40pensando Direito

SRIE PENSANDO O DIREITO
N 40/2011 verso publicao

Repercusso Geral e o Sistema Brasileiro de Precedentes Convocao 001/2010 Sociedade Brasileira de Direito Pblico (SBDP) Coordenao Carlos Ari Sundfeld Rodrigo Pagani de Souza Equipe de Pesquisa Bruna de Bem Esteves Bruna Romano Pretzel Fillipi Marques Borges Luciana Silva Reis Luciana de Oliveira Ramos Luiza Andrade Corra Natalia Langenegger Maria Olvia Pessoni Junqueira Marina Cardoso de Freitas Rodrigo Sarmento Barata Victor Marcel Pinheiro Vincius Anau Rodrigues Pinto Consultores Adriana Vojvodic Andr de Albuquerque Cavalcanti Abbud Conrado Hbner Mendes Evorah Cardoso Colaboradora Carolina Cutrupi Ferreira Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL) Esplanada dos Ministrios, Bloco T, Edifcio Sede 4 andar, sala 434 CEP: 70064-900 Braslia DF www.mj.gov.br/sal e-mail:sal@mj.gov.br
sbdp
sociedade brasileira de direito pblico
Secretaria de Assuntos Legislativos
Ministrio da Justia
BRASIL
CARTA DE APRESENTAO INSTITUCIONAL

Quatro anos aps o lanamento do projeto Pensando o Direito, a Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL/MJ) traz a pblico oito novas pesquisas para que toda a sociedade conhea mais sobre aspectos diretamente ligados s leis e normas vigentes no Brasil. Esta publicao consolida os resultados das pesquisas realizadas pelas instituies selecionadas na Convocao 001/2010 do Projeto Pensando o Direito
A cada lanamento de novas pesquisas, a SAL renova sua aposta no sucesso do projeto
Pensando o Direito, lanado em 2007 com o objetivo de qualicar e democratizar o processo de elaborao legislativa. Com essa iniciativa, a SAL inovou sua poltica legislativa ao abrir espaos para a sociedade participar do processo de discusso e aprimoramento do ordenamento normativo do pas. Isso tem sido feito pelo fortalecimento do dilogo, principalmente, com a academia jurdica, a partir da formao de grupos multidisciplinares que desenvolvem pesquisas de escopo emprico, como estas aqui apresentadas.
A incluso do conhecimento jurdico de ponta na agenda legislativa tem estimulado
tanto a academia a produzir e conhecer mais sobre o processo legislativo, quanto qualicado o trabalho da SAL e de seus parceiros. Essa forma de conduzir o debate sobre as leis contribui para o fortalecimento de uma poltica legislativa democrtica e permite levantar argumentos mais fundamentados e convincentes para apresent-los ao Congresso Nacional, ao governo e opinio pblica.
O Pensado o Direito consolidou, desse modo, um novo modelo de participao social para
a Administrao Pblica. Por essa razo, em abril de 2011, o projeto foi premiado pela 15 edio do Concurso de Inovao da Escola Nacional de Administrao Publica (ENAP).
No contexto da democratizao do processo de elaborao legislativa, os resultados das
pesquisas do Pensando o Direito fazem parte de uma srie de publicaes. A srie, que leva o mesmo nome do projeto, lanada ao nal das pesquisas como compromisso de transparncia e de disseminao das informaes produzidas.
O presente caderno faz parte do conjunto de publicaes em verses resumidas que
renem os volumes 32 a 40 da Srie Pensando o Direito. A verso integral de cada uma das 40 pesquisas j realizadas at o momento pode ser acessada no sitio eletrnico da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, em www.mj.gov.br/sal.
APRESENTAO DA PESQUISA
A Sociedade Brasileira de Direito Pblico (SBDP) vem desenvolvendo, ao longo dos ltimos anos e por meio de seu Ncleo de Pesquisas, uma srie de pesquisas coletivas dedicadas a pensar o exerccio da jurisdio constitucional no Brasil e a atuao do Supremo Tribunal Federal. Alm disso, por meio de sua Escola de Formao, vem desenvolvendo pesquisas individuais exclusivamente baseadas na jurisprudncia do STF, sobre os mais diversos temas e com diferentes enfoques. A presente pesquisa, sobre a Repercusso Geral e o Sistema Brasileiro de Precedentes, soma-se a este esforo coletivo, com o desao, prprio das pesquisas realizadas no mbito do Projeto Pensando o Direito da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia e do PNUD, de apresentar concluses teis para a prpria SAL/MJ e para outros rgos pblicos. O desao nesse caso foi avaliar a experincia de implementao de uma nova
Braslia, novembro de 2011.
Marivaldo de Castro Pereira Secretario de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia
exigncia para que os recursos extraordinrios sejam apreciados pelo STF, instituda pela Emenda Constitucional n. 45/2004: a presena de repercusso geral nas questes constitucionais neles discutidas. O desao mostrou-se fascinante, na medida em que lidou com experincia que tem implicado signicativas reformas na maneira de atuar do STF e de todo o Poder Judicirio. Aliado ao sistema de julgamento por amostragem de recursos extraordinrios, o requisito da repercusso geral tem permitido que solues adotadas para um nico julgamento sejam aplicadas a outros feitos que versem sobre questes idnticas, contribuindo assim para a valorizao da jurisprudncia constitucional no pas. A pesquisa tratou do tema a partir de duplo enfoque: identicar como tem sido
a implementao do instituto da repercusso geral tanto no STF como nos tribunais de origem. Em ambos, atentou especialmente para as diculdades e as boas prticas de implementao. O resultado foi a constatao de uma experincia positiva, na medida em que voltada a racionalizar o exerccio da jurisdio constitucional. Entre os desaos prioritrios a enfrentar, constatou-se a necessidade de
aprimoramento ainda maior, pelo STF, da identicao das questes constitucionais discutidas. Nos tribunais de origem, os desaos so a uniformizao nacional de normas regimentais quanto implementao do regime da repercusso geral nas suas distintas
fases e, ainda, a melhoria do registro e da divulgao de informaes relacionadas aplicao do instituto.
Sociedade Brasileira de Direito Pblico (SBDP)
So Paulo, 17 de dezembro de 2010.
Carlos Ari Sundfeld Presidente da Sociedade Brasileira de Direito Pblico
Rodrigo Pagani de Souza Coordenador do Ncleo de Pesquisas da Sociedade Brasileira de Direito Pblico
SRIE PENSANDO O DIREITO
REPERCURSSO GERAL E O SISTEMA BRASILEIRO DE PRECEDENTES
Relatrio de Pesquisa apresentado ao Ministrio da Justia/ PNUD, no projeto Pensando o Direito, Referncia PRODOC BRA 07/004
So Paulo DEZEMBRO de 2010
SUMRIO
I. INTRODUO....11 II. A REPERCUSSO GERAL NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL....15 III. A REPERCUSSO GERAL NOS TRIBUNAIS DE ORIGEM....40 IV. SNTESE DAS CONCLUSES....62
TABELAS E GRFICOS
GRFICO 1. RECURSOS COM E SEM REPERCUSSO GERAL: MANIFESTAO DE OUTROS MINISTROS....23 TABELA 1. RECURSOS COM REPERCUSSO GERAL: MDIA DA QUANTIDADE DE MINISTROS QUE VOTARAM NO PLENRIO VIRTUAL....24 TABELA 2. RECURSOS SEM REPERCUSSO GERAL: MDIA DA QUANTIDADE DE MINISTROS QUE VOTARAM NO PLENRIO VIRTUAL....24 GRFICO 2. PROPORO DE RECURSOS COM E SEM REPERCUSSO GERAL POR MATRIA....27 GRFICO 3. RECURSOS COM REPERCUSSO GERAL: OCORRNCIAS DE CADA CRITRIO....27 GRFICO 4. RECURSOS SEM REPERCUSSO GERAL: OCORRNCIAS DE CADA CRITRIO....28 GRFICO 5. TOTAL DE RECURSOS JULGADOS, COM E SEM REPERCUSSO GERAL....29
Esta pesquisa reete as opinies de seus autores e no a do Ministrio da Justia
TABELA 3. NDICE DE SELETIVIDADE DOS RECURSOS POR INTERVALO DE TEMPO....30 TABELA 4. NDICE DE SELETIVIDADE DAS QUESTES CONSTITUCIONAIS POR INTERVALO DE TEMPO....30 GRFICO 6. NDICES DE SELETIVIDADE NO TEMPO....31 TABELA 5. QUESTES DISCUTIDAS COM PEDIDO DE INTERVENO COMO AMICI CURIAE ANALISADOS EM GERAL: TOTAL DE OCORRNCIAS EM CADA MATRIA....33 GRFICO 7. ENTIDADES COM PEDIDO DE INTERVENO COMO AMICUS CURIAE DEFERIDO OU INDEFERIDO....33 TABELA 6. DECISES QUE DEFINEM ASPECTOS PROCEDIMENTAIS DO INSTITUTO DA REPERCUSSO GERAL....35
I. INTRODUO
Este texto uma verso reduzida e simplicada do relatrio de pesquisa que teve como objetivo primordial identicar diculdades e xitos na experincia de implementao do instituto da repercusso geral em recursos extraordinrios no Brasil, desde a sua introduo no ordenamento jurdico, em ns de 2004, at ns do ano de 2010. Alm desse diagnstico, a pesquisa objetivou propor alternativas para o enfrentamento das diculdades encontradas. Finalmente, como terceiro objetivo, a pesquisa almejou avaliar o papel que tem sido desempenhado pelo instituto da repercusso geral na eventual criao de um sistema brasileiro de precedentes em matria constitucional. A repercusso geral da questo constitucional discutida um dos requisitos
de admissibilidade de recursos extraordinrios endereados ao STF. Introduzido no ordenamento pela Emenda Constitucional n. 45, de 8 de dezembro de 2004 a chamada Emenda da Reforma do Judicirio , o requisito altera profundamente a sistemtica de admisso desses recursos pela Suprema Corte brasileira. Isto porque, com o requisito, somente os recursos que versem sobre questes constitucionais dotadas de repercusso geral sero apreciados pelo STF. Mais precisamente, luz da Lei 11.418, de 2006, que introduziu alteraes no Cdigo de Processo Civil (CPC) para conferir tratamento legislativo ao instituto, tm repercusso geral as questes relevantes do ponto de vista econmico, poltico, social ou jurdico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa. A deciso sobre se dada questo tem, ou no, repercusso geral, observados os
termos da lei, compete ao STF. Os recursos cujas questes so carentes de repercusso geral no so conhecidos pela Corte Constitucional; nesses casos de ausncia de repercusso geral, a ltima palavra sobre a controvrsia constitucional ca para a prpria instncia inferior do Judicirio. A nova sistemtica da repercusso geral opera, portanto, como um ltro recursal,
capaz de reduzir signicativamente como, de fato, tem reduzido a quantidade de recursos julgados pelo STF anualmente. Alm de operar como esta espcie de ltro, a sistemtica, tal qual construda juridicamente, complementada pela possibilidade
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de julgamentos por amostragem de recursos com repercusso geral reconhecida. Por meio do julgamento por amostragem, a deciso tomada pelo STF quanto ao mrito de questo constitucional de reconhecida repercusso geral deve ser reproduzida nas instncias inferiores, estimuladas a aplic-la a todos os recursos extraordinrios que apresentem idntica questo ( dizer, a toda uma amostra de recursos que tratem de idntico problema jurdico). Ademais, o juzo feito pelo STF sobre a carncia ou no de repercusso geral da
na medida em que disseminada entre os jurisdicionados a expectativa de levarem suas lides, invariavelmente, at a mais alta corte do Poder Judicirio. Cogita-se, at mesmo, a possibilidade de que o instituto da repercusso geral e
o sistema de julgamentos por amostragem contribuam para a formao de um sistema brasileiro de precedentes. O papel do precedente judicial em matria constitucional sairia fortalecido com essas inovaes introduzidas no ordenamento jurdico brasileiro. Dados colhidos na presente pesquisa sugerem que as decises proferidas pelo STF em recursos extraordinrios com repercusso geral reconhecida tm, de fato, sido acatadas pelas instncias inferiores do Judicirio. Observou-se que, mesmo em casos em que sequer houve a interposio de recurso extraordinrio pelas partes em litgio, os tribunais inferiores j invocam e aplicam entendimentos rmados pelo STF acerca da questo constitucional controvertida, decidida em sede de recurso extraordinrio com repercusso geral reconhecida. Ademais, nos casos em que ainda no h deciso de mrito do STF, mas j
questo discutida em dado recurso vale para todos os demais recursos que tratem de idntica questo. Assim, se o STF decidir pela ausncia de repercusso geral da questo discutida num recurso extraordinrio, cam prejudicados no apenas este recurso, mas tambm todos os demais que tratem de idntica questo; se decidir pela existncia de repercusso geral, todos os demais cam sobrestados at o julgamento de mrito daquele com repercusso geral reconhecida. Assim, a deciso tomada em apenas um caso vale, de certo modo, para mltiplos outros. Por isso se reconhece que o julgamento por amostragem, alm de contribuir para a reduo da quantidade de casos levados apreciao do STF, contribui tambm para uma uniformizao da jurisprudncia constitucional acerca das questes de repercusso geral, j que reduz as oportunidades de decises dspares sobre uma mesma questo jurdica surgida mltiplas vezes, fazendo com que seja julgada uniformemente pelo STF e pelos distintos tribunais do pas. Por tudo isso se reconhece que o instituto da repercusso geral e a possibilidade
h declarao de repercusso geral da matria, muitos tribunais a quo j sobrestam recursos que lhes caberia julgar a m de evitar posteriores retrataes (embora este tipo de sobrestamento no esteja expressamente previsto em lei). Alm disso, tribunais inferiores tm efetivamente se retratado de decises tomadas em desconformidade com entendimentos rmados pelo STF em casos de repercusso geral. Nos casos examinados nesta pesquisa em que os tribunais no se retrataram, a justicativa invocada relacionava-se com a falta de identidade entre a questo constitucional discutida naquele caso concreto e a versada no paradigma, tratando-se, portanto, de mera correo de falta havida anteriormente: a sustao de caso diverso daquele sob a anlise do STF. Finalmente, foi possvel constatar, via questionrios aplicados aos tribunais, a percepo de muitos respondentes no sentido de que os tribunais efetivamente seguem a deciso de mrito tomada pelo STF acerca de questes constitucionais de reconhecida repercusso geral, at mesmo nos casos em que teriam entendimento diverso. diante desse quadro que se mostra importante um diagnstico de como tem
de julgamentos por amostragem vieram, efetivamente, com os propsitos de reduzir a sobrecarga de recursos submetidos apreciao do STF e promover a uniformizao da jurisprudncia constitucional sobre as questes de maior repercusso. Ambos os propsitos tm em comum o sentido de imprimir maior racionalidade aos trabalhos de jurisdio constitucional no Brasil ou seja, atividade de interpretar em ltima anlise o que diz a Constituio brasileira. Com esta maior racionalidade almeja-se, por um lado, o fortalecimento do papel do STF como corte constitucional, tornando-o mais capaz de dar respostas de qualidade s questes constitucionais controvertidas mais relevantes; por outro lado, almeja-se o fortalecimento dos prprios tribunais de origem do pas, que detm jurisdio constitucional compartilhada com o STF anal, tm autoridade para interpretar em ltima anlise a Constituio , mas que estavam submetidos a uma legislao e prtica forenses em que as respectivas atuaes pareciam subvalorizadas,
sido a implementao, no pas, de um instituto que ambiciona to profundas reformas no modo de exerccio da jurisdio constitucional pelo STF e por todos os demais tribunais. A pesquisa buscou fazer esse diagnstico, atentando especialmente para as diculdades e os xitos vivenciados na implementao do instituto.
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A metodologia empregada consistiu, quanto ao STF, na realizao de investigaes
em duas frentes. Uma delas foi o exame de seus julgamentos em inteiro teor, disponveis na Internet, proferidos em sede de recursos extraordinrios ou agravos de instrumento em recursos extraordinrios, at 13 de julho de 2010, sendo o mais antigo recurso encontrado o que teve julgamento nalizado em 26 de setembro de 2007. Examinou-se um total de 284 julgados. Atentou-se para a forma pela qual o Tribunal tem identicado as questes constitucionais discutidas em cada recurso, os argumentos invocados para a declarao da existncia de repercusso geral, a atuao dos ministros em plenrio virtual e a participao de amici curiae nos recursos extraordinrios. A outra frente foi o exame de aspectos procedimentais de implementao do instituto da repercusso geral, xados por decises do prprio STF. Nesta frente foram selecionados e examinados 224 acrdos, proferidos no julgamento de recursos extraordinrios, agravos de instrumento, reclamaes e aes cautelares. Quanto implementao do regime da repercusso geral nos tribunais de
II. A REPERCUSSO GERAL NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Nesta primeira parte do relatrio so apresentados alguns resultados da
anlise da implementao do instituto da repercusso geral no mbito do STF, juntamente com a sugesto, quando pertinente, de possveis solues para alguns problemas diagnosticados. 1. FALTA, NAS DECISES DO STF, UNIFORMIDADE NO MODO DE EXPRESSO DE
QUESTES DISCUTIDAS NOS RECURSOS EXTRAORDINRIOS. ALM DISSO, ENCONTRARAMSE CASOS EM QUE A QUESTO CONSTITUCIONAL NO EST EXPRESSA DE FORMA CLARA.
origem, as investigaes desenvolveram-se em trs frentes. A primeira foi a identicao e anlise de normas regimentais e extrarregimentais sobre recurso extraordinrio e repercusso geral de 34 tribunais do pas a saber, o Superior Tribunal de Justia, os 05 Tribunais Regionais Federais, os 27 Tribunais de Justia estaduais e a Turma Nacional de Uniformizao de Jurisprudncia dos Juizados Especiais Federais. Outra foi a identicao e anlise da percepo de magistrados e de seus assessores sobre a experincia de implementao do instituto, captada por meio do envio de questionrios escritos e da compilao das respostas. Finalmente, a terceira frente consistiu no levantamento e anlise de um conjunto exemplicativo de decises desses tribunais relacionadas ao tema da repercusso geral, num total de 1.339 decises coletadas a partir dos respectivos sites na Internet.
A identicao da questo constitucional discutida nos recursos extraordinrios
central no funcionamento do instituto da repercusso geral. Ao denir a questo debatida como constitucional ou infraconstitucional, o STF possibilita que os tribunais de origem identiquem e sobrestem recursos que versem sobre a mesma questo, bem como norteia as partes que tenham litgios sobre o mesmo tema e a sociedade de um modo geral acerca do entendimento do Tribunal sobre a matria. Dessa maneira, ao descrever a questo constitucional, o STF facilita s partes e s instncias do Judicirio uma aplicao uniforme do instituto da repercusso geral. Ainda que se argumentasse que a questo discutida poderia ser extrada do
conjunto de fundamentos das decises por cada intrprete, seria indiscutivelmente desejvel a sua delimitao precisa e explcita pelo prprio STF. Isto evitaria o sobrestamento indevido de recursos, bem como a proliferao de recursos questionando a denio da questo constitucional dada pelo Supremo. A nebulosidade na sua delimitao abre campo para controvrsias interpretativas que reduzem consideravelmente a ecincia do sistema da repercusso geral. A ausncia de clara identicao da questo discutida em recursos
extraordinrios um dos pontos sensveis identicados pela pesquisa, que pode
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Esta pesquisa reete as opinies de seus autores e no a do Ministrio da Justia 8.880/94. PRELIMINARES DE PRESCRIO DE FUNDO DE DIREITO, DE COMPETNCIA DA JUSTIA DO TRABALHO, DE INCOMPETNCIA DA JUSTIA ESTADUAL. REJEIO. PRELIMINAR DA AUSNCIA DE INTERESSE DE AGIR E DE NULIDADE DO JULGADO. TRANSFERNCIA PARA O MRITO. SISTEMA MONETRIO. COMPETNCIA PRIVATIVA DA UNIO. PERDA REMUNERATRIA. APLICAO DO NDICE DE CORREO DE 11,98% E COMPENSAO COM AUMENTO POSTERIOR. IMPOSSIBILIDADE. ADIN N.
dicultar a implementao eciente do instituto da repercusso geral. Isso porque, como j armado, a sistemtica do instituto concretizada a partir de um substantivo (questes discutidas) aliado a um adjetivo (com ou sem repercusso geral). No identicados o substantivo e adjetivo com preciso, diculta-se a aplicao do instituto, especialmente nas instncias inferiores. Ressalva-se que, embora em muitos casos a questo discutida no esteja
2.323-STF. HONORRIOS ADVOCATCIOS. MANUTENO. RECURSOS CONHECIDOS E PROVIDOS EM PARTE. PRECEDENTES DESTA CORTE, DO STJ E DO STF.
retratada de modo claro nas manifestaes dos ministros, no se deve descartar a hiptese de que tal questo possa ser identicada mediante o exame de todas as peas processuais dos respectivos recursos extraordinrios. Isso, entretanto, no afasta a importncia de que os ministros, ao julgarem um recurso, identiquem com clareza a questo discutida. fundamental que o Tribunal saiba com preciso quais problemas jurdicos esto sendo decididos naquele momento e tambm a forma pela qual aquele precedente ser interpretado e aplicado no futuro. oportuno citar um exemplo em que a questo constitucional discutida no
Na ementa acima transcrita no se identica qual a questo constitucional
a que se refere o ministro relator em sua manifestao. possvel conceber-se, pelo menos, trs diferentes questes a partir do trecho retratado: a) competente a Justia do Trabalho ou a Justia Estadual para julgar as demandas relacionadas a servidores estaduais?; b) A competncia para legislar sobre reajustes salariais da Unio ou do Estado-Membro?; c) Houve desrespeito ao julgado na ADI 2.323? O exemplo evidencia que a falta de clareza na identicao da questo
est retratada de forma clara. No RE 561.863, o relator, em sua manifestao de uma pgina, no reconstri a questo constitucional debatida no caso. Em outras palavras, no momento em que arma existir a repercusso geral da questo constitucional, no apresenta qual seria essa questo. Veja-se o seguinte trecho do voto: Entendo que a questo constitucional debatida tem repercusso geral, vez que no se limita ao interesse subjetivo das partes, alcanando todos os servidores dos Estados-membros da Federao.1
constitucional discutida pode ampliar o leque de interpretaes daqueles que devem aplicar o instituto da repercusso geral, especialmente a sistemtica do art. 543-B do CPC, atinente ao julgamento por amostragem. Isso pode provocar uma srie de diculdades; por exemplo, na realizao de sobrestamentos ou juzos de retratao por parte dos tribunais de origem, uma vez que cada tribunal ter grande margem de discricionariedade para identicar a questo constitucional. Nesse sentido, haver recursos que deveriam ser sobrestados e no o sero, bem como recursos
O ministro tambm cita a ementa do acrdo impugnado pelo respectivo recurso
extraordinrios que deveriam seguir seu trmite normal at o STF e sero sobrestados, em claro prejuzo s partes envolvidas naqueles casos concretos. O estudo realizado permite que sejam sinalizadas algumas prticas decientes
extraordinrio. somente a partir desta citao de ementa que se faz possvel cogitar qual a questo constitucional debatida em sua manifestao. Veja-se a ementa para ns de anlise:
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONVERSO DOS VENCIMENTOS DE
na identicao da questo discutida, a saber:

SERVIDORES PBLICOS ESTADUAIS PARA URV. INOBSERVNCIA DA LEI FEDERAL
a) Ausncia de quaisquer referncias identificao da questo
constitucional: nesses casos, ao intrprete resta a tarefa de identicao da questo a partir da leitura de toda a deciso e reconstruo das circunstncias fticas e
1 RE 561.863, p. 1694.
jurdicas envolvidas no caso, criando-se grande margem de discricionariedade para
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interpretaes restritivas, ampliativas ou distintas da pretendida pelo Supremo. b) Identicao da questo constitucional por inferncia a partir de cpia de
mesmo porque, entre a manifestao do relator e as dos demais ministros, a questo apresentada por aquele pode ter sido alterada, talvez quanto ao seu alcance, pela manifestao destes). Isso porque a mera referncia, no relatrio da deciso, denio da questo constitucional dada por outros atores diculta a compreenso da extenso que lhe dada pelo Tribunal. O levantamento desse conjunto de prticas decientes permitiu, aps detida
trecho de petio da parte ou de deciso do Tribunal a quo: em muitos casos, quando da ausncia de identicao da questo constitucional, seja na manifestao do ministro, seja na ementa da deciso, existem trechos copiados de peties das partes ou de decises de tribunais a quo, nos quais estes expem a questo tratada. Estes trechos no possuem carter vinculativo ou decisrio, a menos que haja expressa manifestao dos ministros acerca deles. A cpia de trechos de peties ou de decises outras no corpo da manifestao
reexo, a propositura de um possvel modelo para a apresentao das questes constitucionais. Em sntese, o seguinte: a) Apresentar a questo discutida tanto na manifestao do ministro relator quanto
do ministro no sempre algo criticvel. Isso porque o ministro pode se valer do trecho para identicar a questo debatida. Importante, nesses casos, a expressa manifestao do ministro acerca do trecho copiado, de modo que ele mesmo apresente a questo constitucional discutida. c) Mera identicao da rea/tema do direito a que se refere a questo
na parte dispositiva da deciso do STF; se possvel, apresent-la ainda na ementa do julgado; e cuidar para que, uma vez questionado, parcial ou integralmente, o entendimento do relator quanto questo discutida, o ministro que divergir exponha, na medida de sua contrariedade, quais os limites da questo discutida que prope seja julgada. A delimitao explcita da questo na manifestao do ministro relator
constitucional: a mera identicao do tema de direito que tem sua constitucionalidade debatida (p. ex.: cotas em universidade, incidncia de ICMS sobre a venda de bens salvados em sinistro, etc.) no suciente para nortear uma interpretao segura, pois acarreta diculdades de interpretao quanto abrangncia da futura denio do Tribunal. d) Identicao da questo constitucional somente na manifestao do ministro
importante porque xa os limites da deliberao que se seguir. por meio dela que os demais ministros do colegiado acessaro o caso. Ademais, a necessidade de que o ministro que inaugure uma divergncia exponha
a medida de sua contrariedade manifestao do relator quanto questo em debate imperativo legal e constitucional de fundamentao das decises. Finalmente, o apontamento de qual a questo discutida na parte dispositiva vencido: tendo em vista a necessidade de haver uma denio clara e precisa da questo constitucional, a identicao dessa questo somente pelo ministro vencido cria um contrassenso. Cabe ao relator explicitar a questo. Aos demais ministros que se manifestem, cabe expor em que medida concordam ou discordam daquela delimitao. Caso somente o ministro vencido venha a expor a questo, restam as perguntas: qual a questo denida pelo relator? Em que medida a deciso do ministro vencido se ope do ministro relator? Perguntas estas que, por bvio, no tm uma resposta precisa. e) Identicao da questo constitucional somente no relatrio do acrdo: do ato jurisdicional do STF, que declara a existncia ou no de repercusso geral desta questo, importante porque se trata de um contedo essencial deste ato. Deveras, ao declarar a existncia ou no de repercusso geral de determinada questo, o STF faz mais do que dizer se h ou no repercusso geral; diz, antes, o qu tem ou no repercusso geral. Noutros termos, o contedo do ato jurisdicional do STF tem um substantivo e um adjetivo; o substantivo a questo constitucional discutida, enquanto o adjetivo a sua qualicao como questo dotada ou carente de repercusso geral. Dizer o adjetivo sem explicitar claramente o substantivo um erro. Para evit-lo, a proclamao do resultado da deliberao precisa explicitar o juzo do STF por completo: tanto a questo identicada como a sua qualidade de ter ou no repercusso geral. imperiosa a necessidade de que a identicao da questo constitucional esteja na parte decisria e vinculativa da deciso. importante que o relator dena qual a questo debatida em sua opinio e esta seja proclamada no resultado nal da deliberao (at
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De resto, a presena da questo discutida na ementa da deciso seria desejvel
constitucional supostamente violada ou interpretada, o ato normativo de que se pede a vericao da constitucionalidade e o direito subjetivo em litgio. Esse articulado poderia ser sugerido pelo relator e deliberado pelos demais ministros, sendo proclamado quando da apresentao do resultado da deliberao. Posteriormente, o texto exato dessa deciso seria transposto para Ato Declaratrio numerado, divulgado pelo Presidente do STF, que passaria a ser citado como referncia nas decises judiciais pertinentes. 2. Apresentao da questo discutida pelo ministro relator como um dos temas
na medida em que esta clara identicao facilitaria o trabalho daqueles que necessitam conhecer a jurisprudncia do STF, partindo-se da premissa de que as buscas de jurisprudncia so feitas, geralmente, com base em ementas. b) Apresentar de maneira direta e clara a questo constitucional, identicando
os destinatrios da deciso, os artigos da Constituio a que se refere a discusso, o ato normativo questionado e o direito subjetivo em litgio. Assim, seria abarcada a integralidade da questo constitucional, delimitando-se o seu alcance de maneira satisfatria. Para ilustrar o desenho normativo aqui sugerido para a denio das questes da votao, a m de que os demais ministros pudessem deliberar acerca do texto apresentado. Ficaria denida, como fruto dessa deliberao, a questo constitucional do recurso. Essa questo caria estampada no dispositivo da deciso colegiada. A questo constitucional est em saber se h violao aos princpios constitucionais que asseguram ser inviolveis a intimidade e o sigilo de dados, previstos no art. 5 X e XII, da Constituio, quando o Fisco, nos termos da Lei Complementar 105/2001, recebe diretamente das instituies nanceiras informaes sobre a movimentao das contas bancrias dos constituintes, sem prvia autorizao judicial. O exemplo acima revela uma das boas prticas do Tribunal. A questo constitucional 3. Criao de um servio de informaes para esclarecer as dvidas quanto s discutidas, aponta-se a manifestao do Ministro Ricardo Lewandowski no RE-RG 601.314: questes constitucionais discutidas. Entretanto, no caberia a tal servio identicar as questes constitucionais; ou melhor, seria preciso deixar claro que as informaes prestadas por esse servio no deveriam ser vinculantes. Um servio de informaes prestar-se-ia a facilitar o trabalho dos tribunais inferiores com o tema, bem como, se aberto ao pblico, a propiciar o esclarecimento de aspectos procedimentais. 4. Normatizao de um procedimento especco para a identicao da questo
discutida, de modo que se criasse a exigncia de clareza e preciso, evitasse problemas na sua interpretao e possibilitasse a participao de interessados na sua delimitao. fundamental que haja uma denio clara da questo no prprio corpo da deciso
identicada de forma direta e clara, h meno s normas constitucionais supostamente violadas, ao ato normativo questionado, bem como situao concreta em que este aplicado. A ausncia de padro na identicao da questo debatida, que acaba por
do STF. Anal, o STF a autoridade competente para exarar ato jurisdicional que declare qual a questo que reputa ter ou no repercusso geral. Esta declarao dos contornos da questo discutida parte fundamental de seu ato jurisdicional. A delimitao da questo a posteriori, por outrem, para ns de divulgao, pode at servir (e provavelmente servir) a um til servio de comunicao, mas no eliminar a potencialidade de litgios em torno do exato contedo e alcance do ato jurisdicional efetivamente emanado da autoridade competente. Se o contedo deste ato jurisdicional for obscuro, sem uma parte dispositiva que o esclarea, de pouco servir a iniciativa tomada por outrem para exprimilo em termos mais claros em momento ulterior (mesmo que esta ulterior divulgao seja feita em carter ocial, como um servio disponibilizado pelo STF). Haver anco para questionamentos do ato jurisdicional em si, independentemente do servio de divulgao do contedo desse ato. Por isso, importante que a iniciativa de descrio padronizada
gerar confuso e falta de clareza na sua apresentao, poderia ser minorada com um procedimento ntido que norteasse os ministros e exigisse uma apresentao precisa da questo. O presente relatrio de pesquisa apresenta solues possveis; isto, entretanto, no as torna opes necessrias, sadas que certamente corrigiriam o problema. So propostas preliminares, que, embora formuladas para solucionar os problemas apresentados, ainda carecem de uma depurao crtica de todos os condicionais envolvidos. So elas: 1. O estabelecimento da exigncia de um articulado normativo que identicasse
claramente a questo discutida, pontuando os destinatrios da deciso, a norma
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Esta pesquisa reete as opinies de seus autores e no a do Ministrio da Justia QUE DECIDEM OFERECER NOVOS ARGUMENTOS PARA DEFINIR A QUESTO CONSTITUCIONAL DISCUTIDA E A EXISTNCIA DE REPERCUSSO GERAL DESTA QUESTO.
e clara dos problemas jurdicos apreciados pelo STF em recursos extraordinrios seja transposta para o seio de suas decises. Sugere-se que, ao fazer suas deliberaes nos vrios recursos extraordinrios, o
O mecanismo do Plenrio Virtual no favorece a troca de argumentos, havendo,
Plenrio do STF inclua de modo expresso e destacado, na parte dispositiva, decises claras e precisas quanto aos tpicos que tero efeito geral e abstrato. Posteriormente, o Presidente do Tribunal poder editar Atos Declaratrios numerados, reproduzindo o contedo de cada uma dessas decises, que assim se tornaro acessveis de modo fcil e podero ser citados uniformemente por todos os usurios. Esses Atos Declaratrios podero ser revogados ou modicados por deliberaes ulteriores do Tribunal no mesmo processo ou em processos futuros. So trs os tipos de Atos Declaratrios que surgiriam dessa sistemtica: a) ATO DECLARATRIO DA REPERCUSSO GERAL DE QUESTO CONSTITUCIONAL
na maior parte das vezes, adeso ao raciocnio colocado pelo relator. A princpio, este no um problema, fazendo parte da sistemtica de julgamento da repercusso geral, que se pretende mais clere. Casos em que houve divergncia no fundamentada uma violao indiscutvel ao
art. 93, inciso IX da Constituio mostram, entretanto, ser necessria a regulamentao da necessidade de manifestao por escrito do primeiro ministro divergente. Por enquanto, essa necessidade estabelecida apenas jurisprudencialmente, tendo sido armada no RE-QO 559.994. Os dados permitem vericar a ocorrncia e a quantidade de razes oferecidas
Conteria a publicizao clara e precisa da questo reconhecida como constitucional e de repercusso geral, para ns de sobrestamento, at ulterior pronunciamento do STF, de recursos extraordinrios j interpostos ou que vierem a s-lo, na forma do 1. do art. 543-B do CPC. b) ATO DECLARATRIO DA INEXISTNCIA DE QUESTO CONSTITUCIONAL COM
por escrito por outros ministros, que no os relatores, na apreciao da existncia de repercusso geral. O nmero total de casos julgados de 284 (registrados at julho de 2010), tendo sido reconhecida a repercusso geral em 203 e negada em 81 casos. No grco abaixo, se v que h poucas razes expressas por escrito pelos ministros norelatores.
REPERCUSSO GERAL Conteria a publicizao clara e precisa das questes repetitivas, versadas em recursos extraordinrios, que o STF tivesse entendido como no sendo de ndole constitucional ou no possuindo repercusso geral. Esse Ato daria base rme para a posterior tomada das decises a que se referem o 5. do art. 543-A e o 2. do art. 543-B do CPC.
Grco 1. Recursos com e sem repercusso geral: manifestao de outros ministros

Carlos Brito Carmem Lcia Celso de Melo Cezar Pelluso
0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 77 156 5 3 8 Recursos sem repercusso geral Recursos com repercusso geral 6 4 7
Nome do Minstro
c) ATO DECLARATRIO DA ORIENTAO DO STF COM REPERCUSSO GERAL
Dias Toffolli Ellen Gracie Eros Grau Gilmar Mendes Joaquim Mendes Marco Aurlio Menezes Direito Ricardo Lawandowki
SOBRE MATRIA CONSTITUCIONAL Constituiria base rme para a tomada das decises dos 3. e 4. do art. 543-B do CPC. Explicitaria quais teriam sido exatamente as orientaes de mrito tomadas pelo Tribunal nos casos em que anteriormente houvesse reconhecido a presena de questo com repercusso geral. Tambm seria til para tornar pblico que o Tribunal teria rearmado jurisprudncia dominante para o especco m de v-la aplicada na forma dos citados 3. e 4. do art. 543-B do CPC. 2. H POUCA TROCA DE ARGUMENTOS EM PLENRIO VIRTUAL. POUCOS SO OS MINISTROS
20
40
60
80
100
120
140
160
180
Quantidade de Manifestaes
22
23
3. O QURUM CONSTITUCIONAL DE 2/3 PARA REJEIO DE REPERCUSSO GERAL E A

AUSNCIA DE MANIFESTAO EM PLENRIO VIRTUAL NO SO OS RESPONSVEIS PELO GRANDE NMERO DE CASOS COM REPERCUSSO GERAL RECONHECIDA. ISSO PORQUE, NA GRANDE MAIORIA DESTES CASOS, HOUVE MANIFESTAO EXPRESSA POR MAIS DA METADE DOS MINISTROS EM FAVOR DO RECONHECIMENTO DA REPERCUSSO GERAL.
Esse indcio conrmado quando se agrupam os recursos por nmero de
manifestaes em Plenrio Virtual favorveis repercusso. Apenas em 14 casos, ou 8% do total, a repercusso geral foi declarada com a manifestao favorvel de somente 2 ou 3 ministros. Em 24 casos, ou 13%, houve manifestao de 4 a 5 ministros. Nestes, em 15 casos (8%), o nmero de manifestaes favorveis repercusso geral foi menor ou igual ao nmero de manifestaes contrrias, mas, em 9 casos (5%), o nmero de ministros favorveis repercusso geral foi maior do que os contrrios. Na maioria absoluta dos casos (144, ou 79%), mais de 6 ministros manifestaram-se favoravelmente repercusso geral. Isso signica que a necessidade de qurum qualicado para a declarao
As tabelas 1 e 2 adiante contm dados sobre o julgamento da repercusso geral
em Plenrio Virtual, trazendo a mdia da quantidade de ministros que votaram no Plenrio Virtual a favor ou contra a repercusso geral e, ainda, dos que deixaram de votar. Esse tipo de contabilizao importante para vericar o impacto que as normativas sobre a repercusso geral exercem sobre o nmero de casos que sero declarados com ou sem repercusso geral. Importam aqui especicamente dois regramentos sobre o instituto: a) a exigncia de qurum qualicado de 8 ministros para a declarao de inexistncia de repercusso geral (art. 102, 3 da Constituio Federal) e b) a presuno de existncia de repercusso geral nos casos em que no h manifestaes sucientes para a recusa do recurso (art. 324, 1, do RISTF). Tabela 1. Recursos com repercusso geral: mdia da quantidade de ministros
de inexistncia de repercusso geral foi determinante em 21% dos casos. Nestes, a presuno de existncia de repercusso geral em caso de abstenes cumpriu um papel importante, sendo determinante para a declarao de repercusso geral em 16% dos casos (8% de casos com 2 a 3 manifestaes favorveis e 8% de casos em que o nmero de manifestaes favorveis foi igual ou menor que o de manifestaes contrrias). Assim, possvel concluir que a exigncia de qurum qualicado para a declarao
que votaram no Plenrio Virtual

Mdia da quantidade de Ministros que votaram no PV a favor da repercussao geral Mdia da quantidade de Ministros que votaram no PV contra da repercussao geral Mdia da quantidade de Ministros que no votaram no PV 7,5 2,0 1,6
de inexistncia de repercusso geral e a presuno de existncia nos casos de absteno so dois fatores que tm repercutido em nmero signicativo de situaes, mas no tm sido determinantes para a preponderncia de casos com repercusso geral. Essa uma concluso importante, pois evidencia que a explicao para tal
preponderncia tem de ser buscada nas prprias motivaes da Corte, que parece Tabela 2. Recursos sem repercusso geral: mdia da quantidade de ministros ter uma tendncia a declarar a existncia de repercusso geral. Alguns motivos para tanto so aventados adiante, a partir da anlise dos temas dos recursos e dos critrios
1,4 8,5 1,2
que votaram no Plenrio Virtual

Mdia da quantidade de Ministros que votaram no PV a favor da repercussao geral Mdia da quantidade de Ministros que votaram no PV contra da repercussao geral Mdia da quantidade de Ministros que no votaram no PV
utilizados para reconhecimento ou no da repercusso geral. 4. H MATRIAS EM QUE O TRIBUNAL, PROPORCIONALMENTE, RECONHECEU MAIS CASOS
COM REPERCUSSO GERAL: DIREITO PENAL, PROCESSUAL PENAL E TRIBUTRIO.
possvel notar que a absteno em Plenrio Virtual no signicativa, havendo
uma mdia de 1,2 ministros que no votam nos casos sem repercusso geral e 1,6 que se abstm nos casos com repercusso geral. Essa contabilizao fornece um indcio de que a presuno da existncia de repercusso geral nos casos de absteno no signicativa o suciente para explicar o alto nmero de recursos nos quais se declara a existncia desse requisito.
H indcio de que o tema do recurso um fator de impacto na declarao da
existncia de repercusso geral, j que a variao entre os recursos com e sem repercusso geral nos grupos de incidncia de cada matria so notveis (por exemplo, se, no universo total, 71% dos casos teve repercusso geral reconhecida, essa taxa vai a 50% nos casos que se classicam como sendo de direito do trabalho, e a 90% nos casos
24
25
de direito processual penal). Neste ponto, pode-se vislumbrar uma agenda de pesquisa futura que, por meio de anlises qualitativas dos recursos que se localizam em cada grupo temtico, possa traar critrios que possivelmente determinem a predileo do Tribunal por um ou outro tema. As matrias predominantes nos recursos analisados so Direito Administrativo
de impacto na declarao da existncia de repercusso geral pois possvel que o fator mais importante seja a combinao entre temas. H apenas um indcio forte neste sentido. Grco 2. Proporo de recursos com e sem repercusso geral por matria
0 3 2 6 39 52 15 4 7 10 10 8 COM RG SEM RG 0 8 15 41 0 15 86 1
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
DIREITO ADMINISTRATIVO E OTRAS MATRIAS DE DIREITO PBLICO DIREITO CIVIL DIREITO DO CONSUMIDOR DIREITO DO TRABALHO
1 12
e Outras Matrias de Direito Pblico (27%) e Direito Tributrio (30%), que, juntas, correspondem a mais da metade dos recursos nos quais foi julgada a repercusso geral. Essa predominncia permanece quando se detalham as matrias incidentes em cada grupo de recursos. No entanto, possvel perceber que a primeira matria tem ampla prevalncia nos recursos sem repercusso geral (43%), enquanto nos recursos com repercusso geral a prevalncia da segunda matria (33%). Esses dados revelam que a incidncia total de cada matria no se mantm
DIREITO ELEITORAL DIREITO PENAL E PROCESSO ELEITORAL
DIREITO DIREITO DIREITO DIREITO PREVIDENCIRIO PROCESSUAL CIVIL PROCESSUAL PENAL TRIBUTRIO DO TRABALHO
DIREITO INTERNACIONAL
5. OS PRINCIPAIS CRITRIOS UTILIZADOS PELOS MINISTROS PARA AFIRMAR A EXISTNCIA

OU NO DE REPERCUSSO GERAL DE UMA QUESTO DISCUTIDA SO RELACIONADOS AO NMERO DE PESSOAS OU PROCESSOS JUDICIAIS AFETADOS.
quando se analisa separadamente os grupos de recursos com repercusso geral e sem repercusso geral, o que poderia ser um indcio de que o Tribunal pode estar considerando certas matrias mais relevantes no sentido de terem repercusso geral do que outras. O grco 2 abaixo mostra grande variao nos juzos de declarao de existncia
A repercusso geral parece estar sendo usada pelo STF mais como um
mecanismo de gesto de processos repetitivos que chegam Corte e de uniformizao de jurisprudncia do que como um ltro de questes relevantes do ponto de vista substancial. o que se v nos grcos a seguir. Grco 3. Recursos com repercusso geral: ocorrncias de cada critrio
5,2% 10,3% 15,4% 17,5% 26,8% 76,22%
ou inexistncia de repercusso geral a depender da matria. Nele se apresenta a proporo de recursos com e sem repercusso geral dentro de cada grupo de incidncia da mesma matria. A linha entre as barras indica a variao da preferncia do STF por cada tema. possvel perceber que o Tribunal tem uma forte preferncia por Direito
1,0%
Interessa grande n de pessoas (incluindo casos de direitos coletivos) Grande nmero de processos (algumas manifestaes falam em efeito cascata para matria tributria e prevideniria) Outros Impacto nos cofres pblicos Pacicao de controvrsia jurisprudencial Existncia de ao de controle concentrado/ matria sufeita ao plenrio
57,16%
Processual Penal (que apresenta o ndice mais alto) e Direito Tributrio, e uma preferncia relativamente baixa por temas de Direito do Trabalho (que apresenta o ndice mais baixo) e Direito Administrativo e Outras Matrias de Direito Pblico. H ainda temas que receberam 100% de declarao de existncia de repercusso
27,8%
Rearmao da jurisprudncia do Tribunal Deciso afeta a atuao da Administrao Pblica No houve critrios explicitos, apenas repetio da lei No h
geral Direito Eleitoral e Processo Eleitoral, Direito Previdencirio e Direito Internacional mas, por serem temas com incidncia baixssima no universo total, no possvel armar categoricamente que so os favoritos do STF. Alm disso, em razo do fato de a classicao temtica no ser exclusiva (cada recurso poderia ser classicado em mais de um tema), no possvel concluir categoricamente que o tema do recurso um fator
32,9%
32,9%
49,14%
Impacto no crescimento econmico Impossvel identicar o entendimento da corte
26
27
Grco 4. Recursos sem repercusso geral: ocorrncias de cada critrio

3,3% 3,2% 6,5% 9,8% 49,43% 9,8%
Nas decises do STF tem havido forte associao entre ausncia de repercusso
geral e infraconstitucionalidade. O Tribunal vem tendendo a admitir como possuidora de

1,1%
repercusso geral a grande maioria dos casos em que a questo discutida realmente
Infraconstitucional Nmero limitado de pessoas Recurso traz questes fticas / implica reexame probatrio Questes de direito local Outros No h Jurisprudncia pacca sobre a constitucionalidade do dispositivo questionado
de ndole constitucional. Assim, neste momento no o art. 543-A do Cdigo de Processo Civil, mas o art. 543-B, o mais inuente na sistemtica da repercusso geral. O que se faz, na verdade, aplicar este ltimo artigo para os casos infraconstitucionais que no dariam ensejo a recurso extraordinrio e, por isso, obviamente no estariam sujeitos ao ltro de relevncia que foi estabelecido pelo art. 543-A. Assim, reforada a constatao, discutida acima, de que no h, no momento, propriamente um ltro consolidado de relevncia constitucional. No grco abaixo, apresentam-se os resultados da anlise das decises que
12,10%
No tem maiores imapctos nanceiros / econmicos Impossvel identicar

23,20%
declararam a existncia ou inexistncia da repercusso geral das questes discutidas O uso de critrios como multiplicidade de processos ou impacto da questo em um grande nos recursos extraordinrios e agravos de instrumento no decorrer do tempo: Grco 5. Total de recursos julgados, com e sem repercusso geral
grupo de pessoas no esto imediatamente vinculados relevncia do caso dos pontos de vista econmico, poltico, social ou jurdico, nem transcendncia da matria. Muitas questes constitucionais, relacionadas a discusses relevantes, podem, quando de seu exame, estar afetas a um pequeno grupo de pessoas, ou mesmo a apenas um indivduo. possvel armar, portanto, que, no momento, no esto sendo colocados de
26 31 101 6 14
2007 2008
maneira clara critrios substanciais de relevncia constitucional, propriamente. Esse uso que o Tribunal faz da repercusso geral no , em si, problemtico, se considerada a necessidade de gerir o alto nmero de processos que chega ao STF. preciso, no entanto, continuar o monitoramento do instituto, para que se possa vericar se essa triagem de ndole mais quantitativa apenas um momento inicial de aplicao do instituto, e se haver uma fase posterior, em que se passar a considerar majoritariamente uma discusso sobre o carter geral ou particular das prprias questes constitucionais.
6. O STF APRESENTOU UM CRESCENTE RIGOR NA ADMISSO DA REPERCUSSO GERAL DE RECURSOS EXTRAORDINRIOS. TAL RIGOR, ENTRETANTO, NO ACOMPANHOU A
63
18 25
Sem repercusso geral julgados Com repercusso geral julgados
2009
2010 (at 13 de julho)
O grupo de pesquisa elaborou um ndice de seletividade. Esse ndice o quociente
resultante da diviso do nmero de recursos com repercusso geral reconhecida pelo nmero total de recursos em que houve juzo de repercusso geral. Trata-se de ndice que pode ser utilizado para fornecer subsdios sobre o rigor com que o Tribunal analisa a existncia de repercusso geral nos casos que lhe so submetidos. Quanto mais prximo de 01, menor o rigor do Tribunal; ao contrrio, o afastamento de 01 indica maior rigor.
MESMA TENDNCIA QUANDO ANALISADAS SOMENTE QUESTES QUE ERAM REALMENTE CONSTITUCIONAIS (EXCLUDAS, PORTANTO, QUESTES INFRACONSTITUCIONAIS,
INQUESTIONVEIS POR RECURSO EXTRAORDINRIO) SUBMETIDAS AO TRIBUNAL.
28
29
Tabela 3. ndice de seletividade dos recursos por intervalo de tempo

2007 Casos com RG Casos sem RG ndice de seletividade de recursos 14 6 0,70 2008 101 26 0,80 2009 63 31 0,67 2010 (at 13 de julho) 25 18 0,58

1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00
Grco 6. ndices de seletividade no tempo
ndice de seletividade de recurso ndice de seletividade de questes constitucionais
A partir desses dados, a concluso imediata seria de que o STF teria se tornado
mais rigoroso no momento do exame da existncia de repercusso geral das questes que lhe so submetidas em recursos extraordinrios. Este fato apontaria para uma maior diculdade de os recorrentes terem seus recursos conhecidos pelo Tribunal. Tal concluso, no entanto, merece importante esclarecimento para no dar ensejo a enganos. O ndice de seletividade dos recursos no deve ser confundido com o ndice de
2007 (desde 26 de setembro
2008
2009
2010 (at 13 de julho)
Em outras palavras, h predominncia do uso do critrio da infraconstitucionalidade
da questo para declarar a inexistncia de repercusso geral, o que faz com que praticamente todas as questes que escapam desse crivo sejam consideradas constitucionais e dotadas de repercusso geral. Assim, a repercusso geral parece estar funcionando muito mais como um
seletividade das questes constitucionais. Como exposto acima, a justicativa mais recorrente para a declarao de inexistncia de repercusso geral a de que o recurso apresenta uma questo infraconstitucional. Desse modo, um segundo ndice de seletividade consiste no quociente resultante
mecanismo de racionalizao do sistema a partir do estabelecimento de quais questes no devem ser discutidas na Corte (e, portanto, no devem ser para l remetidas) do que propriamente um ltro das questes constitucionais relevantes. Uma hiptese que se pode levantar para a explicao desse tipo de uso da
da diviso do nmero de questes constitucionais com repercusso geral reconhecida pelo nmero de questes constitucionais em que houve juzo de repercusso geral. A tabela 4 abaixo mostra a evoluo do ndice de seletividade de questes constitucionais: Tabela 4. ndice de seletividade das questes constitucionais por intervalo de tempo
2007 (desde 26 de setembro) 2008 2009 2010 (at 13 de julho)
repercusso geral que esta congurao corresponderia a uma primeira fase do instituto, na qual o STF, antes um tribunal que funcionava como ltima instncia recursal, vem se armando exclusivamente como corte constitucional, demarcando as fronteiras do que pode ser considerada uma controvrsia genuinamente constitucional. Apenas aps essa limpeza de terreno haveria o uso da repercusso geral preponderantemente como ltro de relevncia. Outra hiptese explicativa que a cultura de julgamento no STF ainda no se
Questes constitucionais com RG Questes constitucionais sem RG ndice de seletividade de questes constitucionais
14 6 0,70
101 21 0,83
63 4 0,94
25 1 0,96
Nota-se que, enquanto o Tribunal apresenta maior rigor para a seleo de
recursos de maneira geral, o rigor na seleo das questes constitucionais vai diminuindo consideravelmente. Isso pode ser claramente observado no grco 6 a seguir.
adaptou ideia de um ltro de relevncia, persistindo a mentalidade de que questes constitucionais, no importam quais sejam, merecem julgamento pela Corte. A essa cultura poderia estar atrelada certa postura de considerar determinadas questes como de natureza infraconstitucional para no submet-las a juzo de relevncia.
30
31
7. OS MINISTROS ADOTARAM NOS RECURSOS EXTRAORDINRIOS PRATICAMENTE OS

MESMOS CRITRIOS DE ADMISSIBILIDADE DE AMICI CURIAE RELATIVOS AO CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE.
assim, evidentemente, algumas das questes tiveram mais de um pedido de interveno formulados. Dos 183 pedidos, 48% foram deferidos e 52% foram indeferidos. Tabela 5. Questes discutidas com pedido de interveno como amici curiae
A partir da vigncia do sistema da repercusso geral, a questo constitucional
analisados em geral: total de ocorrncias em cada matria

Questes discutidas Direito administrativo e outras matrias de direito pblico Direito processual Civil do Trabalho Direito Tributrio Direito Previdenciario Dirreito Civil Direito do Consumidor Direito Eleitoral e Processo Eleitoral Direito Processual Penal Direito Penal
Ocorrncias
submetida ao Tribunal e a deciso por este tomada deixaram de repercutir apenas na esfera jurdica das partes processuais do recurso extraordinrio selecionado como paradigma; ao contrrio, passaram a repercutir sobre inmeros feitos em trmite e outros ainda por serem ajuizados atinentes mesma questo. Da se ter justicado a interveno de terceiros interessados na causa, que pudessem auxiliar a Corte a decidir a questo constitucional potencialmente impactante sobre milhares de pessoas ou sobre os cofres pblicos. H certos parmetros razoavelmente traados pelo Tribunal para a admisso da
32% (13) 20% (8) 12% (5) 7% (3) 8% (8) 5% (2) 3% (1) 3% (1) 0%
participao de entidades como amici curiae nos casos de controle abstrato, em que o processo claramente objetivado. O desao que imps a nova sistemtica da repercusso geral foi a xao, pelos ministros, de parmetros para a participao nos casos de controle concreto submetidos a ela. Quanto interveno de entidades como amici curiae nos processos submetidos
Grco 7. Entidades co m pedido de interveno como amicus curiae deferido ou
indeferido
ao sistema da repercusso geral, pode-se vericar uma aproximao de critrios de admissibilidade apresentados pelos ministros em relao queles utilizados em sede de controle concentrado de constitucionalidade. Constatou-se que, alm de alguns ministros exigirem relevncia da matria e adequada representatividade da entidade (no admitindo, inclusive, a participao de nenhum indivduo como terceiro interessado), tambm se exige a existncia de pertinncia temtica entre as atribuies institucionais do postulante e o tema a ser julgado critrios utilizados pelo STF para admisso de entidades como amici curiae nas aes do controle concentrado de constitucionalidade de normas. Interessante notar, inclusive, que precedentes do controle concentrado tm sido utilizados para fundamentar decises sobre a interveno, o que corrobora a ideia de aproximao. Na pesquisa foram analisados apenas os pedidos de interveno de entidades
Indivduo
0 1
11
Diretrio de Partido
Entidades de Classe Associao de interesses difuso e cosletivo 5 6
11 23
Executivo Federal 2
10
Fazenda Nacional Executivo Estadual

0
como amici curiae sobre os quais j havia deciso de deferimento ou indeferimento pelo Tribunal: foram 183 pedidos analisados em 33 casos com questo j julgada pelo Tribunal como dotada ou no de repercusso geral (32 com repercusso geral e um sem). Sendo
17
5 10 15 20 25 30
31
35 40 45
32
33
Grco 7. Entidades com pedido de interveno como amicus curiae deferido ou
indeferido (cont.)
Executivo Municipal
41 1
Admissibilidade no tribunal de origem Deciso procedimental adotada 1.1 A sistemtica do instituto da repercusso geral aplica-se a todos os recursos extraordinrios, inclusive aos interpostos antes da Emenda Regimental 1.2 possvel a existncia de mais de uma questo constitucional com repercusso geral em um nico recurso extraordinrio 1.3 O requisito constitucional da repercusso geral aplica-se aos recursos extraordinrios em geral, inclusive s causas criminais 1.4 A preliminar formal e fundamentada de repercusso geral somente pode ser exigida como requisito de admissibilidade nos recursos extraordinrios interpostos de acrdos publicados a partir de 03/05/2007, data em que entrou em vigor a emenda n. 21 ao regimento do STF Decises relacionadas 21/2007 do STF AI-QO 715.423, RE-QO 540.410 RE 567.454
Defensoria Pblica
QO-AI 664.567
Departamento de Policia Federal
Conselho Federal da OAB
Caixa Econmica Federal Sindicatos
1 5
10
AI-AgR-ED 735946, AI-AgR-ED-ED 678852, AI-AgR 720887, AI-AgR 684418, AI-AgR 685668, AI-AgR 687893, AI-AgR 677814, AIAgR 681932, AI-AgR 669089, AI-AgR 683521, AI-AgR 688466, AI-AgR 678637, AI-AgR 676656, AI-AgR 678651, AI-AgR 680578, AIAgR 685665, AI-AgR 688372, AI-AgR 687748, AI-AgR 685602, AI-AgR 684059, AI-AgR 627961, AI-AgR 681925, RE-AgR 435757, REAgR 541855, RE-AgR 569773, QO-AI 664.567 RE-AgR 569.476
Empresas
3 1
Tribunal de Contas
0
1 5 10 15 20 25 30 35 40 45
1.5 A parte no ca dispensada de formular a preliminar formal de repercusso geral na pea de interposio de recurso extraordinrio, ainda que a matria do recurso tenha sido considerada com repercusso geral em outro processo ou que a deciso na origem tenha sido contrria jurisprudncia dominante no STF e esteja congurada, assim, situao de presuno de existncia da repercusso geral 1.6 Sobrestado recurso extraordinrio sobre matria cuja repercusso tenha sido reconhecida, da competncia do tribunal de origem conhecer e julgar as respectivas aes cautelares
Participao como amic curiae indeferida Participao como amic curiae deferida
AC-AgR 2520, AC-AgR 2206, AC-AgR 2124, AC-MC-QO 2177, AC-MC 2074
8. FORAM ENCONTRADAS DIVERSAS DECISES SOBRE ASPECTOS PROCEDIMENTAIS DE

CARTER GERAL RELACIONADOS AO INSTITUTO. ISSO DEMONSTRA QUE A REPERCUSSO GERAL UM INSTITUTO EM CONSTRUO.
Admissibilidade no STF 2.1 No STF, o exame da repercusso geral somente deve AI-AgR 683.680, AI-AgR 729.421 ocorrer aps a anlise dos demais requisitos de admissibilidade 2.2 Questes infraconstitucionais no tm repercusso geral; aplica-se, por extenso, a sistemtica do art. 543-B do CPC a essas questes RE-RG 584.608, RE 584.737, RE 579.073, AI 743.681, AI 764.703, AI 758.019, AI 754.008, AI 752.633, AI 743.833, RE 777.749, RE 608.852, RE 609.448, RE 609.466, RE 610.218, RE 610.220, RE 610.233, RE 569.066, RE 603.448, RE 602.136, RE 586.620, RE 585.392, RE 602.162 e RE 596.492 RE-QO 576.155
Importantes decises quanto ao instituto da repercusso geral tm sido tomadas
pelo STF no julgamento de casos concretos, em especial nas questes de ordem levadas ao Plenrio. A partir da vericao das diculdades enfrentadas no julgamento dos casos concretos, os ministros tm consolidado solues e reetido sobre novos mecanismos para lidar com os entraves do sistema recursal brasileiro. Os debates nestes julgamentos evidenciam que subsistem, ainda, muitas questes a serem solucionadas com relao ao regime da repercusso geral, o que denota que tal instituto continua em evoluo e construo. Tabela 6. Decises que denem aspectos procedimentais do instituto da repercusso geral
2.3 O relator pode determinar monocraticamente o sobrestamento de causas que versem sobre questes constitucionais com repercusso geral reconhecida 2.4 Nos casos de jurisprudncia dominante do STF, deve haver manifestao do plenrio sobre a manuteno do entendimento e, no caso de manuteno, deve haver a devoluo do recurso extraordinrio para o tribunal de origem 2.5 O primeiro ministro que divergir do relator em Plenrio Virtual deve justicar sua manifestao por escrito
RE 579.431, RE-RG-QO 591.068
RE-QO 559.994
34
35
Admissibilidade no STF (cont.) Deciso procedimental adotada 2.6 Uma vez identicada a repercusso geral de uma questo constitucional, todos os recursos extraordinrios que versem sobre questo semelhante devem ser devolvidos aos tribunais de origem 3.1 Os relatores esto autorizados a julgar monocraticamente os recursos extraordinrios com repercusso geral reconhecida em plenrio, no caso de smula ou jurisprudncia dominante do STF Decises relacionadas RE-QO 559.607
9. H FALTA DE PREVISO CLARA DE INSTRUMENTOS DE REVISO DE TESE, ESPECIALMENTE

NOS CASOS DE AUSNCIA DE REPERCUSSO GERAL.
A partir da anlise dos chamados instrumentos de correo e instrumentos de
Mrito no STF RE 610.221, RE 603.497, RE 603.451
reviso, constatou-se que esses tipos de instrumento so frequentemente empregados pelas partes para suprir a ausncia de instrumentos processuais destinados especicamente reviso pelo STF do posicionamento acerca do mrito de determinada questo constitucional ou sobre a repercusso geral de tal questo. Isto quer dizer que tais tentativas de reviso chegam ao STF por meios inicialmente no previstos para essa nalidade (verdadeiros instrumentos processuais residuais em relao a outras alternativas), como agravos de instrumento e aes cautelares. Os instrumentos de correo impugnam a aplicao do entendimento adotado
3.2 A Procuradoria-Geral da Repblica deve manifestar- RE 591.874 se no julgamento de mrito de matria com repercusso geral reconhecida 3.3 possvel substituir-se o recurso representativo para a nalidade de julgamento de mrito da respectiva questo constitucional 4.1 Decises sobre similaridade ou distino entre um caso concreto e uma questo constitucional que j teve sua repercusso geral reconhecida e/ou julgada no mrito, bem como eventual devoluo dos autos ao tribunal de origem Despacho de 1/6/2008 no AI 716.509
Instrumentos de correo AI-AgR 779596, AI-AgR 693146, RE 461722 AgR-ED, RE-AgR 213974, RE-AgR 599977, RE-ED 545519, RE-AgR 386543, RE-AgR 589568, RE-AgR 410515, RE-ED 555966, REAgR 569300
pelo STF no julgamento do recurso considerado paradigma ao julgamento de um novo recurso extraordinrio. Isto pode envolver uma tentativa indireta de inuenciar a resoluo do mrito do novo recurso extraordinrio. J os instrumentos de reviso de considervel nmero de casos dentro do universo de anlise mostram que h uma frequente demanda (neste caso, direta) pela reviso do posicionamento do STF a respeito da repercusso geral de determinadas questes. Essa demanda acaba sendo absorvida pelos chamados instrumentos processuais residuais, o que acarreta pouca ecincia em relao ao objetivo de reduo da carga de processos a serem examinados pelo STF. Nesse sentido, a destinao especca de um instrumento processual para suprir a demanda de reviso pode enfrentar mais adequadamente tal problema, ao conciliar o objetivo de reduo de processos com a absoro, diretamente regrada, dessa demanda processual.
10. H FALTA DE DETERMINAO INEQUVOCA SOBRE EM QUE MOMENTO OS TRIBUNAIS DE ORIGEM DEVEM AVALIAR OS DEMAIS REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE DOS RECURSOS EXTRAORDINRIOS.
4.2 No cabe agravo de instrumento ou reclamao AI-QO 760.358, Rcl 7547, Rcl 7569 contra ato da presidncia do tribunal de origem que tenha erroneamente classicado o caso concreto como idntico quele em que o STF tenha negado a existncia de repercusso geral, julgando assim prejudicado o recurso extraordinrio interposto. O recurso cabvel contra referido ato o agravo interno perante o prprio tribunal de origem Instrumentos de reviso 5.1 No cabe o reconhecimento de repercusso geral da questo discutida em um caso quando o STF, anteriormente, j tiver se pronunciado no sentido de que a questo envolvida no tem repercusso geral AI-AgR-ED 650664, AI-AgR 756781, AI-AgR 788995, AI-AgR 626637, AI-AgR 765311, AIAgR 751846, AI-AgR 728850, AI-AgR 730438, AI-AgR 766311, AI-AgR 748889, AI-AgR 768911, AI-AgR-EDv 732559, AI-AgR 734220, AI-AgR 685903, AI-AgR 735180, AI-ED 689690, AI-AgR 668494, AI-AgR 721855, AI-AgR 740467, AI-AgR 745209, AI-AgR 764215, AIAgR 760962, AI-AgR 614562, AI-AgR 693412, AI-AgR 699196, AI-AgR 610435, AI-ED 729085, AI-AgR 732797, AI-AgR 717258, RE-AgR 561781, RE-AgR 540304, RE-AgR 589489, RE-ED 595548, RE-AgR 531510, RE-AgR-ED 505623, RE-AgR 536942, RE-AgR 509000, REED 550629, RE-AgR 589447, RE-AgR 586748, RE-AgR 592739, RE-AgR 525852
Embora o STF tenha decidido em que momento ele prprio analisar os demais
requisitos de admissibilidade dos recursos extraordinrios, no h mesma clareza em relao ao momento em que os tribunais de origem devero faz-lo. Deveras, enquanto o art. 323 do RISTF dispe que o STF no examinar a existncia ou no da repercusso geral de um recurso extraordinrio caso estejam ausentes outros pressupostos ou requisitos de admissibilidade , o art. 328-A do mesmo regimento dene que os tribunais de origem
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devero primeiro sobrestar os recursos (quando for o caso de sobrestamento) e depois realizar o juzo de admissibilidade2. A diferena entre as duas regras, portanto, diz respeito ao momento para o qual preveem o juzo de admissibilidade3 do recurso extraordinrio no STF, aps o exame de outros pressupostos ou requisitos de admissibilidade; nos tribunais de origem, em caso de sobrestamento de recurso, apenas aps o julgamento de mrito, pelo STF, do recurso citado como paradigma. Algumas dvidas surgem a partir dessas regras. Nos tribunais de origem, no se
mrito pelo STF do recurso paradigma, a anlise do cumprimento dos demais requisitos5. Vericou-se que os tribunais de origem fazem o juzo de admissibilidade de recursos extraordinrios levando em conta os seguintes requisitos: existncia ou no de preparo para interposio do recurso; existncia ou no de prequestionamento; demonstrao de que houve ofensa norma constitucional; e alegao da existncia da repercusso geral da questo constitucional discutida. Em razo de dvidas como as ventiladas e da prtica de juzo de admissibilidade
sabe ao certo se devem deixar o exame de todos os pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinrio para momento ulterior ao sobrestamento ou se vericam, desde logo, alguns deles. A questo da tempestividade do recurso, por exemplo; como deixar a sua aferio para momento ulterior, que no seja logo na interposio do recurso? Se o recurso intempestivo, opera-se o trnsito em julgado do processo e, neste caso, no cabe sobrestamento. Veja-se, ainda, a situao do recurso extraordinrio que tenha sido sobrestado sem qualquer juzo prvio de admissibilidade pelo tribunal de origem e, ulteriormente, aps a deciso do correlato paradigma pelo STF, venha a ter o seu juzo de admissibilidade realizado, sendo nesta ocasio inadmitido por falta de atendimento a algum requisito ou pressuposto de admissibilidade. A circunstncia de que ele poderia ter sido inadmitido h muito tempo, pela mesma falta, no atentaria contra os prprios objetivos da sistemtica da repercusso geral, entre os quais o de estar comprometida com a razovel durao do processo? A existncia de dvidas se verica na prtica. Analisando-se decises dos tribunais
vericada nos tribunais, a denio inequvoca acerca de qual o momento adequado para este juzo pelos tribunais de origem importante. Para solucionar o problema, poderia haver uma deciso do STF sobre o tema ou uma alterao regimental ou legislativa que denisse, de modo inequvoco, o momento adequado. 11. IMPORTANTE DAR MAIOR PUBLICIDADE E DIVULGAO DAS DECISES DO STF
QUE DEFINEM ASPECTOS PROCEDIMENTAIS RELATIVOS REPERCUSSO GERAL PARA QUE OS TRIBUNAIS DE ORIGEM E A SOCIEDADE COMO UM TODO POSSAM OPERACIONALIZAR O INSTITUTO DE FORMA MAIS EFICIENTE.
A busca no site do STF por decises que denissem aspectos procedimentais da
aplicao da repercusso geral demonstrou que poucas foram as decises relativas inovao de procedimentos que no constavam dos documentos ali apresentados. Quanto
outro lado, muitos recorrentes ainda deixam de atend-lo; a partir da anlise de uma amostra de decises de admissibilidade proferidas por diversos tribunais, observou-se que, em 54% delas, o recorrente, segundo o tribunal, no alegou a existncia da repercusso geral da questo discutida no recurso. E, nesses casos, o recurso foi inadmitido. Trata-se de resultado alinhado com o obtido por intermdio das respostas aos questionrios, em que todos os 32 tribunais respondentes armaram que exigem, sob pena de inadmisso do recurso extraordinrio, o cumprimento do requisito formal de arguio da preliminar de repercusso geral. 5 H situaes em que, embora o recorrente no tenha alegado a existncia de repercusso geral, este no foi o motivo central que resultou no no conhecimento do recurso. Nesses casos, alm de no ter alegado a repercusso geral, ele tambm no realizou o prequestionamento ou no demonstrou a afronta norma constitucional. Alm disso, numa amostra de casos que julgam a admissibilidade de recursos extraordinrios, vericando a existncia de alegao preliminar da repercusso geral da controvrsia constitucional discutida, constatouse que em 38% deles os recursos apresentavam a preliminar de repercusso geral, mas acabaram no admitidos ao fundamento de que tratavam de questo infraconstitucional e, portanto, ofensa apenas reexa Constituio, ou, ainda, ao fundamento de que no atendiam a
de origem, constatou-se que varia, efetivamente, o momento em que os tribunais esto realizando juzo de admissibilidade de recursos extraordinrios. H casos em que vericam o atendimento a outros requisitos recursais para alm do requisito da presena de preliminar formal e fundamentada de arguio de repercusso geral na pea recursal; h tambm outros casos em que os tribunais se cingem vericao da presena desta arguio4 , deixando para um momento ulterior, possivelmente para alm do julgamento de
2 Eis o teor do art. 323, caput do RISTF: Art. 323. Quando no for o caso de inadmissibilidade do recurso por outra razo, o(a) Relator(a) submeter, por meio eletrnico, aos demais ministros, cpia de sua manifestao sobre a existncia, ou no, de repercusso geral. 3 Veja-se o teor do citado art. 328-A: Art. 328-A. Nos casos previstos no art. 543-B, caput, do Cdigo de Processo Civil, o Tribunal de origem no emitir juzo de admissibilidade sobre os recursos extraordinrios j sobrestados, nem sobre os que venham a ser interpostos, at que o Supremo Tribunal Federal decida os que tenham sido selecionados nos termos do 1 daquele artigo. 4 certo que os tribunais tm vericado, ao menos, o cumprimento desse requisito da arguio preliminar de repercusso geral. Por
algum outro requisito de admissibilidade. Ademais, de uma amostra de decises de sobrestamento de recursos, observou-se que em 19% delas houve a vericao da existncia de preliminar formal de repercusso geral e de atendimento a outros requisitos de admissibilidade, como a tempestividade, a existncia de preparo regular, a legitimidade das partes e a presena do interesse em recorrer. Esses dados indicam que alguns tribunais realizam juzo de admissibilidade dos recursos extraordinrios antes de os sobrestarem ou no, de forma que os recursos que carecem de algum dos requisitos de admissibilidade so inadmitidos. Por outro lado, tambm foram encontradas decises que expressamente determinaram o sobrestamento dos recursos extraordinrios antes da realizao do juzo de admissibilidade.
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a esse aspecto, portanto, a sistematizao de informaes no site mostra-se eciente, atualizada e til para que se difundam as questes solucionadas acerca do procedimento da repercusso geral. Por outro lado, a pesquisa realizada junto aos tribunais de origem demonstrou
1. Controle e publicidade das decises e de outras informaes 1.1. Descrio do problema da falta de registro de informaes Os dados coletados pela pesquisa revelaram um ntido problema de falta de
que, de um modo geral, esses procedimentos no esto sendo incorporados no dia-a-dia da aplicao do instituto pelas instncias inferiores. Por isso, mostra-se importante uma maior divulgao desses mecanismos que esto sendo denidos pelo STF para que haja uniformidade e maior ecincia na aplicao do instituto. Para tanto, diferentes solues podem ser pensadas. Uma ideia seria a criao de
adequado registro e organizao de informaes em bancos de dados pelos tribunais. Noutras palavras, constatou-se um problema de controle das informaes sobre a atuao judicial na aplicao do regime da repercusso geral. Que tipo de informao est deixando de ser adequadamente registrada ou
produzida em muitos tribunais? Pelo menos trs tipos: a) informaes sobre quais recursos representativos de controvrsias constitucionais j foram selecionados pelo tribunal para envio ao STF (e, ainda, quais os selecionados pelo prprio STF e citados no tribunal inferior para ns de sobrestamento de recursos); b) informaes sobre quais questes constitucionais controvertidas j foram selecionadas pelo tribunal para envio ao STF (e, ainda, quais as selecionadas pelo prprio STF e citadas no tribunal inferior para ns de sobrestamento de recursos); e c) informaes sobre quais os recursos sobrestados pelo tribunal em funo de paradigmas por ele selecionados (ou pelo prprio STF). A ausncia deste registro e organizao de informaes p.ex., atravs da produo de listas de nmeros de recursos (ou de processos), de listas de assuntos e questes discutidas nesses recursos, sempre nalgum banco de dados fsico ou eletrnico um dos graves problemas diagnosticados. 1.2. Descrio do problema da falta de disponibilizao de dados Outro problema que a pesquisa explicitou foi o da falta de disponibilizao de dados para
um canal direto entre o STF e os tribunais de origem que pudesse atualiz-los de modo rpido e fcil acerca de cada nova deciso tomada com relao ao regime da repercusso geral. Outra possvel soluo seria a elaborao pelo STF de modelos normativos com os principais procedimentos denidos pela Corte, que poderiam ser transmitidos aos tribunais de origem para incorporao em seus respectivos regimentos internos.
III. A REPERCUSSO GERAL NOS TRIBUNAIS DE ORIGEM

Os principais resultados alcanados a partir das trs frentes de investigao6 sobre o modo pelo qual os tribunais de origem tm implementado o instituto da repercusso geral so, a seguir, enumerados. So resultados atinentes a dois distintos temas: 1) controle e publicidade das decises e de outras informaes produzidas pelos tribunais de origem quanto ao instituto da repercusso geral; e 2) heterogeneidade de atos normativos dos tribunais de origem acerca do instituto da repercusso geral.
acesso pelo pblico. Este problema agravado pelo fato de que, dentre os tribunais que armam disponibiliz-los, muitos o fazem apenas sicamente, para ns de consulta presencial, em lugar de fazlo pelo site do tribunal na Internet, onde teriam ampla publicidade. O problema propiciado pela falta de normas regimentais que determinem aos tribunais que disponibilizem esses dados para acesso pblico. E o problema tambm consequncia do primeiro o da ausncia de registro de dados , vez que, sem dados organizadamente registrados, no h informao til a divulgar.
6 Vale lembrar: levantamento e anlise de regimentos internos e normas extrarregimentais; aplicao de questionrios a magistrados e assessores; e levantamento e anlise de julgados.
Que tipos de dados no tm sido submetidos a uma ampla publicidade pela maioria
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dos tribunais? Pelo menos cinco tipos: a) o teor de decises (as de sobrestamento e, principalmente, as de seleo de paradigmas, que com frequncia sequer se exteriorizam num ato dotado de especca motivao); b) o teor de recursos e autos de processos, notadamente os citados como representativos; c) o teor das questes discutidas em recursos selecionados como representativos; d) listas de recursos selecionados como representativos das questes constitucionais controvertidas neles tratadas para envio pelo tribunal ao STF; e e) listas de recursos sobrestados pelo tribunal. 1.3. Evidncias dos problemas diagnosticados a) Decises de seleo, listas e cpias de recursos representativos Em resposta aos questionrios que lhes foram encaminhados pela pesquisa,
divulgao14 e 02 indicaram somente haver possibilidade de consulta fsica15, tambm junto aos gabinetes das presidncias. Ainda em matria de informaes sobre recursos selecionados como
representativos de controvrsia constitucional, perguntou-se aos tribunais se permaneciam com cpias dos autos dos paradigmas enviados ao STF, sendo estas passveis de consulta pelos interessados na origem. A eventual necessidade de consulta aos autos do recurso paradigma, na origem, foi cogitada pela equipe de pesquisa em razo de duas hipteses: a de que determinado recurso no represente devidamente determinada controvrsia constitucional; e a de que determinado recurso seja sobrestado ou julgado prejudicado de forma equivocada, correlacionado a controvrsia constitucional no discutida realmente no caso apontado como paradigma. Nessas duas hipteses, haveria interesse de terceiros, que no os litigantes no processo cujo recurso foi eleito como paradigma, de consultar os autos desse processo. Assim que a disponibilizao de cpia dos autos do processo paradigma (ou, ao menos, do recurso selecionado como paradigma) em cartrio viabilizaria tais avaliaes, facilitando uma adequada defesa de direitos por litigantes em processos supostamente atinentes a questes idnticas. Constatou-se, ento, que apenas 04 dos tribunais respondentes permanecem com cpias dos recursos paradigma em cartrio e, destes, 03 as disponibilizam ao pblico.
apenas 09, dentre os 32 tribunais respondentes, armaram disponibilizar para acesso pblico as decises de seleo de recursos representativos7. Desses, 06 indicaram endereos eletrnicos para acesso ao material8, enquanto 02 armaram que as disponibilizam to somente por meio de consulta presencial9. Ademais, dentre os 15 tribunais que armaram contar com lista organizada dos
recursos representativos j encaminhados ao STF, apenas 05 declararam disponibiliz-las para consulta pblica10. Desses, 04 indicaram endereos eletrnicos para acesso ao material11 e 01 informou que o acesso lista s pode ser feito sicamente, no gabinete da presidncia12. E dentre os 08 tribunais que declararam contar com lista interna das questes
Paralelamente, examinando-se as normas regimentais e extrarregimentais
editadas pelos tribunais, constatou-se que quase no h normas do gnero que prevejam, especicamente, a publicidade dessas informaes. b) Decises e listas de recursos sobrestados O problema da falta de transparncia tambm existe quanto s decises de
constitucionais controvertidas j identicadas e encaminhadas ao STF, apenas 04 armaram que as disponibilizavam ao pblico13. Desses, 02 indicaram endereos eletrnicos de
sobrestamento. Dentre os 32 tribunais respondentes, apenas 16 armaram disponibilizar, para acesso do pblico, as decises que sobrestam recursos diante da vericao da existncia de representativos de idntica controvrsia constitucional16. Desses, 07 apontaram a
7 TJ/AL, TJ/DFT, TJ/GO, TJ/PA, TJ/RJ, TJ/RR, TJ/SP (Seo de Direito Pblico), TRF-4 e STJ. 8 TJ/GO, TJ/PA, TJ/RJ, TJ/RR, TRF-4 e STJ. 9 TJ/DFT e TJ/SP (Seo de Direito Pblico). 10 TJ/PA, TJ/RJ, TJ/RN, TRF-3 e TRF-4. 11 TJ/PA, TJ/RJ, TRF-3 e TRF-4. 12TJ/RN. 13 TJ/DFT, TJ/PA, TJ/RJ e TJ/RN. 14 TJ/PA e TJ/RJ. 15 TJ/DFT e TJ/RN. 16 TJ/AL, TJ/MS, TJ/PA, TJ/PB, TJ/RJ, TJ/RN, TJ/RR, TJ/RS, TJ/SC, TJ/SE, TJ/SP (Seo de Direito Privado), TJ/SP (Seo de Direito Pblico), TJ/SP (Seo de Direito Criminal), TRF-4, TNU e STJ.
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consulta presencial como nica alternativa de acesso17, enquanto os outros 10 indicaram stios eletrnicos de divulgao18. Quanto s listas de recursos sobrestados pelo tribunal, 26 respondentes informaram
de origem que tratam do instituto da repercusso geral revelou algumas boas prticas atinentes ao sobrestamento de recursos e publicidade de informaes correlatas. Uma providncia importante, encontrada em decises de sobrestamento, foi a de
que as possuem19. Desses, apenas 04 armaram disponibiliz-las para consulta pblica, sendo que 02 o fazem apenas na forma fsica, em gabinete judicial ou secretaria20, enquanto outros 02 disponibilizam-nas em seus stios eletrnicos21. Consultados os stios eletrnicos apontados pelos tribunais que declararam
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identicao tanto do recurso paradigma que justica o sobrestamento quanto da questo discutida no paradigma. Em uma amostra de decises de sobrestamento de recursos extraordinrios tomadas por tribunais de origem, 8% dessas decises no informaram o recurso paradigma em funo do qual determinavam o sobrestamento; 67% indicaram tanto o recurso paradigma como a questo constitucional discutida em funo dos quais o recurso estava sendo sobrestado; e 24% citaram apenas o recurso paradigma, no fazendo referncia questo nele discutida. Resta claro que uma boa prtica residiria na identicao tanto do recurso paradigma como da questo nele tratada. Nenhuma das decises de sobrestamento encontradas apresentou
possuir ferramentas para consulta eletrnica de decises ou listas , constatou-se que em 05 deles as decises de sobrestamento encontram-se disponveis exclusivamente nas pginas de acompanhamento processual , exigindo-se, nesses casos, a cincia
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dos nmeros dos processos buscados. Em outros 07 stios, a disponibilizao de dados restringe-se apresentao dos respectivos Dirios de Justia Eletrnicos24. Ainda em matria de informaes sobre recursos sobrestados, todos os tribunais fundamentao especca sobre a identidade entre as questes discutidas no recurso paradigma e no recurso sobrestado. Isto, com certeza, um problema a enderear. O esforo argumentativo dos tribunais tem se resumido mera armao de que a questo discutida no recurso a sobrestar seria a mesma presente no paradigma, sem a realizao de um cotejo analtico entre ambos os recursos com vistas a demonstrar os pontos de contato entre as questes discutidas em cada qual. claro que, a partir do relatrio apresentado na deciso do tribunal, alguns respondentes foram unnimes em destacar a existncia de alguma forma de identicao da controvrsia constitucional que enseja o sobrestamento de cada recurso extraordinrio. Esta identicao importante, inclusive para ns de acompanhamento peridico da pauta de julgamentos do STF pelo tribunal de origem, a m de que este possa, atento pauta do Supremo, aplicar a sistemtica do julgamento por amostragem aos casos sobrestados cujas questes foram reconhecidas como carentes de repercusso geral ou j tiveram seu mrito julgado. 1.4. Possveis solues Em que pesem os problemas diagnosticados, a anlise das decises de tribunais elementos sobre a questo discutida no caso podem ser extrados; porm, isto no elide a necessidade de um cotejo analtico entre a questo discutida no caso paradigma e a discutida no recurso a sobrestar, para que que demonstrada a identidade entre ambas. Diante de todo o quadro diagnosticado, algumas sugestes podem ser feitas, para
ns de aprimoramento do sistema de sobrestamento de recursos e ampla divulgao das decises e de informaes correlatas. Seria importante, por exemplo, que as decises de
17 TJ/MS, TJ/PA,TJ/PB, TJ/RS, TJ/SE, TJ/SP (Seo de Direito Privado) e TJ/SP (Seo de Direito Pblico). 18 TJ/MS, TJ/PA TJ/RJ, TJ/RN, TJ/RR, TJ/SC, TJ/SP (Seo de Direito Criminal), TRF-4, TNU e STJ. 19 TJ/BA, TJ/CE, TJ/DFT, TJ/ES, TJ/MA, TJ/MS, TJ/MT, TJ/MG (3 Vice-Presidncia), TJ/PA, TJ/PB, TJ/PR, TJ/PE, TJ/RJ, TJ/RN, TJ/RO, TJ/RS, TJ/SC, TJ/SE, TJ/SP (Seo de Direito Pblico), TJ/SP (Seo de Direito Criminal), TRF-2, TRF-2, TRF-3, TRF-5, TNU e STJ. 20 TJ/RN e TNU. 21 TJ/PA e TRF-3. 22 Consulta feita nos dias 23 e 24/11/2010. 23 TJ/MS, TJ/SC, TRF4, TNU e STJ. 24 TJ/AL, TJ/RN, TJ/RR, TJ/SC, TJ/SP (Seo de Direito Criminal), TRF-4 e STJ.
sobrestamento: a) fossem fundamentadas com expressa indicao dos dispositivos legais que as embasam e dos recursos representativos de controvrsia constitucional a que se relacionam; e b) explicitassem, em cotejo analtico, os pontos de contato entre a questo constitucional suscitada pelo recurso e a questo discutida no recurso paradigma. Seria importante, ainda, que fosse dada ampla publicidade, nos sites dos tribunais de origem: a) s decises de sobrestamento; b) a listas de recursos sobrestados em funo de
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paradigmas bem identicados; e c) aos autos desses recursos paradigma, ou, ao menos, ao teor desses recursos.
igualmente relevantes; o caso, por exemplo, do Regimento Interno do TJ/MG, que traz, em seu art. 441-A, minucioso regime sobre o juzo de retratao, no se referindo, contudo, a outras fases do ciclo da repercusso geral, como a seleo de recursos representativos e o sobrestamento de recursos que guardem identidade com os representativos; e
2. Heterogeneidade de atos normativos 2.1. Descrio do problema Outro problema constatado foi o da heterogeneidade das normas regimentais dos
d) regramento ausente, substitudo por meras orientaes ou prticas internas no exprimidas em atos normativos, que so informalmente aplicadas pelos servidores do tribunal. Considerado o padro c apontado acima (tratamento aprofundado de apenas
tribunais acerca da implementao do instituto da repercusso geral, em suas distintas fases. Constatou-se ainda que, antes de qualquer disparidade, h tribunais que simplesmente no dispensam qualquer tratamento normativo especco ao instituto. Diante desse conjunto heterogneo de tratamentos regimentais, pode-se dizer
algumas fases), observam-se determinados tpicos tratados por uns, mas no por outros atos regimentais: 10 tribunais contm regramentos prprios sobre a vericao da presena, na pea recursal, de alegao preliminar de existncia de repercusso geral da questo discutida no recurso extraordinrio; 14 tribunais possuem regulamentao especca sobre a forma de impugnao da deciso que nega seguimento a recurso extraordinrio; 06 tribunais possuem alguma regulamentao para denir as regras aplicveis fase de seleo do grupo de recursos reputado representativo de controvrsia constitucional, para envio ao STF; 08 tribunais contm regramentos especcos sobre os critrios e o procedimento para sobrestamento de recursos; 03 possuem regras sobre a impugnao da deciso que sobresta recurso extraordinrio; e 11 possuem alguma regulamentao sobre o procedimento a ser adotado aps o julgamento de mrito, pelo STF, dos recursos extraordinrios com repercusso geral (nesse ltimo contexto, as normas costumam reproduzir a letra dos pargrafos 3 e 4 do art. 543-B do CPC).
que as decincias mais encontradas foram: a) simples remisso a normas do CPC ou reproduo de normas nele contidas,
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sem um necessrio regramento mais detalhado; so exemplos os regimentos internos do TJ/MA e do TRF-5 ; b) tratamento incipiente do instituto da repercusso geral; so exemplos o
Regimento Interno do TJ/DFT, em que o regime da repercusso geral centra-se no disposto no seu art. 234, de que constam unicamente remisses legislao processual vigente e ao regime dos recursos repetitivos; o Regimento Interno do TRF-1, de que consta mera previso da repercusso geral como requisito de admissibilidade dos recursos extraordinrios e, ainda, previso de que, admitido o recurso, os autos sero imediatamente remetidos ao STF27; e o Regimento Interno da TNU, cujo tratamento da matria restringe-se distribuio interna de competncias28; c) tratamento aprofundado de algumas fases do ciclo de vida da repercusso
2.2. Evidncias dos problemas diagnosticados A mais ntida heterogeneidade revelou-se na circunstncia de que menos da
metade dos tribunais objeto da pesquisa conta com algum disciplinamento interno especco sobre o instituto da repercusso geral. Deveras, dos 34 tribunais cujos regimentos internos e outros atos extrarregimentais foram investigados, apenas 15, ou 45% do total, possuem regulamentao especca, regimental e/ou extrarregimental sobre a repercusso geral.
geral, sem que o mesmo nvel de regulamentao seja dispensado a outras fases
25 RI/TJMA, art. 590, 4 e seguintes. 26 RI/TRF-5, arts. 221 e 223. 27 RI/TRF-1, art. 308, I e 2. 28 RI/TNU, arts. 7, VIII e X, e 37.
Os demais tribunais no tratam do instituto em seus regramentos internos29. Esses
29 Eis os que no tratam do instituto em seus regramentos: TJ/AC, TJ/AL, TJ/AM, TJ/AM, TJ/CE, TJ/GO, TJ/MT, TJ/MS, TJ/PR, TJ/PB, TJ/RN,
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dados foram corroborados pelas respostas aos questionrios. Dentre os 32 tribunais respondentes, 15 indicaram a existncia de normas internas sobre a repercusso geral30 , enquanto 17 armaram no contar com regulamentao interna sobre o instituto em qualquer de suas fases .
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Regimento Interno do TJ/PR: Ar t. 104. Os recursos sero selecionados levando-se em considerao, preferencialmente: I a existncia de outras questes de direito; II a maior diversidade de fundamentos no acrdo e de argumentos nos recursos especial ou extraordinrio; III a divergncia, se existente, entre os rgos julgadores deste Tribunal, caso
a) Critrios para a seleo de recursos representativos Alguns tribunais que indicaram possuir critrios para seleo dos recursos
em que dever ser observada a paridade no nmero de feitos selecionados; IV a questo central de mrito, sempre que o seu exame puder tornar prejudicada a anlise de outras questes perifricas arguidas no mesmo recurso. Resoluo n 03/2009 do TJ/RJ: Art. 2 - Os recursos sero selecionados levando-se em considerao, preferencialmente: a) a maior diversidade de fundamentos no acrdo e argumentos no recurso especial; b) a divergncia, se existente, entre os rgos julgadores deste Tribunal, caso em que dever ser observada a paridade no nmero de feitos selecionados; c) a questo central de mrito, sempre que o exame desta puder tornar prejudicada a anlise de outras questes perifricas argidas no mesmo recurso; d) a inexistncia de interposio de outro recurso constitucional simultneo no mesmo processo, que pudesse retardar o julgamento do paradigma, na forma do art. 543 e pargrafos do Cdigo de Processo. Instruo n 19/2008, do TJ/RO: Art. 2. (...) Pargrafo nico. (...) III Dever [o diretor do departamento judicirio], em seguida, selecionar e submeter apreciao do Presidente no mnimo 3 (trs) feitos que representem a controvrsia instaurada, observando-se, preferencialmente, o seguinte:
representativos tambm indicaram, em suas respostas aos questionrios, quais os atos ou dispositivos normativos que preveem tais critrios. Analisando-se o contedo dessas disposies, observa-se que, de fora as meras reprodues do CPC32, os critrios de seleo de representativos mais frequentes so: a existncia de outras questes de direito relevantes suscitadas no recurso; a maior diversidade de fundamentos tanto no acrdo recorrido como no recurso interposto; a divergncia, se existente, entre os rgos julgadores do tribunal; e a inexistncia de interposio simultnea de outro recurso constitucional no mesmo processo, que eventualmente possa retardar o julgamento do paradigma. Conram-se alguns textos normativos: Resoluo n 20/2009, do TJ/PA: Art. 3o. (...) 1. O Presidente para encaminhar o(s) referido(s) recurso(s) levar em considerao preponderantemente: I alm da questo de direito central, a existncia de outras questes de direito relevantes suscitadas no Recurso; II a fundamentao recursal III a divergncia, se existente, entre os rgos julgadores deste Tribunal, caso em que dever ser observada a paridade no nmero de feitos selecionados.
TJ/RO, TJ/RR, TJ/SC, TJ/SE, TJ/TO, TRF-2, STJ e TNU. 30 Foram eles: TJ/DFT, TJ/MA, TJ/MT, TJ/MG (3 Vice-Presidncia), TJ/PA, TJ/PR, TJ/RJ, TJ/RN, TJ/RR, TJ/RS, TJ/SP (Seo de Direito Privado), TJ/SP (Seo de Direito Pblico), TRF-1, TRF-4, TRF-5 e TNU. 31Foram eles: TJ/AC, TJ/AL, TJ/BA, TJ/CE, TJ/ES, TJ/GO, TJ/MS, TJ/PB, TJ/PE, TJ/RN, TJ/RR, TJ/SC, TJ/SE, TJ/SP (Seo de Direito Criminal), TRF-2, TRF-3 e STJ. 32 Como o caso do art. 223 do Regimento Interno do TRF-5.
a) outras questes de direito; b) a fundamentao recursal; c) a divergncia, se existente, entre os rgos julgadores deste Tribunal, caso em que se dever observar a paridade no nmero de feitos selecionados.
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b) Procedimentos para a seleo de recursos representativos Quanto ao procedimento para a seleo de representativos, os tribunais que
c) os nomes das partes; d) o nome do Relator e o rgo julgador; e) o resultado do julgamento, se unnime ou no, com a transcrio da respectiva ementa; f) a questo de direito que foi apreciada e decidida e se h outras em discusso no recurso, bem como os artigos apontados como violados nas razes recursais. Art. 3. Os recursos mltiplos, que preencham os requisitos do pargrafo nico do art. 1 desta
efetivamente o disciplinam adotam a estratgia de, primeiro, designar um rgo encarregado de fazer uma espcie de triagem de recursos potencialmente representativos, a qual h de ser reduzida a um relatrio. Este, ento, submetido apreciao da presidncia ou vice-presidncia do tribunal, para que decida quais sero efetivamente remetidos ao STF. emblemtico, como exemplo de boa prtica, o caso do TJ/PA, em que se criou
Resoluo, sero apresentados pela Coordenadoria de Triagem ao Presidente do Tribunal que admitir, nos termos do 1 do art. 543-B do CPC, um ou mais recursos como representativo(s) da controvrsia, encaminhando-o(s) para o Supremo Tribunal Federal, mencionando que se trata de feitos cujas decises tiveram por fundamento idntica questo de direito, decididos originariamente ou pela via recursal. Instruo n 19/2008, do TJ/RO: Art. 2. Havendo multiplicidade de recursos extraordinrios com fundamento em idntica controvrsia, ser selecionado um ou mais recursos representativos da controvrsia e encaminhado ao Supremo Tribunal Federal, sobrestando os demais, na origem, at o pronunciamento denitivo daquela Corte. Pargrafo nico. Antes da concluso dos autos para juzo de admissibilidade do recurso extraordinrio, o diretor do departamento judicirio, em constatando que o feito se enquadra na hiptese prevista na primeira parte do caput do art. 543-B do Cdigo de Processo Civil, adotar as seguintes providncias: I relacionar os feitos que tenham sido julgados por este Tribunal referentes mesma matria de direito, indicando: (...) III Dever, em seguida, selecionar e submeter apreciao do Presidente no mnimo 3 (trs) feitos que representem a controvrsia instaurada, observando-se, preferencialmente, o seguinte: [Alneas a, b e c j transcritas, sobre os critrios de seleo de representativo] Regimento Interno do TJ/SP: Art. 257. (...)
uma Coordenadoria de Triagem de Recursos Especiais e Extraordinrios para auxlio da presidncia do tribunal. No TJ/RO, em que tambm se apresenta um nvel de regramento sobre o procedimento de seleo de paradigmas acima da mdia, a tarefa de triagem e produo deste relatrio cou simplesmente com o chamado Departamento Judicirio. Finalmente, h o caso do TJ/SP, em que inexiste propriamente um procedimento disciplinado sobre a seleo de paradigmas, mas simples atribuio de competncia a determinados rgos para o acompanhamento semanal da seleo de paradigmas. Vejam-se as normas: Resoluo n 20/2009, do TJ/PA: Art. 2. Conclusos os autos do Recurso Extraordinrio Presidncia, a Coordenadoria de Triagem de Recursos Especiais e Extraordinrios tomar as seguintes providncias: I Apontar, atravs de um relatrio: a) os pressupostos de admissibilidade recursal. b) o cotejo do Acrdo recorrido com as razes recursais, apontando os fundamentos legais. c) a questo de direito central discutida no recurso e se a mesma foi considerada de repercusso geral, ou decidida, junto ao Supremo Tribunal Federal. II Reunir, se for o caso, todos os recursos mltiplos com argio de repercusso geral, que tenham por fundamento idntica questo de direito, hiptese prevista na primeira parte do caput do art. 543- B do Cdigo de Processo Civil, elaborando um rol individual constando: a) sua natureza e o nmero de registro; b) o juzo de origem;
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1 As matrias dos recursos paradigmas constaro de lista especca, devidamente identicadas por tese numerada, ementa e nmeros dos processos. 2 e 3 (...) 4 A Secretaria do rgo Especial ou a Coordenadoria dos Recursos Especiais e Extraordinrios das Presidncias de cada Seo, conforme o caso, responsvel pelo acompanhamento semanal dos recursos paradigmas33.
recursos especiais com fundamento em idntica questo de direito, nos termos do art. 543-C do Cdigo de Processo Civil. TJ/CE: Em primeiro lugar, todos os processos com recursos extraordinrios so submetidos a uma triagem para vericar se apresentam a mesma matria de recursos anteriores j sobrestados. Por outro lado, tambm feita a vericao no stio do STF sobre a existncia de recursos representativos da controvrsia. Neste caso, havendo dvidas sobre a semelhana, os RE tm seguimento normal e no so sobrestados.
c) Outros critrios e procedimentos no previstos expressamente em normas
TJ/DFT: No h no mbito do TJDFT qualquer instrumento normatizando este procedimento. A seleo de recursos, antes de ser encaminhada apreciao do excelentssimo presidente desta Corte, passa por uma anlise junto ao STF para se vericar se a matria indita naquela Corte e se no Distrito Federal ser repetitiva. Caso armativo, so encaminhados os representativos e sobrestados os demais recursos. O assessor que primeiro identicar a hiptese de possvel sobrestamento traz a questo apreciao da coordenao que, junto ao presidente do tribunal, decidir sobre a possibilidade de sobrestamento da questo com a necessria comunicao ao STF por meio dos recursos representativos, que no nosso caso sero 3 (trs). TJ/GO: Este Tribunal adotou os procedimentos do RISTF (art. 328 alterado pela Emenda Regimental n 21/2007). TJ/MG (3 Vice-Presidncia): Atravs da identicao da mesma discusso constitucional em mltiplos processos e do acompanhamento do site do STF, nos links relativos Repercusso Geral, e, ainda, atravs de telegrama do STF a este tribunal estadual. TJ/RN: vericada a incidncia de recursos com idnticas controvrsias em determinado espao de tempo. Estabelecido um nmero mnimo neste espao
dos tribunais De outro lado, h os tribunais que no apresentam normas sobre procedimentos
de seleo de recursos representativos de questo constitucional controvertida. Deveras, dentre os 17 que responderam dispor de procedimento interno de seleo de representativos e de sobrestamento34, 11 reconheceram que no dispunham de qualquer previso desses procedimentos em atos normativos internos35. Nesses casos, os respondentes descreveram apenas procedimentos adotados interna e, de certo modo, informalmente. So variados os critrios internamente adotados, como se pode depreender da lista de respostas a seguir: TJ/AC: A seleo dos recursos paradigmas e o sobrestamento dos recursos que lhe forem vinculados pressupem a prvia anlise do preenchimento dos requisitos formais e objetivos de admissibilidade recursal; caso contrrio, em deciso fundamentada, procede-se diretamente ao juzo de admissibilidade negativo. Aplica-se, por analogia, a Resoluo que regula, no mbito do Tribunal de Justia do Estado do Acre, o procedimento relativo ao processamento dos
33 Quanto a este ltimo dispositivo do Regimento Interno do TJ/SP, vale acrescentar que o servidor da Seo de Direito Pblico do tribunal, em ateno ao questionrio de pesquisa, respondeu que em atendimento determinao do art. 257 e pargrafos do RI, a pesquisa ao site informativo do STF realizada semanalmente pelo Gabinete Tcnico que atualiza a listagem interna, tanto para o sobrestamento dos feitos quanto para seu prosseguimento, observado nesta ltima hiptese a possibilidade de retorno dos autos Turma Julgadora para retratao ou manuteno, ou baixa vara de origem. Aparentemente, a listagem interna de representativos diz respeito queles como tais reconhecidos pelo STF, cabendo indagar em que medida seria complementada por uma lista daqueles selecionados como tais pelo prprio rgo do TJ/SP. 34 TJ/AC, TJ/CE, TJ/DFT, TJ/GO, TJ/MG (3 Vice-Presidncia), TJ/PA, TJ/PR, TJ/RJ, TJ/RN, TJ/RO, TJ/RR, TJ/RS, TJ/SP (Seo de Direito Pblico), TJ/SP (Seo de Direito Criminal), TRF-1, TRF-2 e TRF-5. 35 TJ/AC, TJ/CE, TJ/DFT, TJ/GO, TJ/MG (3 Vice-Presidncia), TJ/RN, TJ/RR, TJ/RS, TJ/SP (Seo de Direito Criminal), TRF-1 e TRF-2.
de tempo, elegem-se alguns recursos que contenham a controvrsia de direito com o mximo de repercusses possveis, ou seja, a controvrsia mais complexa e completa. Aps esta eleio, faz-se um criterioso juzo de admissibilidade, ou seja, respeitada as questes meritrias, realiza-se uma admissibilidade criteriosa para que estes representativos possuam condies mnimas de terem no s a repercusso reconhecida, mas que o mrito seja enfrentado. TJ/RR: O procedimento concomitante prolao do juzo de admissibilidade
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do recurso. Vericando a questo idntica e a multiplicidade de recursos, o Presidente deixa de proceder admissibilidade do recurso, selecionando os recursos representativos e sobrestando os demais. No est previsto em nenhum instrumento normativo, at o presente momento. TJ/RS (em relao aos sobrestados): Antes da confeco do despacho de admissibilidade consultada uma lista disponvel no sistema de informtica do TJRS que, por meio de palavras chave, auxilia a identicao de assuntos semelhantes cujas matrias devem ser sobrestadas devido existncia de RE paradigma ainda no julgado no STF. A rotina do procedimento no est previsto em ato normativo, mas tema de orientao setorial. TJ/SP (Seo de Direito Criminal): No h previso em instrumento normativo. O rgo responsvel anota as questes jurdicas mais recorrentes e verica se os recursos abordam somente tais questes, a m de suspend-los. Ocorrida a suspenso, os processos e as questes so anotados para acompanhamento e, aps a publicao, aguardam em cartrio. TRF-1: No tem previso normativa. Buscam-se recursos que superam os bices de admissibilidade e em que as teses encontram-se mais bem fundamentadas. TRF-2: A utilizao da Tabela nica de Assuntos (TUA) e do Portal de Estatsticas. d) Ato e procedimento de sobrestamento de recursos Quanto ao ato e ao procedimento de sobrestamento de recursos, destaca-se a
acima, que se destaca como boa prtica, est no regimento interno do TJ/SP (embora no mesmo regimento no se encontre um nvel de detalhamento das regras sobre seleo de paradigmas to denso quanto o reservado ao trato do sobrestamento). Conram-se as normas adotadas pelo tribunal paulista e por outros tribunais: Resoluo n 20/2009, do TJ/PA: Art. 3. [J transcrito, sobre o procedimento de seleo de representativos] 1o [J transcrito, sobre critrios de seleo de representativos] 2. Os demais recursos mltiplos caro sobrestados mediante despacho do Presidente, aguardando na Coordenadoria de Triagem de Recursos, deciso denitiva do Supremo Tribunal Federal acerca da questo de direito, objeto da controvrsia. 3. O sobrestamento dos recursos extraordinrios no implica suspenso dos efeitos da deciso recorrida, que poder, na forma da lei, ser executada provisoriamente. Regimento Interno do TJ/PR: Art. 105. Os demais recursos que tratem de idntica questo de direito caro sobrestados, devendo aguardar, no Departamento Judicirio, aps certicado o ocorrido pelo setor competente, o pronunciamento denitivo dos Tribunais Superiores. Art. 106. O recorrente, no concordando com a seleo ou com o sobrestamento de seu recurso, poder requerer, fundamentadamente, a reconsiderao da referida deliberao; em caso de deferimento, proceder-se- , desde logo, ao juzo de admissibilidade recursal. Resoluo n 03/2009, do TJ/RJ: Art. 3 - Os recursos no selecionados caro sobrestados at o julgamento do recurso paradigma afetado pelo Tribunal Superior, procedendo-se ao lanamento no sistema de informtica. Pargrafo nico - Da deciso de sobrestamento constar, ainda, a ementa da tese e respectiva numerao. Instruo n 19/2008, do TJ/RO: Art. 3. Recebendo os autos, o Presidente, concordando com a seleo elaborada pelo diretor do departamento judicirio, admitir os recursos extraordinrios interpostos, nos termos da segunda parte do 1 do art. 543-B do Cdigo de Processo Civil, mencionando que se
existncia de alguns regramentos, que variam entre os tribunais que efetivamente os disciplinam. H regras: esclarecendo que o sobrestamento de recursos extraordinrios no implica suspenso dos efeitos da deciso recorrida; prevendo o cabimento, contra deciso de sobrestamento, de pedido de reconsiderao pela parte interessada; dispondo sobre o contedo da deciso de sobrestamento e exigindo, nesse sentido, que desta deciso conste o nmero do processo paradigma, a sua ementa, a numerao da tese controvertida, a corte superior em que est o paradigma, a demonstrao da adequao da controvrsia tratada no recurso quela tratada no paradigma, a ementa da prpria deciso de sobrestamento e a numerao do processo em que exarada; e determinando o registro dos feitos suspensos em sistema de informtica. Exemplo de disciplinamento do contedo da deciso de sobrestamento nos termos
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trata de feitos cujas decises tiveram por fundamento idntica questo de direito, decididos originariamente ou pela via recursal. 1. Na hiptese de o Presidente discordar da seleo a que se refere a primeira parte do 1 do art. 543-B do Cdigo de Processo Civil, com base no rol elaborado na forma das alneas do inciso I do pargrafo nico do art. 2 desta Instruo, determinar que outros feitos lhe sejam submetidos apreciao, procedendo-se, em seguida, na forma estabelecida no caput deste artigo. 2. Os outros feitos relacionados sero devolvidos ao departamento judicirio de origem, devendo ali permanecer sobrestados, neles certicando-se acerca do pronunciamento do Presidente, com base no caput deste artigo, no aguardo do pronunciamento do Supremo Tribunal Federal. Regimento Interno do TJ/SP: Art. 257. Recebido o ofcio dos Tribunais Superiores comunicando a admisso da existncia de Repercusso Geral ou de Recurso Repetitivo, o Presidente do Tribunal ou da Seo, conforme o caso, determinar a suspenso dos recursos extraordinrio e especial correspondentes, certicando-se nos autos, que sero encaminhados ao setor prprio, at o pronunciamento denitivo. 1 [J transcrito, sobre o dever de constituio de lista especca de matrias constantes de recursos paradigmas] 2 Do despacho de suspenso constaro: I o nmero do processo paradigma, sua ementa, a numerao da tese controvertida e a corte superior; II a adequao da controvrsia ao recurso paradigma, a ementa e numerao. 3 Os feitos suspensos devero ser inseridos em sistema de informtica, que conter: I despacho de suspenso; II nmero do processo; III ementa; IV numerao da tese; V corte superior. 4 [J transcrito, sobre o rgo competente para acompanhamento semanal de recursos paradigmas].
e) Recurso cabvel contra decises dos tribunais de origem que erroneamente
classicam a questo discutida em recurso extraordinrio como idntica tratada em um paradigma Ademais, quanto ao recurso cabvel contra determinadas decises dos tribunais
de origem, vale atentar para a existncia de mais disparidades preocupantes entre normas regimentais. Em 19 de novembro de 2009, o STF julgou a Reclamao no 7.569/ SP (rel. Min. Ellen Gracie), rmando o entendimento de que, contra ato da presidncia de tribunal de origem que tenha erroneamente classicado o caso concreto como idntico quele em que o STF tenha negado a existncia de repercusso geral, julgando assim prejudicado o recurso extraordinrio interposto, o nico recurso cabvel o agravo interno perante o prprio tribunal de origem. No cabe agravo de instrumento dessa deciso. Tendo isso em vista, nesta pesquisa analisaram-se as normas regimentais
e extrarregimentais dos tribunais de origem a m de se descobrir quais os recursos previstos, em seus regimentos, contra esse tipo de deciso. A partir da anlise das normas de organizao interna dos tribunais de origem, foram identicadas previses de trs meios de impugnao de decises que, no juzo prvio de admissibilidade, admitem ou negam seguimento a recurso extraordinrio: o agravo de instrumento; o agravo regimental; e a medida cautelar. Dentre os 34 tribunais de origem pesquisados, 20 possuem previso regimental acerca dos recursos cabveis contra decises que admitem ou negam seguimento a recursos extraordinrios36. Todos os 20 indicam o agravo de instrumento como via adequada de impugnao; destoam apenas as regras do TRF-4, que indicam, tambm, o agravo regimental, e as do TRF-5, que indicam, alm do agravo de instrumento, tambm a medida cautelar. Em algumas hipteses, vericam-se vedaes expressas a determinados
instrumentos recursais. So os casos do TJ/AL, TJ/ES, TJ/PA, TJ/PI, TJ/SP, TJ/SE e do TRF-1, cujas normas internas expressamente inviabilizam a interposio de agravo regimental como meio de impugnao de tais decises. Em especco, note-se que o TRF-2 traz, em seu regimento interno, vedao interposio de agravo regimental e de agravo interno, enquanto o regramento emanado do TJ/PI veda o agravo regimental e o
36 TJ/AL, TJ/AP, TJ/CE, TJ/DFT, TJ/GO, TJ/MA, TJ/MS, TJ/MG, TJ/PA, TJ/PE, TJ/PI, TJ/RO, TJ/RR, TJ/SC, TJ/SE, TJ/TO, TRF-1, TRF-3, TRF-4 e TRF-5.
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agravo em mesa. Finalmente, h trs tribunais TJ/BA, TJ/PR e TRF-4 cujas normas vedam, expressamente, a interposio de pedido de reconsiderao diante das decises que determinam o sobrestamento dos recursos extraordinrios. Este panorama das normas regimentais destoa, em certa medida, da regra
e) denio da possibilidade ou impossibilidade de suspenso de processos em fase anterior do recurso extraordinrio, quando versarem sobre questes que aguardem denio do STF, em julgamento de repercusso geral; f) denio do momento em que deve ser realizado o juzo de admissibilidade dos recursos extraordinrios e quais os requisitos de admissibilidade cujo cumprimento h de ser vericado pelo tribunal a quo; e g) estipulao de qual o rgo competente para realizar o juzo de retratao. Como fontes de inspirao para este m poderiam ser consultados:
emanada da citada Reclamao no. 7.569/SP, que prev o agravo interno como nico meio de impugnao das decises nela tratadas. 2.3. Possveis solues Num eventual e necessrio esforo de uniformizao nacional de normas
aplicveis aos procedimentos adotados pelos tribunais do pas, pontos que mereceriam ateno, diante dos problemas evidenciados pela pesquisa, so: a) denio de quais os recursos cabveis nas diversas etapas da repercusso geral (ou at mesmo as hipteses de no cabimento); b) em especial, a estipulao, mediante norma adequada, de uma soluo nacional nica para a impugnao das decises dos tribunais de origem que tenham erroneamente classicado o caso concreto como idntico quele em que o STF tenha negado a existncia de repercusso geral; com isso, quando o recorrente entender que seu recurso extraordinrio foi erroneamente considerado como prejudicado, ele ter um meio de impugnao desta deciso; seguindo a orientao que o STF adotou na Reclamao no 7.569/SP, essa impugnao seria feita ao prprio tribunal de origem mediante agravo interno (embora uma nova norma nacional possa solucionar esse tema de modo diverso); c) exigncia de exteriorizao da deciso de seleo de recurso representativo, para envio ao STF; d) denio dos critrios e do procedimento de seleo do recurso representativo, criando-se um sistema de comunicao entre o STF e os tribunais de origem do pas, para a remessa de paradigmas desses quele, de forma concertada e organizada, de sorte a permitir ao STF a instituio de uma pauta prioritria de julgamentos;
a) o entendimento de que cabe agravo interno para ns de impugnao da deciso de tribunal de origem que tenha erroneamente classicado a questo discutida em recurso extraordinrio como idntica de dado paradigma, tal como xado pelo STF na citada Reclamao no 7.569/SP; b) o tratamento abrangente de todas as fases do ciclo de vida da repercusso geral dado pelo regimento interno do TJ/PR37, em especial o reservado aos critrios de seleo de recursos representativos de controvrsia constitucional38 e ao meio de impugnao das decises que determinam o sobrestamento de recursos extraordinrios39; c) os critrios de seleo de recursos representativos de controvrsia constitucional, previstos nas Resolues n 03/2009 e n 04/2009, do TJ/RJ; d) a distribuio de competncias encontrada na Instruo n 019/2008, do TJ/RO, bem como a estipulao de critrios de seleo dos recursos paradigmticos para envio ao STF40; e) a exigncia, constante da Resoluo n 20/2009, do TJ/PA, de que sejam
explicitadas, no momento do agrupamento dos recursos que representem dada controvrsia constitucional, as questes de direito apreciadas e decididas em cada
37 RI/TJPR, arts. 102 a 113. 38 RI/TJPR, art. 104. 39 RI/TJRP, art. 106 40 Instruo n 019/2008, do TJ/ro, art. 2, II,f.
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recurso41; e f) o dever de disponibilizao, no stio do tribunal na Internet, de lista atualizada
IV. SNTESE DAS CONCLUSES

Diante do exposto apresenta-se uma sntese das concluses alcanadas pela pesquisa: 1. Falta, nas decises do STF, uniformidade no modo de expresso de questes
das matrias discutidas nos recursos selecionados como paradigma e encaminhados ao STF, prevista no art. 1 da Resoluo n 04/2009, do TJ/RJ. Ainda, uma sugesto nal, quanto ao impacto do instituto da repercusso geral
na durao dos processos. O requisito da repercusso geral tem, entre outros ns, o de fomentar a obedincia
discutidas nos recursos extraordinrios. Alm disso, encontraram-se casos em que a questo constitucional no foi expressa de forma clara. 2. H pouca troca de argumentos em plenrio virtual. Poucos so os ministros
de instncias inferiores do Poder Judicirio a um conjunto de julgamentos paradigmticos do STF. E o sistema de julgamento por amostragem tem por m permitir a aplicao do resultado de um nico julgamento a diversos outros casos envolvendo idnticas questes jurdicas. Ambas as inovaes, potencialmente, contribuiriam para a reduo do tempo de durao dos processos. Anal, o STF caria desincumbido de julgar, uma a uma, as causas repetitivas, podendo se concentrar no julgamento dos feitos mais importantes, de maior repercusso, tornando-se assim capaz de realizar uma prestao jurisdicional mais clere e de maior qualidade; e suas decises rapidamente reverberariam por mltiplas causas, tratando de idnticas controvrsias, por todos os tribunais inferiores. Ocorre que, para que este desiderato de reduo da durao dos processos (via
que decidem oferecer novos argumentos para denir a questo constitucional discutida e a existncia de repercusso geral desta questo. 3. O qurum constitucional de 2/3 para rejeio de repercusso geral e a ausncia
de manifestao em plenrio virtual no so responsveis pelo grande nmero de casos com repercusso geral reconhecida. Isso porque, na grande maioria desses casos, houve manifestao expressa por mais da metade dos ministros em favor do reconhecimento da repercusso geral.
repercusso geral e julgamento por amostragem) fosse mesmo atingido, seria importante o enfrentamento de um problema de gerenciamento da pauta de julgamentos do STF que se tem vericado na prtica. Ao STF, aparentemente, no dada cincia da quantidade de recursos sobrestados na origem em razo de cada paradigma recebido. Os tribunais na origem muitas vezes sequer tm essa informao registrada. Assim, o registro dessas informaes por parte dos tribunais de origem, aliado criao de procedimentos nacionais e uniformes para a comunicao dessas informaes ao STF, poderia contribuir para que o STF tomasse cincia das causas mais comuns nos tribunais do Brasil e, dessa forma, melhor gerenciasse as prioridades de sua pauta de julgamentos. Isto seria um fator positivo de impacto no tempo de durao dos processos judiciais que envolvam a interposio de recursos extraordinrios.
4. H matrias em que o tribunal, proporcionalmente, reconheceu mais casos
com repercusso geral: direito penal, processual penal e tributrio. 5. Os principais critrios utilizados pelos ministros para armar a existncia ou
no de repercusso geral de uma questo discutida so o nmero de pessoas e o de processos judiciais afetados. 6. O STF tem apresentado um crescente rigor na admisso da repercusso geral de
recursos extraordinrios. Tal rigor, entretanto, no se revela crescente quando analisadas somente questes que eram realmente constitucionais (excludas, portanto, questes infraconstitucionais, inquestionveis por recurso extraordinrio) submetidas ao tribunal. 7. Os ministros adotaram nos recursos extraordinrios praticamente os
mesmos critrios de admissibilidade de amici curiae aplicados no controle abstrato de

41 Resoluo n 20/2009, do TJ/PA, art. 2, II, f
constitucionalidade.
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8. Foram encontradas diversas decises, de carter geral, sobre aspectos
procedimentais do regime da repercusso geral. Isso demonstra que a repercusso geral um instituto em construo. 9. H falta de previso clara de instrumentos de reviso de tese, especialmente
nos casos de ausncia de repercusso geral. 10.Falta determinao inequvoca sobre em que momento os tribunais de origem
devem avaliar os demais requisitos de admissibilidade dos recursos extraordinrios. 11. importante dar maior publicidade e divulgao das decises do STF que denem
aspectos procedimentais relativos repercusso geral para que os tribunais de origem e a sociedade como um todo possam operacionalizar o instituto de forma mais eciente. 12. Faltam adequado registro e organizao de informaes relativas
implementao do instituto da repercusso geral, em bancos de dados, pelos tribunais de origem. 13. Falta mais ampla publicidade e divulgao, inclusive pela Internet, de
informaes relativas implementao do instituto da repercusso geral pelos tribunais de origem. Alm disso, faltam normas regimentais que determinem aos tribunais a disponibilizao dessas informaes para acesso pblico. 14. H heterogeneidade nas normas regimentais dos tribunais acerca da
implementao do instituto da repercusso geral, em suas distintas fases, especialmente quanto a critrios e procedimento para a seleo de recurso extraordinrio paradigma, ato e procedimento de sobrestamento de recurso extraordinrio e denio do recurso cabvel contra determinadas decises do ciclo da repercusso geral. Alm disso, h tribunais que simplesmente no dispensam qualquer tratamento normativo especco ao instituto.
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CARTA DE APRESENTAO INSTITUCIONAL

A incluso do conhecimento jurdico de ponta na agenda legislativa tem estimulado

No contexto da democratizao do processo de elaborao legislativa, os resultados das

O presente caderno faz parte do conjunto de publicaes em verses resumidas que

Braslia, novembro de 2011.

Marivaldo de Castro Pereira Secretario de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia

fases e, ainda, a melhoria do registro e da divulgao de informaes relacionadas aplicao do instituto.

Sociedade Brasileira de Direito Pblico (SBDP)

So Paulo, 17 de dezembro de 2010.

Carlos Ari Sundfeld Presidente da Sociedade Brasileira de Direito Pblico

SRIE PENSANDO O DIREITO

REPERCURSSO GERAL E O SISTEMA BRASILEIRO DE PRECEDENTES

So Paulo DEZEMBRO de 2010

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A metodologia empregada consistiu, quanto ao STF, na realizao de investigaes

II. A REPERCUSSO GERAL NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

A identicao da questo constitucional discutida nos recursos extraordinrios

extraordinrios um dos pontos sensveis identicados pela pesquisa, que pode

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Na ementa acima transcrita no se identica qual a questo constitucional

O ministro tambm cita a ementa do acrdo impugnado pelo respectivo recurso

na identicao da questo discutida, a saber:

a) Ausncia de quaisquer referncias identificao da questo

jurdicas envolvidas no caso, criando-se grande margem de discricionariedade para

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De resto, a presena da questo discutida na ementa da deciso seria desejvel

claramente a questo discutida, pontuando os destinatrios da deciso, a norma

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O mecanismo do Plenrio Virtual no favorece a troca de argumentos, havendo,

Grco 1. Recursos com e sem repercusso geral: manifestao de outros ministros

c) ATO DECLARATRIO DA ORIENTAO DO STF COM REPERCUSSO GERAL

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3. O QURUM CONSTITUCIONAL DE 2/3 PARA REJEIO DE REPERCUSSO GERAL E A

Esse indcio conrmado quando se agrupam os recursos por nmero de

As tabelas 1 e 2 adiante contm dados sobre o julgamento da repercusso geral

que votaram no Plenrio Virtual

que votaram no Plenrio Virtual

possvel notar que a absteno em Plenrio Virtual no signicativa, havendo

H indcio de que o tema do recurso um fator de impacto na declarao da

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DIREITO ELEITORAL DIREITO PENAL E PROCESSO ELEITORAL

5. OS PRINCIPAIS CRITRIOS UTILIZADOS PELOS MINISTROS PARA AFIRMAR A EXISTNCIA

Impacto no crescimento econmico Impossvel identicar o entendimento da corte

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Grco 4. Recursos sem repercusso geral: ocorrncias de cada critrio

geral e infraconstitucionalidade. O Tribunal vem tendendo a admitir como possuidora de

No tem maiores imapctos nanceiros / econmicos Impossvel identicar

Sem repercusso geral julgados Com repercusso geral julgados

2010 (at 13 de julho)

O grupo de pesquisa elaborou um ndice de seletividade. Esse ndice o quociente

INQUESTIONVEIS POR RECURSO EXTRAORDINRIO) SUBMETIDAS AO TRIBUNAL.