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r•Ócorúraditóripjnçipfdcèsspjudiciall^r

i(uma visão dialética), Sãò Paulo, 1996;;: '

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JOSÉ SOUTO MAIOR BORGES

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INTRODUÇÃO

AO

DIREITO FINANCEIRO

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Limonad

i

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Copyright

José Souto Maior Borges

Copyright da presente edição:

Editora Max Ümonad

MoisésLimonad

Capa: Carlos Clémen

Editora Max Limonad

fone: (011)3873-1615

1998

ÍNDICE

PREFACIO A 2a EDIÇÃO

CAPÍTULO 1

CONCEITO DA ATIVIDADE FINANCEIRA

SEÇÃO I: Introdução

SEÇÃO II: A atividade financeira no quadro geral

das, atividades do Estado

SEÇÃO III: Tipos e modos de obtenção de receitas públicas

CAPÍTULO 2

FINS DA ATIVIDADE FINANCEIRA

SEÇÃO

SEÇÃO

I: As finanças fiscais II: As finanças extrafiscais

CAPITULO 3

A EXTENSÃO DO PODER FINANCEIRO

SEÇÃO I: A eficácia territorial e pessoal do poder financeiro

SEÇÃO II: A atividade financeira das coletividades

interestatais personificadas

7

9

11

17

29

39

40

46

63

63

71

JOSÉSOUTOMAIOR BORGES

CAPÍTULO 4

AESTRUTURA DO FENÔMENO FINANCEIRO

SEÇÃO I: Ateoria de GREIOTTI

SEÇÃO II: Oelemento jurídico da atividade financeira

SEÇÃO III: Os elementos político, técnico e econômico

•••••••

da atividade financeira

CAPÍTULO 5

n rnNrFITO DO DIREITO FINANCEIRO

orvVx rw a ««rpnrSo miblicística do Direito Financeiro

SEÇÃO I: Aconcepção P»0™^ fisco

SEÇÃOII- Evolução ecaracterísticas do Direito Financeiro

SEÇÃO III: Conteúdo do Direito Financeiro

SEÇÃO IV: ODireito Tributário

BIBLIOGRAFIA

.77

80

Prefácio 2a edição

Premiada pela OAB-PE com o Io lugar em concurso de monografias, este livro teve a sua Ia edição em 1996, pela Imprensa

Universitária da UFPE: a primeira obra que o autor ousou publicar.

De lá para cá, transcorridos 32 anos, o livro sumiu de circulação. A

publicação teve comercialização local; não circulou nacionalmente.

AguçadV0 ^

curiosidade, um ou outro interessado contudo me tem

91

97

102 soljcilado, até hoje, exemplar não mais disponível, porque aedição

logo se eqptoo. ^ ^

^^ ^^ ^^ ^ ^.^

•••• {^

^ ^^ bib]jo,eca Não me dava conta de algum imeresSe em

conhecer o seu conteúdo; interesse provocado pela publicação de

121 outros trabalhos meus.

Trata-se de uma Introdução ao Direito Financeiro, esboçada à luz de critérios estritamente jurídicos, ao contrário de muitos livros até

hoje editados sobre a matéria, que mesclam às questões jurídicas, abordagens econômico-financeiras em insólita confusão metodo

lógica. É portanto obra de pura dogmática jurídica. Nela não se mis

turam critérios jurídicos e extrajurídicos a prejudicar — e mesmo

inviabilizar —a demarcação temática fundamental para a unidade do

objeto de investigação. O corte epistemojógico no campo material

coberto pela Finança Pública é já aí claramente intentado. Por isso a

obra não trata, com metodologia econômica, de Finanças públicas, ao

modo tradicional, nem de Economia Financeira, ao estilo moderno.

Seu objeto é preambular: iniciar o estudioso no campo do Direito

Financeiro, como ordenação jurídica das atividades financeiras do

Estado e seu sub-ramo, o Direito Tributário. Uma teoria, a jurídica,

dentre muitas outras, as extrajurídicas, que se dedicam ao estudo da

atividade financeira do Estado (Política Fiscal, Administração Finan

ceira, Economia Financeira, etc.) Daí a expectativa do seu interesse

f

À memória de meu pai,

Desembargador Dirceu Borges.

À minha mãe e àminha mulher.

JOSÉ SOUTO MAIOR BORGES

mra os cursos jurídicos e para os que se dedicam ao estudo do enqua-

ESto JuSco do fenômeno financeiro. Os cursos de, especializa-

TZ Dreto Tributário, que proliferam, com enorme demanda. «m

nossa^Universidades, carecem de uma bibliografia estritamente jurí

dica Creio então que este trabalho temoseu espaço.

Bte pequeno livro éo marco inicial do caminho de pensa

mento percorrido pelo autor em todos esses longos anos. Cnsál.da da

p^outJobras £,£^^^£1

,znTrihntária - Uma Introdução Metodológica (1984), Ciência rei z

^oSdoTrf^

no Processo Judicial-Uma Visão Dialética" (1996)

Pontos destacados em conversa vespertina com Heleno

Torres que amistosamente me despertou atentação, algo vaidosa de

dSr estaobra, praticamentedesconhecida. Daí!«»*«£

reeditó-la o caminho foi surpreendentemente curto. Oque nao o az

fSdor de seu conteúdo, mas solidariamente responsável pelo seu

deStÍn°"Escrevendoestamonografiaoautor guiado pelaintuiçãoe

inspiração, deu início ao seu longo percurso de estudioso do Dre to

Sário! Como, sem infidelidade as nossas origens, desconsiderar

ou mesmo repudiaroentusiasmo dos nossos pnm^rospassos^

A minha proposta hermenêutica hoje nao se confunde - e

issoépan\lm mL claro- comométodohistórico-evolutivo que

buscatradicionalmenteapreenderosentidodas«^W^

nelasuaevolução. Édiversaametodologiaque preconizo: ométodo

TermenêuticosimplesmenteHistóricosurpreende*f£"g£^

nária tal como originalmente eclodiu na teoria juodica, tributaria.m

no desconsideradas as suas derivações posteriores. P*^~*J *

Pasoatráspublicandoestaobra?Paraqueoestudioso"*»«*"

modelo teórico do autor, numa escavação da origem do seu pensa

mento, ela não pode ser desconsiderada.

Creio porisso mesmo que areconstruçãodas minhas teorias

no âmbito tributário ficará incompleta sem aconsideração do que esta

"ora antecipa. Motivo bastante paraaminharelutante aqu.escênca

em reeditá-la.

.

José Souto Maior Borges

Recife, 1998

CAPITULO 1

CONCEITO DA ATIVIDADE FINANCEIRA

1 — O Estado,1 considerado como uma comunidade

jurídica total ou nacional2 e uma organização preordenada à

I. "La definición dei "Estado" resulta muy difícil, dada Ia multiplicidad de los

objectosque ei términocomúnmcntedesigna" (HANS KELSEN, Teoria General

dei Derecho y dei Estado, trad. de EDUARDO GARCIA MAYNEZ, Imprenta

Universitária, México, 1949,pág. 191).

Para o chefe da Escola de Viena nãoa escassez de significados, masa superabun- dância de sentidos, torna quase impossível o uso da palavra Estado: "Si Ia

situación de Ia teoria científica dei Estado dista mucho de ser satisfactoria débese,

sin duda, entre otras razones, a Ia multiplicidad de significaciones que ofrece dicho substantivo, pues Io de menos cs contraponer, como se hace frccucntcmcntc. Ia formación científica de conceptos a una noción insegura,

vacilante y vulgar com ânimo de superaria. Lo que hace tan problemática toda

Teoria dei Estado és más bien Ia inaudita discordância intima de Ia própria terminologia científica" (Teoria General dei Estado, trad. de LUÍS LEGAZ Y

LACAMBRA. Editorial Labor, S. A., Barcelona, 1934. § Io, pág. 3).

A equivocidade terminológica ou plurivalência significativa do termo Estado (e.

g., Estado Unitário c Estado Federal, Estado Brasileiro e Estadode Pernambuco)

é denunciada entrenós,com invulgar rigor científico, pelo professor LOUR1VAL VILANOVA: "A confluência de vários conceitos para um só termo {plurivoci-

dade) é freqüente no domínio

das ciências sociais. Sua causa (omissis) é a com

plexidade do objetode conhecimento e a interferência da equação pessoal valora- tiva do sujeito do conhecimento. Na TeoriaGeral do Estado, por exemplo, falta

conotação rigorosa cm termos básicos como Estado, política, poder, Constituição" (O Problema do Objeto da Teoria Geral do Estado, Imprensa Oficial, Recife, 1953, pág. 20).

O pluralismo constitucional do objeto do Estado contribui para essa imprecisão

terminológico-conceitual: "A dificuldade, para a Teoria Geral do Estado, provém

10 JOSÉ SOUTO MAIOR BORGES

realização de certos fins,3 no exercício de suas atribuições4

desenvolve, através de seus agentes e órgãos, atividades de

doobjeto, do pluralismo constitucional desse objeto, que permite considerá-lo sob

vários pontos de vista" (Ob. dl.,

pág. 63).

Esse fenômeno se observa, com maior nitidez, no Estado Federal em que se pro

duz uma repartição de competências entre o Estado central e os Estados federa

dos. No Brasil, umdosaspectos mais sugestivos dessa repartição decompetências

é a partilha tributária entre as unidades

da Federação (União. Estados-mcmbros e

Municípios), disciplinada, rigidamente, nopróprio texto constitucional. 2."El ordcn jurídico central que constituye a Ia comunidad jurídica central, forma con los ordenes jurídicos localcs que constituycn a Ias autoridades jurídicas

locales, cl orden jurídico total o nacional, queconstituye ai Estado o comunidad jurídica total" (KELSEN, Teoria General dei Derecho y dei Estado cit.,

pág. 320). Nesse mesmo sentido, escreve ilustre jurista mexicano: "La comunidad jurídica

total compreende a Ia Fedcración, o comunidad jurídica central y Ias comunidades locales, cada una de cilas com su próprio orden normativo e su própria jerarquia. Hay que distinguir cuidadosamente cl sistema jurídico total dcl Estado Federal y ei ordcn parcial compuesto por Ias normas fcdcrales" (EDUARDO GARCIA

MAYNEZ, Introducción a Ia Lógica Jurídica, [' ed., 1951. Fondo de Cultura

Econômica, México, pág.61).

3."È essenzialc aogni organizzazione sociale — e quindi a maggior ragionc ali

Stato che è 1'organizzazione suprema — 1'esser preordinata alia realizzazionc di

fini. Una organizzazione priva di fini c cioè senza alcuna funzionc, non avrcbbe raggionc d'essere" (ALDO M. SANDULLI, Manuale di DiritioAmministrativo,

6' ed

Casa

Editrice Dou. Eugênio Jovene, Nápoles, 1960, n. 2, pág. 3).

4. "El concepto de atribuciones comprende ei comenido de Ia actividad dei

Estado; es Io que cl Estado debe hacer. El concepto de función

forma y a los médios de Ia actividad dei Estado. Las funciones constituycn Ia

forma de ejercicio de las atribuciones". (GABINO FRAGA, Derecho

Administrativo, V cd., Editorial Porrua, México, 1958, n. 14, pág. 15; n. 67,

pág.87).

Para o professor mexicano, o conceito de atribuições do Estado substitui, com

vantagem, o de serviços públicos. FRAGA critica, ainda, outras denominações

propostas para designar o conteúdo da atividade estatal: "En unos casos y de

acuerdo con determinada doctrina, se habla de "derechos dcl Estado". En otros,

de "faculdades", "prerrogativas" o aun de "funciones dei Estado". Sin embargo,

por ncccsidadcs técnicas includibles es indispensable fijar una terminologia invariable que,además, no se preste a interpretaciones ambíguas como sucede con

las expresiones sciialadas, sino que, por ei contrario, tenga una connotación precisa. Nos parece que Ia expresión "atribuciones dei Estado", que ya ha sido admitida, por Ia doctrina (v. BONNARD, Précis Eiémentairc de Dr. Adm., 1926 c

se refiere a Ia

INTRODUÇÃO AODIREITO FINANCEIRO

11

natureza diversa (políticas, sociais, administrativas, econômi

cas, financeiras, etc.).5

SEÇÃO I

Introdução

2— A complexidade das atribuições do Estado é um

dado empírico constatado por todos. Corolário dessa comple

xidade e é exigência metodológica de critérios científicos de classificação das atividades estatais, sem o que tornar-se-ia

impossível o seu estudo, porquanto toda Ciência Social

reconstitui apenas parcialmente a realidade concreta.

A atividade estatal apresenta, assim, uma variedade

empírica tão complexa que os estudiosos não poderiam inter

pretá-la sem o instrumental de conceitos, critérios e princí pios fornecidos por esquemas científicos prévios: "Uma

Ciência Social decompõe o real: seleciona fatos, quantidades,

dando-lhes certa qualificação. Éuma abstração que serve para aprender a realidade a partir de determinados termos de refe

rência, segundo certo esquema de interpretação. Propõe uma

teoria que serve para organizar fatos isolados ou verificações

esparsas, e constitui um fio de Ariadne na complexidade

desalentadora da realidade".6

1935) satisface plenamente esos requisitos ya que. cn efecto. se tracta de designar

genericamente cualquiera tarca atribuída ai Estado para que este pueda realizar

sus finalidades" (Ob. cil., n. 3, pág. 5).

5. "Assim, atividade do Estado corresponde ao conjunto de atos praticados em

seu nome e segundo seus fins. por seus agentes ou órgãos" (JOÃO JOSÉ DE

QUEIROZ, in Repertório Enciclopédico do Direito Brasileiro, Editor Borsoi,

Rio, s/d., verbete Atividade do Estado, vol. IV, pág. 397). 6. RAYMOND BARRE, Manual de Economia Política, trad. de PIERRE SAN

TOS, Editora Fundo de Cultura, Rio, 1962, vol. 1, pág. 16.

12

JOSÉ SOUTO MAIOR BORGES

3— Considerando como objeto de estudo o Estado

no exercício de suas atribuições, vale dizer, o ordenamento

jurídico-positivo na sua dinâmica e nas suas formas de mani

festação, temos as funções estatais —modos pelos quais o

Estado exerce as suas atribuições —que se diversificam íns-

titucionalmente, embora de maneira não absoluta: podem ser

exercidas subsidiária ou excepcionalmente por outro, funções

inerentes a um determinado poder.

4— Há vários critérios para o exame da diversifica

ção das funções do Estado.

O critério material ou objetivo prescinde do órgão ao

qual estão essas funções atribuídas edespreza aforma pela

qual se manifestam; atende à natureza ou aos efeitos da ativi

dade (funções materialmente legislativas, executivas ejudi

ciárias). O critério formal, subjetivo ou orgânico, considera a

forma externa de que se reveste a atividade estatal eo órgão

do qual emana (funções formalmente legislativas, adminis

trativas e judiciárias).

5— As manifestações da atividade interna dos agen-

tes e órgãos do Estado se revestem da forma de lei, de ato

administrativo ou de sentença: "O Estado, uma vez consti

tuído, realiza os seus fins através das três funções em que se

reparte a sua atividade: legislação, administração e juris

dição".7

As funções legislativa, executiva e junsdicional, se

.

.

.

exercem pelos diversos órgãos dos três poderes da União: o

Legislativo, oExecutivo eoJudiciário (Const. Fed., art. 36,

7. SEABRA FAGUNDES, OControle dos Atos Administrativos pelo Poder Judi

ciário, i' ed Revista Forense, Rio, 1957, n. 2, pág. 17).

INTRODUÇÃO AODIREITO FINANCEIRO

13

caput), mediante essas formas específicas que distinguem o

Estado dosdemais agrupamentos societários.

Cada um desses poderes tem a sua estrutura interna

adaptada às funções queexerce.

6 — As atividades do Estado materialmente conside

radas, isto é, tendo-se em vista a matéria objeto de disciplina-

ção pelo ordenamento jurídico de um determinado país, estão subordinadas a instáveis critérios de seleção pelos gover

nantes: "No existiendo una línea de separación entre las

necesidades que deban satisfacerse por los indivíduos, por las

asociaciones libremente constituídas, o por Ia atividad dei

Estado, se comprende que Ia esfera de acción estatal no

permanezca siempre idêntica en Ia historia y que tienda cada vez más a extenderse en ei presente por Ia influencia de

diversas fuerzas, tales como Ia mayor influencia política e

social dei pueblo, ei desarollo de Ia riqueza y de Ia población

y Ia transformación de Ia organización econômica".8

7 — As atividades do Estado são, também, considera

das passíveis de classificação sob um duplo aspecto: a) ativi

dades internas e b) atividades externas. Sem descer, por ora, à análise crítica desse critério distinto, pode-se dizer que,

enquanto as atividades internas se desenvolvem dentro do ter ritório do EstadQ, as atividades externas se exercem além-

fronteiras (infra, capítulo 3).

8— Variáveis motivos políticos e que não podem ser

determinados a priori comandam a atuação do Estado no

8. BENVENUTO GRIZIOTTI, Princípios de Política, Derecho y Ciência de Ia

Hacienda, trad. de HENRIQUE R. MATA, Instituto Editorial Réus, Madri, 2* ed.,

§ 2o, pág. 50; idem. Princípios de Ciência de las Finanzas, trad. de DINO JARACH, Roque Depalma, Editor, Buenos Aires, 1959, pág. 22.

14

JOSÉ SOUTO MAIOR BORGES

sentido de promover asatisfação de certas necessidades cole

is exercendo os governos uma série constante de opções

das necessidades sociais a serem satisfeitas pela rede de ser viçospúblicos' ALIOMARBALEEIROchegaaafirmar que

uma necessidade se torna pública por uma decisão de orgaos

políticos: "Necessidade pública é toda aquela de interesse

geral, satisfeita pelo processo do serviço público. Ea inter

venção do Estado para provê-la, segundo aquele regime jurí

dico o que lhe dá colorido inconfundível. Adespeito dos fugidios contornos econômicos, a necessidade torna-se

pública por uma decisão de órgãos políticos .

São escolhas políticas, por conseqüência, que delimi

tam o raio de atuação do Estado; escolhas que traduzem pre

ferências eventuais dos detentores do poder político ou das

maiorias congressuais, inexistindo, no estádio atual do

conhecimento científico, um critério válido, universalmente

aceito, para revelar quais as necessidades a serem providas

pelo Estado equais as que deverão ser satisfeitas pelos parti-

' Os fins colimados pela atividade estatal são variáveis

no tempo e no espaço e nisto consiste, precisamente, a sua

relatividade histórica: "Para determinar ei contenido de Ia

actividad dei Estado, es necesario tener presente que,

carálcr essencialmente políüco (Science et Techmaue Ftscale. Pans, Prcsses

UniversitairesdcFrance,vol.l,pág. 101).

,I(. Rio 195a

r958. Pág iS cf. GRIZIOm, Princípios de Política. Derecho yOenaa de Ia

1»; págs 15 e 16. e§T, pág. 54; idetn, Princípios de Cienaa de las F.nanzas et.,

pág. 25.

deacuerdo

INTRODUÇÃO AO DIREITO FINANCEIRO

con

ei

desarollo

de

Ia

civilización

15

y

concomitantementecon ei cambio de las necesidades sociales

que exigen una satisfacción adecuada, se van asinando ai

Estado determinados fines que varian tambien en ei espacio y

ei tiempo".12

9 — O exercício das atividades do Estado podese dar

emcaráter supletivo ou complementar, concorrente ou mono

polizador de setores da vida econômica e social.

A ampliação do intervencionismo do Estado na vida

econômica e social acarreta uma redução no âmbito de atua

ção da atividade particular. Por esse motivo, ensina GABLNO

FRAGA que o problema de determinar quais são as atri buições correspondentes a um determinado Estado se encon

tra intimamente vinculado com o das relações que numasoci

edade política guardem este e os particulares.13 A tendência

para o intervencionismo estatal, geralmente designada como "paternalismo ou providencialismo governamental", provoca

uma reação de grupos e interesses econômicos que se obje

tiva através de maior participação na vida pública e nas deci sões políticas, procurando influir sobre o ser do Estado —

fenômeno

constatado

e

analisado,

entre

outros,

por

RAYMOND BARRE: "É hoje lugar-comum falar-se em

poder econômico. Unidades econômicas poderosas exercem

sobre a vida econômica um efeito de dominação irreversível:

em muitos setores, a atividade econômica implica o confronto

de poderes contratuais desiguais. Mais ainda, os centros de

12. GABtNO FRAGA, ob. cit., n. 3, pág. 4. Esta relatividade histórica dasestru

turas sociais é posta em relevo pelo prof. BARRE: "Segundo a idade das estrutu ras, seu grau de solidez c de plasticidade, a intervenção do Estado variará cm suas possibilidades (quanium deação) e em seus meios" (Ob. c vol. cits., pág. 203).

13. Ob. cit.,n. 4, págs. 5 c 6.

JOSÉ SOUTOMAIOR BORGES

16

poder econômico se dirigemcontra opoder político, tentando

influenciá-lo oudominá-lo".

Assinala, ainda, o professor da Faculdade de Direito

,

.,

de Caen- "No domínio político, enfim, as grandes empresas e

os grupos econômicos exercem influência crescente sobre a

SOberatConcorrênciaopõe-seomonopólioestatalpara

constituir um sistema de economia centralizada tendo o

Esmdo como centro de convergência: "Se o Estado,<&**.

Estado-membro ou Município), exerce a atividade, com

ex lusão de toda a concorrência privada, há o monopólio

estatal. Se o exerce com outra entidade, não-estatal, há o

monopólio misto. Se dois Estados é que o exercem, ha o

oligopólio pluriestatal. Se o exercem duas unidades, ou ma s,

dStes, do mesmo Estado, há omonopólio estatal misto,

ou o oligopólio estatal misto".

No presente trabalho, selecionaremos, dentro desse

complexo e multiforme universo das atividades estatais um

tipo específico: as atividadesfinanceiras, objeto de regulação

jurídicaautônoma—oDireitoFinanceiro.

Estudaremos, portanto:

- neste capítulo 1:0 conceito da atividade financeira;

- no capítulo 2: Os fins da atividade financeira;

- no capítulo 3: Aextensão do poder financeiro;

- no capítulo 4: Aestrutura do fenômeno financeiro;

- no capítulo 5:0 conceito do Direito Financeiro.

14.0b. cit., vol. II, pág. 95.

T, £££ DE mKdA, Comentários aConstituição de ,946, 2' ed .953.

Max Limonad, São Paulo, vol. I. pág. 282.

INTRODUÇÃO AODIRETO FINANCEIRO

SEÇÃO II

17

Aatividadefinanceira noquadro geral das

atividades do Estado

10 — Princípios constitucionais expressos e implíci

tos regulam e delimitam a capacidade financeira das unidades

políticas e fixam a competência dos poderes na formação e

aplicação das normas jurídico-financeiras em geral e, espe

cialmente, nas normas tributárias.

Assim, é constitucionalmente cometido aoLegislativo o estabelecimento das normas fiscais, cabendo a sua regula mentação e execução à Administração Pública e a declaração do Direito ao Poder Jurisdicional (Const. Fed., art. 141, § 4o).

O rol desses princípios, de inegável inspiração polí

tica,

pode ser encontrado

ALIOMAR

BALEEIRO:

na importante monografia de

Limitações

Constitucionais

ao

Poder de Tributar, 2a ed., Forense, Rio, 1960, págs. 13

usque 15). A discriminação das fontes da receita tributária está

rigidamente disciplinada no ordenamento constitucional do

país (Const. Fed., arts. 15, 19, 29, etc, Emenda Constitu

cional n° 5).

A despesa (art. 73), o orçamento (arts. 73 usque 76,

141, § 34) e o crédito público (arts. 33,63, inc. H, 7o, inc. VI

e 9o) são também objeto de regulação constitucional.17

17. "Nos países de constituição rígida e de controle judicial da constitucionali-

dade c legalidade dos atos dos governantes, como o Brasil, Estados Unidos e

Argentina, a sujeição da atividade financeira aos moldes jurídicos é mais enérgica

do que nos demais" (ALIOMAR BALEEIRO. Uma Introdução à Ciência das

Finanças cit., vol. I,n.33,págs. 52e 53).

JOSÉSOUTOMAIORBORGES

INTRODUÇÃO AODIREITO FINANCEIRO

19

18

conse-

ajustar sus actos a un esquema abstracto, elaborado por

^

Adivisão dos poderes acarreta c

q organos a los que especificamente corresponda Ia función

qüência, entre outras, ^^^^^ltoi«* W? *&£l C°" *"*> a la C°nStÍtUCÍÓn de Cada grUp°

Financcira,^que sua eem^ ^.^ Mesfer^_jundi- po >« ^

^^ ^ ^

^^ ^^ BLUMENSTE]N

Poder

g

administração Pública (p. ex., ap

^

hlriaf ou disciplinando os fatos geradores, ^^

^ rege a atjvjdade f,nancejra 0 princípio fundamental do

moderno Estado de Direito, pelo qual toda manifestação do

de calculo eP^»

V,

i

« „mrp«os da tributação, etc. \y- 6-

financeir0, Const. Fed., art. ií. P

,0

poder público

^ ^ administração

se submete

a um ordenamento jurídico

»

dC "xTaE V); 2) OPoder Legislativo «J^J£

mC

tèaos gastos'necessários à execução os ^

omT do exercício financeiro (Cons .

viarnen ,

o Estatuto Supremo do país erigiu em garantia cons-

•»

^ titucional genérica o princípio da legalidade: "Ninguém pode

^ obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em

U1 S

'

'*

virtude de lei"(art" 141, §2<,)'

criHANDA

^ Estado c"a ° ordenamento jurídico-positivo pela

- Salienta FERNANDO SALNZ Db

ea|ej legislação (constitucional ou ordinária) e, no exercício das

funções administrativas e jurisdicional, submete-se ao seu

^^ ^.^ ^

de acordo com age ^

müoeneralidade da doutrina moderna, q

^^ do Direit0 Financeiro^ ^^ ^ ^ ^.^ ^ ^

éa fonte pn

^opnnop.oda e^

ieMiidade fiscal aparece consagra

^^ do Kgund„po*^ ^

em particular, estão submetidas ao princípio da legali-

^ ^ |4] §§re34combinados)

S^5^» *» "**" fUnda™r^istonism«

21

«arantia contra o pui"

Oprincípio da legalidade da ,ribu.ação pode ser e„u„-

mem°rto" aue amlça fundamentalmente os di^osda át{t^J{mUum trihutumsim,}.

guena,

administrativo ^

pessoa humana en

?

«^ flgura 0de possuir edebuta

4.

^ fins individuais: Ah°n

es evTdeme íe esa fe en los atributos esenciales de ^

^

plTsonalidad, proclamada «td campe, t.c>

criado do seguinte modo: não há tributo sem lei expressa que

^ escreve ^^ ^ MIRANDA;2i ,lQ

^

à ^

^ ^

^

^

{3

éq^_

.^ ^ ^.^ ^

^ ^

^

^ ^

^friKVodalevrimri**.

Derecho positivo, se «^^^^ tUviera <p>

toda efetividad si la administracion pu

1

nn

18. Cf.

«?A1NZ DE BUJANDA, Hacienda y ue

^ Af««ir» Tiempo. JiuW«w "e

154C 155).

FERNANDO saii

folrtKÍHCCióri ai Derecho

Políticos, Madri, 1962, vol. h, P6 •

19. Ob. Cit-, vol. 1. pág- '^-

20./b«en>,vol.I.pág-4^_

22 /W(fem vo( „ pág )63

23. El orden jurídico de la economia de lasfinanzas, in Tratado de Finanzas, de

r)erecho JjerLOFF-NEUMARK, trad. do Handbuch der Finanzwissenschaft, Librcria "El

Jj|Meneo» Editorial. Buenos Aires, 1961. vol. I, pág. 111.

,4 Sobfe a subordjnaçâo do Esüdo às regras jurf(jicas que cdita ea divisão do

«der, consulte-se ALFREDO AUGUSTO BECKER, Teoria Geral do Direito

rributário. Saraiva, São Paulo. 1963, n. 60, págs. 190 e 191.

:5. Questões Forenses, Editor Borsoi, Rio. 1962, t. VI, pág. 370.

20

JOSÉSOUTO MAIOR BORGES

Sem lei, portanto, não há atividade financeira, termos

ero qne se traduz o chamado principio da «n. * to

(Vorbealtdes Gesetzes).

13 —Aatividade administrativa é espécie, eafinan

ceira que se desenvolve, basicamente, no campo da receita e

5£ ou * de gestão do patrimônio estataU «*

radfpor alguns - particularmente ou administrativas

meratt*^^

Èsu distingue-se, segundo alguns autores, das outras mani-

1^1-^ carentes de conteúdo econômico

para constituir achamada administraçaofinanceira

P

Pode-se dizer, entretanto, commaior rigor cient fico,

nue aatividadefinanceira épredominantementef™™™'

Ta: OEstado-legislador decreta; oEstado-admimstrador

arrecada os tributos.211

operaciones encaminadas ala obtencón de «^^T^ Estas últimas

tlformaciôn de !os ^«Í^wTSdK-«. Estados, pero

operaciones varian en ei «"^^S^ift^fi^^"^ ^°)lJl-

sr«T?Ãíí^* «í (sa,nz DE BU]ANDA-ob-

cit

vol. 1. pág. 32).

iNGROSSO: "Enlrata e spesa sono le duc

CasaEditricc Dou. EugênioJovene. 1956, pag. J).

27.SAlNZDEBUJANDA.o^^

28.INGROSSO(ob.c,t

pág.

10) Atuv«*™

procedimenüpropridi

deiramministrarione; consegue" «n,n^^J^,^ et GUIDO

quest-ultima. che sono donunio cientifico de din„o a

ZANOBIN1, Gw» di Diritto Ammintstrattvo, 5 ed uon. a.

Giuffrè.Editore,

1958,vol.4',pág.334,m/ine

INTRODUÇÃO AODIRETO FINANCEIRO

21

14—Essa distinção conceituai do Estado como autor

do mandato e o Estado como titularde um dos interesses em

conflito e, pois, como destinatário daquele mesmo mandato, é

aceita pela doutrina moderna mais autorizada e tem plano de

aplicação no regime constitucional vigorante em nosso país.

BERNARDO

RIBEIRO

DE

MORAIS, em

básica

monografia, ensina que é necessário distinguir a dupla fisio

nomia do Poder Público: a ação do Estado como autore ação

do Estado como sujeito do ordenamento jurídico.29

Procedentemente, esse autor acrescenta as judiciosas

considerações anteriores as seguintes observações: "O Estado possui dupla fisionomia: em primeiro lugar, apresenta-se

como criador do direito, como elaborador e tutelador da

norma jurídica no interesse da coletividade; em segundo lugar, apresenta-se como sujeito de direitos e obrigações,

submetendo-se à ordem jurídicaporelecriada.

Em virtude dessas duas faces, temos duas relações

diferentes. Quando o Estado, detentor dacompetência tributá

ria, com seu poder impositivo, elabora a norma jurídico-fis-

cal, temos a relação de soberania. No momento em que o

Estado acaba de fixar em forma de lei a norma tributária,

temos o aparecimento de um Direito que o próprio Estado

deverá obedecer. No exercício da pretensão tributária, a

submissão do Estado-Fisco à lei é completa. A partir da

existência da norma legal tributária, temos uma relação de

direito".30

A relação jurídico tributária é, pois, uma relação obri-

gacional ex lege e não relação de poder. Também para GIANNDNI, enquanto o Estado-le

gislador "nella esplicazione dei

suo

potere

finanziàrio,

29. Doutrina e Prática do Imposto de Indústrias e Profissões, Max Limonad, São

Paulo, 1964,t.l, pág. 139. 30. Ibidem, pág. 140.

22

JOSÉSOUTOMAIOR BORGES

a soddisfa le , o cs

ai tributo w confonmta alia teggt.t

no/wg vôicotow Io

^^

um contraste de termos opostos, mas dois a,

F

da mesma realidade, encorUra-se^^J^

natureza do Estado de Diieito. A™lurc^a da atividade

°*"*£%£!££ i*» de VANON. está adoutrina

palavra Efefe como «££«. «*, J

de

distintos que se <^™"!^sPd Eslado c„moexpresión

constantes equívocos: Unacos.cs eu*t

subjetivadei Ikwfe ^^.]ic^f^m^Mo

como «***.- ««»» / ^tubdito, es decir,

ei Estado es soberano <=" ='^u™

queda vinculado por e Ifcmta-

P

^^ el

^.^ e„

Estado está super partes (es ei cumy

^z^^^^ Tríb",arí0'u,cu Turim'1956,"' *'

Pág-3-

,nrâa das Leis Tributárias, trad. de RUBENS GOMES

32. Natureza e Interpretação das Uts

,

DE SOUSA, Edições Financeiras. Rio. s/d. pág. 115.

INTRODUÇÃO AODIREITO FINANCEIRO

23

el segundo, inter partes (es una de las partes cuyo conflito de

intereses compone el derecho)"

Segundo oinsigne processualista italiano existem dois

caminhos para superar a dificuldade de conceituação do

Estado como titular de interesse eventualmente em conflito:

"Los caminos para superaria son dos: o se admite la identidad

entre el Estado como fuente dei mandato jurídico y el Estado

como destinatário de el, en cuanto sujeto de uno de los

intereses en conflito,

y

se

recurre

ai

concepto de la

autolimitación; o se niega esa identidad contraponiendo el

Estado-legislador y el Estado-juez ai Estado-administrador, y

volviendo así aencontrar los elementos lógicos dei fenômeno

jurídico".34

Da coordenação do princípio do Estado de Direito

com a distinção de atividades tendo idêntico valorformal

ensina ilustre administrativista italiano — resultam especifi

cadas no modo mais evidente as características da atividade

de administração com respeito às de legislação e jurisdição.

Enquanto que com estas últimas, cuidando de instaurar e

garantir o direito, se põe superpartes, em função objetiva,

com a administração o Estado, submisso, como todos os

outros sujeitos jurídicos, ao ordenamento e à sua atuação

concreta —isto é— à lei e aos juizes —, põe-se ele próprio,

ao tender para os seus escopos concretos, como parte em

igualdade com os outros sujeitos. Tanto que parece justo reter

que a qualificação de sujeito jurídico seja reconhecida ao

Estado apenas enquanto opera em função administrativa

33. Sistema de Derecho Procesal Civil, trad. de NICETO ALCALÁ-ZAMORA y

CASTILHO e SANTIAGO SENTIS MELENDO, Uteha Argentina, Buenos Aires,

1944, vol. I.n. 12. págs. 36c 37.

34

Estúdios de Derecho Procesal, trad. de SANTIAGO SENTIS MELENDO,

Ediciones Jurídicas Europa-Amcrica. Buenos Aires, 1952, vol. 1, pág. 254, nota 4.

CARNELUTTI, Imroducción ai estúdio dei derecho procesal tributário, m