Accountability: constituinte necessria das sociedades democrticas Arlindo Carvalho Rocha1 Resumo O objetivo deste artigo discutir a dupla

a obrigao que os regimes democrticos, entendidos estes como a transferncia do poder soberano para o povo e a extenso dos direitos de cidadania a todos os indivduos, trouxeram para a sociedade moderna: a dos cidados, de manter uma estreita vigilncia sobre o uso do poder concedido aos escolhidos para governlos; e a dos governantes, de prestar contas aos cidados que os escolheram. Ainda que essa dupla obrigao parea bvia, por vezes tem-se dificuldade de compreender como ela se realiza. Assim, o presente texto constituiu-se em um ensaio terico estruturado a partir de uma pesquisa bibliogrfica que discute a accountability como parte constituinte e necessria dos mecanismos de participao pblica e poltica e de controle social das sociedades democrticas, articulando autores internacionais e nacionais, de forma a aproximar a discusso do pensamento terico-acadmico brasileiro. Seu propsito maior o de contribuir para o debate sobre um tema atual e de fundamental importncia para a consolidao da conscincia poltica da sociedade e, por consequncia, da democracia no Pas. Palavras-chave: Democracia, Accountability, Participao.

Accountability: necessary constituent of the democratic societies Abstract The purpose of this article is to discuss the double obligation to democratic regimes, understood these as the transfer of sovereign power to the people and the extension of citizenship rights to all individuals, brought to the modern society: the citizens, to maintain vigilance over the use of power granted to the chosen to govern it; and the rulers accountable to citizens that they chose. Although this dual obligation seems obvious, sometimes we have difficulty understanding how it performs. This paper is a theoretical essay structured from a literature search that discusses the accountability as constituent and necesserie part of public participation mechanisms and political and social control of democratic societies, articulating national and international authors, in order to approach the discussion of theoretical and academic Brasilian thought. Your greater purpose is to contribute to the debate on a current theme and of fundamental, to democracy in Brazil. Keywords: Democracy, Accountability, Participation.

Economista, Mestre e Doutor em Administrao. Professor efetivo do Departamento de Cincia Econmicas do Centro de Cincias da Administrao e Socieconmicas da Universidade do Estado de Santa Catarina DCE/ESAG/UDESC. Pesquisador do Grupo de Pesquisa Politeia Coproduo do Bem Pblico: Accountability e Gesto. arlindo.rocha@udesc.br

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1. INTRODUO H consenso entre os autores de que a accountability - entendida como um processo de avaliao e responsabilizao permanente dos governantes em razo do poder que lhes delegado pela sociedade - um fator essencial para a manuteno, desenvolvimento e consolidao da democracia (BOBBIO, 1986; CAMPOS, 1990; ODONNELL, 1998; SCHEDLER , 1999; ARATO, 2002; ABRUCIO e LOUREIRO, 2004; KENNEY, 2005; PINHO e SACRAMENTO, 2009). Por outro lado, a democracia tida, para alm de um regime de governo, como um valor social que, merc do senso comum, deve ser desenvolvido, consolidado e preservado, pois significou no s a transferncia do poder soberano para o povo, mas a prpria ampliao dos direitos de cidadania a todos os indivduos. o governo representativo, exatamente aquela forma de governo que hoje ns [...] chamamos de democracia e contrapomos a todas as formas velhas e novas de autocracia (BOBBIO, 2007, p. 150). A democracia como entendida hoje difere muito do conceito de democracia de outras pocas da histria. A soberania do povo e os direitos de cidadania a todos os indivduos so conquistas recentes que sequer eram cogitadas em passado no muito remoto. Essa evoluo, no entanto, trouxe consigo novas responsabilidades para a sociedade, que se viu instada a responder por uma dupla obrigao: a dos cidados, de manter uma estreita vigilncia sobre o uso do poder concedido queles que foram escolhidos para govern-los; e a dos escolhidos, de prestar contas das suas aes perante os cidados que os escolheram. Contudo, ainda que a existncia dessa dupla obrigao parea bvia, a sua prtica no o . Alm de nem sempre se perceber como ela se articula, tem-se, por vezes, dificuldade de compreender como ela se realiza. Discutir essas duas questes o objetivo deste ensaio, cuja proposta maior propiciar a continuidade do debate sobre o tema, to importante e atual no Pas. Metodologicamente, o trabalho constituiu-se em ensaio terico estruturado a partir de uma pesquisa bibliogrfica que articula autores contemporneos e clssicos nacionais e internacionais, de forma a aproximar a discusso do pensamento terico-acadmico brasileiro. Assim, o presente artigo est organizado em seis partes iniciadas por esta introduo. A segunda parte dedicada a apresentar a democracia como forma de governo e a estabelecer um breve resumo da sua evoluo histrica. Na terceira parte, discute-se o conceito de accountability, relacionando-a preservao da democracia, para, a seguir, na quarta parte,
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apresentar um sntese das condies a partir das quais a participao poltica ocorre e salientar o papel fundamental que ela exerce para que o processo de accountability acontea. Na quinta parte so apresentadas breves consideraes finais. Na sexta parte, por fim, so apresentadas as referncias bibliogrficas.

2. DEMOCRACIA COMO FORMA DE GOVERNO O conceito de democracia cunhado na Grcia antiga sofreu inmeras modificaes at chegar a esta primeira dcada do sculo XXI. Na sua concepo original a democracia era vista como uma forma lamentvel de governo na qual as massas, e no a lei eram as nicas soberanas (BOBBIO, 2007). A democracia, nessa acepo, caracterizava-se pelo fato de que os decretos extrados da assemblia popular se sobrepunham lei. A ideia que sobressaa era a de que se a multido reina, se ela a soberana, facilmente tambm se torna desptica, pois inexistiria um conjunto de leis estveis, uma ordem constitucional, mas apenas decretos temporrios aprovados ao sabor da vontade das assembleias, eventualmente controladas pelos demagogos. Essa concepo de democracia era de tal forma arraigada que Aristteles a comparava oligarquia e tirania como formas perversas de governar as cidades, e a considerava um desvio demaggico da repblica este sim o regime de governo que mais se aproxima do que hoje se entende por democracia (BOBBIO, 2007).

No sem razo que se censura tal governo e, de preferncia, o chamam democracia ao invs de Repblica; pois onde as leis no tm fora no pode haver Repblica, j que este regime no seno uma maneira de ser do Estado em que as leis regulam todas as coisas em geral e os magistrados decidem sobre os casos particulares. Se, no entanto, pretendermos que a democracia seja uma das formas de governo, ento no se dever nem mesmo dar este nome a esse caos em que tudo governado pelos decretos do dia, no sendo ento nem universal nem perptua nenhuma medida (ARISTTELES, 1988, p. 126).

Mesmo na Europa do sculo XVIII, Kant afirmava que a democracia era

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necessariamente desptica, na medida em que as multides no estariam qualificadas para governar com a razo, mas to somente com a emoo. Max Weber afirmava que a democracia constitua um perigo para o Estado, dado que o povo s seria capaz de pensar no curto prazo, sempre exposto a influncias diretas, puramente emocionais e irracionais (WEBER, 1980). certo que muitas cidades gregas praticavam a democracia direta. No entanto, os gregos no concebiam, sequer remotamente, que todos os indivduos fossem iguais. A participao poltica, por exemplo, embora tida como um requisito para a realizao do ser humano segundo a tradio aristotlica (ARISTTELES, 1988), era um direito s concedido aos cidados. E cidado, na Grcia antiga, era uma classe privilegiada. Para ser considerado cidado grego, era necessrio haver nascido em um estrato social especfico ou haver acumulado riquezas individuais. Portanto, eram poucos os que possuam tal condio. Neste sentido, a democracia com a participao efetiva do povo , sem dvida, uma conquista recente. Mesmo James Madison, um dos pais fundadores da democracia dos Estados Unidos da Amrica, no aceitava o governo democrtico que ele entendia na sua forma clssica de democracia direta por consider-lo turbulento e insidioso e, portanto, inadequado ao novo pas que se constitua. Em sua viso, a forma ideal de governo era a repblica, governo representativo que se diferenciava da democracia pela delegao das atribuies de governo a uma pequena parcela dos cidados eleita pelos demais (seus representantes) e pela possibilidade de ampliao da ao de governo sobre grandes extenses territoriais. Exatamente a forma de governo qual hoje denominamos de democracia (BOBBIO, 2007, p. 150). Cabe aqui, antes de prosseguir, uma reflexo. Os termos democracia e repblica, ainda que prximos, tm acepes distintas. De modo geral, democracia representa a soberania popular que se solidifica na ampliao da participao do povo no exerccio do poder. Repblica, por sua vez, remete s prprias condies do exerccio do poder ou s obrigaes daqueles que o exercem. Ademais, enquanto a primeira se traduz por governo da maioria, a segunda enfrenta o desafio de promover a realizao do bem comum. Assim, se a constituio da vontade geral se resolve na teoria democrtica por meio da manifestao da vontade da maioria, o cerne do problema republicano est na concertao de todos os interesses para o bem comum (IPEA, 2010a, p. 20). Faz sentido, portanto, a percepo

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corrente de que a repblica se projeta hoje como um qualificativo da democracia, que seu cenrio inescapvel (IPEA, 2010b, p. 32 - grifo no original). O fato que ao mesmo tempo em que a evoluo do conceito de democracia significou a ampliao dos direitos dos indivduos, a nova forma de governo, combinada maior abrangncia territorial, trouxe tona a questo de como viabiliz-la. Se nas cidades gregas, dada condio de que poucos possuam o status de cidado, a democracia direta era perfeitamente vivel, ao se universalizar o direito de participao poltica e sua ampliao a territrios mais vastos, inviabilizava-se a forma direta de democracia. Na verdade, desde quando Thomas Hobbes em o Leviat argumenta sobre a impraticabilidade da democracia direta nas naes da Europa do sculo XVII (poca em que a obra foi originalmente publicada), at quase o final do sculo XVIII, o argumento clssico contra o governo democrtico era o de que tal forma de governar s seria possvel em pequenos territrios. Constatar, pois, a impossibilidade da democracia direta nas sociedades contemporneas, como afirma Miguel (2005), algo banal, pois, em funo da extenso dos estados nacionais, do tamanho das populaes, da complexidade das questes polticas, dos afazeres de cada um e de outras tantas razes no resta dvida de que a representao poltica incontornvel para qualquer tentativa de construo da democracia nos estados nacionais contemporneos (MIGUEL, 2005, p. 26). A soluo desse impasse ocorre com a consolidao da representao poltica, defendida pelo prprio Hobbes como forma de superar a impossibilidade de se praticar a democracia direta devido ao crescimento constante das populaes. As democracias modernas so, portanto, democracias representativas. A transformao das democracias diretas em representativas, por outro lado, trouxe numerosas dificuldades para dar curso representao popular. As sociedades se viram compelidas a criar mtodos e procedimentos de organizao poltica, no s para eleger os seus representantes, como para dar-lhes voz e transferir-lhes o poder (SARTORI, 1994). Na esteira da discusso dessas transformaes, surgem os partidos polticos como uma resposta necessidade crescente de organizao poltica e como instrumento apto a reunir e organizar os mltiplos grupos de interesse que se dispersavam pela nao, bem assim conduzir as aspiraes e expectativas desses grupos e da prpria sociedade. Interessante observar que os partidos polticos acabaram se convertendo nos principais
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protagonistas dessa forma de governo, a tal ponto que hoje j no se concebe a democracia sem a sua intermediao, ainda que tenham trazido uma nova gama de problemas e, consequentemente, de crticas. Embora essa discusso exceda o escopo deste trabalho, no demais repetir Bobbio (1986) quando afirma que se a verdadeira democracia moderna deixou de cumprir algumas das promessas que se formularam no passado, a culpa dos partidos polticos, que se converteram em uma das causas principais da frustrao de tais expectativas. De todo modo, j no princpio dos anos setenta do sculo passado, Robert Dahl (1997) argumentava que as democracias modernas so muito mais que uma disputa entre partidos em busca dos votos dos eleitores, pois, para ele, ainda que a disputa seja uma condio necessria, ela insuficiente. Outras condies so tambm necessrias a uma democracia: a liberdade de associao; a plena liberdade de expresso; as fontes pblicas de informao; a seleo dos servidores pblicos com critrios de responsabilidade de seus atos perante a sociedade; as garantias institucionais para assegurar que a formulao e a implementao de polticas pblicas dependam dos votos e das demais formas de expresso da vontade da sociedade e os reflitam. Portanto, para que um regime possa ser considerado democrtico, faz-se necessrio encontrar nele algo mais que eleies livres e partidos polticos estruturados, disputando o voto do eleitor. indispensvel que haja, tambm, uma ntida representao poltica da vontade popular, ou seja, que a sociedade oferea aos seus partcipes direitos sociais de maneira a determinar, dirigir, controlar, limitar e modificar a ao estatal e o poder dos governantes (CHAU, 2004). Assim, a ideia fundamental que resultou na democracia moderna foi, sem dvida, a da soberania popular. Se anteriormente os soberanos somente respondiam por seus atos perante Deus, os representantes polticos do Estado moderno devem responder perante o povo que os escolheu. Numa democracia, os votos dados a um representante no lhes concedem poder soberano, mas to somente a obrigao de exercer o poder em nome e em benefcio do povo. Da a frase de Abraham Lincoln (1809-1865), proferida no Cemitrio Militar de Gettysburg, em 19 de novembro de 1863 - governo do povo, pelo povo, para o povo -, que orienta as democracias modernas1.

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3. ACCOUNTABILITY, ELEMENTO FUNDAMENTAL PARA A DEMOCRACIA Todo esse processo de democratizao da sociedade moderna acabou por trazer novos desafios a serem por ela superados e, por consequncia, novas demandas da e para ela. Uma das tarefas mais importantes das sociedades nos regimes democrticos atuais consiste em desenvolver formas e instrumentos de accountability, isto , processos de avaliao e responsabilizao permanente dos agentes pblicos que permitam ao cidado controlar o exerccio do poder concedido aos seus representantes. A expresso accountability, de acordo com Heidemann (2009), deriva do latim e composta por ad+computare, que significa contar para, prestar contas a, dar satisfao a, corresponder expectativa de (HEIDEMANN, 2009, p. 303). A expresso foi utilizada pela primeira vez nos Estados Unidos da Amrica por Samuel Willians, em 1794 (KENNEY, 2005). Uma primeira noo de accountability amplamente aceita proposta pelo Conselho Cientfico do Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD) e diz respeito ao cumprimento da obrigao do servidor pblico de prestar contas, seja a um rgo de controle, ao parlamento, ou sociedade (CLAD, 2000, p. 329 - traduo do autor)2. De acordo com Miguel (2005), a accountability se relaciona capacidade que os cidados tm de impor sanes aos governantes, reconduzindo ao cargo os que exerceram bem os seus mandatos e destituindo os que no o fizeram. O exerccio da accountability, de acordo com esse autor, se d pelo controle mtuo entre os poderes, mas, sobretudo, por meio da prestao de contas que os representantes devem sociedade e submetendo-se periodicamente ao seu veredicto. Buscando uma compreenso melhor do conceito de accountability, Pinho e Sacramento (2009) empreenderam uma consulta nos dicionrios de ingls, lngua na qual se originou o termo, para da extrair um significado passvel de traduo. E concluram que a accountability encerra a responsabilidade, a obrigao e a responsabilizao de quem ocupa um cargo em prestar contas segundo os parmetros da lei, estando envolvida a possibilidade de nus, o que seria a pena para o no cumprimento desta diretiva (PINHO e SACRAMENTO, 2009, p. 1.348). Ademais, acrescentam os autores, a compreenso do significado da accountability no se esgota. Ele tem carter progressivo, pois, a cada vez que o termo estudado, acrescentam-se-lhe qualificaes, evidenciando a sua elstica capacidade
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de ampliao para permanecer dando conta daquilo que se constitui na razo de seu surgimento: garantir que o exerccio do poder seja realizado, to somente, a servio da res publica (PINHO e SACRAMENTO, 2009, p. 1.354). Schedler (1999) considera que a essncia da poltica o poder, e alerta: Mas como j sabiam os tericos clssicos: na poltica, primeiro vem o poder, em seguida, a necessidade de control-lo (SCHEDLER, 1999, p. 13 - traduo do autor)3. O autor afirma que os pensadores polticos se tm preocupado em saber como manter o poder sob controle, como domestic-lo, como evitar abusos, como submet-lo a determinados procedimentos e a regras de conduta. Para ele, a accountability tornou-se um termo corrente porque expressa a preocupao contnua com a vigilncia em relao ao exerccio do poder e as consequntes restries institucionais sobre o seu exerccio. Sobre essa questo, Bobbio (2007) afirma que Toda a histria do pensamento poltico pode ser considerada como uma longa, ininterrupta e apaixonada discusso em torno dos vrios modos de limitar o poder: entre eles est o mtodo democrtico (BOBBIO, 2007, p. 146). Da poder-se afirmar que governos so responsveis [e, portanto, democrticos] na medida em que os cidados podem discernir se os governantes esto agindo de acordo com os seus interesses e sancion-los apropriadamente (CHEIBUB e PRZEWORSKI, 1997, p. 2). Por conseguinte, boa parte da evoluo dos regimes democrticos constituiu-se no esforo contnuo de tornar os governos mais accountable frente sociedade. Ou, como afirmam Abrucio e Loureiro (2004), na construo de mecanismos institucionais mediante os quais os governantes se vejam compelidos a responder permanentemente por seus atos ou omisses perante os governados, o que, em ltima anlise, significa torn-los mais transparentes e responsivos. Ademais, nos regimes democrticos, as atividades dos governantes no s devem ser circunscritas por leis, mas, e principalmente, devem desenvolver-se dentro dos estritos limites dos interesses democrticos e sociais. Por isso, como afirma Arato (2002), j no suficiente que os governos respondam exclusivamente aos corpos de representao popular, mas tambm aos prprios cidados. Mas, continua o autor, do ponto de vista legal no h nada na representatividade que impea os representantes de violar os interesses daqueles que os escolheram. A nica conexo [...] a accountability, baseada na capacidade dos eleitores, individuais ou grupais, de exigir que os representantes expliquem o que fazem (ARATO,
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2002, p. 91). Para ODonnell (1998), a accountability tem como matriz bsica trs correntes clssicas do pensamento poltico: a democracia, o liberalismo e o republicanismo, e elementos dessas trs correntes se incorporam ao seu exerccio. Segundo o autor, o pensamento liberal se manifesta na existncia de direitos que no devem ser invadidos por nenhum poder, principalmente o estatal. O pensamento republicano salienta que a atividade pblica dignificante e exige sujeio lei e a busca incessante do bem pblico, mesmo que em sacrifcio dos interesses privados dos agentes pblicos. Ademais, enfatiza o autor, ambas as tradies pressupem uma diviso clara entre o privado e o pblico, pois que na tradio liberal o local onde se d o desenvolvimento da vida humana o espao privado, ao passo que para a tradio republicana a rea mais adequada para o pleno desenvolvimento humano a pblica. J a tradio democrtica no leva em conta tal distino. Porm, nesse ponto o autor faz uma observao importante:

[...] todos os cidados tm o mesmo direito de participar na formao das decises coletivas dentro do marco institucional existente; a esta regra democrtica se agregam o imperativo republicano de que ningum, nem mesmo quem governa, pode situar-se acima da lei e a advertncia liberal de que certas liberdades e garantias jamais devem ser vulneradas (ODONNELL, 1998, p. 32 - traduo do autor)4.

No plano geral, a accountability se realiza no processo eleitoral, com o cidado exercendo o seu poder de eleger seus governantes e representantes. Porm, ela tambm se realiza no dia-a-dia da atuao dos agentes e das organizaes pblicas. Ocorre no s a partir das diferentes instncias de controle no interior da estrutura do Estado, mas tambm pelo controle exercido pela imprensa, pelas organizaes e associaes da sociedade civil e pelos prprios cidados, cujas aes, de alguma forma, resultem em algum tipo de sano aos governantes. Esses dois planos de ao da accountability foram originalmente propostos por ODonnell (1998) na hoje clssica diviso em accountability vertical e horizontal. Na primeira, a sociedade exerce o seu poder de premiar ou punir seus governantes e
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representantes mediante a sua manuteno no poder ou sua retirada dele por intermdio do voto direto em eleies livres, alm dos plebiscitos e dos conselhos de usurios de servios pblicos, entre outros mecanismos de presso poltica. J a accountability horizontal definida como a que se efetiva mediante a mtua fiscalizao entre os poderes (checks and balances), por meio de rgos governamentais que controlam a atividade pblica e, principalmente, pela existncia de agncias estatais com poder, vontade e capacitao para supervisionar, avaliar e punir, se for o caso, agentes ou agncias governamentais. A questo do significado da accountability vertical e horizontal, suscitada pela diviso proposta por ODonnell, tem sido tema de discusso nos meios acadmicos. A esse respeito, Kenney (2005) ao discutir sobre o significado e o escopo da accountability horizontal, apresenta a discusso travada entre Philippe Schmitter5 e ODonnell6, na qual o primeiro, ao criticar essa diviso, argumenta que os atores no governamentais, tais como a mdia, associaes de classe, movimentos sociais, grandes empresas, etc. deveriam ser includos como partcipes na accountability horizontal. ODonnell em resposta afirma que a sua classificao corresponde a uma distino entre Estado e sociedade, pois a accountability vertical exercida pelos atores sociais em relao aos atores estatais, enquanto a accountability horizontal exercida no interior do prprio Estado pelas diversas agncias estatais. Portanto, a accountability vertical produto da ao poltica do cidado e da sociedade, enquanto a horizontal produto de agncias internas ao Estado (KENNEY, 2005, p. 61). Mainwaring (2005) apresenta classificao semelhante. Sua proposta distingue a accountability eleitoral (ou dos eleitores) da accountability intraestatal. Essa classificao, segundo o autor, paralela de ODonnell, porm escoimada da conotao hierrquica e de independncia que tal metfora sugere, sem misturar os agentes da accountability (Estado vs. sociedade), mas preservando a natureza da relao (horizontal vs. vertical). Quanto accountability intraestatal, o autor explica que ela usualmente divida em trs tipos. O primeiro reflete relaes do tipo principal-agente, nas quais um superior hierrquico (principal) designa um subordinado (agente) para cumprir uma determinada tarefa. O segundo tipo constitudo pelo sistema legal, que estatui freios e limites atuao dos agentes pblicos, e est a cargo, fundamentalmente, do Poder Judicirio. Por fim, o terceiro tipo constitudo pelos rgos e entidades com a funo especfica de fiscalizar e controlar autoridades e organizaes pblicas, a exemplo dos sistemas de controle interno e dos
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tribunais de contas no caso brasileiro. Outras tantas classificaes constitudas de forma semelhante podem ser apontadas nos trabalhos de Abrucio e Loureiro (2004), Kenney (2005), Smulovitz e Peruzzotti (2005), entre outros. H que se observar, ademais, que o carter de obrigao embutido no conceito de accountability uma responsabilidade objetiva. Segundo Mainwaring (2005), quaisquer formas de controle, mesmo no dispondo da capacidade de sano direta em relao aos agentes pblicos, podem ser consideradas mecanismos de accountability, desde que acionem, de alguma maneira, mecanismos formais de sano. Assim, a accountability, sendo objetiva, determina a responsabilidade de uma pessoa perante outra. E se tal responsabilidade no sentida subjetivamente (da pessoa perante si mesma) pelo detentor da funo pblica, dever ser exigida de fora para dentro; dever ser compelida pela possibilidade da atribuio de prmios e castigos quele que se reconhece como responsvel (CAMPOS, 1990, p. 3-4). A accountability deve enquadrar tanto a accountability vertical, isto , a perspectiva poltica do uso do poder delegado e do cumprimento das promessas dos representantes eleitos, quanto a accountability horizontal, ou seja, a perspectiva institucional do controle administrativo da ao dos governantes e da consequente prestao de contas, e a sua sujeio s sanes (ODONNELL, 1998; ABRCIO e LOUREIRO, 2004). Pode-se considerar que a accountability, como conceito, central nos regimes democrticos, e sua existncia como processo fundamental para a preservao do regime republicano. Neste sentido, a democracia pressupe uma dupla obrigao: dos governantes, de prestar contas das suas aes perante a sociedade que lhes outorga o poder; e dos cidados, de manter uma estreita vigilncia sobre o uso do poder concedido aos governantes. Da inferir-se que um governo democrtico um governo accountable. Paradoxalmente, um governo no ser accountable se os cidados no buscarem estabelecer e utilizar os mecanismos de participao que asseguraro a realizao da accountability (ARATO, 2002). Essa condio, alis, ressaltada por ODonnell (1998) ao enfatizar a existncia de dois tipos de democracias: as democracias plenas ou participativas, onde a accountability permanente e consolidada, e as democracias delegativas, nas quais a sociedade, embora dispondo dos instrumentos prprios das democracias plenas (em especial as eleies amplas e livres para escolha dos seus representantes e governantes), utiliza-os de forma parcial ou tutelada, na medida em que ao eleger seus governantes outorga-lhes plenos
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poderes para decidir e agir sem que lhes sejam exigidas as necessrias prestaes de contas, gerando aquilo que o autor denomina de deficit de accountability, ou seja, a falta de ou a pouca cobrana a que a sociedade submete os seus representantes e governantes. Em resumo, a accountability pode ser entendida como um processo de avaliao e responsabilizao permanente dos agentes pblicos em razo dos atos praticados em decorrncia do uso do poder que lhes outorgado pela sociedade, desde que essa responsabilizao se d mediante algum tipo de sano, entendida esta ltima no seu sentido semntico mais amplo, referindo-se aprovao ou reprovao que a sociedade ou grupo social d ao comportamento de um indivduo ou conjunto de indivduos. Mas, a accountability s ser efetiva na medida da participao do cidado.

4. PARTICIPAO, ELEMENTO-CHAVE DA ACCOUNTABILITY Se, por um lado, a accountability fundamental para a preservao da democracia, por outro, indispensvel que haja a participao dos cidados. Ser cidado num regime democrtico significa possuir uma srie de direitos polticos, dentre os quais a prerrogativa de participar livremente da escolha de seus governantes e de influir nas suas decises. Mas significa, tambm, obrigaes, dentre as quais a de participar de atividades de seleo dos governantes e de vigilncia sobre as suas aes. A participao a ao empreendida pelo cidado no compartilhamento do poder com os agentes pblicos, visando tomada de deciso relacionada com a comunidade (ROBERTS, 2004). A participao pode ser entendida no sentido de participar em ou no sentido de participar sobre. Participar em significa ser ou ter parte na comunidade para decidir sobre algo que do interesse de todos. Por outro lado, participar sobre d a ideia de controle, tipificado pelo caso da participao na comunidade para exercer o controle social sobre as atividades do poder pblico. Ademais, a participao sempre ser uma ao legtima do cidado, quando dirigida construo do bem comum e estabilidade da sociedade (SALM e MENEGASSO, 2010, p. 4). A participao supe uma combinao entre o ambiente poltico propcio e a vontade individual de participar. Dos matizes destes dois elementos derivam as vrias formas e a
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profundidade da participao. O ambiente poltico propcio pode ser entendido como o que oferece as condies institucionais e legais necessrias que permitem (e na medida do possvel estimulam) a participao, principalmente no que diz respeito ao controle dos governantes. Dahal (1997) caracteriza o ambiente poltico prprio de uma democracia como a qualidade do regime poltico de ser continuamente responsivo s preferncias de seus cidados, considerados como politicamente iguais. Para o autor, trs condies so necessrias (ainda que, provavelmente, no suficientes) democracia:

[...] todos os cidados plenos devem ter oportunidades plenas: (1) de formular suas preferncias; (2) de expressar suas preferncias a seus concidados e ao governo atravs da ao individual e da coletiva; e (3) de ter suas preferncias igualmente consideradas na conduta do governo, ou seja, consideradas sem discriminao decorrente do contedo ou da fonte da preferncia (DAHAL, 1997, p. 26).

Por certo, portanto, como afirma Ceneviva (2006), o arcabouo institucional e o sistema poltico devem prever e impor visibilidade e transparncia aos atos do governo, assim como a responsabilizao dos governantes pelos governados, inclusive com a possibilidade de sanes. Mas necessrio levar em considerao dois aspectos. Em primeiro lugar, no basta estabelecer as normas, por mais relevantes que sejam, pois, para que gerem efeitos (e sejam efetivamente institucionalizadas), elas precisam ser cumpridas. Em segundo lugar, supondo que tais normas estejam devidamente estabelecidas, ainda assim no h como garantir que os atores sociais realmente participem da discusso pblica e se envolvam com a poltica (ARATO, 2002). Neste caso, a conscincia poltica de cada um e o estmulo participao, traduzidos na vontade individual de participar, passam a desempenhar papel preponderante. A vontade de participar requer, geralmente, trs decises individuais: a primeira, decidir participar ou no; a segunda, decidir em que participar; e a terceira, decidir sobre a intensidade, o alcance e a durao dessa participao. Mas nenhuma dessas decises tomada solitariamente. Nelas influenciam, entre outras tantas razes, o nvel de engajamento poltico do cidado, o ambiente familiar, os grupos mais prximos ao indivduo e, naturalmente, as motivaes produzidas pela prpria sociedade, pelos polticos, na medida em que servem

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como referncias ideolgicas para as pessoas participarem ou no e pelo prprio sistema poltico em seu conjunto. A deciso de participar est associada, tambm, segundo Modesto (2005), a trs nveis de dificuldades reais relacionados participao poltica presentes nas democracias modernas: a apatia, a abulia e a acracia. A apatia poltica representa a falta de estmulo para participar devido falta de informaes, falta de canais de comunicao geis entre o cidado e o aparato estatal, demora na resposta s suas solicitaes e prpria falta de tradio participativa. A abulia poltica representa o no-querer participar em razo do ceticismo do cidado quanto ao atendimento de suas demandas e pela prpria falta de reconhecimento social da participao. A acracia poltica, por fim, representa o no-poder participar devido ao baixo grau de escolarizao do cidado, ao excesso de formalismo da administrao pblica, falta de esclarecimentos quanto aos seus direitos e deveres em relao ao estado e quantidade excessiva de normas administrativas. Por outro lado, o enfrentamento dessas dificuldades muitas vezes no reclama novos e mirabolantes instrumentos processuais de garantismo, mas providncias simples e perfeitamente realizveis pela administrao (MODESTO, 2005, p. 05). Outro aspecto interessante sobre a participao apresentado por Bobbio (2007) ao discutir o conflito por que passa o indivduo quando incorporado sucessivamente aos seus papis de cidado participante e de cidado protegido. Como afirma o autor, ao mesmo tempo em que esse cidado, participante ativo, exige sempre maior proteo do Estado do qual gostaria de se tornar senhor, com isso refora esse mesmo Estado que acaba por se tornar seu patro. Um dos primeiros esforos de sistematizao das questes ligadas participao dos cidados na vida poltica foi feito por Milbrath (1965). O autor, partindo de uma reviso dos estudos empricos, distinguiu uma srie de formas de participao que mostram uma grande variedade de possibilidades da sua ocorrncia. quase impossvel ao cidado evitar alguma forma de participao, mormente se se considerar que a absteno total em relao a qualquer forma de atuao poltica tambm uma forma especfica de participao. Pesquisas realizadas por Verba e Almond (1963) sobre diferentes sociedades, criaram uma tipologia das diversas gradaes da vontade explcita dos indivduos de participar, a que chamaram de cultura cvica. Segundo esses autores, existem trs tipos puros de cultura
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cvica: a paroquial, a subordinada e a participativa. De acordo com essa classificao, somente os membros dessa ltima categoria se sentiriam motivados a participar verdadeiramente e somente eles dariam estabilidade s democracias. Os estudos de Milbrath, assim como os de Verba e Almond, desconsideravam em suas anlises outras formas de participao que no as definidas pela literatura como participao convencional (citizen-oriented). Esta posio lhes valeu muitas crticas, segundo as quais se tais variveis ajudam a entender a insero do indivduo em prticas participativas, no explicam a totalidade do fenmeno (RIBEIRO e BORBA, 2010), fato que, no entanto, no torna os referidos estudos menos interessantes. Nas sociedades democrticas modernas, se, por um lado, quase impossvel evitar alguma forma de participao, por outro, no existe participao total, isto , aquela do cidado que a todo tempo e de tudo participa. A participao se d, na verdade, na gama de possibilidades que se abrem entre esses dois extremos. Mas para que haja participao necessrio que outro elemento esteja presente: a informao. Cidados sem informao sobre os processos decisrios e sobre a implementao de polticas no podem reivindicar, de forma satisfatria, mudanas em seus procedimentos e objetivos (IPEA, 2010b, p. 194). Portanto, a participao para ser efetiva demanda informaes precisas e confiveis que permitam ao cidado construir um quadro referencial da atuao do governo e, a partir dele, atuar no sentido de exigir que os representantes expliquem as suas aes, mudem sua forma de agir ou mesmo alterem os objetivos das polticas pblicas. Publicizar o que se faz, como se faz e criar canais de contestao integram uma dimenso indispensvel para que mecanismos de controle social da administrao possam ser efetivos (IPEA, 2010b, p. 194). A produo dessas informaes, porm, no tarefa fcil. So necessrias condies como organizao, estrutura, capacidade tcnica e pessoal especializado, que devero estar a servio do controle poltico da sociedade sobre o governo, referenciado como controle social. Ademais, alm das dificuldades naturais de um processo de coleta, anlise, interpretao e divulgao de informaes relacionadas s atividades pblicas, h que se considerar que os prprios desenhos dos modelos de organizao da administrao pblica, por apresentarem dficits sistemticos de accountability, dificultam ainda mais essa tarefa (ROCHA, 2011). Na discusso levada a efeito por Etzioni (2009) sobre as diversas concepes de
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accountability, o autor defende uma abordagem de orientao e afirma que ela se baseia numa variedade de foras interativas, acrescida de uma base moral a partir da qual o agente exerce um papel ativo de mobilizao, educao e construo de coalizes. Nesse caso, completa o autor, os mecanismos de comunicao institucional constituem elemento vital para qualquer sistema de accountability (ETZIONI, 2009, p. 299). A necessidade de cobrar respostas dos agentes pblicos em relao aos anseios e demandas da sociedade (answerability) ocorre, de acordo com Schedler (1999), porque existem deficincias nas informaes passadas ao pblico. Nesse caso, a accountability (como answerability) pretende exatamente criar mais transparncia em relao ao exerccio do poder. E completa: Se o exerccio do poder fosse transparente, no seria preciso que algum fosse accountable. A demanda por accountability origina-se da opacidade do poder (SCHEDLER, 1999, p. 20 - traduo do autor)7. Em suma, a accountability um processo complexo que requer a participao da sociedade. Mas para a participao acontecer e se desenvolver necessrio que informaes pertinentes e adequadas estejam disposio dos cidados, embora a produo dessas informaes no seja uma tarefa fcil, principalmente em sociedades cada vez mais complexas que demandam cada vez mais accountability.

5. CONSIDERAES FINAIS O conceito de moderno de democracia trouxe uma distino fundamental em relao ao passado: o direito, estendido a todos os indivduos de uma cidade, de uma regio ou de um estado nacional, de participarem ativamente da vida poltica, escolhendo seus governantes e participando das decises de governo. Mas o aflorar desse direito determinou a inviabilidade da forma de governo praticada na antiga Grcia, hoje denominada de democracia direta, e obrigou a criao de novas formas de viabilizar essa participao ampla e universal. Vem da a concepo da representao poltica e do processo eleitoral que a viabilizou, e caracterizou as democracias atuais em representativas. Todo esse processo de ampliao da participao e da integrao da sociedade no governo trouxe novas responsabilidades para essa mesma sociedade, dentre as quais, a de desenvolver formas e instrumentos que permitam ao cidado (agora o dono da soberania do Estado) controlar o exerccio do poder concedido aos seus representantes e governantes e, ao
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mesmo tempo, exigir que esses representantes e governantes prestem contas de seus atos e aes. Nesse sentido, o processo de consolidao da democracia moderna demandou a criao e a consolidao de um novo conceito: a accountability, a qual pressupe uma dupla obrigao: dos cidados de manter uma estreita vigilncia sobre o uso do poder concedido aos governantes; e dos governos de prestar contas das suas aes perante a sociedade que lhes outorga o poder. Um governo democrtico, portanto, um governo accountable. No entanto, ao se tomar como corolrio que a accountability fundamental para a preservao da democracia, tambm verdade que, para que ela acontea, seja necessria uma contrapartida social: a participao dos cidados. Ainda que cada cidado no participe de tudo e a todo o momento, o regime democrtico requer, para o seu desenvolvimento e consolidao, que a sociedade mantenha abertos os canais que permitam a participao e, principalmente, mantenha sempre presentes os valores que do estabilidade democracia. Se, por um lado se pode entender a democracia como uma forma de emancipao das sociedades, por outro inegvel que com ela o cidado fica s ante si mesmo. Agora j no h reis, nem ditadores e nem partidos totalitrios que possam resolver os seus problemas. O que h so leis, instituies e procedimentos que regulam a convivncia social, mas que, ao fim e ao cabo, trazem para cada um a responsabilidade pelo seu prprio destino como sociedade. (MERINO, 2005). Portanto, se o Brasil pretende superar o seu status de democracia delegativa, a providncia que a sociedade e o sistema poltico podem tomar trazer a si a tarefa de assegurar a realizao da accountability, desenvolvendo a conscincia poltica do povo e estimulando a participao ampla dos cidados na vida poltica do Pas.

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O texto original referido por Kenney (2005) encontra-se em: ODONNELL, Guillermo. A Response to my Commentators. In: SCHEDLER, Andreas; DIAMOND, Larry; PLATTNER, Marc F. (Edit.) Self-Restraining State Power and Accountability in New Democracies. Boulder: Lynne Rienner Publishers, 1999.

Texto original: If the exercise of power were transparent, there would be no need for holding anybody accountable. The demand for accountability (as answerability) originates from the opacity of power.

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