A Constituio de 1988 e a seguridade social - Uma disputa em meio financeirizao Estado1 Denise Lobato Gentil 2 Gilberto Maringoni 3 Uma

a intensa campanha tem se repetido no Brasil h quase vinte anos. a de que a Constituio de 1988 teria criado obrigaes impagveis para os governantes e que seria preciso modificar sua essncia populista e perdulria. Os dois adjetivos so repetidos exausto por parcelas da mdia, por polticos conservadores e lideranas empresariais. Na ala de mira desses setores, est o sistema de Seguridade Social, criado h duas dcadas. Este artigo navega na contra-corrente de tais argumentos. Parte de um princpo contrrio. A Constituio de 1988 deve ser vista como um dos pontos mais altos de conquistas institucionais obtidos pelos setores populares em toda a Histria do Brasil. Toda a sua gestao se deu embalada pelas lutas polticas, sociais e econmicas que resultaram no fim do regime ditatorial. O auge das mobilizaes aconteceu em 1984, quando milhes foram s ruas exigir Diretas J e mudanas em um projeto econmico que entrava em seu declnio irreversvel. Alm de dedicar todo um captulo ao alargamento de direitos sociais e da cidadania, a Carta preparou o pas para o convvio democrtico, aps duas dcadas de ditadura. Vrias de suas conquistas tm sido atacadas desde ento, entre elas o sistema de Seguridade Social. Motivos no faltam. Suas fontes de financiamento, amplas e diversificadas fazem dele o maior oramento do setor pblico. E se constituem em um objeto de cobia para representantes do capital financeiro, que buscam apropriar-se de bens e servios pblicos como forma de maximizar lucros. No se trata de uma mera opinio. Quando se examinam os nmeros do oramento pblico, os gastos sociais e as despesas financeiras do Estado brasileiro, pode-se ver claramente que estas ltimas tm preponderncia absoluta sobre todo o resto. Eles sero mostrados mais adiante e tornaro

evidente algumas afirmaes. Primeiro, preciso dizer que a Seguridade no s no deficitria, como folgadamente superavitria. Na ltima dcada e meia, ocorreram redues de direitos sociais e desvio de vultosos recursos tributrios destinados a investimentos na rea social e de infra-estrutura em favor dos gastos com juros e amortizaes da dvida pblica. Mltiplas causas esto na origem deste processo. As principais so o avano de polticas favorecedoras da acumulao financeira e a conseqente retrao do carter pblico do Estado pela via fiscal. Antes de seguir adiante, voltemos Carta Cidad. Perodo de disputas

Os vinte anos de vigncia da Constituio brasileira de 1988 coincidem com a implantao definitiva do neoliberalismo e da hegemonia da acumulao financeira em vrias partes do mundo e em especial na Amrica Latina. A eleio de Collor de Mello, no final de 1989, consolida a vitria da ltima vertente. Um discurso comum animava os partidrios da ortodoxia monetarista: era urgente reformar a Constituio recm promulgada, que tornara o pas ingovernvel. Mudara o balano de foras no Brasil e a direita resolvera quebrar contratos selados um ano antes.

A construo do discurso conservador, de que a Lei Maior colocava obstculos intransponveis boa administrao pblica ocorreu simultaneamente crescente financerizao da economia brasileira. O mote da necessidade de conteno de uma suposto excesso de gastos pblicos passou a ser ventilado ao mesmo tempo em que direitos de seguridade social eram estendidos a parcelas dos trabalhadores que no tinham cobertura previdenciria ou do sistema de sade pblica. Era perceptvel que a acusao buscava mitigar tais conquistas. No incio da dcada de 1990, uma viso de seguridade democrtica e justa, inspirada no sistema de proteo da social-democracia europia, entrava em conflito com a perspectiva liberal-conservadora. A reao no tardou. Entre 31 de maro de 1992 e 20 de dezembro de 2007, a Carta de 1988 sofreria 62 emendas que visavam, em boa parte, mitigar conquistas democrticas4. Todas foram decididas sem nenhum tipo de consulta popular, na contramo do que ocorrera entre 1987 e 1988. A relao que se estabelecia entre insero internacional, financeirizao das contas pblicas e reformas da seguridade social tem uma importncia crucial na anlise que aqui se prope. A poltica econmica de controle do processo inflacionrio nos anos 1990 apoiou-se no uso da ncora cambial, em taxas de juros elevadas e na rigidez fiscal. Aprofundava-se, na mesma poca, a adeso ao livre-comrcio, a liberalizao da conta de capital, a desregulamentao do sistema financeiro domstico e a reforma do Estado, incluindo as privatizaes de ativos pblicos. A reforma do sistema de Seguridade Social passou a ser ventilada como urgente. Quando se implantou o Plano Real, em 1994, vrias de suas estratgias para a estabilizao dos preos conduziram a economia do pas a uma grande vulnerabilidade externa. Esta era a conseqncia da intensificao do processo de abertura comercial combinada com a poltica de valorizao cambial. Os juros, por conseqncia, eram mantidos em patamares elevados para contornar as ameaas de crises externas. A dinmica da financeirizao

do oramento pblico avanava velozmente, provocando impactos contracionistas em gastos essenciais manuteno dos servios pblicos. O desfecho j h muito conhecido: a economia passou a conviver com crescentes dficits no balano de pagamentos e ficou perigosamente vulnervel. No incio de 1999, uma crise cambial, seguida de ataque especulativo, resultou em perda de reservas e desvalorizao cambial. Havia uma hierarquia de causalidade que ia da vulnerabilidade externa da economia brasileira at sua posio de desequilbrio fiscal, impactada pela taxa de juros e pela desvalorizao cambial. O elevado grau de abertura consolidara um processo de financeirizao por juros na economia nacional. A dvida pblica cresceu. Os gastos Mas a ortodoxia financeira no se voltava para nada disso. Alardeava um suposto descontrole nas contas pblicas, por conta do excesso de gastos. Na verdade, no existia nenhuma relao entre o desenho fiscal de desequilbrio e as contas supostamente deficitrias da Seguridade Social, como se alardeava. Eram os gastos financeiros que determinavam o desequilbrio fiscal, mas o mercado exigia ajuste nas contas da Previdncia. As despesas financeiras eram e so - tidas como irredutveis. Foi por esse mecanismo de transmisso que a poltica econmica afetou profunda e negativamente o sistema de proteo social nos anos 1990 2000, revertendo parte das conquistas da Constituio de 1988. Persistiu, ao longo dos anos 90 e neste incio de sculo, o debate sobre a viabilidade econmica do sistema de proteo social diante dos direitos assegurados em 1988 e do progressivo envelhecimento da populao. Colocava-se em questo o salrio mnimo adotado como piso no clculo dos benefcios, a aposentadoria por tempo de servio, a ausncia de idade mnima e as aposentadorias especiais. Aspectos contbeis Os ataques conservadores Seguridade limitavam-se e limitam-se aos aspectos contbeis e atuariais. Ignoram o papel fundamental do sistema

previdencirio para a acumulao de capital, particularmente no que diz respeito aos seus efeitos impulsionadores da demanda interna. Desconsiderava-se tambm o potencial distributivo do sistema. Segundo Marcio Pochmann (2007), 87% da queda de 6,5% no ndice de Gini verificada entre 1995 e 2004 pode ser explicada pela contribuio conjunta do aumento do gasto social e do salrio mnimo. A seguridade social garante, portanto, as bases de coeso social da estrutura produtiva, ao assegurar a manuteno das relaes de produo e de promover a reproduo de longo prazo da fora de trabalho. Vale sublinhar novamente: A crtica ao sistema de proteo social passa ao largo dos efeitos negativos das elevadas taxas de juros sobre a deteriorao do resultado fiscal, bem como dos impactos perversos da financeirizao da economia brasileira. Estes se traduziam na manuteno em patamar muito baixo da taxa de acumulao de capital fixo produtivo e na reduo da participao dos salrios na renda nacional. A absoro e esterilizao na circulao financeira e na acumulao patrimonial de parte expressiva da renda era (e ainda ) a razo fundamental para o baixo crescimento econmico brasileiro (BRUNO, 2008) Ao longo dos ltimos anos, o supervit primrio assumiu patamares progressivamente ascendentes, tendo passado de 3,3% em 1999 para 4,6% do PIB em 2004. No h compromisso com crescimento, emprego e renda por parte da politica fiscal. H o comprometimento explcito com a trajetria de sustentabilidade da dvida pblica e com a conteno da demanda agregada. Implicitamente, porm, o comprometimento no este, com a liquidez dos ttulos da dvida pblica. A atuao do Banco Central tambm se modificou. O governo associou o regime de cmbio flutuante ao regime de metas de inflao e o que se verificou, posteriormente, foi a manuteno de uma poltica prolongada de juros altos. Novas rodadas de reformas redutoras dos gastos pblicos foram exigidas, pelo conservadorismo, para contornar os impactos fiscais negativos dos juros.

Seguindo esta lgica, as reformas da Previdncia em 1998 e 2003 foram feitas, essencialmente, por razes fiscais. Porm, a justificativa era a necessidade de se assegurar a viabilidade de longo prazo do sistema. Mais emblemtico, ainda, para o conjunto do ajuste neoliberal, foi a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000. Este dispositivo legal limitou as despesas com pessoal, dificultou a realizao de investimentos pblicos e restringiu a gerao de novas despesas de custeio, de forma que as metas anuais de resultados fiscais mantivessem o montante da relao dvida pblica/PIB sob controle. No havia nenhum limite aos gastos com juros. Os dispndios com proteo social foram, assim, atingidos por esse senso de responsabilidade fiscal, que exige mudanas estruturais e quebras de contratos com a cidadania. Nmeros devastadores As tabelas a seguir mostram uma sequncia dos efeitos devastadores que a liberalizao comercial e financeira causou sobre a dvida pblica e sobre os gastos sociais e financeiros de Unio. A dvida pblica lquida mostra uma trajetria explosiva entre o lanamento do Plano Real e 2003. De 29,3% do PIB em 1994, chega, em 1999 a 49,7% e, em 2003, ao patamar de 58,7% do PIB, ou seja, cresceu 29 pontos percentuais neste intervalo, como mostra a Tabela 1. Nesse perodo, o peso da dvida externa e da dvida interna indexada taxa de cmbio fazia com que mudanas bruscas no ambiente externo resultassem em forte impacto na dvida do setor pblico. Havia estreita articulao entre juros, flutuao do

cmbio e o valor da relao dvida/PIB.

A partir de 2004, em funo da melhora do cenrio internacional e da reduo da fragilidade externa da economia brasileira, o indicador divida/PIB sofreu paulatina reduo. Caiu a participao da dvida externa e da dvida indexada ao dlar. Tal estratgia, entretanto, implicou custos elevados, uma vez que o governo, ao fazer a mudana para ttulos em reais, trocou uma dvida antiga e barata por uma dvida nova e cara. Contudo no est eliminada a possibilidade de recomposio do perfil anterior da dvida pblica ou seja, o aumento de sua dolarizao - na ocorrncia de nova fragilidade externa, dada a ausncia de controles de capitais na economia brasileira. Assim, a fragilidade da gesto da dvida, embora mais reduzida, persiste, especialmente em cenrios de instabilidades externas. O aprofundamento do conteno fiscal, com a forte elevao do supervit primrio, veio para contra-restar os impactos negativos da conta de juros. Ressalte-se, aqui, mais uma vez, que esse desenho fiscal nada tem a ver com a suposta situao deficitria da Previdncia ou com o tamanho desproporcional do Estado. Os juros se mantiveram altos em funo do peso da acumulao financeira sobre a gesto da poltica macroeconmica numa economia aberta e da adoo do regime de metas inflacionrias. Os ttulos vinculados Selic compem a maioria esmagadora dos ttulos pblicos, o

que contribui para deteriorar as condies financeiras do governo diante de uma poltica de juros altos. O nus dessa poltica sobre o conjunto das despesas pblicas impactante. A tabela 2, a seguir, mostra a evoluo dos gastos, medidos em valores reais (usando o IGP-DI como deflator), em reas essenciais ao bem-estar da sociedade e, simultaneamente, dos gastos com juros e amortizao da dvida pblica. O mtodo de agregao proposto para mensurar gastos sociais selecionados utiliza os registros de despesas por funo do governo federal. Os gastos financeiros foram coletados das tabelas de despesas da Unio por grupo de natureza, pelo conceito de despesa executada/despesa liquidada em cada exerccio. Os gastos financeiros com juros e amortizao da dvida subiram de de R$157,7 bilhes, em 2000, para R$236,9 bilhes, em 2007, um crescimento real de 50%. Os gastos sociais selecionados na Tabela 2 cresceram muito menos, em 35% em valores reais, sustentados pelos gastos previdencirios. A despesa com Previdncia Social cresceu em 40,13% entre os anos de 2000 e 2007 e os gastos com Assistncia Social evoluram consideravelmente. Observa-se que, enquanto subiam os gastos financeiros, houve uma queda nos gastos com educao e cultura (-6,7%) e habitao e saneamento (98,8%).

O que se pode constatar que o conjunto dos gastos com o sistema de Seguridade Social s se expandiu porque a Constituio Federal assegura direitos sociais e vincula as receitas de contribuies s despesas. O pas gastou menos em outros setores da rea social porque o avano dos gastos financeiros limitou os recursos destinados s aes do Estado nessas reas. No ano de 2007 foram gastos, com juros, seis vezes mais recursos do que tudo o que foi dispendido conjuntamente na funo assistncia social, a qual abarca os programas de transferncias a pessoas com aguda insuficincia de renda, incluindo os idosos e portadores de deficincia, os atendidos pelo bolsa famlia e os que recebem renda mensal vitalcia. Apenas o programa bolsa famlia atinge 11,1 milhes de famlias, perfazendo uma populao total estimada a 45,8 milhes de pessoas. Os gastos com juros atendem aos interesses de 20 mil cls parentais (POCHMANN, 2007). A luta contra a misria e a pobreza est em plano secundrio. O regime de acumulao financeira por juros manifesta-se atravs de uma poltica macroeconmica cerceadora dos avanos no sistema de proteo social.

Se mensurados de acordo com a participao no PIB, os dados da tabela 3 revelam que os gastos com juros e amortizao so os mais elevados do governo federal: equivaleram a 11,7%, em 2006 e a 9,3% do PIB, em 2007, enquanto os gastos com Previdncia ficaram, em mdia, em 7% para igual perodo. O gasto com sade e educao permaneceram estagnados num patamar mdio de 1,7% e 0,8% do PIB, respectivamente, ao longo dos oito anos.

Embora o conjunto de fatores econmicos acima descritos determinem impactos negativos sobre as variveis de sustentao do Sistema Previdencirio nvel de emprego formal e patamar de salrios o desempenho do Sistema de Seguridade social foi apenas parcialmente prejudicado ao longo dos ltimos anos. A tabela 4 contm um demonstrativo do resultado do sistema de Seguridade Social para o perodo 2000 a 2007, com suas receitas estabelecidas na Constituio: Contribuio ao INSS, COFINS, CPMF, CSLL, PIS/PASEP e a receita de concursos de prognsticos. Constata-se, pela penltima linha dessa tabela, que o sistema foi superavitrio durante todo o perodo. O governo pde dispor de recursos excedentes em montantes considerveis. O

supervit foi de R$58 bilhes, em 2005, de R$50,9 bilhes em 2006 e, no ano de 2007, alcanou R$69 bilhes. Ao decidir sobre sua utilizao, no entanto, o governo deixou de gast-los com servios de sade, previdncia e assistncia social, para aplic-los no oramento fiscal em despesas arbitrariamente escolhidas e para o acmulo dos supervits primrios elevados dos ltimos tempos (GENTIL, 2006 e 2007). Com o excedente de recursos do sistema de seguridade social do ano de 2007 o governo poderia ter aumentado em 75% o sistema de sade pblica ou ter

elevado as transferncias de renda a pessoas carentes em quase trs vezes.

A desvinculao H que se fazer meno ao mecanismo fiscal mais importante de alimentao desse processo de financeirizao do oramento pblico. Para que parte substancial da arrecadao do oramento da seguridade social se tornasse fonte de financiamento de outros propsitos fiscais, foi criada a desvinculao das receitas da Unio (DRU), estabelecida atravs de emenda ao texto constitucional, autorizando o governo a utilizar 20% dos recursos

arrecadados de forma livre de qualquer vinculao a despesas especficas. Com este mecanismo, receitas da seguridade social passaram a ser legalmente deslocadas do seu oramento prprio para o oramento fiscal, destinadas a qualquer uso. Entretanto, tm sido desviadas muito mais, conforme fica demonstrado na ltima linha da Tabela 4. Apenas no ano de 2007, o governo federal desvinculou R$30,9 bilhes acima do limite de 20% que lhe legalmente permitido. Valores significativos tambm foram excludos nos anos anteriores, chegando a um montante de R$152 bilhes no espao de oito anos. Concluso Os dados revelam que Sistema de Seguridade social foi criado com uma estrutura de financiamento apoiada em slidas e diversificadas bases de arrecadao que, at o momento, est preservada no texto da Constituio. O sistema no est e nem tende para uma situao deficitria como apregoa o discurso padronizado da mdia. As investidas liberais-privatizantes da poltica econmica desencadeadas nos trs ltimos governos no conseguiram ou, pelo menos, ainda no conseguiram, viabilizar econmica e politicamente sua alterao. O sistema de seguridade social sobreviveu a vinte anos de predomnio de polticas econmicas conservadoras, sofreu algumas reformas paramtricas, mas seus alicerces permanecem intactos na letra da Constituio. Sob a vigncia de um regime de acumulao financeirizado, entretanto, a expanso e aperfeioamento das polticas de proteo social esbarram em limites muito estreitos, porque os recursos do sistema de seguridade social so crescentemente drenados para dar suporte aos gastos financeiros do oramento pblico. Alm disso, o sistema de assistncia social se configurou, na prtica, fortemente cercado de condicionalidades e acessos fortemente restritivos, ainda distante do esprito universalista e redistributivo da Constituio de 1988. O sistema de previdncia permanece, em grande parte, voltado para os segmentos formais da economia, com transferncias de cunho contributivo.

O ritmo de acumulao de capital fixo produtivo teria que ser muito mais elevado para provocar um crescimento veloz do emprego formal e do salrio mdio, de forma a elevar o grau de cobertura proporcionado pelo sistema de previdncia. Nos marcos do atual regime de acumulao financeirizado, entretanto, o crescimento econmico mantm-se contido, em funo da elevada carga de juros sobre o PIB e pela instabilidade da demanda efetiva, determinada, em parte, pelo comercio externo. A superao dessa estrutura econmica exige luta poltica e social de envergadura por parte dos trabalhadores e do povo brasileiro em defesa dos direitos sociais e das conquistas polticas da Constituio de 1988. Esta luta poltica implica tambm em libertar o funcionamento da economia dos interesses financeiros que tm prevalecido. Comemorar os vinte anos de existncia da Constituio mais que uma manifestao coletiva em defesa de seu fortalecimento. uma comemorao das vitrias dos movimentos populares do passado que deixam um rastro de esperana para o futuro. BIBLIOGRAFIA BRUNO, Miguel (2008). Transio Demogrfica e Regime de Acumulao Financeirizado no Brasil: bnus` ou nus para a Previdncia Social?. In: FAGNANI, E.; HENRIQUE, W.; LCIO, C.G. Previdncia Social: Como Incluir os Excludos? Campinas, Instituto de Economia Unicamp, Centro de Estudos Sindicais e do Trabalho CESIT. GENTIL, Denise L. (2006). A Poltica Fiscal e a Falsa Crise da Seguridade Social Brasileira Anlise Financeira do Perodo 1990-2005. Tese de doutorado Instituto de Economia/UFRJ, Rio de Janeiro. ________________ (2007). Seguridade Social no Brasil: anlise financeira do perodo recente. In: SICS, J. (Org.). Arrecadao (de onde vem?) e Gastos Pblicos (para onde vo?). So Paulo, Boitempo. POCHMANN, M. (2007). Gasto Social, o nvel de emprego e a desigualdade da renda do trabalho no Brasil. In: SICS, J. (Org.). Arrecadao (de onde vem?) e Gastos Pblicos (para onde vo?). So Paulo, Boitempo.

1 Artigo publicado no livro VAZ, Flvio Tonelli; MUSSE, Juliano Sander; DOS SANTOS, Rodolfo Fonseca (Org.) Vinte Anos da Constituio Cidad: Avanos e Desafios da Seguridade Social. Braslia, ANFIP, 2008. 2 Professora do Instituto de Economia da UFRJ e Diretora-Adjunta da Diretoria de Macroeconomia do IPEA. 3 Historiador, pesquisador do IPEA e professor da Fundao Csper Lbero 4 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/quadro_em c.htm 1
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