A reforma do Estado Estado brasileiro nos anos 90: processos e contradies

Ilse Gomes Silva

Resumo: O artigo analisa os processos e as contradies do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, encaminhado ao Congresso Nacional em 1995. Meu objetivo abordar as mudanas que ocorreram nas polticas estatais, consagradas na Constituio Federal de 1988, com a expanso dos elementos de mercado e a transferncia para o chamado terceiro setor da responsabilidade em executar a prestao de servios pblicos populao.

Globalizao, Estado-nao e direitos sociais Um dos traos que marcaram a dcada de 90 foi o fenmeno da globalizao, a partir do qual ocorreram mudanas importantes nas relaes sociais. Dentre os impactos desse fenmeno na esfera poltica se destacam as mudanas no papel do Estado-nao, nomeadamente no que diz respeito capacidade de prover um sistema de proteo social que minimize os efeitos do processo de acumulao. No centro do debate mais amplo, se encontra o questionamento da capacidade e da responsabilidade que hoje tem o Estado-nao de implementar polticas estatais e de garantir e/ou ampliar os direitos sociais conquistados durante o perodo de consolidao do Estado-providncia. As mudanas e os processos em curso ainda so incertos, embora no falte quem os problematize no sentido de apontar que as intenes das classes dominantes, neste momento, vo em direo fundao de um Estado diminudo em sua base social, mas burocraticamente eficaz para servir o capital (Boron, 1994: 81). Borja (1998), ao relacionar a construo da cidadania consolidao do Estado-nao e ao estabelecimento da democracia representativa, aponta que vivemos hoje, com o fenmeno da globalizao, um momento de crise e de ameaa aos direitos adquiridos ao longo destes anos. Por um lado, na dimenso do espao nacional, a globalizao econmica tende a interferir na soberania e nas competncias constitucionais dos Estados-nao, ao reduzir a sua capacidade para implementar polticas especficas e universalizantes, gerando situaes de desigualdades sociais e processos antidemocrticos que ameaam a cidadania, e em que so praticamente nulas as possibilidades de qualquer controle por parte significativa da populao. Por outro lado, os Estados-nao tendem a formar blocos comerciais e econmicos supranacionais que assumem parte das competncias estatais, embora continue cabendo a cada Estado-nao regular e ampliar a cidadania. A tenso resultante destas novas funes estatais (agora considerando tambm os diversos espaos supra e subnacionais) coloca em questo a noo de cidadania, visto que exige que esta seja ampliada para alm do espao do Estado-nao. Mishra (1999) escreve que o contexto atual de crise econmica coloca em questo os direitos sociais, sobretudo devido a sua natureza universalizante e coletiva, enquanto que os direitos civis e polticos tendem a se ampliar. Diferentemente dos direitos civis e polticos que tm uma natureza processual, os direitos sociais tm um carter substantivo que interfere na economia, visto que requerem recursos financeiros e a sua respectiva distribuio. Esta conjuntura muito distinta da que configurou os Estados-providncia em que os direitos sociais foram considerados elementos
Agradeo ao Prof. Dr. Almerindo Afonso cuja colaborao contribuiu para a clareza e preciso terica da exposio do tema. Professora da Universidade Estadual do Maranho, doutoranda em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e membro do Ncleo de Estudos de Ideologia e Lutas Sociais - NEILS.

constitutivos dos direitos humanos bsicos. Todavia, a revalorizao da dimenso do mercado colocou os direitos sociais na defensiva, sendo necessrio uma reviso, do ponto de vista ideolgico e terico, dos seus fundamentos anteriores. Prope se pensar o coletivo a partir dos padres comunitrios, ir alm dos direitos individuais, e estabelecer padres sociais bsicos adequados s condies de desenvolvimento de cada pas. Este mesmo autor prope ainda um novo pacto, similar ao que garantiu o poder poltico social-democracia aps a II Guerra, e que hoje questionado pelos dois plos referenciveis quer direita quer esquerda. No seu entender, se a globalizao inevitvel, que o seja de uma forma regulada e no desregulada (Mishra, 1999: 178). Do meu ponto de vista, a proposta de Mishra (1999) supe medidas que estabeleam limites e compromissos mnimos ao capital de modo a amenizar o atual agravamento das desigualdades. O autor, ao apontar a possibilidade do consenso societal que edifica a proposta dos padres sociais bsicos, parece no levar em conta os interesses antagnicos que alimentam a luta de classes, e tambm que o agravamento social, provocado pelo aumento da pobreza e das inseguranas, tem como uma das causas a fragilidade da organizao das classes subalternas diante do avano do mercado. Alguma fragilidade desta proposta poder decorrer do fato de o autor supor a viabilidade de os Estados nacionais centrais firmarem facilmente compromissos na direo dos padres bsicos. De fato, o que se verifica parece ir em sentido oposto. Isto , o desmantelamento dos sistemas de proteo social no s est sendo protagonizado pelos Estados centrais como tambm, no caso dos pases em desenvolvimento, esta se apresenta como a nica sada para a sua insero no mercado globalizado. Santos (1998), ao analisar o processo de reforma do Estado encaminhado pelos mais diversos pases, aponta que a destruio da articulao entre as estratgias de acumulao, confiana e hegemonia, presente no Estado-providncia, fortalece a estratgia da acumulao visto que o Estado se compromete agora a gerir e a legitimar, no espao nacional, as exigncias do capitalismo global, no sentido de submeter todas as interdependncias lgica mercantil. Neste processo, o capitalismo global e seu brao poltico, o Consenso de Washington, desestruturaram os espaos nacionais de conflito e negociao, minaram a capacidade financeira e reguladora do Estado, ao mesmo tempo que aumentaram a escala e a freqncia dos riscos at uma e outra ultrapassarem os limiares de uma gesto nacional vivel (Santos, 1998: 8). Com efeito, destruda a articulao que fundamentava o Estado-providncia, a reforma do Estado atingiu a dimenso adequada garantia da governabilidade. Nesse processo, Santos (1998) reconhece dois momentos. O primeiro, corresponde ao perodo de ofensiva do neoliberalismo at o incio da dcada de 90, em que o Estado considerado irreformvel, ou seja, inerentemente ineficaz, parasitrio e predador, por isso a nica reforma possvel e legtima consiste em reduzir o Estado ao mnimo necessrio, ao funcionamento do mercado (Santos, 1998: 10). A discusso girou em torno da distino entre as funes exclusivas e no exclusivas do Estado, retomando, assim, um debate do sculo XIX. Esse perodo atingiu seu ponto mximo, expondo ao mesmo tempo seus limites, com a crise desencadeada nos pases da Europa Central e do Leste, em que emergiu um submundo de mfias, violncias, corrupo poltica e aumento das tenses sociais motivadas pelo crescente desemprego. A reorganizao do movimento social contra as medidas e a anlise da situao mostrou que s um Estado forte pode produzir eficazmente sua prpria fraqueza e como toda a desregulamentao envolve regulamentao, o Estado, paradoxalmente, tem de intervir para deixar de intervir (Santos, 1998: 11). Assim, na dcada de 90 a reforma do Estado partiu do pressuposto de que o Estado reformvel e que a sociedade, diga-se o terceiro setor, deve ser o parceiro privilegiado. Muitos autores concordam que o terceiro setor de difcil definio dada a sua amplitude, heterogeneidade, razes ideolgicas e herana histrica, acrescentam ainda que nem sempre se pode garantir no terceiro setor uma gesto democrtica. Mas, de modo geral, algumas caractersticas comuns ao terceiro setor giram em torno da necessidade do financiamento pblico para o funcionamento das entidades, da sua estruturao em torno das opes religiosas ou ideolgicas e do reconhecimento enquanto entidades que prestam servios de carter pblico. As entidades reivindicam tambm a autonomia na organizao e gesto e se colocam como alternativa s formas de interveno do Estado. As diferenciaes esto no grau de participao do Estado na prestao dos servios e no financiamento das entidades e na existncia de instrumentos institucionais que formalizem a relao Estado/terceiro setor.

Quanto ao Estado, o que est em crise a sua capacidade de implementar polticas de proteo social, enquanto permanece o seu carter classista e se mantm seus respectivos instrumentos de poder e represso, intervindo, na condio de agente privilegiado, no processo de acumulao nacional e supranacional. Sem dvida, hoje, o maior desafio compatibilizar a estratgia da legitimao com a estratgia da acumulao, e nesse processo o terceiro setor vem assumindo um papel importante, embora ainda pouco definido, principalmente no que diz respeito a sua participao nas etapas do processo de elaborao, implementao e avaliao das polticas estatais. Um outro dado que merece ser levado em considerao que o terceiro setor ressurge num contexto de crise econmica em que muitas das entidades so organizadas para responder ao desamparo dos trabalhadores, e das suas famlias, frente ao desemprego e ao processo de reestruturao produtiva. Isto no entanto, no significa que haja competio entre o Estado e o terceiro setor. H, pelo contrrio, uma interdependncia que pouco tem mudado nestes ltimos anos, embora permanea uma certa ambiguidade nessa relao, em que limites entre o Estado e o terceiro setor ainda no esto claros, o que tem refletido, dentre outras, a tenso do Estado nas suas opes de interveno no campo econmico e social (Santos, 1998). Portanto, importante o alerta de Petras (1996) para o papel ideolgico que cumpre a valorizao do terceiro setor na legitimao das polticas neoliberais nos pases perifricos. A reforma do Estado brasileiro: processos e contradies Em agosto de 1995 foi encaminhado ao Congresso Nacional o Projeto de Emenda Constitucional n 173 que versava sobre a reforma do Estado brasileiro. Deste modo, o governo de Fernando Henrique Cardoso inaugura uma nova ofensiva contra os direitos sociais institudos com a Constituio Federal de 1988. Amparado pela popularidade e legitimidade adquiridas nas urnas, o novo Presidente inicia o seu governo organizando uma ampla reforma nas polticas e nos aparelhos do Estado pretendendo reduzir o custo Brasil, solucionar a crise da economia brasileira e garantir as condies de insero do pas na economia globalizada (Cardoso, 1998). Com esse objetivo, enquanto empreende uma luta ideolgica que apresenta os direitos sociais como privilgios e entraves ao desenvolvimento econmico, promove a desregulao da economia e a flexibilizao da legislao do trabalho, a diminuio dos gastos pblicos, a privatizao das empresas estatais, a abertura do mercado aos investimentos transnacionais, dentre outras medidas. Alguns estudos apontam que a insero no mundo globalizado no se d nas mesmas condies para os diversos pases. Nas economias perifricas e semiperifricas,1 como o Brasil, a globalizao no elimina (antes agrava) a relao de dominao centro/periferia presente em outros momentos do capitalismo. Alguns autores tm demonstrado que o maior volume de investimentos continua se dando entre os EUA, o Japo e a Unio Europia (Chesnais, 1996, Martins, 1999). A Amrica Latina, por exemplo, apesar de possuir uma populao equivalente ao conjunto da UE e Japo, se reproduz com apenas 8,8% do produto e 4,4% do comrcio mundial (Martins, 1999). Enquanto isso, o Brasil, no figura como uma das melhores opes de investimento para o capital produtivo. As altas taxas de juros tm atrado apenas capital especulativo, provocando um dano irrecupervel para a economia brasileira. Dessa forma,o caminho neoliberal para o Primeiro Mundo, portanto, no seno um mito, habilmente manejado pelas classes e fraes que atualmente detm a hegemonia no sistema capitalista internacional (Born, 1996: 77). Arrighi (1998), que questiona alguns estudos sobre a relao centro/periferia baseados unicamente nos critrios de industrializao e troca desigual entre os pases, acrescenta outros mecanismos que interferem nessa relao, como as transferncias unilateriais de mo-de-obra e de capital as quais esto sob as influncias das mudanas inerentes s transformaes do sistema capitalista. Assim, mesmo que a capacidade de apropriao dos benefcios da diviso mundial do trabalho se modifique, os Estados no apresentam iguais condies ou oportunidades para se apropriarem do avano da riqueza produzida mundialmente. Da a iluso do desenvolvimento. Alm isso, a produo/ apropriao/distribuio da riqueza mundial entre Estados no se alteram facilmente o que implica que dificilmente haver mudanas nas relaes centro/semiperiferia/periferia.

1 Para a caracterizar a posio dos Estados nacionais no sistema capitalista mundial apoio-me em Arrighi (1998) que combina os critrios de industrializao, transferncia de mo-de-obra e de capital e a capacidade de se apropriarem dos benefcios da diviso mundial do trabalho (Arrighi, 1998).

A reforma do Estado brasileiro nos anos 90 tem como marco institucional a criao do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado e a elaborao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, atravs dos quais se desencadeou a ofensiva governamental no sentido de impor as mudanas que se seguiram. O Governo passa a assumir neste contexto um discurso que veicula o pressuposto de que o modelo de Estado das ltimas dcadas, devido a sua forte interveno na economia e considerveis gastos sociais, o agente responsvel pela emergncia da crise econmica mundial. A alternativa, portanto, para a resoluo desta crise, tambm no Brasil, passa por uma reforma do Estado. Na opinio do ento Ministro da Administrao e Reforma do Estado, a partir dos anos 70, porm, face ao seu crescimento distorcido e ao processo de globalizao, o Estado entrou em crise e se transformou na principal causa da reduo das taxas de crescimento econmico, da elevao das taxas de desemprego e do aumento da taxa de inflao que, desde ento, ocorreram em todo o mundo. (...) esta Grande Crise teve como causa fundamental a crise do Estado - uma crise fiscal do Estado, uma crise do modo de interveno do Estado no econmico e no social, e uma crise da forma burocrtica de administrar o Estado (...) (Bresser Pereira, 1997: 7-9). Apesar do diagnstico anterior, Bresser Perreira, na condio de Ministro da Administrao e Reforma do Estado, afirmou ser contrrio proposta neoliberal de Estado mnimo, pois seu objetivo no enfraquecer o Estado, mas fortalec-lo, permitindo uma combinao e complementaridade entre o mercado e o Estado como pressuposto bsico ao bom funcionamento do sistema econmico e do regime democrtico. Apontou o modelo de Estado social-liberal como capaz de assumir o papel de estimular e preparar as empresas e o pas para a competio generalizada. A reforma do Estado passa necessariamente pela recuperao da poupana pblica e superao da crise fiscal; redefinio das formas de interveno no econmico e no social atravs da contratao de organizaes pblicas no estatais para executar os servios de educao, sade, e cultura; e reforma administrativa pblica com a implantao de uma administrao pblica gerencial. Reforma que significa transitar de um Estado que promove diretamente o desenvolvimento econmico e social para um Estado que atue como regulador e facilitador ou financiador a fundo perdido desse desenvolvimento (Bresser Pereira, 1997: 17). Na proposta do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, o Estado social-liberal (...) detm esse poder (de legislar e punir, de tributar e realizar transferncias de recursos) para assegurar a ordem interna - ou seja, garantir a propriedade dos contratos -, defender o pas contra o inimigo externo, e promover o desenvolvimento econmico e social (Bresser Pereira, 1997: 22). Este novo modelo almeja ser social e liberal, democrtico e submetido ao controle social, ou seja, um Estado que por sua vez proteja os direitos sociais ao financiar as organizaes pblicas no-estatais - que defendem direitos ou prestam servios de educao, sade, cultura, assistncia social - e seja mais eficiente ao introduzir a competio e a flexibilidade da proviso desses servios (Bresser Perreira & Grau, 1999:17). Dessa forma, o Estado social-liberal no seria nem um Estado social-burocrtico que contrata diretamente professores, mdicos e assistentes sociais para realizar de forma monopolista e ineficiente os servios sociais e cientficos, nem tampouco um Estado neoliberal que se pretente mnimo e renuncia a suas responsabilidades sociais (Bresser Perreira & Grau,1999: 17). Segundo Cardoso (1998), o primeiro passo para a reforma do Estado foi dado com o Plano Real, ainda no governo do presidente Itamar Franco, atravs do qual se reorientou a economia e os gastos pblicos; logo depois, foi criado o Fundo Social de Emergncia que estabeleceu o controle dos gastos pblicos e, em seguida, se adotou a racionalizao da gesto incluindo a flexibilizao dos monoplios, a concesso de servios pblicos iniciativa privada e as privatizaes (Cardoso, 1998:9). A concluso destas etapas foi considerada por Cardoso como condio bsica necessria ao Estado brasileiro para enfrentar o desafio de dinamizar a sua economia, podendo, assim, retomar os investimentos em infra-estruturas e em projetos sociais2. Para o sucesso desse processo, o Presidente convoca uma cidadania ativa e solidria, que deseja no apenas usufruir de seus direitos mas encontrar espaos pblicos nos quais possa exercer seus deveres, visto que, hoje, no possvel generalizar privilgios ou direitos, dada a crise fiscal (...) (Cardoso, 1998: 11).
2 Algumas informaes divulgadas na impressa contrariaram o otimismo do Governo, verificar, por exemplo, Linha Direta, Maro de 1999.

O Governo identificou quatro grandes problemas que o Estado brasileiro devia enfrentar para cumprir a meta da reconstruo do Estado: o tamanho do Estado; a necessidade de redefinio do papel regulador do Estado; a recuperao da governana e da governabilidade3. Com o objetivo de sanar estes problemas e de quebrar com o clientelismo e o burocratismo, a interveno do governo nos programas de infra-estrutura foram realizados em parceria com a iniciativa privada; os programas sociais foram descentralizados administrativamente para as esferas subnacionais e em parceria com o terceiro setor; e o controle das polticas sociais tem ocorrido atravs das agncias reguladoras. Assim, o projeto de reforma do Estado brasileiro est ancorado sob trs eixos bsicos: a privatizao, a publicizao e a terceirizao. A privatizao foi apresentada como uma grande oportunidade do Governo para promover a arrecadao de recursos a fim de equilibrar a economia; no entanto, tem-se mostrado muito eficiente para formar novos monoplios privados, principalmente nos setores de gua, de saneamento, de energia eltrica e de telecomunicaes. Infelizmente, os dados divulgados pela imprensa, ou alguns outros estudos, no indicam que a defesa do patrimnio pblico ou da economia nacional tenham estado na agenda do amplo projeto de privatizao. No projeto no constavam medidas que exigissem alguns compromissos por parte dos compradores, como investimentos que dinamizassem a economia nacional ou limites importao e remessas dos lucros para o exterior. De modo geral, podemos dizer que o processo teve um primeiro momento em que se centrou na campanha de desmoralizao das empresas pblicas e no esgotamento dos recursos do Estado, criando as bases para o segundo momento, em que se justificou a privatizao como uma alternativa para atrair dlares e com isso reduzir a dvida externa e interna do pas. O terceiro momento foi marcado pelo aumento do nmero das reclamaes por parte dos usurios dos servios privatizados, pelo aumento da dvida interna e externa do pas, pela formao de novos monoplios ou oligoplios e pelas remessas, para o exterior, dos vultuosos lucros dos novos donos das empresas privatizadas (Biondi, 1999)4. Em todo esse perodo a participao dos meios de comunicao foi fundamental para a construo de um consenso em torno da necessidade da privatizao (Ouriques, 1997, Biondi, 1999). A publicizao consiste em criar organizaes sociais, ou seja, em transformar uma organizao estatal em uma organizao de direito privado, mas pblica no-estatal (Bresser Perreira, 1997) com a funo de gerenciar e de executar servios como a administrao de hospitais, universidades, museus, creches, ambulatrios. Essas organizaes sociais sero financiadas pelo Estado mas administradas por grupos privados sem fins lucrativos. Para Bresser Pereira, a importncia das organizaes sociais decorre da necessidade de proteger os 'direitos republicanos': os direitos que cada cidado tem de que o patrimnio pblico seja de fato pblico e no capturado por interesses particulares (Bresser Pereira, 1999:21). Neste sentido propese refundar a Repblica para proteger a res pblica. Entretanto, Pietro (1998) alerta para os riscos que as mudanas em andamento podem trazer aos direitos do cidado e ao patrimnio estatal. O primeiro risco apontado quanto insegurana jurdica provocada pela ineficincia e lentido do Poder Legislativo na apreciao das emendas, pelo excessivo fortalecimento do Poder Executivo, demonstrado pelo nmero de edio de Medidas Provisrias e pela deficincia do controle do Poder Judicirio. O segundo risco decorre da criao das organizaes sociais em virtude da transferncia para estas instituies de atividades, bens pblicos, mveis e imveis e at uma parcela do oramento. Estas organizaes sociais por no estarem sujeitas s normas do direito administrativo, esto livres da obrigao de concurso pblico, de controles formais por parte do Estado, ficando sujeitas apenas avaliao dos resultados. Para a autora a res-pblica que est sendo privatizada, porque est sendo posta nas mos do particular para ser administrada, pretensamente, no interesse pblico, sob as regras predominantemente do direito privado (Pietro, 1998).

3Para Diniz governabilidade refere-se s condies sistmicas mais gerais sob as quais se d o exerccio do poder numa dada sociedade e governana refere-se ao conjunto dos mecanismos e procedimentos para lidar com a dimenso participativa e plural da sociedade, o que implica expandir e aperfeioar os meios de interlocuo e de administrao do jogo de interesses (Diniz, 1996: 22). 4 Para informaes mais detalhadas sobre as privatizaes importante verificar o excelente trabalho de Biondi (1999).

O terceiro eixo bsico a terceirizao atravs da qual o Governo transfere para o setor privado, mediante contratos, servios auxiliares ou de apoio como a limpeza, o processamento de dados e o transporte. No processo de redefinio das funes do Estado, o Governo distingue as atividades exclusivas do Estado, dos servios sociais e cientficos e da produo de bens e servios para o mercado. Dentre as atividades exclusivas do Estado esto destacadas as funes de legislar, regular, julgar, policiar, fiscalizar, definir polticas e fomentar. Os servios sociais e cientficos sero financiados pelo Estado e prestados por organizaes no-estatais. O Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, nas palavras de Bresser Pereira, entende que essas atividades tm um carter competitivo e no se enquadram nas funes que envolvem o poder de Estado, dessa forma podem ser financiadas pelo Estado mas gerenciadas pela iniciativa privada, disputando clientela, numa condio de quasemercado. Le Grand (1996) construiu o conceito de quase-mercado analisando as modificaes na poltica social, por volta de 1988, na Inglaterra, durante o governo de Thatcher. Este conceito pretende explicar a relao atual entre os pilares do Estado e do mercado. Nesse sentido, os quase-mercados son 'mercados' porque sustituyen a los proveedores estatales monopolsticos por proveedores independientes que actan en competencia. Son 'cuasi' porque se diferencian de los mercados convencionales en varios aspectos (Le Grand 1996:261). Dentre os aspectos distintivos, o autor aponta a competio entre as instituies por recursos pblicos ou contratos, a compra dos benefcios ocorre atravs dos vales e no por meios monetrios e o consumidor em algumas situaes representado na escolha e compra do servio por um terceiro. Estas diferenas podem ser encontradas tanto do lado da oferta quanto da demanda. No que diz respeito oferta, a dimenso do mercado se encontra na competio por clientela entre as diferentes empresas produtoras ou provedoras de servios. Todavia, as organizaes independentes no visam necessariamente o lucro e no tm proprietrios privados. Geralmente so cooperativas ou organizaes mutualistas. Quanto demanda, o usurio adquire o servio, no necessariamente por meios monetrios, mas pode adquiri-los atravs de vales fornecidos pelo Estado para pagar o servio ou ainda ter um representante que decide qual servio que o usurio deve comprar. Acredito que os aspectos que conferem a determinadas medidas o carter de quase-mercado no modificam a penetrao de elementos do mercado nas polticas estatais. Partindo do pressuposto de que o mercado uma construo scio-poltica e que no mbito da mercadoria uma instituio que coordena ex post as estratgias de mltiplos agentes em competio, inicialmente independentes, mas no fim interagindo atravs da formao de preos (Boyer, 1996: 121), os bens de consumo coletivo, nos termos como esto sendo oferecidos, constituem uma mercadoria disponvel queles que tiverem recursos financeiros ou equivalente (os vales) para adquiri-los. Essa mercadoria submeter-se- s regras da oferta e da demanda, e o consumidor, antes cidado, firmar um contrato privado para a compra desta mercadoria, que poder ser concretizado atravs de meios monetrios ou de vales (com valor monetrio). Uma das particularidades da recepo dos quase-mercados foi o apoio social que tiveram tanto da esquerda como da direita, em virtude, principalmente, dos problemas detectados no sistema de prestao de servios do Estado-providncia. Enquanto a direita criticava o volume de recursos disponibilizados para o sistema de proteo, o corporativismo da burocracia, a qualidade e a falta de liberdade dos usurios em escolher os servios, a esquerda, o criticava principalmente pela ineficincia, pelo no atendimento dos interesses dos mais pobres e marginalizados e pela falta de alternativa na escolha dos servios pelo usurio. Ambos os setores concordam que as medidas de quase-mercados podem garantir o aumento da oferta de servios e a respectiva liberdade de escolha; a competio pode evitar o desperdcio de recursos e aumentar a eficincia; os pobres e marginalizados podem receber mais recursos considerando que as medidas sero diferenciadas para os interesses e necessidades de cada segmento (Le Grand, 1996). Afonso, interpretando o pensamento de Andrew Gamble, escreve que, nos pases centrais, a emergncia de polticas sociais orientadas pelo carter do quase-mercado uma caracterstica do perodo em que chega ao poder a chamada nova direita - governos que adotaram polticas que combinaram a defesa da livre economia, de tradio liberal, com a defesa da autoridade do Estado, de tradio
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conservadora (Afonso, 1998: 154). O resultado foi uma relao de conflito e complementaridade que permitiu a convivncia entre medidas descentralizadoras e no-intervencionistas e medidas centralizadoras e intervencionistas. Essas contradies e tenses reforam a esfera do Estado, que passa a ser, ao mesmo tempo, forte e intervencionista, colocando, assim, limites realizao do livremercado. Entretanto, isso no se constituiu em incapacidade do projeto neoliberal em realizar seus princpios, mas significa que elementos conjunturais e estruturais, constitutivos da relao Estado/mercado, impediram a realizao, na sua pureza, do livre-mercado ou do Estado-mnimo. Portanto, embora a nova direita valorize o mercado, este no ressurgiu como um processo espontneo, completamente fora do mbito do Estado, mas como um sistema promovido e controlado, em grande parte, pelo Estado (Afonso, 1998: 156). Ball (1995), em sua anlise sobre a orientao de mercado nas polticas educacionais, alerta que embora os tericos do mercado realcem que no sistema privado a soberania do consumidor seja valorizada e todo o servio organizado e planificado para atender s suas necessidades, o que se observa uma valorizao do auto-interesse financeiro dos empresrios da rea educacional que para sobreviverem lgica da competio direcionam as suas aes ao consumidor com condies de comprar o servio em oferta. Isto cria uma situao em que os produtores tm autonomia para ofertar e estratificar os servios de acordo com a capacidade de compra do consumidor, visto que a autonomia do produtor alta, mas a capacidade de resposta s reivindicaes do consumidor baixa (Ball, 1995:214). Concordo com a perspectiva de Le Grand quando aponta que a mudana de um sistema de promoo pblico monopolista para um sistema de promoo constitudo por um leque de instituies privadas que oferece servios de consumo coletivo no garante a liberdade de escolha e a melhoria dos respectivos servios. H uma clara distino entre ter potencialmente a capacidade de escolha e escolher. Por um lado, possvel ocorrer uma falsa liberdade de escolha visto que o usurio pode no dispor de servios que atendam as suas necessidades ou que estejam prximo de sua residncia, ou, ainda, no dispor de elementos informativos e formativos que balizem a sua deciso (Le Grand, 1996, Ball, 1995). Por outro lado, a escolha se restringe instituio que presta o servio mas no forma como o servio prestado. Alm disso, nos casos em que se exige algum pagamento pelo servio prestado, o indivduo pode no ser aceito pela instituio caso no tenha os recursos financeiros disponveis, embora necessite da assistncia. Quanto qualidade, a definio de parmetros essencial e estratgica para a avaliao do desemprenho das instituies. O usurio no tem como exigir melhorias se teoricamente pode escolher outro provedor ou se no tem acesso aos parmetros de alta qualidade. Portanto, na defesa da liberdade de escolha a responsabilidade recai sobre o consumidor, na sua capacidade de fazer a escolha certa, enquanto o Estado se retira do foco de presso pela melhoria dos servios. A reduo dos custos dos servios pode implicar em reduo da qualidade, visto que a adequao s condies de competitividade do mercado tende a exigir cortes de pessoal e de despesas para racionalizar e aumentar a produtividade, alm dos necessrios investimentos em propaganda para atrair clientes. Pode ocorrer ainda uma seletividade da clientela, isto porque a seleo - e se tornar cada vez mais - um 'argumento de venda', isto , a qualidade daquilo que compramos depende da qualidade daqueles que nos acompanham nessa compra (Ball, 1995:205). As reflexes aqui apresentadas indicam que as medidas de quase-mercados contm elementos que colocam em questo o carter universalista e a solidariedade presentes nas polticas sociais do Estadoprovidncia, assim como provocam mudanas nos valores sociais e, consequentemente, na concepo de justia social ao introduzirem critrios de avaliao pautados essencialmente na eficincia, ao estabelecerem como parmetro essencial a satisfao do consumidor individual e ao diversificarem as relaes de trabalho. O cidado deixa de compartilhar direitos iguais e universais, enquanto isso, o mrito e a disponibilidade financeira determinam o direito de ter acesso aos bens de consumo coletivo. Portanto, no me parece que a promoo das polticas estatais sob a forma de quase-mercados induz mudanas que apontem a tendncia melhoria da qualidade e do acesso aos servios por parte dos setores mais empobrecidos da populao. No contexto do Brasil, a reforma do Estado pretende universalizar o acesso (Cardoso, 1998: 12) e no o direito, da as medidas restritivas relativas s polticas estatais cujo princpio fundante a universalizao do direito. Portanto, possvel dizer que, neste momento, h direitos especiais para os
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militares e outros para civis, h direitos para funcionrios especiais, os de carreira de Estado, e no-direitos para os demais funcionrios civis; h direitos para trabalhadores estveis e no-direitos para trabalhadores temporrios (...) (Oliveira, 1998: 17). Quanto ao controle, a proposta de reforma do Estado brasileiro privilegia o controle do mercado atravs da competitividade e o controle do Estado atravs da adoo da administrao gerencial. Em ltimo lugar aparece o controle social e mesmo assim este ser atravs da participao nos conselhos administrativos das organizaes sociais, porm no de modo paritrio, do processo eleitoral, dos plebiscitos, etc. Com o objetivo de deslegitimar o controle nas polticas estatais atravs dos mecanismos de participao conquistados a partir da Constituio Federal de 1988, o Governo investe contra as organizaes populares, desmoralizando-as ao identific-las negativamente com os interesses corporativos de grupos particulares. No lugar desses mecanismos, est proposto, por um lado, um sistema de controle disperso, individual e espontaneista, e por outro lado, aponta as organizaes, geridas por um grupo privado especfico, como expresso da democracia direta. Oliveira (1998), escreve que um engodo a face antiestatal do presidente Fernando Henrique Cardoso, visto que o neoliberalismo necessita de uma forte interveno estatal e concentrao de poder no Executivo para impor suas medidas de conteno de gastos sociais. Nas palavras do presidente Fernando Henrique Cardoso: Fazem-se reformas para colocar o Estado no diapaso do tempo: para conviver com uma sociedade mais informada, que toma crescentemente as contas do governo; com uma economia mais dinmica e empresarial, que requer um Estado mais competente para ser estimulada e, tanto quanto necessrio, orientada; e com uma cidadania mais ativa e solidria, que deseja no apenas usufruir de seus direitos mas encontrar espaos pblicos nos quais possa exercer seus deveres (Cardoso, 1998: 11). Na verdade, apesar do Governo divulgar que ampliou os espaos de participao da sociedade civil o Estado quem tem avanado no seu controle sobre a sociedade. As agncias reguladoras so instituies administrativas cujos funcionrios so indicados pelo Executivo em bases de conhecimento tcnico e competncia administrativa e aprovados pelo Senado (Cardoso, 1998: 10). Atravs desse arranjo institucional o Governo pretende evitar os lobbies, quebrar o clientelismo e o burocratismo. Na opinio de Oliveira (1998) tal reforma no passa de uma perigosa farsa, considerando que os recursos e os funcionrios so do Estado e as iniciativas da sociedade civil so reprimidas ou colocadas em seu lugar uma agncia governamental para administrar as carncias e submet-las aos interesses da agenda poltica do Governo. Portanto, no h nenhuma 'sociedade civil' autogerindo-se: trata-se dos mesmos funcionrios, cientistas e auxiliares, que esto na administrao dessa nova entidade da 'sociedade civil' (...), enquanto isso, perigosamente o governo transforma em administrao os dilemas da direo cientfica, entre os quais se coloca, no como um mero acessrio, a prpria questo dos recursos financeiros para gerir a nova entidade. A tecnologizao da poltica, que aparece sob as formas de sua 'administrabilizao, um dos traos mais perigosos do totalitarismo (Oliveira, 1998: 17). Andrews e Kouzmin (1998), em sua anlise sobre o discurso do Governo em defesa da reforma do Estado, tm o mrito de identificar o papel da ideologia na legitimao do projeto de reforma e de desmistificar a dimenso democrtica que o Governo divulga como constitutiva do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Segundo estes autores, Bresser Pereira (1997) glorifica o papel 'tcnico' do gerente, mas isto parece ser mais para evitar que o envolvimento do pblico - por meio da democracia direta - acabe por provar que o individualismo limitado e que a ao coletiva pode funcionar mais eficazmente do que os mercados (Andrews e Kouzmin,1998: 13). O projeto de reforma do Governo somente no rejeita explicitamente a democracia dado que o contexto poltico ainda valoriza a democracia representativa liberal. Embora o Governo advogue que o projeto de reforma do Estado tenha como novidade a democracia direta, privilegia, por um lado o mercado como principal mecanismo de controle e, por outro, os polticos eleitos e a administrao gerencial como instncia do controle social. Enquanto isso, aponta a Constituio Federal de 1988 como exemplo de retrocesso da administrao pblica, visto que determinou a perda de autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturao dos rgos pblicos, instituiu a obrigatoriedade do regime jurdico nico para os servidores civis da Unio, dos Estados-membros e dos Municpios (...) (Brasil, 1995:28). Portanto, hoje, o principal desafio s classes subalternas encontrar formas organizativas que permitam barrar o processo de excluso poltica e social desencadeado pelas propostas do Governo.
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