XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct.

2009

Colombia: la polìtica pública de seguridad alimentaria nutricional

en los diferentes niveles de gobierno

Mauricio Betancourt Garcia

1. Los Principios de la Seguridad Alimentaria Nutricional

Este trabajo hace parte de una investigación que se realiza en la ESAP sobre la Seguridad
Alimentaria Nutricional – SAN- en las entidades territoriales y su relación con el gobierno
nacional, y en donde se abordan ocho elementos teórico-conceptuales, los cuales sustentan
la investigación y permiten su desarrollo. En el figura 1, se identifican dichos elementos
teórico-conceptuales, el principio metodológico general y la dinámica en que estos se funden
en interrelaciones que permiten ver los diferentes componentes de manera integral y
relacionada; con una forma de trabajo que separa los conceptos para efectos metodológicos,
pero los integra para efectos del análisis general de la SAN

Figura 1 Los elementos teóricos-conceptuales

ELEMENTOS TEÓRICOS-CONCEPTUALES SAN

4. 8.
1. 3. 5. 6. 7.
2. Soberanía Salud, Medio
Derecho a la Cadena Desarrollo Cultura y Políticas
Alimentaria Alimentación Ambiente e
Alimentación Alimentaria Regiolocal SAN Públicas
y Nutrición Inocuidad

Principio de INTERDISCIPLINARIEDAD y Visión CRITICA SISTEMICA

Esta ponencia se aproxima en dos de estos aspectos: la cadena alimentaria y las políticas
públicas en particular de SAN; dado que nos explican relaciones intergubernamentales
desarticuladas.

2. La cadena alimentaria
La cadena alimentaria es entendida como los procesos de trabajo de la producción,
distribución y en el consumo, para producir, distribuir y consumir alimentos, mostrando los
pasos que van desde la producción primaria, la industrial, las formas de distribución hasta el
consumidor final.

El análisis de la cadena alimentaria, permite identificar las condiciones y lógicas económicas,

sociales, ambientales, políticas, administrativas y culturales, y, en su desarrollo los controles
ambientales y de salud pública necesarios para la inocuidad de los alimentos, esto en
principio solo se realizaba sobre los alimentos agroindustriales, decreto número 60 de 2002,
decreto 3075 de 1997 decretos sobre inocuidad y en las acciones de almacenamiento y
distribución.

1
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Colombia trabaja en estos componentes de la cadena, con competencias en distintos niveles

de gobierno, en estos puntos, se trabaja la seguridad alimentaria como criterio sanitario en
varios países europeos, sin embargo, el libro Blanco de la Seguridad Alimentaria en Europa,
considera nuevas medidas y controles para la inocuidad, y señala que al “extender al origen
de la cadena, hacia atrás, la exigencia de la higiene y la seguridad” (Neira G. María 2003 –
310); por tanto, el sector primario también tiene que apuntarle a una producción cada vez
más limpia y con buena capacidad de nutrición, en este sentido es necesario implementar
procesos de evaluación para analizar toda la cadena alimentaria desde el terreno de la
inocuidad a través de los diferentes controles sanitarios, aplicados por diferentes niveles de
gobierno.

La importancia del sector agrario en la cadena lleva al Instituto Interamericano de

Cooperación para la Agricultura, IICA, a considerar el concepto de la Cadena Alimentaria y el
Diálogo para la Acción, como elementos que inciden estratégicamente en la competitividad
del sector agricola en la agricultura. Desde esta instancia se alude a la importancia de “ la
conformación de espacios de discusión y diálogo formales y permanentes –con participación
de representantes de los actores de los distintos eslabones y del gobierno mismo–, donde se
definan políticas y acciones especificas para fortalecer la competitividad y donde los actores
puedan coordinarse mejor”( HERNANDEZ Julio, HERRERA Danilo, 2003 – 17); aspectos
fundamentales bajo las tendencias del mundo contemporáneo, en términos de la
participación de la sociedad, en la construcción social, ejecución y evaluación de las políticas
públicas, que pueden y se deben analizar de esta manera y específicamente al interior de
cada una de las cadenas productivas, que hacen parte de la cadena alimentaria.

Para entender la cadena alimentaria, es necesario analizar la forma de integración de los

diferentes sectores a partir de las cadenas productivas, las cuales se definen a partir del
proceso de trabajo “como un conjunto de operaciones de producción encadenadas
linealmente por relaciones de insumo-producto (unas proveen insumos necesarios para la
producción realizada en otras). Estas operaciones, compuestas cada una por una o varias
unidades técnicas de trabajo (plantas industriales, establecimientos comerciales,
explotaciones agrarias), se distinguen entre sí no sólo por el tipo de transformación o función
que cumplen sino también por su relativa autonomía de organización del
trabajo”( CORAGGIO José Luis, 2004 – 39); la forma que tomen las cadenas productivas
dependen del tipo de vinculo que tienen los diferentes procesos de trabajo en cada una de
las partes de la cadena, “vistas como un proceso complejo de trabajo, con mediaciones
mercantiles internas, donde las tareas de una y otra operación están en una relación de
interdependencia técnica. Por extensión, estas cadenas pueden incluir las operaciones de
circulación material” ( CORAGGIO José Luis, 2004 – 39).

Por tanto, es necesario conocer las dinámicas y los procesos de trabajo de cada una de las
cadenas productivas vinculadas al sector de alimentos, que permita analizar el agregado de
la cadena alimentaria.

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En la operación de las dinámicas de trabajo de cada cadena productiva vinculada con el

sector alimentario, está el eje de los procesos agroalimentarios compuestos por varia
cadenas productivas, en cuyo interior cada una tiene diferentes niveles de complejidad,
desarrollo, diversas condiciones sociales, técnicas, políticas, ambientales y de organización
gremial o ciertos niveles de asociatividad, presentadas tanto en el orden de producción,
transformación, distribución, y consumo; este punto es la base de la caracterización regio-
local de los territorios.

Los vínculos de la cadena alimentaria con los diferentes niveles de gobierno y con el
desarrollo local, se encuentran mediados por las condiciones de trabajo que presentan las
cadenas productivas asentadas en cada uno de los territorios. Esto sugiere considerar
algunas preguntas que nos ayudan a orientar las relaciones entre niveles de gobierno frente
a la SAN:

• ¿Hasta dónde los valores agregados de la cadena alimentaria están en lo local y hasta
dónde en lo regional y/o nacional, y que nivel de gobierno controla las condiciones de
inocuidad y sanidad?
• ¿Qué parte de la cadena se integra en que territorio, cual es la región de la cadena
alimentaria?
• ¿Cuáles son las posibilidades de impulsar acciones integrales sobre el conjunto de la
cadena alimentaria, por parte de la política pública, y en qué nivel de gobierno se ejecutan
estas acciones?
• ¿Cuáles son los niveles de autonomía de los gobiernos locales y departamentales
para incidir en las dinámicas de las cadenas para su desarrollo?

Las respuestas a estas preguntas permiten determinar: por una lado, las capacidades de la
cadena de acuerdo a sus condiciones y por otro lado, la influencia de los niveles de gobierno
sobre la aplicación de una política pública; lo cual vincula condiciones y políticas en acciones
de desarrollo regiolocales, por ejemplo, tipo de tecnologías utilizadas y potencialmente
utilizables, estructura económica de la cadena, formas de organización social y económica;
integrados con los instrumentos que la política pública permite a cada nivel de gobierno como
competencia, sea en el gasto pública o en la incidencia de otras dinámicas, de la cadena
alimentaria.

En el anterior sentido, es entonces, la cadena alimentaria la estructura que da cuerpo total al

proceso alimentario, de allí que para acercarse a la política pública alimentaria, se requiere
tener en cuenta el carácter sistémico de la cadena alimentaría vinculada no solo con los
procesos económicos, políticos, administrativos, sociales, ambientales y de salud pública,
sino a la forma en que cada nivel de gobierno tiene incidencias y acciones sea por
competencias, o por las dinámicas autonómicas, sobre las particularidades de cada territorio
y en cada uno de los procesos de las cadenas productivas y la cadena alimentaria.

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La cadena alimentaría se analiza de forma integral, en todos sus puntos, y en este sentido, el
análisis cambia su comprensión, ya que en las últimas décadas, el examen del tema
alimentario se ha hecho desde un punto de vista puramente sectorial, y especialmente el
vinculado a la política agrícola, por un lado, y por otro lado, algunas de las cuestiones
relacionadas con el acceso, en vínculos con nutrición y en términos de acciones para
combatir el hambre.

A mediados de los 80 el Banco Mundial consideraba cuatro objetivos centrales en la

construcción de una política alimentaria nacional: 1. Un crecimiento eficiente de los sectores
alimentario y agrícola; 2. Mejorar la distribución del ingreso vía generación de empleo; 3.
Tener un nivel nutricional satisfactorio, proveyendo el mínimo de subsistencia; y 4. Una
seguridad alimentaria(TIMMER C. Peter, FALCON Walter P., PEARSON Scott R.1985 – 27),
como forma de protección contra: malas cosechas, desastres naturales, suministros o
precios mundiales inciertos para los alimentos; en este sentido los diseños de la política
tenían como sustento fundamentalmente estos objetivos, sin embargo, en muchos casos las
políticas solo estuvieron mirando en función de la producción de alimentos exclusivamente
en términos de cantidades, así se tuviera en cuenta que esta política ”se elabora a varios
niveles gubernamentales y cada uno tiene un foco y necesidad analíticos diferentes para el
análisis de la política alimentaría”( TIMMER C. Peter, FALCON Walter P., PEARSON Scott
R.1985 - 28); en esta dirección, es que hay que retomar las acciones para la aplicación de la
política pública de SAN.

3.1 Los componentes de la cadena alimentaria

Entender las lógicas y las dinámicas de la cadena alimentaria pasa por desagregar las fases
centrales de esta como son: la disponibilidad, el acceso y el uso y utilidad, nos permiten
ubicar cada fase del eslabón con sus particularidades, y reconocer en cada uno de los
territorios como se pone de manifiesto su desarrollo; también permite ver el conjunto de la
cadena, lo que implica metodológicamente ver los procesos de cada parte de una forma
separada; por el carácter de esta ponencia solamente se hace una gran síntesis de ubicación
y definición de cada parte de la cadena alimentaria.

3.1.1 Disponibilidad y estabilidad

Por disponibilidad y estabilidad se entiende la oferta general y constante de alimentos
variados y suficientes que están en capacidad de suplir las demandas que tiene una
sociedad, una nación, una ciudad, una localidad, un territorio definido o una población en
todos los momentos; por tanto, estos dos conceptos son complementarios para atender la
oferta de alimentos como muestra la figura número 1.

Para MORON y SCHEJTMAN, un diagnóstico sobre la disponibilidad alimentaria debe tener

en cuenta las siguientes características: “ i) suficiente para satisfacer la demanda efectiva
y las necesidades básicas de quienes carecen de poder adquisitivo para expresarlas
en demanda de mercado; ii) estable en lo que ha magnitud de las fluctuaciones de la
oferta en el tiempo se refiere; iii) autónoma a niveles política y económicamente
aceptables de dependencia; iv) sustentable en relación a la capacidad de asegurar en
el tiempo las condiciones anteriores, evitando el deterioro de los recursos renovables
y no renovables; y v)inocuo en términos de su incidencia sobre la salud de la

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población.”( MORÓN C.; SCHEJTMAN A. 1997 – 30) Esta versión amplía la concepción de
seguridad alimentaria, vinculando disponibilidad, con otros elementos que determinan que
esta no hace referencia solamente a la oferta de alimentos en cualquier tipo de condiciones,
sino que, esta debe ser estable, sustentable, autónoma e inocua y además tener la oferta
suficiente incluso para los que no tienen acceso por la vía del mercado1.

Por consiguiente, la disponibilidad al determinar la oferta de alimentos para una población en

ciertos momentos y en cierto territorio, debe responder ampliamente las siguientes
preguntas, sobre los elementos específicos de la seguridad alimentaria nutricional en ese
territorio, estas preguntas son:

• ¿Qué tipo de alimentos se producen?,

• ¿Cuáles son las calidades nutricionales de los mismos?,
• ¿Quién los produce?,
• ¿Donde se produce?,
• ¿Cuántos alimentos y cada cuanto se producen?,
• ¿Cuál es la tecnología usada?,
• ¿Qué políticas públicas y que entidades determinan las calidades y los controles en la
producción de alimentos?,

Responder estas 7 preguntas, da pautas determinantes para identificar los problemas

generales relevantes a solucionar; y nos permite proyectar acciones de la política pública en
SAN en diferentes niveles de los gobiernos.

1
Para un acercamiento empírico del comportamiento de esta parte de la cadena alimentaria ver: GARAY Luis Jorge,
RODRÍGUEZ Adriana.2005. “Colombia: Diálogo Pendiente”. Documentos de Política Pública para la Paz. Planeta Paz,
Ediciones Antropos Bogotá Junio 2005. BETANCOURT Mauricio, la ponencia presentada en la Universidad del Valle en
Foro Internacional Sobre: “Globalidad, Gobernabilidad Y Territorio: Procesos Locales Y Regionales” Panel:
Gobernabilidad Política De Los Territorios, Ponencia: “La Seguridad Alimentaria Nutricional –San- Un Acercamiento A La
Política Pública”. Cali Noviembre de 2006.
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Grà fico Nùme ro 1 La Ca de na Alime nta ria - Disponibilida d - Esta bilida d

DISPONIBILIDAD ESTABILIDAD

Producción
suficiente de
alimentos

Productividad: recursos,
tipo de tecnologías
usadas, químicas,
biológicas, limpias
implicaciones con la
inocuidad y medio Ciclos Productivos de los
ambiente; producción alimentos, regio-local e
nacional y regio-local, internacional.
comercio
exterior.Productos
agropecuarios y
agroindustriales.

Oferta de
Alimentos

Organizaciones Sociales,
Determinar condiciones
Gremios y Productores
ambientales de los territorios
de alimentos inocuos

Caracterizaciones regio-locales de los sistemas de produción

agropecuario y de los productos agroindustriales de la cadena
alimentaria..

Relaciones intergubernamentales, Nacionales , departamentales,

regionales, municipales con la ciudad eje de la región vinculados a la
cadena alimentaria por políticas públicas e incentivos.

Organizaciones Nacionales, Regionales y Departamentales sobre

condiciones y normas en producción de alimentos inocuos. Ministerio de
Agricultura, Seguridad Social, Medio Ambiente, CAR, Secretarias de
Agricultura Departamentales, Secretarias de Salud, vinculados a la
cadena alimentaria por la via de los controles y los planes de desarrollo.

3.1.2 Distribución
Por distribución, entendemos la posibilidad que tiene una población para adquirir los
diferentes alimentos necesarios para su subsistencia, criterio que conduce a abordar las
siguientes preguntas
• ¿Quién distribuye los alimentos?,
• ¿En qué condiciones los distribuye?,
• ¿Cómo es la forma de almacenamiento de alimentos en las zonas urbanas y rurales?
• ¿Cómo, dónde y quien controla los procesos de distribución?;

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Gràfico Nùmero 2 La Cadena Alimentaria Distribución

Condiciones para la Distribución de Alimentos

Infraestructura de distribución y transporte de alimentos, Urbana - Rural y

sus condiciones técnicas e higienico sanitarias

1. Normas urbanisticas y de salud

2. Controles de calidad
pública sobre infraestructura para
inocuidad: ambiental y
distribución de alimentos y
humana.
Equipamientos urbanos rurales

Espacios Urbanos y rurales: 1. Las ciudades ejes, controles urbanos, de

salud pública y medio ambiente. 2. Los sitios de acopio y distribución de
los centros regionales dinamizadores, cercanos a los municipios y zonas
productoras de alimentos.

Las relaciones intergubernamentales interlocales e interinstitucionales al

interior de las ciudades eje y su entorno regio-local.

Estas preguntas están relacionada con infraestructuras de distinto orden, y tienen que ver
con las condiciones para la distribución de los alimentos, tanto de tipo urbano como rural, lo
cual exige unas condiciones especificas de orden técnico de acuerdo a los bienes
alimenticios a transportar y almacenar, además, de los requisitos higiénico sanitarios
necesarios en cada caso de la distribución, sea de manera directa para los consumidores
finales o de manera indirecta a través de la red de restaurantes y sitios de comidas de los
consumidores; también es necesario entender los diversos canales que se presentan para
abastecer los diferentes espacios de un territorio, tanto desde el sitio de producción hasta el
sitio de abastecimiento general y de allí a los abastos mas de tipo local y barrial de los
centros de consumo; esta parte de la distribución se observa en el grafico número 2. En esta
dirección los controles para la distribución en unos casos son de orden nacional en otros
departamental y otros municipal y distrital.

3.1.3 Acceso a los alimentos

Por acceso, entendemos la posibilidad que tiene una población para adquirir los diferentes
alimentos necesarios para su subsistencia, preguntándonos. ¿Quiénes consumen alimentos
como acceden a ellos?

La situación asociada al acceso, se refiere a la capacidad que tienen los individuos, las
familias y las comunidades de poder adquirir los alimentos necesarios para su vida diaria,
durante toda la vida, en cada una de las poblaciones, esta capacidad está dada por tres
características: una, la generación individual o familiar de ingresos, vía salarios o rentas, dos,
la vinculación individual, familiar o colectiva a programas sociales públicos o privados; y tres,
la capacidad de generar bienes para truequear; como se ve en el gráfico número 3.

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Estas condiciones tocan con la distribución del ingreso, los niveles de empleo y pobreza en
una región, ciudad, barrio, familia o individuos.

Gràfico Nùmero 3 La Cadena Alimentaria Acceso

Condiciones para el Acceso a los Alimentos

Capacidad individual, familiar y colectiva de Acceder a los

alimentos

Programas de
Salarios, rentas, Trueque y Producción
Subsidios y Ayuda
individuales y de Autoconsumo
Social Pública
familiares familiar o local.
Privada

Promover y fortalercer las organizaciones sociales de

productores, consumidores y ciudadanos.

Relaciones intergubernamentales interlocales e

interinstitucionales al interior de las ciudades eje y su entorno
regio-local.

Comités interinstitucionales de seguridad alimentaria;

instituciones nacionales, departamentales y locales que
intervienen en el acceso. Comités técnicos y mesas de
alimentación y nutrición, ruralidad, AUP y abastecimiento.

Cuando el acceso a los alimentos se da por la vía del ingreso a partir del salario o las rentas,
hay que analizar las condiciones y dinámicas estas variables. los niveles de empleo y
salarios de la población, los precios de los alimentos en cada una de las ciudades se
incorporan como ejes sobre los cuales se realiza el análisis.

Por otra parte cuando el acceso a los alimentos se hace vía programas sociales y subsidios
de diferente orden o por el trueque; se requiere un impulso fuerte a las dinámicas de
organización social de las poblaciones, particularmente cuando hablamos de los programas
públicos de ayuda, donde se hace necesario que estos tengan en cuenta las siguientes
preguntas:

• ¿Quiénes son los pobladores que no pueden acceder vía ingreso a los alimentos
necesarios?
• ¿Dónde se encuentran ubicados espacialmente?;
• ¿Qué tipo de ingesta requieren?;
• ¿Qué consecuencias ha tenido sobre la salud de esta población la falta de alimentos?,
• ¿Qué tipo de cultura poseen sobre los hábitos de alimentación?

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Podríamos tener otra serie de cuestionamientos que permitan la orientación de las acciones
públicas sobre el acceso, pero veamos estas otras preguntas que se hace el Banco Mundial:

“¿Cómo interviene un programa gubernamental en las decisiones de consumo de alimentos

para cambiar los resultados nutricionales? ¿Cómo están vinculados los diversos programas
de consumo y las políticas gubernamentales? ¿Cómo están vinculados los programas de
consumo al resto del sector alimentario?” (TIMMER C. Peter, FALCON Walter P., PEARSON
Scott R.1985 - 34 ).

En este punto las experiencias que se han tenido en los diversos programas parten de una
focalización para generar fundamentalmente acciones de asistencia, en otros casos de
caridad y en donde se privilegian los indicadores de cobertura y no los de desarrollo, y se
reconoce la necesidad y responsabilidad de tener una visión integradora de políticas, por
parte de los distintos niveles de gobierno y de las acciones que se generan en este aspecto
por los organismos internacionales, las ONG y el sector privado.

3.1.4 Uso y Utilidad de los alimentos

Este punto está referido a la forma como se realiza el consumo de alimentos, en cada
territorio y que debe incluir los conocimientos mínimos sobre los tipos de alimentos
necesarios, de acuerdo al grupo etáreo y mediados por elementos culturales; por tanto, tiene
en cuenta las formas de consumo individual, familiar, colectivo y comunitario.

En este aspecto es necesario identificar los grupos de alimentos a consumir, la capacidad

nutritiva de los mismos, y los hábitos alimenticios de la población, los que están
determinados por: 1º. Las culturas regionales, locales, familiares y sus vínculos con las
dinámicas globalizadoras impulsadas por la revolución de la información; 2º. La formación
educativa, al interior del núcleo familiar, o de quienes organizan la dieta en los sitios de
acceso público y, 3º.La estructura de salud de la población de manera general, familiar e
individual. Estos tres puntos muestran una situación externa a los individuos y las familias, y
otra situación particular de cada uno de los individuos desde el ángulo especialmente físico
determinados además por su situación dentro de la familia y de la sociedad.

Por tanto, hay que tener en cuenta las condiciones biológicas, y los requerimientos proteico-
calóricos de las personas como individuos como familia, y como grupo social y cultural, en la
medida que esto permite claramente determinar el norte de la política pública la cual combina
las acciones de acceso con las de uso y utilidad, en tanto que, “las necesidades nutricionales
difieren en cierta medida durante los diversos períodos de la vida” (LATHAM Michael C. 2002
- 51 ), y del estado nutricional individual.

“Para desbravar a la niña y darle lustre había que empezar por sacarle de adentro el hambre,
poco a poco en un plan ascendente y calculado de nutrición que tomaría meses, empezando
por el caldo de papa con perejil, siguiendo con el potaje de avena o cebada perlada y
evolucionando sin apremio hacia las habichuelas, las lentejas y las habas, porque a una
criatura que ha aprendido a alimentarse de aire, como la mata de sábila, no puede aterrizarla
sin solución de continuidad en el chorizo y en el mondongo porque la revientas”( RESTREPO
Laura 2005- 28 )

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Se identifica entonces que las dos observaciones sobre los problemas consideradas por
Schejtman son necesarias para cualquier diseño de política en función de la población
objetivo y del nivel de riesgo como son: “Los problemas de vulnerabilidad biológica de grupos
específicos (mujeres embarazadas, nodrizas, niños en edad preescolar, etc.) o la falta de
micronutrientes en regiones o grupos sociales determinados (yodo. Vitamina A), y los
problemas de insuficiencia calórico-proteica derivados de la falta de derechos de acceso
alimentario” (SCHEJTMAN Alexander, 1994- 194); puntos esenciales para la parte que toca
con el uso y utilidad de los alimentos en la cadena alimentaria.

Gràfico Nùmero 4 La Cadena

Alimentaria. Uso y Utilidad

Condiciones para el Consumo de alimentos

Individual y
Colectivo Comunitario
familiar

Tipo de alimentos a consumir, limpios; dados en

función de los hábitos alimenticios, la Cultura, la
Educación, la Salud y la capacidad individual o
familiar de acceder a ellos.

Practicas de control manejo, consumo y distribución

familiar y colectiva de los alimentos

Municipios Localidades, veredas, barrios, familias e

individuos.

Relaciones interinstitucionales nacionales, regionales,

municipales, distritales e intralocales

ICBF, FAMI, CLOPS, CLAN, comites de

organizaciones de consumidores, madres, hogares,
escuelas, locales, barriales.

Con esta fase se cierra el último eslabón de la cadena alimentaria, la cual nos da una visión
de conjunto si queremos incidir en la política pública de seguridad alimentaria y nutricional en
los territorios.

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4. Políticas Públicas y SAN

4.1 Los elementos generales

El desarrollo de las políticas públicas vinculadas a la SAN requiere que retomemos de forma
general una síntesis de la discusión sobre políticas públicas las cuales tienen en su base
elementos teóricos, conceptuales y prácticos para su estudio, formulación, decisión,
implementación, evaluación y comparación, los cuales es necesario conocer para efectos de
su aplicación especifica al diseño de la política de SAN.

Definir los elementos a tener presentes, como norma general de las políticas públicas estas
son “el estudio de la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad ¿Qué
producen quienes nos gobiernan, para lograr que resultados, a través de que medios?” (Ives
MENY, y Jean-Claude THOENIG, 1992 - 7); o como expone Vargas Alejo, “la política pública
como el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a
situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a
niveles manejables”( VARGAS V. Alejo. 1999 - 57); la sustancia se encuentra en las acciones
de gobierno o del régimen político para resolver ciertos problemas ó en últimas manejarlos.

En nuestro caso hay varios elementos de la acción pública estatal, frente a una situación
social problemática, que debe tener como principio central, para su identificación, un
componente de multdisciplinariedad que permite una acercamiento de manera integral a la
política pública específica de SAN, en la medida, que esta toca con las diversas fases de la
cadena alimentaria. Por tanto, debe analizar diferentes niveles de gobierno, y diferentes
estructuras organizacionales dentro de un mismo nivel de gobierno, además de otras
organizaciones públicas y privadas que inciden en su dinámica.

La forma de incidir se presenta a través de variados procesos de intervención, los cuales van
desde políticas de reglamentación ambiental, de salud pública, de condiciones higiénicas
mínimas para distribución alimentos, de decisiones de acceso y políticas sociales. En
consecuencia, su análisis pasa por mirar, varias políticas públicas en diferentes niveles del
gobierno: nacional, departamental, distrital y municipal, con elementos comunes y conflictos
en los procesos de aplicación, en alguna o algunas de las fases de la cadena alimentaria.

Esta explicación lleva a superar una visión sectorial sobre el problema de la seguridad
alimentaria y nutricional, vinculada por varias décadas solo como un problema de producción
y oferta de alimentos, ó se identificó “la política alimentaria con la política
agrícola”( SCHEJTMAN Alexander, 1994 - 1), independiente de sus capacidades de salud y
nutrición. Por tanto, no hacia parte de la política de salud pública, y las condiciones de
inocuidad como una combinación de salud pública y regulación ambiental. Por otro lado, las
posibilidades y acciones sobre el acceso, se organizan como una acción de política social.

Lo anterior sugiere, que el análisis de la política pública de SAN requiere de una visión
sistémica y crítica para identificar las acciones que de manera integral deben impulsarse, ya
que a esto le agregamos relaciones entre diferentes niveles de gobierno, de espacios
territoriales, de estructuras productivas, sociales, políticas y relaciones sociales que analizan

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esta parte vinculadas a los complejos territoriales de articulación y producción, considerados

por Coraggio.

Solamente queremos mirar, una síntesis del análisis de las políticas públicas y en esta
dirección, observar de los 8 mensajes principales(BID 2006) necesarios a tener presentes al
mirar y evaluar estas acciones, y que para nuestro caso solo aplican ocho, los cuales son los
siguientes: uno, tener en cuenta que los procesos son importantes; dos, tener cuidado con
las recetas de política universales; tres, “ciertas características clave de las políticas públicas
pueden ser tan importantes para alcanzar los objetivos de desarrollo como su contenido u
orientación…estabilidad, adaptabilidad, coherencia, y coordinación, la calidad de la
implementación y de la efectiva aplicación, la orientación hacia el interés público y la
eficiencia”; cuatro, “los efectos de las instituciones políticas sobre los procesos de
formulación de políticas públicas solo pueden entenderse de manera sistémica”; cinco, “Las
propuestas de reforma política e institucional basadas en grandes generalizaciones no
constituyen una buena estrategia de reforma”; seis, “la capacidad de los actores políticos
parta cooperar a lo largo del tiempo es un factor determinante y crucial de la calidad de las
políticas públicas”; siete, “es más fácil que existan procesos políticos eficaces y mejores
políticas públicas si los partidos políticos están institucionalizados y son programáticos, las
legislaturas cuentan con una sólida capacidad para elaborar políticas, los sistemas judiciales
son independientes, y la administración pública es fuerte”; ocho, “el liderazgo si es funcional,
puede ser una fuerza vital para el desarrollo institucional”

4.2 La Formulación y Evolución de la Política Pública SAN en Colombia

Partiendo de que con una política pública se busca resolver un problema que involucra a la
sociedad, la familia, el individuo, el Estado y los gobiernos, entonces tenemos que esta
deberá definir un contenido, unos programas, unas orientaciones normativas, unas
capacidades gubernamentales de coerción, unas competencias sociales y un diseño
institucional. Estas condiciones se podrían encontrar en lo referido a la seguridad alimentaria
nutricional, la cual ha tenido diversos momentos, desde la aplicación de acciones
desarticuladas y focalizadas en los años 30 del siglo XX, hasta el siglo XXI, buscando una
articulación de las diferentes acciones política pública en SAN y cuyo eje de intervención se
analiza a través del ciclo de la cadena alimentaria. Las dinámicas de intervención han ido
desarrollándose en función de las discusiones que van apareciendo en relación a las
condiciones reales de la población y a los avances en los manejo conceptuales del problema
en el orden nacional como internacional.

En Colombia las acciones sobre seguridad alimentaria se han venido presentando desde el
siglo XX, bajo diferentes formas de ver el problema, allí encontramos acciones que van
desde la creación de instituciones que le apuntan a intervenir en cada parte de la cadena
alimentaria, ya desde los años 30 se tienen acciones, en la disponibilidad y en los 40 con la
distribución, en los 50 y 60 en acceso con programas y proyectos de orden nacional,
departamental y municipal, que van desde capacitación con grupos de madres y funcionarios
de salud en lactancia materna (una de las mayores acciones que se han impulsado a través
de diversas obligaciones y reglamentaciones en varios momentos tiene que ver con este
aspecto, plan de apoyo a la lactancia materna 1991-1994 y Plan Decenal para la Promoción,
Protección y Apoyo a la Lactancia Materna 1998 – 2008) y alimentación complementaria para

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instituciones públicas; en esta década se institucionaliza la intervención en el acceso a nivel

nacional, con la creación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, entidad
adscrita al Ministerio de la Protección Social, que interviene para responder al problema de la
deficiencia nutricional y otros problemas al interior de la familia.

Desde los años 70 del siglo XX, se han creado diferentes planes y programas que buscan
solucionar parte del problema, así aparece el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición –
PAN, como estrategia del gobierno nacional, el cual se integra a un programa de manejo de
la producción campesina a través del -DRI- Desarrollo Rural Integrado, aspirando entonces a
afectar tanto en las acciones para el acceso como en la disponibilidad en los espacios
urbano y rural.

Hacia 1985 se organiza el Plan Nacional para la Supervivencia y el Desarrollo de la Infancia

“SUPERVIVIR, por parte de los Ministerios de Salud, Educación y de Organismos
Gubernamentales y No Gubernamentales, buscando realizar acciones de educación en salud
dirigidas a la prevención, e incluyendo la lactancia materna, con la participación de los
equipos de salud, líderes comunitarios y vigías de la salud.

A partir de los años 90 y con las nuevas reglas institucionales y de orientaciones de la

Constitución Política de 1991 Colombia, busca garantizar el derecho a la alimentación
equilibrada para los niños y los ancianos que se encuentren en situación de indigencia en
función de los siguientes artículos:

ARTICULO 44. Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la
salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una
familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación
y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia
física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos
riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las
leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia.

ARTICULO 46. El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la

asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y
comunitaria. El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social integral y el
subsidio alimentario en caso de indigencia.

ARTICULO 49. La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a

cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción,
protección y recuperación de la salud.

ARTICULO 65. La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado.

Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas,
pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de
obras de infraestructura física y adecuación de tierras.

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En esta década, lo referente a las políticas de acceso han tenido que ver con el manejo de la
lactancia materna, de allí que se hayan promocionado varios planes, como Plan Nacional de
apoyo a la lactancia materna 1991-1994, donde se el Gobierno Nacional fija una política para
la lactancia materna permitiendo el desarrollo de iniciativas regionales, que contribuyan a la
reducción de la morbimortalidad infantil por causas evitables; por su parte en 1998, se lanza
Plan Decenal para la Promoción, Protección y Apoyo a la Lactancia Materna 1998 – 2008
donde establece un plan intersectorial e interinstitucional cuyo objetivo general es “lograr que
las niñas y niños colombianos reciban lactancia materna exclusiva hasta los seis (6) meses
de edad y continúen siendo amamantados hasta los dos (2) años simultáneamente con la
alimentación complementaria adecuada”; justificado en que: “La lactancia materna por ser un
factor protector de la salud bien definido y de múltiples beneficios, conlleva a la
realización de acciones colectivas propias del PAB, y a acciones individuales que se
desarrollan a través de POS.

Debido a que la puesta en marcha de la Iniciativa IAMI en el nivel local contribuye a

mejorar los indicadores de salud y nutrición de los habitantes, los municipios deberán
ver en ella una herramienta del PAB clave para avanzar en la construcción de los
Municipios Saludables y aceptar el desafío de trabajar e integrar acciones para que
todas sus instituciones de salud pública o privadas, sean, acreditadas como
Instituciones Amigas con el fin de lograr mejores niveles de salud, nutrición y
bienestar.”

En 1996, el Consejo Nacional de Política Económica y Social, aprobó el Plan Nacional de

Alimentación y Nutrición 1996-2005, como una herramienta intersectorial que permita
abordar la problemática nutricional y alimentaria desde los derechos constitucionales. El
objetivo de este Plan era contribuir al mejoramiento de la situación nutricional y alimentaria
de la población colombiana, en especial de la más pobre y vulnerable, integrando acciones
multisectoriales en las áreas de salud, nutrición, alimentación, agricultura, educación,
comunicación y medio ambiente.

En alguna forma la dinámica del Plan conllevo a considerar la necesidad de “fortalecer el

proceso de descentralización a nivel departamental y local y un mayor posicionamiento y
visibilidad en las distintas entidades del nivel nacional que conforman el CONSA” además de
los “esfuerzos intersectoriales en materia de normatividad y legislación para el control y
vigilancia de los alimentos para consumo humano, con el fin de garantizar la inocuidad de los
mismos y proteger al consumidor. Es necesario dar continuidad a este proceso y afianzar las
medidas en todos los sectores competentes y responsables del mismo”. Con la estrategia de
“Escuelas Saludables”, permitió la promoción de la salud y de hábitos saludables en aquellos
establecimientos educativos en los que ha sido posible desarrollarla. Los Ministerios de
Salud y Educación y el ICBF, publicaron en 1998 los lineamientos generales; faltó una
participación más decidida y comprometida de las entidades responsables de su ejecución y
la voluntad política a nivel territorial para el impulso a la misma.

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A partir del 2008, se puede decir que se busca construir una política integral para la SAN de
manera integrada de parte del Estado colombiano, a partir del documento Conpes 113 de
2008, sobre la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, donde considera, que
esta la política es el resultado de un proceso de participación y concertación entre entidades
del nivel nacional, departamental y municipal, con organizaciones de la sociedad civil,
organismos internacionales, universidades y gremios, entre otros, y por lo tanto se constituye
en una política de Estado; y donde identifica, una de las principales restricciones para el
logro de la SAN ha sido la inexistencia de una instancia de alto nivel que logre vincular a
todos los sectores y niveles que intervienen en su planeación, desarrollo, seguimiento y
evaluación, cada uno desde sus competencias, y que lidere y coordine las acciones
derivadas en el tema, establezca lineamientos de política y normativos y articule la seguridad
alimentaria y nutricional con otras políticas públicas, tales como la de pobreza.

En este sentido el CONPES 113, determina e identifica los componentes de desarticulación

de las acciones SAN, a pesar de tener un diseño institucional con competencias definidas,
donde el Estado regula, inspecciona, vigila y controla. Sin embargo la gestión y la
intervención del Estado es deficiente, dado que por ejemplo: 1) no existe información que
permita determinar distorsión de los precios añadidos en la cadena alimentaría; 2) los
mercados que se configuran en la comercialización e intermediación de los mismos no se
encuentran monitoreados; y 3) la debilidad del orden nacional y territorial en los aspectos
sanitarios y la distribución inadecuada de algunas competencias, dificulta la vigencia del
necesario estatus único nacional y genera la aplicación desigual de las políticas, directrices y
medidas sanitarias. Estos aspectos inciden y potencian las fallas de mercado, el control de
precios y la calidad de los alimentos.

5. La Cadena Alimentaria y la Política Pública SAN

A manera de síntesis, el gráfico número 5 muestra las condiciones que se conjugan desde
los territorios y las organizaciones públicas para la formulación y aplicación de la política
pública de SAN en los diferentes elementos de la cadena alimentaria y hace referencia a las
relaciones y articulaciones intergubernamentales que a partir del análisis desarrollado
permite concluir que:

• El gobierno nacional aunque ha pasado de desarrollar acciones en el terreno de la

seguridad alimentaria desde cada uno de los componentes de la cadena alimentaria, busca
en los últimos años darle coherencia a través de algunos planes que aún son desarticulados,
pero que a partir del CONPES 113 del 2008 trata de pretende diseñar una política
integradora de las acciones en cada parte de la cadena.

• Las competencias de los gobiernos subnacionales tienen funciones diferentes en cada

parte de la Cadena y no logran poder impulsar desde los centros donde está la población que
se beneficia o perjudica con las decisiones de los niveles de gobierno superior, y entonces la
autonomía local se refunde.

• La capacidad de gestión de los gobiernos subnacionales esta mediada por las

relaciones políticas, las propuestas del gobierno con mayor jerarquía, y los diseños técnicos
y financieros de los proyectos a cofinanciar.

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• Las acciones y estrategias se focalizan con un criterio mediático, sea por la denuncias
sobre situaciones críticas o por acciones públicas, locales, regionales, nacionales o
internacionales, por ejemplo, los objetivos del milenio, pero poco integra acciones y
promoción de procesos de sostenibilidad.

• La mayor coordinación de la política pública de SAN pasa en lo fundamental por las

acciones de ejecución de presupuestos públicos de distinto orden de gobierno; y en los
gobiernos locales, las transferencias obligatorias buscan una asignación inflexible hacia
estas políticas, a pesar de obligar a asignaciones presupuestales locales en alimentación.

• Los espacios de intervención diferenciados por niveles de gobierno, dejan que cada
uno haga su tarea independiente de los impactos que esto genere sobre el resto de
gobiernos.

GRÀFICO NÙMERO 5 ALGUNOS ESPACIOS DE INTERVENCION DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS EN EL CICLO DE LA CADENA SAN

NIVELES DE GOBIERNO Y ORGANIZACIONES PÚBLICAS TERRITORIALES CON COMPETENCIAS EN LA POLITICA PÙBLICA Y EL

CICLO CADENA

CICLO DE LA CADENA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

SAN

NACIONALES DEPARTAMENTALES LOCALES

Organizaciones Organizaciones Organizaciones
Condiciones Condiciones Condiciones
Públicas Públicas Públicas

Controlar condiciones Secretarias

Secretarias
Políticas de precios, ambientales del municipales y
departamentales de
tecnología: Ministerios territorio, diseños de Mínimas sobre las distritales,
Disponibilidad y

Agricultura, Medio
investigación, normas Agricultura, planes, programas y producciones de las zonas, Desarrollo
Estabilidad

Ambiente, Salud,
y controles, comercio Salud, Medio proyectos regionales y rurales, urbanas y Económico y
Desarrollo
exterior, Planes Ambiente; provinciales para suburbanas; intervenciòn Social;
Económico, las
sectoriales y Comercio producción agraria, sobre los usos del suelo de Participación,
Corporaciones
nacionales para el Exterior aplicar normas acuerdo a sus aptitudes. programas
Autónomas
sector agrario. nacionales y regionales, especiales y
Regionales
agrarias y ambientales. focalizados

Políticas de susbsidios y
Políticas de Políticas de susbsidios ayudas directas y Secretarias
susbsidios y ayudas y ayudas directas y focalizadas, a nivel de municipales y
Instituto
directas y focalizadas, focalizadas, a nivel de familias urbanas y rurales, distritales de
Colombiano de Secretarias
a nivel de familias familias urbanas y diseños de planes, programas Salud,
Bienestar departamentales de
urbanas y rurales, rurales,diseños de y proyectos municipales y Desarrollo
Acceso

Familiar, Red Salud, Desarrollo

diseños de planes, planes, programas y comunales; promoción de las Económico y
de Seguridad Económico y
programas y proyectos regionales y organizaciones sociales. Social;
Alimentaria, Social;
proyectos; Promoción provinciales; Promoción Normas especiales de tipo Participación,
Ministerio de Participación.
de las organizaciones de las organizaciones urbanistico sobre programas
Salud;
sociales, normas y sociales, aplicar normas equipamientos y controles de especiales y
controles. nacionales y regionales. calidad, inocuidad: ambiental focalizados.
y humana.

Instituto Secretarias
Mapas de la situaciòn
Mapas de la situaciòn Colombiano de Secretarias municipales y
nutricional regional.
Uso y Utilidad

nutricional de Bienestar departamentales de Tipo de consumo de distritales de

Carcateristicas e
Colombia. Familiar, Red Salud, Desarrollo alimentos, individual, familiar Salud, y Social;
intervenciones focales
Carcateristicas e de Seguridad Económico y y colectivo comunitario, Participación,
por emergencias,
intervenciones focales Alimentaria, Social; hábitos alimenticios y cultura. programas
regionales y
por emergencias. Ministerio de Participación, especiales de
provinciales.
Salud; emergencias.

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