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risf;Ex-Diretor: da:Faculdade. de ^Direito 'db Recife,';cargo';dp qual;s f afastou .recentemente. Advogado mili-.
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INTRODUO
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"^Bfqrma, dfSistma^iutar:^jj$k
DIREITO FINANCEIRO
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%pisens.Jribirias (So Pai;;^:: ''rj(SaPaoy975) f: :|^?> ' :- ^f/;
$Lei Complementar Tributria..'. :$i|; ';.
(S p gaulo,'; 197^
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Limonad
NDICE
PREFACIO A 2a EDIO
CAPTULO 1
CONCEITO DA ATIVIDADE FINANCEIRA 9
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17
fone: (011)3873-1615
29
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1998
40 46
CAPITULO 3
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SEO I: A eficcia territorial e pessoal do poder financeiro SEO II: A atividade financeira das coletividades
interestatais personificadas
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CAPTULO 4
AESTRUTURA DO FENMENO FINANCEIRO SEO I: Ateoria de GREIOTTI SEO II: O elementojurdico da atividade financeira
da atividade financeira
.77 80
Prefcio 2a edio
Premiada pela OAB-PE com o Io lugar em concurso de monografias, este livro teve a sua Ia edio em 1996, pela Imprensa
SEO II- Evoluo ecaractersticas do Direito Financeiro 102 soljcilado, at hoje, exemplar no mais disponvel, porque aedio
SEO III: Contedo do Direito Financeiro
SEO IV: ODireito Tributrio
BIBLIOGRAFIA
121 outros trabalhos meus.
hoje editados sobre a matria, que mesclam s questes jurdicas, abordagens econmico-financeiras em inslita confuso metodo
lgica.
Trata-se de uma Introduo ao Direito Financeiro, esboada luz de critrios estritamente jurdicos, ao contrrio de muitos livros at
turam critrios jurdicos e extrajurdicos a prejudicar e mesmo inviabilizar a demarcao temtica fundamental para a unidade do
mra os cursos jurdicos epara os que se dedicam ao estudo do enquadica Creio ento que este trabalho tem oseu espao.
TZ D reto Tributrio, que proliferam, com enorme demanda. m nossa^Universidades, carecem de uma bibliografia estritamente jur
Bte pequeno livro omarco inicial do caminho de pensa mento percorrido pelo autor em todos esses longos anos. Cnsl.da da
p^outJobras ,^^^1
^oSdoTrf^ no Processo Judicial-Uma Viso Dialtica" (1996)
,zn Trihntria - Uma Introduo Metodolgica (1984), Cincia rei z
deStn" Escrevendo esta monografia oautor guiado pela intuio e inspirao, deu incio ao seu longo percurso de estudioso do D re to Srio! Como, sem infidelidade as nossas origens, desconsiderar ou mesmo repudiaroentusiasmo dos nossos pnm^rospassos^
Termenutico simplesmente Histrico surpreende *f"g^ nria tal como originalmente eclodiu na teoria juodica, tributaria.m
modelo terico do autor, numa escavao da origem do seu pensa
mento, ela no pode ser desconsiderada.
no desconsideradas as suas derivaes posteriores. P*^~*J* Pas oatrs publicando esta obra? Para que oestudioso "**"
"ora antecipa. Motivo bastante para aminha relutante aqu.escnca
em reedit-la.
sin duda, entre otras razones, a Ia multiplicidad de significaciones que ofrece dicho substantivo, pues Io de menos cs contraponer, como se hace frccucntcmcntc. Ia formacin cientfica de conceptos a una nocin insegura, vacilante y vulgar com nimo de superaria. Lo que hace tan problemtica toda Teoria dei Estado s ms bien Ia inaudita discordncia intima de Ia prpria terminologia cientfica" (Teoria General dei Estado, trad. de LUS LEGAZ Y LACAMBRA. Editorial Labor, S. A., Barcelona, 1934. Io, pg. 3). A equivocidade terminolgica ou plurivalncia significativa do termo Estado (e. g., Estado Unitrio c Estado Federal, Estado Brasileiro e Estadode Pernambuco) denunciada entre ns, com invulgar rigor cientfico, pelo professor LOUR1VAL VILANOVA: "A confluncia de vrios conceitos para um s termo {plurivocidade) freqente no domnio das cincias sociais. Sua causa (omissis) a com plexidade do objetode conhecimento e a interferncia da equao pessoal valorativa do sujeito do conhecimento. Na TeoriaGeral do Estado, por exemplo, falta conotao rigorosa cm termos bsicos como Estado, poltica, poder, Constituio" (O Problema do Objeto da Teoria Geral do Estado, Imprensa Oficial, Recife, 1953, pg. 20). O pluralismo constitucional do objeto do Estado contribui para essa impreciso terminolgico-conceitual: "A dificuldade, para a Teoria Geral do Estado, provm
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SEO I
Introduo
a partilha tributria entre asunidades da Federao (Unio. Estados-mcmbros e Municpios), disciplinada, rigidamente, noprprio texto constitucional. 2."Elordcn jurdico central queconstituye a Ia comunidad jurdica central, forma con los ordenes jurdicos localcs que constituycn a Ias autoridades jurdicas
locales, cl orden jurdico total o nacional, queconstituye ai Estado o comunidad jurdica total" (KELSEN, Teoria General dei Derecho y dei Estado cit., pg. 320). Nesse mesmo sentido, escreve ilustre jurista mexicano: "La comunidad jurdica total compreende a Ia Fedcracin, o comunidad jurdica central y Ias comunidades locales, cada una de cilas com su prprio orden normativo e su prpria jerarquia. Hay que distinguir cuidadosamente cl sistema jurdico total dcl Estado Federal y ei ordcn parcial compuesto por Ias normas fcdcrales" (EDUARDO GARCIA MAYNEZ, Introduccin a Ia Lgica Jurdica, [' ed., 1951. Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, pg.61).
2 Acomplexidade das atribuies do Estado um dado emprico constatado por todos. Corolrio dessa comple xidade e exigncia metodolgica de critrios cientficos de classificao das atividades estatais, sem o que tornar-se-ia
pret-la sem o instrumental de conceitos, critrios e princ pios fornecidos por esquemas cientficos prvios: "Uma
Cincia Social decompe o real: seleciona fatos, quantidades,
dando-lhes certa qualificao. uma abstrao que serve para aprender a realidade a partir de determinados termos de refe
rncia, segundo certo esquema de interpretao. Prope uma
Para o professor mexicano, o conceito de atribuies do Estado substitui, com vantagem, o de servios pblicos. FRAGA critica, ainda, outras denominaes
propostas para designar o contedo da atividade estatal: "En unos casos y de
acuerdo con determinada doctrina, se habla de "derechos dcl Estado". En otros,
genericamente cualquiera tarca atribuda ai Estado para que este pueda realizar
sus finalidades" (Ob. cil., n. 3, pg. 5).
de "faculdades", "prerrogativas" o aun de "funciones dei Estado". Sin embargo, por ncccsidadcs tcnicas includibles es indispensable fijar una terminologia invariable que,adems, no se preste a interpretaciones ambguas como sucede con las expresiones sciialadas, sino que, por ei contrario, tenga una connotacin precisa. Nos parece que Ia expresin "atribuciones dei Estado", que ya ha sido admitida, por Ia doctrina (v. BONNARD, Prcis Eimentairc deDr. Adm., 1926 c
seu nome e segundo seus fins. por seus agentes ou rgos" (JOO JOS DE
QUEIROZ, in Repertrio Enciclopdico do Direito Brasileiro, Editor Borsoi,
Rio, s/d., verbete Atividade do Estado, vol. IV, pg. 397). 6. RAYMOND BARRE, Manual de Economia Poltica, trad. de PIERRE SAN TOS,Editora Fundo de Cultura, Rio, 1962, vol. 1, pg. 16.
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3Considerando como objeto de estudo o Estado no exerccio de suas atribuies, vale dizer, o ordenamento
radas, isto , tendo-se em vista a matria objeto de disciplinao pelo ordenamento jurdico de um determinado pas, esto subordinadas a instveis critrios de seleo pelos gover
nantes: "No existiendo una lnea de separacin entre las necesidades que deban satisfacerse por los indivduos, por las asociaciones libremente constitudas, o por Ia atividad dei Estado, se comprende que Ia esfera de accin estatal no permanezca siempre idntica en Ia historia y que tienda cada vez ms a extenderse en ei presente por Ia influencia de diversas fuerzas, tales como Ia mayor influencia poltica e social dei pueblo, ei desarollo de Ia riqueza y de Ia poblacin y Ia transformacin deIaorganizacin econmica".8
7 As atividades do Estado so, tambm, considera
4H vrios critrios para oexame da diversifica o das funes do Estado. Ocritrio material ou objetivo prescinde do rgo ao
qual esto essas funes atribudas edespreza aforma pela qual se manifestam; atende natureza ou aos efeitos da ativi
dade (funes materialmente legislativas, executivas ejudi
cirias).
das passveis declassificao sob um duplo aspecto: a) ativi dades internas e b) atividades externas. Sem descer, por ora, anlise crtica desse critrio distinto, pode-se dizer que,
enquanto as atividades internas se desenvolvem dentro do ter ritrio do EstadQ, as atividades externas se exercem alm-
dio".7
8 Variveis motivos polticos e que no podem ser determinados a priori comandam a atuao do Estado no
8. BENVENUTO GRIZIOTTI, Princpios de Poltica, Derecho y Cincia de Ia
Hacienda, trad. de HENRIQUE R. MATA, Instituto Editorial Rus, Madri, 2* ed.,
2o, pg. 50; idem. Princpios de Cincia de las Finanzas, trad. de DINO JARACH, Roque Depalma, Editor, Buenos Aires, 1959, pg. 22.
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sentido de promover asatisfao de certas necessidades cole is exercendo os governos uma srie constante de opes das necessidades sociais aserem satisfeitas pela rede de ser vios pblicos' ALIOMAR BALEEIRO chega aafirmar que
deacuerdo con ei desarollo de Ia civilizacin y concomitantemente con ei cambio de las necesidades sociales
uma necessidade se torna pblica por uma deciso de orgaos polticos: "Necessidade pblica toda aquela de interesse
ei tiempo".12
9 O exerccio das atividades do Estado pode se dar emcarter supletivo ou complementar, concorrente ou mono
geral, satisfeita pelo processo do servio pblico. Eainter veno do Estado para prov-la, segundo aquele regime jur dico oque lhe d colorido inconfundvel. Adespeito dos fugidios contornos econmicos, a necessidade torna-se
pblica por uma deciso de rgos polticos .
So escolhas polticas, por conseqncia, que delimi tam oraio de atuao do Estado; escolhas que traduzem pre
ferncias eventuais dos detentores do poder poltico ou das maiorias congressuais, inexistindo, no estdio atual do conhecimento cientfico, um critrio vlido, universalmente
aceito, para revelar quais as necessidades aserem providas pelo Estado equais as que devero ser satisfeitas pelos partino tempo eno espao e nisto consiste, precisamente, asua relatividade histrica: "Para determinar ei contenido de Ia
' Os fins colimados pela atividade estatal so variveis
12. GABtNO FRAGA, ob. cit., n. 3, pg. 4. Esta relatividade histrica dasestru turas sociais posta em relevo pelo prof. BARRE: "Segundo a idade das estrutu ras, seu grau de solidez c de plasticidade, a interveno do Estado variar cm suas possibilidades (quanium deao) e em seus meios" (Ob. c vol. cits., pg. 203). 13. Ob. cit., n. 4, pgs. 5 c 6.
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SEO II
Aatividadefinanceira noquadro geral das
atividades do Estado
Assinala, ainda, oprofessor da Faculdade de Direito de Caen- "No domnio poltico, enfim, as grandes empresas e os grupos econmicos exercem influncia crescente sobre a
, _. .,
constituir um sistema de economia centralizada tendo o Esmdo como centro de convergncia: "Se oEstado,<&**. Estado-membro ou Municpio), exerce a atividade, com ex luso de toda aconcorrncia privada, h omonoplio estatal. Se oexerce com outra entidade, no-estatal, h o monoplio misto. Se dois Estados que oexercem, ha o oligoplio pluriestatal. Se oexercem duas unidades, ou ma s,
polticas e fixam a competncia dos poderes na formao e aplicao das normas jurdico-financeiras em geral e, espe
cialmente, nas normas tributrias.
Assim, constitucionalmente cometido aoLegislativo o estabelecimento das normas fiscais, cabendo a sua regula mentao e execuo Administrao Pblica e a declarao do Direito ao Poder Jurisdicional (Const. Fed., art. 141, 4o). O rol desses princpios, de inegvel inspirao pol tica, pode ser encontrado na importante monografia de
ALIOMAR BALEEIRO: Limitaes Constitucionais ao
No presente trabalho, selecionaremos, dentro desse complexo emultiforme universo das atividades estatais um
jurdica autnomao Direito Financeiro.
Estudaremos, portanto:
cional n 5). A despesa (art. 73), o oramento (arts. 73 usque 76, 141, 34) e o crdito pblico (arts. 33,63, inc. H, 7o, inc. VI
17. "Nos pases de constituio rgida e de controle judicial da constitucionalidade c legalidade dos atos dos governantes, como o Brasil, Estados Unidos e
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qnci a,entre outrsua as,^^^^^ltoi* W ? po *&l *"*> ala^^^^BLUMENSTE]N CnSttUCn de Cada grUp Financcira,^que eem^^.^ M esfer^_jundi> ^ C" ^^^^
Poder g
conse-
hlriafou disciplinando os fatos geradores, ^ ^ moderno Estado de Direito, pelo qual toda manifestao do V, i mrpos da tributao, etc. \y- 6,0 poder pblico se submete a um ordenamento jurdico de calculo eP^ financeir0, Const. Fed., art. i. P ^ ^ administrao
U1 S ' '*
moeneralidade da doutrina moderna, q funes administrativas e jurisdicional, submete-se de acordo com age ^ ^^ do Direit0 Financeiro^ ^^ ^ ^ ^.^ ^ ^ ^^ ^.^ao ^seu afonte pn ieMiidade aparece em particular, ao princpio da legali^opnnop.oda e^ fiscal ^^ do consagra Kgundpo*^ ^ ^ ^esto |4] submetidas re34combinados)
de Estado lei"(art"c"a 141,2<, )' criHANDA virtude ^ ordenamento jurdico-positivo pela - Salienta FERNANDO SALNZ Db ea|ej legislao (constitucional ou ordinria) e, no exerccio das
S^5^ * arantiacontra "**" fUndar^istonism O princpio da legalidade da ,ribu.ao pode sereuguena, 21 o pui" criado do seguinte modo: no h tributo sem lei expressa que memrto" fundamentalmente os edebuta di^osda t{t^J{mUum trihutum^^ sim,}. administrativo aue ^ amla ^ flgura 0de possuir ^ ^ escreve ^ MIRANDA;2i ,lQ
pessoa humana en
? es evTdeme e esa fe en los atributos esenciales de ^ ^ ^ q^_ .^ ^ ^.^ ^ ^ plTsonalidad, proclamada td campe, t.c> ^friKVodalevrimri**.
Derecho positivo, se ^^^^ tUviera <p>22 /W(fem vo( pg )63 toda efetividad si la administracion pu
1 23. El orden jurdico de la economia de lasfinanzas, in Tratado de Finanzas, de
4.
^ ^ ^ ^ ^
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___
folrtKHCCiri ai Derecho M 154C 155). Polticos, Madri, 1962, vol. h, P6 19. Ob. Cit-, vol. 1. pg- '^20./ben>,vol.I.pg-4^_
21 /bifcm. vol. 11. pg-14/-
der, consulte-se ALFREDO AUGUSTO BECKER, Teoria Geral do Direito rributrio. Saraiva, So Paulo. 1963, n. 60, pgs. 190 e191.
:5. Questes Forenses, Editor Borsoi, Rio. 1962, t. VI, pg. 370.
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conflito e, pois, como destinatrio daquele mesmo mandato, aceita pela doutrina moderna mais autorizada e tem plano de
meratt*^^
su distingue-se, segundo alguns autores, das outras mani1^1-^ carentes de contedo econmico para constituir achamada administraaofinanceira P Pode-se dizer, entretanto, com maior rigor cient fico, nue aatividade financeira predominantementef' Ta: OEstado-legislador decreta; oEstado-admimstrador
arrecada os tributos.211
consideraes anteriores as seguintes observaes: "O Estado possui dupla fisionomia: em primeiro lugar, apresenta-se
como criador do direito, como elaborador e tutelador da
norma jurdica no interesse da coletividade; em segundo lugar, apresenta-se como sujeito de direitos e obrigaes,
submetendo-se ordem jurdicaporelecriada.
Em virtude dessas duas faces, temos duas relaes
ria, com seu poder impositivo, elabora a norma jurdico-fiscal, temos a relao de soberania. No momento em que o
Estado acaba de fixar em forma de lei a norma tributria,
operaciones encaminadas ala obtencn de ^^T^ Estas ltimas tlformacin de !os ^^wTSdK-. Estados, pero operaciones varian en ei "^^S^ift^fi^^"^ ^)lJl-
dever obedecer. No exerccio da pretenso tributria, a submisso do Estado-Fisco lei completa. A partir da existncia da norma legal tributria, temos uma relao de
direito".30
srT?^* (sa,nz DE BU]ANDA-obcit.. vol. 1. pg. 32). iNGROSSO: "Enlrata e spesa sono le duc
Casa Editricc Dou. Eugnio Jovene. 1956, pag. J).
27.SAlNZDEBUJANDA.o^^ 28.INGROSSO(ob.c,t..pg. 10) Atuv* procedimenpropridi deiramministrarione; consegue" n,n ^^J^,^ et GUIDO quest-ultima. che sono donunio cientifico de dino a Giuffr.Editore,
ZANOBIN1, Gw di Diritto Ammintstrattvo, 5 ed.. uon. a.
1958,vol.4',pg.334,m/ine
A relao jurdico tributria , pois, uma relao obrigacional ex lege e no relao de poder. Tambm para GIANNDNI, enquanto o Estado-le gislador "nella esplicazione dei suo potere finanzirio,
29. Doutrina e Prtica do Imposto deIndstrias e Profisses, Max Limonad, So
Paulo, 1964,t.l, pg. 139. 30. Ibidem, pg. 140.
23
^^
no/wg vicotow Io
Segundo oinsigne processualista italiano existem dois caminhos para superar a dificuldade de conceituao do Estado como titular de interesse eventualmente em conflito: "Los caminos para superaria son dos: ose admite la identidad
entre el Estado como fuente dei mandato jurdico yel Estado como destinatrio de el, en cuanto sujeto de uno de los intereses en conflito, y se recurre ai concepto de la autolimitacin; o se niega esa identidad contraponiendo el
jurdico".34
ensina ilustre administrativista italiano resultam especifi cadas no modo mais evidente as caractersticas da atividade
de administrao com respeito s de legislao e jurisdio. Enquanto que com estas ltimas, cuidando de instaurar e
que a qualificao de sujeito jurdico seja reconhecida ao Estado apenas enquanto opera em funo administrativa
33. Sistema de Derecho Procesal Civil, trad. de NICETO ALCAL-ZAMORA y
CASTILHO e SANTIAGO SENTIS MELENDO, Uteha Argentina, Buenos Aires,
Pg-3, ,nra das Leis Tributrias, trad. de RUBENS GOMES 32. Natureza e Interpretao das Uts DE SOUSA, Edies Financeiras. Rio. s/d. pg. 115.
34 CARNELUTTI, Imroduccin ai estdio dei derecho procesal tributrio, m Estdios de Derecho Procesal, trad. de SANTIAGO SENTIS MELENDO,
Ediciones Jurdicas Europa-Amcrica. Buenos Aires, 1952, vol. 1, pg. 254, nota 4.