Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 1 Direito Financeiro Apontamentos/Roteiro das aulas prticas Guilherme Waldemar dOliveira Martins 0 - A Lei de Enquadramento Oramental: histria, mbito e valor jurdico 1. A necessidade de definir com clareza a relao entre a Assembleia da Repblica e o Governo, no tocante aos poderes oramentais, ditou a exigncia das leis de enquadramento oramental que, na vigncia da Constituio da Repblica de 1976, representam a consagrao de um sistema normativo que envolve a iniciativa oramental na Administrao Central, os poderes de aprovao e de autorizao, o regime de vigncia e das alteraes, bem como os princpios e os modos de concretizao das diversas formas de responsabilidade financeira pblica, no mbito do Oramento do Estado. 2. Aps a aprovao da Constituio da Repblica Portuguesa de 1976, foi adoptada a primeira Lei de Enquadramento Oramental (Lei n. 64/77, de 26 de Agosto), que desenvolvia, de um modo bastante sucinto os aspectos fundamentais do sistema dualista consagrado na Lei fundamental. Herdado da Constituio de 1933, este dualismo traduzia- se na existncia de uma partilha de competncias oramentais entre a Assembleia da Repblica e o Governo, no tocante ao Oramento Geral do Estado, cabendo primeira a aprovao da Lei do Oramento, herdeira da antiga Lei de Meios, autorizao sui generis que habilitava o Governo a aprovar o decreto-lei oramental. Ainda que pretendesse ser mais especfica que a Lei de Meios de 1933, o certo que estvamos perante um consentimento parlamentar para a conbrana de receitas e para a realizao de despesas, que se ligava s grandes opes do plano anual. O decreto-lei oramental era um acto concreto dotado de generalidade concreta com vigncia limitada no tempo. Enquanto na Constituio de 1933 havia prevalncia dos poderes executivos do Governo, na verso original de 1977 e na Lei n. 64/77, e tratando-se de uma Constituio democrtica e pluralista, havia um poder oramental principal da Assembleia da Repblica e um poder oramental subordinado do Governo. 3. Com a reviso constitucional de 1982, foi alterado o sistema de aprovao do Oramento do Estado, abandonando-se o sistema monista parlamentar. Numa palavra, ao poder oramental principal da Assembleia da Repblica sucedeu um poder de aprovao Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 2 oramental centrado no executivo, cabendo ao Governo poderes de execuo oramental. Pretendeu-se confiar ao poder legislativo a parte mais importante e decisiva da competncia oramental, rompendo-se com a remniscncia da Constituio de 1933 e adoptando-se um reforo da instituio parlamentar, na lgica de um sistema de parlamentarismo racionalizado. Tornou-se, assim, necessrio, assegurando o predomnio da Assembleia da Repblica em matria oramental, definir com clareza o poder de aprovao do Parlamento e o poder de execuo cometido ao Governo. Na nova Lei n. 40/83, de 13 de Dezembro, e dentro desse esprito foi seguida a Lei n. 64/77, em relao qual se introduziram essencialmente as diversas adaptaes exigidas pela nova redaco da Constituio da Repblica e pelo novo monismo. Tratou-se, no fundo, de retomar a tradio liberal, adoptada nos textos constitucionais de 1822, 1826, 1836 e de 1911, atribuindo ao consentimento directo dos representantes dos cidados o poder definidor da autorizao para a cobrana das receitas e para a realizao das despesas. E, em termos de sistema, visou-se reforar a instituio parlamentar, num momento em que a transio do poder poltico-militar herdado dos Movimento das Foras Armadas para o predomnio das instituies civis obrigaria a um equilbrio na redistribuio de competncias. O retomar da tradio liberal no campo oramental tem, assim, a ver com o redesenhar do compromisso constitucional de 1976, aqui com forte influncia republicana e com reforo, pelo menos formal da representao dos cidados na instituio parlamentar. 4. Por sua vez, a Lei n. 6/91, de 20 de Fevereiro introduziu alteraes de pormenor verso de 1983, procurando corresponder situao vivida desde 1987 de existncia de uma maioria parlamentar estvel de apoio ao governo, o que se traduziu no reforo, compatvel com o quadro constitucional, dos poderes do governo, prevalecendo em relao ao equilbrio oramental uma concepo centrada no critrio do activo de tesouraria e na distino clssica entre receitas e despesas efectivas e no efectivas. Em lugar do critrio do activo patrimonial do Estado (receitas e despesas correntes e de capital) foi prevalecendo um entendimento que estaria, alis, em parte subjacente s regras sobre dfices excessivos adoptadas no Tratado da Unio Europeia, assinado em Maastricht. 5. Deste modo, a alterao de 1991 teve uma tripla preocupao. Antes de mais, confirmou a prevalncia formal da competncia parlamentar, o que se compreende num perodo Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 3 caracterizado pela existncia de uma maioria estvel na Assembleia da Repblica de um s partido. Deste modo, se a Assembleia da Repblica mantinha os poderes fundamentais de aprovao do Oramento do Estado, o certo que cabia ao Governo e maioria parlamentar que o apoiava a essencial definio do contedo do consentimento parlamentar. Esta situao contrastava com o que tinha sido vivido entre 1985 e 1987, quando esteve em funes um Governo do Partido Social Democrata, sem maioria parlamentar. Ento a inexistncia de uma maioria estvel determinou a assuno pela Assembleia da Repblica de amplos poderes, designadamente no tocante modificao das propostas feitas pelo Governo no domnio oramental que veio, alis, a suscitar uma deciso importante do Tribunal Constitucional (Acrdo n. 267/88) que veio considerar terem sido ultrapassados, em violao da Lei Fundamental, os limites consagrados quanto ao direito de iniciativa relativamente s alteraes parlamentares s propostas de lei que visam modificar as Leis do Oramento do Estado. A segunda preocupao que esteve subjacente nova Lei n. 6/91 foi a de limitar o critrio substancial de equilbrio oramental centrado na distino entre receitas e despesas efectivas e no efectivas, na lgica do critrio do activo de tesouraria, numa pespectiva de contabilidade pblica. Houve, assim, a tendncia para fazer prevalecer a prioridade de estabilidade monetria e de preos, em lugar de uma maior abertura a uma distino entre receitas e despesas correntes e de capital que permitisse considerar as despesas geradoras de emprego e de investimento reprodutivo como insusceptveis de agravar o desequilbrio oramental. O endividamento pblico foi, assim, considerado como devendo orientar-se prioritariamente para a amortizao da dvida pblica em lugar de se destinar realizao de despesas de capital. Nota-se, alis, nesta opo uma ntida antecipao, ainda que apenas em parte, da orientao que viria a prevalecer na configurao da Unio Econmica e Monetria e dos critrios de convergncia nominal quanto aos dfices excessivos. Se verdade que o sistema europeu de contabilidade viria a orientar-se numa perspectiva de contabildade nacional e no de caixa, o certo que adoptou uma lgica claramente restritiva quanto definio do critrio de equilbrio oramental, no sentido do prenncio j consagrado na Lei n. 6/91. Em terceiro lugar, esta alterao legislativa optou por manter uma orientao conservadora e limitada no respeitante ao respectivo mbito, no avanando nem na Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 4 articulao entre subsectores da Administrao Pblica, em especial, os Central, Regional e Local, nem na adopo de instrumentos inovadores quanto estabilizao oramental e quanto definio de uma disciplina coordenada no conjunto do Sector Pblico Administrativo. Nota-se, alis, ser aqui que reside tradicionalmente a maior limitao do quadro jurdico respeitante ao regime do enquadramento do Oramento do Estado. Afinal, se se prevem instrumentos de disciplina formal, faltam os mecanismos substanciais aptos para garantir uma efectiva disciplina tendente consolidao e estabilizao oramentais. 6. J sob o pleno efeito dos ventos europeus e do processo de criao da moeda nica, o Ministro das Finanas em 1997, Professor Antnio de Sousa Franco, lanou um processo aprofundado de reviso da Lei de Enquadramento Oramental pelo Despacho n. 1208/97-XIII, de 10 de Maro, que confiou a um grupo de trabalho, presidido por COSTA SANTOS a misso de elaborar um ante-projecto de um novo diploma legal sobre o enquadramento do oramento do Estado. O grupo procedeu a uma radical alterao de perspectiva a partir da Lei n. 6/91, de 20 de Fevereiro, considerada arcaica e ultrapassada nos seus contedos, incoerente com a actual estrutura do sector pblico administrativo e da administrao central, omissa quanto a inmeros aspectos fundamentais, alheia s obrigaes decorrentes do Tratado que institui a Comunidade Europeia e da Unio Econmica e Monetria, divorciada de muitas das mais elementares caractersticas do Direito Financeiro dos Estados modernos e desenvolvidos e inadequada actividade financeira contempornea. Com efeito, e de acordo com o que j vimos, a lei em vigor era rudimentar e fragmentria, limitando-se, na maior parte dos casos, a procurar ou a especificar o que a Constituio j estipulava sem ir mais alm no tocante articulao de subsectores e criao de instrumentos estabilizadores. 7. O ante-projecto elaborado pelo respectivo grupo viria a ser entregue ao Ministro em Agosto de 1998, revelando uma ambio que no viria a ter correspondncia com o que veio a ser adoptado pela Lei n. 91/2001, de 20 de Agosto. Apesar de tudo, foi possvel dar um importante salto qualitativo, ainda que muitas das preocupaes expressas pelo grupo de trabalho no tivessem sequncia adequada, em especial no tocante criao de instrumentos modernos e expeditos de coordenao financeira e de disciplina oramental. A lgica formal continuou a prevalecer, multiplicando-se as solues tradicionais e faltando Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 5 avanos no tocante contabilidade nacional. Na prtica, no pde ser concretizada a preocupao legtima com a programao financeira plurianual, com a coordenao financeira entre os diferentes subsectores do sector pblico administrativo e com a extenso da disciplina do enquadramento oramental a todos os subsectores da administrao central do Estado. E esta ausncia limitou significativamente a consagrao de instrumentos de alterta e de disciplina tendentes a restringir o peso do Estado na economia, o crescimento da dvida pblica e o agravamento dos dfices do Sector Pblico Administrativo. Apesar de tudo, vieram a ser recebidos alguns instrumentos de programao financeira plurianual e veio a realizar-se o reforo dos elementos informativos a enviar Assembleia da Repblica. Ao invs, ficou-se aqum do desejvel quanto oramentao por actividades e programas, continuando por concretizar plenamente a reviso constitucional de 1989, bem como quanto disciplina do processo de discusso e votao do oramento, quanto disciplina do direito de emenda parlamentar ou quanto ao controlo da legalidade e dos resultados. 8. De qualquer modo, a Lei n. 91/2001 representou um avano muito significativo que, no entanto, ainda carecer de aperfeioamentos no sentido da proposta de 1998 que, por ser muito ambiciosa, no reuniu as condies de aprovao plena em razo da inexistncia de uma maioria parlamentar, j que vigorava na Assembleia da Repblica a situao de empate entre os 115 deputados favorveis ao governo e o mesmo nmero das oposies. As alteraes de pormenor que, entretanto, foram introduzidas no representaram qualquer avano estrutural no sentido pretendido de modernizao atravs de coordenao e articulao entre os diferentes subsectores do sector pblico administrativo. 9. O novo fenmeno financeiro pblico caracteriza-se pela multiplicao de instrumentos ligados utilizao dos dinheiros e valores pblicos, o que obriga a um esforo redobrado de coordenao e de plurianualidade. A fuga para o direito privado obriga adopo de novos instrumentos de controlo e de acompanhamento do mesmo modo que a integrao em espaos supranacionais determina o repensar do prprio consentimento parlamentar nacional. A proposta de 1998 procurou avanar em muitos destes aspectos sem que, no entanto, tenha encontrado condies favorveis para a respectiva consagrao. Estamos a falar de questes to diversas como: o reforo da transparncia, a limitao de eventuais Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 6 presses de interesses na tomada de decises financeiras, a necessidade de programao plurianual que complete a anualidade tradicional, a coordenao financeira entre os diversos subsectores do sector pblico administrativo, a extenso da disciplina do enquadramento oramental a todos os subsectores da Administrao Central do Estado, o reforo do controlo financeiro e da responsabilidade financeira pblica. E permita-se uma insistncia muito especial relativamente coordenao entre os subsectores da Administrao Central do Estado nica forma de contrariar a indisciplina gerada pela fragmentao e pela multiplicao de centros de deciso. Da a necessidade de reforo da informao a prestar Assembleia da Repblica, da possibilidade de estruturao do oramento por programas, da revitalizao dos oramentos por actividades. Por outro lado, urgir dar maior importncia disciplina do direito de emenda parlamentar e ao regime das alteraes oramentais. Garantindo uma menor estabilidade de regime e uma maior clareza na previsibilidade dos contribuintes, estamos perante uma crescente necessidade de disciplinar os encargos plurianuais, do reconhecimento jurdico dos desenvolvimentos oramentais, da disciplina dos fundos e servios autnomos, bem como da segurana social, do respeito pela unidade de tesouraria, de salvaguarda do controlo da legalidade e de resultados. Todas estas questes foram suscitadas pelo referido grupo de trabalho que apresentou o ante-projecto de Reforma da Lei de Enquadramento Oramental e se no foram em parte significativa adoptadas tal ficou a dever-se prevalncia de uma orientao tradicional em especial pela Assembleia da Repblica. Deixou-se, no fundo, de cuidar de uma resposta adequada aos novos problemas oramentais, ao combate fragmentao e a procura de consolidao ou de clarificao dos poderes oramentais dos Parlamentos e que, a pouco e pouco, tm sofrido uma eroso ditada pela evoluo dos poderes supranacionais (com especial destaque para a Unio Europeia). O consentimento tradicional tem de evoluir de modo a que a participao dos cidados atravs dos seus representantes no seja esvaziada nem perca sentido. 10. Depois de fazer indicao, no artigo 1., do objecto do presente diploma, a Lei de Enquadramento Oramental procede no artigo 2. definio do seu mbito subjectivo de aplicao. E f-lo reflectindo as coordenadas que definira anteriormente. Nesta medida, coloca no mbito do diploma ora em anlise, por um lado, os servios e organismos da Administrao, integrados no Oramento do Estado (SI, FSA e SS) (n. 1) e, por outro, as entidades integradas no SPA, ainda que gozando de independncia oramental (n. 5).
Mapas I a XIV da LOE Mapas XV e XV-A PIDDAC
Oramento dos Servios Integrados - Programas - Medidas - Projectos
Oramento das Regies Autnomas - Aores - Madeira Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 7 11. No n. 1, ao esclarecer que a presente lei se aplica ao oramento e conta dos servios que no dispem de autonomia administrativa e financeira, aos servios e fundos autnomos e Segurana Social o legislador observa o disposto no artigo 105., n. 1, da Constituio. Com efeito, por meio deste preceito que a Lei de Enquadramento Oramental submete todos os servios do Estado (incluindo os dotados de autonomia administrativa e financeira) e a Segurana Social s regras de elaborao, aprovao, execuo e controlo do Oramento do Estado e respectiva Conta. 12. Ao empregar os conceitos de servios integrados (n. 2) e servios e fundos autnomos (n. 3), a Lei de Enquadramento Oramental remete para os regimes financeiros previstos na Lei n. 8/90, de 20 de Fevereiro (Lei de Bases da Contabilidade Pblica - LBCP). Entende-se por SI ou servios que no dispem de autonomia administrativa e financeira o conjunto dos organismos e servios da Administrao por via de regra, sem personalidade jurdica prpria que esto sujeitos, nos termos do artigo 2. e ss. da LBCP, Oramento das Autarquias Locais - Municpios - Freguesias Oramento dos Servios e Fundos Autnomo Orame nto da Seguran a Social
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 8 ao regime jurdico de autonomia administrativa (o regime financeiro-regra dos servios e organismos administrativos por oposio ao regime excepcional de autonomia administrativa e financeira). Verifica-se neste domnio apenas uma desconcentrao administrativa. A autonomia administrativa traduz-se, por um lado, na competncia de autorizao de realizao de despesas e o seu pagamento, j que estes servios e organismos dispem, nos termos do artigo 3. da LBCP de dotaes globais inscritas no Oramento do Estado, que podero utilizar por duodcimos. Por outro, traduz-se ainda na competncia para a prtica de actos administrativos definitivos e executrios, apenas no mbito dos actos de gesto corrente do Oramento de que dispem, por parte dos dirigentes dos organismos administrativos. Por actos de gesto corrente entende-se, nos termos do artigo 2., n.s 2 e 3 da LBCP, os actos que integram a actividade que os servios e organismos normalmente desenvolvem para a prossecuo das suas atribuies. Esta autonomia de gesto corrente prende-se essencialmente com a desnecessidade de autorizao prvia da Direco Geral do Oramento. Os SI esto sujeitos aos poderes de direco, superviso e inspeco do Governo (de forma a garantir que os seus actos no excedem a gesto corrente) e interveno dos rgos de planeamento competentes sempre que esteja em causa a aprovao de planos e programas do PIDDAC. 13. So, para efeitos da LEO, servios e fundos autnomos os servios e organismos da Administrao que no tenham a natureza e forma de empresa, fundao ou associao pblica (alnea a) do n. 3), que possuam autonomia administrativa e financeira (alnea b) do n. 3) e que disponham de receitas prprias (alnea c) do n. 3). Passaremos de seguida a analisar estes requisitos. 14. O primeiro requisito dos FSA apresentado pela LEO de forma negativa, mas se for apresentado de forma positiva torna-se mais cristalino: s podem ser servios e fundos autnomos os servios e organismos da Administrao que tenham a configurao jurdica de instituto pblico, na forma de servios personalizados e estabelecimentos pblicos. Por instituto pblico entende-se uma pessoa colectiva pblica, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funes administrativas de carcter no empresarial, pertencentes ao Estado (...) (DIOGO FREITAS DO AMARAL Curso..., p. 345). Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 9 Associa-se, portanto, estes servios j no a uma mera desconcentrao administrativa, mas a uma descentralizao administrativa. luz desta definio importa explicar o propsito de excluso quer das empresas pblicas quer das associaes pblicas do mbito do direito oramental: a) A excluso das empresas pblicas deve-se ao facto de se querer apenas aplicar o direito oramental s receitas e despesas do sector pblico no que respeita ao exerccio de funes administrativas. Isto mesmo o que resulta da leitura dos trabalhos preparatrios na parte em que se diz que (...) parece adequado estabelecer dois regimes-quadro para a disciplina oramental dos fundos e servios autnomos: um regime de autonomia financeira, respeitando os princpios tradicionais do Direito oramental, que se dever aplicar aos fundos e servios autnomos que no desenvolvam uma actividade mercantil, e um outro regime de autonomia financeira, mais prximo do das empresas pblicas, que se dever aplicar aos fundos e servios autnomos que desenvolvem uma actividade mercantil (MINISTRIO DAS FINANAS - Reforma do Enquadramento Oramental..., p. 25). Aparta-se, desta forma, a actividade mercantil do Estado da actividade administrativa, para o efeito de s esta ltima ser considerada no Oramento do Estado, deixando que a actividade empresarial possa reger-se, no contexto da independncia oramental, pelas regras privadas do mercado. No fcil traar as fronteiras deste sector empresarial, j que, nesta matria, o traado depende das regras que aplicarmos. Se aplicarmos as regras de contabilidade pblica o resultado ser um, se aplicarmos as regras de contabilidade nacional (do Sistema Europeu de Contas SEC 95) o resultado ser outro, diferente. Com efeito, os critrios utilizados numas e noutras so distintos: nas primeiras, o critrio poltico, ou seja, assenta numa classificao jurdico-institucional (PAULO TRIGO PEREIRA et all. Economia e Finanas Pblicas..., p. 337) e nas segundas econmico. De acordo com as normas da contabilidade pblica, a definio das entidades que integram o SPA depende exclusivamente de uma definio poltica (a definio aqui tem por base a caracterizao jurdico-institucional das entidades pblicas). Assim, na ptica da contabilidade pblica, embora se tenda a afastar os servios e organismos da Administrao que desenvolvam actividades mercantis, possvel identificar entidades economicamente Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 10 classificveis como mercantis no mbito dos sector administrativo, como por exemplo servios municipalizados produtores de servios mercantis (V. artigo 2., n. 1 da Lei n. 58/98, de 18 de Agosto, em que se estabelece a autonomia administrativa e financeira das empresas municipais, intermunicipais e regionais) ou Universidades Pblicas, cujo valor das propinas e outras receitas prprias da instituio sejam superiores a 50% dos custos de produo (PAULO TRIGO PEREIRA et all. Economia e Finanas Pblicas..., p. 340, nota 5). Diferentemente, de acordo com as regras de contabilidade nacional (constantes do SEC 95), existe uma presuno de que os produtores pblicos organizados como sociedades de capital so unidades geradoras, financiadoras e fornecedoras de bens e servios mercantis (MARTA REBELO, O sistema europeu de contas..., p. 67). Quanto aos produtores pblicos que no revistam a natureza de sociedades de capitais, devero passar, para serem integrados no sector das administraes pblicas, por uma averiguao de trs nveis: 1) apurar se a entidade uma unidade institucional; 2) averiguar, em seguida, se a entidade uma unidade institucional pblica; e, ainda 3) determinar se a entidade uma unidade institucional pblica no-mercantil (MARTA REBELO, O sistema europeu de contas..., pp. 67 e 68). O carcter mercantil ou no mercantil de uma entidade pblica aferido mediante a aplicao de um duplo critrio econmico: o critrio dos preos economicamente vantajosos (ponto 3.19 do SEC 95) e o critrio dos 50%. O primeiro critrio faz depender a distino de os preos cobrados serem ou no economicamente significativos. Para a definio do critrio dos 50%, preciso ver como so cobertos os custos de produo. Se forem cobertos em mais de 50% pelas vendas, as entidades sero mercantis, se no, sero no-mercantis e integradas no sector das administraes pblicas. Ou seja, de acordo com um critrio exclusivamente econmico, uma instituio do Sector Pblico Empresarial deve reger-se por uma lgica de mercado (vender bens ou prestar servios a preos economicamente significativos). Desta forma, no so consideradas instituies do Sector Pblico Empresarial: as unidades institucionais (...) cuja produo se destina ao consumo individual e colectivo e principalmente financiadas por pagamentos obrigatrios feitos por unidades pertencentes a outros sectores e/ou todas as unidades institucionais principalmente ligadas redistribuio do rendimento e da riqueza nacional (ponto 2.68 do SEC 95). Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 11 Apesar de as regras de contabilidade nacional contribuirem para uma identificao mais rigorosa das entidades abrangidas pelo sector empresarial, pela aplicao de um rgido critrio econmico, na elaborao do Oramento do Estado aplicam-se as de contabilidade pblica, que, como se viu, nos remetem para as opes polticas de cada momento. importante notar que a aplicao simultnea das regras da contabilidade pblica e de contabilidade nacional pode gerar efeitos contraditrios: enquanto em termos de contabilidade pblica o legislador tem o poder de incluir ou excluir entidades do Oramento do Estado, para efeitos de apuramento de um dfice pblico mais favorvel; em termos de contabilidade nacional, o apuramento do dfice pblico em face das instituies comunitrias, faz-se por regras econmicas que desconsideram todas as convenincias poltico-legislativas, baseando-se em critrios econmicos rigorosos. b) Por seu turno, a excluso das associaes pblicas do mbito dos servios e fundos autnomos deve-se ao facto de apenas se incluir no Oramento do Estado a previso de receitas e despesas dos organismos e servios do Estado com substracto material e no associativo. Constituindo as associaes pblicas grupos de pessoas singulares ou colectivas que se agrupam para prosseguirem os seus fins prprios (DIOGO FREITAS DO AMARAL Curso de Direito Administrativo..., p. 400), devem elas prprias conduzir a gesto dos seus bens ou, como diz FREITAS DO AMARAL, dirigir, orientar e gerir os seus destinos, os seus bens, o seu pessoal e as suas finanas (DIOGO FREITAS DO AMARAL Curso de Direito Administrativo..., p. 400). Pela sua natureza, estas so afastadas do direito oramental por gozarem tambm de independncia oramental. 15. Quanto excluso das fundaes pblicas e uma vez que estas so consideradas uma espcie de institutos pblicos teremos de ser mais cuidadosos no que toca explicao da sua excluso do conjunto de servios e fundos autnomos abrangidos pelo direito oramental. Com efeito, frequente a confuso entre os conceitos de fundao pblica e fundo pblico (MARCELLO CAETANO - Manual de Direito Administrativo, 1968, p. 183) e essa confuso a manter-se, neste domnio, pode conduzir, inaceitavelmente, desoramentao das receitas e despesas dos fundos pblicos e consequentemente tambm dos fundos autnomos que a LEO integra expressamente, por imposio constitucional (artigo 105., n. 1, alnea a) da Constituio), no Oramento do Estado. Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 12 Explica o GRUPO DE TRABALHO PARA OS INSTITUTOS PBLICOS que uma fundao pblica ter de preencher trs requisitos: a) ser uma pessoa colectiva pblica de natureza institucional; b) ter fins de interesse social, idnticos ou afins das fundaes de direito privado, traduzidos na necessria existncia de beneficirios externos da sua aco, no sendo suficiente qualquer interesse pblico de natureza administrativa; c) viver essencialmente de receitas prprias, provenientes de rendimentos de patrimnio ou do fundo que lhe foi afecto pela entidade instituidora, ou ainda provenientes das suas prprias actividades (GRUPO DE TRABALHO PARA OS INSTITUTOS PBLICOS - Relatrio e Proposta de Lei-Quadro..., p. 50). Seguindo o entendimento de SOUSA FRANCO, defendemos que os conceitos de fundo pblico e de fundao pblica no devem confundir-se (ANTNIO L. DE SOUSA FRANCO - Finanas Pblicas..., p. 146) certo que FREITAS DO AMARAL tambm defende que o conceito de instituto pblico no se confunde com o de servios e fundos autnomos, mas a razo que apresenta para o justificar (DIOGO FREITAS DO AMARAL Curso... p. 345): no atribuio de personalidade jurdica aos servios e fundos autnomos, no parece ser aceitvel, j que contraria o artigo 9. da Lei n. 8/90, de 20 de Fevereiro. Voltamos de novo ao Relatrio e Proposta da Lei-Quadro dos Institutos Pblicos para melhor explicar o que os separa. O GRUPO DE TRABALHO PARA OS INSTITUTOS PBLICOS esclarece que devem ficar (...) de fora do conceito de fundao pblica (ou seja, das fundaes de direito pblico) as pessoas colectivas pblicas que no tenham os fins indicados nem vivam essencialmente de receitas prprias. Assim, no deve entrar nessa categoria [de fundao pblica] a nica entidade pblica que tem o nome de fundao (a Fundao para a Cincia e Tecnologia), visto que, apesar dos seus fins de interesse social, no vive de receitas prprias (nomeadamente as receitas de um patrimnio ou fundo afecto), mas sim de dotaes ordinrias regulares do oramento do Estado (GRUPO DE TRABALHO PARA OS INSTITUTOS PBLICOS - Relatrio e Proposta de Lei-Quadro..., pp. 50 e 51.). Tomando como base este esclarecimento, percebe-se em que consiste a divergncia de significados dos conceitos de fundo pblico e fundao pblica. Ao passo que a fundao pblica rene os trs elementos acima indicados, o fundo pblico embora possa Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 13 reunir os dois primeiros elementos mencionados no apresenta recursos efectivos prprios (recursos provenientes de um patrimnio prprio ou fundos afectos) que possa gerir livremente. Em conformidade com isto, entende-se por fundo pblico um servio ou organismo da Administrao que gere meios financeiros, provenientes no de recursos prprios, mas de dotaes oramentais regulares. Com esta noo de fundo pblico, torna-se cristalina a sua sujeio ao Oramento do Estado e a consequente a excluso das fundaes pblicas do mesmo mbito. A integrao dos fundos pblicos no Oramento do Estado fica a dever-se sua dependncia em relao ao mesmo. A excluso das fundaes pblicas do Oramento do Estado explica-se pelo facto de estas serem dotadas de um patrimnio prprio. Constituindo-se em torno de um patrimnio prprio ou de um fundo afecto por uma entidade instituidora e vivendo essencialmente de receitas prprias rendimentos do prprio patrimnio , as fundaes pblicas devem poder gerir as suas finanas de forma independente do Oramento do Estado. Com efeito, a sujeio ao Oramento do Estado apenas se justifica nos casos em que os servios e organismos administrativos vivem dependentes de receitas do Estado. 16. Note-se que o artigo 2. usa a conjuno copulativa ou aditiva e quando refere que a excluso apenas se aplica quando os servios e organismos da Administrao no tenham a natureza e forma de empresa, fundao ou associao pblica. Isto significa que no basta que tenham a natureza jurdica dos servios e organismos acima mencionados, tambm devem revestir essa forma. A referncia natureza jurdica designa a essncia ou o conjunto de caracterticas que fazem com que uma realidade seja integrada numa dada categoria jurdica. Diferentemente, a referncia forma jurdica convoca apenas a aparncia, independentemente da essncia. Neste caso, a forma jurdica tem a ver com o modo como um dado servio ou organismo da Administrao se exterioriza, independentemente das caractersticas que o identificam. Ou seja, a forma tem a ver com o modo como o servio ou organismo juridicamente enquadrado. Assim, ainda que um servio ou organismo da Administrao tenha a natureza de empresa pblica, associao ou fundao pblica apenas poder ser classificado como um servio e Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 14 fundo autnomo se a sua forma jurdica condisser com a sua natureza jurdica (ex: um organismo pode ser, pelas suas caractersticas uma empresa, uma fundao ou associao pblica, mas se estiver juridicamente enquadrado como um instituto pblico, na forma de servio personalizado ou estabelecimento pblico, no poder deixar de ser contemplado pelo Oramento do Estado). 17. O segundo requisito que um organismo e servio da Administrao deve satisfazer para ser qualificado como um FSA diz respeito aplicao do regime de autonomia administrativa e financeira. Passaremos de seguida a analisar este elemento desta definio. Ao fazer meno ao regime de autonomia e financeira, o legislador remete para o regime dos artigos 6. e ss. da LBCP. Nos termos dos referidos preceitos, a autonomia administrativa e financeira corresponde a um regime financeiro excepcional que alarga em relao ao regime da autonomia administrativa j analisado as competncias financeiras dos dirigentes dos servios e organismos administrativos que dela beneficiam para alm dos actos de gesto corrente e reduz os poderes de controlo administrativos dos membros do Governo. Ao contrrio do que sucedia com os SI, estamos agora perante organismos e servios da administrao que dispem de personalidade jurdica prpria e de autonomia patrimonial. Estes no dispem apenas de recursos transferidos do Oramento do Estado, podendo tambm dispor de recursos transferidos ou de outros subsectores ou do Oramento da Unio Europeia ou mesmo de recursos prprios (podendo inclusivamente recorrer ao crdito, nos termos do artigo 26., n. s 2 e 3 da LEO), que podem gerir (atente-se que se fala aqui de uma verdadeira gesto e no mais de uma gesto corrente como nos SI), devendo apenas remeter aos organismos do Ministrio das Finanas os documentos para controlo sucessivo da sua gesto oramental e aos orgos de planeamento competentes os documentos para controlo das despesas do PIDDAC (artigo 8., n. 2, da LBCP). 18. A LEO menciona ainda um terceiro requisito a ser satisfeito pelos servios e fundos autnomos. Nos termos da alnea c) do n. 3 do artigo 2. da LEO, estes devem dispr de receitas prprias para cobertura das suas despesas, nos termos da lei. Nos casos em que o regime de autonomia administrativa e financeira atribudo nos termos da LBCP este no um verdadeiro requisito a juntar aos demais, constituindo Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 15 apenas um pressuposto da atribuio do regime de autonomia administrativa e financeira. Com efeito, um servio ou organismo administrativo apenas pode dispor de autonomia administrativa e financeira, nos termos do artigo 6., n. s 1 e 2 da LBCP, quando este regime se justifique para a sua adequada gesto e, cumulativamente, as suas receitas prprias atinjam um mnimo de dois teros das despesas totais, com excluso das despesas co-financiadas pelo Oramento das Comunidades Europeias e, por fim quando beneficie de uma lei ou um decreto-lei que proceda atribuio desse regime, com base na verificao dos demais elementos. Qual a utilidade da explicitao deste requisito? Este requisito tem sentido til quanto a todos os servios e fundos autnomos que dispem de autonomia administrativa e financeira sem ser por fora do artigo 6. da LBCP. De facto, nem sempre a atribuio do regime de autonomia administrativa e financeira est dependente da apresentao de receitas prprias que cubram dois teros das despesas totais. Com efeito, como o prprio legislador da LEO acabou por admitir, nos artigos 93. e 94., o disposto na presente lei no prejudica a existncia de FSA beneficirios de um regime especial menos restrito. Como afirmam PAULO TRIGO PEREIRA et all., este mais elevado grau de autonomia, prende-se com o facto de alguns FSA [fundos e servios autnomos] terem um grau considervel de receitas prprias advindas de taxas relativas prestao de servios (ex. propinas universitrias) ou gerirem projectos de investimento co- financiados pelo oramento das Comunidades Europeias (includos no plano de investimentos da administrao central - PIDDAC) (PAULO TRIGO PEREIRA et all. Economia e Finanas Pblicas..., p. 344). Fazem parte do conjunto dos FSA, beneficirios deste regime especial (ou seja, que no lhes exige a apresentao de receitas prprias que cubram, pelo menos, dois teros das despesas) as entidades, que beneficiem do regime de autonomia administrativa e financeira atribudo por imperativo constitucional (v. artigo 76., n. 2 da CRP, que reconhece a aplicao do regime de autonomia administrativa e financeira s universidades, quer como forma de garantir o direito de autonomia universitria, quer como instrumento para servir as autonomias estatutria, cientfica, pedaggica nele previstas - JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS Constituio..., p. 740), os estabelecimentos integrados nas reas do servio Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 16 nacional de sade e os institutos politcnicos, nos termos do artigo 93. e 94. da LEO e ainda os organismos especialmente competentes para a gesto dos fundos comunitrios (se isso se revelar indispensvel quela gesto) (artigo 93., n. 2 da LEO). Desde 2004, os servios e organismos, que vm previstos no artigo 48. da Lei Quadro dos Institutos Pblicos LQIP - (Lei n. 3/2004, de 15 de Janeiro) (as instituies pblicas de solidariedade e segurana social, as regies de turismo, o Banco de Portugal e os fundos que funcionam junto dele, as entidades administrativas independentes, o Instituto de Gesto Financeira e Patrimonial da Justia e o Fundo de Garantia Financeira da Justia), podero gozar tambm de regime especial, com derrogao do regime comum (v. artigo 48., n. s 1 e 2 da LQIP). Nestes casos, o disposto neste artigo 2., n. 3, alnea c) da LEO impe-se apenas ao legislador, de forma a que o reconhecimento de autonomia administrativa e financeira seja feito em relao apenas aos servios e organismos que disponham de receitas prprias, excluindo todos outros. 19. Nos termos do n. 4 presente preceito legal, consideram-se sujeitas disciplina oramental todas as receitas e despesas realizadas pelos organismos do Estado designados para o cumprimento do dever prescrito no artigo 63. da Constituio, tal como elas vm previstas na Lei de Bases da Segurana Social (LBSS) (actualmente a Lei n. 32/2002, de 20 de Dezembro). Nestes termos devem integrar-se na Lei do Oramento do Estado as despesas realizadas no mbito dos sistemas pblico (e respectivos subsistemas: previdencial, de solidariedade, de proteco familiar) (artigos 26. e ss. da LBSS) e de aco social (artigos 82. e ss. da LBSS) da Segurana Social e as receitas necessrias para a realizao das referidas despesas (artigo 112. da LBSS). No fazemos referncia s despesas com o sistema complementar, na medida em que, por fora do artigo 24. da LBSS, no mbito do mesmo apenas lhe competem as funes de adequada e eficaz regulao, superviso prudencial e fiscalizao. 20. O n. 5 deste preceito legal confirma a opo feita, pelo legislador da Lei de Enquadramento Oramental no artigo 1. no que toca definio do objecto do presente diploma. Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 17 Trata-se, portanto, neste nmero de concretizar a opo que fora tomada no sentido do seguimento de uma terceira via entre a elaborao de uma lei que englobasse todos os subsectores do SPA ou apenas aqueles que esto sujeitos, ex vi artigo 105., n. 1 da Constituio, ao Oramento do Estado e Conta. Note-se que apenas feita uma referncia aos preceitos contidos no ttulo II e ao artigo 17. deste diploma, no se fazendo meno s regras do ttulo V. No obstante, isso no invalida o que ficou atrs dito. Com efeito, ainda que este preceito no estabelea a aplicao das normas constantes do ttulo V deste diploma aos demais subsectores do sector pblico administrativo, esta no poder deixar de se fazer por fora do artigo 83. desta mesma lei.
I Os Princpios Oramentais
Princpio da anualidade 1. a revoluo inglesa de 1688-89 que torna a regra da anualidade oramental a pedra angular do direito financeiro pblico. A Declarao de Direitos (Bill of Rights) de 13 de Fevereiro de 1689 reafirmou a necessidade de interveno parlamentar para o assentimento dos representantes do povo de novos impostos e tributos, na sequncia, alis, da Petio de Direitos de 7 de Junho de 1628. Ainda que a designao budget apenas tenha sido adoptada no tempo de Henry Pelham como Lorde do Tesouro (1743-54), logo desde 1689 foi definido o ano como perodo da sesso legislativa e do limite da autorizao oramental. Em Portugal, desde 1936 (Decreto n. 25299, de 6 de Maio) o ano oramental coincide com o ano civil. Antes iniciava-se em 1 de Julho. No entanto, desde o Regimento dos Vedores da Fazenda de 1516 at Carta de Lei de 22 de Dezembro de 1761, o incio do ano econmico coincidia com o ano civil. A partir de 1761 e at ao incio do constitucionalismo, o ano financeiro comeava a 10 de Janeiro. Nos primeiros oramentos depois de 1820, verificou-se, de nvo, a coincidncia entre o ano Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 18 econmico e o ano civil. Contudo, uma vez que as Cortes iniciaram a sesso legislativa a 1 de Dezembro, e dada a insuficincia de tempo para aprovar um oramento que entrasse em vigor no comeo do ano civil, fixou-se o dia 1 de Julho para o comeo do ano econmico, sistema que vigorou durante cem anos (1834-35 a 1934-35). 2. A anualidade foi consagrada nas Constituies de 1822 e 1836, na Carta Constitucional de 1826 e ainda nos textos constitucionais de 1911 e 1933. Na verso originria da Constituio da Repblica Portuguesa, o artigo 108., n. 1, referia expressamente a regra da anualidade. Sem qualquer motivo aparente, a reviso constitucional de 1982 retirou esta aluso. Todavia, mesmo na ausncia de imperativo constitucional nesse sentido, continuou a entender-se que a anualidade era uma regra com consagrao na constituio financeira formal no s porque a prpria ideia da periodicidade resultava da concepo do oramento, tal como aparecia no artigo 108 da Constituio (na redaco da reviso de 1982), mas tambm porque se apontava implicitamente para a anualidade no artigo 93., alnea c) (tambm na redaco da reviso de 1982), quando a se afirmava que o (...) Plano anual tem a sua expresso financeira no Oramento do Estado. Da, que se entendesse que a violao do artigo 2. das Leis de Enquadramento Oramental, posteriores a esta reviso constitucional, gerasse uma inconstitucionalidade directa, ainda que a Constituio formal no previsse expressamente a regra da anualidade. A regra da anualidade regressou ao texto constitucional, por fora da redaco do artigo 106., n. 1, dada pela reviso constitucional de 1997. Desde a restaurao desta regra oramental bsica, fica dissipada qualquer dvida que pudesse subsistir quanto inconstitucionalidade directa da violao da anualidade oramental. 3. A regra da anualidade envolve uma dupla exigncia: votao anual do Oramento pelo Parlamento e execuo anual do Oramento pelo Governo e Administrao Pblica. De acordo com o princpio da anualidade poderiam incluir-se no Oramento tanto todas as receitas a cobrar efectivamente durante o ano e as Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 19 despesas a realizar efectivamente, independentemente do momento em que juridicamente tenham nascido (oramento de gerncia) quanto todos os crditos e dbitos originados naquele perodo oramental, independentemente do momento em que se viessem a concretizar (oramento de exerccio). O sistema de gerncia tem vantagens, porquanto torna fcil e clara a execuo oramental. No entanto, dificulta a responsabilizao de cada Governo pela elaborao e execuo dos oramentos que lhe so imputveis. Ao invs, os oramentos de exerccio, se tm a vantagem de permitirem mais facilmente a responsabilizao do Governo, tm uma desvantagem: num determinado ano no sabemos ao certo qual a situao de tesouraria, no sabemos ao certo quais so as despesas que tm de ser pagas durante esse ano. No ordenamento financeiro portugus o sistema vigente , desde 1930, o de gerncia, devendo ainda hoje a leitura do princpio da anualidade ser feita luz deste tipo de oramento. Para obviar os inconvenientes do oramento de gerncia (dificuldades na responsabilizao de cada Governo, pela elaborao e execuo dos oramentos que lhe so imputveis) o legislador previu: (1) que a elaborao do oramento fizesse um enquadramento da perspectiva plurianual (Mapa XVII Responsabilidades contratuais plurianuais ver artigo 29 da LEO) e (2) que os oramentos dos organismos do sector pblico administrativo integrem programas, medidas, projectos ou aces que impliquem encargos plurianuais, prevendo a depesa total de cada programa, as parcelas desses encargos relativos ao ano em causa e as despesas de cada 1 ou 2 anos seguintes com carcter indicativo. No entanto alerta-se para o facto de, mesmo quando a lei prev a existncia de mapas plurianuais, as verbas neles includas devem ser inscritas no OE de cada ano, sob pena de no poderem ser realizadas por falta de cabimento oramental 106/1 da CRP. Tambm com vista a assegurar a cobertura oramental de despesas em oramentos futuros, o artigo 22. do Decreto-Lei n. 197/99 dispe ainda que o cabimento de Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 20 despesas em oramentos futuros seja assegurado por um compromisso de inscrio, assumido pelo Ministro responsvel pela despesa (o da tutela) e pelo Ministro que faz o oramento. Nestes termos, a abertura de procedimento relativo a despesas que dem lugar a um encargo oramental em mais de um ano econmico ou em ano que no seja o da efectiva realizao (...) no pode ser efectivada sem autorizao prvia dos Ministros das Finanas e da Tutela, conferida em portaria conjunta que fixar o limite mximo de encargos a pagar em cada ano econmico. Tal portaria s pode ser dispensada em duas situaes: quando a despesa resulte de planos plurianuais legalmente aprovados; ou quando os seus encargos no excederem o limite de 20.000 contos em cada um dos anos econmicos seguintes ao da sua contraco e o prazo de execuo de trs anos. O Tribunal de Contas, no Acrdo n. 6/2000 encara esta portaria ou previso legal de despesa como um compromisso de inscrio de despesas em oramentos futuros (ou como promessa de cumprimento do disposto no artigo 16. da LEO), assumidos pelo Ministro responsvel pela despesa (o da tutela) e pelo Ministro que faz o oramento. 4. Cabe apurar se o perodo anual coincidente com o ano civil consiste na consagrao de um perodo mnimo ou mximo de durao do oramento. Por um lado, o nmero cinco deste artigo vem prever a possibilidade de existncia de um perodo complementar. Assim, embora em Portugal, desde 1936, o ano econmico coincida com o ano civil e vigore a regra da inscrio no Oramento dos crditos e dbitos originados naquele perodo oramental, independentemente do perodo em que se concretizam, admite-se o fecho da execuo oramental das despesas num perodo complementar: at 15 de Fevereiro do ano seguinte quele a que respeita (normalmente), embora nos ltimos anos, este perodo tenha decorrido at 21 de Janeiro. Este perodo tem uma durao varivel e estipulado anualmente pelo Decreto-Lei de execuo oramental. Este sistema de contabilizao aproxima- se do do oramento de exerccio. Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 21 Este perodo complementar vem permitir sustentar que o perodo oramental vai para alm do ano civil sem, no entanto, esquecer que a lei fala em possibilidade de existncia de perodo complementar (no prejudica a possibilidade) e que a transparncia e clareza financeira ser mais facilmente alcanvel pelo encurtamento do perodo complementar. Por outro lado, o artigo 41. fala em prorrogao do oramento, parecendo desvendar a possibilidade de a sua durao extravazar o perodo anual, nos termos do n. 1 da disposio invocada. Mas, a partir do momento em que o nosso ordenamento vem consagrar a produo de efeitos retroactivos de todo o oramento que tenha sido aprovado durante o ano civil j em curso (ver artigo 41., nmero seis), o extravazamento do perodo anual fica sem fundamento. Neste sentido, entendemos que o perodo anual o perodo mnimo de vigncia oramental, sendo o perodo mximo definido pelo poder executivo atravs da existncia ou no de perodo complementar. 5. A atribuio de um mandato parlamentar peridico para cobrana de receitas tributrias baseia o princpio do autoconsentimento ou da autotributao. Este autoconsentimento conferido ao sector pblico padece de um enorme paradoxo: por um lado, temos um mandatrio/Governo monopolista que reclama para si objectivos e funes que mudam intertemporalmente, por outro, temos um mandante/Parlamento, que exige o exerccio das funes que atribui de forma transparente, clara, eficiente e coerente. Por esta anlise podemos chegar mesmo a concluir que o consentimento para cobrar receitas um contrato de mandato atpico, ponderadas as divergncias quanto sua concretizao eficiente. O contedo do mandato tributrio move-se no campo da legalidade financeira. Analisemos ento os termos do mandato no quadro portugus. Conforme resulta do estabelecido normativamente (quer no plano constitucional, quer no plano legal) a legalidade desdobra-se em duas vertentes: (1) a legalidade oramentria, que prev a necessidade da periodicidade da votao parlamentar e da execuo do oramento e Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 22 (2) a legalidade fiscal, que dispe sobre a reserva absoluta de lei quanto matria de criao, alterao, supresso dos impostos. A primeira representa o exerccio do poder oramental, a segunda resulta nas vrias manifestaes do poder tributrio, ou melhor, do poder de criar impostos. Ora, enquanto que o poder oramental repartido pelo Parlamento (na vertente legislativa) e pelo Governo (na vertente administrativa), o poder tributrio exercido primacialmente pelo Parlamento, salvo autorizao parlamentar expressa, nos limites e condicionamentos impostos constitucionalmente. Quer isto significar que o exerccio do mandato tributrio no ordenamento financeiro portugus, no obstante ser uma das concretizaes do poder oramental, depende da definio prvia das condies estabelecidas em lei parlamentar, no s em sede oramental, como tambm em sede legislativa que autonomamente proceda a uma alterao do sistema fiscal vigente. Ou seja, o exerccio do mandato tributrio depende da existncia prvia de duas condies, a saber: a) a existncia peridica de uma autorizao para cobrana de receitas tributrias; b) a delimitao da interveno administrativa constante das normas que compem o sistema fiscal em vigor (i.e. os Cdigos fiscais propriamente ditos e respectivos diplomas que regulam o procedimento e processos adequados concretizao do poder em causa).
Princpio da plenitude
1. Estamos perante a plenitude oramental, comportando que o oramento deve ser nico (princpio da unidade) e que todas as receitas e todas as despesas devem ser inscritas nesse instrumento financeiro (princpio da universalidade). A unidade comeou a ser praticada a partir de 1893 em Portugal e est consagrada Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 23 constitucionalmente no artigo 105., n. 3. A universalidade est implicitamente prevista nos n.s 1 e 3 do artigo 105. da Constituio e engloba a necessidade de o oramento ser claro e no uma espcie de logogrifo. Da universalidade resulta a chamada transparncia e clareza financeira, como condio essencial de uma fiscalizao oramental eficaz, por parte dos rgos competentes. 2. Ao prever a existncia de um s oramento e tudo no oramento pretende-se evitar a existncia de massas de receitas e despesas que escapem autorizao parlamentar e ao controlo oramental. Nestes termos, a regra da plenitude tem sido entendida como imposio de aprovao de oramentos que permitam aos servios e organismos administrativos tomar conhecimento das receitas que podem cobrar e das despesas que podem realizar. Para que o referido conhecimento seja cabal, exige-se mesmo no n. 3 que o total das responsabilidades financeiras resultantes de despesas de capital assumidas por via de compromissos plurianuais, decorrentes da realizao de investimentos com recurso a operaes financeiras cuja natureza impea a contabilizao directa do respectivo montante total no ano em que os investimentos so realizados ou os bens em causa postos disposio do Estado conste dos Oramento do Estado, das Regies Autnomas e das Autarquias Locais. Note-se, porm, que o Tribunal Constitucional entende que os princpios constitucionais da universalidade e da unidade no probem que as receitas e despesas dos oramentos dos fundos e servios autnomos, aprovados pelo Governo, sejam previamente deduzidos dos grandes tpicos oramentais, porventura parlamentarmente prefixados aquando da aprovao do Oramento do Estado. 3. A regra da plenitude, no que toca ao Oramento do Estado, tem uma abrangncia limitada. Concretizando, esta regra no abrange: (a) as operaes de tesouraria v., neste sentido, a no pronncia de inconstitucionalidade do artigo 4., n.s 3, 4 e 5 da Lei n. 2/88 por parte do Tribunal Constitucional (Acrdo do Tribunal Constitucional n. 267/88), Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 24 chamando-se, porm, a ateno para que no mesmo Acrdo se considerou violadora da universalidade a omisso oramental de uma despesa que no de simples Tesouraria coberta por operaes do Tesouro: v. no mesmo Acrdo, a parte em que pronuncia pela inconstitucionalidade do artigo 20., n.s 2, 3 e 4 da Lei n. 2/88, por violao da regra da universalidade, por entender que a operao a prevista no se conexionava exclusivamente com a gesto do patrimnio de tesouraria do Estado); (b) a gesto patrimonial do Estado; e (c) os fenmenos de independncia oramental (Regies Autnomas, Autarquias Locais, Sector Pblico Empresarial, Associaes Pblicas, Fundaes Pblicas). Note-se, porm, que esta excluso, pelo menos em relao s Regies Autnomas e s Autarquias Locais se faz apenas no sentido de estas poderem ter os seus prprios oramentos e no no intuito de as eximir apresentao de todas as suas receitas e despesas num s oramento, j que isso contrariaria no s os artigos 1. e 2. da LEO mas tambm os n. s 2 e 3 do preceito ora em anlise. Assim, a plenitude oramental, no que toca ao Oramento do Estado, s se aplica s receitas e despesas dos servios integrados, servios e fundos autnomos e segurana social: s elas tm de constar de um nico oramento (o Oramento do Estado) e de estar todas nesse mesmo oramento. 4. As desvantagens advenientes da abrangncia limitada da regra da plenitude oramental tm vindo a ser obviadas (pelo menos para o SPA). Por um lado, exige-se que o Governo faa acompanhar a proposta oramental de elementos informativos relativos estimativa do oramento consolidado do sector pblico administrativo, na ptica da contabilidade pblica e na ptica da contabilidade nacional (artigo 37., n. 1, alnea d)). Por outro, adstringe-se o Governo elaborao de contas consolidadas, a integrar na Conta do Estado (artigos 59., 75., 81. da LEO). Assim, tanto no momento da previso como no do controlo (sucessivo ou concomitante), consegue vislumbrar-se o saldo total dos gastos de Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 25 todo o sector pblico administrativo. que a separao de cada um destes oramentos e contas dificulta (...) uma anlise de conjunto do SPA [sector pblico administrativo] em Portugal.
Princpio da no compensao
1. Trata-se da sub-regra da no compensao ou do oramento bruto, a qual deve ser integrada na regra da discriminao oramental. Trata-se de uma lgica consequncia da regra da especificao prevista no Artigo 8., apesar de historicamente anterior. Segundo a sub-regra da no-compensao as receitas e as despesas devem ser inscritas no Oramento de forma bruta e no lquida - no devendo ser deduzidas s receitas as importncias gastas com a sua cobrana (apenas podendo ser deduzidas, nos termos do n. 2, as estimativas das receitas cessantes em virtude de benefcios tributrios e os montantes estimados para reembolsos e restituies, na medida em que essas no sero efectivamente cobradas), nem s despesas as receitas originadas pela sua realizao (o n. 3 peremptrio neste aspecto, com a expresso sem deduo de qualquer espcie). 2. O fundamento passa por conseguir uma maior racionalidade e possibilitar um controlo efectivo, poltico e administrativo, da execuo oramental. 3. O oramento bruto uma consequncia da regra da universalidade, porquanto as receitas e as despesas devem ser inscritas pela importncia integral, sem deduo alguma. A relao inversa no compensao/universalidade j no possvel na verdade implica aquela que todas as verbas inscritas no oramento o estejam sem qualquer deduo (ou compensao). Assim sendo, possvel perceber o oramento bruto com a ausncia da regra da universalidade. 4. No confundir o conceito de receita lquida por vezes apontado pela legislao financeira Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 26 com a proibio da compensao oramental. Veja-se o caso recente do n. 2 do artigo 19., constante da NLFL, que prev que A receita dos impostos a que se refere a alnea a) do nmero anterior a que corresponde receita lquida destes impostos no penltimo ano relativamente quele a que o Oramento do Estado se refere, excluindo: (a) A participao referida na alnea c) do nmero anterior; (b) No que respeita ao IVA, a receita consignada, de carcter excepcional ou temporrio, a outros subsectores das administraes pblicas.
Princpio da no consignao
1. Trata-se de outra sub-regra integrada na regra da discriminao - neste caso a da no-consignao. Segundo esta sub-regra, no podendo num Oramento afectar-se qualquer receita cobertura de determinada despesa, pretende-se evitar a existncia de uma Administrao Pblica fragmentria desprovida de uma gesto financeira de conjunto. Como lgica consequncia da sub-regra da no consignao existe o Tesouro, tendo a seu cargo de modo centralizado a cobrana das receitas e a realizao de despesas. 2. Prevm-se excepes presente sub-regra correspondentes s situaes especiais no n. 2 do artigo 7. da LEO (sendo a referida na alnea a) imposta pela Constituio pelo artigo 293., n. 1, alnea b) da Constituio), s que so consignadas excepcional e temporariamente por expressa estatuio legal ou contratual, nos termos do n. s 2, alnea f), e 3 do mesmo preceito e ainda s situaes de autonomia financeira em que as receitas de determinados organismos so afectas cobertura de determinadas despesas (como o previu o Acrdo do Tribunal Constitucional n. 361/91, a propsito da anlise da transferncia de 0,25% do montante do Fundo de Equlibrio Financeiro para os oramentos das Comisses de Coordenao Regional e para as despesas com pessoal tcnico dos Gabinetes Tcnicos de Apoio, pronunciando-se pela no inconstitucionalidade da mesma). Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 27 Fala-se, ento, em receitas consignadas, a que corresponde o regime das contas de ordem. 3. Note-se que a consignao de receitas a servios integrados, alm de apenas poder ser efeita em situaes especialmente justificadas, carece de uma portaria conjunta do Ministro competente e do Ministro das Finanas (artigo 5. da LBCP). 4. No confundir a consignao de receitas com a mera aproximao de receitas a um grupo de despesas. Ora, tal situao poder surgir, com a personalizao de um servio pblico (veja-se o caso dos FSA) e trata-se apenas de uma evoluo jurdica de um servio (que passa a ter autonomia administrativa e financeira). 5. Para haver consignao de receitas preciso cumular dois critrios: (A) devero ter lugar no mesmo patrimnio administrativo e (B) devero cobrir uma despesa ou um grupo de despesas (do Estado ou de um qualquer servio pblico) da falar-se em despesas com compensao em receita. 6. A consignao de receitas encontra algumas justificaes, a saber: (A) O reforo do crdito pblico que assume duas formas: consignao directa aos credores ou consignao de um fundo particular cuja dotao constituda pela afectao do produto de certas receitas. O seu principal incoveniente reside na limitao da soberania decorrente das actuaes financeiras posteriores. (B) A limitao do montante de uma despesa ou de uma receita que surge em matria de subvenes. A propsito disso fala-se, no mbito da execuo oramental, no duplo cabimento, que veremos mais frente na anotao ao artigo 42.. (C) A afectao de receita temporria a uma despesa determinada resultante da instituio de uma conta especial ou de oramentos extraordinrios. E tm como principal incoveniente o enfraquecimento da fiscalizao oramental por qualquer das entidades competentes. Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 28 (D) A personalizao de um servio pblico que tem como principal consequncia o desaparecimento progressivo da unidade oramental, o que no aconselhvel luz do princpio da plenitude.
Princpio da especificao
1. Historicamente, a especificao oramental sofreu contestao por parte dos executivos, ciosos dos seus poderes e do carcter secreto de algumas das suas aces, em especial no tocante defesa e segurana. Benjamin Constant, na Cmara dos Deputados francesa, em 30 de Junho de 1820 fez uma defesa acrrima do princpio num discurso, que entrou nos anais da literatura clssica das finanas pblicas: Os nossos adversrios pretendem que queremos o absurdo e, por consequncia, parecem ter uma grande vantagem de razo contra ns. Pretendem que queremos levar a especificao fora dos limites razoveis, travar a governao; mas Senhores, ningum de ns tem essa inteno. Queremos uma especificao legal, de execuo razovel e possvel. Sem ela jamais podereis estabelecer ordem nas vossas finanas; sem ela jamais conhecereis o emprego dos dinheiros pblicos; sem ela, as despesas que tereis criado, Senhores, e que tereis votado unanimemente no sero realizadas, e outras que haveis julgado como inteis, que tereis registado, sero continuadas. Sem a especificao, Senhores, tereis votado fundos para um exrcito e dar-se-vos- um imenso Estado-Maior; sem ela tereis votado fundos para funcionrios, dar-se-vos- aumento dos vencimentos dos chefes e directores-gerais; quando, enfim, tereis votado para o necessrio, empregar-se- esses meios no suprfluo. 2. A sub-regra da especificao tambm se integra na discriminao oramental e segundo ela o oramento deve individualizar suficientemente cada receita e cada despesa. Ope-se ao sistema de votao global (ou do abono) do oramento, que consiste no facto de apenas ser obrigatria a determinao em bloco de uma s Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 29 soma para todas as despesas pblicas. Assim, para cada espcie de despesas pblicas dever ser concedido um crdito que deve ser exclusivamente afecto ao servio (rgo) ou funo prescrita: a soma fixada deve ser o mximo de despesa a efectuar Esta est consagrada expressamente no n. 3 do Artigo 105. da Constituio. Fundamento: pretende-se assegurar clareza e limpidez na elaborao, execuo e controlo oramentais. Verifica-se, assim, que as trs sub-regras da discriminao oramental tm finalidades comuns: assegurar uma maior racionalidade financeira e um efectivo controlo oramental. 3. Comina-se a nulidade para os crditos oramentais que possibilitem a existncia de fundos secretos - salvo se, por razes de segurana nacional, a Assembleia da Repblica o autorizar, sob proposta do Governo (excepo no muito utilizada, actualmente, uma vez que foi pensada, em especial, para os perodos de guerra). 4. Outra excepo prevista regra da individualizao suficiente de despesas prende-se com aquelas que, por natureza, so imprevisveis e, no entanto, inadiveis. Para fazer face a estes casos de impossibilidade de especificao, prev-se a inscrio no Oramento do Ministrio das Finanas da dotao provisional. 5. Para o cabal cumprimento da regra da especificao, prev-se a existncia de trs classificaes oramentais: a econmica para as receitas e para as despesas ; a orgnica e a funcional apenas para as despesas, embora no artigo 32. da LEO se preveja que as receitas dos servios e fundos autnomos sejam especificadas tambm pela classificao orgnica, com especificao das receitas globais de cada servio e fundo (mapa V). V. a este respeito as anotaes dos artigos 22., 24. e 27.. 6. Os cdigos de classificao econmica e funcional so, nos termos do n. 7, definidos por Decreto-lei. Presentemente esto em vigor o Decreto-Lei n. 26/2002, de 14 de Fevereiro (classificao econmica) e o Decreto-Lei n. 171/94, de 24 de Junho (classificao funcional). Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 30 A classificao orgnica assenta, no oramento dos servios integrados, na distribuio das despesas pelos departamentos do Estado (Ministrios) e pela rubrica dos Encargos Gerais da Nao e, no oramento dos servios e fundos autnomos, na distribuio das receitas e despesas por cada um dos referidos servios ou fundos. 7. Ao passo que o desrespeito da discriminao das receitas e despesas pela classificao econmica apenas resulta numa ilegalidade, o das classificaes orgnica e funcional ser mais grave. Este redunda numa inconstitucionalidade material, por violao do artigo 105., n. 3 da Constituio. 8. Apesar da utilizao destes trs tipos de classificaes, h ainda a necessidade de classificao das despesas efectivas e no efectivas, para efeitos de apuramento do cumprimento dos critrios de equilbrio previstos nos artigos 23., 25. e 28. da LEO. E isto porque no h uma relao lgica entre o critrio do equilbrio oramental e a classificao apresentada. Adiante veremos os termos desta distino. 9. Nos termos do artigo 8., n. 3, o Oramento pode tambm ser estruturado por programas, no todo ou em parte. O sentido deste preceito o de permitir a estruturao por programas, mesmo nos casos em que esta no obrigatria (os casos no referidos no artigo 18., n. 3). A consagrao da programao e o desenvolvimento na LEO, em 2001, fez com que se operasse uma transformao no panorama oramental: o oramento portugus passou a ser um oramento misto, que, em parte, se estruturar por programas e, noutra parte, continuar a ser um oramento tradicional de meios. Sobre o oramento por programas v. as anotaes aos artigos 18. e ss. 10. As receitas cessantes, referidas no n. 4 deste preceito, correspondem a benefcios fiscais ou financeiros que importem a perda de receita. Apesar de, nos termos do artigo 6., n. 2, se poderem deduzir s receitas as estimativas das receitas cessantes em virtude de benefcios tributrios, como se dispe neste nmero estas no podem deixar de ser discriminadas. S-lo-o de acordo com os cdigos de Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 31 classificao econmica das receitas, no mapa XXI (que o mapa onde se registam as receitas negativas).
Princpio do equilbrio
1. O equilbrio oramental a mais importante das regras oramentais clssicas, mas tambm a mais discutida e controversa. O princpio do equilbrio oramental resulta de imperativo constitucional, constante do artigo 105., n. 4, embora esteja a previsto apenas em sentido formal - uma vez que se est pensar to-s numa situao contabilstica de igualdade entre receitas e despesas. 2. O princpio do equilbrio foi introduzido no sc. XIX do ponto de vista formal, contabilstico (financeiro). Mas s depois da 1 Guerra Mundial que as doutrinas intervencionistas depuraram o seu sentido para transform-lo em princpio econmico (substancial). O equilbrio pode ser encarado de duas perspectivas: (I) Equilbrio formal que postula a estrita igualdade entre as receitas e as despesas, o que traduz a interdio dos dfices e excedentes de receita. A interdio dos dfices pressupe que nunca a totalidade das despesas exceda a totalidade das receitas (tributrias, patrimoniais). Caso assim sucedesse, os referidos dfices s poderiam ser financiados pelo recurso ao emprstimo, o que viria agravar as dificuldades financeiras do Estado ou pela criao de um imposto suplementar (na realidade, o emprstimo um imposto diferido e agravado, que no extremo pode conduzir o Estado bancarrota) ou pelas manipulaes monetrias as despesas pblicas vm agravar um mal, que a inflao, que conduz desvalorizao da moeda nacional. A interdio dos excedentes mais difcil de compreender j que o aumento das receitas, poderia, em teoria, contribuir para o aumento da poupana estadual. Para o compreender preciso recordar que o equilbrio formal foi pensado para o Estado Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 32 liberal, no qual havia que garantir a interveno mnima do Estado, por um lado, e que os impostos apenas seriam criados de acordo com a sua indispensabilidade, por outro. Para alm disso, considerava-se que o excedente de receita de hoje o dfice de amanh, porque o excedente de receitas permite a perdurao das receitas. O conceito de equilbrio formal foi sendo abandonado quando a unidade oramental sofreu algumas inflexes e em virtude do consequente aumento da interveno do Estado, fundamentalmente aps a 2 Grande Guerra. (II) Equilbrio substancial baseia-se nas teorias do dfice sistemtico e dos oramentos cclicos. A teoria do dfice sistemtico foi defendida por William Beveridge em 1944, baseando-se no facto de o desemprego ser um mal social que no desaparece espontaneamente. Para a teoria dos dfices sistemticos funcionar preciso o Estado saber com rigor qual a situao conjuntural da economia e qual a eficcia dos estabilizadores - porque esto em causa as expectativas dos sujeitos econmicos que as polticas do Estado procuram condicionar, revertendo o clssico jogo da oferta e da procura. A teoria dos oramentos cclicos foi elaborada por SCHUMPETER e PERROUX. Segundo a mesma, as receitas aumentam em perodos expansionistas (em perodo de vacas gordas), e receitas diminuem em perodos de recesso (em perodo de vacas magras). Quais so, em concreto, os critrios de equilbrio substancial? (a) De acordo com o critrio clssico, distinguem-se as receitas normais (patrimoniais e tributrias) das no normais (creditcias). S se verificaria, luz deste critrio, a existncia do equilbrio oramental quando as receitas normais cobrissem todas as despesas. Nesse sentido, o dfice oramental s seria admissvel, para os financeiros clssicos, no caso de sobrevivncia nacional (guerra ou calamidade pblica), enquanto nas restantes situaes difceis seria prefervel o agravamento de impostos ao agravamento de emprstimos. Sendo assim, os emprstimos apenas Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 33 teriam como funo o financiamento de bens reprodutivos ou duradouros. Este critrio suscitou algumas dificuldades prticas, na medida em que se comeou a questionar a proibio do recurso ao emprstimo em relao aos bens duradouros. que a ser contrado, mesmo que para a aquisio de bens reprodutivos, este estaria na base de uma permanente situao de desequilbrio. (b) De acordo com o critrio do oramento ordinrio, haveria equilbrio quando as despesas ordinrias fossem cobertas pelas receitas ordinrias, e as despesas extraordinrias cobertas pelo excedente das receitas ordinrias e receitas extraordinrias. No entanto, este critrio suscitou sempre alguma subjectividade quanto distino entre verbas ordinrias e extraordinrias. Para uns, estava em causa a repetio qualitativa das receitas nos vrios oramentos, para outros, enquanto a receita/despesa tinha natureza ordinria, porquanto a sua prestao de utilidade esgotava-se no perodo anual, a receita/despesa adquiria natureza extraordinria, porquanto a sua prestao de utilidade se prolongava no tempo. A propsito deste critrio, havia ainda quem distinguisse as despesas certas/ordinrias e variveis/extraordinrias, consoante o montante sofresse ou no variaes. (c) De acordo com o critrio do activo patrimonial do Estado, estabelece-se a distino entre o oramento corrente e o oramento de capital. Conceptualmente, enquanto as Receitas/Despesas de capital alteram a situao activa ou passiva do patrimnio do Estado, as Receitas/Despesas correntes no oneram nem aumentam o valor do patrimnio duradouro do Estado. Para haver equilbrio, as despesas correntes tm de ser cobertas pelas receitas correntes, enquanto que as despesas de capital so cobertas pelas receitas de capital ou pelo excedente das correntes. O desequilbrio depende, neste caso, da cobertura das despesas correntes pelas receitas de capital. (d) Este critrio enunciado distingue-se do critrio do activo de tesouraria, que tem por base a distino entre verbas efectivas e no efectivas. Conceptualmente, as verbas efectivas representam uma efectiva diminuio do patrimnio monetrio do Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 34 Estado. Quando estamos perante uma verba no efectiva, embora haja uma alterao do patrimnio de tesouraria, esta provoca no mesmo um acrscimo/diminuio idntica. Por exemplo, o pagamento de impostos uma receita efectiva. Por seu lado, a contraco de emprstimos , no entanto, uma receita no efectiva, porque implica uma inscrio do lado das despesas dos anos seguintes, como amortizao de emprstimos, para alm dos juros, que so encargos correntes da dvida pblica. Para haver equilbrio segundo este critrio (activo de tesouraria), as despesas efectivas s podem ser financiadas por receitas efectivas, ao passo que as despesas no efectivas podem ser financiadas por receitas efectivas e por receitas no efectivas (aquelas em que a reduo do patrimnio monetrio seja compensada por uma liberao de posies passivas). Sendo assim, o recurso a um emprstimo s serve para amortizar outro emprstimo, isto , dfices dos anos anteriores e nunca o dfice do ano oramental em causa. Isto quer significar que o recurso a um emprstimo para outros fins (compra de um imvel) vem reduzir o patrimnio monetrio do Estado. O critrio do activo de tesouraria tem duas vertentes: (a) a do saldo total, na qual as receitas efectivas devem ser iguais ou superiores s despesas efectivas. Este critrio inclui as necessidades de financiamento e cumula com os encargos da dvida pblica; (b) a do saldo primrio: reporta-se apenas s necessidades lquidas de financiamento, excluindo os encargos correntes da dvida pblica. Em qualquer dos critrios apontados o legislador prope-se delimitar o mbito da seguinte frmula de actuao do Estado: em que condies se pode recorrer a emprstimos sem violar o equilbrio? Todos eles do respostas diferentes: (a) de acordo com uma viso esttica, o critrio do oramento ordinrio e do oramento de capital permite que as despesas de defesa e de segurana possam ser financiados por recursos extraordinrios (receitas de capital, incluindo os passivos financeiros); (b) de acordo com uma viso Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 35 dinmica, o critrio clssico e do activo de tesouraria relacionam o oramento com os efeitos econmicos das vrias operaes. 3. A frmula utilizada no artigo 9., ora em anlise, (prevem as receitas necessrias para cobrir todas as despesas) parece, primeira vista, consagrar a regra do equilbrio formal, na esteira do artigo 105., n. 4, da Constituio, j referido, e do artigo 4., n. 1 das anteriores leis de enquadramento oramental. No entanto, o estudo mais aprofundado do mesmo, leva-nos a retirar da sua letra mais do que um mero imperativo de equilbrio formal. Com efeito, parece-nos que o legislador, ao estender a aplicao deste preceito a todas as entidades do sector pblico administrativo (Estado, Regies Autnomas e Autarquias Locais) e ao definir as condies oramentais mnimas a observar por todas essas entidades para o cumprimento dos compromissos assumidos por Portugal perante as comunidades europeias, vai mais longe. Ou seja, o legislador ao prescrever, por um lado, a observncia do equilbrio global dos oramentos do sector pblico administrativo, sem prejuzo dos critrios estabelecidos nos artigos 23., 25. e 28. e, por outro, o respeito pelos limites ao endividamento das Regies Autnomas; e a utilizao da clusula de salvaguarda prevista no n. 3, em caso de incumprimento dos referidos limites de endividamento, clara. Ele no se limita a prescrever um mero equilbrio formal, mas um equilbrio substancial, tal como resulta do pacto de estabilidade e crescimento numa ptica de contabilidade nacional. De facto, parece-nos, pela leitura dos trabalhos preparatrios que o que o artigo 9. pretende assegurar o cumprimento dos compromissos assumidos por Portugal. E se assim , no poder deixar de se entender que o equilbrio a que a se faz referncia um equilbrio substancial que se traduzir no respeito pelos critrios de convergncia relativos ao dfice e ao endividamento pblico, por forma a dar cumprimento proibio de dfices excessivos constante do artigo 104. do Tratado que institui a Comunidade Europeia. Ou seja, para que os oramentos do sector pblico administrativo se encontrem equilibrados, para efeitos do artigo 9. da LEO, Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 36 tm de respeitar os critrios de convergncia, por forma a que o Conselho no declare verificada a existncia de um dfice excessivo (artigo 104., n. 6, do Tratado que institui a Comunidade Europeia e artigo 2. do Protocolo relativo aos critrios de convergncia a que se refere o artigo 121. do Tratado que institui a Comunidade Europeia). A favor desta concluso, note-se que a alnea d) do n. 1 do artigo 37. exige que a proposta de lei do Oramento do Estado seja acompanhada por uma estimativa do oramento consolidado do sector pblico, tanto na ptica da contabilidade pblica como na ptica da contabilidade nacional. Note-se, porm, que apesar de este preceito exigir que o sector pblico administrativo apresente um equilbrio global, calculado de acordo com as regras da contabilidade nacional, faz uma ressalva: o Oramento do Estado (portanto o conjunto dos servios integrados, fundos e servios autnomos e segurana social) considerar-se- equilibrado desde que haja equilbrio de acordo com as regras dos artigos 23., 25. e 28. da LEO. O sentido desta ressalva, constante da ltima parte do n. 1, o que resulta da prtica seguida de elaborar o Oramento do Estado na ptica da contabilidade pblica, tendo lugar, posteriormente, uma converso para contabilidade nacional para efeitos de envio s instituies comunitrias. Esta interpretao suscita a questo de saber que oramentos podem ser deficitrios e quais devem ser excedentrios para se verificar esta regra de equilbrio global, ou seja, suscita a questo de saber como se devem fazer os acertos de contas para haver saldo nulo ou positivo. Embora no tenha dado, de incio, uma resposta cabal mesma, o legislador tem vindo a oferecer cada vez mais solues para este problema: (a) no Oramento do Estado, o legislador, no artigo 25., exige que a permisso do dfice do oramento dos servios integrados fique dependente da situao da execuo oramental do sector pblico; Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 37 (b) no artigo 87., prevem-se limites ao endividamento da administrao central, das Regies Autnomas e das autarquias locais; (c) nos artigos 9., n. 3, e 92., n. 4, prev-se a reduo das transferncias para as Regies Autnomas e Autarquias Locais, no caso de incumprimento dos limites de endividamento, por forma a que no ser o Estado, unilateralmente, a ter de se conformar com as opes financeiras infra-estaduais.
Princpio da equidade intergeracional
1. No obstante ser novidade a introduo da presente disposio, a verdade que a equidade intergeracional no um princpio novo. J na Reviso Constitucional de 1989, resultava expressamente que o Oramento poderia ser estruturado por programas, estando assim implcita a necessidade de a apresentao da despesa por actividades ser complementada por mapas plurianuais, tendo em vista uma projeco eficiente da afectao dos fundos pblicos, pelo menos nos dois anos subsequentes ao perodo oramental objecto de execuo. O novo artigo 10 da republicada e renumerada Lei de Enquadramento Oramental (LEO Lei n. 91/2001, de 20 de Agosto, alterada, pela terceira vez, pela Lei n. 48/2004, de 24 de Agosto) prev que o Oramento do Estado subordina-se ao princpio da equidade na distribuio dos benefcios e custos entre geraes e que a dita equidade abranger: (1) as medidas e aces includas no mapa XVII (respeitante s responsabilidades contratuais plurianuais dos servios integrados e dos servios e fundos autnomos agrupadas por ministrios); (2) o investimento pblico (includo o investimento em capacitao humana); (3) os encargos da dvida pblica; (4) as necessidades de financiamento do sector empresarial do Estado e (5) as penses de reforma e de outro tipo. Integrada nos desgnios prprios do Estado Social, a equidade intergeracional pressupe que as prestaes da segurana social, os encargos plurianuais e muitas Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 38 outras despesas que o Estado tem de realizar no possam ser bem geridos, ano a ano, sem qualquer perspectiva quanto sua evoluo num horizonte temporal mais dilatado. Assim, tendo em vista a prossecuo das tarefas sociais pertencentes ao Estado, a economicidade, eficincia e eficcia na execuo do Oramento depender do grau de perspectivao das verbas inscritas num contexto plurianual. 2. Alis, isso j resulta dos prprios critrios de equilbrio material definidos pelo legislador, nos artigos 9., 22., 25. e 28., todos da LEO. Em qualquer destas disposies ser desejvel que o Executivo apresente um oramento limitando a poltica de contraco de emprstimos cobertura de dfices de contas anteriores (que englobam, na sua maioria, reeembolso de emprstimos resultantes de operaes de dvida fundada de anos anteriores) reportamo-nos, assim, necessidade de adopo de polticas de equilbrio ou dfice zero, que, por vrias razes conjunturais, tm faltado nos ltimos trinta exerccios oramentais. Para alm disso, a prpria noo de despesas obrigatrias (por fora de lei e de contrato, como resulta do artigo 16. da LEO) e de vinculaes externas (numa lgica de modelo de vinculao em cascata, definido no artigo 17. da LEO) parecia j indiciar, antes da fomulao expressa deste artigo 10., a necessidade de cumprimento de compromissos plurianuais na vertente da despesa. 3. De certa forma, este novo artigo 10. da LEO representa o compromisso do legislador em pr termo lgica rudimentar de elaborao do oramento, em termos puramente anuais e numa ptica de caixa. De facto, entendeu-se durante muito tempo que as despesas anuais, mormente a despesa corrente, poderiam ser cobertas por receitas efectivas e no efectivas (includas as operaes de dvida pblica activos e passivos). Ora, esta viso oramental, que no excedia a gesto conjuntural econmica, aos poucos foi colocada em causa, pela assuno terica dos dois resultados inconciliveis das polticas financeiras de despesa: o multiplicador da despesa (keynesiana) e o efeito de expulso do investimento privado (o crowding-out monetarista). Entende agora o legislador que: Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 39 a) por um lado, a despesa pblica (reprodutiva e eficiente), por implicar a utilizao de recursos escassos, no deve ser ilimitada; b) por outro lado, sem despesa reprodutiva (a que se configura mais adequada para ser coberta pela dvida pblica), no possvel o aumento de rendimento, e, consequentemente, uma adequada distribuio intergeracional dos recursos criados em resultado do aumento do investimento pblico. Desta forma, a adopo de uma ptica de compromissos, perspectivada em termos plurianuais, na elaborao do oramento ir, de certa forma permitir que, no longo prazo, o montante de emprstimos contrados seja compensado, coeteris paribus, por um aumento de poupana total de acordo com a Equivalncia Ricardiana (ideia avanada pelo norte-americano RICHARD BARRO, da Universidade de Harvard), permitindo, assim que o nvel das taxas de juro se mantenha no mercado dos fundos mutuveis (loanable funds). estanho, porm, que o legislador tenha consagrado expressamente este princpio sem considerar que o sistema oramental que vigora no ordenamento financeiro portugus seja o do oramento de gerncia, com uma certa concesso para o oramento de exerccio, no perodo complementar (que nos ltimos trs anos tem ido at ao dia 21 de Janeiro do ano oramental subsequente). De facto, assumir que a inscrio de verbas depende da efectivao das mesmas, mesmo que isso represente transparncia quanto situao de tesouraria, parece menorizar os compromissos assumidos por um determinado Governo, dificultando, assim, a responsabilizao a cada Executivo pela execuo e elaborao dos oramentos que lhe so imputveis. Ou seja, o sistema de gerncia permite que as geraes seguintes suportem os custos criados por uma gerao anterior opondo-se, assim, em termos conceptuais, equidade na distribuio de benefcios e custos. Para alm disso, a prossecuo deste princpio, em nome da transparncia e clareza financeira, passaria pela necessidade de atribuio de efeitos jurdicos e no apenas informativos ao oramento consolidado, porquanto as transferncias estaduais Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 40 constituem a maior fonte de receitas dos subsectores regies autnomas e autarquias locais. De facto, o actual artigo 37., nmero 1, alnea f) da LEO prev que a proposta do Oramento do Estado deva ser acompanhada do oramento consolidado dos servios integrados e dos servios e fundos autnomos e oramento consolidado do Estado, incluindo o da segurana social. Ora, a equidade na distribuio de benefcios e custos entre geraes deve equacionar a situao oramental e contabilstica do Sector Pblico Administrativo e no apenas da Administrao Central do Estado. Repare-se, a ttulo de exemplo, como se torna impossvel, dado o necessrio desconto (individual e social) a que est sujeito, comparar o valor actual de emprstimo contrado ao valor futuro, para efeito de apuramento das receitas necessrias para o seu reembolso. Na verdade, equidade pressupe equivalncia de valores (reais), critrios comparativos uniformes, transparncia e clareza financeira. Assim sendo, no basta ao legislador prever a necessidade de ponderao da equidade intergeracional. Sero necessrios mecanismos legais e financeiros para a efectivao transparente e clara da distribuio dos custos e dos benefcios entre as geraes, como sejam a criao de critrios objectivos na definio de despesa reprodutiva e eficiente, a consolidao das previses oramentais e a internalizao dos custos adicionais criados pelo Executivo responsvel pela execuo oramental no momento em que as verbas foram assumidas e inscritas.
Princpio da publicidade
1. A publicao do oramento do Estado fundamental no s devido sua natureza que impe a publicao oficial no Dirio da Repblica como condio da eficcia jurdica da autorizao e do consentimento parlamentares para a cobrana de receitas e a realizao de despesas, mas tambm em virtude da necessidade que a Administrao Pblica tem de conhecer o contedo preciso de to importante Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 41 instrumento financeiro. Um oramento no publicado no um oramento. Numa palavra, no s os decisores e os executores financeiros, mas tambm os cidados, tm de conhecer os termos concretos da autorizao, a fim de que a mesma possa ser aplicada, controlada e fiscalizada. 2. A necessidade de publicao decorre antes do mais do facto de se exigir a forma de Lei para a aprovao do oramento do Estado (artigos 105., 106., 161., alnea g), todos da CRP) e de se aplicar o regime geral da publicidade dos actos (artigos 119. da CRP). A importncia da publicidade oramental tal que o legislador previu que fossem tornados pblicos todos os documentos que se revelem necessrios para assegurar a adequada divulgao e transparncia do oramento do Estado e da sua execuo. Assim, a publicidade no se refere apenas ao Dirio da Repblica, mas tambm ao Dirio da Assembleia da Repblica, que publica o relato das reunies de Comisso do Oramento e Finanas, nas quais se aprecia e vota na especialidade a proposta de lei do oramento do Estado, alm de outros meios como o Canal Parlamento, que transmite obrigatoriamente as referidas reunies. 3. O regime da publicidade dever ser ainda garantido e assegurado, com as devidas adaptaes, pelas Regies Autnomas e pelos rgos municipais.
Princpio da estabilidade, contabilidade pblica e contabilidade nacional
1. Tendo em conta o que j se analisou em artigos anteriores, o princpio da estabilidade exige que, para efeitos de reporte Unio Europeia da situao do dfice oramental do Sector Pblico Administrativo, o critrio utilizado da Contabilidade Nacional, segundo o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC-95), pelo que se torna indispensvel proceder aos ajustamentos necessrios. 2. A contabilidade nacional o mtodo que permite obter a medida quantitativa, expressa em valor monetrio, da totalidade da actividade econmica de uma nao, Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 42 ao longo de um determinado ano. Trata-se do mtodo que nos permite, como dissemos, calcular a riqueza existente na economia. H trs formas de abordar esse clculo: (a) pelos produtos; (b) pelas despesas e (c) pelos rendimentos. Em qualquer destes casos, estamos a referir-nos ao circuito econmico, como instrumento de apresentao da circulao de despesas e dos rendimentos num determinado mercado. 3. Se consideramos o fluxo de bens e servios sada das empresas, medimos o produto nacional, isto , a soma do que produzido num determinado perodo. Estamos, deste modo, perante a soma dos bens agrcolas, dos bens industriais e dos servios. Mas para que a comparao seja correcta, indispensvel que se tenham em considerao os valores reais e no apenas os valores nominais. Ou seja, deveremos usar um critrio de preos constantes - para que a inflao no vicie a comparao. Temos, pois, de distinguir o produto nominal (calculado a preos variveis, sem deduzir a depreciao monetria) do produto real (que j tem em considerao a evoluo dos preos). Importa, assim, considerar o deflator, baseado no ndice de preos (por ex. 3,5%), que vai permitir retirar o efeito da depreciao monetria. Trata-se de garantir que os termos de comparao sejam idnticos. Mas temos de nos rodear de outro cuidado - o de evitar a dupla contagem. Estaramos a falsear o valor se fizssemos uma dupla contagem, e se considerssemos simultaneamente, na totalidade, os custos de produo do po e de produo da farinha ou os custos da produo dos automveis e das peas que os compem. Deveremos, por isso, considerar o valor acrescentado em cada fase da produo. Este valor acrescentado corresponde ao que um bem vale, no momento da venda, a mais do que valiam as partes que o constituem ou a matria-prima de que feito. Assim, o produto nacional composto pela soma dos valores acrescentados nas diversas unidades empresariais da economia. Ou seja, apenas adicionamos os valores acrescentados na agricultura, na indstria e nos servios. S assim, chegaremos ao valor do produto nacional. Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 43 Refira-se ainda o conceito de produto interno. Estamos neste caso perante o que produzido pelas empresas de um determinado pas. Distinguimos o que produzido em Portugal (produto interno) e o que produzido pelos portugueses (produto nacional). Se somarmos ao produto interno o que os portugueses, isto , o que aqueles que actuam na economia portuguesa e que a influenciam produzem no exterior (medido pelos seus rendimentos) e se retirarmos o que os estrangeiros produziram em Portugal (i.e., o que pagmos a estrangeiros) temos o produto nacional. Se quisermos, por outro lado, analisar a quota parte que cabe a cada cidado, em mdia, relativamente ao produto nacional, estamos perante o conceito de produto nacional per capita, que calculado, dividindo o total dos bens e servios produzidos ou criados pelo nmero de habitantes. Normalmente, alis, o valor a que a cincia econmica se reconduz a de produto interno per capita. Em Portugal, sabendo que o PIB em 2005 foi de cerca de 147 mil milhes de Euros, o PIB pc foi de cerca de 14 mil Euros. Em suma, Produto Nacional, exigindo as correces e as cautelas que analismos, o valor monetrio do conjunto dos bens e servios criados numa economia, durante um perodo considerado. 4. Tendo j visto a ptica do produto, importa olhar agora as perspectivas da despesa e da receita. Comecemos pelas despesas, trata-se de medir o fluxo de bens e servios, procurando-o porta de casa dos seus utilizadores. A Despesa Nacional (DN) reporta-se aquisio de bens e servios e vai exigir a separao por tipo de utilizao - consumo (C), investimento (I) e despesa do Estado (G). Esta despesa do Estado envolve quer o consumo quer o investimento, sendo autonomizada em razo do facto de estarmos perante o mais relevante e influente dos sujeitos econmicos. A Despesa Nacional ser, assim, igual soma de C + I + G. No entanto, as economias no so fechadas, antes se relacionando permanentemente com o Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 44 exterior, como vimos aquando da anlise do circuito econmico. Realizam-se, por isso, importaes e exportaes de bens e servios com o estrangeiro. Devemos, desse modo, somar as Exportaes (E) e diminuir as Importaes (I) - uma vez que se trata de uma parte do nosso consumo e do nosso investimento que no foi produzido por ns. Deste modo, a frmula de clculo, para uma economia de fronteiras abertas : DN = C + I + G + E - I. A Despesa Nacional corresponde, assim, ao valor monetrio da soma das despesas efectuadas em relao a bens finais pelo conjunto dos agentes econmicos, durante um perodo considerado. H outra forma de medir o fluxo de criao de riqueza. Referimo-nos aos rendimentos e considerao do mercado de factores de produo. A vamos medir o que recebem os titulares dos factores de produo. O Rendimento Nacional (RN) envolve, assim, vrios tipos de pagamentos, conforme o factor remunerado - salrios para o trabalho (Sa), rendas para os factores naturais (Re), juros para o capital (J) e lucros como remanescente das diversas remuneraes (L). Deste modo, a medio far-se- atravs da frmula: RN = Sa + Re + J + L. O Rendimento Nacional refere-se, pois, ao valor monetrio do conjunto das retribuies ou ganhos, provenientes quer da actividade econmica quer da aplicao de determinados bens ou valores, durante um perodo considerado. Se falmos acima do produto per capita, devemos tambm referir o rendimento disponvel. Trata-se da parcela do rendimento que pode ser utilizada pelos sujeitos econmicos - o que fica para as pessoas, para consumirem ou pouparem, depois de pagarem os impostos e depois de feitos todos os ajustamentos referentes aos lucros no distribudos e s transferncias e subsdios de que beneficiem Refira-se, portanto, que o produto, a despesa e o rendimento so conceitos diferentes, mas reportam-se medio de uma mesma realidade, estando em causa Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 45 valores idnticos. Estamos, em todos os casos, perante a viso agregada da capacidade criadora da economia. No entanto, cabe perguntar como se insere entre estes diversos conceitos o bem- estar. Deve ficar claro que no que acabmos de analisar, relativamente ao produto, ao rendimento e despesa, est em causa a actividade e no o bem-estar. So conhecidos os exemplos que confirmam esta concluso. Suponhamos um engarrafamento de trnsito no centro de uma cidade em hora de ponta. O fenmeno vai causar inmeras perturbaes (exterioridades negativas, como a poluio), no entanto se considerarmos apenas o efeito directo do engarrafamento no consumo adicional de gasolina e na reparao dos automveis que sofreram de sobreaquecimento nos motores, o certo que o produto cresceu em virtude desse facto Os Professores William Nordhaus (1941) e James Tobin (1918-2002), cientes de que seria necessrio ter em considerao, alm da actividade desenvolvida, o bem-estar adicional obtido pelos sujeitos econmicos, chegaram, porm, ao conceito de Bem- Estar Econmico Lquido (BEEL), atravs do qual introduzem ajustamentos no valor do produto, da despesa e do rendimento, a fim de que se possa saber em que medida o crescimento se repercute positivamente na qualidade de vida das pessoas. Seria, assim, necessrio considerar o valor dos tempos livres e dos servios das donas de casa e subtrair os custos da poluio, os inconvenientes das urbanizaes modernas. Em resultado deste ajustamento, chegaram concluso que a evoluo do produto mais rpida do que a do bem-estar. 5. Continuando na anlise da contabilidade nacional, temos de distinguir os conceitos de Produto Nacional Bruto (PNB) e de Produto Nacional Lquido (PNL). No caso do PNB esto includos os investimentos correspondentes s amortizaes (A), isto , como sabemos, a parte do investimento orientada para a reposio dos equipamentos utilizados, valor que deve, assim, ser abatida para se chegar ao produto nacional lquido. Tem-se, deste modo, em considerao a depreciao ou a Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 46 reposio, indispensvel na actividade empresarial. Assim: PNB = PNL + A. Ou de outro modo: PNL = PNB - A. Em resumo, recapitulemos qual a relao entre os diversos conceitos da contabilidade nacional: (a) o PNB pm - Produto Nacional Bruto a preos de mercado corresponde soma do Consumo, do Investimento Bruto e dos Gastos do Estado e, portanto, ao conceito de Despesa Nacional; (b) o PIB pm Produto Interno Bruto a preos de mercado corresponde ao PNB pm mais as Exportaes, menos as Importaes (PIBpm = PNBpm + E I). (c) o PNL pm - Produto Nacional Lquido a preos de mercado corresponde soma do Consumo, do Investimento Lquido e dos Gastos do Estado; (d) o PNL cf - Produto Nacional Lquido a custo de factores corresponde soma dos Salrios, das Rendas, dos Juros e dos Lucros, a que se somam os Impostos Indirectos; (e) o RN - Rendimento Nacional o PNL a custo de factores ao qual se retiram os impostos indirectos; (f) o Rendimento Disponvel alcana-se subtraindo os impostos directos ao Rendimento Nacional. Olhando a despesa, verificamos que esta inclui duas componentes fundamentais - o consumo e o investimento. Como j dissemos, estas duas componentes tambm esto inseridas nas despesas do Estado. No entanto, agora apenas nos interessa referir a complementaridade entre os dois elementos. No fundo, os sujeitos econmicos, considerando o fluxo dos bens e servios, vo orientar os recursos disponveis ora para a satisfao imediata de necessidades, ora para os factores que permitem criar outros bens e servios. Na ptica da despesa os sujeitos econmicos ou vo consumir ou vo contribuir para a reproduo da riqueza, atravs do investimento. E, recordando o multiplicador de investimento, melhor podemos Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 47 compreender a importncia do investimento reprodutivo da criao de rendimentos adicionais. Para os clssicos, eram as poupanas das famlias que fixavam a quantidade de bens de capital, por influncia da taxa de juro em vigor. Na moderna cincia econmica, depois de J.M. Keynes, so os investimentos que determinam as poupanas, e no o inverso. A taxa de juro - centro das reflexes de K. Wicksell - o elemento essencial para a capitalizao. Quanto maior for a taxa de juro menor ser o valor de um bem de capital. assim indispensvel encontrar uma taxa de juro que iguale o valor do acrscimo de bens de capital ao seu custo - a isto chamou Keynes a eficcia marginal do capital. Nessa lgica, os empresrios comprariam bens de capital se a eficincia marginal respectiva fosse maior do que a taxa de juro pela qual vem remunerados os seus emprstimos. Recordando o que j estudmos, a taxa de juro no determinada pela oferta e procura das poupanas (havendo identidade entre o Investimento e a Poupana), mas pela preferncia pela liquidez e pela quantidade de moeda disponvel. , pois, a quantidade de moeda que influencia os investimentos - sendo a taxa de juro influenciada pela preferncia pela liquidez. 6. A contabilidade oramental faz-se de duas formas: a ptica da contabilidade pblica (ou de caixa cash) e a ptica da contabilidade nacional (ou de compromisso ou accrual). Na passagem de um para outro dos sistemas registam-se os fluxos com base nas operaes, isto , quando o valor econmico criado, transformado ou extinto ou quando se criam, modificam ou extinguem os direitos e obrigaes. Assim, a operao na ptica de contabilidade pblica registada aquando o acto de produo e no quando paga pelo comprador. No caso da venda de um activo esta registada quando o activo muda de mos e no quando efectuado o pagamento correspondente. Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 48 Assim, os ajustamentos a fazer contabilidade pblica centra-se em trs reas fundamentais: (a) Ajustamento aos impostos e contribuies descontando-se s liquidaes de impostos ou que for considerado incobrvel; (b) Ajustamento aos juros recebidos e pagos, sendo o registo feito no perodo contabilstico em que se vencem, e no no momento do pagamento ou do recebimento; (c) outros ajustamentos, destacando-se entre outros o saldo do Servio Nacional de Sade, uma vez que existem tradicionalmente despesas que dizem respeito a um determinado exerccio e s so pagas no exerccio seguinte (dvida rolante) e que no tm expresso no saldo oramental na ptica da contabilidade pblica mas que so considerados no saldo oramental na ptica da contabilidade nacional. Para efeitos de reporte Unio Europeia da situao do dfice oramental do Sector Pblico Administrativo o critrio utilizado da Contabilidade Nacional, segundo o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC-95), pelo que se torna indispensvel proceder aos ajustamentos referidos. 7. No esquecer, porm, o Protocolo relativo ao procedimento aplicvel em caso de dfice excessivo anexo ao Tratado da Unio Europeia (Maastricht, 1992). Assim, precisa o Manual do SEC 95 sobre o dfice e a dvida das Administraes Pblicas que para os fins do procedimento aplicvel em caso de dfice excessivo na Unio Econmica e Monetria, assim como para o pacto de estabilidade e crescimento, o protocolo anexo ao Tratado da Unio Europeia (Maastricht, 1992) fornece uma definio completa de dvida pblica. Assim entende-se por dvida o valor nominal global bruto, existente no final do exerccio, e consolidada pelos diferentes sectores do Governo em geral. Esta definio completada pela reviso do Regulamento n. 3605/93 do Conselho (ver no anexo VI), que especifica as componentes da dvida pblica, por referncia s definies dos passivos financeiros no SEC 95, em que se clarifica: Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 49 a) Quanto ao valor nominal - equivalente ao valor facial dos passivos. Assim, igual ao montante (contratualmente acordado) que as administraes pblicas tero de reembolsar aos credores no vencimento. Em princpio, os juros vencidos sobre um passivo no so levados em conta na valorizao do mesmo. Deve, contudo, precisar-se, entre outras questes: (1) que os derivados financeiros no so includos na dvida pblica, uma vez que no h qualquer valor nominal idntico ao dos outros instrumentos de dvida; (2) na base da especializao econmica, os juros so registados quando se vencem. Assim, quer sejam ou no efectivamente pagos, os juros vencidos afectam a capacidade/necessidade lquida de financiamento. Por seu lado, no conceito de dvida pblica constante do Protocolo dos Dfices Excessivos (pelo valor nominal, no incluindo juros vencidos), pode divergir, quanto a determinados aspectos, porquanto, a ttulo exemplificativo, os juros devidos mas no pagos devem ser registados em outros crditos (F.79), enquanto no forem pagos (SEC 95, ponto 5.131) e os juros de mora em Outros dbitos no so tidos em conta na dvida pblica. Recorde-se ainda que, por razes prticas de medio, os outros dbitos (AF.7, incluindo crditos comerciais) no so actualmente levados em conta na dvida pblica e que a dvida pblica tem de ser consolidada: os passivos cujos activos financeiros correspondentes so detidos pelos subsectores das administraes pblicas tm de ser eliminados do clculo. b) Quanto ao valor da dvida em moeda estrangeira Os passivos expressos em moedas estrangeiras devem ser convertidos na moeda nacional taxa de cmbio representativa do mercado em vigor no ltimo dia til de cada ano. Contudo, a reviso do Regulamento n. 3605/93 do Conselho introduz uma excepo para os passivos em que o risco cambial coberto ou modificado atravs de acordos contratuais. Estes passivos sero convertidos em moeda nacional taxa acordada nesses contratos. Esta taxa resulta dos montantes das moedas trocadas. Isto aplica-se igualmente a acordos envolvendo taxas de cmbio entre moedas estrangeiras (ver captulo V.2). Contudo, os acordos de swap no tm impacto no nvel da dvida expressa em moeda nacional (ver captulo V.2).
Assim, podemos resumir, no seguinte quadro, as diferenas apontadas em termos de noo de dvida pblica:
Conceito de dvida pblica Ordenamento interno Ordenamento comunitrio Activos + Passivos FSA e Segurana Social SEC95 Passivos SI (desde que se adicione os encargos correntes da dvida pblica - juros) Procedimento relativo aos Dfices Excessivos
Desta forma, o saldo da dvida pblica: a) No ordenamento interno, varia consoante a aplicao dos artigos 23., 25. e 28., da presente lei, como veremos frente, nas anotaes respectivas; b) No SEC95 igual soma dos numerrio e depsitos (AF.2) aos ttulos excepto aces (AF.3), aos emprstimos (AF.4), s aces e participaes (AF.5), s provises tcnicas de seguros (AF.6), ou seja, Saldo da dvida (no final do ano N) = AF.2 + AF.3 (incluindo AF.34) + AF.4+AF.7 + AF.5 + AF.6; c) No procedimento relativo aos dfices excessivos igual soma dos passivos do sector das administraes pblicas (S.13) nas categorias seguintes: numerrio e depsitos (AF.2), ttulos excepto aces (AF.3), excluindo derivados financeiros (AF.34), e emprstimos (AF.4), ou seja, Saldo da dvida (no final do ano N) = AF.2+ AF.3 (excluindo AF.34)+ AF.4. Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 50 Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 51
8. A aplicabilidade da lei de estabilidade aos vrios oramentos do Sector Pblico Administrativo reala aquilo que a prtica administrativa chama de regras oramentais de tipo numrico. Refira-se, a este propsito, que no relatrio Public Finances in EMU de 2006, a Comisso Europeia levou a cabo, em articulao com os Estados membros, um levantamento exaustivo das regras oramentais de tipo numrico existentes nos diversos pases. No caso portugus foram identificadas duas, ambas incidindo sobre saldos oramentais: a) uma relativa s autarquias locais, e b) outra aos fundos e servios autnomos. Contudo, as novas leis financeiras aplicveis Administrao Regional e Local, recentemente aprovadas pela Assembleia da Repblica, vieram modificar a natureza da regra aplicvel aos municpios (instituindo uma regra de dvida, e no de saldo) e criar uma nova regra de saldo oramental incidindo sobre as Regies Autnomas 9. Assim, em matria de regras oramentais de tipo numrico, temos: (A) Regra de saldo oramental para as Regies Autnomas A nova LFRA determina a fixao anual pela Lei do Oramento do Estado, com base em conceitos compatveis com a contabilidade nacional, de limites mximos ao endividamento das Regies Autnomas, os quais devero impedir que o servio da dvida (juros e amortizaes) ultrapasse 25% das receitas correntes do ano anterior (com excluso das transferncias e comparticipaes do Estado). O Oramento do Estado para 2007 concretizou esses limites atravs da proibio de aumento do endividamento lquido de cada regio, definido como diferena entre a soma dos passivos financeiros (qualquer que seja a sua forma) e a soma dos activos financeiros. Esta concretizao, mais estrita do que a decorrente do tecto ao servio da dvida acima referido e vindo na linha de concretizaes semelhantes em oramentos anteriores, configura uma regra de saldo oramental mais Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 52 especificamente, e em termos de contabilidade nacional, uma regra de oramento equilibrado. Apesar de a fixao de limites anuais ao endividamento por remisso para o Oramento do Estado j se encontrar contemplada na LFRA anterior (Lei n. 13/98, de 24 de Fevereiro), a nova Lei introduz ou refora elementos conducentes a um cumprimento sistemtico daqueles limites. Assim, so aperfeioados os mecanismos de acompanhamento e controlo, consagrando na prpria LFRA deveres de informao e sanes pelo seu incumprimento at agora apenas inscritas em legislao oramental de horizonte anual, e co-responsabilizando os servios regionais de estatstica pelo apuramento do saldo e da dvida regionais. So tambm confirmadas, face Lei de Enquadramento Oramental, sanes predefinidas em caso de violao dos limites de endividamento consubstanciadas numa reduo nas transferncias do Estado, no ano subsequente ao incumprimento, de montante igual ao excesso de endividamento verificado. A disciplina decorrente de regras de saldo oramental aplicveis ARL em geral favorecida pela transparncia que rodeia as receitas daquele subsector, bem como pela plena responsabilizao do mesmo relativamente dvida que emite. Ambas as vertentes se encontram acauteladas na nova LFRA. Para alm de aprofundar o princpio de atribuio s regies das receitas fiscais nelas geradas, a Lei introduz limites ao crescimento das transferncias do Estado para as Regies (conducentes a uma gradual reduo do respectivo peso face ao PIB), e prev uma diminuio dos montantes transferidos a ttulo de Fundo de Coeso medida que as Regies convirjam para o PIB per capita mdio do pas. A nova Lei estabelece ainda o princpio geral de que os emprstimos a emitir pelas Regies no podem beneficiar de garantia pessoal do Estado. Por conseguinte, as taxas de juro a praticar reflectiro de forma mais clara a avaliao de risco levada a cabo pelos mercados financeiros, o que constitui um incentivo adicional disciplina e solvncia das contas pblicas regionais. Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 53 (B) Regra de dvida para os municpios A nova LFL estabelece um limite de endividamento aplicvel individualmente a cada municpio. Este limite recai sobre o conceito de endividamento lquido municipal (definido em termos compatveis com o SEC95 e correspondente diferena entre a soma dos passivos qualquer que seja a sua forma e a soma dos activos), que no poder exceder, no final de cada ano, 125% das receitas municipais relativas ao ano anterior. De forma complementar, so ainda definidos limites, tambm em percentagem das receitas, para os emprstimos a curto prazo e aberturas de crdito, e para os emprstimos a mdio e longo prazo. A nova Lei introduz assim, na terminologia das regras oramentais de tipo numrico, uma regra de dvida. Desde 2003, que os sucessivos Oramentos do Estado vinham instituindo um princpio anual de no aumento do endividamento lquido do conjunto dos municpios, classificvel como uma regra de saldo oramental, e que agora substitudo por uma regra de dvida aplicada municpio a municpio. As razes desta mudana prendem-se com os objectivos de maior responsabilizao individualizada das autarquias e de incentivo programao plurianual de actividades e investimentos. Por exemplo, torna-se mais compensador para um dado municpio constituir poupanas ao longo de vrios anos (i.e., registar saldos positivos), na medida em que as poder depois utilizar na realizao de projectos vultuosos (registando, ento, um saldo negativo) sem se sujeitar, como at agora, a um rateio da capacidade de endividamento. Apesar de no ser possvel prever de forma exacta, com base na nova regra, o comportamento do saldo oramental do conjunto das autarquias, expectvel, j no curto prazo, um reforo da disciplina oramental, uma vez que cerca de um tero dos municpios apresenta actualmente um endividamento superior ao permitido, estando por isso sujeito a objectivos quantificados de reduo da dvida (adiante explicitados), ou seja, a registar excedentes oramentais. A exemplo da LFRA, tambm a nova LFL contm numerosas disposies que favorecem o acompanhamento e o cumprimento efectivo da regra oramental Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 54 instituda. Para municpios que excedam o limite de endividamento, institudo um princpio geral de reduo em cada ano subsequente de pelo menos 10% do endividamento em excesso. So definidas sanes pr-definidas em caso de ultrapassagem dos limites, consistindo numa reduo de igual montante, no ano seguinte, das transferncias do subsector Estado para o municpio em causa. exigida a prestao atempada e rigorosa de informao financeira por parte das autarquias, inscrevendo na prpria LFL deveres de informao e sanes pelo seu incumprimento at agora apenas prescritas em legislao oramental de horizonte anual. Por ltimo, h a assinalar o reforo da responsabilizao e da disciplina oramentais atravs das disposies referentes margem de escolha de uma maior ou menor participao dos municpios no IRS pago pelos respectivos muncipes e atravs do princpio geral de proibio da assuno de compromissos de municpios e freguesias pelo Estado. (C) Regra de saldo oramental para os Fundos e Servios Autnomos A Lei de Enquadramento Oramental de 2001 (Lei n. 91/2001, de 20 de Agosto) definiu, no artigo 22., que o oramento de cada servio ou fundo autnomo deve apresentar um saldo nulo ou positivo, instituindo desta forma uma regra de saldo oramental aplicvel aos Fundos e Servios Autnomos (FSA, um subsector da Administrao Central) que no tem registado alteraes significativas desde ento. Apesar de a regra ser definida em termos de contabilidade pblica, existe uma aproximao ao conceito de saldo oramental em contas nacionais, na medida em que no so consideradas as receitas e despesas relativas a activos e passivos financeiros, nem os saldos da gerncia anterior. Na generalidade dos FSA a regra de saldo nulo ou positivo tem-se revelado fomentadora da disciplina oramental, e o conjunto do subsector tem vindo a registar, em anos recentes, saldos positivos em contas nacionais. Assinale-se, neste mbito, que a prpria utilizao de saldos de gerncia (i.e., grosso modo, poupanas de anos anteriores) para custear despesas em geral vedada, exigindo uma Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 55 autorizao expressa do Ministro das Finanas. Tambm neste subsector o acompanhamento da execuo oramental tem vindo a ser aperfeioado por exemplo, todos os FSA devem apresentar mensalmente informao sobre a respectiva execuo oramental, num prazo de apenas 15 dias subsequentes ao ms em causa. Em sntese, tem feito parte da estratgia de consolidao oramental do Governo portugus uma ateno redobrada melhoria do enquadramento institucional da poltica financeira do Estado. Na vertente das regras oramentais de tipo numrico, esse esforo tem-se traduzido num progressivo alargamento do universo das finanas pblicas abrangido por essas regras e, sobretudo, na introduo de disposies e mecanismos visando garantir um grau elevado de cumprimento efectivo seja atravs de um melhor e mais atempado acompanhamento da execuo oramental das entidades envolvidas, seja pela existncia de sanes a aplicar automaticamente em situaes de incumprimento. A tnica acima colocada na melhoria da informao e no cumprimento efectivo est em total consonncia com as concluses do Conselho ECOFIN do passado ms de Outubro sobre regras e instituies oramentais. Tambm consonantes com essas concluses so, quer os trabalhos preparatrios da oramentao por programas, propiciadora de um quadro de referncia de mdio prazo para a despesa pblica, quer a existncia de um compromisso poltico claro e inequvoco de consolidao e reforma das finanas pblicas portuguesas.
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 56 II O Oramento: contedo e estrutura
1. O oramento traduz-se na previso das receitas e despesas para um perodo anual. A previso das receitas e despesas est dividida em trs partes: a dos servios integrados, a dos servios e fundos autnomos e a segurana social (v. anotao ao artigo 2.). 2. O que distingue a apresentao formal das receitas (contabilstica) da apresentao substancial das receitas e das despesas so os critrios j enunciados quanto ao equilbrio oramental: (1) o critrio do activo patrimonial do Estado o oramento corrente e o oramento de capital; (2) o critrio clssico receitas normais (patrimoniais e tributrias) e no normais (creditcias); (3) o critrio do activo de tesouraria receitas efectivas e no efectivas alterao do patrimnio de tesouraria - ex: pagamento de impostos receita efectiva / contraco de emprstimos receita no efectiva porque implica uma inscrio nas despesas como amortizao de emprstimos (+ juros encargos correntes da dvida pblica); o critrio do oramento ordinrio receitas ordinrias e extraordinrias (repetio qualitativa das receitas nos vrios oramentos). 3. As receitas e as despesas podem ser positivas e negativas, e podem apresentar vrias formas de enunciao: (1) enunciao estimativa apresentao meramente indicativa; (2) enunciao limitativa apresentao de montantes que no podem ser ultrapassados; (3) enunciao provisional montantes que podem ser reforados por crditos suplementares (ver art. 8/5 despesas no previsveis e inadiveis); (4) enunciao optativa e (5) crditos bloqueados, que podem ser afectos consoante a conjuntura econmica. Quanto ao grau de tipicidade, as receitas apenas tero que ser apresentadas quanto sua natureza, enquanto que as despesas tero que ser enunciadas quanto ao seu montante. No primeiro caso, falamos em tipicidade qualitativa das receitas, enquanto que no segundo caso, reportamo-nos tipicidade quantitativa das Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 57 despesas. O que distingue a tipicidade qualitativa da quantitativa o grau de enunciao oramental a tipicidade qualitativa encerra a enunciao meramente estimativa, a tipicidade quantitativa encerra a enunciao limitativa, provisional ou optativa. O oramento das receitas apenas encerra a tipicidade qualitativa (39/3 da LEO) o problema que se coloca relativamente ao endividamento: os passivos financeiros so inscritos de forma bruta, enquanto que o limite do endividamento feito de forma lquida neste caso o aumento dos passivos financeiros no aumenta o endividamento lquido. As receitas negativas so inscritas em mapa prprio o mapa XXI e no so vinculativas. Distino das receitas positivas (inscritas no mapa I (servios integrados), V, VI (servios e fundos autnomos), X (Segurana Social) , XIII (Subsistemas) 8/1) e receitas negativas (inscritas no mapa XXI 8/4). 4. A subordinao LEO no a nica vinculao jurdica a que a Lei do Oramento do Estado est sujeita. Esta apenas uma das leis que se lhe impem ao lado da Lei das Grandes Opes do Plano e das leis que impem obrigaes ao Estado (artigos 105., n. 2 da Constituio e 16. e 17. da LEO). Por isso se diz que a Lei do Oramento do Estado uma lei vinculada. 5. Se quanto s leis que impem obrigaes ao Estado no h dvida de que estas devem ser encaradas como leis de valor reforado segundo o critrio da parametricidade geral, j quanto Lei das Grandes Opes do Plano de apontar a existncia de algumas divergncias. Se por um lado h Autores que militam a favor da qualificao da Lei das Grandes Opes do Plano como lei de valor reforado, outros h que defendem que a evoluo da Constituio tem apontado para uma atenuao crescente e consequente reduo de intensidade ou mesmo perda deste reforo de valor. 6. Pela nossa parte, propendemos para uma opo intermdia. Por um lado, reconhecemos que a utilizao da expresso o Oramento elaborado de harmonia com as grandes opes em matria de planeamento pelo artigo 105., n. 2, da Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 58 Constituio sugere a supremacia da Lei das Grandes Opes do Plano sobre o Oramento do Estado equivalente ao reconhecimento de uma fora passiva primeira. Por outro, conhecendo as alteraes introduzidas na Constituio e o sentido dos actuais artigos 90. e ss., parece-nos que essa supremacia no pode ser tomada em sentido to rigoroso quanto a imposta pelo artigo 106., n. 1 da Constituio. Como ensinam JORGE MIRANDA, SOUSA FRANCO, GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS e BLANCO DE MORAIS, as revises constitucionais, primeiro, a de 1982, depois, a de 1989 (apontando para um mero sistema flexvel de planos mltiplos, como mero instrumento racionalizador de interveno do Estado e das polticas econmicas) e, por fim, a de 1997, foram esvaziando a obrigatoriedade dos planos, afirmando a tendncia de desagregao do planeamento e de atenuao dos seus vnculos jurdicos sobre o Oramento de Estado. Sendo assim, do artigo 105., n. 2, no deve retirar-se o reconhecimento de que a Lei das Grandes Opes do Plano uma lei de valor reforado em sentido prprio. Do mesmo deve, ento, retirar-se apenas um dever de subordinao s orientaes polticas e s grandes linhas definidas nesta mesma lei. Como diz JORGE MIRANDA mais do que subordinao haver aqui coordenao ou harmonizao. Ou seja, do mesmo preceito deve extrair-se como defende BLANCO DE MORAIS a parametricidade directiva da Lei das GOP [Grandes Opes do Plano], como poder estruturante de intensidade mnima em relao Lei do OE [Oramento do Estado], que se traduz, em concreto, num imperativo de subordinao da Lei do Oramento do Estado apenas s linhas orientadores ou s directrizes normativas contidas na Lei das Grandes Opes do Plano. Nada mais. 7. Assim sendo, caso o Oramento contrarie de forma evidente estas mesmas linhas orientadoras, deve declarar-se, primeiro, a ilegalidade da lei que o aprova, por contradio com a Lei das Grandes Opes do Plano e, por fim, a inconstitucionalidade indirecta desse mesmo Oramento por violao do imperativo Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 59 de harmonia, constante do artigo 105., n. 2 da Constituio. Quanto s demais matrias que possam estar contidas na Lei das Grandes Opes do Plano, elas no vinculam o legislador oramental. Por um lado, porque utilizando as palavras de SOUSA FRANCO seria difcil conceber, quanto essncia de ambas (...) contradio jurdica, mas apenas, quando muito, diferentes lgicas poltico- econmicas. Enquanto a Lei das Grandes Opes do Plano qualitativa a do Oramento quantitativa. E por outro, porque a afirmao do oposto, entraria em contradio com o sentido geral das revises constitucionais operadas e com o costume que tem vindo a afirmar-se na ordem constitucional neste mesmo sentido. 8. J o artigo 17. da LEO consagra o modelo de vinculao em cascata a que a lei do oramento est sujeita, em quatro patamares distintos: (1) Convergncia e Estabilidade da UE; (2) Plano; (3) Programao financeira; (4) Oramento. 9. Tendo j sido analisada a natureza jurdica do Plano e o respectivo processo oramental, h que apurar o grau de vinculao quanto s outras fontes enunciadas neste artigo: (1) lei, (2) contrato e (3) obrigaes decorrentes do Tratado da Unio Europeia. Em qualquer das situaes h uma vinculao do Oramento e no apenas da proposta de lei, como resultava do regime anterior (art. 9 da LEO91). 10. A lei e o contrato abrangem, mais concretamente as outras fontes de obrigaes, a saber: lei, contrato, actos administrativos, sentenas judiciais, e outros factos geradores de obrigaes de despesa. Por qualquer das formas, a remisso para as referidas fontes evidencia o reconhecimento da existncia de despesas obrigatrias. 11. Quanto ao conhecimento das obrigaes decorrentes do Tratado da Unio Europeia: na verdade, irrelevante saber quem deve aprovar os planos de convergncia e de estabilidade, porquanto o modelo constitucional portugus no prev a interveno do parlamento nos assuntos comunitrios em matrias que no sejam da reserva da sua competncia legislativa (artigo 161., alnea n) da CRP). A saber, os Planos de Convergncia e de Estabilidade so um mero documento Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 60 administrativo ou poltico a LOE no est assim subordinada a um parmetro que no tem estatuto jurdico definido: (1) os indicadores de convergncia no se reportam apenas a agregados oramentais; (2) os agregados so definidos em termos de contabilidade nacional e no contabilidade pblica; (3) respeitam a todo o sector pblico administrativo e no apenas Administrao Central do Estado. A nosso ver, a melhor soluo passaria por uma lei de programao financeira plurianual (34, n. 1, alnea b) da LEO). A lei de programao plurianual seria um mero documento administrativo, se bem que seria vantajoso conferir o estatuto de lei, na maior parte dos oramentos, que autovincularia as Administraes, de duas formas alternativas: (1) de acordo com uma perspectiva rgida programao financeira para eliminao gradual do dfice at uma determinada data (modelo francs) ou (2) de acordo com uma perspectiva deslizante (entre 3 a 5 anos) por exemplo estabelecendo-se todos os anos para os prximos 4 anos (em cada ano h um ano novo que entra e outro que sai da anlise) modelo norte-americano, italiana, sueco, dinamarqus. 12. O mbito espacial da referida lei resultaria da diviso dos nveis de execuo em central, regional e local e evidenciar-se-ia temporalmente quanto ao grau de vinculao depende de serem aprovadas como lei as perspectivas, mas seria de aplicar apenas relativamente ao ano 1 e deveria respeitar apenas a alguns agregados de despesas/endividamento com possibilidade de reviso no Ordenamento portugus a programao no vincula, mas faria sentido aproxim-lo do modelo italiano (do oramento trienal dezlizante) ou do modelo anglo-saxnico minuciosa programao plurianual das despesas pblicas de todos os sectores da Adminitrao Central. Nos restantes anos a enunciao seria meramente estimativa. 13. A programao um dos instrumentos que deve articular-se com outros no modelo de vinculao em cascata previsto na LEO (v. anotao ao artigo 17.): o Oramento do Estado est vinculado programao financeira plurianual que, por sua vez, deve respeitar as grandes opes polticas espelhadas no Plano (em Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 61 coerncia com o dissmos no artigo 14., entendemos que o respeito pelo Plano se cinge s linhas orientadores ou s directrizes normativas contidas na Lei das Grandes Opes do Plano), o qual, por sua vez, est subordinado s obrigaes de convergncia e estabilidade impostas pela UE. 14. Podemos concretizar a programao financeira plurianual em vrios planos, a saber: (a) mbito subjectivo: a programao plurianual aplica-se apenas s entidades abrangidas pelo Oramento do Estado, sendo obrigatria em relao s despesas de investimento de todos os oramentos do Oramento do Estado, exceptuadas as relativas a passivos financeiros (artigo 18., n. 3, alnea a)); s despesas de investimento co-financiadas por fundos comunitrios (artigo 18., n. 3, alnea b)); s despesas correspondentes s leis de programao militar ou quaisquer outras despesas de programao (artigo 18., n. 3, alnea c)). Quanto s demais despesas no previstas no n. 3, entende-se que podem ser facultativamente objecto de programas oramentais (isto, alis, parece ser o que se retira dos artigos 8., n. 3, e 18., n.s 1 e 2 da LEO). (b) Durao a durao dos programas no est definida pela LEO. O que significa que esta ter de ser definida pelo decisor oramental, sendo que os programas tm tido uma durao de 3 a 5 anos (o ano inicial corresponde ao ano econmico a que corresponde o oramento, depois contam-se alm desse mais os dois seguintes, juntando-se-lhes a rubrica anos seguintes). A anlise dos mapas oramentais dos ltimos anos, leva-nos a pensar que a programao plurianual obedece ao uso da tcnica da programao deslizante, na medida em que no definido um horizonte temporal rgido ou fechado e em que em cada ano se estabelece uma programao para anos seguintes, sendo que em cada ano, h um que sai do horizonte e outro que entra. (c) Fora jurdica o programa vinculativo no ano oramental respectivo e indicativo para os restantes. Note-se, porm, que, mesmo quando a lei prev a Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 62 existncia de mapas plurianuais, as verbas neles includas devem ser inscritas no OE de cada ano, sob pena de no poderem ser realizadas por falta de cabimento oramental 106., n.1, da CRP.
15. A Lei do Oramento do Estado composta por duas partes articulado (contendo, entre outras matrias, aprovao do Oramento, normas relativas a execuo oramental, cativao de verbas, endividamento lquido, dvida pblica fundada, montantes suplementares de acrscimo de endividamento lquido, garantias pessoais, limites mximos de emprstimos a conceder a longo prazo, limite mximo das antecipaes, limites mximos no financiamento privado, actos isentos de fiscalizao prvia do Tribunal de Contas) e mapas oramentais (22 mapas sendo 10 mapas de base, que so vinculativos, contando com um regime prprio de alteraes e os restantes derivados, que no so vinculativos e no tm um regime prprio para as alteraes).
16. Uma vez que a Constituio passou a consagrar em 1982 uma soluo monista parlamentar quanto aprovao do Oramento, o artigo 31. da LEO define, de um modo sucinto, que as normas constantes da proposta de lei sero as da aprovao dos mapas oramentais, as necessrias a orientar a execuo oramental, bem como a indicao de fontes de financiamento do dfice, a discriminao das condies de recurso ao crdito, a indicao do destino a dar a eventuais excedentes - alm de outras medidas que se revelem necessrias. 17. O n. 2 do artigo 31. da LEO probe os cavaleiros oramentais, se bem que de forma incipiente. No h pas que o poder legislativo no tenha aproveitado a votao para fazer passar medidas legislativas estranhas ao mesmo.Falamos, nesse sentido, em disposies parasitrias ou cavaleiros oramentais. Constituem cavaleiros oramentais todas as disposies, inseridas no oramento, no financeiras e todas disposies financeiras de carcter permanente, ou seja, que tenham uma Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 63 vigncia superior ao perodo oramental, que no nosso ordenamento o ano, de acordo com o artigo 4.. Os cavaleiros oramentais levantam o problema da adequada classificao das leis. Rigorosamente, uma das formas de combater os cavaleiros resolver-se-ia pelo mero recurso aos artigos 16. e 17., se os mesmos clarificassem, de forma mais ampla e desconcentrada das despeas obrigatrias, que os oramentos deviam operar pelo estrito respeito pelas leis preexistentes. Estes artigos, bem como a presente disposio representam, de forma difusa, aquilo que corporizava em 1900 a proposta de Berthelot, apresentada Cmara francesa, segundo a qual no se podiam aumentar na lei de receita e despesa os vencimentos dos funcionrios; no se podiam reorganizar os servios pblicos; e tinha de se proceder em harmonia com as leis preexistentes. A lei de 9 de Setembro de 1908 estabeleceu este princpio, que ainda hoje recebido nas vrias disposies invocadas.
II A Os outros documentos para alm do Oramento: As Grandes Opes do Plano, o Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) e a orientao da poltica oramental 1. As Grandes Opes do Plano para inserem-se na estratgia de desenvolvimento econmico e social do Pas definida no Programa dos governos constitucionais no Plano de Estabilidade e Crescimento (PEC) nos demais planos de reforma assumidos conjunturalmente. 2. A apresentao das Grandes Opes do Plano resultam de um imperativo constitucional. Mais recentemente, tem-se entendido que o Plano ter natureza plurianual, fazendo coincidir a sua vigncia com a durao de uma legislatura de quatro anos. Desta forma, o n. 3 encerraria apenas uma obrigao anual de proceder actualizao dos planos plurianuais apresentados no primeiro ano de legislatura. Pensamos que esta a viso acertada, no obstante a disposio invocada. Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 64 3. Por outro lado, e como j se disse atrs, no artigo 15., o plano, no quadro constitucional actual deve ser entendido com um enfoque especial no desempenho, na capacidade de responder pelas contas, em detrimento da legalidade. Da a necessidade de distinguir a mera planificao (prpria de economias socialistas) do planeamento, mais amplo, e actualmente reconduzvel denominada accountability. 4. O relatrio de orientao da poltica oramental, que vem dar cumprimento ao estipulado no n. 3 do destina-se a apoiar a discusso na Assembleia da Repblica, a ocorrer em Maio de cada ano, sobre a orientao da poltica oramental. O principal valor acrescentado deste documento , porventura, a anlise da execuo oramental, no curto prazo, isto , do ano transacto, como parte do processo de consolidao das contas pblicas no contexto da Unio Europeia, dado que vez que as perspectivas de mdio prazo so definidas periodicamente na actualizao do Programa de Estabilidade e Crescimento, no final de Dezembro de cada ano. Quer isto significar que h uma zona de sobreposio entre a alnea f) do n. 3 e o artigo 61., a necessitar de articulao administrativa, enquanto no for clarificada a separao temtica. 5. Ponderado este elemento restritivo, a estrutura do relatrio da orientao da poltica oramental, tem-se concentrado, especialmente em trs partes: (1) a situao oramental portuguesa no contexto da Unio Europeia (alneas a) e b) do n. 3); (2) evoluo macroeconmica recente e perspectivas (alnea c) do n. 3); (3) finanas pblicas nacionais (alneas d), e) e f) do n. 3). 6. A anlise da situao oramental portuguesa no contexto da Unio Europeia passa, fundamentalmente, pela apresentao dos valores comparados dos dfices globais e dos dfices estruturais nos pases da rea do euro com Procedimento de Dfices Excessivos em curso, caso isso acontea. A distino entre os chamados dfices globais e estruturais, est no facto de este ltimo ser ajustado ao ciclo econmico, excluindo todas as medidas extraordinrias. Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 65 7. As projeces macroeconmicas so elaboradas tendo em mente os principais indicadores, a saber: Consumo Privado, Consumo Pblico, Investimento, Exportaes de bens e servios, Importaes de bens e servios, Taxa de desemprego, Emprego total (taxa de variao percentual), Taxa de inflao (Medida pela variao mdia anual do ndice de Preos no Consumidor) e Saldo conjunto das balanas corrente e de capital (em percentagem do PIB). 8. Quanto s finanas pblicas, faz-se, em primeiro lugar, uma sntese da execuo oramental do ano anterior, com especial enfoque no Consumo Pblico, nas Prestaes Sociais e na Dvida Pblica. O balano da execuo oramental apresentado na ptica de contabilidade pblica. No entanto, A despesa pblica corrente deve tambm ser analisada, complementarmente: a) Enquanto componente da procura agregada, ou seja, como consumo pblico; b) Considerando uma anlise discriminada s tendncias evidenciadas pelos dois tipos de prestaes sociais mais significativos, penses e subsdios de desemprego e outros, por um lado e despesas com sade implicando pagamentos a prestadores mercantis, por outro; c) Tendo em conta o acompanhamento da evoluo da dvida pblica. Em segundo, e de acordo com a alnea e) do n. 3, faz-se um balano da execuo Oramental no Primeiro Trimestre de 2006, dando especial relevncia evoluo da Receita Fiscal, evoluo da Despesa e ao sistema da Segurana Social. Em terceiro e ltimo lugar, apresentam-se, nos termos da alnea f) do n. 3, as perspectivas de mdio prazo, incluindo as projeces dos principais agregados oramentais para os prximos trs anos. Estas perspectivas constam j do Programa de Estabilidade e Crescimento, apresentado at ao fim do ano anterior e so apresentadas na ptica da contabilidade nacional. Como se pode denotar pelo quadro abaixo as rubricas agregadas na ptica de contabilidade pblica so divergentes das constantes da contabilidade nacional, o Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 66 que sugere alguns problemas de converso, e consequentemente, fiabilidade das previses apresentadas.
Valores agregados constantes do Relatrio de Orientao da Poltica Oramental (ROPO) ptica da contabilidade pblica ptica da contabilidade nacional RECEITA CORRENTE RECEITA CORRENTE Receita Fiscal Impostos s/Produo e Importao Contribuies Sociais Impostos correntes s/Rend.e das quais: Contrib. Sociais Efectivas Contribuies Sociais Outra Receita Corrente Outra Receita Corrente DESPESA CORRENTE DESPESA CORRENTE Consumo Intermdio Consumo Intermdio Despesas com Pessoal Despesas com Pessoal Prestaes Sociais Prestaes Sociais Juros Juros Subsdios Subsdios Outra Despesa Corrente Outra Despesa Corrente Poupana Bruta TRANSFERNCIAS DE CAPITAL RECEITA DE CAPITAL RECEITA TOTAL RECEITA TOTAL DESPESA DE CAPITAL DESPESA DE CAPITAL DESPESA TOTAL Formao Bruta de Capital Fixo Capacidade(+)/Necessidade Outra Despesa de Capital Outros Indicadores: DESPESA TOTAL Consumo Pblico Capacidade(+)/ Despesa Primria Despesa Corrente Primria Carga Fiscal
9. O Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) insere-se no mbito das obrigaes do Estado portugus no seio da Unio Europeia, nomeadamente no que respeita ao Pacto de Estabilidade e Crescimento. O documento apresentado e submetido apreciao da Assembleia da Repblica identificado neste artigo, Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 67 consiste na actualizao para o perodo um perodo pr-determinado (normalmente um quadrinio) do PEC. 10. Aps a apresentao e discusso na Assembleia da Repblica no dia 14 de Dezembro de cada ano, enviado Comisso Europeia no dia 15 de Dezembro, de acordo com o prazo estabelecido para Portugal no Cdigo de Conduta do Pacto. 11. O PEC divide-se em quatro partes, a saber: (1) enquadramento macroeconmico e oramental; (2) projeces macroeconmicas e oramentais (anuais ou plurianuais); (3) anlise da sustentabilidade de longo prazo das finanas pblicas e (4) instituies, processos e regras oramentais. 12. Em matria de enquadramento macroeconmico e oramental, analisa-se a evoluo dos principais indicadores macroeconmicos no ano em causa, considerando a orientao de especfica de determinados programas nacionais (como o Programa Nacional de Aco para o Crescimento e o Emprego PNACE ) e todo o processo de consolidao oramental. Quanto a esta matria, trata-se de assumir os compromissos acordados com a Comisso Europeia, no que se trata ao procedimento dos dfices excessivos. Na verdade, como em outros casos de xito a nvel internacional, tem sido prtica corrente associar a consolidao oramental na aposta na conteno da despesa primria atravs de reformas de natureza estrutural que tm tido, adicionalmente, efeitos potencialmente positivos sobre a confiana dos agentes econmicos nacionais e internacionais e, portanto, sobre a capacidade de recuperao sustentada da actividade econmica de um pas. No entanto, h que clarificar que o conceito de consolidao oramental est longe de estar esclarecido no ordenamento portugus. Avana-se, sem prejuzo, que a Administrao tem encarado a consolidao oramental como a conjugao cumulativa de vrios factores, a saber: a) os desequilbrios macroeconmicos; b) o grau de sustentabilidade intergeracional das polticas financeiras, pblicas e sociais; Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 68 c) a considerao dos compromissos no seio da Unio Europeia. Sendo assim, a consolidao oramental passa por um determinado grau de dinmica na disciplina na tomada de decises financeiras, sem que isso possa reflectir necessariamente a sustentabilidade financeira conjuntural, ou seja, o mero aumento ou diminuio da receita e da despesa. Assim, o PEC distingue as vrias reas sobre as quais incidiro as principais medidas de consolidao oramental, como sejam a rea da. reestruturao da administrao, recursos humanos e servios pblicos, a conteno da despesa na Segurana Social e nas comparticipaes na Sade, no controlo oramental, na solidariedade institucional das administraes Regionais e Locais e no sistema fiscal, onde o combate fraude e evaso fiscais, assumido sistematicamente como prioridade do Governo, um domnio de actuao que tem sido integrado por medidas de natureza operacional e legislativa. 13. No que concerne anlise da sustentabilidade de longo prazo das finanas pblicas, esta baseia-se, fundamentalmente, nas metodologias recomendadas pelo Cdigo de Conduta do Pacto de Estabilidade e Crescimento, ponderadas as decises financeiras tomadas no sistema da segurana social. Num horizonte mximo de cinquenta anos, traa-se, assim, um cenrio evolutivo e apura-se a sua evoluo tendo por base trs tipos de indicadores, que comunmente tm sido utilizados pela Comisso Europeia para avaliar a sustentabilidade de longo prazo das finanas pblicas. So eles: a) O primeiro indicador (S1) evidencia a melhoria de carcter permanente no saldo primrio, em percentagem do PIB, que seria necessria para que a dvida pblica no ultrapasse 60% do PIB em 2050. b) O segundo indicador (S2) a melhoria do saldo primrio, tambm em percentagem do PIB, para que a restrio oramental inter-temporal do Estado seja satisfeita. Dito de outra forma, o valor actual dos excedentes do Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 69 saldo primrio deve ser igual ao valor da dvida pblica, ambos reportados ao momento presente. c) O RPB (required primary balance) um indicador baseado no S2 e mede a mdia do saldo primrio ciclicamente ajustado durante os primeiros cinco anos da projeco que garante, no mnimo, que a restrio oramental inter- temporal do Estado seja satisfeita.
14. Finalmente, dedica-se um captulo s instituies, processos e regras oramentais, com especial relevncia dada ao processo e elaborao do Oramento do Estado e s regras oramentais de tipo numrico. Quanto ao processo e elaborao do Oramento do Estado, remete-se para o que se disse anteriormente, a propsito do procedimento originrio e derivado oramental. A propsito das regras oramentais de tipo numrico, consultar a anotao ao artigo 83..
III A dinmica oramental
A Notas sobre o procedimento oramental originrio 1. Apresentao da proposta de lei do OE pertence exclusivamente ao Governo, enquanto que o direito de emenda pertence exclusivamente ao parlamento, ressalvadas as regras de discusso e votao previstas no artigo seguinte. De acordo com este princpio da exclusividade do direito de iniciativa governamental, em regra at 15 de Outubro de cada ano apresentada a proposta de oramento. Existem, porm, algumas excepes, s quais no se aplica a data de 15 de Outubro: (1) no caso de o Governo se encontrar demitido no dia 15 de Outubro; (2) no caso de a legislatura terminar entre o dia 15 de Outubro e o dia 31 de Dezembro; (3) no caso de a tomada de posse ocorrer entre o dia 15 de Julho e o dia 14 de Outubro. Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 70 Em qualquer destas situaes, o governo tem o prazo de 90 dias para elaborar a proposta, a contar da tomada de posse do Governo (35, n. 2 e 3 da LEO). 2. No caso de rejeio da proposta de lei pela AR, nos prazos evidenciados no artigo seguinte, por maioria de razo, o Governo dever ter o prazo de 90 dias para elaborar nova proposta, a contar da mencionada rejeio.
Procedimento Iniciativa Emenda Originrio Governo (artigo 38.) Parlamento (artigo 39.) Derivado Governo (artigo 38./49.) Parlamento / Governo (artigos 53. a 57.)
2. Consagra-se a iniciativa do Governo em matria oramental. Alis, de acordo com o Artigo 170., n. 2, da CR82, os deputados, os grupos parlamentares e as assembleias regionais no podem apresentar projectos de lei, propostas de lei ou propostas de alterao que envolvam no ano econmico em curso aumento das despesas ou diminuio de receitas do Estado previstas no Oramento. O n. l do Artigo 9.. est de acordo com o Artigo 108., n. 3, da CR82. Todavia, antes, da reviso constitucional a iniciativa do Governo quanto ao Oramento no estava expressamente prevista na Constituio - ainda que se devesse entender que estava implcita no Artigo 164. alnea g) e no Artigo 170., n. 2, ambos da C76. Nesse sentido, a violao do Artigo 9. da lei 64/77 gerava uma inconstitucionalidade directa se por exemplo, a iniciativa oramental pertencesse aos deputados ou a uma Assernbleia regional... Naturalmente que no teria sentido que a iniciativa pertencesse a quem no tem um conhecimento directo da vida da Administrao Pblica Central. 3. Ainda que hoje no se refira expressamente, a proposta do oramento no dever conter normas cuja vigncia ultrapasse o ano econmico a que se refere. Trata-se de uma evidente consequncia da natureza do oramento como "lei-plano" de vigncia Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 71 limitada no tempo - e at, da prpria regra da anualidade. Excepcionam-se apenas os mapas plurianuais do artigo 12.. 4. Nos termos do artigo 39. da LEO, a discusso e votao do OE feita no prazo de 45 dias aps a data da sua admisso pela AR. 5. A Votao efectuada na generalidade (quanto ao articulado no seu todo) em regra, salvo algumas situaes de votao obrigatria na especialidade, a saber: (1) nos casos em que resulta obrigatoriedade legal, sempre que estejamos perante a criao, alterao e extino de impostos e nas situaes em que se autorizam emprstimos e financiamentos; (2) nas restantes situaes no mencionadas, sempre que a AR entenda dever submeter apreciao individual. 6. Na tradio dos Parlamentos encarados como "Assembleias de imposto" ou de "receitas" prev-se, no n. 2, que caiba obrigatoriamente ao Plenrio da A.R. a votao na especialidade da criao de novos impostos e a alterao da base de incidncia, taxas e regimes de iseno de impostos existentes, bem como a matria relativa a emprstimos e outros meios de financiamento. Vd. artigos.164. alnea h) e 168., alnea i),da CR82. 7. No n. 3 prev-se que as restantes matrias sejam votadas na especialidade na Comisso parlamentar de Economia, Finanas e Plano-notando-se aqui um afloramento da regra (no explcita, mas nsita) da publicidade oramental.
A1 a prorrogao da vigncia do Oramento (artigo 41. da LEO)
1. O regime aplicvel quando no haja lei do Oramento aprovada pelo Parlamento a tempo de entrar em vigor a 1 de Janeiro tem como fundamento histrico a distino entre lei material e lei formal formulada por Paul Laband (1838-1918) a propsito da experincia prussiana, na sequncia da crise oramental dos anos sessenta do sculo XIX (Cf. Das Budgetrecht nach den bestimmungen der Preussischen Verfassungs-Urkunde unter Bercksichtigung der Verfassung ds Nordeutschen Bundes, 1871; Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 72 trad. em castelhano Derecho Presupuestario, 1979). Sendo certo que a antiga distino tem perdido pertinncia e actualidade e que os pressupostos da concepo de Laband so diferentes dos que vigoram no quadro constitucional portugus (e nos sistemas semelhantes ao nosso), onde a legitimidade para a aprovao da Lei do Oramento exclusivamente parlamentar, num sistema monista, a verdade que foi tal entendimento que abriu caminho possibilidade de a lei de enquadramento oramental permitir, dentro de certos limites, que possa superar-se a falta de autorizao dos representantes dos cidados para o governo cobrar as receitas pblicas e realizar as despesas. 2. Importa compreender que no caso da Prssia, estudado por Laband, estamos perante uma monarquia limitada, na qual a legitimidade do monarca tem existncia prpria, que no pode ser subalternizada perante a do poder legislativo. Ento suscitaram-se dvidas sobre a natureza do Oramento, que, sendo aprovado por lei formal, no teria a natureza de lei material, por no ter generalidade e abstraco e por no se relacionar directamente com os particulares, j que se tratava de uma autorizao dada ao governo. Note-se que o facto de a Constituio prussiana ter consagrado a forma de lei para a aprovao oramental se deveu influncia francesa, cujo sistema era monista parlamentar, a partir da legitimidade dos cidados representados pelos deputados, no fazendo sentido o argumento da separao entre o interesse do Estado e dos particulares, j que a cmara de imposto assegurava essa ligao. Quando o consentimento era dado, no se limitava a haver uma autorizao ao governo, mas passava a haver a autorizao para que o Estado impusesse um sacrifcio material aos cidados. Como um todo, Laband prefere ver o Oramento como um acto administrativo que se traduz na aprovao de mapas oramentais, sem prejuzo de poder haver nele autnticas normas jurdicas, designadamente no domnio tributrio ou dos direitos dos contribuintes. 3. Estamos, assim, no sistema prussiano, perante uma soluo dualista, em que o governo no responsvel perante o poder legislativo. S este entendimento Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 73 permite justificar o pensamento de Paul Laband perante a crise oramental. Deste modo, um conflito entre o governo e o parlamento poderia ser resolvel sem necessidade de uma conciliao. Enquanto em Inglaterra ou em Frana seria impensvel que o Governo se rebelasse contra o Parlamento, de que dependia; na Prssia, no havendo dependncia, o Governo poderia levar a melhor. No entanto, na Constituio prussiana parecia haver um ponto em que o parlamento deveria prevalecer, e esse era exactamente o da lei do Oramento. Vejamos sucintamente o que aconteceu. Em 1860 o governo apresentou ao Parlamento uma proposta de lei que visava a reforma do exrcito e do servio militar. Pretendia-se criar um servio militar de 3 anos, de modo a poder responder s novas exigncias da industrializao e da unificao alem. O parlamento recusou a proposta por ser muito dispendiosa e por contrariar as regras da conscrio, numa lgica liberal. O governo no aceitou as propostas de alterao feitas e retirou a iniciativa, comeando imediatamente a sua aplicao, sem a aprovao parlamentar. Face deciso, o parlamento recusou-se no Oramento de 1861 a aprovar os crditos solicitados para a concretizao da reforma. No final do ano houve eleies gerais e foi o partido liberal a obter maioria, recusando no Oramento de 1862, novamente, a autorizao pedida para o mesmo fim. Novas eleies gerais, em 1862, convocadas pelo monarca, a maioria liberal saiu reforada insistindo o parlamento na recusa da aprovao da reforma, em clima de tenso acentuada. Em Setembro de 1862, o monarca designou Otto von Bismarck para a chefia do governo e este insistiu na concretizao da reforma. O Parlamento voltou a recusar a autorizao oramental para o exerccio de 1863, apesar de Bismarck sustentar a tese da urgncia quanto ao funcionamento do Estado de direito, que no pode deixar de agir sobretudo quando h uma lacuna constitucional que gera um impasse. O chanceler afirmou: os ministros na Prssia agem em nome e por ordem da Coroa, so ministros do rei, e no como em Inglaterra, ministros da maioria parlamentar. E o artigo 62 da Constituio prussiana estipulava que o poder legislativo exerce-se conjuntamente Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 74 pelo rei e pelas duas Cmaras, requerendo todas as leis conformidade do rei e das duas Cmaras. Apesar disso, Bismarck fez aprovar o Oramento apenas na Cmara alta, de modo inconstitucional, e o rei convocou novas eleies para Outubro de 1863, de que resultou nova vitria da oposio ao governo. O impasse durou at 1866, a reforma do exrcito continuou e a Prssia venceu as guerras contra a Dinamarca e contra a ustria. Foram as vitrias militares, a mobilizao da opinio pblica e a confirmao de que a reforma do exrcito era fundamental, sobretudo depois da Paz de Sadova (Julho de 1866) que permitiram sair do impasse. E uma vez que as despesas feitas em seis anos no eram constitucionais, o monarca imps a apresentao de uma Bill de Indemnidade, pela qual as Cmaras legitimaram as despesas realizadas. Tratou-se de um mero expediente, para que o Parlamento no sasse do processo com a sua legitimidade ferida. O monarca no deu razo a Bismarck, mas permitiu que o seu ponto de vista prevalecesse. 4. Paul Laband considerou haver uma incoerncia dogmtica na Constituio prussiana e que o regime constitucional apenas pretendia estabelecer o controlo dos actos legislativos pelo parlamento e pelo executivo. No entanto, o Oramento no era uma lei material, pois nem era inovadora nem beneficiava de verdadeira eficcia externa, antes sendo uma mera previso financeira. E foi assim que Laband, para proteger a legitimidade da Coroa e do governo, desvalorizou as consequncias jurdico-constitucionais da aprovao parlamentar atempada do Oramento. O parlamento no deveria bloquear o funcionamento do Estado, j que, em ltima anlise, a responsabilidade da conduo dos negcios pblicos cabia ao governo. Recusando o carcter de lei material ao Oramento, Laband consagrou a concepo segundo a qual se o Oramento previsional no pudesse ser aprovado, bastaria um Oramento rectificativo, aprovado a posteriori. Este Oramento rectificativo no teria, porm, carcter de Bill de Indemnidade, a ter lugar no exerccio de competncias materialmente legislativas. H, no entanto, uma contradio na tese de Laband: que se este sustenta a possibilidade de o governo contornar a falta de Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 75 autorizao parlamentar, no deixa de valorizar politicamente o consentimento oramental, como pea chave na separao e interdependncia de poderes, o que obriga conciliao. No entanto, assim que nasce o regime excepcional para as situaes de atraso na aprovao da lei do Oramento. No entanto, entre ns o paradigma labandiano foi claramente atenuado em 1982, pela consagrao do regime monista, ao contrrio do que ocorreu antes, em 1933 e 1976. A tendncia para o reforo dos poderes do Executivo em matria oramental designadamente por fora do Tratado da Unio Europeia e do regime dos dfices excessivos faz, contudo, regressar ordem dia o tema (Cf. Tiago Duarte, Paul Laband e a Crise Oramental Prussiana, in Estudos Jurdicos e Econmicos em Homenagem ao Prof. A. de Sousa Franco, Coimbra Editora, 2006, vol. III). 5. Segundo SOUSA FRANCO (DireitoFinanceiro, cit., I, pg. 228) a apresentao da proposta de Oramento um dever do Governo, mas a sua no aprovao (...) equivale a uma no confiana prtica no Governo ou em alguns dos seus membros. 6. Na vigncia da Constituio de 1976 apenas foram votados a tempo de entrarem em vigor antes de 1 de Janeiro do ano a que respeitavam: as leis do Oramento para os anos de 1977 e 1982 e o Oramento de Estado para 1984. A lei do Oramento para 1978 no foi aprovada seno do decorrer desse ano, em virtude da queda do 1. Governo Constitucional (7.12.1977). A lei do Oramento para 1979 foi apresentada tardiamente, em virtude do IV. Governo ter tomado posse em Novembro de 1978. Por sua vez, uma primeira proposta de lei do Oramento apresentada em 1979 foi rejeitada na Assembleia da Repblica - o que obrigou apresentao de uma segunda verso, que foi aprovada. Em 1980,a tomada de posse do VI. Governo Constitucional, tendo tido lugar em 2 de Janeiro, obrigou a que a proposta de lei do Oramento fosse aprovada j no decorrer do ano. Para 1981, a queda do VI. Governo, originada pelo falecimento do Primeiro-Ministro, Dr. Francisco S Carneiro, tambm obrigou a um atraso na votao oramental. Por ltimo, a Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 76 demisso do VIII. Governo Constitucional em Dezembro de 1982 obrigou ainda a atraso na votao, tendo, no entanto, o citado Govemo, em gesto, apresentado uma proposta de Oramento. (provisrio) que foi aprovada no Parlamento. (V .d. ponto IV). 7. Discutiu-se muito sobre a constitucionalidade da proposta de Oramento (provisrio). Entendemos que, em princpio, um Governo de gesto (como era o VIII. Governo Constitucional) no pode apresentar uma proposta de lei do Oramento. Efectivamente, de acordo com o n. 5 do artigo 189. da CR82, aps a sua demisso, o Governo limitar-se- prtica dos actos estritamente. necessrios para assegurar a gesto dos negcios pblicos. Ora a apresentao de uma proposta de lei do Oramento no se limita prtica de actos que visam assegurar a mera gesto dos negcios pblicos. Somos, todavia, de opinio que, excepcionalmente, verificando-se manifesta insuficincia dos meios financeiros previstos no Oramento do ano anterior para a prossecuo do funcionamento normal do Estado e da Administrao, ser possvel ao Governo utilizar o seu direito de iniciativa em matria oramental junto da A.R. - em princpio apresentando uma proposta de alterao a lei do Oramento em vigor. Frisa-se, porm ,que se trata de um procedimento excepcional, que no pode envolver autorizao de despesas para projectos novos ou decorrentes de alteraes de fundo na poltica econmica, nem para a cobrana de receitas que visem financi-las. Uma nota ainda para a referncia a um Oramento (provisrio), trata-se de uma designao manifestamente incorrecta, para alm de contrria s prprias regras da anualidade e da unidade oramentais - uma vez que, se existe um oramento provisrio, pressupe-se que, depois, haja um definitivo, o que choca com o objectivo de racionalidade financeira que est subjacente quelas duas regras. 8. A verso inicial da lei n. 64/77 (antes da reviso pela lei n. 18/78) apenas apontava para a manuteno em vigor por duodcimos do oramento do ano anterior. Tratava-se de uma frmula ambgua, na medida em que nada se dizia em Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 77 relao s receitas, e uma vez que a execuo oramental por duodcimos apenas se aplica s despesas pblicas. De facto, nada se dizia sobre a autorizao concedida ao Governo para cobrar receitas. Em 1978 isso ficou clarificado, devendo hoje entender-se que o artigo 15. da presente lei consagra uma prorrogao automtica da autorizao parlamentar extensiva para alm do final do ano, altura em que, normalmente, caducaria a citada autorizao. Pretende-se, afinal, evitar, deste modo, uma perturbao no normal funcionamento do Estado em virtude da inexistncia de Oramento. 9. Apesar de a autorizao se renovar automaticamente, isso no significa que o Oramento continue em vigor de forma automtica para alm de 31 de Dezembro. Com efeito, torna-se indispensvel que o Governo estabelea por Decreto-lei o regime oramental transitrio para o ano em causa (v.g. D. L. 493/82 de 31 de Dezembro): limite oramental das despesas pblicas; condicionamentos gerais realizao de despesas; classificao de despesas; transio de servios; novos servios e novas verbas, etc..
B Notas sobre o procedimento oramental derivado 1. O sistema de alteraes orarnentais j em vigor mantm-se basicamente. O n. 2, introduzido de novo, apenas resulta da consagrao do sistema monista parlamentar, e mais no visa do que limitar a competncia do Governo de execuo oramental. O n. 4 apenas prev a reduo ou anulao de dotaes (mediante decreto-lei), no caso destas carecerem de justificao e de serem salvaguardadas as obrigaes do Estado. Desapareceu, assim, a faculdade de o Ministro das Finanas suspender ou reduzir dotaes, como se previa do artigo 18. da lei n. 64/77, isto porque cabe apenas ao Conselho de Ministros a aprovao dos actos do Governo que envolvam aumento ou diminuio das receitas ou despesas pblicas (artigo 203., n. 1, al.f) CR82). Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 78 2. As regras gerais que devero regular as alteraes oramentais da competncia do Governo, que constavam do D.L. n. 93/78 de 13 de Maio, passaram a estar inseridas no D.L. n. 46/84 de 4 de Fevereiro. 3. As alteraes da Competncia do Governo podero revestir as seguintes formas: (a) crditos especiais, com cobertura em receitas sujeitas ao regime de contas de ordem, em saldos de dotaes de anos anteriores utilizados por expressa determinao da lei e, bem assim. com compensao em receitas consignadas; (b) transferncias de verbas com contrapartida na dotao provisional e ainda outras transferncias de verbas, dentro do mesmo captulo que no alterem a classificao funcional; (c) modificaes na redaco de rubrica desde que no alterem as designaes de classificao econmica e seus desenvolvimentos tipificados. As alteraes efectuadas com contrapartida na dotao profissional sero efectuadas por Resoluo do Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro das Finanas. As restantes alteraes sero autorizadas por despacho do ministro da pasta respectiva - carecendo de autorizao do Ministro das Finanas os crditos especiais dos n.s. 5 e 6 do presente artigo, as transferncias de despesas de capital para despesas correntes, os investimentos do Plano, as Remuneraes certas e permanentes" que sejam utilizadas como contrapartida de reforos ou inscries de rubricas de outra natureza. 4. O n. 5 consagra uma excepo regra da no consignao (v.d.supra) - correspondendo as contas de ordem (captulo 80.) s situaes em que exista consignaco de receitas - o que se verifica. nos casos de autonomia financeira (v:g. Institutos pblicos, fundos autnomos, servios dotados de autonomia administrativa e financeira). 5. No confundir a lei do oramento decorrente do procedimento originrio e o oramento alterado com a distino antiga entre oramento preventivo e rectificado. De acordo com esta distino, o primeiro autorizava as receitas e despesas para todo o ano financeiro e o segundo corrigia as previses do oramento preventivo, que Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 79 decorria entre 15 de Fevereiro e 30 de Junho de cada ano (de acordo com o sistema que vigorou entre 1834-35 e 1934-35). Na verdade, originariamente o oramento rectificado vinha corrigir o oramento que estava em vigor em 1 de Julho de cada ano. No obstante, a pratica portuguesa tem incorrectamente denominado o oramento alterado como oramento rectificado (ou rectificativo), tendo por base este tradicional distino. No entanto o regime actual no torna obrigatria a referida rectificao, sendo que as alteraes, a existirem, seguem um regime um tanto ou quanto diferente do procedimento originrio, ressalvadas as excepes deste captulo. 6. Quanto ao n. 6, prev-se que, excepcionalmente,- e nos termos expressos na lei - se utilizem saldos de dotaes de anos anteriores, bem como que se realizem despesas que tenham compensao em receitas.
IV A execuo oramental 1. Refere-se aqui expressamente o "poder de execuo oramental". que compete ao Governo, por contraposio ao que se deve designar como "poder . de aprovao oramental", cometido Assembleia da Repblica. Cabe ao Executivo adoptar as medidas necessrias a uma adequada execuo do Oramento do Estado. Neste Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 80 Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 81 "poder de execuo no cabe a possibilidade de introduo de alteraes que impliquem a transferncia de verbas ou a supresso de dotaes entre captulos, ou ainda de natureza funcional (v. artigo 20. n. 2) - devendo ainda ser respeitado o que est disposto nos artigos 17. e 18.. Cabem, no entanto, alm dos poderes referidos nos n.s. 3, 4, 5, 6 e 7 do artigo 20., aqueles que visem a mais racional utilizao das dotaes aprovadas e o princpio da melhor gesto de tesouraria (princpio da economicidade). Deve, assim, entender-se que a Assembleia da Repblica ter de aprovar o O.E., em termos suficientemente discriminados, para que no se possa gerar confuso entre os poderes de aprovao e execuo oramentais - o que surgiria se o Governo tivesse de aprovar extensos desenvolvimentos e importantes discriminaes, sobretudo no caso das despesas. 2. Quando neste artigo se fala na aprovao "de decretos-leis contendo as disposies necessrias" execuo oramental deve entender-se que no se trata de autorizaes de carcter legislativo, mas sim de mero desenvolvimento das disposies oramentais. Para SOUSA FRANCO ao exigir esta forma - diversamente do regime anterior do decreto-lei oramental - formalizou-se legislativamente uma instncia de orientao oramental, convertendo os actos principais de orientao da execuo oramental em actos legislativos (decretos-leis), ao passo que os demais tero as formas prprias de actos stricto sensu no ratificveis" (Sobre a Constituico Financeira de 1976-1982 in Estudos, I, Centro de Estudos Fiscais, 1983, pg. 128). Para o mesmo autor, A Asssembleia mais do que autorizar a continuidade material do poder oramental no regime originrio da C76, quis assim salvaguardar o seu poder de controle imediato sobre os principais actos (genricos, por isso formalmente legislativos, e no regulamentares ...) (idem, pg. 128-129). , Trata-se, pois, de decretos-leis susceptveis de serem chamados a ratificao parlamentar. Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 82 3. A execuo oramental dever respeitar sete princpios: (A) a tipicidade qualitativa das receitas; (B) a tipicidade quantitativa das despesas; (C) os duodcimos; (D) a gesto flexvel; (E) a segregao de funes; (F) respeito pela contabilidade de caixa e de compromissos; e (G) inexistncia de mora nos pagamento do Estado. 4. Na prtica, a distribuio de dotaes, abaixo do nvel da deciso oramental da Assembleia ainda se pode incluir neste poder de orientao da execuo oramental do Governo. Mas as receitas e despesas que estejam fora do Oramento no podem ser aprovadas pelo Governo - sendo, portanto, inconstitucionais, uma vez que o Governo perdeu o seu poder de aprovao oramental. Receitas e despesas apenas aprovadas pelo Governo so, pois, invlidas (gerando quanto s receitas o direito de resistncia), e dando origem a responsabilidade civil, disciplinar, criminal e ainda financeira - Cf. infra, artigo 22.). . 5. Trata-se aqui da tipicidade qualitativa das receitas - resultante do princpio da legalidade das receitas -, o que significa que s a especie das receitas que est condicionada, mas no o montante oramentado, que no , naturalmente, vinculativo. 6. Todas as receitas oramentais devem, pois, obedecer legalidade - genrica, na medida em que tm de respeitar as leis em geral; e especfica, porque tem de respeitar o disposto no prprio oramento -; bem como ao cabimento oramental. 7. As despesas devem obedecer legalidade, ao cabimento oramental, execuo estrita (respeito rigoroso do oramento, no podendo as verbas ter utilizao diversa daquela para que foram previstas) e execuo por duodcimos (os crditos oramentais no se vencem integralmente no primeiro dia do ano, mas sim ao longo dos doze meses do ano, em partes iguais). Trata-se aqui, nos n.s 1 e 2, da tipicidade quantitativa das despesas: as despesas no podem exceder o montante mximo que consta do Oramento. 8. Quanto s despesas, o legislador incluiu um novo princpio o da prvia justificao das mesmas quanto sua eficcia tcnica, eficincia econmica e Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 83 pertinncia (oportunidade e convenincia administrativa). Como salienta o Prof. SOUSA FRANCO, duvidoso que este princpio envolva a criao de uma nova formalidade burocrtica -, tanto mais que, ao contrrio da lei n. 64/77, a lei nada diz sobre a reforma da contabilidade pblica. 9. Os duodcimos representam uma regra de disciplina e de gesto oramental. Contm excepes, contudo. 11. De acordo com a aegregao de funes (art. 42/1 da LEO) feita a distino entre o ordenador e o pagador de diferentes servios. Assim (a) no oramento das receitas quem tem interesse na liquidao (repartio), no deve ter interesse em cobrar; (b) no oramento das despesas ordenador diferente do pagador abandono do controlo prvio judicial e administrativo em Portugal, seria prefervel um sistema de heterocontrolo interno, simples e leve por recurso ao sistema informtico. 11-A. O princpio da segregao de funes, constante do n. 1 da presente disposio impe a distino entre o ordenador e o pagador de diferentes servios atravs de um mecanismo fundamental de controlo. Assim, do lado do oramento das receitas, quem tem interesse na liquidao (repartio), no deve ter interesse em cobrar e do lado do oramento das despesas, o ordenador diferente do pagador. Critica-se se ser um princpio de controlo acertado, na medida em que seria prefervel um sistema de heterocontrolo interno, simples e leve por recurso ao sistema informtico. Os ordenadores podem ser principais e secundrios. Enquanto os Ministros e o Primeiro-Ministro so ordenadores principais oramentais, com possibilidade de delegao de competncias, jutamente com os presidentes de cmara ou os governos regionais, podero existir ordenadores secundrios, que exercem a sua competncia territorial, por delegao de competncias do Ministro, por exemplo. Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 84 O princpio da segregao de funes desdobra-se em quatro corolrios: (1) a diviso de tarefas; (2) a unidade de tesouraria; (3) a facilitao do controlo e a (4) evitao da fraude. Quanto exigncia de diviso de tarefas, todas as operaes de receitas ou despesas comportam duas sries de actos: aqueles que esto na origem de crditos ou dbitos do Estado. Quanto unidade de tesouraria, todas os fundos pblicos so depositados numa caixa nica, sob o controlo do Ministro das Finanas. Torna-se, assim, natural que os executores oramentais estejam submetidos sua autoridade ou dependentes da sua nomeao. No que concerne facilidade de controlo, enquanto os ordenadores gerem as contas administrativas, os executores gerem as contas de gesto (entradas e sadas de fundos). O controlo externo torna-se mais fcil, porque basta o cruzamento das duas contas para desfazer as eventuais irregularidades. Finalmente, na luta contra a fraude, probe-se que o mesmo agente possa assumir uma despesa e realiz-la, ou decidir arrecadar uma receita e cobr-la. Um agente no pode viver sem o outro. Existem algumas excepes ao princpio da segregao de funes. Ora, os graus de segregao so tanto maiores ou menores consoante estejamos perante receitas ou despesas. (1) Existem despesas que podem ser efectuadas sem prvia ordenao, como acontece, exemplificadamente, com as despesas com compensao em receita, que podem ser executadas somente pela interveno do ordenador. (2) Em matria de receitas, h que distinguir entre receitas fiscais e no fiscais. Na realidade, no que respeita s receitas fiscais, existe uma dissociao completa entre a Direco-Geral dos Impostos (DGCI) e o Tesouro nos impostos directos, enquanto que j nos impostos indirectos, a Direco-Geral das Alfndegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) pode assumir competncia total para a Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 85 cobrana dos mesmos. No que concerne s receitas no fiscais, o cobrador pode ficar e gerir pequenas somas, como sejam as entradas de museus, as inscries nas bibliotecas, quando fazendo parte dos servios integrados. Interessa tambm a anlise das sanes aplicveis, por violao do princpio da segregao de funes. Assim: (1) Se o executor realiza uma despesa para alm do cabimento, incorre num pagamento indevido, punido em sede de responsabilidade financeira, conforme resulta da aplicao do artigo 65., n. 1 da LOPTC. (2) Se o executor cobra uma receita no inscrita, comete o crime de concusso, previsto e punido no artigo 379. do Cdigo Penal. (3) Se o ordenador realiza despesa ou arrecada receita sem prvia autorizao, ser acusado como gestor de facto e declarado como executor de facto, podendo incorrer nas mesmas consequncias identificadas para o executor: pagamento indevido ou concusso. 13. No obstante os princpios comuns execuo oramental das receitas e despesas, de salientar que na despesa que o poder de execuo atinge o seu potencial mximo. Ora, a adstrio das receitas tipicidade qualitativa, apenas determina a necessidade de inscrio e classificao das verbas (artigo 42., n. 3 e 4), fundamentando, assim, o princpio da autotributao. Podemos, ento, identificar dois tipos de operaes, respeitando o princpio da segregao de funes: (A) a liquidao, como determinao, servios liquidadores de receitas DGCI e DGAIEC , do montante concreto que o Estado tem a receber de outrem e a (B) arrecadao e cobrana, correspondente entrada efectiva dos montantes nos cofres do Estado, que cabe Direco-Geral do Tesouro. 14. O presente artigo concentra-se, contudo, na despesa. A vinculao genrica, constante do artigo 42., n. 5 e 6, tipicidade quantitativa, apenas releva para efeitos de inscrio e limite dos montantes inscritos. So seis as fases da realizao da despesa: (A) autorizao pela autoridade competente; (B) processamento, Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 86 correspondente titulao numa folha de crdito; (C) verificao da legalidade e cabimento; (D) liquidao, que corresponde determinao do montante exacto; (E) autorizao de pagamento, que importa a declarao dirigida ao cofre pblico para que pague; (F) pagamento da despesa, que o acto de despesa. 15. De acordo com o n. 3, a LBCP e o RAFE que estabelece as bases dos regimes de execuo oramental previstos no n. 1. 16. De acordo com o DL 186/98, de 7 de Julho a Direco-Geral do Tesouro (DGT) tem como misso (art. 1, n. 2): (A) assegurar a administrao da tesouraria central do Estado; (B) prestao de servios conexos a entidades do SPA; (C) operaes de interveno financeira do Estado; (D) estudo, preparao e acompanhamento das matrias respeitantes ao exerccio da tutela financeira sobre o SPA; (E) accionista. Na qualidade de garante do equilbrio da tesouraria do Estado a DGT articula as suas funes com o Instituto de Gesto do Crdito Pblico, atravs do accionamento de sistemas de financiamento de curto prazo (art. 3 do RTE). 17. De acordo com o Regime da Tesouraria do Estado, aprovado pelo DL 191/99, de 5 de Junho, as atribuio da DGT esto associadas regra da unidade de tesouraria (art. 2). A regra em causa aplica-se a todo o SPA, incluindo as Regies Autnomas e as autarquias, e implica a abertura de contas remuneradas, disciplinando-se, assim, a entrada e sada de fundos dos vrios organismos em causa. Locais. Acresce ainda que a DGT dever executar o oramento dos SI. 18. A entrada de fundos resulta de vrias operaes possveis: (A) a cobrana efectuada por servios pblicos com funes de caixa (art. 7. - DGT, Tesourarias da Fazenda Pblica e outros servios pblicos autorizados); (B) a cobrana efectuada por outras entidades colaboradoras (art. 8.) prestao de servios de cobrana. o Documento nico de Cobrana (DUC) que estabelece obrigao pecuniria entre o Estado e devedor (artigo 11.) e o pagamento efectuado pelos meios previstos no artigo 15. e, uma vez efectuado nos termos previstos na lei, constitui efeito liberatrio (art. 20.). Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 87 19. Quanto sada de verbas, esta feita atravs dos meios de pagamento do tesouro (art. 24), e estes obedecem ao disposto no artigo 15.. Esta movimentao depende de autorizao do Director Geral (art. 25.) e pode estar associada a restituies e reembolsos (art. 26), nos casos em que o clculo do imposto ou receita tenham sido indevidamente efectuados ou cobrados. 20. So quatro as reas relevantes na anlise dos procedimentos a adoptar pelo Tesouro, no mbito da execuo oramental: (A) Gesto da Tesouraria; (B) Prestao de Servios Bancrios; (C) Contas Institucionais; (D) Rede de Cobranas do Estado (RCE). 21. A gesto de tesouraria uma da actividade de topo, que abrange a previso dos saldos de tesouraria (a curto, mdio e longo prazo) o acompanhamento, execuo e controlo dirio dos pagamentos/recebimentos na Tesouraria Central do Estado, bem como a rendibilizao dos fundos disponveis tendo em considerao o executado e saldos previsionais de tesouraria. 22. Na sequncia das funes de Banco do Estado que foram atribudas ao Tesouro, de salientar a implementao do Sistema de Homebanking do Tesouro. Neste campo, destacam-se os seguintes organismos utilizadores: os servios e fundos autnomos, os servios integrados e as entidades pblicas empresariais que com carcter de obrigatoriedade (DL n 191/99, de 5 de Junho e Lei n 60- A/2005, de 30 de Dezembro) devem dispor de contas abertas nesta Direco-Geral, atravs das quais promovem as respectivas operaes de cobrana e pagamento e onde mantm depositados os seus excedentes e disponibilidades de tesouraria. Para tal so abertas contas em nome destas entidades, com caractersticas prprias. Nas contas dos servios integrados, a regra geral para a movimentao destas implica que os valores recebidos devem ser contabilizados em receita oramental, no ano econmico em que foram arrecadados, pelo ltimo servio beneficirio com expresso oramental. Podem, igualmente, ser abertas Contas Descaracterizadas, para um servio integrado, ou seja, contas cuja movimentao no se restringe a sadas para outras contas no Tesouro: (A) quando devidamente autorizadas por despacho do Director-Geral do Oramento; (B) quando os servios integrados no dispem de SIC, necessrio ao adequado cumprimento do Princpio de Unidade da Tesouraria do Estado (Marinha, Fora Area, Exrcito, Escolas,...).
Movimentao de Contas de Servios Integrados Saldo Final Ano = 0 Cheques Numerrio Multibanco Extracto da conta " Me" (0781 0112 ...) Crditos Dbitos Fluxo Financeiro Classificao Transferncia por SPGT Receitas gerais Transferncia do Exterior TEI Receitas consignadas Outras contas no Tesouro Cap05 Gru02 Art03 Subart01 Rub01 - L Conta no Tesouro (0781 0009 ....) Conta Bancria SFA ou SI Conta no Tesouro (0781 0112 ....) Contas da Circular n 1225 - DGO Conta no Tesouro (0781 0010 ....) Figura - A Movimentao de Contas dos Servios Integrados (Fonte: DGT)
O Tesouro disponibiliza aos servios e fundos autnomos (FSA) e s entidades pblicas empresariais (EPES) servios bancrios em condies equiparadas aos da banca comercial e ajustados sua realidade de organismos pblicos, mediante o acesso a um sistema on-line via INTERNET, que lhes permite efectuar a movimentao directa das respectivas contas e proceder a consultas de saldos e de movimentos. Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 88 Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 89 23. As contas institucionais so contas abertas ou tituladas por organismos pblicos, decorrentes da utilizao da tesouraria do Estado como apoio sua actividade. Cita- se a ttulo de exemplo as contas das entregas de receitas fiscais (regies autnomas e autarquias), bem como as contas de arrecadao de receitas dos servios pblicos que dispem de autonomia administrativa, agora designados por Servios Integrados. 24. A Rede de Cobranas do Estado integrada por servios pblicos com funes de caixa e pelas entidades colaboradoras na cobrana que se encontrem habilitadas a prestar tais servios. So servios pblicos com funes de caixa os servios da DGT, as TF, as Alfndegas e outros servios que venham a ser integrados para o efeito por despacho do Ministro das Finanas. As condies de funcionamento dos servios com funes de caixa esto estabelecidas pela Portaria n. 959/99 (2. srie), de 7 de Setembro, do Ministro das Finanas. Relativamente s entidades colaboradoras na cobrana esto presentemente celebrados contratos com os CTT, SIBS e IC, definindo as condies de prestao dos servios de cobrana. 25. Quando nos nmeros 1 e 2, do artigo 43. da LEO se fala na aprovao de decreto-lei contendo as disposies necessrias execuo oramental deve entender-se que no se trata de autorizaes de carcter legislativo, mas sim de mero desenvolvimento das disposies oramentais. Para SOUSA FRANCO ao exigir esta forma - diversamente do regime anterior do decreto-lei oramental - formalizou-se legislativamente uma instncia de orientao oramental, convertendo os actos principais de orientao da execuo oramental em actos legislativos (decretos-leis), ao passo que os demais tero as formas prprias de actos stricto sensu no ratificveis" (Sobre a Constituico Financeira de 1976-1982 in Estudos, I, Centro de Estudos Fiscais, 1983, pg. 128). Para o mesmo autor, A Asssembleia mais do que autorizar a continuidade material do poder oramental no regime originrio da C76, quis assim salvaguardar o seu poder de controlo imediato sobre os principais actos (genricos, por isso formalmente legislativos, e no regulamentares ...) (idem, Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 90 pg. 128-129). , Trata-se, pois, de decretos-leis susceptveis de serem chamados a ratificao parlamentar. 26. O n. 3 prev a regra da unidade aplicvel ao decreto-lei de execuo. Pretende- se evitar a existncia difusa de regimes de execuo massas de receitas e despesas que escapem ao exerccio do poder executivo. Nestes termos, esta unidade nada mais que uma consequncia da regra da plenitude, constante do artigo 5. e que, como se disse, tem sido entendida como imposio de aprovao de oramentos que permitam aos servios e organismos administrativos tomar conhecimento das receitas que podem cobrar e das despesas que podem realizar. Neste sentido, a excepo constante do n. 4, apenas poder encontrar justificao em situaes que extravazem a normalidade da execuo oramental, como sejam de natureza conjuntural (vejam-se os casos de oramentos excepcionais, como os prprio de tempo de guerra), cronolgica (veja-se a situao em que se assiste a uma prorrogao da vigncia do oramento do ano anterior), ou decorrentes das alteraes oramentais existentes. Em qualquer dos casos a referida justificao exigida ter que ser efectuada dentro dos parmetros legais, como seja a aplicao do n. 6 do artigo 8., para os casos de excepo conjuntural, como seja a aplicao do artigo 41., para as referidas excepes cronolgicas invocadas e na ltima situao invocada, tendo em conta o dispostos nos artigos 49. a 57.. 27. O decreto lei de execuo oramental no est sujeito a apreciao parlamentar, de acordo com o previsto nos artigos 169, n. 1 e 199, n. 1, alnea b), ambos da CRP. Est em causa aqui o exerccio de uma competncia administrativa e no legislativa. Em todo o caso, faria todo o sentido sustentar o contedo regulamentar da execuo oramental. 28. De acordo com o n. 5 o decreto-lei de execuo dever conter: (A) a indicao das dotaes no submetidas ao regime dos duodcimos; (B) a indicao das dotaes cativas ou condicionadas; (C) a indicao das despesas que dependem da interveno dos servios centrais; (D) os prazos para autorizao de despesas; (E) as Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 91 demais normas necessrias para a execuo do OE, como sejam as regras concernentes ao perodo complementar. 29. Nos termos do n. 6 a publicao deste decreto-lei ser feita at ao final do ms seguinte ao da entrada em vigor do OE, que em condies normais ser o final de Fevereiro. No obstante a falta de previso legal, enquanto no for publicado o decreto-lei de execuo para um determinado ano econmico, aplica-se o decreto do ano anterior, semelhana do caso previsto na prorrogao da vigncia do oramento. 30. Embora haja autonomia de tesouraria por parte da Segurana Social, esta tambm est sujeita ao decreto-lei de execuo, embora neste haja ttulos diferenciados para o regime de execuo do Oramento do Estado em geral e do OSS, ou seja, com regras prprias e distintas (NAZAR DA COSTA CABRAL - O Oramento da Segurana Social. Cadernos Ideff, n. 3. Coimbra: Almedina, 2005, p. 29, nota 24).
V O controlo oramental
1. Consagra o artigo 58. da LEO a Fiscalizao administrativa e jurisdicional da execuo do Oramento do Estado. A fiscalizao administrativa, compete prpria entidade responsvel pela realizao da despesa (ou pela liquidao da receita) - bem como a entidades que lhe sejam hierarquicamente superiores e de tutela, a orgos gerais de inspeco e controlo administrativo, e Direco Geral da Contabilidade Pblica, atravs das respectivas delegaes junto dos Ministrios. Tal tipo de fiscalizao est virada sobretudo para aspectos de legalidade e cabimento oramental e realizada a priori". A fiscalizao administrativa feita fundamentalmente pela D.G. da Contabilidade Pblica - qual compete, de acordo com o artigo 1. do D.L. 499/79 de 22 de Dezembro, Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 92 superintender na execuo oramental e na contabilidade do Estado, garantindo a regularidade e a economia respectivas. A verificao das folhas de despesa feita: (a) no caso de servios da administrao central sem autonomia administrativa e financeira, pelas Delegaes da D.G.C.P. existentes em cada Ministrio (Dec. 5519 de 8/5/1919, artigo 6. D. 18831 de 24/5/1930, artigos 19. e 22.; D.L. 43625 de 27/4/1961; D.L. 499/79 de 22 de Dezembro); (b) no caso dos servios com autonomia administrativa e financeira. pelas reparties de contabilidade de cada servio (Dec. 5519, cit., artigo 13.; e D. 18381 , cit., artigo 25. e 29.). O artigo 24. da lei 64/77 previa a reforma da contabilidade pblica, o que deixou de ser referido no presente diploma - apesar da sua necessidade premente, 2. A fiscalizao jurisdicional cabe ao Tribunal de Contas, que o rgo supremo de controlo, de fiscalizao e de auditoria das contas pblicas (artigo 214. da Constituio). Constitucionalmente, o Tribunal de Contas , hoje, um autntico tribunal integrado no poder judicial (artigo 209., n. 1, alnea c) da Constituio). O Tribunal de Contas tem uma integrao especial no poder judicial, no estando na dependncia do Conselho Superior de Magistratura. O Tribunal integra um Presidente e 16 Juzes, que so equiparados a Juzes do Supremo Tribunal de Justia, funcionando junto dele, como agente do Ministrio Pblico, na Sede, o Procurador-Geral da Repblica, directamente ou por intermdio de um dos seus ajudantes (artigo 29., n.s 1 e 2 da LOPTC) e, nas seces regionais, um magistrado para o efeito designado pelo Procurador-Geral da Repblica. Nos termos da alnea m) do artigo 133. da Constituio, o Presidente do Tribunal de Contas nomeado pelo Presidente da Repblica, tendo o seu mandato a durao de 4 anos. 3. Ainda deve ser referida a fiscalizao poltica de execuo oramental, a qual cabe a Assembleia da Repblica e que tambm pode ser material e econmica. Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 93 4. Ao Tribunal de Contas so cometidas pela Constituio (artigo 107. da CRP) e pela lei tarefas que se revelam fundamentais no mbito do Estado de direito e na prossecuo dos objectivos de disciplina e sustentabilidade financeira e oramental. 5. O Tribunal de Contas o rgo supremo de controlo, de fiscalizao e de auditoria das contas pblicas, dando parecer sobre a Conta Geral do Estado, includo a da Segurana Social e sobre as contas das Regies autnomas; fiscalizando previamente a legalidade e o cabimento oramental dos actos e contratos de qualquer natureza que sejam geradores de despesa ou representativos de quaisquer encargos e responsabilidades para as entidades sujeitas aos seus poderes de controlo e sua jurisdio; julgando a efectivao de responsabilidades financeiras; realizando auditorias; apreciando a legalidade, bem como a economia, eficincia e eficcia das entidades sujeitas aos seus poderes de controlo. No se trata, assim, nem de uma cmara poltica nem de uma entidade com competncias principalmente administrativas, mas de uma instncia suprema de auditoria e de carcter jurisdicional no corao do Estado Constitucional. A anlise da legalidade e da correco financeira das operaes examinadas constituem funes essenciais do Tribunal de Contas, que alm de integrar o poder judicial na ordem constitucional portuguesa, faz parte, com o Tribunal de Contas Europeu, da rede europeia de instituies superiores de auditoria. Nesse sentido, a apreciao da actividade financeira do Estado jurdica e tcnica, ora recorrendo legislao financeira e oramental, ora obedecendo s regras de auditoria externa. esta configurao institucional que permite ao Tribunal pronunciar-se sobre a economia, a eficincia e a eficcia da gesto, bem como sobre a fiabilidade dos sistemas de controlo interno. No se trata, assim, de fazer apreciaes de ndole poltica sobre as opes tomadas pelos Governos, mas sim de poder proceder avaliao tcnica e econmica sobre o modo como o dinheiro pblico, proveniente das receitas cobradas aos contribuintes, utilizado e aplicado. Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 94 O Tribunal de Contas tem, assim, funes diversas que vo desde a capacidade para fazer apreciaes nos vrios domnios das Finanas Pblicas e do Direito Oramental at ao exerccio de diversos tipos de fiscalizao (prvia, concomitante e sucessiva) e aplicao de sanes que a lei manda aplicar em resultado do apuramento de responsabilidades financeiras, em sentido estrito. Alm do mais, o Tribunal pode formular recomendaes em ordem a serem supridas as deficincias da gesto oramental, tesouraria, dvida pblica e patrimnio, bem como da organizao e financiamento dos servios. 6. Num momento em que a disciplina oramental e o rigor nas finanas pblicas esto na ordem do dia, at em razo da existncia da Unio Econmica e Monetria, fcil de compreender que a instituio suprema de Contabilidade dos dinheiros pblicos esteja no centro do esforo nacional de equilbrio das contas pblicas. Independentemente da existncia ou no de compromissos europeus em matria de finanas pblicas, os cidados tm o direito a ser informados acerca da utilizao dos dinheiros pblicos e a saber que quem no cumpre com as regras e normas em vigor alvo de sanes ou, pelo menos, de recomendaes claras no sentido da correco e do aperfeioamento dos procedimentos, dos mtodos e do funcionamento dos servios pblicos. Perante a necessidade de ver assegurada a disciplina financeira e oramental e de garantir o rigor e a transparncia na gesto dos dinheiros pblicos, o Tribunal est confrontado com desafios diversos e complexos devidos s novas formas de gesto de servios pblicos, transformao do Estado social num Estado regulador, adopo pela Administrao Pblica de formas jurdico-privadas de actuao, bem como s exigncias de qualidade acrescida das despesas pblicas. Do mesmo modo, quanto receita pblica h novas obrigaes visando a regularidade, a eficincia, a justia, a certeza, a previsibilidade e sobretudo a simplicidade e compreensibilidade do sistema fiscal para o contribuinte comum. Nesse sentido o Tribunal no pode deixar de ter uma actuao quotidiana que visa contrariar a imprevisibilidade, Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 95 instabilidade, complexidade e incerteza, factores que apenas favorecem a evaso fiscal e a corrupo. Deste modo, cabe aos rgos de Auditoria e Fiscalizao como o Tribunal de Contas uma tarefa essencial de credibilizao das finanas pblicas tendentes boa e correcta utilizao dos dinheiros pblicos. De facto, os Estados e as democracias contemporneas no podem ficar merc de consideraes de mero curto prazo nem de instrumentos burocrticos e opacos de deciso e de utilizao dos meios financeiros da comunidade. Da que as actividades de fiscalizao da execuo dos Oramentos de Estado e de apuramento das responsabilidades no mbito da utilizao e aplicao de dinheiros pblicos proveniente da cobrana de impostos aos cidados contribuintes obriguem consolidao e reforo da actividade dos tribunais de contas e dos rgos superiores de auditoria. 7. Falar de fiscalizao oramental obriga a compreender a natureza do consentimento parlamentar, onde os cidados contribuintes, atravs dos seus representantes, autorizam anualmente a cobrana de receitas e a realizao de despesas. H assim, que assegurar que o Governo, ao realizar as despesas e ao cobrar as receitas, cumpra o plano aprovado pelo Parlamento. O Executivo ter de executar o Oramento do Estado dentro dos limites da lei e da autorizao poltica que recebeu, aplicando os recursos da melhor maneira para obter os objectivos propostos, evitando os desperdcios e a m utilizao dos dinheiros pblicos. A fiscalizao da execuo oramental assume, assim, uma importncia significativa, uma vez que importa prever a existncia de mecanismos de controlo que permitam aos rgos representativos certificarem-se da correcta e adequada gesto oramental. 8. A Constituio portuguesa muito parca em referncias aos diversos tipos de fiscalizao, apesar de ser mais clara neste domnio do que o era a anterior lei fundamental. Assim, o artigo 107 diz o seguinte: A execuo do Oramento ser Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 96 fiscalizada pelo Tribunal de Contas e pela Assembleia da Repblica, que, precedendo parecer daquele Tribunal, apreciar e aprovar a Conta Geral do Estado, incluindo a da Segurana Social. Estamos perante referncias fiscalizao jurisdicional e poltica -, sendo certo que, alm destes dois tipos, ainda h a referir o controlo interno exercido pela prpria Administrao Pblica. Devemos, portanto, referir trs tipos de fiscalizao: poltica, administrativa e jurisdicional. A fiscalizao poltica cabe Assembleia da Repblica e traduz-se quer na apreciao anual da Conta Geral do Estado, nos termos do citado artigo 107, quer na apreciao, ao longo do ano, do modo como os Governos vo executando os Oramentos e pondo em prtica as suas polticas econmico-financeiras. Quanto fiscalizao administrativa, consultar os artigos 62. a 66. da presente lei. A fiscalizao jurisdicional da execuo do Oramento do Estado est confiada ao Tribunal de Contas, que constitucionalmente um verdadeiro Tribunal e rgo supremo de auditoria integrado no poder judicial (artigo 209 n 1 al. c) ao qual compete: a) Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado; b) Fiscalizar a legalidade das despesas pblicas e c) Julgar as contas que a lei mandar submeter-lhe (Cf. Art. 214 n1 da CRP). O Tribunal de Contas tem uma integrao especial no poder judicial, no estando na dependncia do Conselho Superior de Magistratura. constitudo por um Presidente e 18 juzes, equiparados aos juzes do Supremo Tribunal de Justia, funcionando junto dele como agente do Ministrio Pblico o Procurador Geral da Repblica, representado por trs procuradores gerais adjuntos (artigo 29 n1 da Lei n 98/97 de 26 de Agosto). O Presidente do Tribunal nomeado pelo Presidente da Repblica sob proposta do Governo, por um mandato de 4 anos. 9. A existncia do Tribunal de Contas vem do sculo passado na tradio francesa do Cour de Comptes, criado em 1807 por Napoleo. A sua origem encontra-se na Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 97 unificao da administrao e jurisdio financeira operada pelo Marqus de Pombal no Errio Rgio (carta de Lei 22/12/1761), o qual viria a ser extinto por Mouzinho da Silveira pela Lei n 22 (16/5/1833), Por proposta da comisso encarregada de liquidar as contas do Errio (Dec. de 14 de Setembro de 1833) chegou a ser prevista logo em 1837 a criao do Tribunal de Contas, que, no entanto, apenas viria a ser constitudo pelo Decreto 10 de Novembro de 1849. Em 1911, o Tribunal foi momentaneamente extinto e substitudo pelo Conselho Superior da Administrao Financeira do Estado, depois chamado Conselho Superior de Finanas. Na actual fase, o Tribunal de Contas organizado e regulado, no seu essencial pela Lei n 98/97 de 26 de Agosto, tambm conhecida como Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC). 10. A competncia do Tribunal ampla e complexa, no sendo apenas jurisdicional mas tambm de auditoria e de controlo financeiro. Nela poderemos distinguir segundo o Professor Sousa Franco quatro grandes reas: Competncia consultiva ver anotao ao artigo 72.. Competncia jurisdicional O Tribunal de Contas julga e efectiva responsabilidades financeiras. Fiscalizao a priori das despesas pblicas O Tribunal examina e concede o visto ou emite declarao de conformidade relativamente a diversos actos geradores de despesa (artigo 5 n1 al. c) da Lei 98/97 de 26 de Agosto), v.g. actos de que resulte o aumento da divida pblica fundada dos servios e fundos do Estado e Regies autnomas, contratos escritos de obras pblicas e aquisio de bens e servios que impliquem despesa. Fiscalizao concomitante e sucessiva O Tribunal de Contas fiscaliza concomitantemente e a posteriori ou sucessivamente recorrendo para isso moderna tcnica da auditoria, avaliando procedimentos administrativos relativos a actos que impliquem despesas de pessoa e contratos que no estejam sujeitos a visto Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 98 prvio ( artigo 49 das lei 98/97 de 26 de Agosto), verificando as contas das entidades sujeitas sua prestao e seus respectivos sistemas de controlo interno, entre outras (artigo 50 da lei 98/97 de 26 de Agosto). Competncias puramente administrativas Genericamente previstas no artigo 6 da lei 98/97 de 26 de Agosto, devem incluir-se aqui a aprovao do seu oramento anual, incluindo o dos cofres (artigo 32 al. a) da Lei 98/97 de 26 de Agosto), a definio das linhas gerais de organizao e funcionamento dos seus servios de apoio tcnico (artigo 32 al. c) da Lei 98/97 de 26 de Agosto) e ainda a capacidade de publicar instrues dirigidas s entidades sujeitas fiscalizao do Tribunal de Contas. 11. O visto ou declarao de conformidade o acto do tribunal atravs do qual se faz a apreciao da generalidade dos factos ou actos de despesa que podem ser validamente realizados, desde que obedeam legalidade e ao cabimento oramental. A Lei 98/97 concebe o Visto como condio de produo de efeitos do acto a que se refere. A doutrina discute, porm, se o visto gera apenas a ineficcia do acto, sendo um mero acto administrativo. Tal foi a posio de MARCELLO CAETANO, TEIXEIRA RIBEIRO, SOARES MARTINEZ, PINHEIRO FARINHA e ANTNIO BRAZ TEIXEIRA. Ao invs, a moderna doutrina alude que estamos perante um acto de natureza jurisdicional, que gera a anulao do acto relativamente ao qual houve recusa. Os primeiros a defender este ponto de vista foram SOUSA FRANCO, GUEDO DE OLIVEIRA, TRINDADE PEREIRA J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, tendo as ltimas leis orgnicas do Tribunal assumido esta orientao. Quanto natureza do visto importa referir que trata-se de um acto atravs do qual se assegura um controlo de legalidade de decises com implicaes financeiras (actos ou contratos). O acto da responsabilidade de um rgo independente, a que a Constituio atribui a natureza de verdadeiro tribunal especializado em matria financeira integrado no poder judicial. As decises sobre o visto constituem caso Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 99 julgado material, sendo insusceptveis de ser reapreciados, uma vez esgotados os mecanismos de recurso previstos na lei n 98/97. Ao contrrio do que se verificava antes da aprovao da Constituio de 1976, no cabe ao Conselho de Ministros o poder de reapreciar decises do Tribunal de Contas quanto ao visto. Alis, era esta faculdade de o Conselho de Ministros intervir como rgo de recurso que suscitava o carcter hbrido do Tribunal de Contas, antes de 1976, com forte componente de ndole administrativa. Apesar de o processo de visto no ser contraditrio, mas inquisitrio, o certo que, como salientava o Prof. Sousa Franco basta a imparcialidade e a independncia, aliadas funo de mera aplicao do Direito, para caracterizar a funo jurisdicional e os actos jurisdicionais. 12. O visto no consiste, porm, numa mera verificao administrativa, que cabe administrao financeira do Estado e aos organismos executores do Oramento. Estamos perante, um acto jurisdicional. Os vistos do Tribunal de Contas so de legalidade; Os actos sujeitos a visto podem produzir todos os seus efeitos antes da respectiva emisso excepto no que respeita aos pagamentos a que derem causa (artigo 45 n1 da Lei 98/97). A recusa do visto s implica, porm, a respectiva ineficcia desses actos aps a sua notificao aos interessados (artigo 45 n2 da Lei 98/97). Ainda assim, os pagamentos decorrentes de um acto a que foi recusado o visto podem ser efectuados desde que esses mesmos pagamentos se reportem a perodos anteriores notificao da recusa do visto (artigo 45 n3 da Lei 98/97). Assim, a natureza do visto deve ser apreciada luz de dois critrios: o do carcter do rgo que o produz e do contedo prprio da deciso em que se consubstancia. Em razo do carcter do rgo que o produz, h que insistir que a Constituio da Repblica concedeu ao Tribunal de Contas a natureza de um verdadeiro tribunal especializado em matria financeira. No , por isso, um rgo da Administrao, ainda que exera poderes de carcter administrativo, o que tambm acontece com os Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 100 tribunais judiciais. Insista-se que entre os poderes jurisdicionais, temos o julgamento das contas, a aplicao de sanes e a efectivao da responsabilidade financeira por meio de decises de carcter jurisdicional. Nestes termos, e quanto ao contedo prprio da deciso em que o visto se consubstancia, h que dizer que estamos perante a apreciao da legalidade de um acto administrativo. No estamos, por isso, perante qualquer um dos passos do processo administrativo de liquidao e pagamento mas sim face a um acto enxertado nesse processo. Assim, o visto de legalidade ou a sua recusa constitui caso julgado material. Encontramo-nos, deste modo, face apreciao de um acto complexo, e no de um projecto de acto, sobre o qual o Tribunal tem de se pronunciar obrigatoriamente, em princpio antes que ele produza efeitos. Estamos, pois, perante uma deciso de apreciao de legalidade, que susceptvel de recurso (Art 79 n1 a) da LOPTC). No h dvidas, portanto, de que estamos perante uma autntica deciso de natureza jurisdicional. Alis, mesmo possvel que o acto sobre o qual incide o visto produza efeitos independente da emisso deste (Art 45 n1 da LOPTC). A o visto no poder ser encarado como mera condio de eficcia. A recusa faz cessar a produo de efeitos, uma vez que procede anulao do acto sobre que recai (Art 45 n 2 da LOPTC). Deste modo, a recusa do visto determina a cessao da generalidade dos efeitos do acto sobre que recai, por via da anulao deste. E a cessao dos efeitos verifica-se em regra ex tunc. Deste modo, s a considerao do visto de legalidade como acto jurisdicional, produzindo a anulao do acto a que respeita, no caso de recusa, permite de um modo coerente compreender a natureza da deciso do Tribunal de Contas quer nas situaes regra, quer nas excepes. Apesar da importncia formal do visto, verifica-se nos ltimos anos uma perda da sua relevncia prtica, designadamente em razo do estipulado no artigo 45 Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 101 (LOPTC) quanto produo de efeitos no financeiros de actos submetidos a fiscalizao prvia. A referncia a efeitos no financeiros gerou a tendncia para a execuo de factos consumados perante os quais se v confrontada a 1 Seco do Tribunal de Contas, j que a recusa do visto no impede a realizao de pagamentos, j no a ttulo de preo, mas a ttulo de indemnizao por fora da responsabilidade civil dos entes pblicos No entanto, os compromissos do Estado portugus em matria de dfices excessivos no mbito da Unio Europeia continua a aconselhar uma fiscalizao prvia eficaz, ainda que apenas limitada aos actos e contratos de maior dimenso e de mais relevantes consequncias oramentais e financeiras. 13. A natureza do Tribunal de Contas como verdadeiro rgo jurisdicional confere instituio uma competncia que tende a tornar-se cada vez mais relevante, que corresponde responsabilizao financeira dos decisores que utilizem dinheiros pblicos. Os titulares dos cargos polticos respondem politica, civil e criminal e financeiramente pelos actos e omisses que pratiquem no mbito do exerccio das suas funes de execuo oramental, nos termos da legislao aplicvel, a qual tipifica as infraces criminais e financeiras, bem como as respectivas sanes, conforme sejam ou no cometidas com dolo estipula o n1 do art. 70 da L.E.O. e com culpa quanto s infraces financeiras (artigo 61 n 5 e artigo 67 n 3 da lei 98/97 de 26 de Agosto). Por seu lado, o n 2 do artigo 70 da L.E.O. acrescenta que os funcionrios e agentes do Estado e das demais entidades pblicas so responsveis civil, criminal, disciplinarmente e financeiramente pelas suas aces e omisses de que resulte violao das normas de execuo oramental, nos termos do artigo 271 da Constituio e da legislao aplicvel. Consagra-se aqui o princpio da responsabilidade pelos actos de execuo oramental. Portanto, quanto ao agente que pratique um acto de execuo do Oramento, violando a lei, prev-se que fique sujeito a diversas sanes ou, pelo Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 102 menos, obrigado a proceder a uma reparao ou reposio em consequncia do acto praticado. No entanto, quanto ao valor jurdico do acto, o desrespeito da lei oramental e do cabimento geram a invalidade do acto sendo, por exemplo, consideradas como inexistentes as dotaes oramentais contra legem. 14. De um modo necessariamente sinttico, procederemos a uma anlise de alguns dos aspectos fundamentais que permitem a compreenso do lugar do Tribunal de Contas na ordem jurdico-constitucional portuguesa. Verdadeiro tribunal, com competncias jurisdicionais mas tambm de auditoria, o Tribunal de Contas desempenha uma funo que ganha crescente importncia, sobretudo em razo da sua insero no sistema europeu de rgos superiores de fiscalizao e auditoria. Se verdade que, sobretudo a propsito do visto prvio ou da declarao de conformidade, h legtimas dvidas sobre a eficcia e prestgio desse investimento, sobretudo na vigncia da lei n 98/97, o certo que chegado o momento de fazer uma escolha decisiva: entre manter o visto, porventura mais concentrado nos actos ou contratos de maior significado oramental ou financeiro, e ver, pouco a pouco, o definhamento do instituto acompanhado da sua limitada ou praticamente nula eficcia. O visto prvio no constitui um instrumento sagrado. Se se revelar que pouco eficaz, nada aconselha a sua manuteno. No entanto, pensamos que na presente fase ainda faz sentido, sem, porm, esquecer a crescente importncia da fiscalizao concomitante na medida em que as observaes e recomendaes efectuadas, sendo contemporneas da actividade oramental fornecem os melhores indicadores, aptos a revelar a evoluo da execuo oramental, quer no tocante ao dfice oramental, quer em relao s necessidades de financiamento e gesto da dvida pblica. Eis porque so indispensveis coordenaes efectivas entre os diferentes tipos de fiscalizao externa confiados ao Tribunal de Contas (prvia, concomitante e sucessiva), bem como uma colaborao estreita entre os sistemas de controlo Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 103 interno da Administrao financeira do Estado e a actividade do Tribunal, sem esquecer a esfera da fiscalizao poltica, a cargo da Assembleia da Repblica - a qual parte do parecer do Tribunal de Contas, que habilita os deputados a terem um quadro de fundo coerente e actuante. O maior rigor tcnico, a transparncia, a simplificao administrativa e o apuramento oportuno de responsabilidades constituem as nicas garantias para que a consolidao financeira e oramental seja um factor de desenvolvimento econmico, social e humano. Num tempo de crise das instituies, o Tribunal no escapa s dvidas e s perplexidades do mundo contemporneo. No entanto, h desafios constitucionais, polticos e econmicos que apontam no sentido de necessidade de um reforo de competncias, em nome da eficcia, da oportunidade e da no impunidade. Desde as recomendaes s sanes aplicadas h um pano de fundo comum, que tem de ser respeitado e aprofundado e esse o da necessidade de o Tribunal seguir o dinheiro pblico, proveniente dos impostos e tributos pagos pelos contribuintes, para onde quer que v, em nome da legalidade, da economia, da eficincia e da eficcia, e de responsabilizar todos os agentes ou gestores que apliquem esses recursos. 15. A fiscalizao poltica cabe Assembleia da Repblica e traduz-se quer na apreciao anual da Conta Geral do Estado, nos termos do artigo 107. da Constituio (controlo a posteriori); quer na apreciao, ao longo do ano, do modo como os Governos vo executando os Oramentos e pondo em prtica as suas polticas econmico-financeiras (apreciao dos oramentos provisrios) (controlo concomitante). Estas fiscalizaes (concomitante e a posteriori) junta-se fiscalizao que a Assembleia da Repblica exerce ex ante. Com efeito, preciso no esquecer que ao votar o Oramento do Estado, a Assembleia da Repblica exerce uma primeira fiscalizao (CARLOS MORENO, Gesto e controlo dos dinheiros pblicos. Lisboa: UAL, 1998, p. 303). Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 104 16. No exerccio da fiscalizao a posteriori e concomitante, a Assembleia da Repblica assistida tecnicamente pelo Tribunal de Contas: este emite no s parecer, no vinculativo, sobre a Conta Geral do Estado, com destino AR, como a assiste durante a execuo oramental at ao momento da publicao daquela conta (CARLOS MORENO, Gesto e controlo dos dinheiros pblicos. Lisboa: UAL, 1998, p. 303). 17. O Parlamento poder recusar a sua aprovao Conta Geral do Estado apresentada e responsabilizar politicamente o Governo em funes, se for o mesmo que executou o Oramento do Estado. Refira-se ainda que, segundo o artigo 197 da CRP, a Assembleia pode ainda votar moes de censura ao executivo, que devero ser propostas ou por um quarto dos Deputados em efectividade de funes ou por qualquer grupo parlamentar. A aprovao de uma moo de censura por maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes implica a demisso do Governo (artigo 194 n1 f) da CRP). Alm disso, a Assembleia da Repblica poder accionar os mecanismos de responsabilizao poltica, ou solicitar informaes sobre o modo como se processa a execuo oramental. 18. A fiscalizao administrativa ou controlo interno no mereceu consagrao constitucional, ainda que a lei de enquadramento oramental se lhe refira no artigo 58 n2 e 4. Esta compete prpria unidade responsvel pela realizao das despesas ou da liquidao das receitas, assim como s entidades que lhe sejam hierarquicamente superiores e de tutela, a rgos de inspeco e controlo administrativo, Direco Geral do Oramento, atravs das respectivas delegaes nos ministrios e agora dos controladores oramentais. 19. Quanto s receitas pblicas, a fiscalizao visa verificar se foram liquidadas a quem deviam e pelo montante devido, se houve omisses e se as entradas foram correctamente contabilizadas. Neste caso est cometido Inspeco-Geral de Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 105 Finanas, bem como s entidades encarregadas da respectiva realizao: Direco Geral dos Impostos, DGAEC, DGT e ao IGCP. 20. Quanto s despesas pblicas, a fiscalizao administrativa est sobretudo orientada para aspectos de legalidade e de cabimento oramental e realizada a priori. Ela feita fundamentalmente pelo Ministrio das Finanas atravs da Direco Geral do Oramento qual compete superintender na execuo oramental e na contabilidade do Estado, garantindo a regularidade e a economia respectivas. Como se sabe, para que uma despesa se realize necessrio seguir um processo que abrange diversas fases correspondentes liquidao, autorizao de pagamento e pagamento. As operaes de liquidao cabem em regra Direco Geral do Oramento ou aos servios dotados de autonomia financeira. 21. Na concretizao das despesas, importa referir o respeito pelo princpio da unidade de tesouraria, que levou criao do chamado Banco do Tesouro atravs do qual se realiza uma gesto articulada dos meios de tesouraria do Estado, em ligao com o Instituto de Gesto do Crdito Pblico (Art 4 n2 e art 5 n2 dos Estatutos do Instituto de Gesto do Crdito Pblico (Decreto-Lei n 160/96 de 4 de Setembro)), ao qual cabe a administrao dos fundos mobilirios do Estado. 22. A fiscalizao poltica cabe Assembleia da Repblica e traduz-se quer na apreciao anual da Conta Geral do Estado, nos termos do artigo 107. da Constituio (controlo a posteriori); quer na apreciao, ao longo do ano, do modo como os Governos vo executando os Oramentos e pondo em prtica as suas polticas econmico-financeiras (apreciao dos oramentos provisrios) (controlo concomitante). Estas fiscalizaes (concomitante e a posteriori) junta-se fiscalizao que a Assembleia da Repblica exerce ex ante. Com efeito, preciso no esquecer que ao votar o Oramento do Estado, a Assembleia da Repblica exerce Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 106 uma primeira fiscalizao (Carlos Moreno, Gesto e controlo dos dinheiros pblicos. Lisboa: UAL, 1998, p. 303). 23. No exerccio da fiscalizao a posteriori e concomitante, a Assembleia da Repblica assistida tecnicamente pelo Tribunal de Contas: este emite no s parecer, no vinculativo, sobre a Conta Geral do Estado, com destino AR, como a assiste durante a execuo oramental at ao momento da publicao daquela conta (Carlos Moreno, Gesto e controlo dos dinheiros pblicos. Lisboa: UAL, 1998, p. 303). 24. O Parlamento poder recusar a sua aprovao Conta Geral do Estado apresentada e responsabilizar politicamente o Governo em funes, se for o mesmo que executou o Oramento do Estado. Refira-se ainda que, segundo o artigo 197 da CRP, a Assembleia pode ainda votar moes de censura ao executivo, que devero ser propostas ou por um quarto dos Deputados em efectividade de funes ou por qualquer grupo parlamentar. A aprovao de uma moo de censura por maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes implica a demisso do Governo (artigo 194 n1 f) da CRP). Alm disso, a Assembleia da Repblica poder accionar os mecanismos de responsabilizao poltica, ou solicitar informaes sobre o modo como se processa a execuo oramental.
V-A O controlo oramental e a responsabilidade financeira
1. A responsabilidade pela prtica de actos financeiros uma das consequncias da produo de actos financeiros ilegais ou irregulares. Enquanto no tocante ao valor jurdico do acto pode cominar-se a sua inexistncia, invalidade, ineficcia ou mera irregularidade, j no que se refere ao agente que o praticou h que prever as sanes Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 107 ou outras consequncias que decorram da violao da lei. H, ainda assim, os seguintes tipos de responsabilidade a considerar: 2. Responsabilidade poltica accionada essencialmente pelo Parlamento, dando origem a um eventual juzo poltico de censura, que pode ir at demisso do Governo, pelo funcionamento dos mecanismos constitucionais ou realizao de inqurito parlamentar (Arts 117, n 1, 190 e 191 da CRP). 3. Responsabilidade criminal neste caso h a distinguir os crimes de responsabilidade (em que incorrem os titulares de cargos polticos, por atentarem contra o disposto na legislao da contabilidade pblica, contra a propriedade da Administrao e a guarda e correcta utilizao dos dinheiros pblicos) Arts 117 e 130 da CRP e Lei n 34/87, de 6 de Julho , bem como os crimes financeiros consagrados na lei penal (corrupo Arts 424 e segs. do C. Penal; abuso de confiana Art 300 do C. Penal). 4. Responsabilidade civil aqui est em causa a reparao indemnizatria dos prejuzos causados ao Estado e outras entidades pblicas pela prtica culposa de actos financeiros ilegais. 5. Responsabilidade disciplinar aplica-se aos agentes administrativos ou a outros entes sujeitos a poder disciplinar, qualificando nalguns casos a lei financeira determinados comportamentos como passveis de procedimento disciplinar, alm dos que constam nas leis gerais designadamente no Estatuto Disciplinar dos Agentes do Estado. 6. Responsabilidade financeira stricto sensu em certos casos, a lei obriga reintegrao dos fundos pblicos objecto de prtica ilegal ou irregular por parte das entidades responsveis. Estamos perante uma responsabilidade distinta das anteriores, designadamente pelo carcter misto (punitivo e reintegratrio) e pelo facto de se referir ao valor dos fundos que foram colocados em risco pelo acto praticado ou que deste foram objecto como afirma o Prof. Antnio de Sousa Franco. Atenhamo-nos ao caso da responsabilidade financeira stricto sensu. Esta Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 108 tem como fundamento a reintegrao da Fazenda Nacional pelo valor em que foi lesada, envolvendo os valores objecto da leso, no o prejuzo causado, e abrangendo, eventualmente, a reintegrao (reposio) e a punio (multa). Estamos perante o julgamento de contas ou a prestao de contas, pelo que a prova sobre o modo como foram utilizados os dinheiros pblicos cabe a quem tem a seu cargo a respectiva utilizao (como no caso do fiel depositrio). 7. Quanto s responsabilidades criminal, civil e disciplinar, quando o Tribunal de Contas toma conhecimento de que pode haver lugar a elas, deve encaminhar os elementos indiciatrios ou probatrios para os tribunais criminal e cvel, respectivamente, e para entidade que detenha o poder disciplinar. Os titulares de cargos polticos respondem financeira, civil e criminalmente pelos actos e omisses que pratiquem no mbito do exerccio das suas funes de execuo oramental, nos termos da constituio e demais legislao aplicvel, a qual tipifica as infraces criminais e financeiras, bem como as respectivas sanes, conforme sejam ou no cometidas com dolo - assim prev o n 1 do Art 70 desta lei. Por sua vez, o n 2 do mesmo artigo estabelece que os funcionrios e agentes so responsveis disciplinar, financeira, civil e criminalmente pelos seus actos e omisses de que resulte violao das normas de execuo oramental, nos termos do Art 271 da Constituio e demais legislao aplicvel. Recorde-se que o princpio da responsabilidade dos funcionrios e agentes, previsto no Art 271 da CRP, foi objecto de clarificao na reviso constitucional de 1989, quando se acrescentou um inciso, segundo o qual as aces ou omisses, de que resulte violao dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidados, para serem relevantes, tero de ser praticadas no exerccio das suas funes e por causa desse exerccio. 8. O Tribunal de Contas julga e efectiva responsabilidades financeiras sancionatrias ou reintegratrias - mediante processo de julgamento de contas, fixao de dbitos e declarao de impossibilidade de julgamento e ainda de multa Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 109 (artigo5 n 1 al. e) e artigo 58 da lei 98/97 de 26 de Agosto). O Tribunal de Contas aprecia ainda os recursos das suas decises jurisdicionais e sobre a concesso de visto (artigo 77 n 1 al. a) e artigo 79 da lei 98/97 de 26 de Agosto). 9. A responsabilidade financeira constitui a pedra de toque para a caracterizao das competncias especficas do Tribunal de Contas, como rgo jurisdicional que dirime e julga questes ligadas a litgios entre o Estado e os particulares suscitados ex officio por imposio da lei ou por actuao do Ministrio Pblico, como representante dos interesses do Estado ou como defensor da legalidade, arrancando de um intuito de proteger o interesse pblico, com verificao da responsabilidade de particulares, em regra conexos com o interesse pblico porque seus responsveis de autoridade, funcionrios, agentes ou mesmo beneficirios de dinheiros pblicos - no dizer do Prof. Sousa Franco. 10. Cabe em exclusivo ao Tribunal de Contas a efectivao de responsabilidades financeiras decorrentes da prtica de actos ilegais ou irregulares de gesto e utilizao de dinheiros e valores pblicos. Sublinhe-se que recentemente (Lei n 48/2006, de 29 de Agosto) a jurisdio ou seja, o poder de julgar foi alargado a todas as entidades que utilizem ou beneficiem de fundos pblicos, independentemente da sua natureza, privada ou pblica, e ainda a todos os gestores de dinheiros ou valores pblicos, deixando assim de haver sectores que escapem ao controlo financeiro e jurisdio do Tribunal. Estamos perante um dos aspectos essenciais do exerccio de poderes jurisdicionais do Tribunal de Contas. Trata-se, no fundo, de tirar as devidas consequncias do exerccio da jurisdio pelo apuramento e efectivao de responsabilidades, atravs da produo dos competentes e adequados meios de prova. 11. Se insistimos no conceito de responsabilidade financeira stricto sensu, com a sua especificidade prpria, para deixar claro que estamos diante de uma realidade distinta dos restantes tipos de responsabilidade, j que neste caso o interesse geral ou o bem comum ligado ao dever dos cidados de contribuir para o financiamento Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 110 das despesas pblicas, atravs do pagamento de tributos, que obriga a uma defesa especialmente rigorosa dos dinheiros e valores pblicos. 12. A responsabilidade financeira pessoal (solidria ou subsidiria), no recaindo sobre rgos ou servios. A obrigao de repor dinheiros gastos de modo ilegal ou irregular constitui a forma mais comum de efectivao da responsabilidade financeira. Segundo o Art 59, n 1 da Lei n 98/97, de 26 de Agosto: nos casos de alcance, desvio de dinheiros ou outros valores e ainda de pagamentos indevidos, pode o Tribunal de Contas condenar o responsvel a repor as importncias abrangidas pela infraco, sem prejuzo de qualquer outro tipo de responsabilidade em que o mesmo possa incorrer. Esto, assim, em causa, nos termos deste preceito legal, trs situaes: alcance, desvio de dinheiros ou outros valores e pagamentos indevidos. Mas pode, ainda o Tribunal de Contas condenar o responsvel a repor todas as importncias no arrecadadas em prejuzo do errio pblico nos casos de prtica, autorizao ou sancionamento doloso que impliquem a no liquidao, cobrana ou entrega de receitas em violao das normas legais aplicveis. 13. A efectivao da responsabilidade feita por sentena condenatria do Tribunal de Contas, proferida em colectivo e com respeito pelo princpio do contraditrio (Arts 13 e 79 da Lei n 98/97). O Tribunal pode relevar ou reduzir a responsabilidade financeira quando se verifique negligncia, devendo fazer constar da deciso as razes justificativas da reduo ou relevao (Art 64 n 2 da Lei 98/97). 14. A responsabilidade recai sobre o agente ou agentes da aco (Art 61 n 1 da Lei 98/97), ou seja, sobre a pessoa a quem o facto ilcito imputvel e, subsidiariamente, sobre os membros dos rgos de gesto administrativa e financeira ou equiparados, exactores dos servios, organismos e outras entidades sujeitas jurisdio do Tribunal de Contas, se forem estranhos ao facto, quando por permisso ou ordem sua, o agente tiver praticado o facto sem se verificar a falta ou impedimento daquele a que pertenciam as correspondentes funes; quando por Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 111 indicao ou nomeao sua, pessoa j desprovida de idoneidade moral, e como tal reconhecida, haja sido designada para o cargo em cujo exerccio praticou o facto; e quando no desempenho das suas funes de fiscalizao que lhe estiverem cometidas, houverem procedido com culpa grave, nomeadamente quando no tenham acatado as recomendaes do Tribunal em ordem existncia de um controlo interno (Art 62 n 3 da Lei 98/97). 15. Na responsabilidade pelos alcances no h a consagrao de uma responsabilidade objectiva. O que realmente se verifica que a lei coloca a cargo do responsvel, desde que em funes, o nus de provar que agiu sem culpa, o que no deve estranhar-se porquanto, tambm no domnio da responsabilidade civil contratual, a lei estabelece uma presuno de culpa do devedor (cfr. Art 799 do Cdigo Civil). 16. Por seu lado, os casos em que o Tribunal de Contas pode aplicar multas, por infraces de natureza financeira, so os que vm indicados no Art 65 da Lei n 98/97, ou seja: no liquidao, cobrana ou entrega nos cofres do Estado das quantias devidas; violao das normas sobre a elaborao e execuo dos oramentos, bem como sobre a assuno, autorizao ou pagamento de despesas pblicas; falta de efectivao ou reteno indevida dos descontos legalmente obrigatrios a efectuar ao pessoal; violao de normas legais ou regulamentares relativas gesto e controlo oramental, de tesouraria e de patrimnio; adiantamentos por conta de pagamentos nos casos no expressamente previstos na lei, utilizao de emprstimos pblicos em finalidade diversa da legalmente prevista, bem como ultrapassagem dos limites legais da capacidade de endividamento e utilizao indevida de fundos movimentados por operaes de tesouraria para financiar despesas pblicas. 17. Para alm destas situaes, o Tribunal de Contas pode ainda aplicar multas perante a falta injustificada de remessa de contas, da sua remessa tempestiva ou de apresentao com deficincias tais que impossibilitem ou gravemente dificultem a Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores. A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas. 112 sua verificao; falta injustificada de prestao tempestiva de documentos que a lei obrigue a remeter, de informaes pedidas, de remessa de documentos solicitados ou de comparncia para prestao de declaraes; falta injustificada da colaborao devida ao Tribunal; inobservncia dos prazos legais de remessa ao Tribunal dos processos relativos a actos ou contratos que produzam efeitos antes do visto; introduo nos processos de elementos susceptveis de induzirem o Tribunal em erro (Art. 66). Estas multas tm um limite mximo (hoje o montante de 2494) e as previstas no Art 65 o montante equivalente a metade do vencimento lquido anual dos responsveis ou, quando os responsveis no percebam vencimentos, a correspondente remunerao de um director-geral. As multas so graduadas de acordo com a gravidade da falta, o grau de culpa dos agentes, o montante material dos valores pblicos lesados ou em risco, o nvel hierrquico dos responsveis, a sua situao econmica e a existncia de antecedentes (Art 67, n. 2). Como j se disse, a aplicao das multas no impede que se efectivem em simultneo as reposies devidas (cf. Art 65, n. 5). 18. A introduo do feito em juzo, para efeitos de julgamento de responsabilidade financeira, cabe em primeiro lugar ao Ministrio Pblico e subsidiariamente, apenas se aquele no acusar, ou a quem tenha a direco, tutela ou superintendncia dos organismos ou servios em causa, no caso das Auditorias do Tribunal de Contas ou dos responsveis pelos rgos de controlo interno no caso das Auditorias realizadas pelos mesmos.