Sunteți pe pagina 1din 10

COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE

Facultatea de tiine Politice

Curs 1 Capitolul 1: POLITICI PUBLICE - POLITICI PUBLICE EUROPENE

Politici publice Ideea c instituiile guvernamentale au ca obiect principal de activitate formarea i aplicarea politicilor publice a ptruns cu dificultate la noi n ar n contiina comun; astzi ns ea este luat, de cele mai multe ori, ca eviden: auzim de politicile de integrare european, de politicile sectoriale. Ce este politica public? n limba romn exist ns o dificultate n folosirea expresiei politic public. Cci termenul politic ne trimite imediat la ceea ce n mod obinuit numim politic: activitatea partidelor politice i oamenilor politici, a parlamentului, guvernului; ne gndim la campaniile electorale, la declaraiile politice, la viaa politic n general. Studiul politicilor este aadar un subdomeniu al tiinelor politice. Abordarea are ns un caracter interdisciplinar: cum vom vedea, analiza politicilor presupune elemente i din alte domenii, precum economia, tiinele administrative, managementul, teoria deciziei. Din aceste motive, e greu de dat o definiie precis a politicilor publice. 1. Politicile ca etichete ale unor domenii de activitate. Utilizare cel mai frecvent ntlnit

apare n contextul afirmaiilor de natur general privind politicile economice, politicile sociale sau de politic extern ale unui guvern. n acest caz, politicile descriu mai curnd domeniile activiti i implicrii guvernamentale. 2. Politicile ca expresie a scopului sau a strii de fapt dorite. ntr-un document al unui

partid politic sau n cel al unui guvern,termenul politic e folosit pentru a indica scopul general unei activiti guvernamentale n general sau ntr-un anumit domeniu, de asemenea, el este folosit pentru a descrie starea de fapt care va fi atins odat cu realizarea scopului propus. 3. Politicile ca propuneri specifice. De multe ori, termenul e folosit pentru a descrie unele

aciuni specifice pe care organizaiile politice ar dori s le vad n realizate. Astfel de

Managementul Fondurilor Comunitare -1-

COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE


Facultatea de tiine Politice

propuneri pot fi ad hoc, pot fi n mod necesar legate de alte propuneri sau pot constitui mijloacele pentru obinerea unor scopuri mai generale ale acestor organizaii. 4. Politicile ca decizii ale guvernului. De cele mai multe ori, cercettorii se apleac asupra

analizei unor situaii specifice: sunt celebre analize precum cea a lui Allison (1971) a crizei cubaneze din 1962, dup cum se vorbete de politica guvernului n cazul Bancorex sau F.N.I: sau Sidex. 5. Politicile ca autorizare oficiala. Atunci cnd se spune c guvernul are o politic n ceea

ce privete o anumit problem, de multe ori susinerea se face n sensul c exist legi votate n parlament sau o hotrre a guvernului care ngduie sau solicit derularea unei activitai. Sa, de asemenea, se poate spune c, atunci cnd o anumit legislaie n domeniu a intrat n vigoare, politica a fost deja impementat. 6. Politicile ca programe. Mai puin familiar, se spune totui uneori c avem o politic a

unei organizaii guvernamentale atunci cnd aceasta are sau aplic un anumit program. Un program implic existena, ntr-o sfer de activitate guvernamental definitiv i relativ specific, a unui pachet de msuri care cuprind: reglementri, organizare i resurse. Programele sunt privite de regul ca mijloace prin care guvernele ncearc s ating nite scopuri generale. 7. Politicile ca produse. n acest caz politicile sunt vzute ca ceea ce guvernul ofer, spre

deosebire de ceea ce a promis sau a autorizat prin intermediul legislaiei: livrarea de bunuri sau servicii, aplicarea regurilor sau colectarea de taxe i impozite. Forma acestor produse difer de la un domeniu la altul, iar cteodat este dificil de hotrt care este produsul final al unei politici guvernamentale ntr-un anumit domeniu. 8. Politicile ca rezultate. Un alt mod de a privi politicile este din punctul de vedere al

rezultatelor acestora, adic ceea ce este practic obinuit. Abordarea politicilor din perspectiva rezultatelor acestora ne poate ajuta s evalum dac scopul declarat al acestei politici este reflectat n ceea ce se obine efectiv in urma implementrii politicii. 9. Politicile ca teotii sau modele. Politicile implic un proces care se ntinde pe o perioad

lung de timp. O politic apare atunci ca exprimnd ntreaga micare de schimbare ntr-un anumitb domeniu. Spunem politica de restructurare a sectorului minier,sau politica de reform a educaiei.

Managementul Fondurilor Comunitare -2-

COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE


Facultatea de tiine Politice

10. Politicile ca procese.Un exemplu de model al politicilor care nu este stadial e cel al cutiei negre

Avem nevoie de politici publice? Politicile publice reprezint modalitatea prin care statul intervine n activitatea economic i social n viaa de zi cu zi. El modific realitatea ntr-o directie dorit. Care sunt raiunile acestei intervenii? Ele se pot grupa n dou mari categorii: 1)prin politicile publice se intervine pentru a corecta aciunea pieei libere, cci piaa are limitri, nempliniri, imperfeciuni. 2) prin politicile publice sunt promovate valorile acceptate social, de pild valorile importante intr o societate democratic modern. Corectarea imperfeciunii pieei. Acestea sunt mprejurri n care produsul social ar putea fi mai mare sub anumite alocri ale resurselor dect cel care ar rezulta prin aciunea forelor pieei libere. n mod obinuit, patru astfel de imperfeciuni ale pieei sunt menionate: Bunuri publice, monopolurile naturale, externalitile, asimetria de informaie. Promovarea valorilor acceptate social. Nevoia de a promova politici, discutat anterior, viza o valoare important n societile moderne: cea a eficienei. Intervenia guvernamental, printr-o varietate de politici, era menit s creasc eficiena acolo unde piaa liber nu reuea singur s o ofere pe cea mai ridicat. Exist ns i alte valori pe care societile moderne doresc s le promoveze. Idealul libertii, al unei societi mai drepte, al unei societi n care drepturile persoanelor sunt respectate au motivat i motiveaz multe din aciunile guvernamentale. Ne referim de multe ori la modul n care se formuleaz anumite intervenii din partea autoritii statului sau la modul n care este realizat o anume legislaie. Auzim ntrebri de genul: De ce a luat parlamentul sau guvernul (sau consiliul judeean, sau primria) o astfel de decizie? Sau, dimpotriv: De ce, n problema aceasta, guvernul (sau consiliul judeean, sau primria) nu ia nici o msur? Sau: De ce nu cunoatem nc rezultatele aplicrii unei astfel de masuri? Sau chiar: Nu sunt de acord cu aceasta decizie si voi face tot posibilul ca sa mpiedic aplicare ei! In toate aceste cazuri, ceea ce avem in minte noi sau interlocutorii notri sunt diversele politici promovate(sau care, din punctual nostru de vedere, ar trebui s fie promovate) de parlament, guvern,de primrie s-au, in general, de o instituie public.

Managementul Fondurilor Comunitare -3-

COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE


Facultatea de tiine Politice

n situaia n care ne referim la modul n care se exprim o guvernare, practic ne referim la aspecte diferite ale unei politici publice: cum se ajunge ca o problema sa fie obiect al unei decizii, a unei instituii publice; cum,dintre alternativele aflate in fata sa,ea alege una anume;cum, odat luate,deciziile sunt implementate;de ce unele politici au succes, iar altele nu. Sa ncepem in acest capitol discuia unor astfel de ntrebri cu problema nsi a definirii termenilor centrali. Primul dintre acetia este acela de public. l ntlnim in multe expresii, precum: opinie publica;drept public;sntate publica; transport public;educaie publica;datorie publica dar si n expresia politici publice. O politica publica, intuitive, privete o aciune in domeniul public-neles ca opunndu-se domeniul privat. Vorbim despre universiti publice si private; despre proprietate publica si proprietate private, nelegnd ca cei doi termini se opun. La modul general, ce se nelege prin public si prin privat? In gndirea liberala tradiionala, distincia privete doua sfere sau doua genuri de activiti sociale. Sfera privata e cea a libertii de aciune individuala; sfera rezultatelor alegerilor private ale fiecrui individ: de a trai un anumit fel de viata;de a-si ntemeia o familie si de a se comporta in cadrul ei; de a desfura activiti economice. Rolul statului nu putea fi altul dect acela de a asigura cadrul egal pentru ca fiecare persoana sa acioneze in mod liber, mai degrab dect de a intervenii in viata fiecruia; de a lsa ca iniiativele individuale sa se manifeste nestingherit pe piaa.. Sfera publica e aceea a aciunii guvernrii: in primul rnd, de a crea condiii pentru manifestarea libera a fiecruia; dar si, desigur, de a furniza facilitate publice (asigurarea ordinii, a aprrii, a educaiei de baza etc.). Dar, daca avem doua sfere att de diferite ale unei societi, se ridica doua ntrebri legitime: 1) Care sunt relaiile dintre ele; exista intre ele compatibilitate sau, dimpotriv, o tensiune de neaplanat?; 2) Care este temeiul acestei distincii? Pentru liberalii clasici, rspunsul la prima ntrebare este acela ca interesul public nu este opus celui privat: dimpotriv, atunci cnd acioneaz pentru a-si urma propriul interes, oamenii l servesc si pe cel public;forele pieei libere nu numai ca nu se opun binelui sau interesului societii, ci l promoveaz. Probabil ca cea mai cunoscut formulare a acestui punct de vederecondensate in metafora mini invizibile- i aparine lui Adam Smith, marele economist englez din secolul al 18-lea:
Managementul Fondurilor Comunitare -4-

COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE


Facultatea de tiine Politice

Cum putem deosebi intre sfera publica si cea privata? La mijlocul secolului trecut, J. St. Mill a formulat rspunsul considerat clasic astzi: sfera private este cea in care aciunile noastre nu cauzeaz vtmarea altcuiva. Eu pot sa fac orice aciune care nu l vtma pe altul. Daca insa ceea ce fac interfereaz cu interesele altcuiva, atunci aciunea mea este una publica. Or, daca aciunile din sfera private nu ncalc libertile altcuiva, nseamn c aciunea statului nu este legitima in cadrul ei; ea devine legitima numai in sfera publica, pentru a asigura protejarea celorlali ceteni(Mill, 1993). Odat cu sfritul secolului trecut, aceasta concepie privind existenta unei distincii ferme intre sfera publica sic ea private a nceput sa i piard din adecvare si din atractivitate. Educaia, sntatea, planificarea urbana, construciile de infrastructura (cai ferate, metrou) au devenit cu toate obiect al reglementarilor si interferrii statului. In secolul nostru, noul liberalism , in gndirea unor oameni ca J. Dewey sau J. M. Keynes, nu mai accepta ca forele pieei, singure, pot produce convergenta dintre interesele private si cele publice. Doar prin intervenia statului se pot asigura cele publice. Iar perioada de dup al doilea rzboi mondial a nsemnat o adevrat explozie a sferei de intervenie a statului.

Sectorul public Sectorul public are un impact uria asupra fiecruia dintre noi:este o prezen cotidian si de neocolit. S ne gndim numai la unele dintre bunurile care sunt oferite prioritar de ctre acesta:educaia, asistena sanitar,aprarea naional si a ordinii publice, sau televiziunea si radioul public. Sectorul public vizeaz: instituiile si organizaiile prin care se iau deciziile statului, precum si consecinele acestora; consumul, investiiile i transferurile fcute de guvernare. Consumul i investiiile privesc mecanismele de alocare a resurselor i se leag deci mai mult de preferinele consumatorilor, transferurile privesc mecanismele de distribuire a resurselor i depind de concepiile dominante n societate despre echitate i dreptate social.

Managementul Fondurilor Comunitare -5-

COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE


Facultatea de tiine Politice

-producia de ctre stat a bunurilor:a) statul deine in proprietate mijloace de producie i produce direct unele bunuri, b) statul furnizeaz anumite bunuri, c) statul angajeaz fora de munc:el este, in societile moderne, cel mai mare angajator.

Distincia dintre sectorul public si sectorul privat De cele mai multe ori, atunci cnd se deosebete sectorul public de cel privat, e avut n vedere n mod prioritar o singur dimensiune: cea a formei de prioritate. Spunem c o firm este privat in sensul c nu statul este proprietarul ei. Dar, argumenteaz J.E. Lane, c nici o definiie multidimensional a sectorului public, nseamn c nici diferenele dintre cele dou sectoare nu se reduc la un singur aspect.

Factori financiari. Cel puin trei factori de natur financiar au impulsionat creterea sectorului public. Mai nti, acioneaz aa numita lege a lui Wagner:pe msur ce economia se dezvolt, o proporie tot mai mare din produsul intern brut se ndreapt spre sectorul privat. Cci atunci nevoile de baz ale cetenilor sunt satisfcute, iar o cretere mai mare de utilitate se obine prin programe publice. n al doilea rnd , exist efectul de dizlocare: n timp de rzboi cetenii accept mai uor taxe ridicate. n sfrit , apare aa numitul efect al preului relativ: atunci cnd se cheltuiesc bani de ctre guvernare, productivitatea nu crete mult.

Procesul politic. Toate partidele politice susin c e necesar s se micoreze cheltuielile publice i s se reduc taxele. Dar n practic situaia se prezint cu totul altfel:sectorul public crete i pentru c cetenii cer tot mai multe servicii din partea guvernrii. Birocraia. Funcionarii publici sunt una dintre forele care au adus la creterea sectorului public: Cea mai cunoscut analiz n acest sens i aparine lui W. Niskanen(1994). Potrivit lui, ntruct birocraii nu i pot mrii profiturile, aa cum fac managerii dintr-o firm privat, ei urmresc altceva, anume maximizarea bugetului pe care l primesc pentru biroul lor: Ca urmare birocraia tinde s consume o proporie tot mai mare din produsul intern brut n propria ei activitate.

Managementul Fondurilor Comunitare -6-

COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE


Facultatea de tiine Politice

Politicile Publice Europene Formularea de politici publice europene este destul de rar utilizat la nivelul birocrailor i experilor n problematica U.E.. Motivul este unul de natur lingvistic deoarece n foarte multe cazuri se fac referiri i comparaii la nivel de aciune comunitar - politicile naionale fiind prea puin analizate, prin urmare sintagma politici publice se refer clar la cele de la nivelul supranaional . n mod concret, politicile publice europene (sau comunitare) sunt aciunile ntreprinse de ctre Comia European, sau dup caz de alte instituii europene, i care vizeaz proiectarea i implementarea anumitor programe i aciuni, inclusiv propuneri legislative, la nivelul tuturor statelor membre. Cele mai cunoscute referiri ne conduc la Politica de Coeziune Economic i Social a UE, Politica Agricol Comun, politica Comun de Securitate, etc.

De la nfiinarea sa Uniunea Europeana si-a extins att dimensiunea, prin aderarea de noi state membre, ct si domeniile in care a dezvoltat o politica comuna europeana. O trecere n revist a politicilor UE reprezint o ncercare de descriere a celor mai importante tendine istorice, interese i idei ce caracterizeaz evoluia integrrii europene. nc de la nceput trebuie clarificate anumite aspecte. n primul rnd, UE este construit pe baza a trei Comuniti iniial independente: Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (CECO), Comunitatea European a Energiei Atomice (EURATOM) i Comunitatea Economic European (CEE). Aceste comuniti au devenit cunoscute drept Comunitatea European (CE) i au fost asociate primului pilon odat cu instituirea UE prin Tratatul privind Uniunea European (TUE) din 1992. Primul pilon presupune o cooperare supranaional i cuprinde seturile e reguli ale formelor iniiale de cooperare economic (fostele Comuniti Europene (CEE, EURATOM i CECO), precum i o Uniune Economic i Monetar - UEM). n aceste domenii, cele mai multe decizii sunt luate prin majoritate calificat n Consiliu, chiar dac obiectivul general este atingerea unui acord prin negocieri. Primul pilon este suplimentat de ali piloni de cooperare organizat: politica extern i de securitate comun (al doilea pilon) i justiia i afacerile interne (al treilea pilon). n

Managementul Fondurilor Comunitare -7-

COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE


Facultatea de tiine Politice

cadrul celui de-al doilea i al treilea pilon, cooperarea este interguvernamental, ceea ce nseamn c aceast cooperare ntre statele membre are loc n conformitate cu dreptul internaional clasic, dar ntr-un cadru instituional unic european. Structura divizat pe piloni este eliminat n Tratatul de la Lisabona pentru Europa, care este nc n curs de ratificare. n al doilea rnd, un alt aspect important este c UE a fost activ ntr-o serie de domenii ce au produs cteva metode de lucru, precum metoda comunitar, metoda interguvernamental i metoda deschis de coordonare (MDC). Metoda comunitar, care este o reacie la diplomaia interguvernamental din Europa nainte i imediat dup cel de-al doilea Rzboi Mondial, se bazeaz pe urmtoarea structur instituional: Consiliul UE ia decizii n baza propunerilor Comisiei, care are un drept exclusiv de iniiativ, dup discuii cu Parlamentul European (PE) i alte organisme. ntr-un numr din ce n ce mai mare de cazuri, Consiliul hotrte n codecizie cu PE. Chiar dac unanimitatea este nc prezent, n cadrul metodei comunitare deciziile sunt luate prin majoritate calificat n Consiliu, cea ce nseamn c un act normativ poate intra n vigoare fr sprijinul tuturor statelor membre. n plus, dreptul comunitar are prioritate n faa dreptului naional i nu poate fi invalidat de legislaia naional. O alt instituie important n cadrul metodei comunitare este Curtea European de Justiie (CEJ), care are competena de a sanciona statele membre care nu respect obligaiile impuse de dreptul comunitar i care asigur uniformitatea dreptului comunitar n interpretarea tratatelor. Metoda interguvernamental presupune desfurarea cooperrii n afara metode comunitare, n baza colaborrii dintre statele membre. Statele membre pstreaz n ntregime atributele suveranitii naionale i de aceea i menin dreptul de veto, toate deciziile fiind luate n unanimitate. Instituiile supranaionale precum PE sau CEJ au un rol mult mai redus n metoda interguvernamental. Metoda deschis de coordonare (MDC) nu are aspecte juridice restrictive, precum metoda comunitar. Este un proces voluntar unde toate statele membre pot decide prin consens s defineasc un numr de obiective de politic. MDC nu se bazeaz pe instrumente juridice i pe legislaie; este sprijinit, de exemplu, n contextul Strategiei Lisabona (2000), de un Program de Aciune Comunitar destinat s ncurajeze cooperarea n domenii precum combaterea excluderii sociale, eradicarea srciei i ameliorarea ocuprii forei de munc. n prezent, MDC este
Managementul Fondurilor Comunitare -8-

COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE


Facultatea de tiine Politice

utilizat n domenii ca: ocuparea forei de munc, includerea social, ngrijirea sntii, educaie/formare i tineret. n al treilea rnd, UE este unul din cele mai interesante proiecte moderne de cooperare interstatal, care treptat a evoluat n mult mai mult dect o simpl aren de negocieri interguvernamentale. n prezent, UE este cunoscut ca un tip sui generis de organizaie internaional, o structur politic unic ce propune o abordare multi-nivel a guvernrii, implicnd nu doar statele-naiune, ci i autoritile supranaionale i pe cele subnaionale. n plus, numeroi actori naionali, regionali sau locali din statele membre i-au dezvoltat activiti n arena UE. Acetia sunt consultai de instituiile UE n procesul decizional, precum i n procesul de reflecie asupra dezvoltrii UE. Un exemplu este Convenia de redactare a Tratatului de la Lisabona. n acest context, procesul de consultare a fost deschis tuturor reprezentanilor societii civile organizate sau altor tipuri de interese agregate, precum industria i sindicatele. n urmtoarele rnduri, vom descrie n ce msur politicile UE reflect direcii coerente de dezvoltare, concentrndu-ne pe diversitatea i complexitatea domeniilor studiate: piaa intern, politica agricol comun, politica de coeziune i dezvoltare regional, politica de mediu, Uniunea Economic i Monetar, politica social i de ocupare a forei de munc, justiia i afacerile interne, politica extern i de securitate comun i politica comercial extern i de dezvoltare, etc. Trebuie s subliniem c aceste competene ale UE pot fi diferite de la un domeniu la altul. Tratatul de la Lisabona introduce o mai clar i precis delimitare a competenelor conferite Uniunii de ctre statele membre. Uniunea se bucur de trei categorii de competene: exclusive, partajate sau complementare i de sprijin sau suplimentare. Competenele Uniunii Europene sunt n orice caz limitate la cele conferite n mod expres de ctre Tratate, iar, n domeniile nonexclusive, utilizarea lor este guvernat de principiile subsidiaritii i proporionalitii. Dimensiunea regional i local a subsidiaritii este de asemenea recunoscut. Exist, totodat, o clauz de flexibilitate care permite Uniunii s dobndeasc puterile necesare pentru a-i atinge obiectivele atunci cnd tratatele nu i le ofer n mod expres. Competenele pot fi fie mrite, fie reduse. Statele membre dobndesc, pentru prima data de la demararea construciei europene, dreptul de a se separa de Uniune. Noi baze legale au fost introduse n domeniile drepturilor de proprietate intelectual, sportului, spaiului, turismului, proteciei civile i cooperrii

Managementul Fondurilor Comunitare -9-

COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE


Facultatea de tiine Politice

administrative. Politica mediului a fost completat de referina cu privire la combaterea schimbrii climatice. Politica comun a energiei a fost consolidat n ceea ce privete securitatea i interconectivitatea rezervelor i solidaritate. Politica de lrgire va trebui acum s ia n considerare criteriile de la Copenhaga. Rolul Comisiei n procedura de deficit excesiv este amplificat. n timp ce competiia nu mai este unul dintre obiectivele oficiale ale Uniunii, statutul politicii de competiie va rmne, probabil, acelai. n cazul competenelor exclusive ale UE, trebuie menionate urmtoarele domenii: uniunea vamal, regulile de concuren, politica monetar n zona euro, politica de conservare a resurselor piscicole, politica comercial comun. n aceste domenii, conform Tratatului de la Lisabona, UE poate legifera i adopta acte juridice obligatorii.

Managementul Fondurilor Comunitare - 10 -