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1. Introdução
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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct.
todos os setores da Administração Pública. Entretanto, para uma análise mais criteriosa, não
se pode admitir tal interpretação açodada e sem nenhum critério, a ponto de se abrir espaço
para soluções autoritárias e que têm se demonstrado, ao longo da história, ineficientes.
É importante distinguir duas espécies principais de corrupção, as quais contam
com instrumentos distintos de controle.
A primeira delas é a corrupção política, ou seja, em uma democracia
participativa, aquela praticada por detentores de mandato, eleitos pelo voto popular, ou por
servidores nos mais altos postos do setor público, como ministros e secretários de estado.
Nesses casos, os agentes públicos se encontram no topo da administração, definindo
diretrizes governamentais amplas e votando leis que interferem na vida dos cidadãos. Nesse
processo de freios e contrapesos há um espaço natural para que os parlamentares e o
próprio chefe do Poder Executivo defendam o ponto de vista de setores que lhes são mais
ligados e com os quais se comprometeram no processo de escolha eleitoral. Os
parlamentares e chefes dos poderes executivos estão naturalmente sujeitos à pressão da
opinião pública. Podem, entretanto, se afastar dessa característica inerente às democracias
representativas, misturando interesses públicos e privados, dando ensejo à corrupção.
Quanto ao espírito público que rege ou deveria reger tais agentes, cuja
ausência implica muitas vezes em corrupção, encontram-se várias correntes, dentre as quais
se destacam duas.
A primeira, ligada ao republicanismo cívico, que entende que os agentes
públicos devem ser dotados de uma visão republicana que implicaria separação nítida entre
interesses pessoais e interesses públicos, ligados à res publica. Os cidadãos que tivessem
interesse de ingressar na política deveriam ser dotados de espírito público elevado,
dispondo-se a se dedicar ao desafio de governar, não buscando, no campo público, a defesa
de seus interesses privados. Teria que haver uma vocação à doação, por parte dos políticos,
em busca do interesse coletivo.
Por outro lado, se destaca a abordagem da escola da Escolha Pública (Public
Choice) que trabalha com a hipótese de que os elaboradores das leis e governantes não
atuam necessariamente na busca do bem público, mas na persecução de seus próprios
interesses, ou dos grupos que representam, o que possui implicações no resultado das
decisões tomadas. Assim comenta Silva (2007:136;139):
“[...] o Estado não é perfeito, muito menos o bom demiurgo: os políticos e burocratas representam
seus interesses dentro do mesmo, e agentes privados se organizam coletivamente para agir sobre a
máquina governamental. Essa ação organizada visa a caçar renda de grupos da sociedade e gera
aquilo que os economistas chamam de transferências de renda. […]
Quando falamos, portanto, da gestão da coisa pública é prudente supor que as pessoas (os agentes
públicos) sejam destituídas de valores que geram autocontrole sobre as decisões que tomam. Nesse
caso, assumir a ausência de princípios e valores morais é o mais prudente, já que, como sabemos, a
ética na política é teleológica, consequencialista ao extremo.”
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O presente trabalho, todavia, tem seu foco no tipo de corrupção praticada por
agentes públicos em um sentido administrativo, ou seja, servidores públicos regidos pelo
regime estatutário federal. Esses servidores recebem diretrizes dos agentes políticos e
realizam suas atividades para a consecução de tais políticas. Quando ocorrem desvios de
conduta tais agentes públicos poderão sofrer punições de natureza administrativa, penal e
civil, conforme se detalhará adiante.
Esse último tipo de corrupção, sobre a qual se desenvolverá a presente análise,
é chamado de burocrática, pela literatura especializada, em contraposição à corrupção
política de agentes políticos.
“Art. 125. As sanções civis, penais e administrativas poderão cumular-se, sendo independentes entre
si.”
“Súmula nº 18, do STF - Pela falta residual, não compreendida na absolvição pelo juízo criminal, é
admissível a punição administrativa do servidor público.”
“Mandado de Segurança nº 21.332, do STF - Ementa: Demissão por se ter prevalecido da condição
de policial. O ato de demissão, após processo administrativo, não está na dependência da conclusão
de processo criminal a que submetido o servidor, por crime contra a administração pública.
Independência das instâncias. Constituição, art. 41, § 1º. Transgressões disciplinares de natureza
grave.”
“Mandado de Segurança nº 7.863, do STJ - Ementa: Doutrina e jurisprudência são unânimes quanto
à independência das esferas penal e administrativa; a punição disciplinar não depende de processo
civil ou criminal a que se sujeite o servidor pela mesma falta, nem obriga a administração pública a
aguardar o desfecho dos mesmos.”
“XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;”
A existência da norma tem como marco inicial o momento em que esta ingressa
no ordenamento jurídico. Já a vigência, indica o momento a partir do qual ela pode passar a
produzir efeitos. Pontes de Miranda (1956:52) ressaltou bem esta diferença:
“(...) Já aí ressalta que existir a lei e ter vigência são conceitos inconfundíveis, que a data de entrada
em vigor pode ser e quase sempre é após trato de tempo que se há de contar da data da publicação,
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ou de algum outro fato que ao legislador tenha parecido ser o mais indicado como dies a quo. (...)”
“Estar em vigor a lei não indica que a lei já incida. Significa, apenas, que a lei já pode incidir.”
“Ao sofrer a incidência de norma jurídica juridicizante, a parte relevante do suporte fático é
transportada para o mundo jurídico, ingressando no plano da existência. Neste plano, que é o plano
do ser, entram todos os fatos jurídicos, lícitos ou ilícitos. No plano da existência não se cogita de
invalidade ou eficácia do ato jurídico, importa, apenas, a realidade da existência. Tudo, aqui, fica
circunscrito a saber se o suporte fático suficientemente se compôs, dando ensejo à incidência. (…)
Se o fato jurídico existe e é daqueles em que a vontade humana constitui elemento nuclear do
suporte fático (ato jurídico stricto sensu e negócio jurídico) há de passar pelo plano da validade, onde
o direito fará a triagem entre o que é perfeito (que não tem qualquer vício invalidante) e o que está
eivado de defeito invalidante. (…)
O professor Paulo de Barros Carvalho afirma que se uma norma é válida, indica
que ela pertence ao respectivo sistema. Como primeiro critério para atestar essa validade, o
autor analisa o pensamento de Kelsen, que entende como válida a norma produzida por
órgão credenciado pelo sistema e na conformidade com o procedimento também previsto
pela ordenação total. Outro critério adotado é o da dedutibilidade, segundo o qual uma norma
pertence ao sistema quando é conseqüência lógica das normas pertencentes a esse
sistema. Em ambos os critérios, para a verificação de que uma norma pertence ou não a um
sistema, poder-se-ia partir da norma inferior até chegar à Norma Hipotética Fundamental, ou
percorrer o sentido contrário.
A norma pertinente inválida permanecerá no sistema enquanto não seja expulsa por invalidade
através de ato normativa específico de órgão do sistema, ou não ocorra sua revogação. (...) Pode se
afirmar que, embora desrespeitadas parcialmente as ‘regras de admissão’, não houve a aplicação
das ‘regras de rechaço’ do sistema.”
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“A eficácia social ou efetividade diz com a produção das conseqüências desejadas pelo elaborador
das normas, verificando-se toda vez que a conduta prefixada for cumprida pelo destinatário. Caso se
dê o descumprimento da conduta, de maneira reiterada, frustrar-se-ão as expectativas normativas e a
eficácia social ficará comprometida”.
6. Análise integrada de eficácia das normas contra corrupção: o caso dos servidores
federais da área econômica
a) Fazenda;
b) Planejamento, Orçamento e Gestão;
c) Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior;
d) Turismo;
e) Relações Exteriores;
f) Agricultura, Pecuária e Abastecimento; e
g) Desenvolvimento Agrário.
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fundada na Lei nº 8.429, de 1992, e representa a ferramenta mais utilizada, no âmbito civil,
para o combate aos casos de corrupção. Pode ensejar como resultados da condenação a
perda da função pública, o pagamento de multa, a obrigação de ressarcir danos causados e
a perda dos direitos políticos. Mais uma vez há uma discrepância entre os casos de ações de
improbidade ajuizadas e o número de servidores que respondem ao mesmo tipo de ação.
Aqui se repetem os motivos da situação penal, pois um mesmo servidor pode responder a
mais de uma ação de improbidade.
Nota-se que o número de ações de improbidade é significativamente menor do
que o número de ações penais ajuizadas, representando quase 50%. Há para esta situação,
todavia, uma explicação. No caso penal, quase todas as hipóteses de penas expulsivas
administrativas possuem um correspondente tipo penal. As penas administrativas mais
relacionadas à corrupção, tais como valimento de cargo, improbidade administrativa, lesão
aos cofres públicos, recebimento de propina ou presente, corrupção e atuação como
procurador geralmente contêm um núcleo fático associado a crimes como corrupção passiva,
prevaricação, peculato ou advocacia administrativa. Mesmo penas não ligadas à corrupção,
como abandono de cargo e inassiduidade habitual, possuem correspondente penal, o
abandono de função. Todas essas penalidades mencionadas respondem por mais de 80%
das exclusões de servidores, conforme demonstrado no painel “Análise das penalidades
graves aplicadas a servidores federais no Brasil: principais causas, modalidades punitivas,
avaliação quantitativa e qualitativa”. Assim, há de se supor um percentual maior de ações
penais propostas. O mesmo não se dá com a improbidade, cujas hipóteses estão previstas
nos artigos 9º a 11 da Lei 8.429, de 1992, sendo um pouco mais restritas.
Mesmo assim, a quantidade de ações de improbidade julgadas procedentes, 7
(sete), é muito pequena em relação ao total de demitidos. Menor ainda quando se trata de
sentença condenatória com trânsito em julgado, somente 5 (cinco), o que representa apenas
1,27% do total de demitidos.
Tanto no caso penal como no civil, verifica-se um baixo índice de condenação.
Todavia, pode-se extrair outro aspecto importante das Tabelas 1 e 2: o tempo
para conclusão das respectivas ações judiciais. Caso sejam analisadas as ações julgadas
procedentes e improcedentes com trânsito em julgado, verifica-se, na esfera penal, que elas
representam 27 (vinte e sete) casos, para um total de 164 (cento e sessenta e quatro) ações
ajuizadas. Isso significa que para casos de exclusões do serviço público ocorridas há um
período entre três e nove e três anos, somente 16,46% dos casos foram concluídos, tanto
inocentando como punindo os acusados.
Situação similar é encontrada nas ações de improbidade. No mesmo período
analisado, somente 15 (quinze) ações de improbidade transitaram em julgado, o que
representa 17,24%.
Esses aspectos podem denotar um lapso temporal elevado para a conclusão
dos processos judiciais.
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8. Conclusão
BIBLIOGRAFIA
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Campus-Elsevier.
RESENHA BIOGRÁFICA
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MDI MPO
2001 - 2006 MAPA MDA C MTUR MF G MRE TOTAL
SERVIDORES EXCLUÍDOS POR DECISÃO
43 43 16 1 267 21 3 394
ADMINISTRATIVA
AÇÕES PENAIS AJUIZADAS 12 18 0 1 128 4 1 164
SERVIDORES QUE RESPONDEM AÇÃO
12 15 0 1 83 4 1 116
PENAL
AÇÕES PENAIS PROCEDENTES 1 3 0 1 33 1 0 39
AÇÕES PENAIS PROCEDENTES COM 1 2 0 0 8 0 0 11
TRÂNSITO EM JULGADO
AÇÕES PENAIS IMPROCEDENTES 0 0 0 0 15 1 0 16
AÇÕES PENAIS IMPROCEDENTES COM 0 0 0 0 15 1 0 16
TRÂNSITO EM JULGADO
Tabela 2
MDI MPO
2001 - 2006 MAPA MDA C MTUR MF G MRE TOTAL
SERVIDORES EXCLUÍDOS POR DECISÃO
43 43 16 1 267 21 3 394
ADMINISTRATIVA
AÇÕES DE IMPROBIDADE AJUIZADAS 12 10 2 2 52 8 1 87
SERVIDORES QUE RESPONDEM AÇÃO DE 11 9 2 1 47 7 1 78
IMPROBIDADE
AÇÕES DE IMPROBIDADE PROCEDENTES 0 0 0 0 6 1 0 7
AÇÕES DE IMPROBIDADE PROCEDENTES 0 0 0 0 5 0 0 5
COM TRÂNSITO EM JULGADO
AÇÕES DE IMPROBIDADE IMPROCEDENTES 1 2 0 0 7 3 0 13
AÇÕES DE IMPROBIDADE IMPROCEDENTES 1 1 0 0 5 3 0 10
COM TRÂNSITO EM JULGADO
Tabela 3
MDI MPO
2001 - 2006 MAPA MDA C MTUR MF G MRE TOTAL
SERVIDORES EXCLUÍDOS POR DECISÃO
43 43 16 1 267 21 3 394
ADMINISTRATIVA
AÇÕES DE REINTEGRAÇÃO AJUIZADAS 27 29 7 3 178 14 3 261
SERVIDORES QUE INGRESSARAM COM 21 20 7 1 132 11 3 195
AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO
REINTEGRAÇÕES DEFERIDAS 1 0 0 0 9 1 0 11
LIMINARMENTE
REINTEGRAÇÕES DEFERIDAS 0 5 1 1 28 5 1 41
DEFINITIVAMENTE
REINTEGRAÇÕES DEFERIDAS
DEFINITIVAMENTE COM TRÂNSITO EM 0 4 1 0 4 0 1 10
JULGADO
REINTEGRAÇÕES INDEFERIDAS 11 10 4 1 67 3 2 98
REINTEGRAÇÕES INDEFERIDAS COM 7 5 4 0 40 1 2 59
TRÂNSITO EM JULGADO
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