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Enfoques para el analisis
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de politicas publicas
,)
)
Andre-Noel Roth Deubel
)
(Editor)
)
Autores:
)
DeisyJeannette ArrublaSanchez, Magnolia del Pilar Ballesteros Cabrera,
)
Luis Hernando Barreto Nieto, Victoria Alejandra Calder6n Romanov,
)
Mireya Camacho Celis, Luisa Fernanda Cano Bland6n,
)
LuzAlejandra Cer6n Rinc6n, Jorge Ivan Cuervo Restrepo,
Adolfo Eslava G6mez, AnaMarfa Fernandez Medina,
)
Miguel Angel Herrera Zgaib, Jean-Franr;ois Jolly,
)
Jenny Elisa L6pez Rodrfguez, AlbertoMartfnez,
)
Federico Parra Hinojosa, Alfredo Rosero Vera,
Andre-Noel Roth Deubel, Rocfo Rubio Serrano, )
Juan AntonioZornoza Bonilla
,)
)
)
)
I
)
UNIVERSIDAD NACIONALDECOWMBIA

SEDEBOGOTA
FACULTADDEDERECHO.ClENCIASPOLtnCASYSOCIALES

DEPARTAMENTOy AREACURRICULARDECIENCIA POLITICA

INSTITUTODEESTUDIOSPOLITICOSYRELACIONESINTERNACIONALES (IEPRII
DOCTORADOENESTUDIOSPOLITICOSYRELACIONESINTERNACIONALES

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de la Facultad de Derecho, Ciencias Politicas y Sociales y autores- que
dedicaron el tiempo, la energfa, el entusiasmo necesarios, y que con sus
aportes valiosos, permitieron esta publicaci6n. Igualmente, expreso mis
agradecimientos sinceros a los miembros del Cornite asesordel programa
de Doctorado Interfacultades en Estudios Politicos y Relaciones Interna-
cionales, a la Decanatura de la Facultad de Derecho, Ciencias Politicas
y Sociales, al Instituto UNIjUS y a su Cornite de publicaciones quienes,
cada uno desde su ambito de competencias, sin reserva han apoyado y
permitido esta publicaci6n.
Andre-Noel ROTH DEUBEL
Bogota, septiembre de 2010
Capitulo 1
Laspoliticaspublicas
ysusprincipalesenfoquesanaliticos
ROTH DEUBEL
INfRODUCCI6N
T
al como para cualquier objeto de estudio, para analizar las
polfticas publicas es preciso disponer de un marco te6rico y
conceptual y de herramientas que nos sirvan como lente 0
tamiz para orientar la labor investigativa'. Estos lentes nos permitan leer,
seleccionar, organizar e interpretar factores, variables, datos y hechos
pertinentes de manera coherente para fa elaboraci6n de una explicaci6n
e interpretaci6n con pretensi6n cientffica. EI trabajo cientffico consiste, en
buena parte, en proponer teorfas, enfoques y marcos conceptuales para
explicar fen6menos (como por ejemplo las polfticas publlcas) e intentar,
mediante demostraciones, argumentos, evidencias y pruebas empfricas,
comprobarlos 0 refutarlos. Confrontar y debatir los distintos enfoques
elaborados para "conocer" es una tarea fundamental: la realidad siempre
esesquiva y el conocimiento de estaes parcial. Cualquier marco 0 teorla
Po1i1610go, MagislerenCiencia Poillica y DoctorenCienciasEcon6micas y Sociales,menci6n
CienciaPolltlcade laUniversidadde Ginebra(Suiza), ActualmenteProfesorInvestigadorAso-
ciado,adscrilo alDepartamentodeCiencia Polltica y Coordinadordel programade Doctorado
inlerfacultadesen EstudiosPoliticosy RelacionesInternacionalesde laUniversidad Nacional
de Colombia,sedeBogota, DirectorGrupode Investigaci6nAPPGP.anrothd@unal.edu.co
Envarios otros lextos he expuesto los cuatro paradigmasvigentesen lasciencias socialesa
loscualesse"adosan" losdislintosenfoquesusados para el anallslsde laspolltlcas publicas
(Roth,2007a, 2007b,2007c, 2008b).
16
l
Las politict1.f pliblict1.fy SIIS pri"cipl1lts trtfoqllts 11"l1liticos
actua como un tarniz que seJecciona unos elementos en vez de otros.
De modoque el conocimientoque tenemos de larealidadde un hecho
esindisociablede lasherramientas teoricas y rnetodologicas usadas,y
de la sociedad que las creo y permite legitimarformas de actuar. Los
hechoscientfficossonhechosconstruidosehistoricamentesituadosque
nosdicensolo una parte de la realidad.
Los estudiosos de las politicas publicas no han sido ajenos a esta
labor. Sin embargo, debido a la aun relativa precariedad en America
Latinadelosconocimientossobreeldesarrolloacadernlcoyteoricorea-
lizadodesde laciencia politicaenestecampodeestudio(ver Valencia
yAlvarez, 2008),enestecapituloy enestelibro,sepretendeofreceral
lectorunpanoramasintetico,forzosamenteselectivoeincompleto,delos
principalesenfoques0 marcosdeanalisisconstruidosporpolltologo-ase
investigadoresactivo-asenestadisciplina,tradicionalmentemuyabierta
alosaportesdeotrasdisciplinas,paraanalizarla accionpublica,enpar-
ticularlosmarcosposteriores almuyconocidocicio de politics', Paratal
objetivo,elcapftuloiniciaproponiendoallectorunoselementospara la
definiciondelobjetodeestudio-laspollticaspublicas- yunasfntesisdel
desarrollodesuestudio.Enseguida,seproponeunarevisiondelenfoque
secuencial -elciclode polHica- para luegoproponerunadiscusionde
diferentes enfoques de analisis bajo una clasificacion personal en tres
gruposdiscriminadossegunsuperspectivaepisternologica:losenfoques
"tradicionales", losenfoques "integracionistas" y, finalmente, los enfo-
ques interpretativistas. Enlaconclusion, seesbozan unaspistas para el
desarrollofuturode ladisciplina.
eQUESON LAS pOLfTlCAS PUBUCAS?
Lapolftlcapublicacomoun campoparticulardeanalisisyde inves-
tigacion acadernicos se desarrollo inicialmente en el contexto norte-
Es ta] vez uli! aclarar que se trata aqul de discutir los enfoques 0 marcos concepluales
conslruidos para analizar las pollticas publlcas y no para esteblecerlss 0 construirles. Hay
que dislinguir, por una parte, los enfoques para el aniilisis y, de otra parte, las leorlas, ideas,
creencias e hip6lesis usadas para eslablecer y conslruir las polilicas publicas concretes, aunque
es claro que exisle una relacion eslrecha entre estas dos actlvldades. Setialar cuiiles son las
variables lrnportantsssignifica tarnblen indicar cuales son las variables c1aves para modificar,
transformar, en este caso, la polltica publica. Por 10tanto, la seleccion de un abordaje le6rico
conceptual frenle a otro liene una dimension polttica 0 ldeologtca.
t
it
, .Andri-Nod Roth Dellbel
,
americanoamitaddel sigloXX.EIhechodequeel idiomainglessepare
t
conceptualmente la "polftica" en tres terrninos diferenciados -polity,
")
,
politics ypolicy-, sinofuedeterminante,probablementetuvoun efecto
facilitador. En ingles, polity se refiere a la esfera politica en general;
politics correspondealasactividades pollticasrealizadas para lograrel
controldel poderpolitico(eljuegoelectoral,losdebatesenelCongreso,
lasmovilizaciones, loscargos, etc.): y, finalmente, policy designa alas t
actividades resultantes de la politics (susconsecuencias, resultados 0 )
sus outputs). De modo que la policy, terrnino que tiene en Ingles el
I)
significadodecurso deaccion,deprogramadeaccionesadoptadaspor
)
una persona, grupo 0 gobierno, 0 serie de principios sobre los cuales
estanbasadasestasacciones,corresponde,combinadocon el concepto
)
depublic, al proceso deelaboracion yde puestaen marchaporautori-
)
dades publicas0 gubernamentalesde programasde accion publica,es
)
decirpublic policy 0 polfticapublica.Encambio, losidiomasde rakes
latinas no ofrecen una distincion terminologies yconceptual tan clara
)
en lamateria.Tiendenentoncesaenfatizarenlaestrecharelacionexis-
)
tente entreestastresactividades. Sinembargo, el concepto espafiol de
)
"polltica publica" traduce perfectamente el concepto Ingles de public
policy, entendiendoporestela actividad, el curso de accion puesto en ;)
marcha porautoridades, gubernamentalesenparticular.
,)
Obviarnente, la reflexion sobre laacclon publica no seinicioenel
)
siglo XX.Enunaperspectivahistorica,Foucault(2006: 355-6)considera
)
que, apartirdel siglo XVII, el artede gobernarconsistioen "manipular,
)
mantener,distribuir,restablecerrelacionesdefuerza, L.) enunespacio
de competencia que implica un desarrollo competitivo", esdecirque
)
"el arte de gobernar sedespliega en un camporelacional de fuerzas".
)
Para ello, era preciso que los gobernantes europeos desplegaran "dos
)
grandes conjuntos de tecnologfa polltica": de una parte, una serie de
procedimientosparael mantenimientodel equilibrioeuropeo(la diplo- J
macia y ejercitos profesionales para 10 "exterior") y, de la otra parte,
)
para 10 "interior", la policfa, que seentendfa comosiendo "unaforma

)
decomunidadregida porunaautoridadpublica",yalavezel"conjunto
de los actos que van a regir L.) estascomunidades bajo la autoridad
publica" (2006: 356). De modo que, con Foucault (2006: 35555), es
)
posible hacer remontar los orfgenes de la public policy moderna a la

Polizeiwissenschaft 0 ciencias de policfa, en particular a las ciencias
camerales prusianas, que sedesarrollarondurantelasegunda parte del
.'..... .Ill
,"
'"
"
LzJ politicos ptiblicos.y StI1principakJ tfljoqlltJ analilicoJ
sigloXVIII.Es unodesusprincipalesrepresentantes, vonIustl, quien,en
1756, ensuobra Gnmdsstze der Policev-vvissenschett', propuso prin-
cipios deacci6n para"velarpor losindividuosque viven ensociedad"
yqueapuntaban a"consolidarlavida cfvica envistadel reforzamiento
del poderfo del Estado"(Lascoumes, LeGales, 2004: 17). Estas "cien-
cias de polida" proyectaban la organizaci6n concreta de la sociedad
combinandounavisi6n polftica basadaen lafilosofta de laAufk/arung
(llustracion), conprincipiosracionalesdeadministraci6ndelosasuntos
delaciudad. Setratabadebuscarunaunidadenelejerciciodel poder,
integrando atributosdelasoberanfacon laadministraci6ndeldla adla,
asociando "dimensiones de orden publico, de bienestar y de cultura"
tkiem, 2004: 17).Apartirdealll,como 10 muestraFoucault(2006,2007:
15-41), el problema del gobierno, de lapractica gubernamental, yano
esla cuesti6n fundamental de legitimidad 0 i1egitimidad de este,sino
del"c6monogobernardemasiado" 0 delaaplicaci6ndel"principiodel
maximoydel mfnimonecesario" paraalcanzareldeberserdel Estado.
Lapreguntamodernayanoesdesabersilaintervenci6npublicaenun
temaeslegftima0 no,sino saberquetantoy c6moseinterviene,teniendo
encuentalafinalidaddelyamencionado"reforzamientodelpoderfodel
Estado".EI instrumento generaldesarrolladoparadefiniryracionalizar
lasmodalidades deestaintervenci6nseralaeconomfa polftica,definida
no en susentido estrechode"anal isis (...) dela producci6ny circulaci6n
deriquezas", sinoensusentidomasamplio:"todornetododegobierno
en condiciones de asegurar la prosperidad de fa naci6n" (Foucault,
2007: 30)4. Demodo que lasciencias camerales,depolida,asociadas
aldesarrollo delaeconomfa polfticapuedenserconsideradascomoel
"crisol"delaspolfticas publicas modernas.
Derivadodepo/icey, polizeien aleman,depo/ice enfrances0 policfa
enespafiol, existehoyunagrancantidad dedefinicionesdel concepto
inglesde policy, entendido hoy como polttice, desdelasmasamplias
hastalasmasrestrictivas.En 1951, paraHarold Lasswell,pioneroen fa
construcci6ndeunamodernacienciadelapolltlca-policy science- (ver
EIterminopolicfa(po/key) eradefinidopor von lusti comoel "conjuntode lasleyes yregla-
mentos que conciernen al interiorde un Estadoy seconsagran aconsolidaryacrecentarsu
poderyhacer unbuen usodesusfuerzas" (enFoucauIt,2006: 359).
Rousseau,en la fncyc1opedie, defini6 laeconomla polltica como "una suerte de reflexi6n
general sobrelaorganizaci6n,ladistribuci6nylalimitaci6ndelospoderesenuna sociedad"
(enFoucault, 2007: 30).
20
Andri-Noil RiJth D,II"'I
lacontribuci6ndeA.Calder6n enestelibro),elterrnino po/icy designa
"laseleccionesmasimportantesde lavida organizada yde la privada"
(Lasswell,1992:83)ylaorientaci6ndeestanuevacienciadebeponersu
"enfasisen losproblemas fundamentalesdel hombre ensociedad, mas
queen lost6picos del momenta"(Lasswell,1992: 89).
Varias decadas despues,el interes por estadisciplina se ha acre-
centado demaneraextraordinaria. Asuvez lasdefinicionestarnbiense
multiplicaron.Porejemplo,paraalgunosdelosautoresmasdestacados
enelarea,lapolfticapublicacorrespondeal"trabajodelasautoridades
investidasdelegitimidadpublica0 gubernamental"(Thoenig(1997: 19).
Paraotro autor,corresponde a"todo10 queungobiernodecidehacer0
no hacer"(Dye, 1976), 0 a"una acci6n gubernamental dirigida hacia
el logro de fines fuera de ella misma" (Heclo, Wildavsky, 1974: xv),
mientrastantootroshanconsideradonecesarioespecificaruntantomas
el concepto, y 10 han definidocomo un "programa de acci6n de una
o varias autoridades publicas en un sector 0 en un territoriodefinido"
(Meny, Thoenig, 1989: 130). Mas recientemente, una autara como
Deborah Stone,defini6lapolftica publicacomo"algo que lascomuni-
dadestratan de realizar en tanto que comunidades" (Stone,2002: 18)
sefialando aslque lapolfticapublicadesbordadelambitoestrictamente
gubernamental 0 estatal. En la Iiteratura colombiana, Vargas (1999),
hapropuestoconsiderar alaspolfticas publicascomo "el conjunto de
sucesivasiniciativas, decisiones y acciones del regimen polfticofrente
asituaciones socialmenteproblernaticasyque buscanlaresoluci6n de
lasmismas0 [levarlasaniveles manejables".Pornuestroparte,enRoth
(2002: 24)hablarnospropuesto lasiguiente definici6n:
unconjuntoconformadoparuno0 variosobjetivoscolectivos
considerados necesarios 0 deseables, y par mediosy accio-
nes,que sontratados, por 10 rnenosparcialmente, por una
instituci6n uorganizaci6n gubernamentalcon lafinalidad de
orientarelcomportamientodeactoresindividuales0 colectivos
paramodificar unasituaci6npercibida como insatisfactoria0
problernatlca.
Estadefinici6n hace eco a la divisi6n que estableci6 Bentham entre agenda y no agenda,
esdecirlascosasque sedeben hacer y lasque no sedeben hacer desde el gobierno para
incremenlarlafelicidad (en Foucault,2007:28).
21
LsaspoliticalpJiblicalJ INIpri1lcipaltlt1IfoqNtla1lalitirol
Consideramosqueelgobiernoconternporaneo,sibien nodisponede
un monopolioexclusivosobre faacci6npublica,disponede la legitimi-
dad necesaria para decidirintervenir0 no interveniren cualquiertema,
asolicitud 0 no de alguna parte de laciudadanfa, en la medidaque Ie
consideraoportunoparala"felicidad"delasociedadydesushabitantes
oparalosfinesdel Estado.EI paradigmadelosderechoshumanossiendo
hoy el marcofundamental quelegitima laacci6npublica. Lasinterven-
ciones publicassesituan asfentre "10 maximoy 10 mfnimonecesario"
comoIeserial6 Foucault(supra).
Como instrumento de transformaci6n 0 mantenimiento del orden
social, las polfticas publicas son, por 10 tanto, un lugar fundamental
parael ejerciciode ladominaci6n.Mediantela movilizaci6nde ciertos
actores y medios se ofrece una respuesta a necesidades colectivas, 0
consideradas como tales. En este sentido, las politicas son instituidas
(Giraud yal.: 2008:8-9). De modoquepara losgobernantesel analisis
delaspolfticaspublicas,ensuperspectivatop-downtradicional,secons-
tituyeen una herramientaqueapuntaaofrecersolucionesde ingenierfa
social einstitucional.Es la perspectivadominanteen los policyanalysis
anglosajones. Desde otra perspectiva, se puede considerar tambien a
las polfticas publicas como instituyentes. Enefecto, interesarse por la
manera c6moseconstruyen ysemedienlasrelacionesdefuerzas entre
distintosactores e intereses en una sociedadpermitedevelar los meca-
nismos mismos de la dominaci6n y, de este modo,ofrece un puntode
apoyo para su crftica. Ver a las polfticas publicas como instituyentes
permite cuestionar la practica polftica instituida de definici6n de los
problemassocialesyde regulaci6nde losconflictos(GiraudyaI.,2008:
9). EI analisis de polftica permite asl controvertirel papel del Estado y
de lasinstitucionespollticasen sudefinici6nde la realidad social, para
ofrecerotra lecturaposiblecuestionandoel marconormativoycognitivo
instituidodominante.Muchostrabajosdeanalisisacadernicoseuropeos
se inscriben en esta linea. De este modo, el analisis de polftica desde
una perspectivadernocraticaradical permitereintroducirlapollticay la
exigencia dernocratica en el centro de los procesos politicos adminis-
trativos, yabre una puertahaciauna refundaci6ndernocraticaeinstitu-
cional mas emancipatoria 0 libertaria. Pero tarnbien puede, desde una
perspectivaopuesta,seruna herramientapara la legitimaci6ndel orden
dominante.
",
1 : ~
A1Idri-NotlRoth DtNbtl
.,',
,;it
LA ORIGINAUDADDE LAPOLtTICAPUBUCACOMOCAMPO 1,"
DE ESTUDIOYSUDESARROLLO
Laoriginalidaddel conceptodepolfticapublicaseencuentra,enton- f'
l
ces,enquepermiteenlazarbajoun mismoterrnlnotantolaproducci6n
normativa de lasinstitucionespublicas(planes, leyes, decretos, resolu- )
ciones, ordenanzas, acuerdos, fallos jurfdicos,etc.), comolasactivida-
t
des polfticas yadministrativas realizadas tanto por actores politicos y
sociales como por autoridades publicas para la elaboraci6n, decisi6n,
)
implementaci6n y evaluaci6n de esta producci6n (el proceso de la ;)
politica, 0 policyprocess), asl comosusefectosen la sociedad y en la
l
actividad polfticamisma. Lapolfticapublicaesun fen6menocomplejo
en el cual interactuan, frecuentemente mediante redes estructuradas
'l
de agentes, tanto elementos institucionalizados como reglas formales,
)
ideas, intereses e instituciones polfticas (Capano, 2009: 18). De modo
()
que hayqueentenderlapolfticapublicacomounconjuntodeelementos
yprocesos que, con el concurso activo0 voluntariamente inactive"de ;")
alguna instituci6ngubernamental0 autoridad,searticulanracionalmente
,)
entre sfen vista de lograrel mantenimiento0 la modificaci6nde algun
aspecto del orden social. Estoselementos, tomados por separado, ya
,)
son frecuentementeobjetode analisisde diversas disciplinas(derecho,
o
administraci6n, sicologfa, ciencia politica, economfa, sociologla, ... ).
<)
Sinembargo, laespecificidaddel campodeestudio"anal isisde polltica
publica",consiste precisamente en el analisisdel procesode la acci6n ...)
publica bajo diversas modalidades, enfoques y metodos, enlazando
,,)
diversas disciplinasacadernicastradicionales. Dunn(1981)defini6esta
;,)
disciplina como "una ciencia social aplicada que, mediante el uso de
multiplesrnetodosde investigaci6nyargumentos,produceytransforma
;i)
una informaci6npertinentesobre la polfticapublicapara que puedaser
i,)
usadaporelsistemapoliticopararesolverproblemasdepoliticapublica".
Setrata entonces,segun una expresi6nquehizocarrera,deentenderel .,)
fstado en acci6n, 0 masprecisamentedel gobierno0,aun mejor,de la
,:a.
'!'0,'
gobernanzaen acci6n.
") ..
Unodelosreconocidospionerosenestareflexi6nes, sindudaalguna,
'<i)
Harold Lasswell. En su texto fundador Laorientaci6n hacia las politi-
"j
;,t
EI leissez-islre,elhechode noactuar,intervenir0 regular, estambienunaelecci6nde poiftica
publica realizada por lasautoridadesgubernamenlales.
..
""
~
23
22
Las politic(1Jp';blic(1JJ INI pritlripOkI ttlfoqN<I OtlOlitiroI
cas, publicado en 1951, habla considerado necesario desarrollar unas
ciencias de la polftica (policy sciences), 0 sea unas "ciencias del curso
de acci6n", para "usar de la manera mas eficiente la fuerza de trabajo,
las instalaciones y los otros recursos del pueblo norteamericano" con
el fin de "resolver las necesidades polfticas" apremiantes de la epoca.
Para el autor norteamericano, se trataba de "avanzar en la averiguaci6n
cientffica del proceso de producci6n y ejecuci6n de las polfticas", para
entender mejor la elecci6n del ser humano (los procesos de decision) y
para "mejorar la racionalidad del proceso polftico" gracias a la aplica-
ci6n de los mejores rnetodos clennflcos", Se notara la coincidencia con
la idea del "buen uso de las fuerzas del Estado", expresado por von lusti
ya en el siglo XVIII (ver supra nota 5).
De forma sintetlca, Lasswell propuso que las ciencias de la polftica
deblan distinguirse de las investigaciones realizadas por las otras disci-
pi inas por tres caracterfsticas:
Ser una actividad investigativa orientada hacia la resoluci6n de los
problemas. Asl, los problemas de polltlcas deben ser entendidos
como situados en un contexto especffico que debe ser tenido en
cuenta en el anal isis, en el uso de los rnetodos y en las recomen-
daciones emitidas.
Ser multidisciplinar en sus enfoques. Esto debido a que cualquier
problema social 0 polltico es una composici6n de multiples ele-
mentos que no corresponde a ninguna disciplinar en particular.
Ser claramente normativa u "orientada por valores". En particu-
lar, para Lasswell, la disciplina debe ser orientada por los valores
dernocratlcos y el respeto a la dignidad humana.
Lasswell lIam6 tarnbien a este nuevo campo de estudio como las
"ciencias de las pollticas de la democracia" (policy sciences of demo-
cracy), ya que tenfan como finalidad el diseiio de polfticas dernocrati-
Se puede apreciar en estas motivaciones, en particular el principio de la eficiencia y el uso
de la experimentaci6n cientffica, c1aras similitudes con los fundamentos que motivaron el
desarrollo por Frederick Taylor de sus principios de organizaci6n cientffica del trabajo, a
inicios del siglo XX (Taylor, 1911).
A"dri-Noil Roth DINbtl
camente orientadas, seiialando asf la conexi6n existente entre el trabajo
gubernamental, la teorla polltica, la construcci6n de instituciones y de
un Estado de derecho enfocados a la realizaci6n, en sus palabras "de la
dignidad humana". Lo que podemos interpretar, a nuestro juicio, como
los derechos hurnanos", considerados como los fines ultirnos del Estado
dernocratico conternporaneo. Confiaba en que las ciencias de la polftica
aporten el conocimiento necesario para "mejorar" la democracia. En
este sentido, el anal isis de polltica rechaza la pretensi6n a la objetivi-
dad cientfflca en su actividad: el trabajo del analista esta orientado por
valores (la dignidad humana) y tiene una clara pretensi6n de formaci6n y
de ilustraci6n para una ciudadanfa (mas) deliberante. Obviamente, para
Lasswell, era claro que esta disciplina academics nueva debia tambien
permitir, en el contexto de la Ilamada Guerra Fria, defender 0 demostrar
la superioridad de los valores de la democracia liberal, particularmente
norteamericana. Es en este contexto que se desarroll6 el enfoque muy
conocido de las "etapas", "fases" 0 enfoque secuencial (ver Calderon,
en este volumen),

EI primer marco conceptual, el mas popular e influyente, sigue siendo
sin duda el modelo clasico del ciclo de polftica 0 modelo secuencial,
tarnbien lIamado el "enfoque de los libros de textos'". Este modelo ini-
cialmente sugerido por Lasswell (1956), y fuego desarrollado por Jones
(1970), permiti6 realmente "Ianzar" el analisis de polltica publica como
un campo acadernico espedfico. Por 10 regular, la polftica publica se
presenta como un objeto de anallsis que puede ser subdivido en varias
etapas que se pueden estudiar separadamente (influencia del positl-
Stone (2002), considera que los objetivos (goo15)de las polfticas publicas pueden organizarse
alrededor de cuatro conceptos que las justifican: equidad, eficiencla, seguridad, Iibertad. Por
nuestra parte, agregarramos a estos el concepto de justicia. Toda autoridad publica moderna,
todo Estado, justifica sus decisiones y acciones en la prosecuci6n de estos cuatro 0 cinco
conceptos. Nos parece que hoy en dla los derechos humanos expresan, desarrollan y buscan
los mismos objetivos.
EnColombia, al igual que en otras partes, tanto la estructuraci6n de los programas curriculares
como los principales textos de introducci6n al estudio de las polfticas publicas en el mercado
usan general mente tarnbien esta perspectiva. Los principales Iibros de textos empleados en
Colombia son: Aguilar Villanueva (1992), Thoenig (1992), Vargas Velasquez (1999),
Salazar Vargas (1999), Roth Deubel (2002), Muller (2002).
24
25
LAspoJit;<aJ p';bli<osY SNS prinapoltstnfoqNtI onoliliros
vismo, neopositivismo). Estasetapas corresponden,por 10general, yen
esteorden, a ladefinici6ndel problemay laconstruccionde laagenda
publica, laformulaci6n de soluciones, latomade decisi6n (0 legitima-
cion), la implementaci6n y, finalmente, la evaluaci6n. Esteenfoque ha
permitido,sobretodohasta losalios 80, la realizacionde innumerables
investigaciones,especializadasen una uotra etapaespedfica,0entodo
el proceso entonces concebidocomouna sucesi6n (logica) de etapas.
Igualmente,facilit6 laelaboracionde teorfas"parciales" para cada una
de las secuencias del proceso. Esta es al mismo tiempo la fuerza del
modelo,perotarnbiensu mayordebilidad:setiendea perderdevista el
procesoen su conjunto.
Para la identificaci6nde problemasy la construccion de la agenda
se destacan, por ejemplo, los modelos propuestos por Cobb y Elder
(1972), Kingdon (1984)yGarraud(1990). Lasecuenciade formulaci6n
y legltirnacion de las polfticas publicas ha sido particularmente discu-
tida y analizada por autor tales comoSimon (1959), Lindblom (1959),
Allison (1971), March y Olson (1972), Sfez (1976), entre otros, cuyos
nornbres estan relacionados con el ambito de la teorla de la decisi6n
(ver las nocionesde racionalidadabsolutay limitada, incrementalismo,
garbage can model, etc.). EI estudiode lafase de la implementaci6nde
la polftica publica conoce una obra pionera con Selznick (1949), y va
a tener un importante desarrollo en la decada de los alios setenta con
lasinvestigacionesrealizadaspor autorescomoPressmannyWildavsky
(1973), Bardach (1977), Elmore (1978), Sabatier y Mazmanian (1979),
(verRoth, 2002).
Porultimo,laevaluacionde laspollticaspublicashageneradopractl-
camentelacreacionde uncampoprofesionalespedfico,casi aut6nomo
del analisisde polfticapublicaconsu tnstttucionalizaclonen numerosos
pafses. Los diferentesenfoqueste6ricosparalaevaluacionhan recorrido
uncaminoquevadesdeuna perspectivaobjetivista,cuantitativista,cen-
tradaen la rnedicion-dominadaporel pensamientopositivista0 meca-
nicista- hasta unosenfoquesquefueron integrando pasoa paso mayor
cantidadde criterios,de variables,en particularcualitativos,yde puntos
de vistaa medidaquese percibieronlosIfmitesylaslagunasdel enfoque
inicial. De laevaluaci6ncentradaen labusquedadecausalidadessimples
se pas6 a proponerevaluaci6n pluralista 0 multiple, mas comprensiva
e interesada en los impactos 0 en la satisfaccion de los usuarios 0 de
Andti-No;lRothDtNbtl
lo-as ciudadano-as(ver Gubay Lincoln, 1989;Monnier, 1992; Rossi y
Freemann, 1993; Kessler et aI., 1998, Roth, 2009). Sin embargo, en la
actualidad,en particularcon la introducci6ndel habitode la medici6n
en lagesti6npublica(introducidaen particularpor laReformadel Estado
apartirde losalios80yel New Public Management), lapracticaevalua-
tiva tiendea concentrarseen laevaluaci6nde eficiencia (por ejemplo,
analisis costo-beneficlo)y de resultados (cuantitativa), en las auditorfas
yenlarendicionde cuentas.Desdeuna perspectivamas crftica,Gubay
Lincoln (1989)ofrecen,sin embargo,unavia interesantede renovaci6n
yde democratizacion de las practicasde evaluaci6n, alejandosede las
tradicionalesposturaspositivistasytecnocraticasquesuelendominarla
actividad0 profesion.
ELENFOQUESECUENCIALCUESTIONADO
Losdesarrollos infcialesde la investigaci6n en pollticasfueron muy
influenciadosporlaepistemologiapositivistayunapretensionalaobje-
tividad cientffica. Stone llama a esta tradici6n (que considera "fallida")
comoel Rationality Project, alejandoseaslde laperspectivalasswelliana
de fundar c1aramenteen valorlosanalisisy las recomendaciones. Evo-
luci6n que condujoa favorecer posturastecnocraticas porpartede los
analistas. Fundamentalmente, esa perspectiva, aun muy arraigada hoy
en dla, consisteen quererdescubrir las
tecnicasde ingenierfa polftica que permitantaparbrechas, arre-
glardes perfectos0solucionaraverfasde larnaquina estatal. En
este caminoseoye de ampliaciones, reformas legales, nuevos
mecanismosde control, cambiosde cultura,transformaciones
en losmecanismosde representacionyalianzasinstitucionales
(Roiz,2007:9)1.
Ess610 en los alios setenta y sobretodo ochenta, que se volvi6 a
reconsiderary reconocer la importanciadelosvaloresen el analisisde
politicas. En particular, mostrando los Ifmites de los analisis de corte
positivistacomoelanalisisde sistemas,-simbolizadosen el rotundofra-
10 Enel mismosentidohe utilizadolametMora del Estadorelojeropara sefialar esta perspectiva
de solucionesmecanicistas(Roth, 2007d).
27
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26
"
Las politi(aJplibli(aJ.YIllS pri"dpollS "ljOqlflS o"olitiros
casodelosanalistasenelcasodelaguerradeVietnam- yalaluz delas
consideracionesepistemol6gicaspospositivistasdeThomasKuhn(1962).
Dror(1970), propondrauna nueva aproximaci6n analfticaque lIamara
"Anal isisdepolfticas"envez de"ciencia"delapolftica. Drorconside-
rabaenefectoqueelanallsis depolfticas requerfa de una metodologfa
diferente a la metodologfa cientffica tradicional, ya que era necesario
reconocer, masalia de lareivindicada multi 0 interdisciplinariedad, el
papel importante jugado en los procesos de polftica por "elementos
extra-racionales" (como la creatividad, la intuici6n,el carisma, etc.) 0
"irracionales" (lasmotivaciones profundas). Mas tarde, Majone (1989,
trad. 1997) sefialaracon mucha claridadque losproblemasdepolfticas
nosonproblemassimplesquesepueden resolvertalcomoenlos"labo-
ratorios",sinoquesonfrecuentementeproblemastranscientfficos reacios
alanal isisytratamientocientfficoshabituales". Setrataba,entonces,de
considerar losproblemas de laelaboraci6nde polfticasapartirde una
metodologfa que aliente la percepci6n de losfen6menos estudiados y
la invenci6n de nuevosdiseiios sociales, para faproducci6n de polfti-
casy propuestasde polfticas alternativas (ver tarnbien las importantes
contribuciones crfticas de Lindblom, 1999). Igualmente, seiial6 como
i1usorialapretendidaobjetividad0 neutralidadcientffica(elobjetlvisrno)
delosestudiosdepolfticas.Esdecir,el investigadordepolfticanopodia
pretender abstraersedel contexto polftico en el cual desarrollaba sus
labores. Con estoseresaltala acci6n de gobernar mascomoun arte"
quecomounacienciaexacta.
DebidoalosIfmitesconceptualesylasimportantescrfticasquesufri6
elenfoquesecuencial,enparticularlaausenciadeteorfacausal,elhecho
dequeelenfoque sebasaenunaconcepci6nidealizadayracional con
unsesgotop-down (dearriba haciaaba]o)ylegalista,ypor10 tanto, ideal
paralostecn6cratasyotrosingenieros sociales(SabatieryJenkins-Smith,
1993), muchos analistasconsideraron queel modelosecuencial habfa
cumplidosuciclodevida yquedebfa serremplazadopor "mejoresteo-
rfas"(Sabatier,1999: 7).Lacajadeherramientas0 el recetarioanalftico
11 Retomando aAlvin Weinberg, Majone(1997: 37) define comotranscientffico, "cuestiones
de hecho que pueden enunciarse enel lenguajede lacienciaperc que, enprincipio0 en la
practica,esimposibleque estalos resuelve",
" Lapalabraartevienedellatfnaf5que significa habilidad,oficio,conocimientotecnico, Durante
elMedioevono sedistingulan lasartesde lasciencias.
28
A"driNoil RJJlb D,lfbtl
producidoporelenfoquesecuencialyracionalapareceahoracomo,en
el mejor de los casosincompleto0 carente de capacidad explicativa(ipor
que cambian laspolfticas?), y enel peor de loscasos,comoinefectivo
yantidernocraticopor susesgotecnocratlcopositivista0 neopositivista.
Desdealll,paramuchosanalistas,eraclaroquesehadanecesariointro-
ducirelementosprovenientesdelasperspectivaspospositivistas,crfticas
o construccionistas para efectuar una renovaci6n profunda del campo
delanalisisdepolfticas.Estodeberfapermitir,con lareintroducci6nclara
de los aspectosvalorativos, el lIamado "giro argumentativo", esdecir
propiamentepo/ftico, dar un nuevoimpulsoal analisisde laspolfticas
publicas(Deleon, 1994;Deleon,Vogenbeck, 2007).
Asf,unautorcomoMajone(1997)mostr6-ydemaneramagistral-las
limitaciones intrfnsecas de losenfoques y tecnicas de analisis conven-
cionales, tendencialmentedisciplinariosycentrados enel calculocon,
por ejemplo, el uso del analisis costo/beneficio que tiende aun a ser
dominanteenlaactualidadparaelanalisis ylaelecci6ndelaspolfticas
publicas en muchos trabajos cientfficos y acadernicos, en la practica
de lasadministraciones publicas y de los gobiernos. Losresultados de
estosestudios pretenden serconsideradoscomoinsumos certeros (evi-
dencias) paralaelaboraci6ndepolfticasy fatoma dedecisi6n.Majone
rnostraraenparticular,enacuerdocon losavancesconternporaneosen
la epistemologfa, las inconsistencias de este"decisionismo" tecnocra-
tlco", faimposibilidaddedisponerdeevidenciascientfficasinequfvocas
para la acci6n publica y la necesidad de tener en cuenta, y con mas
raz6n enunademocracia,tanto lacomplejidaddelasaccionesydesus
efectos comolosaspectosargumentativosypersuasivosinscritosen los
procesos deformulaci6nytoma dedecisiones. EI autorsugiere asfuna
reinterpretaci6n delosestudios sobreteorfa argumentativayret6ricade
Arist6teles. Esta perspectiva(relintroducelaimportanciadelaargurnen-
taci6n en losprocesosde polltlcas, rehabilita depasolacentralidad de
laparticipaci6nydeliberaci6nciudadanasenarasdel interesmismode
la investigaci6n racional,y deestaforma acerca el analisisde polfticas
a los debates conternporaneos en teorfa polltica -democracia radical,
IJ Majone(1997: 48) considera que con el pasodel tiempo"laeficienciatecnica comometa 0
comocriteriodeelecci6n hasido sustituida per laeficienciaecon6mica".
29
Lupolilkasplibliras.J SNS pn'napales tlifoqlltS I1nl1litiros
deliberativa,participativa- (Fischer,2003).Majone(1997:41),considera
elanal isisdepoliticascomouna contribuciona la "dellberacionpublica
mediantelacrftica, ladefensay laeducacion",yaque un buen analisis
debe proveer, ademasde datos, "normas para la argumentacion y una
estructura intelectual parael discurso publico?". Deun ciertomodo,la
orientacion inicialdada por Lasswellen loscincuenta, enparticularsu
consideracion frente a los valores, que fue minimizada por la mayorfa
de losanalistas profesionalesde losariossesentaysetenta,dominados
por el Project of Rationality ysupretensiondeunasupuestaobjetividad
ypositividaddelacienciadelapolitica,vuelveacobrarhoyendfa una
granimportanciayvalidezcon losenfoquespospositivistas, posempiri-
cistas0 construccionistas.
Actualmente, la mayorfa de los autores reconocen la existenciade
varios tipos de factoresexplicativosde laaccion publica. Enparticular,
sereconoce obviamente la importancia de factoresobjetivos 0 racio-
nares(lasevidenciascientfficas)-10que no esnecesario discutir,segun
Aristoteles-, y losintereses,pero tarnbiende losfactoresinstitucionales
yde losfactorescognitivos(ideas,valores)enlosprocesosdeconstrue-
cion e implernentacion de laspolfticas publicas y, masgeneral mente,
en la polltica. Laaccion publica(ypolltica)escompleja y diffcilmente
reducibleaunos cuantos datos que sepueden medirobjetivamentede
formacuantitativayque seconsiderancomodeterminantesuniversales
ocuasi universales.
Sinembargo, fa integracion de estosmultiples factores-las racio-
nalidades econornica (losintereses)y cientffica, lasinstituciones, y las
ideas">en losanalisisimplicael usade marcos de analisisy rnetodo-
logfasmascomplejosyresulta,por10 tanto, mastrabajoso. Enterrninos
muygeneralesydemasiadoesquernatlcos, podemosconsiderarhoyque
lasdiversascorrientesanaliticasenpoliticaspublicassedividenen tres
grupos. Un primergrupodeteorfas,que Ilamamos tradicional, enfatiza
sobrelos factores y variables objetivos que permitenexplicar laspolfti-
,. C6mo10seiiala Arisl6leles (2005) en su Ret6rica, es necesariodeliberar sobre"lodo10que
puedeser de otra rnanera".
15 Se conoce esta clasificaci6n bajo el nombre de las "Ires les", per Inlereses, Insliluciones,
Ideas.
30
,t
Iii'
Andri-Notl Roth Dtlib"
i;'t
caspublicas. Un segundo grupo, que podemos lIamar integracionista 0 f'
mixto, consideraimposiblelimitarsesolamente alasvariablesobjetivas,
(i"t
medibles,paraexplicarlaspoliticaspublicas,Estosenfoquesmantienen
Ilt
elesquemageneralexplicativodelaspollticaspublicas,peropretenden
t
complementarlo, deforma variada ycon mas0 rnenosimportancia,con
laintegraclondevariablesvalorativas0 subjetivasensumarcoexplicativo
I)
(referenciales,creencias,comunidadepistemlca,ideas,etc.), Finalmente,
I)
untercergrupo,quelIamamosimetpretetivist, consideraqueelanalisis
')
tradicional-objetivistayneopositivista- hafracasadoensusobjetivosde
construirunacienciadelapollticaconvalidezuniversal,yapuntaarein- t)
corporardemaneracentralensuspropuestasanallticaslosfundamentos
"t
valorativos presentesenLasswell y desarrollar unmarcodeinterpretacion
)
(masque de explicaci6n) de laspoliticas publicas, basadoprincipalmente
en la importanciade la argurnentacion (el "giroargumentativo"), de la
)
retorica",de lasubjetividadyde losdiscursos.
)
Como ya 10 anotabamos en otrotexto (Roth, 200Ba), el analisis de
)
polfticaesuninsumofundamentalparaeJ debatepolitico, elcualsedebe
)
concebirentonces comouna eristice, esdecirundialogocombativo;un
r:)
pugilatoverbalbasadotanto 0 masenargumentoscomoenevidenciasy
pruebascientfficas,endondelapersuasionalosauditoriospertinenteses
()
unelementofundamentalparaimponerunapolftica.Yconmasrazonen
.. )
regfmenesdernocraticos,Motivoporelcualconsideramosqueespreciso
':,}
integrarestadimension interpretativaen el analisis.Parafraseandouna
celebreexpresion deBourdieu,entonces el analisisdepolltlcatarnbien )
es,como lasociologla, un deportede combate. A continuacion sepre-
sentademanerasucintaunaseriedeenfoquesteorico-conceptuales,que
intentansituarseenunaperspectivarenovadoradel analisisdepollticas
frente al tradicional cicio de pollticas. Por 10 tanto, a continuacion se ,.,j '.
)
hace mas enfasis en las perspectivas de los grupos bautizados como
integracionistaeinterpretativista.
"
'.
)
.
.'"
'iii,)
,.
Eslal vez preciserecordarla clara relaci6nexislenleentra el desarrollode laretorica, como
"j
,
arte de lapersuasi6nydel escucharbien, yelflorecimienlode lademocracia.La democracia
inslaura el dialogopersuasivoy ladeliberaci6ncomomodode lorna de decision, en vez de
las decisiones unllateralesyautoritarias, Como10seiiala Ramfrez (2001 :73), "la rel6rica es
necesaria comoantfdolode la menlalidadtecnocratlca",
~
,.

il'
31
Las politi(aJptibli(aJ.J SNS pri"cipoks tllfoqlles o"oliticos
LOS ENFOQUESTRADICIONALES
Como se menciono, este primer grupo de enfoques tradicionales
se apoya en teorfas "objetivistas" que hacen enfasis en los factores
objetivos medibles. Es el caso en particular de los enfoques basados en
una epistemologfa neopositivista, y frecuentemente en las teorfas de la
elecci6n racional, del Public Choice y de los principios de la economia
neoclasica y del individualismo metodol6gico. Es la corriente dominante
del analisls de polftica publica, generaImente adoptada por las instancias
gubernamentales e internacionales para el analisis y la evaluaci6n de
las polfticas publicas a partir de los afios sesenta y setenta hasta hoy en
dla. Autores como Stokey y Zeckhauser (citados en Majone, 1997: 47)
consideran que el tema central del anal isis de polftica es el mismo que
el de la ciencia econ6mica: el problema de la distribuci6n de recursos
escasos entre distintos fines. Gran parte de los trabajos de consultorfa
se realizan tarnbien en esta perspectiva". Estos analisis se situan en la
tradici6n (neo) positivista de la lnvestigacion, sus autores consideran
que sus analisls son objetivos y de caracter cientlfico, ya que se basan
en datos medidos y pretenden aportar pruebas y evidencias empiricas.
Esta postura, que es tarnbien una estrategia discursiva 0 ret6rica, lIeva a
difundir y persuadir que sus conclusiones tienen una validez universal,
aunque ya no se habla de "ley social", de verdades 0 de pruebas sino,
masmodestamente,de "lecciones aprendidas",Una concepci6n cornun a
estavertiente, de un lado, es la consideraci6n de que laspolfticas publicas
no son mas que el resultado de una lucha, de una competencia entre los
distintos interesesobjetivos de los individuos 0 de grupos de interes (plu-
ralismo liberal, teorfaselitistas) presentesen una sociedad. De otro lado,
se trata de una lucha de c1ases 0 fracciones de c1ases (teorlas marxistas
y noemarxistas mas 0 menos refinadas) por el control legftimo sobre el
Estado (Meny, Thoenig, 1992: 58). Asf, desde una perspectiva neomar-
xista, Offe (en Meny, Thoenig, 1992: 60) considera por ejemplo, que
17 Lapracticegeneraldelanallslsdepolrticapublica haampliamentedesnaturalizadolaambici6n
inicialde seruna actividad i1ustradoray formativa para lo-asciudadano-asy que fortaleclera
losvalores e institucionesdemocraticas, para volverse una practlca profesional de expertos
ligadosalasinstanciasgubernamentales,universidadesy organizacionesprivadas(thinks tanks).
EI resultado es una actividad empobrecida en donde se ha minimizado tanto el estudiode
losproblemas,comolaimportanciade famultidisciplinariedad,y quese pretendeobjetiva0
apolltica,haciendodelanalisisunaactivldad frecuentementetecnocratlcaeinstrumentalizada
queofrece "recetas" pory para losgobiernosde turno en busca de reforzarsu legitimidad.
32
A"dri-No;1 RothDellbtl
las polfticas sociales del Estado de Bienestar contribuyen a eliminar las
disfunciones slsternicasque aparecen entre la economfa y lasestructuras
de socializaci6n que inculcan la lealtad al sistema. De su lado Pulantzas
considera que la funci6n del Estadoa traves de sus polfticas consiste en
"perpetuar las relaciones capitalistas de producci6n" (en Meny, Thoenig,
1992: 62). A pesar de representar posturas ideol6gicas diferentes, estas
perspectivas comparten la idea de que su analisls es objetivo y, por 10
tanto, verdadero, "cientlflco". Lasinvestigaciones empfricas real izadas a
partir de estos fundamentos buscan, en 10esencial, confortar y reafirmar
la validez de sus postulados de base, proteger su "nucleo duro".
LOS ENFOQUESINfEGRACIONISTAS
EI segundo grupo, lIamado "integracionista" 0 mixto, es muy amplio
y variado. Va de unas perspectivas neoinstitucionales neopositivistas
cercanas a las teorfas del primer grupo, hasta posturas que se alimen-
tan de la epistemologfa pospositivistas y de la teorfa crftica. Podemos
situar en este grupo, en particular, los enfoques neoinstitucionalistas, el
Advocacy Coalitions Framework de Sabatier y Jenkins, los enfoques de
redes, y el enfoque por los referenciales de Iobert y de Muller (ver textos
relacionados en este libro),
Muchos de los analistas que pertenecfan al primer grupo, a partir de
los afios ochenta y noventa sehandesplazado hacia posturasque integran
factores de tipo institucional y/o cognitivo a las explicaciones basadas
en los factores "objetivos" tradicionales. Los enfoques cornunmente lIa-
mados hoy neoinstitucionalistas se centran en el papel fundamental que
juegan las instituciones (en una definici6n renovada), en la comprensi6n
y explicaci6n de la acci6n publica y de los comportamientos humanos.
Sedesarrollaron en los afios ochenta en reacci6n a las perspectivas con-
ductistas entonces dominantes durante el periodo anterior. Peter Hall
y Rosemary Taylor (1994), en un texto de referencia para la disciplina
politol6gica, subrayan que en el neoinstitucionalismo, aunque no consti-
tuye un cuerpo teorico unificado -Iejos de eso-, es posible distinguir tres
grandes vertientes para fa ciencia polltica conternporanea: las vertientes
hist6rica, de eleccion racional (0 econornica), y sociol6gica.
EI neoinstitucionalismo, como Ie indica su nornbre, consiste en una
renovaci6n -desde inicios de los anos ochenta-, del institucionalismo.
33
Las politicas ptiblicas.J 1111prinapoltImfoqlltIonoliti(t)I
Seinscribegeneral mente en laperspectiva neopositivista (enparticular
suvertienteeconomicista).Tradicionalmente,elanal isisinstitucionalse
centraba en un enfasisdescriptivo de las constituciones, de los parla-
mentosydel poderejecutivo(Parsons,1995).Esa eralaperspectivaque
general mente seconsiderabacomo"cienciapolftica"en lasFacultades
de Derecho. Enruptura yenreacci6n con esta perspectiva descriptiva, el
desarrollodelacienciapollticaydel analisisdepollticaspublicasenlos
aiiossesentahabia inicialmenteminimizadolaimportanciadelcontexto
institucional enel curso deacci6n pollticaparacentrarseenel sistema
politico como un todo. La "restauraci6n" liberal de los aries ochenta
(neoliberalismo)sirvi6decatalizadorparaevidenciarelpapeldelasins-
tituciones:siparalosneoliberaleseranecesarioreformar lasinstituciones
pollticas, significaba entonces que estassftenfan impacto. Seatribuye
con frecuenciaaMarchyOlson(1984,1989),elmeritodehaberpuesto
enevidencialaimportanciadelasinstitucionesenlaactividadpolitica,
con la publicaci6ndesuobra Redesc;ubriendo las instituciones. Segun
estosautores(1997: 43), "las reglasylosentendimientos(generadospor
lasinstituciones son lasque) dan marcoal pensamiento, restringen las
interpretacionesydan forma alaacci6n".
EI enfoqueneoinstitucionalpropuestoinicialmentepor estosautores
secentra en el estudio del papel de las instituciones, constderandolas
como undeterminanteesencialdeloscomportamientosindividuales,de
laacci6ncolectivay,por10tanto,delaspollticaspublicas(institutions do
matter). Losautorespretenden superarel institucionalismotradicionala
favordeunaperspectivadeinterdependenciaentreinstitucionessociales
ypollticasconsideradas relativamenteaut6nomas.Poreso,ladefinici6n
delasinstitucionesqueproponenlosautoresnoselimitaalaestructura
formal de las instituciones. Paraellos, sedebeincluir en ladefinici6n del
conceptonosolamente lasorganizacionescomotales(ministerios,etc.),
sino tarnbien lasreglasde procedimiento, losdispositivosde decision,
laforma deorganizaci6n, lasrutinas yeltratamientodelainformaci6n,
y tarnbien las creencias, paradigmas, culturas, tecnologfas, y saberes
quesostienen,elaborenyavecescontradicenestas reglasyrutinas. Las
institucionessontanto unfactordeorden comodeconstrucci6ndesen-
tidoparalasacciones realizadaspor losactores.Lainterrogaci6ncentral
del enfoque, en sustresvertientes principales-hist6rica, econ6mica y
sociol6gica- (Hall, Taylor, 1996), sesitua en el analisis de lascondiciones
deproducci6n ydeevoluci6ndeestasinstitucionesyc6moestas,asu
it
1'"
Andri-Notl Rotb Dellbel
""
ric"
vez, influyenenlasdinarnicassociales,permitiendoasfpensarel Estado
f'
,rt
)
en interacci6n(Muller,Surel, 1998).Este enfoqueesreveladortarnbien
de un fen6meno de sociedad creciente que considera 0 constata que
lasinstitucionesestatales,engeneral, seencuentrendebilitadasfrente a
ciudadano-asyaorganizacionesprivadasysociales,masymejorinfor-
mados. Esta evoluci6nobligartaal Estadoanegociar0,por 10 menos, a
')
tenerencuenta enelejerciciodesuautoridadaotrasinstituciones(Lane,
)
1995). Esta percepci6nestatarnbien presenteenlasteoriasdelasredes
,')
yenelusocrecientedel terrninogobernanza, parasubrayary legitimar
la importancia de formas de gobierno compartidoentre varios actores )
o instituciones.
()
)
EI neoinstitucionalismohistorico
)
EI enfoque hist6rico secentra principalmente en la necesidad de
aprehender el Estadoen una perspectiva de largo plazo y de manera
)
comparativa situandoel Estadoen el centrodel anallsis. Losinvestiga-
)
dores que seinscribenen estacorriente buscan conceptualizar la rela-
,,'
,
)
ci6nentre lasinstitucionesyel comportamientoindividualenterrninos
relativamenteamplios. Ellosprestan particularatenci6nalasaslrnetrlas ()
depoderque derivande laacci6ny del desarrollode lasinstituciones.
o
Adernas,tiendenapercibireldesarrolloinstitucionalcomoel resultado
i,)
deuna "dependenciadel sendero" (path dependence) ydeconsecuen-
ciasimprevistas.EIconceptode"dependenciadel sendero",describela
i.e)
existencia de movimientoscumulativos que cristalizan lossistemasde
,)
acci6nylasconfiguracionesinstitucionalespropiasaunapolfticapublica
osubsistemaparticular.Situaci6nque vaadeterminarcon siempremas ,)
fuerza un caminoespeclflco para la acci6n publica. Enotraspalabras,
,)
laherencia institucional y politicapesasobrelaselecci6n de la acci6n
publica: no hay tabula rasa. Finalmente, los investigadores intentan ",.
."
asociar el analisisinstitucionalala influenciaquepueden ejercerfacto-
\J
rescognitivos, comolasideas0 lacultura, sobrelosprocesospollticos
-,;)
(Muller,Surel,1998).Losprincipalestemasdeinvestigaci6nhansido,por
el momento,el analisisenuna perspectiva comparativade laspolfticas
,)
sociales ymacroecon6micas.

,,,j
EI neoinstitucionalismoecon6mico
;)
EI origen de la vertiente econ6mica del neoinstitucionalismo se
encuentraen lapretensi6ndeconstruirunateorfageneraldela interac-
",.
.
35

'
34
1..AJ politiraJptibliraJJ .fIIJprillripoltJ t".!oqNtJ (11IolitiroJ
ci6n entre los intereses y las instituciones valida para el sector publico.
Se incorpora en la Escuela del Racional Choice (elecci6n racional), una
dimensi6n complementaria centrada en el rol de las instituciones como
reductoras de incertidumbre y como factor determinante para la pro-
ducci6n y fa expresi6n de las preferencias de los actores sociales. Este
enfoque parte del postulado de que los actores pertinentes tienen una
serie de preferencias y gustosy que secomportan de manera instrumen-
tal, en base en una estrategia calculada, es decir racional, con el fin de
maxi mizar susposibilidades de realizar estas preferencias (Muller, Surel,
1998). En esta perspectiva, la mas cercana a un enfoque epistemol6gico
positivista tradicional, la permanencia de las instituciones seexplica por
el apego de los actores a estas, ya que reducen la incertidumbre y faci-
Iitan a los actores pertinentes satisfacciones duraderas que neutralizan
la competencia en el sector.
Elneoinstitucionalismosociol6gico
La vertiente sociol6gica del neoinstitucionalismo se inserta mas pre-
cisamente en una renovaci6n de las orientaciones y conclusiones de la
sociologfa de las organizaciones. Contrariamente a esta, la sociologta
neoinstitucional postula que la mayorfa de las formas y procedimientos
pueden ser entendidos como practicas particulares de origen cultural,
parecidas a los mitos y ceremonias inventadas en numerosas sociedades.
De esta forma, el analisis de las organizaciones integra el estudio de las
variables culturales en la aprehensi6n de lascondiciones de formaci6n y
de funcionamiento de lasorganizaciones: lasdisposiciones institucionales
dentro de una sociedad moldean al comportamiento humano. Desde
esta perspectiva ampliada, se desprende que los factores culturales son
instituciones (Muller, Surel, 1998). Lo que incita al analisis de elementos
cognitivos, entendidos como instituciones culturales, que pesan sobre los
comportamientos individuales y las ideas (Parsons, 1995). Olson senala
en particular que
las instituciones disponen de autoridad y poder, pero tarnbien
de sabidurfay etica colectivas. Proporcionan el contexto ffsico,
cognitivo y moral para la acci6n conjunta, la capacidad de
intervenci6n, los lentes conceptuales para la observaci6n, la
agenda, la memoria, los derechos y obligaciones, asl como el
concepto de justicia y los sfmbolos con los que puede ldentifi-
carse (Olson en Lane, 1993).
Alldri-Noil RDtb DtNbtl
A partir de los aries ochenta, se puede notar la importante influen-
cia del neoinstitucionalismo econ6mico con el auge de las polfticas
neoliberales". Es tarnbien sintomatico de la influencia casi hegem6nica
del pensamiento econ6mico en la teorfa polftica desde esta epoca, en
particular con la teorfa de la elecci6n racional, la teorfa de juegos y la
escuela del Public Choice. Esta ultima es definida por uno de sus mas
prominentes representantes como
la aplicaci6n de la teorfa econ6mica (economics) a la ciencia
polftica. Suobjeto deestudio esel mismo de la ciencia polftica:
la teorfadel Estado, lasreglas del voto, el comportamiento elec-
toral, la polftica de partidos, la burocracia, etc. La metodologfa
del Public Choice esla de la economfa (Mueller, 1979 en Lane,
2005).
Por eso, la mayorfa de los estudios neoinstitucionales se han desa-
rrollado bajo la sombra de las polfticas neoliberales y han servido a su
legitimaci6n. Sin embargo, es pertinente recordar que la perspectiva
neoinstitucional es mucho mas amplia. Las investigaciones pueden per-
fectamente lIevarse a cabo desde orillas ideol6gicas distintas. Se puede
ver, por ejemplo, la sugerente obra de la antropologa Mary Douglas
(1986), quien ofrece una crftica contundente a la teorta de fa elecci6n
racional, 0 el trabajo de Ostrom (2005), que sefiala que la validez de la
teorfa de la elecci6n racional y de la teorfa de los juegos en el anal isis de
la acci6n publica se limita a unos casos muy particulares, excepcionales.
En la mayorfa de los casosde acci6n publica estasteorfas son insuficien-
tes para dar cuenta de una explicaci6n satisfactoria (0 para producir un
resultado eficiente -en particular sostenible a largo plazo-),
Unejemplodemarcodeanalisisneoinstitucional
En la actualidad, la mayorfa de los analistas de polfticas publicas
adoptan con mas 0 menos enfasls aspectos del analisis neoinstitucional
11 Ensu concepci6n, una poHtica neoliberal se caracteriza par fomentar lacompetici6n entre
individuosy(eventualmente)organizaciones.Separtede laideaque estacompetici6ngenerara
una distribuci6n mas eficientede 105 recursos publlcos, Se privilegia asf la constituci6n de
una sociedadbasadaen lalucha detodos contratodosyel individualismo(enparticularpara
obtenercontratosyempleospublicos) ysedesincentivanlasaccionespublicasquefavorecen
laayuda mutua, lasolidaridad yfacooperaci6nentre individuos0 grupos sociales,
36 37

L1rpolit;caJ ptiblkt1J.J JIIJ prindpa/u enfoqllt! analiliroJ

ensusmarcos deanalisls". Enparticular,sedestacan lostrabajos de la
norteamericana Elinor Ostrom (2005), politologa, ganadora del premio
Nobel 2009 deeconomfa (verel capituloenestelibro).Ostrom, busca
entender comolasinstitucionesafectan loscomportamientosindividua-
lesde losactores inscritos en procesos de polfticas publicas. Paraello,
hadesarrolladounmarcodeanal isisIlamadoInstitucional Analysis and
Development (lAD) que sefundamenta principalmente en la tradici6n
delanuevaeconomfainstitucionaldesarrolladaporautorescomoNorth
y Williamson, esdeciren una perspectiva hlbridadel neoinstituciona-
lismo econ6micoehist6rico.EI marcoponeensucentrouna"arenade
acci6n"enlacual seinterrelacionan"actores"individualesycolectivos,
en una "situaci6n" que corresponde al arreglo institucional especffico
y concreto operante para la polftica publica. Enun primer momento,
el anal isisdeestasinterrelaciones, desde la perspectiva de laelecci6n
racional, permite explicar las caracterfsticas de una polftica publica
(the resulting outcomes). Enun segundo momento,setrata deentender
losfactores que influyen sobre la estructuraci6n misma de la arena de
acci6n. Paraello, el modeloconsidera trestipos de factores: lasreglas
utilizadaspor losparticipantesparaordenarsusrelaciones(rules-in-use),
lascaracterfsticas materiales yffsicasdel contextopertinente(estadodel
rnundo) y,finalmente,10quealeja untantoelmarco lADdeunneoposi-
tivismoreductor, lasparticularidadesculturalespropias alacomunidad
depolftica(attributes of community).
EI enfoquede redes
Laemergencia de la noci6n de red (network) en el anal isis de las
polfticaspublicascorrespondea la insatisfacci6n crecienteen relaci6n
con losenfoques tradicionales, centradosen el examen de loselemen-
tosformales de lasestructurasyarreglos polfticoadministrativos. Enlos
aiios60y70,lavisi6ndeunproceso depolfticapublica,esencialmente
pensadocomo jerarqulco,instrumentalyformalista(top down), reiifa con
lasevidencias delos anal isis. Laspolfticas estan siempremas formuladas
19 Incluso las grandes inslituciones internacionales (Banco Mundial, BID, Fondo Monetario
Internacional,etc.) usan una perspectiva neoinstitucional para prornover susreformas post-
Consenso de Washington. Aunquesusmodelossimplificadosde analisisaparecen mas bien
pobres frente al potencial de esta perspectiva analftica. Comparar por ejemplo BID (2006)
con Ostrom(1990, 2005).
38
,
'1
,
Andri-Noi1RothDtllbe/
)
en instancias polfticas informales, al exteriorde lasinstituciones con-
t
vencionales tipo parlamento 0 administraci6n publica. Laidea de red
proponeuna nueva manera deconcebirel mundo. )

En vez de intentar explicar la realidad como las consecuencias
de una serie de relaciones causales lineales determinadas por fuerzas
t'.
)
externas, lasteorlas de redes perciben la sociedad como realizandose
t
mediante la interacci6n de individuosque intercambian informaci6ny
t)
otros recursos. EI meollodeestaperspectiva considera el conceptode
organizaci6n social y de gobernanza (governance) de manera descen- )
tralizada (enMarinyMayntz, 1991:26). De hecho, siestaperspectiva
')
no eratotalmente nueva en la ciencia polftica de laepoca, empez6 a
)
tener un auge a partir de la decada de los aiios 70. Inicialmente, las
perspectivas neocorporativistas se concentraron en el estudio de las )
relaciones triangulares y estructurales entre gobierno, administraci6n
)
y grupos de interes. Luego, esta idea fue ampliada por Heclo (1978)
que introdujoel conceptode red de controversia (issue network), para
)
designar lascomplejas redesque incluyen un gran numero de actores

del proceso de polftica publica, en particular en problemas publicos

)
"nuevos". Loque predornina,entonces, eslavision deun proceso a10
largo del cualseestablecen relaciones mas informales, descentralizadas y ()
horizontales.
,)
Segun Kenis y Schneider (enMarin et aI., 1991: 33ss.), el surgimiento
(J
de estaconcepci6n del mundo no escasual. Enefecto, corresponde a
',)
transformacionesen la realidadde la hechura de laspoliticaspublicas,
)
en desarrolloste6ricos yconceptualesenel areayen progresosen las
herramientasmetodol6gicas.Paraelprimeraspecto,losautoresseiialan
)
elcrecimientodelcaracterorganizadodelasociedad(verMayntz,1982)
.. ,
ylaextensi6ndelosdominiosdeintervencionespublicas(extensi6n del
)
Estadode bienestar ysurgimientosde nuevos problemas), laelevaci6n
de lacomplejidadsocial ylacrecienteinterdependenciaentre lasorga-
"\)
nizaciones,con saberesmasdispersos0 fragmentados, latendenciaala
)
descentralizaci6n y a la fragmentaci6n del Estado,laatenuaci6n de la
,,,j
frontera entre publicoy privado y lacrecientetransnacionalizaci6n de
laspolfticasnacionales.
'<:J
,
Enforma paralela, la importancia de la informaci6n ha crecido y
el desarrollo de la tecnologfa informatica ha generado una demanda
J
c,.

",
39
LaspolilirospJiblirasJ SIISPriflripOItS 'fljoqll'S ofloliliros
de cientiflzacion de las polfticas. EI segundo aspecto mencionado por
los autores, se relaciona con el abandono de una concepcion analftica
demasiado centrada en el Estado y las decepciones producidas por las
fallas de la planlficacion en sus propositos de transformar la sociedad. En
particular se evidenci6 el viacrucis de la implernentaclon top down de las
polfticas (Pressmann, Wildavsky, 1973), 10 que puso en dud a la validez
de la distinci6n entre forrnulacion (planiflcacion) e implementaci6n plan-
teada por el modelo secuencial tradicional y dominante, incluso en su
reactualizaci6n realizada por la nueva gestion publica (NPM) promovida
a partir de los principios polfticos neoliberales. Ademas, las herramientas
inforrnaticas han permitido un desarrollo de nuevas posibilidades de
forrnalizacion, rnodelizacion y de tratamiento maternatico yestadfstico
de los datos que permitieron vislumbrar mayores capacidades de anal isis
para los investigadores sociales.
Las redes de polftica son entendidas como una nueva forma de
gobierno -Ia gobernanza- que refleja el cambio de naturaleza en las
relaciones entre Estado y sociedad (Kenis et al., 1991: 41). Las redes de
polftica son mecanismos de rnovilizacion de recursos polfticos en temas
en los cuales las capacidades y la informacion necesarias para formular,
decidir 0 implementar programas de acci6n publica" son diseminadas
entre muchos acto res publicos y privados, algunos con poder de "veto".
Las redes de actores establecen un puente entre las jerarqufas adminis-
trativas, los actores sociales y la 16gica del mercado. EI Estado ya no
sabe todo y no es capaz de saberlo todo, y menos aun de imponerse en
la sociedad mediante un proceso de implementaci6n vertical de tipo
comando-control autoritario. Se produce un proceso de reconocimiento
de necesidad mutua de los actores: fa gobemanza.
De manera general, se puede decir que con esta nueva manera de
actuar, los costos de formulaci6n seran mas altos (concertaclon, parti-
2ll En la literatura francesa en particular, el concepto de "acci6n publica" liende a remplazar
el de "polflica publica", como gobernanza el de gobierno, para sei'lalar la necesidad para el
Estado contsmporaneo de coordinar sus inlervenciones con otros actores, publlcos, privados
o asoclatlvos, para formular e implernentar las decisiones. La "acci6n publica" liende a pri-
vilegiar una mirada en interaccion, bottom up, incluyendo actores no estatales, rnlentras que
la poljtica publica se sltuarta mas en una perspectiva top down, centrada en las actividades
propias de las instituctones gubernamenlales (Lascoumes, Le Gales, 2007: 7-13).
Afldri-Noil&lh D,lIbel
cipaci6n, costos de decision, tiempo -los mal vistos costos de transac-
cion del neoinstitucionalismo econ6mico-, pero con ello se facilltara la
implementaci6n, ya que la participaci6n de las redes a la elaboraci6n
y, eventual mente, a la irnplernentaclon de la polftica perrnitira que esta
disponga de una mayor legitimidad y aceptaclon (reducci6n de la sepa-
raclon entre formuladores e implementadores). Sin em barge, los exitos
de un proceso de polftica basado en redes no son determinables a priori.
Es una cuesti6n empfrica. EI enfoque de redes ofrece principal mente una
serie de herramientas para describir y explicar los procesos de pollticas
publicas, tanto al interior de las etapas claslcas (modele secuencial) 0
como un proceso continuo. Permite tarnbien el desarrollo de estrategias
analfticas comparativas para explicar las diferencias entre polfticas, por
las variaciones existentes en la conformaci6n y dinarnica de las redes en
cada caso. Si el anal isis de redes se ha considerado principal mente hasta
aquf como una estrategia de anal isis, es de senalar tarnbien la posibilidad
de utilizar el enfoque de redes desde una perspectiva normativa, es decir,
como un modelo para la acci6n 0 la intervenci6n publica (Kenis et al.,
1991: 44-48, Zornoza, en este [ibro).
EI concepto de red puedeentenderse como un terrnino generico para
sefialar una configuracion para la cooperaci6n entre actores interesados
en un mismo tema. Rhodes (en Faure et al., 1995: 112) ha propuesto una
tipologfa con base en un continuum en el cual se ubica de un lado los
issue networks, como redes cercanas a la teorfa pluralista, de competici6n
abierta, en donde las organizaciones participantes quedan aut6nomas y,
del otro lado, las policy communities, las comunidades de polltica, que
se caracterizan por establecer y mantener fuertes vfnculos entre elias
hasta acercarse casi a la 16gica corporativista Iver tarnbien Roth, 2002
34-35). Enforma de conclusi6n, como 10 senala Zurbriggen (2004: 183), la
perspectiva de redes ha contribuido a la elaboraci6n de un enfoque "que
trasciende la distinci6n tradicional entre agente y estructura L.), (entre)
las visiones socio-centrlcas y Estado-centricas", gracias a un "concepto
flexible disefiado para capturar el complejo juego entre actor e instituci6n
en el proceso de elaboraci6n de polfticas sectoriales".
EI enfoque Advocacy Coalition y el cambio de poHtica
EI origen del enfoque Advocacy Coalition (AC), representante emble-
matico de la perspectiva de analisis "mixta", remonta, segun su propio
40
41
La"polilic/Uptiblic/UJSIIS pri"riprJ!tS ,,,foqlltl rJ"rJliticos
autor Sabatier (1999: 117-120) a los alios 1981-1982 cuando, con la
intencion de proponer una alternativa al enfoque secuencial entonces
dominante, buscaba realizar una sintesls de los mejores dispositivos
aportados por los enfoques top down y bottom up en el estudio de la
irnplernentacion, e integrarde manera mas satisfactoriael papel de las
informacionestecnicas en los procesosde politica. EI autorse proponia
construirun marcode analisis para explicarelcambiode polltica. Estas
labores culminaron en 1993 con la publicacion, en colaboracion con
jenkins-Smith,de un libroqueincluvounosestudiosernplricosbasados
en dichomodeloAC(ver Rubio y Rosero en estelibro).
EI modelose basaen cincopremisas. Primera, lasteoriassobre pro-
ceso0 cambiode politica debenser capacesdetener mejoren cuenta
la informacion relativa a los problemas. Segunda, es necesario ver los
procesosde politicaenunaperspectivatemporalde largaduracion(unos
diezafios 0 mas).Tercera,la unidadde analisisno puedelimitarseala
estructura gubernamental, sinoquese trata de develar la existenciade
un "subsistema de politica". Este subsistema, como parte del sistema
politico, esta compuestopor una variedad de actores, piiblicosy priva-
dos, que estan activamente implicados 0 interesados en un problema
de polftica0 en unacontroversia. Cuarta, al interiordel subsistema, es
preciso incluir tarnbien tanto actores como periodistas, investigadores
y analistas de politicas por el papel importante que juegan estes en la
difuslon de ideas,comoa actoresde todos losnivelesgubernamentales
activos en el procesode forrnulacion e irnplernentacion (se integra alii
lateorfa de las redes, ver supra). Finalmente, laultima premisaconsiste
en considerar que las poltticas publicas incorporan teorlas implicitas
sobre la manera de alcanzar sus objetivos. Estas teorfas pueden ser
entendidascomosistemasdecreencias,queincluyenvaloresprioritarios,
percepcionesde relacionescausalesyde laimportanciadel problema,y
apreciacionesencuantoalaeficaciade losinstrumentosde pollticautili-
zados,queson incorporadosporlosmiembrosdecoalicionesde actores
"militantes"0 coalicionesde "causa"(lasadvocacy coalitions - AC). La
posibilidadde introducirtantoelementossubjetivos,comolascreencias
ylosvalores,comoelementosmasobjetivosrelativosalcontextoya los
interesesde losactoresen un unicoesquema-gufa,ofreceasflaperspec-
tiva de seguir atraves del tiempola influencia sobre la polftica publica
de varios elementos: actores, contexto, ideas, informacion, cambios
tecnologicos,
,i'
'.
:l
A"dri-Noil RDlh V,"bel
,t
AIinteriorde estos subsistemasde politica,losactoresseestructuran
encomunidadesde polftlca"(por10general entreunaycuatro), cadauna t
basadaen un sistema de creenciasespedfico(similar a un paradigma),
)
quecompitenentreeliaspara influirsobrelasdecisionespublicasusando
)
de manerainstrumental losrecursosquelesprocureelentornodel sub-
sistema. Eseentorno influye sobre el subsistema ysus actores, yactua
)
como un proveedorde coerciones, limitaciones y recursos. EI entorno
)
esta compuesto por factores estables,comolas reglas constitucionales,
)
las condiciones socioculturales 0 naturales, y otros mas dinarnicos,
comolascondicionessocioeconornicas, laopinion publica, la mayoria )
parlamentaria 0 de gobierno. Un aspecto importante del modeloes la
)
distincion entre cambios fundamentales y cambios secundarios en la
polftica. Los primeros son asimilados a un cambio de comunidad de
)
polfticadominanteen elsubsistema.Seasemeja,haciendouna analogia
)
con laepistemologiakuhniana,auncambiode paradigmaen lapolftica.

Estoscambios fundamentales son relativamente poco frecuentes". En

efecto, la mayorfade loscambiosocurren, noen el nucleomismode la )
polftica (policy core), sinoa un nivel periferico,en losaspectos"secun-
)
darios"de lapolltica"(reglamentacionesycambiosinstitucionalesquo
)
)
21
Sabatier (1988) define Unacomunidad de polltica como "el conjuntode actores, personas
)
provenientesde variasorganizacionestanto publlcascomo privadas l...)que compartenuna
serie de valoresyde creenciasacercade algun problemayque secoordinanen su actividad
,)
yenel tiempopara alcanzarsusobjetivos". Estascomunidadesde politica estan en la base
de lascoalicionesde "militantes"(advocacycoalilions).
22 ,)
AIaplicar este modelo a la poHtica ambiental colombiana (Roth, 2002: 167-209), hemos
detectadolaocurrenciadedos cambiosparadigrnaticosdesdeque eltema entr6 en laagenda )
publica: 1936y1993. Encuantoa la poHticade derechos hurnanos, utilizando un modelo
un tantodiferente, seconsider6que el cambioparadigrnaticoque ocurri6 hacia 1990ycon )
lanueva Constituci6nde 1991,sequed6practlcamenteen elplanodiscursivo, puesno logro
consolidarseposteriormente(Roth,2006), AIrespelo, Surel(1998: 176)seiialaqueadiferencia )
de 10queocurrecon losparadigmas clentlflcos, un paradigma "societal" no es remplazado
total mente por otro, sino que existen "retraducciones"de elementos,"rnecanlsmosde resis- J
tencia" yde "adaptacion"complejosyavecescontradictorios.
2J ;,;,)
Lalectura del trabajo de Cortes (2010), quien us6 el marco ACFpara analizar los cambios
ocurridosen lapolitica publica para poblaci6nafrodescendienteenColombia, me hasugerido
;<:.
una hip6tesisexplicatlva relativaafamuycornun brechaentreformulaci6n eIrnplementacton.
los cambiosde polftica en Colombia ocurren sin que se modifiquenlasnormas 0 polfticas
generales en relaci6n a un tema; 10que cambia es lacoalicion que domina el subsistema,
w"
generalmenteluego de que ocurra un cambioen los"factores dinarnlcos" como un cambio :;,
de gobierno, un eventoexterno, 0 un simple cambiode un alto funcionario, cuyo impacto
politicoadrninlstrativoesamplificado por laslogicasc1ientelistas.Apartirde este cambiode

coalici6nseinicia unprocesode modificaciones,rnas omenos paulatino, en laejecuci6nde fa

politicamediantecambiosmas0 menosdiscretosen laorientaci6noperativade lapolltica,en
,j
't'
43

42
"
Las polititMptiblitM.J illS pri"tipolts ",joq"'s o"oliticos
nocuestionen elnucleo0 fundamentonidelapolftica(policy core), ni
de lascreencias (deep core) de la comunidad dominanteacerca de la
polfticaencuestion).
Posteriormente (Sabatier, 1999: 147-148; 2007), los autores han
aportadocorrectivos asumodeloinicialatribuyendomasimportanciaa
loscambios enlaopinionpublicacomo factor dlnarnlcoytomandoen
consideraclonelgradodeconsensonecesario(variablesegunlosparses)
para realizar un cambio profundo de polftica. Enconclusion, para el
enfoque AC loscambios de polftica ocurren debidoadoscausas,una
deorden cognitivayotradeorden masobjetiva. Deuna parte, porque
sucedencambios en losvaloresfundamentales de losmiembrosde las
coalicionesdeactoresy, por otra parte,como consecuenciadepertur-
baciones externas a lapolftica (1999: 151). Parael autor, siendo estas
ultimasgeneralmenteelelementodesencadenadorparaun proceso de
cambiodepolftica.
Desdeentonces, elproblemadela explicaclondelcambiode polftica
hatomadounagranimportanciaenlainvestlgaclonenpolfticapublica.
AlladodelmarcoACpropuestoporSabatier,otrosdosmarcosdeanalisis
dorninaneldebateenestecampo particular:elenfoquede fateorla del
"equilibriopuntuado"propuesto porBaumgartneryJones(1993)24, yel
enfoque de las"multiplescorrientes"deKingdon (1984)25.
elpersonal, enelpresupuestoysudireccionamiento,yennormasdenivelinferior(decretos,
reglamentaci6n, procedimientos, etc.)que terminan profundizandode modoincremental la
brecha entre lasnormasgeneralessuperioresque siguenvigentes yla implementaci6nconcreta,
entre 10que sedice y 10 que sehace.Esteproceso generauna ampliaci6n incrementalde la
brecha hastaqueestaaparezcacomo"insoportable"yqueselogre uncambioen lapolftica
yenlasnormasgeneralesque lasustentandiscursivamente. Labrecha tarnblen puede man-
tenersepor aliosenlamedida queaparezcacomounaespeciede"fatalidad",de "sltuaclon
casinatural"0 de"impotencia".Laformulaci6ndelaspollticas,0 susprincipios,quedanas!
relegadosaun deber sercuyo concreci6nqueda siempre postergado.
,.
The Punctuated-Equilibrium TheorylPET), considera que una polftica pasaporfasede estabili-
dadeinestabilidad.Lapollticacambiacuando actorespolflicoslogranredefinirla"imagen"de
estapollticaeimponeras!alasinstituclonesunanuevadefinici6ndelapolftica(vertarnblen
True,Jones,BaumgartnerenSabatier,2007).
The Multiple Streams Approach, secentra en el proceso de puestaen agenda,en donde se
"
abreuna"ventana deoportunidad"cuando convergen slmultanearnentetrescorrientesinde-
pendientes (problemas, solucionesdepolflicaycontextepolitico)provocandoas!el cambio
de polftica (vertambien ZahariadisenSabatler,2007 y Roth, 2002). Ver tarnblen el nurnero
especial del Journal ofComparative Policy Analysis (2009).
44
A"dn-Noil RDth D,,,bli
EI marco de analiais por eI referendal
(enfoque de la escuela francesa}"
Otraperspectiva, cercana alaanterior,eslapropuestadesarrollada
por el frances Pierre Muller (ver Jolly en este libro). AI entender las
pollticaspublicascomoconfiguracionesdeactores,Muller(2006: 67 y
55.) haceentasis entrespuntos: 1)el problemadelaracionaJidad delos
actores, 2) elpapeldela admlnlstracionpublica y3) las redesdeactores.
Sobreel primerpunto,Mullersei'ialalaincertidumbrey facomplejidad
delosprocesosdedecision,con baseen autoresclasicoscomoSimon,
Lindblom0 Cohen, MarchyOlson.Enelsegundopunto,Mullersefun-
damenta sobre 10 que llama, para el casofrances,el mediodecisional
central. Este medio decisional estaconfigurado por cuatro drculosde
decision. EI primer drculo espor el cual transitan todas lasdecisiones (por
ejemplo:primerministro,ministrodehacienda,presidente).Unsegundo
cfrculoestacompuestopor lasadministracionessectoriales(ministerios)
que intervienenenun campoespedfico. Un tercer drculoestaconfor-
madopor los"socios externosatEstado",comolosgremios,lasgrandes
empresasprivadas, las asociaciones,ONG, entre otros(Cf, Muller,2006:
74). Por ultimo, el cuarto cfrculo integra los organos polfticos como
el Congreso, la rama judicial (Corte constitucional, Corte suprema en
Colombia). Es enel"marcodenegociacionesinterministeriales"que los
diferentes puntos devistaseexpresanypesansobreladecision, lacual
aparece como un proceso de elaboracion, por "poda sucesiva", de un
"consenso mfnimoentrelosprotagonistas"(Muller,2006: 75-76). Final-
mente,eltercerpunto,se centraenmostrarcomolas redesdeactores se
constituyenen "redesdepolfticaspublicas".Allf,setratade"identificar
los actores susceptibles deactuar enlainterfazentre lasdiferentesredes",
enlamedidaqueseranellosquienes"ejerceranlafuncionestrateglcade
integracion delasdiferentesdimensiones dela decision"(policy brokers,
mediadores,empresariospollticos).Estas redesdepolfticas publicas,que
seexpresanen foros0 comunidades depolfticas publicas, sonel lugar
dela"producciondelaslgnlflcacionde laspolfticaspublicas" (Muller,
2006: 76). Con esto,Mullerbusca integrarel caracter irreduciblede la
dimension global que obra en la forrnacion de laspolfticas publicas.
Para10 cuales necesario integrar el papel de las ideas. SegunMuller, las
,.
Estasecci6n corresponde aunaversi6n ligeramentemodificadaquepublic6elautor enRoth
12008a).
45
Lsr jMliticaJptiblicaJ.Jsespri"cipaltstfIjoqlttS a"aliticos
politicaspublicasno sonsolamenteun procesodedecision,sinoel"lugar
dondeunasociedaddadaconstruyesu relaci6nconel mundo"(Muller,
2006:95). Unapoliticapublicaes entoncestarnbien la construcci6nde
una "imagende la realidad sobre la cual se quiere intervenir" (Muller,
2006:95).Es el referendaldela politicapublica.Un referencialarticula
cuatronivelesdepercepci6ndel mundo-valores,normas, algoritmose
imagenes- quese descomponeentreselementos:el referencial global,
el referencialsectorialyoperadoresdetransacci6n lIamadosla relaci6n
global-sectorial (RGS)(Muller, 2006:100). EI referencial global,es "una
representaci6n general alrededorde la cual vana ordenarsey jerarqui-
zarselas diferentesrepresentacionessectoriales"(Muller, 2006: 100). EI
referendal sectorial, "es una representaci6n del sector,de la disciplina
odela profesi6n" y los operadoresdetransacd6n "corresponden a los
algoritmos". Ypara Muller, estos referenciales constituidos por"ideas,
creenciasy visionesdel mundotienen un estatutoequivalenteal delos
recursosmonetariosu organizacionales"(Muller, 2006:106).Son ideas
en acci6n(Muller,2006:107).Enlaacci6npolfticasurgen"mediadores",
comoagentesdecambioquebuscanafirmarsu hegemoniay liderazgo
enun sector,queestablecenel puente,realizan los ajustesentreel refe-
rencial global y el sectorial. Este proceso de ajustes y desajustes entre
referencialesconstituyeentoncesunadinarnicacontinuadecambioen
las pollticaspublicas".
LOS ENFOQUES INTERPRETATDnSTAS
Con los marcos de analisis AdvocacyCoalitions (Sabatier, 1993) Y
de los referenciales (Jobert, Muller, 1987, Muller, 1996)se ha introdu-
cidoaspectoscognitivos paraexplicar las politicas publicas. Asi desde
los afios80,conel giro "neoliberal",estosautoresyotros, insatisfechos
conlasexplicacionesofrecidasporlasestrategiasanalfticas"racionales",
buscaronentenderel papeldelas ideasen estosprocesos".AIrespecto,
tr Un ejemplo de aplicaci6n del marcode los referenciales al problema del estacionamiento
vehicularurbanose encuentraen Meyer y Roth (1993).
2. Esde anotar que considerarque las ideas cuentan no es tan nuevo. EIliberalismo del siglo
XIX estaba convencidode que las ideas cambiabanel mundo. Igualmente, Keynes crelaen
la primaciade las ideassobre los interesesen los asuntoshumanos: Iam surethat the power
ofvestedinterests is vastly exaggeratedcomparedwith the gradual encroachmentofideas
(Keynesen Parsons, 1995: 169).
A"dri-NotlRothDt"btl
las investigaciones realizadas porloberty Muller (1987), Haas (1990),
SabatieryJenkins-Smith(1993),Hall (1993),fueronclavesparademostrar
el impactodelas ideasen los cambiosdepoliticasy paradesarrollary
comprobarnuevosmarcosdeanalisis.Sinembargo,paraunosanalistas,
la loglcadelos interesesobjetivosde los actores individualesy colecti-
vos, la perspectivautilitarista, privilegiadaen la mayarfadelos analisis
tradicionales,incluso"reforzada"0 sofisticadaconlaperspectivaneoins-
titucionalista, el AdvocacyCoalitions0 el referencial, no erasuficiente
para explicar las polfticas publicas y sus cambios. Consideraron que
estas perspectivassegufan apostandoledetodas manerasal paradigma
de una ciencia globalmente neopositivista, empiricista, es decircapaz
de encontrar explicaciones cientfficas basadas en evidencias, aunque
enriquecidasconelementoscognitivos.
A partir de alii, un tercer grupo (Roe, 1994; Yanow, 2000; Fisher,
2003),muy crfticodefaperspectiva"objetivista"yempiricistatradicional,
se fundamenta en los postuladosdel construccionismoy/o de la teorfa
crftica para ponersu mayorenfasis en los factares cognitivos, discursi-
vos, argumentativos,ret6ricosynarrativosen sus analisis,asumiendoasf
unaposturaepistemof6gicaposempiricistaqueminimizalaimportancia
de los tradicionalesfactores objetivose institucionalesyes muy crftica
con las pretensiones generalizadoras basadas en el empiricismo. Esta
perspectiva significa tamblen, en terrninos epistemol6gicos, entrar en
dialogocontesis relativistas",0 basadaen el anarquismometodol6gico
(ver Roth, 2007e).
Estatendenciadel analisispoliticohalogrado,sinembargo,un cierto
impacto en la medida en que ha puesto en evidencia el efecto de las
estrategias discursivas y de las representaciones (creencias, sfmbolos,
rnetaforas), sobreel comportamientopoliticoy en la tomadedecision.
De hecho, se esta redescubriendo, tal comoya Ie hemos sefialado, la
importancia de la ret6rica, de la argumentaci6n, de la narrativa y del
storytellingen la actividad polfticaen general (Salmon, 2007), y par 10
29
EIepistemologo frances Latour (200S: lS)consideraqueel relativismo no es el enemigode
la ciencia sinosu mejor aliado, ya que las ciencias son relativistas por completo. Negar el
relativismoes caeren su contrario: el absolutismo. Laciencia, la moral, la polltica avanzan
cuandose ponenen relaci6nconotros puntosde vista, 10que, sin embargo, no quiere decir
quetodovale por igual.
47
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46
LHpoHlicaJp"blicaJ.J 1111prillripallI I1lfoQlltI allaHtiroI
tanto tarnbien en las polltlcas publicas". Esta postura se acerca mas a la
de Arist6teles y se aleja de fa de Platen. En la perspectiva de Aristoteles
(2005), la ret6rica, entendida como teoria de la argumentaclon persua-
siva y no como mero ornamento llngulstico (Perelman, 2002), ocupa un
lugar central en fa acci6n y decisi6n humanas (Roth, 2007c). Para el,
el racionalismo cientlflco es incapaz de dar raz6n de todo. Si es asl, en
ausencia de evidencias cientfficas, solo quedan argumentos que buscan
convencer 0 persuadir al auditorio sobre un curso de acci6n probable
(ver tarnbien Cano en este libro), Yese es el espacio de la polftica y tam-
bien de las polfticas publicas: las pruebas cientfficas sobre los merltos de
las acciones publicas son, por su complejidad, por 10 general escasas,
como 10 demostr6 Majone (1997)3\. Par 10 tanto, en el analisis, es impo-
sible dejar a un lado los aspectos ret6ricos 0 argurnentativos" -de alii la
importancia de la comunicacion- que se encuentran en los fundamentos
de cada politica publica; es mas, estos aspectos serian primordiales. Esta
corriente pretende asl volver a dar importancia a la tercera caracteris-
tica de la propuesta inicial formulada por Lasswell: unas ciencias de la
politica como una actividad claramente orientada por valores. Es sobre
est a caracteristica, olvidada 0 minimizada por la arientaci6n predomi-
nantemente empiricista, positivista y tecnocratica de los analistas, que
esta corriente legitima su "filiaci6n" en la disciplina, al mismo tiempo
que critica esta orientaci6n positiva que la ha conllevado, segun esa
perspectiva de anal isis, a un impase.
Un pionero de esta corriente c1aramente construccionista es sin lugar
a dudas Emery Roe (1994). Para este autor, basandose, entre otros, en su
lO En este sentido vale la pena sef\alar con Hood (1998: 17&) el caracter ret6rico, argumentativo
y c1aramenteno clentffico de la muy influyente obra de Osborne y Gaebler (1992). Basandose
en unos pocos ejemplos exitosos bien seleccionados (conocida figura de la ret6rica) de reforma
privatizadora a la gesti6n publica, 105 autores seproponfan "reinventar el gobierno". Estetexto
sirvi6 como "evidencia" para legitimar la reforma neoliberal del Estado y de la gesti6n publica,
en particular en America Latina.
3\ Es pertinente sef\alar que Majone (1997: 80), se distancia expllcitamente del anarquismo
metodol6gico, considerando que es necesario encontrar para el an<\lisis (calificado por el
mas como un arte que como una ciencial un camino, un "plan seguro entre el extrema de la
certeza absoluta y el del anarquismo metodoI6gico".
32 Latour (2005: 8155, 14&-151I, muestra tambien como la ret6rica, entendida como el estudio de
la manera como se persuade a la gente de creer algo 0 de comportarse de una clerta manera,
es la forma habitual de 105 debates y que estos son 105 que favorecen, a traves de una ret6rica
cientffica, el desarrollo de la ciencia.
Alldri-Noil Roth Dlllbtl
experiencia con proyectos de desarrollo en Africa, las politicas publicas
deben ser consideradas como "relates". Otro autor, Hajer (2003: 102),
las identifica, por su lado, a "coaliciones discursivas". Estos concep-
tos que, tal como los que hemos visto de "referencial" y "sistemas de
creencias", tienen en cornun dar "importancia a los valores, a las ideas
ya las representaciones en el estudio de las politicas publicas" (Muller,
Surel, 1998: 48). Se reconoce por alii la existencia e importancia de
"matrices cognitivas y narmativas" que influyen en la determinaci6n y
concepci6n de las polfticas publicas. La introducci6n de estos conceptos
se relaciona con la importancia creciente tomada por la epistemologia
construccionista en las ciencias sociales (Berger, Luckmann, 1975).
De esta manera, se insiste en "Ia importancia de las dinarnlcas de
construcci6n social de la realidad en la determinacion de los marcos y
practices social mente legitimos en un momenta preciso" (Muller, Surel,
1998: 47).
Como ilustraclon de esta corriente que radicaliza el giro argumentativo
o interpretativo, se destacan autores como John Forester (1993) y Franck
fischer (1993; 2003) quienes, apoyandose en propuestas teoricas de
Habermas y Foucault han desarrollado un importante trabajo en relacion
con la planeaci6n de polfticas y la democracia (ver los textos de Camacho
y Ceron y de Herrera en este libro), que recogen las posibilidades de
democratizaci6n de la formaci6n de las politicas publicas, en particular
con los "jurados" 0 "foros" ciudadanos como mecanismos de participa-
ci6n 0 deliberaci6n publica. Otro autor, Roe (1994) considera que los
relatos usualmente utilizados para describir y analizar las controversias
de pol Iticas publ icas representan por sf mismos una "fuerza", la cual debe
ser considerada explicitamente (ver Arrubla, Ballesteros y Martinez en
este libro). De manera que esos relatos de politicas se resisten a cambiar
o a modificarse, incluso en presencia de datos empiricos 0 evidencias
que los contradicen, ya que continuan subyaciendo y persistiendo en las
creencias de los actores y decisores, particularmente en casos de gran
incertidumbre, complejidad y polarizaci6n. Para Roe, es justamente en
estos casos, cuando las evidencias y conocimientos cientfflcos son esca-
sos, cuando intervienen muchas variables interdependientes, y cuando
hay una polarizacion fuerte entre los diferentes actore"s que participan
en una controversia, que resulta particularmente pertinente realizar un
anal isis narrativo de las politicas publicas.
48 49
La: polili(os p';bli(osJ SIiS prilfapokslllfoqlllS olfolitims
Segun Roe (1994: 155-156), un analisisnarrativo procedeen cuatro
etapas. Primerose trata de identificar las principales historias 0 relatos
en relaci6n con la controversiade polltica, cada una consu particular
inicio, desarrollo yfinal, es decirsu gui6n. Luego, es necesario identi-
ficar relatos alternativos a losque dominanen la controversia, son los
"contra-relatos".Enlaterceraetapa,setratade compararestasdos series
de relatos conel finde generarun "metarelato". Finalmente,el analista
debe determinar en que medida este metarelato permite replantear el
problema de la rnanera mas amena que Iepermiten hacer lastradicio-
nales herramientas del analisis de las polltlcas publicas provenientes
de lamicroeconomfa,el derecho0 lagesti6n publica. Debidoal grado
elevado de incertidumbre Ycomplejidad del problema en cuesti6n,
estas herramientas no son capacesde aportarunasoluci6nconsensual.
Metodol6gicamente, la generaci6n de los relatos se obtiene mediante
larealizaci6nde entrevistasabiertasyel analisisde losdiscursosdelos
actoresactivosen lacontroversiade lapolltica publica. Eneste sentido,
elanalistaya no se consideracomoun investigadorobjetivoydistante,
sino comoun actormas del debatepublico.
Comosenota,esta corrienteanallticaponede relievelaimportancia
de los discursos y las ideas como determinantes 0 condicionantes de
la acci6n y la decisi6n publicas. Pero, ided6nde provienen las ideas?
Enla medida en que las ideas y los valores "noflotan libremente" en
el espacio (Risseen Palier, Surel, 2005), -son productosde una situa-
ci6n humana particular- , nos parecequepodrlaser tarnbienfructffero
introducir la noci6nde habitus, desarrollada por Pierre Bourdieu, para
servirdepuenteentrecondicionamientoestructural(ideas, instituciones,
evidencias ctenttflcas) y actitudes y dedsiones de los agentes (interes
condicionado). Bourdieu (1997: 164) considera precisamente que su
conceptode habitus tienelafunci6n de devolvera losagentesun poder
a la vez generador yconstructor, pero recordandoque esta capacidad
de construir la realidad social estatarnbien socialmenteconstruida por
una practice adquirida en el curso de una experiencia social situada y
fechada. Segun el autor, la noci6n de habitus permitedescartar, de un
lado, el positivismo rnecanicode lacoacci6n de las causasexternasy,
del otro, el finalismo queconsideraque laacci6n del agente es el pro-
ducto aut6nomo, libre, de un calculo racional (elecci6n racional). De
modoqueel habitus permitirfacomprenderpracticesde percepci6n,de
apreciaci6n yde acci6nde losagentes
,
,<:.
Alfdri-Noil Roth Dtllbtl
'. 1'.
ft
>" fundamentadas en el reconocimiento de los estfmulos con-
dicionales y convencionales a los cuales estan dispuestos a
~
1')
reaccionar, y de engendrar, sin posici6n explfcita de fines ni
tampocode calculoracional de losmedios, estrategiasadapta-
t
das ysiempre renovadas, pero en loslfrnites de lascoerciones
",)
estructurales de lascuales son el producto yque lasdefinen
(Bourdieu, 1997: 166).
)
r)
Esdecir el individuotendrfa unasuertede "autonomfa limitada", 0
,)
mejor aun, "autolimitada".
r)
Por eso, consideramosque laconstrucci6nde un enfoqueanalltico
I)
queretomarfaelconceptode habitus, en su intentode articular loscon-
dicionamientosestructuralesquepesansobrelosagentesyde tomaren
)
consideraci6nsucapacidadcreativa, limitadaporsuexperienciasocial, .)
asociadaconelconceptode campo, comoespaciode posicionamiento
)
de losagentesen laestructurasocial de la pollticaconsiderada, podrla
entoncesabrir tarnbien nuevaspistasanalfticasen un campoqueBour- .)
dieu solamenteanaliz6de manera marginal (Bourdieu,Christin, 1990).
)
Podrfa tal vez ser paraelanalistaunodeesoscaminos,0 "planseguro",
.,,)
intermedios entre determinismo y relativismo absolutos buscados par
Majone(1997: 80) (supra, pie de pagina26). )
<)
PARACONCLUIR: HACIA ELANAusISYLACONSTRUCCI6N
)
DEUBERATIVOSDELASPOUTlCAS
)
EI recorridopor estapeculiardisciplina muestra labusquedade una
.j
renovaci6nyunadiversificaci6nprofundasde lasperspectivasde analisis.
,-)
Sitradicionalmente, desde una perspectiva top-down, se consideraba
quelapollticapublicaera un productode laactividadpolltica(politics),
.)
actualmenteexisten muestrasc1arasqueestarnbien lapolicy quedeter-
>,:J
mina lapolfticsy nosolo al reyes. Debidoalaperdidade centralidadde
lospartidospoliticosydeldebilitamientode lademocraciarepresentativa, 'i,J
el escenario decisivo de la polftica parece haberse desplazado hacia
d
las pollticaspublicas, yenparticularen lavaloraci6nde sus resultados
y efectos. Laspollticas publicas son la concreci6n de ideas y valores.
"j
,.
Un sfntomade estedesplazamiento,de esta perdidade centralidaddel
sistemapoliticotradicional ynacional,seevidenciacon laintervenci6n
.,;,j
crecientede las instanciasjudiciales, de lostribunales,en el ambitode

51
50
Lospoliti(aJptibli(os.J 1111prindpokstnfoql/tlonoliti<os
las polfticas publicas: la tan mencionada "judicializaci6n de 10 politico"
(Shapiro, Stone, 2002; Commaille, 2010), que se observa tarnbien en
Colombia (Uprimny, 2007). Igualmente, en un contexto de globalizaci6n,
laspollticas publicas nacionales y locales resultan tarnbien del desarrollo
de lastrasferenciasinternacionales en materia de saber hacer, concepcio-
nes, ideas y modelos de polfticas (policy transfen tanto por parte de los
gobiernos (enAmerica latina, laspollticas de ajusteestructural de los afios
80 y 90 son un buen ejemplo de estas transferencias en las tecnologfas
de gobierno), como por parte de organizaciones sociales y pollticas no
gubernamentales 0 de instituciones internacionales tipo Naciones Uni-
das (por ejemplo, las polfticas de derechos hurnanos) (Delpeuch, 2008).
La adopci6n de modelos de polfticas publicas de un pals en particular
por otros, representa asf una prueba del poder 0 influencia de este en
fa competici6n internacional para la imposici6n de valores sociales y
polfticos (Dezaley, Garth, 2002))). En efecto, los valores, las opiniones
publicas y las identidades pollticas tienden a forjarse tarnbien mediante
fa experiencia practice vivida de y en la polftica publica.
Laperspectiva posempiricista de analisis abre asf nuevas pistaspara la
intervenci6n polftica. Si hastahoy, la principal corriente de anal isis con-
sidero la informaci6n ofrecida por los anal isis de polftica publica como
una informaci6n utll solo para los decisores polfticos --en una perspectiva
top-down netamente tecnocratlca si no autoritaria-, los aportes realiza-
dos por la teorfacrftica, el construccionismo y la corriente de anal isis
interpretativa permiten reintroducir los valores y el debate dernocratico
en el proceso mismo de las polfticas y de la acci6n publica. Es decir, se
reafirma el caracter fundamentalmente politico, "en valor", del anal isis
frente a una ilusoria pretensi6n de objetivismo cientffico y apolftico. Se
rehabilita el valor del debate polltico, en donde se confrontan diferentes
puntos de vista, frente a unas ciencias de la polftica que pretendieron
quedar separadas de fa polftica y que desembocaron, debido al enfoque
epistemol6gico investigativo escogido, en elitismo y tecnocracia --en una
ingenierfa polftica- frecuentemente al servicio de los "poderosos" 0 de
los grupos dominantes. Ahora, el anal isis interpretativo senala nuevos
n Exisletoda una corrienlede invesligaci6nen poillica publicaque se inleresa particularmenle
en las practlcasyconsecuenciasde laglobalizaci6n en las polflicas publlcas, en particular
el import-export, lalransferenciade polltlcas, lapolflica Internaclona I,que nohemostratado
en este libra, al igualque para el analisls comparadode laspoillicas publlcas.
Andri-Noi1 Roth VII/btl
horizontes para el desarrollo de modalidades alternativas de gesti6n
publica (ver tambien Hood, 1998), promoviendo un marco de acci6n mas
incluyente y mas dernocratlco, reconociendo el valor del saber profano,
para que todas las partes involucradas en un problema publico partici-
pen y deliberen en el proceso de formulaci6n y de decisi6n publica en
pie de igualdad (ver Torgerson, 1986). Dicho de otro modo, el anal isis
deliberativo de polrtica publica abre camino para construir una demo-
cracia participativa y deliberativa como alternativa a una democracia
representativa hoy desgastada y desprestigiada (ver Fisher, 2003; Hajer,
2003), la cual tiende a encarnar, ademas, un modelo de representaci6n
social y polftica y de gesti6n publica excluyente, elitista y vertical, y
frecuentemente ollgarqulco y plutocratico.
En este sentido, el analisis de polftica, renovado por su perspectiva
posempiricista y deliberativa, permite abrir las vias para refundar tanto
la disciplina como tal, como la practlca polrtica y las instituciones de la
democracia reintroduciendo y legitimando en estas la participaci6n y la
deliberaci6n de la ciudadanfa como modo de construcci6n e implemen-
taci6n de las decisiones publicas, como suele practicarse frecuentemente
en espacios locales en America Latina en particular, en complementoa
la representaci6n polftica. Esta ultima, como practica polltica tradicional
basadaen el ritual dernocratico delegacionista y representativo (eleccio-
nes parlamentarias), se ha transformado en un juego polftico siempre
mas parecido a un proceso mercantil y publicitario. La deliberaci6n
argumentada y el debate polftico entre ciudadanos han sido desplazados
a favor de una democracia de mercado, que actua como un espectaculo
orquestado por medios de comunicaci6n. En esta, bajo la influencia de
poderosos grupos de intereses (lobbies), tarnbien activos en los medios
de comunicaci6n, el ciudadano es sustituido por el consumidor y/o
el espectador. La actividad polftlca se ha vuelto un entertainment, un
divertimiento 0 entretenimiento mediatlco.
Hoy, el poder emancipador que la investigaci6n cientffica y la raz6n
moderna han significado desde la lfustraci6n se ha mermado. La perdida
de autonomfa de los cientfficos frente a los poderes refigiosos, politicos y
econ6micos, asf como frente a lasburocracias de Estado, esta propiciando
hoy una ciencia globalmente al servicio de los intereses dominantes (Bour-
dieu, 2001: 5-8). Actualmente, gran parte de la investigaci6n cientffica
ha perdido su autonomfa debido a una dependencia financiera siempre
52 53
Laspolitiros p,;bliros.J SI/S pri"apolts trifiJql/ts o"olitiros
mas condicionadaa interesesempresarialesyburocraticos(pollticasde
integraci6nUniversidad-Empresa,desarrollode lainvestigaci6nprivada,
pollticaspubllcasde CienciayTecnologtaorientadasasectoresproduc-
tivosyaproblemasespedficos,dogmade la"pertinencia",de lautilidad
inmediata,etc.). Una claramuestrade una instrumentalizaci6ncreciente
de la actividad de investigaci6n cientffica por intereses burocraticos,
pollticose econ6micosse observa, por ejemplo,con el desarrollo dela
evaluaci6nde polltica. Estapracticaprofesionalde investigaci6nsocial,
estandarizada por la difusi6n internacional de modelos y metodolo-
glas, promovida yfinanciada por organismos internacionalesyoficinas
gubernamentales,consu reclutamientode cientificossocialesacambio
de remuneracionesy reconocimientossimb61icos, se muta de facto fre-
cuentementeen una estrategiade legitimaci6nde laspollticaspublicas
de losgobiernos de turno (ver Roth, 2009) medianteel usa ret6rico de
un lenguajecientffico.
A contrario, el desarrollo de un analisis de politica deliberativo 0
participativodeberiafacilitar, desdeuna posturacrfticayradical,escribir
una nueva pagina al servicio de procesosemancipatoriostanto para la
ciudadania como para la misma disciplina demasiadotiempo ligada a
los intereses establecidosy a los poderesy saberesde Estado (Oryzek,
1993;Fischer, 1993). EI retoes, comoya Iesefialabarnosen 2002(Roth,
2002: 218), avanzar hacia laconstrucci6n de una sociedad posestatal,
es decir de una organizaci6n de la sociedad que supere la visi6n de
una instituci6ntutelar, top down, quenos dominapara, supuestamente,
nuestro bierr". Para ello, es preciso promover la experimentaci6n de
modelos institucionales de democracia participativa y deliberativa, de
democracia directa en donde las instituciones publicas, el "Estado",
asumirianmas bien unrolde proveedorde mediosyrecursos,yde orga-
nizadorde una deliberaci6nen condicionesde igualdadentrelaspartes
involucradasen laformaci6n delas politicas, y no de un actor politico
,..
AIrespeto, nos pareceinteresantes las reflexionesde Roizsobreel cursoparticulardel esta-
blecimientodel Estado occidental modernoa partir del siglo XIII, concebidocomoresultado
de la constituci6n de una sociedad "vigilante", que se caracteriza por considerar la vida
comouna guerra incesante yque termina identificando la polltica con la guerra. Siendola
alternativapropuestalaconstrucci6n de una nueva ciudadanfa basadaen larecuperaci6nde
la antigua tradici6n ret6rica mediterransa de Marco Fabio QuintilianoyGiambattista Vico
(Roiz, 2008).
.,
Andrl-Not1 Roth Dtl/btl
';,
't
t
quebusca imponerun puntode vista. Se trata entoncesde generalizar
yprofundizarlasexperienciasde acci6n publicayaexistentesmediante t
las cuales se favorece mecanismos participativos y deliberativos entre
)
ciudadanos, entre expertos y ciudadanos, como los foros ciudadanos,
")
lospresupuestosparticipativos,etc. (verFischer, 1993,Torgerson,1986)
quepermitademocratizarel trabajode las institucionesadministrativas "')
ygubernamentales.
Finalmente, cabe resaltar la poca contribuci6n latinoamericana al
I'
)
desarrollo de marcos y teorias para el analisisde la acci6n publica, a
)
pesarde laexistenciadeun gran ruimerode experienciasparticipativas
)
en laformaci6n delaacci6n publicaestos uItimosafios (Roth, 2008b).
Consideramosen particular,queya es tiempoque laacademia latinoa-
)
mericanaparticipeen el debaterelativoallugarya latarea del analisis
)
yevaluaci6n de las polfticas publicasen la sociedad, aportandodesde
)
este contextocultural,social ypoliticoespedficoelementosquepodrlan
generar, de un lado, un fructffero dialogoentretradicionesacadernicas )
diferentes y, de otro lado, yde manera mas fundamental, un fortaleci-
)
mientode laculturayde las practicesdernocraticasdeliberativasen la
acci6npublicade laregion, comocontribuci6na lasimportantesexpe-
()
riencias polfticas innovadorasquese viven en varios pafses latinoame-
)
ricanos. Eneste sentidotenemoslaconvicci6nylaesperanzadequeel
)
anallsisdepolfticas publicasdeberetomaruncaminoque10comprometa
radicalmentecomo una herramienta para laformaci6n y participaci6n '~ .... )
ciudadanasypopulares,laemancipaci6n,latransformaci6nyelprogreso
,)
sociales basada en valores y practicesdernocraticos. Como Iedecla el
)
mismo Lasswell: una disciplina orientada por los valores democratlcos
yel respetoa ladignidad humana.

,
,)
~
'"
,,j
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55
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