A descentralizao e as mudanas nas polticas pblicas no Brasil: Um estudo de caso da poltica habitacional no Cabo de Santo Agostinho

*Cssia Jane de Souza Maria Gilka Pinto Xavier

A descentralizao e as mudanas nas polticas pblicas no Brasil: um estudo de caso da poltica habitacional no Cabo de Santo Agostinho

Resumo
Este artigo discute a descentralizao em relao s mudanas nas polticas pblicas ocorridas aps os anos noventa no Brasil, tendo como ao concreta o estudo emprico da implantao da poltica pblica de habitao e o PAC-Favela implementados no municpio do Cabo de Santo Agostinho. Num primeiro momento faz uma abordagem do modo como se processou a descentralizao no Brasil, em seguida uma analise terica sobre os efeitos da descentralizao na gesto, administrao das polticas pblicas e o acesso aos servios no Brasil. E por fim apresentam a viso dos agentes envolvidos diretamente com execuo, o controle social e os clientes da poltica pblica de habitao no municpio do Cabo de Santo Agostinho.

Abstract This article argues the decentralization in relation after the changes in the occured public politics the Nineties in Brazil, having as concrete action the empirical study of the implantation of the public politics of habitation and CAP-Slum quarter implemented in the city of the Handle of Saint Augustin. At a first moment it makes a boarding in the way as if it processed the decentralization in Brazil, after that one analyzes theoretician on the effect of the decentralization in the management, administration of the public politics and the access to the services. E finally presents the vision of the involved agents directly with execution the social control and the customers of the public politics of habitation in the city of the Handle of Saint Augustin. Palavras chaves: Poltica pblica; Descentralizao; Democracia; Gesto governamental

Introduo
A descentralizao do poder a partir da dcada de 80 constitui-se uma aspirao tanto dos polticos conservadores como dos progressistas (Melo 2010). O aperfeioamento democrtico a argumentao mais forte, at os dias atuais para as estratgias de descentralizao. Acredita-se que, com ela, os recursos sejam alocados mais eficientemente e que o controle de sua aplicao se faa da maneira mais explcita e ampla possvel, entre os vrios atores da sociedade Lubamba, 2010). Este trabalho consiste num estudo descritivo das mudanas da gesto pblica no que se refere ao gerenciamento e administrao das polticas pblicas nos trs nveis de governana, fato ocorrido aps adoo da poltica de descentralizao consolidada a partir da constituio de 1988. Focalizando sua anlise no estudo emprico da implementao da Poltica pblica de Habitao no municpio do Cabo de Santo Agostinho atravs percepo dos funcionrios pblicos envolvidos na execuo da poltica, lderes dos movimentos de Luta por Moradia, Frum de Reforma Urbana no municpio-FEPC, e beneficirios da

poltica, coletadas em forma de roteiro de entrevista. Antes da explanao sobre o estudo de caso aqui proposto, cabe fazer rapidamente explicitao do conceito de descentralizao atravs de Melo (1996), que explica o envolvimento da descentralizao por trs dimenses, como sejam: a descentralizao administrativa ao nvel governamental, de poder decisrio sobre as esferas financeiras, a administrativas e programticas, ou seja, a transferncia de encargos e tarefas entre unidades ou polticas subnacionais. Com relao transferncia do poder decisrio a descentralizao observada como tendncia democratizante e participativa de responsabilidades e por outro lado como modernizao da gesto pblica. No caso da poltica pblica de habitao implementada no municpio do Cabo de Santo Agostinho o poder decisrio foi partilhado pelo governo municipal e os movimentos de luta por Moradia desde a elaborao dos projetos dos conjuntos habitacionais at o acompanhamento das obras e distribuio das moradias. A descentralizao sendo, pois a transferncia do poder decisrio de instancias maiores para unidade menores, entre as quais o municpio e as comunidade, possibilitam a autonomia 3

de gesto para as unidade de menor amplitude ao mesmo tempo em que aumenta o acesso poltica por maior parte da populao.

A descentralizao e as polticas pblicas no Brasil aps os anos noventa

O ambiente poltico institucional brasileiro na dcada de noventa estabelece os direitos de cidadania e uma importante reorganizao federativa ampliando as obrigaes estatais e introduzindo a necessidade de modificao no processo poltico e de gerenciamento. Com estas mudanas inclui o alargamento da democracia, no contexto da reestruturao do estado de direito, adoo de um padro de proteo social, a expanso da federao brasileira com a incorporao de novos municpios, a descentralizao da poltica financeira e da gesto estatal com a desconcentrao de recursos pblicos. De acordo com Melo (1996) a partir da dcada de oitenta a descentralizao se constitui como um principio norteador das reformas do setor pblico com reflexo na gesto das polticas pblicas. A poltica pblica aqui entendida segundo o conceito de Guaresch, Comunello, Nardine e Hoesnisch (2004.p 181) APUD (D.L.BERNARDINO, 2006 p.383) como um conjunto de aes coletivas para a
garantia dos direitos sociais configuradando um compromisso pblico que visa dar conta de determinada demanda em diversas reas .

A descentralizao dos recursos fiscais possibilitou principalmente na esfera das polticas sociais importantes avanos que incluem parcelas significativas da populao como beneficiaria das aes e servios pblicos. Com a implantao do projeto constitucional de universalizao de direitos e do fortalecimento do governo local. Descortinando um ambiente favorvel as mudanas possibilitando os recursos necessrios. O cenrio fiscal-financeiro, favorvel as finanas estaduais e
municipais desde o final dos anos setenta, foi aprofundado com a forte mobilizao politica e pela democratizao do pas (AFONSO E LOBO, 1996, p 1)

No Caso da poltica pblica de habitao, no inicio dos anos noventa com a instalao de colegiado o qual segundo Arretche eram instncias estaduais, com 4

representao paritria de estados e municpios, responsveis pela alocao da totalidade dos recursos da principal fonte financeira da poltica nacional de saneamento e habitao popular, o FGTS. O que significa que o executivo federal perdeu grande parte de seu poder alocativo sobre os recursos do Fundo, pelo qual o programa institudo transferiu integralmente aos estados colegiados a autoridade de alocar recursos do FGTS do seu territrio no perodo de junho de1995 a outubro deste mesmo ano, conferindo aos estados brasileiros a legitimidade de cumprir as exigncias legais para gerir e alocar recursos, no que se refere habitao. Arretche(1996) aponta que mesmo com a instalao das colegiadas a poltica de habitao na sua operacionalizao dependia de vultosos recursos sendo necessria uma engenharia operacional que superasse essa dificuldade, uma vez que com a extino do BNH- Banco Nacional de Habitao, para fomento das reas de desenvolvimento urbano, gestor dos recursos do FGTS, criado em 1964 e extinto em 1986, o FGTS se torna um dos poucos recursos disponveis. Observa-se, portanto h dcadas os governos vem tratando da questo habitao tentando dar um carter descentralizador inicialmente com as colegiadas e atualmente com o repassa direto da responsabilidade aos municpios. Desde a dcada de noventa, os movimentos envolvidos com a questo da habitao se articulam em nvel nacional atravs do Frum de Reforma Urbana e o esforo de anos de luta resultou na elaborao de uma proposta para assemblia nacional constituinte concretiza na Emenda Popular da Reforma Urbana em maro de 1999. Materializada na teoria da reforma urbana, que tem como principal preocupao o desenvolvimento local sustentvel, buscando melhorias no s no espao fsico, mas na qualidade de vida da populao em todos os seus aspectos, moradia, sade, educao, segurana, emprego, saneamento, etc., se caracterizando como uma reforma estruturalmente social, com rebatimentos no urbano. O que se pretende solucionar e/ou amenizar um grave problema que de moradia para a populao de baixa renda e diminuir a desigualdade gritante no acesso ao solo urbano, procurando colocar as disparidades em um patamar mnimo necessrio e mximo aceitvel para que se 5

efetivem as relaes sociais. Alm deste mecanismo temos a Constituio de 1988 que esclarece as gestes municipais para os problemas estruturais, a saber, no artigo 23 dispe que de competncia da unio, dos estados, do distrito federal e
dos municpios... promover programas de construo de moradia e a melhoria das condies habitacionais . No capitulo que se refere poltica urbana, o artigo 182

pargrafo 1, estabelece o plano diretor, aprovado pela cmara municipal obrigatrio para as cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica urbana A partir deste instrumento como considera Sergio Buarque o planejamento fundamental para se ter uma governana eficiente e participativa, logo o plano diretor um importante mecanismo de planejamento estratgico que vem solucionar, ou at mesmo amenizar um grave problema que o dficit habitacional no Brasil, priorizando e democratizando a poltica alm de contemplar as moradias de interesse social. Em Pernambuco o Frum Estadual de Reforma Urbana-FERU, o qual no estudo realizado neste artigo representante dos ideais de luta pelo acesso a mor adia e a reforma urbana com incluso social, so formadas por diversas entidades ligadas a questo da moradia e habitabilidade vem colaborando com propostas para o plano diretor chamado inicialmente de plataforma eleitoral. Hoje o FERU, tem representao nos municpios da regio metropolitana e no municpio do Cabo de Santo Agostinho representado pelo Frum de Entidades Populares do Cabo. O qual desde 2006 vem lutando pelo direito a habitao. Este movimento social formado pelas entidades de luta por moradia, associaes de bairros e ONGs, j elaborou duas propostas para o plano diretor do municpio e entregamos os candidatos a prefeitos na ultima eleio em agosto de 2008. Em todo caso, o Brasil um pas que oferece mais possibilidades de desenvolvimento de alternativas criadoras em matria de gesto urbana. Desde a Constituio de 1988 e as eleies diretas dos Prefeitos das capitais em 1985 o pas no cessou de favorecer a emergncia de novos instrumentos jurdicos, abordagens e espaos institucionais no interior das administraes (fruns sociais de entidades representativas dos movimentos sociais, conselhos municipais, planos diretores, oramentos participativos, e mais recentemente a Lei sobre o 6

Estatuto da Cidade). Essas experincias anunciam novas relaes entre o Estado e a Sociedade. O poder local pode tornar-se, assim, um importante articulador dos interesses da sociedade em uma perspectiva de negociao e de dilogo entre principais atores implicados. A abertura destes espaos de participao popular na agenda publica representa sem duvida, a valorizao do capital social um avano nas questes de democracia, possibilitando maior acesso a populao antes excluda de para participar das questes relativas aos direitos sociais e a cidadania.

Resultados e discusses
Neste ano o Frum de Entidades, conselhos e beneficirios da poltica de habitao, representantes municipais participaram de uma formao realizada pela ONG act!onaid, na cidade do Cabo, com o objetivo de fortalecer o monitoramento das polticas pblicas. Estas entidades concentraram suas aes na poltica de habitao, realizando visita as obras, discutindo como a poltica esta sendo executada no municpio e as discusses culminam num seminrio temtico sobre habitao realizado em parceria com a prefeitura, act!onaid, Frum de Entidades, e Centro das Mulheres do Cabo. No Municpio do Cabo de Santo Agostinho a Poltica Municipal de Habitao-PMH regulamentada pela Lei 2445/08 que define a PMH e o Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social- FMHIS, bem como criao de um Conselho Gestor da PMH. Esta lei garante: A integrao do programa PMH, com as polticas urbanas, rurais, sociais, ambientais, tributrias e oramentrias do municpio. Vincula o programa da PMH aos programas federais e estaduais voltados para habitao de interesse social. Apesar de estas diretrizes garantirem os direitos dos beneficirios da PMHIS- Poltica Municipal de Habitao de Interesse social. Entretanto as entrevistas realizada com os participantes durante os encontros de capacitao nos mostram que no municpio a pratica poltica tem muito que melhorar. As moradias so, portanto construdas num modelo padro em dimenses nicas para famlia diversas. No caso dos condomnios Novo Tempo IV 7

e V seu projeto no contemplam saneamento, no entorno, no h transporte pblico, os condomnios ficam numa rea nobre da cidade e os moradores se sentem discriminados pelos vizinhos prximos. Os beneficirios tambm

reclamam que os condomnios como no caso do Novo tempo III em Ponte dos Carvalho ser muito distante, no considerando as relaes familiares, de trabalho e de amizade. Percebemos o desrespeito dos funcionrios pblicos para com os beneficirios, e a dificuldade de dilogo da prefeitura com o movimento social aps aprovao dos recursos como nos mostra os depoimentos abaixo:
No inicio a prefeitura abriu espao para discusso e construo dos projetos, at tivemos direito a distribuir casas para os inscritos no movimento, mas depois no fomos chamados para discutir, fazemos reivindicaes e no somos atendidos (Depoimento de lder de movimento de luta por moradia da cidade) Quando reclamei da falta de espao para rea de servio a engenheira falou que cavalo dado no se olha os dentes ento fiquei calada. (depoimento de uma moradora e sindica de um dos condomnios)

O fato que a falta de dialogo e de respeito ao direito de participao da sociedade civil no monitoramento da poltica pblica, dificulta a descentralizao. Do que vale avanarmos em descentralizao se os canais de participao e cidadania no estiverem desobstrudos de tal forma que possa estimular a participao social de forma regular e duradoura, como afirma AFONSO E LOBO, 1996. No seminrio sobre moradia realizado em 26 de Outubro 2009, na cidade do Cabo, em parceria com a prefeitura. Os secretrios municipais ligados a questo da habitao no compareceram enviaram tcnicos que no tem poder de deciso, mas uma vez prejudicando o dilogo entre a sociedade civil e o poder pblico municipal. Mesmo sem a presena do governo municipal, no se pode desistir. Pois, a importncia da experincia acumulada ao longo de todos esses anos pelo movimento social, nos espaos polticos, que sempre protesta, critica, fiscaliza, para garantir a descentralizao e democracia distribuio e 8

universalizao das polticas pblicas de modo a solucionar ou minimizar as desigualdades sociais fundamental para a continuao do processo

democrtico. H uma deciso, no seio da sociedade brasileira que rejeita a centralizao.

Estamos operando espaos de descentralizao, estamos ocupando espaos de descentralizao (ARAUJO, 2000.p. 07

A garantia da participao social nos espaos de discusso execuo e implementao das polticas bem como dos usurios uma das nossas preocupaes principais. fato que vrios foram os avanos e conquistas, no municpio do Cabo, por exemplo: nestes ltimos quatro anos foram construdas mais de 700 casas de interesse social, alm da realizao de trs conferncias municipais de habitao, e a quarta j esta programada para os dias 04 e 05 de dezembro 2009. E ainda foi votada poltica Municipal de Habitao de Interesse Social.

Concluso

No basta existir a poltica de descentralizao, tem que haver maior preparo dos municpios e estados para executar as polticas pblicas de modo a atender seus objetivos que seria a universalizao dos servios ou demandas como no caso da habitao. Chega de projetos incompletos constroem apenas as casas, no preparam as famlias, no garantem a infra-estrutura bsica, como postos de sade prximo, escolas, seguranas, transporte, e acabam isolando muitas vezes as famlias. necessrio tambm avanamos mais em dilogo com o poder pblico municipal. Tendo em visto o exposto consideramos necessrio aprofundar os estudos sobre a capacidade tcnica e estrutura administrativa da prefeitura no que se refere execuo da poltica de habitao contemplando os princpios de habitabilidade. Sendo este um termo que no se limita a unidade habitacional em sua construo como parece pensar muitos gestores. , na verdade, um tema que abrange outras faces coletivas e privadas, fsicas, psicolgicas, sociais e culturais, pensar nas instalaes, a segurana da posse da terra, a infra-estrutura de 9

abastecimento de gua, esgoto, drenagem, sistema virio, forma do bairro e disponibilidade de equipamentos urbanos e servios pblicos, transporte, segurana, reas de lazer e convivncia comunitria, entre outros. So vrios atores envolvidos e que no podem ser excludos dos planos e aes decorrentes: indivduos, famlias, comunidades, sociedade civil, governos em todas as suas esferas, empresas e outros parceiros. Aliados aos princpios de direito moradia e cidade, todo esse conjunto de foras aplicadas busca da construo de um habitat social digno como foi exposto no artigo.

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