden necesitarlo m#s. Esto no se debe slo a que sus ingresos son inciertos e irregulares "lo que con %recuencia es verdad', sino m#s bien a que las cantidades absolutas de e%ectivo que ellos manejan son muy peque/as. )omo resultado, todo lo que

supere gastos muy peque/os requiere sumas de dinero mayores a las que disponen en ese momentoU7WGV. 9esde el punto de vista de los intermediarios %inancieros rurales, las instituciones que proporcionan una variedad de servicios tienen %uentes adicionales de ingresos por comisiones y obtienen mayor lealtad por parte de sus clientes, aumentando de esta manera la posibilidad de elevar las tasas de recuperacin de sus pr$stamos. La gama de instituciones que proporcionan pr$stamos y algunos de esos otros servicios %inancieros es amplia, entre otros, bancos comerciales, bancos de inversin, cooperativas y asociaciones de cr$dito, peque/as asociaciones rotatorias de a1orro y cr$dito "=6!),', 65*, proveedores de insumos, agroindustrias, comerciantes y negocios minoristas, amigos y vecinos, y prestamistasU7W3V. !obre la base de estudios en cinco pases asi#ticos, el ;anco +undial 1a subrayado la diversidad del sector %inanciero in%ormal, lo mismo que su importancia y ventajas operativas, se/alando tambi$n que los prestamistas pro%esionales representan slo una peque/a proporcin del cr$dito in%ormal total U7WCV. El %undamental estudio de :ry sobre las polticas monetarias de pases en desarrollo o%rece testimonios adicionales acerca de la e%icacia y la sostenibilidad de las instituciones %inancieras in%ormales: )uatro caractersticas e&plican porqu$ los bancos locales tienen menores costos de transaccin que los bancos modernos. rimero, los banqueros del lugar conocen sus clientes mejor que los bancos comerciales. Esto reduce los costos de in%ormacin. !egundo, los costos administrativos de los bancos locales son menores que los de los bancos modernos porque pagan menos a sus empleados "cuya educacin es menor', su estructura es menos compleja y la documentacin es m#s simple.... Tercero, las tasas de inter$s de los bancos locales no son reguladas y pueden por lo tanto ajustarse plenamente a las %uerzas del mercado. La competencia Upor los pr$stamosV debida a %actores distintos a los precios se reduce de este modo al nivel ptimo. )uarto, los bancos locales no est#n sujetos a los requisitos de reservas que deben cumplir los bancos modernosU7WFV. El cr$dito in%ormal puede ser igualmente productivo: En la m#s amplia, aunque necesariamente incompleta, encuesta sobre instituciones %inancieras nativas de pases en desarrollo, `ai "?LXX, p#g. 3D?' U7W7V in%orma que FF-7D por ciento de la demanda de cr$dito no institucional es para propsitos puramente productivos, resultado que di%iere de la creencia com0n de que los pr$stamos in%ormales con altos intereses se usan invariablemente para %inanciar gastos de consumoU7WXV. ,lgunas instituciones %inancieras in%ormales no son capaces de recibir depsitos o de o%recer servicios de trans%erencias a largas distancias. ,dem#s, sus m$todos de pr$stamo se basan m#s en el conocimiento de los prestatarios que en las garantas, caracterstica que restringe su #mbito de e&pansin pero que mejora su e%icacia para manejar los riesgos. !in embargo, estas instituciones son esenciales para el sector agrcola y las microempresas en general. Los marcos de polticas para los servicios %inancieros rurales deben ir m#s all# de las instituciones %inancieras per se y %acilitar la participacin de otros tipos de agentes. ".1.4 CARACTERSTICAS DE LOS MERCADOS FINANCIEROS RURALES Es m#s di%cil proporcionar servicios %inancieros a la poblacin rural de los pases emergentes que o%recerlos a los 1abitantes urbanos. ,quella est# espacialmente dispersa y los costos de transporte son altos en relacin con los ingresos, lo que origina problemas de acceso. El tama/o de los pr$stamos tiende a ser peque/o en promedio, lo que ocasiona mayores costos unitarios para su procesamiento. Las tasas de al%abetizacin son m#s bajas que las urbanas, generando a veces dudas sobre la documentacin y creando problemas de elegibilidad para la %irma de los contratos. or lo general no e&isten antecedentes crediticios bien documentados.

Las actividades agrcolas est#n sujetas a riesgos clim#ticos y de precios muc1o mayores que las urbanas. or consiguiente, adem#s de ser menores a los urbanos, los ingresos son m#s susceptibles a las %luctuaciones. Es tambi$n menos probable que los prestatarios rurales tengan garantas tangibles y documentadas. 8o%% y !tiglitz 1an resumido algunas caractersticas de los mercados %inancieros rurales de la siguiente manera: Los mercados del cr$dito rural no parecen trabajar como se supone deben 1acerlo los cl#sicos mercados competitivos. Las tasas de inter$s pagadas pueden e&ceder el XF por ciento anual y, en ciertos perodos, no e&iste disponibilidad de cr$dito a ning0n precio.... ni el monopolio tradicional Ude los prestamistasV ni los mercados per%ectos pueden e&plicar las siguientes caractersticas del cr$dito rural, que son, por lo menos, tan importantes e igualmente desconcertantes que las altas tasas de inter$s: Los servicios %ormales e in%ormales coe&isten, a pesar de que las tasas de inter$s de los primeros son muc1o m#s bajas de las cobradas por los segundos. Las tasas de inter$s pueden no equilibrar la o%erta y la demanda de cr$dito: el cr$dito puede estar racionado y, en perodos de malas cosec1as, no estar disponible a ning0n precio. Los mercados del cr$dito est#n segmentados. Las tasas de inter$s de los prestamistas varan, seg0n las zonas, en magnitudes mayores que las que razonablemente pueden e&plicar las di%erentes probabilidades de incumplimiento. En el sector in%ormal el n0mero de prestamistas comerciales es limitado, a pesar de las altas tasas de inter$s percibidas. En el sector in%ormal son comunes las vinculaciones entre las transacciones crediticias y las de otros mercados. Los prestamistas %ormales tienden a especializarse en zonas donde los agricultores tienen ttulos sobre la tierra....

Los nuevos en%oques sobre los mercados del cr$dito rural se basan en las siguientes observaciones: Las probabilidades de incumplimiento de los prestatarios di%ieren muc1o y es costoso determinar la magnitud del riesgo de cada prestatario. Esto es convencionalmente conocido como el problema de la seleccin. Es costoso asegurar que los prestatarios adopten acciones que aumentan sus probabilidades de devolver los %ondos. Este es el problema de los incentivos. Es muy di%cil obligar a la restitucin de los pr$stamos. Este es el problema de la obligatoriedad del cumplimiento.

El nuevo en%oque sostiene que las respuestas de los mercados a estos tres problemas, ya sea separada o conjuntamente, son las que e&plican muc1as de las caractersticas observadas en los mercados del cr$dito rural. or lo tanto, esas respuestas deben ser debidamente consideradas cuando se dise/an intervenciones espec%icas de poltica U7WWV. Todos estos %actores e&plican porqu$ muc1os bancos comerciales pre%ieren la menos problem#tica tarea de prestar a la industria, a los servicios y a los consumidores urbanos, en vez de en%rentar las di%icultades e incertidumbre de prestar a la agricultura. Tambi$n e&plican las tendencias a la segmentacin de los mercados %inancieros rurales, antes mencionada. :inalmente, la presencia de esos %actores constituye una clara se/al de que los dise/os institucionales y los procedimientos administrativos deben ser di%erentes para la intermediacin %inanciera rural, tal como sugieren 8o%% y !tiglitz. ero el medio rural tambi$n o%rece ventajas que %acilitan el trabajo de los intermediarios %inancieros. osiblemente la principal ventaja es la estabilidad y solidez de las relaciones sociales en el #mbito de las comunidades. +uc1os intermediarios %inancieros innovadores utilizan esta ventaja para alcanzar y mantener altas tasas de recuperacin de los pr$stamos. 6tra ventaja es la gran multiplicidad de los productores, los cuales verdaderamente %orman una amplia muestra que permite estimar

adecuadamente los costos de produccin y sus posibles bandas de variacin, al menos para los principales cultivos y productos ganaderos. En sectores industriales con una o dos %irmas, calcular los costos de produccin esperados por una nueva empresa que incorpora tecnologas renovadas puede resultar un ejercicio bastante especulativo, dada la %alta de e&periencia al respecto. !e 1an dado ya grandes pasos para adaptar las instituciones %inancieras a los retos del medio ambiente rural. !in embargo, la proporcin del cr$dito rural suministrado por instituciones %ormales es a0n muy peque/a y el camino por recorrer es todava largo. a5o e&iste una 0nica %rmula para el $&ito de las instituciones %inancieras rurales. Las %ormas m#s apropiadas de operacin est#n determinadas por las necesidades y caractersticas socioeconmicas de la clientela potencial, as como por el conte&to %sico, econmico y de la regulacina U7WLV. 6tra nota de cautela es que, 1asta el momento, la mayora de las innovaciones en materias institucionales y t$cnicas de los pr$stamos se 1a ocupado de clientes de bajos ingresos en zonas rurales, a trav$s del ya mencionado esquema de micro%inanzas. ,unque esto es importante, menor atencin se 1a prestado a los agricultores de mediana escala cuyas %uentes tradicionales de cr$dito se 1an agotado con el estrec1amiento o desaparicin de las carteras de los bancos agrcolas estatales. , los e%ectos de llegar a todas las categoras de prestatarios y a1orristas se necesita continuar innovando y adaptando otras e&periencias de servicios %inancieros rurales.