Capitulo 03

CAPTULO 3 Economa poltica de la descentralizacin y la integracin democrtica
En principio, debe quedar muy en claro que, de persistir la actual estructura hipercentralista, que slo provoca el recesamiento de los principales centros empresariales de provincias, los mercados regionales no podrn despegar. Es decir, no podr pensarse seriamente en incorporar nuestras economas regionales al desafo de la globalizacin.
Pedro Planas. Manual del buen descentralista (2001)
CAPTULO 3 Economa poltica de la descentralizacin y la integracin democrtica
Es posible que la democracia gobierne al mercado? Pregunta difcil de responder, pero muy legtima de plantearse en estos tiempos de retroceso del neoliberalismo extremo, que pretende que la relacin entre la economa y la poltica debera ser mnima. En el mundo real hay una interaccin permanente entre lo econmico y lo poltico y la diferencia entre pases es que en algunos el Estado es un buen coordinador y regulador de mercados en beneficio de todos, y en otros no. Por ello, es importante la calidad del Estado para promover el desarrollo humano a partir del crecimiento econmico y de la consolidacin de la democracia como sistema capaz de igualar los derechos y las libertades de las personas. Un aspecto importante de la calidad del Estado es el grado de descentralizacin de su sistema de gobierno. La democracia funciona mejor cuando hay varios niveles de gobierno con funciones pertinentes para cada espacio y territorio en que se divide el Estado y la economa de cada pas. Por ello, la descentralizacin resulta ser no slo una reforma importante para modernizar y democratizar la estructura estatal, sino sobre todo para integrar e incluir social y polticamente a las personas. La economa funciona en el espacio, los mercados existen en territorios especficos y la regla universal es que, con el tiempo, se va concentrando la actividad econmica en determinadas ciudades, las cuales se convierten en centros econmicos de vastos territorios, generndose as econo-
mas regionales conformadas por ciudades grandes y sus respectivos hinterland o entornos compuestos por ciudades de menor jerarqua y el campo. El problema se suscita cuando, en un pas territorialmente grande como el Per, una ciudad concentra una parte considerable de la economa, tanto en produccin, capitales, gente calificada, finanzas y servicios. Aparece entonces la concentracin econmica; como un problema que inhibe el desarrollo de otras regiones y sus centros respectivos por la fortaleza econmica de la capital. Aunque, en sentido estricto, la concentracin econmica es verdaderamente un problema para el desarrollo humano cuando los frutos del crecimiento del centro no se logran repartir con equidad hacia la poblacin de la periferia, ya sea porque la estructura de los mercados en el espacio no lo permite o porque el Estado no tiene la suficiente capacidad de hacerlo (Gonzles de Olarte 2003, 2004) 1 . Por ello, la descentralizacin del Estado puede constituir un medio importante para contrarrestar los efectos nocivos de la concentracin econmica, pues puede hacer que el Estado ayude a buscar los medios y mecanismos para que el crecimiento econmico sea menos desigual. Es obvio que una economa menos concentrada ser favorable a un Estado descentralizado, pues, a mayor desconcentracin econmica, mayor descentralizacin fiscal y, en consecuencia, mayores posibilidades de generar oportunidades iguales para todas las personas.
Tomado de Gonzles de Olarte, Efran: Descentralizacin para el desarrollo humano en el Per, Cuadernos PNUD, Serie Desarrollo Humano 4, PNUD, Lima 2003. La difcil descentralizacin fiscal en el Per. Teora y prctica. Instituto de Estudios Peruanos, Serie Anlisis Econmico 22, Lima 2004.
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Informe sobre Desarrollo Humano / Per 2006
LA CONcENTRAcIN EcONMIcA Y SUS cONDIcIONANTES

La extrema concentracin econmica de la economa peruana en Lima, es un resultado de la acelerada urbanizacin, despus de la segunda guerra mundial, y de la conformacin de un modelo de crecimiento primario-exportador y semi-industrial dependiente del ciclo de negocios internacionales, cuyas caractersticas han sido las siguientes: - El centro urbano-industrial se conform sobre la base de la concentracin de los procesos econmicos y su correlato con la migracin post-segunda guerra mundial. Las reas metropolitanas consuman sus propios productos industriales, adems de servicios y en menor medida, bienes y servicios producidos en el resto del pas. El modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones estuvo orientado a la produccin para el mercado interno, en primer lugar para el centro, y luego para la periferia. - Desde pocas anteriores la periferia, tanto agropecuaria, pesquera, petrolera como minera, ha sido la exportadora y la que generaba las divisas. Sin embargo, estas divisas relativamente baratas no favorecieron a una efectiva sustitucin de importaciones de la industria peruana ni permitieron su competitividad. Se conform de esta manera una economa con una doble fuente de dinamismo, en la cual la industria y en consecuencia la economa del centro (Lima-Callao) dependa de las divisas generadas por el sector exportador ubicado en la periferia. La centralizacin econmica con relaciones asimtricas 2 de Lima con la periferia fue un resultado de este modelo. - La centralizacin ha tenido resultados distributivos inequitativos: ha favorecido al centro y no ha logrado integrar a la periferia en los frutos del dinamismo econmico. Cuando el centro crece en funcin de la industria y de los servi-
cios especializados, la periferia lo hace a una menor velocidad. Sin embargo, cuando el centro decrece, la periferia no lo hace de manera paralela y ms bien se mantiene estancada, apoyada en los sectores extractivos. La centralizacin genera un problema de desigualdades regionales, lo que explica la migracin de la periferia rural y urbana (ciudades pequeas e intermedias) al centro (Lima-Callao y ciudades grandes). A partir de 1990, el modelo econmico peruano se transform al comps del ajuste estructural inspirado por el Consenso de Washington. Los principales cambios fueron: la desindustrializacin, la reprimarizacin sobre todo hacia el sector minero y el notable avance del sector de servicios. La economa pas a ser primario-exportadora y de servicios. Los efectos de estos cambios sobre el sistema espacial centro-periferia han sido importantes. En principio, las relaciones entre el centro (Lima y las principales ciudades de la costa) y la periferia, se debilitaron debido a la reduccin del sector industrial y al atraso cambiario que permite importar a menores precios productos industriales de otros pases, lo que hace que las regiones compren ms productos del exterior que los que podran comprar entre ellas o en Lima. De otra parte, el crecimiento del sector servicios en Lima y las otras ciudades grandes ha hecho que el centro principal y los centros secundarios, hayan tenido tasas de crecimiento agregado relativamente ms elevadas que el resto del pas. Si ilustramos el tema, nos encontraremos con indicadores que sealan una gran centralizacin econmica, pero no hay suficiente informacin como para medir hasta qu punto existe desarticulacin entre centro y periferia, es decir, entre Lima y el resto del pas, o en el caso de otras regiones, entre la ciudad principal y su hinterland rural. El primer problema es la diferencia
El crecimiento del sector servicios en Lima y las otras ciudades grandes ha hecho que el centro principal y los centros secundarios, hayan tenido tasas de crecimiento agregado relativamente ms elevadas que el resto del pas.
La asimetra ha consistido en que Lima tiene una balanza comercial negativa con el exterior, mientras que la periferia la tiene positiva, en cambio la balanza comercial de Lima con el resto de regiones es positiva, en tanto que las otras regiones tienen balanzas negativas con respecto a Lima, Efran Gonzles de Olarte: La economa regional de Lima. Crecimiento, urbanizacin y clases populares, Instituto de Estudios Peruanos y Consorcio de Investigacin Econmica, Lima 1993.
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CAPTULO 3: Economa poltica de la descentralizacin y la integracin democrtica
Figura 3.1
Per 1979 - 2004. PIB per cpita Lima (centro) y el resto de regiones (periferia). (Soles de 1979)
Soles
0.40 0.35 0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 0.05 0.00
Lima
Resto de regiones
70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 20 04 20
Aos
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Nota: A partir del 2000 es una proyeccin. Fuente: Compendio Estadstico varios aos. INEI Elaboracin: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Per
entre el PIB per cpita entre Lima (incluyendo la provincia del Callao) y el resto de regiones. Las fluctuaciones econmicas del centro son ms pronunciadas que las de la periferia y la tendencia del PIB, es a diverger en perodos de expansin y a converger en perodos de crisis y recesin, tal como se puede observar en la figura. El segundo problema es la centralizacin de la actividad econmica y financiera en Lima, donde se concentra el 32% de la poblacin total, el 43.1% de la poblacin urbana y la poblacin econmicamente activa. Lima produce el 56.6% del producto bruto interno, concentra el 84.4% de las colocaciones del sistema bancario, el 61% de la manufactura y el 53% de los servicios y comercio. A no dudar, Lima es el centro econmico y financiero del Per. Como se observa, hay divergencia en el crecimiento regional peruano y no parecen existir mecanismos para que las distintas regiones converjan en su crecimiento si la estructura productiva en el espacio sigue igual. La influencia de Lima sobre el resto de regiones y ciudades del pas se da en dos niveles. En el primero, la aglomeracin y concentracin productiva de Lima inhibe la creacin de empresas en otras regiones capaces de competir con las que estn en Lima. Las economas de escala en Lima slo hacen competitivas a las medianas y grandes empresas de provincias, pese a las
distancias y los costos de transporte que las podran proteger. En el segundo nivel, la concentracin de la demanda en Lima ms bien invita a los empresarios provincianos a trasladarse a la capital. Es decir, por un lado se tiene fuerzas inhibitorias y, por otro, fuerzas centrpetas que combinadas fortalecen relativamente ms al centro que a la periferia.
DEScENTRAlIZAcIN pARA lA DEScONcENTRAcIN EcONMIcA

Esta debe tener como objetivos promover la convergencia y la articulacin econmica entre centro y periferia y entre las distintas regiones. En otros trminos, tiene por objetivo promover el crecimiento ms acelerado de los centros secundarios (ciudades fuera de Lima) y de sus respectivas periferias y generar mecanismos de articulacin econmica entre Lima y el resto de regiones, y entre cada ciudad regional (ciudad intermedia) y su respectivo entorno urbano (ciudades pequeas) y rural (campo). Promover la desconcentracin econmica para el desarrollo humano requiere de una combinacin de factores que, en su conjunto, ataquen sus principales defectos: el excesivo peso econmico del centro, la
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La descentralizacin econmica requiere de un cambio de flujos de inversin hacia otras ciudades fuera de Lima, para reforzar y/o crear centros econmicos alternativos... La idea es que la tasa de crecimiento de la inversin en la periferia provinciana sea mayor que en Lima, sobre todo en las principales ciudades de costa, sierra y selva.
divergencia en el crecimiento entre centro y periferia y la dbil articulacin entre el (los) centro(s) y la(s) periferia(s). Los factores esenciales de la descentralizacin econmica son: Primero, la inversin en capital humano y capital fsico, tanto en la periferia urbana como en la rural de las distintas regiones fuera de Lima. Segundo, la bsqueda de complementariedades entre la inversin privada y la pblica, sobre todo en infraestructura vial y energtica. Tercero, la generacin de incentivos econmicos e institucionales, mediante una combinacin armnica de las polticas pblicas: macro, sectoriales y sociales. Cuarto, la participacin activa del empresariado, a travs de una suerte de descentralizacin empresarial.
La inversin descentralizada
La descentralizacin econmica requiere de un cambio de flujos de inversin hacia otras ciudades fuera de Lima, para reforzar y/o crear centros econmicos alternativos. La inversin en capital fsico, es decir, en fbricas, infraestructura de servicios, hoteles, oficinas, etc. que permitan el incremento de la oferta en bienes y servicios urbanos debera ser el inicio de la descentralizacin econmica. La idea es que la tasa de crecimiento de la inversin en la periferia provinciana sea mayor que en Lima, sobre todo en las principales ciudades de costa, sierra y selva. La concentracin de la inversin en ciudades-eje es el mecanismo para incrementar la oferta, lo que permite aumentar, por un lado, el empleo y, por el otro, las ganancias lo que, en su conjunto, eleva la demanda descentralizada, generndose un proceso virtuoso de acumulacin alternativo al que representa el centro limeo. La inversin descentralizada en capital fsico debe ser fundamentalmente privada y debe enraizarse en cada ciudad y regin para atraer ms inversin, sobre todo si se da un proceso de especializacin productiva por regiones. La inversin en capital fsico debe venir acompaada de inversin en capital humano funcional a la inversin fsica existente o nueva. La idea principal es que la formacin tcnica o profesional de los trabajadores es fundamental para que la inversin fsica contribuya a incrementar la producti-
vidad total de los factores de produccin en cada ciudad y regin y, en consecuencia, la de su propia productividad. Adicionalmente, la inversin en mejora del capital humano debe ser congruente con las especializaciones productivas regionales, y debe contribuir al incremento de la creatividad y empresarialidad regional y local. Por un lado, las instituciones de formacin y capacitacin de los trabajadores en cada regin deben generar una oferta que corresponda a la demanda existente de los sectores productivos ya constituidos. Por otro, esa oferta educativa debe permitir la formacin de profesionales y tcnicos en las ramas de punta del conocimiento: informtica, biotecnologa, ecobiologa, etc. para que se genere en las regiones procesos de investigacin de ciencia y tecnologa que, en el futuro, sean las que definan las inversiones en nuevos sectores, nuevos productos o nuevos servicios. Parte de la competitividad regional pasa por innovaciones tecnolgicas realizadas en cada lugar. Para que haya descentralizacin de la inversin en capital fsico y en capital humano, es necesario tomar en cuenta sus determinantes. Es en funcin de stos que se puede plantear los mecanismos e incentivos para promover este proceso que va a contracorriente de los flujos de inversin actuales y que tienden a concentrarse en el centro. Los determinantes de la inversin son mltiples. Para que la inversin sea posible en cualquier regin, en realidad se requiere de una combinacin de condiciones a nivel macroeconmico (nacional), a nivel meso econmico (regional) y a nivel microeconmico (empresas). Los determinantes macroeconmicos de la inversin son la estabilidad econmica, la estabilidad jurdica e institucional, el riesgo pas, la rentabilidad esperada y la oferta de crdito. A nivel regional o local, la inversin depende de la existencia de recursos naturales y humanos, del tamao del mercado regional o local (demanda) y de la infraestructura productiva (electricidad, carreteras, agua, telefona). A nivel microeconmico, los principales factores son la existencia de una demanda potencial para los bienes y servicios para cuya produccin se invierte, una estabilidad jurdica y tributaria, precios relativos (tipo de cambio, tasa de inters y salarios) y ba-
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jos costos de transaccin 3 . Para que se d la inversin descentralizada, es necesario intervenir para compensar aquellos determinantes sobre los cuales el centro tiene ventajas. Estos factores son bsicamente demanda, infraestructura productiva y acceso a crdito y tecnologas.
Complementariedad entre la inversin privada y pblica

En pases y regiones con escasez de capital financiero para la inversin como en el Per, es imprescindible una relacin cooperativa, si no asociativa, entre la inversin privada y pblica. La inversin pblica descentralizada en los distintos niveles de gobierno (nacional, regional y local), debera constituirse en el instrumento de atraccin de la inversin privada a travs de mecanismos de complementariedad y de coordinacin. En regiones con escasez de capitales, donde slo el Estado est dispuesto a invertir, es necesario buscar mecanismos para que dicha inversin atraiga o potencie la inversin privada. Para ello, se requiere de un marco normativo y de liderazgos de parte de los gobiernos locales o regionales para establecer proyectos en los que el capital privado participe con la condicin de una inversin pblica previa o de manera simultnea y asociada. Ah donde hay inversin privada y pblica, la produccin, el empleo y los ingresos se incrementan; en consecuencia, aumenta la base tributaria lo que favorece a los ingresos del Estado en sus diferentes niveles de gobierno y permite un mayor gasto pblico, con lo cual se comienza a cerrar el crculo virtuoso de la descentralizacin para el desarrollo humano.
peculiar. El conjunto de polticas pblicas debe tener como metas simultneas, el incremento de la produccin, la generacin de empleo con ingresos decentes y el suministro de los bienes y servicios pblicos con una visin redistributiva. Para ello, es menester una combinacin de incentivos econmicos sectoriales ms o menos precisos y arreglos institucionales y organizativos. Pero, adems, es necesario relacionar todo ello con el espacio y sus caractersticas que, en muchos casos, resultan fuertemente condicionantes.
Polticas macroeconmicas descentralistas

El mejor contexto macroeconmico para la descentralizacin tiene tres componentes: Primero, estabilidad econmica, traducida en baja inflacin, dficit fiscal financiado y pequeo, equilibrio en la balanza de cuenta corriente y expansin monetaria adecuada. Segundo, precios relativos favorables a la produccin regional y, sobre todo, favorables a la exportacin interregional e internacional. Esto quiere decir que el tipo de cambio debe incentivar la produccin de bienes y servicios para la exportacin y debe proteger razonablemente a los productores locales y regionales de la competencia de las importaciones. La tasa de inters debe ser relativamente baja para incentivar las inversiones, sobre todo la tasa de inters de prstamos de capitalizacin. Los salarios deben estar relacionados con las productividades; es decir, deben ser altos si el trabajador tiene una alta productividad. Tercero, una combinacin de metas monetarias nacionales coordinadas con una poltica fiscal descentralizada. El papel de estas dos polticas es estabilizar los ciclos econmicos regionales y compensar posibles problemas regionales debidos a shocks externos o fenmenos naturales. Varios de estos temas tienen una definicin nacional cuyo control y vigilancia depende de organismos centralizados como el Ministerio de Economa y Finanzas y el Banco Central de Reserva. Pero hay otros que tienen una connotacin regional. Los
En pases y regiones con escasez de capital financiero para la inversin como en el Per, es imprescindible una relacin cooperativa, si no asociativa, entre la inversin privada y pblica.
Descentralizacin y combinacin de las polticas pblicas. Generacin de incentivos para la desconcentracin econmica
Un proceso de desconcentracin econmica para el desarrollo humano requiere de un contexto de polticas pblicas bastante
Son los costos de constitucin, ejecucin y fiscalizacin de los contratos. Muchos de ellos tienen que ver con la accin del Estado para la formalizacin y legalizacin de las diferentes actividades econmicas.
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Si la meta operativa del desarrollo humano es el crecimiento distributivo, con sueldos decentes y mayor bienestar de las personas, las polticas sectoriales constituyen el medio particular para ayudar a fomentar la inversin, el empleo y el cambio tecnolgico en los diferentes sectores productores de bienes y servicios, ubicados en distintas regiones y que tienen distintos precios relativos a los que hay que agregar los costos de transporte.
ms importantes son los relacionados con la cuestin fiscal. Actualmente, los precios relativos no son los ms adecuados para impulsar el desarrollo regional. El tipo de cambio est atrasado con relacin a 1986, ao considerado de paridad cambiaria, y paralelamente no es competitivo con los pases vecinos. Esto hace que el tipo de cambio no sea un incentivo para las exportaciones, salvo que stas tengan altsimas rentabilidades o productividades. Slo el sector minero y algunos sectores agroindustriales tienen estas rentabilidades; en cambio, los otros sectores, como los manufactureros, no llegan a ser del todo competitivos. A la vez, un tipo de cambio atrasado combinado con aranceles bajos favorece las importaciones, las que deprimen a los sectores que destinan su produccin para el mercado interno pero que tienen menores productividades. El dlar barato explica por qu el parque industrial de Arequipa o el sector productor de calzados en Trujillo prcticamente han colapsado ante la inundacin de productos importados del Asia. Con el tipo de cambio actual que tiende permanentemente a la baja, las posibilidades de inversiones exportadoras en las regiones, a pesar de algunos auges locales, se hallan bastante limitadas. Las nicas vas para contrarrestar un tipo de cambio barato son generar altas productividades en los sectores ya existentes, hacer nuevos productos sin competencia internacional, agregar valor a productos tradicionales o poco elaborados para incrementar la productividad sectorial. Las tasas de inters son todava elevadas, pese a los an bajos intereses en los mercados internacionales, especialmente en Estados Unidos. El Per an mantiene tasas que no permiten una inversin mayor. Desde la perspectiva regional, el principal problema en muchas regiones del Per es ms bien la escasez de oferta de fondos prestables, lo que genera tasas de inters altas. Para que las tasas de inters bajen, se requiere del incremento de la oferta en varias regiones del Per, mediante la generacin de nuevos intermediarios financieros o la expansin de los existentes. Finalmente, los salarios peruanos son bajos con relacin a las canastas de bienes y servicios mnimos que necesitan los trabajadores, pero pueden ser altos en el con-
texto internacional en el que pases como China o Vietnam pagan salarios mas bajos que los peruanos, por el importante subsidio estatal al consumo familiar y el agravante de que aqullos pueden tener mejor poder de compra que los peruanos. Es decir, el Per muestra una situacin paradjica en salarios. En las regiones, las disparidades de salarios son tambin bastante agudas, lo que hace que en las ciudades grandes donde se pagan salarios mayores y hay ms asalariados la demanda sea mayor, mientras que en las pequeas y en el campo donde los salarios son bajos y la masa salarial es pequea generan niveles de demanda tambin bajos. Se establecen as, crculos viciosos de baja demanda con pobreza. Un proceso de descentralizacin para el desarrollo humano debe tener un conjunto de precios relativos ms favorables: un tipo de cambio ms alto, tasas de inters ms bajas y salarios pegados a las productividades. stas deberan constituir metas de las polticas macroeconmicas de mediano plazo para facilitar la descentralizacin econmica, base del desarrollo humano en todas las regiones.
Polticas sectoriales-regionales
Si la meta operativa del desarrollo humano es el crecimiento distributivo, con sueldos decentes y mayor bienestar de las personas, las polticas sectoriales constituyen el medio particular para ayudar a fomentar la inversin, el empleo y el cambio tecnolgico en los diferentes sectores productores de bienes y servicios, ubicados en distintas regiones y que tienen distintos precios relativos a los que hay que agregar los costos de transporte. Como los sectores productivos tienen una localizacin especfica en el espacio, las polticas sectoriales tienen una definicin espacial. En consecuencia, su formulacin y ejecucin deben depender de los niveles de gobierno regionales. Las polticas sectoriales, se disean en funcin y en coordinacin con las polticas macro econmicas. Por ello, existen por lo menos dos escenarios probables. Primero, cuando el contexto macroeconmico no es favorable a la produccin exportadora no primaria. Segundo, cuando es desfavorable a los productores para el mercado interno.
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Un contexto macro favorable a la produccin exportadora, por ejemplo con un tipo de cambio competitivo, hace que las polticas sectoriales tengan un rol complementario y ayuda a precisar los sectores a los cuales hay que apoyar o promover para lograr mejores resultados en la inversin y orientar los cambios tecnolgicos en funcin de la demanda externa. La repercusin regional o local es obvia, pues los sectores estn en distintos lugares y las polticas sectoriales tienen, en consecuencia, un impacto espacial. Este contexto es muy favorable para el desarrollo humano regional, pues las polticas sectoriales y la macro van en la misma direccin y se potencian. Un contexto macroeconmico desfavorable, con precios relativos que inhiben las exportaciones o el incremento de la demanda interna, tal como es el caso peruano actual, define las polticas sectoriales como compensatorias. Es decir, en el caso de un atraso cambiario persistente y difcil de remover, algunas polticas sectoriales pueden compensarlo. Por ejemplo, frente a una falta de competitividad por el atraso cambiario, una poltica de crdito para la inversin con cambio tecnolgico puede ayudar a compensar los rigores de un bajo tipo de cambio, generando mayores productividades, lo que a la postre permitira incrementar las exportaciones. Este tipo de polticas tiene resultados impredecibles, pues si no hay buena coordinacin entre las instituciones responsables o si las polticas sectoriales no tienen los suficientes instrumentos para contrarrestar el contexto macro, los resultados pueden ser modestos y hasta negativos. Existe la posibilidad de que slo haya polticas macro, sin polticas sectoriales, como ha sido predominante en la experiencia peruana reciente. En este caso, el desarrollo regional depende de la estructura productiva previa. Se favorecern los sectores que tienen altas productividades y rentabilidades ya establecidas y se desfavorecern a los sectores menos competitivos y las regiones ms tradicionales. Con el proceso de descentralizacin, las polticas sectoriales estn siendo progresivamente transferidas a los gobiernos
regionales. Por ello, se deben definir con precisin, cules van a ser las principales polticas sectoriales. Desde el punto de vista del desarrollo humano, las polticas sectoriales deben poner por delante la inversin generadora de empleo y de productividades con salarios altos. Adems, estas polticas deben establecerse en concertacin con los sectores productores y empresariales a fin de tener propuestas precisas por cada regin, en funcin de las restricciones regionales existentes. La participacin, la creatividad y la empresarialidad son fundamentales para definir las polticas sectoriales descentralizadas 4 .
Polticas sociales
Las polticas sociales no pueden estar disociadas de las polticas macro y sectoriales. La consistencia entre las tres es fundamental. No se puede tener una poltica macroeconmica que genere poco empleo y en consecuencia, pobreza para luego compensar esta situacin con una poltica social que ayude a los pobres extremos. Una poltica puramente asistencialista, sin vinculacin con la generacin de capacidades y productividad de las personas, en el mbito local o regional, abona poco para el desarrollo humano. El diseo y ejecucin de las polticas sociales no tiene una frmula nica. Los objetivos redistributivos que se imponga un gobierno requieren de una definicin poltica en el gobierno central y de su ejecucin en los gobiernos regionales y locales. En general, en la educacin, el gobierno central da las orientaciones generales y busca el financiamiento, mientras que la ejecucin de las polticas puede estar en manos ya sea de los gobiernos locales (educacin primaria y/o secundaria) o de los gobiernos regionales (educacin secundaria y/o superior). Algo similar sucede con los servicios de salud. En cambio, la ejecucin de los programas de reduccin de la pobreza extrema y de infraestructura bsica debe estar a cargo de los gobiernos locales. Las polticas sociales deben tener objetivos de corto y largo plazo. En el corto plazo es imprescindible compensar a aque-
Desde el punto de vista del desarrollo humano, las polticas sectoriales deben poner por delante la inversin generadora de empleo y de productividades con salarios altos. Adems, estas polticas deben establecerse en concertacin con los sectores productores y empresariales.
PNUD-Per. Informe sobre Desarrollo Humano Per 2002. Aprovechando las potencialidades. Lima 2002.
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El cuarto factor esencial de una descentralizacin tal vez el ms importante es la activa participacin del empresariado, con una perspectiva descentralista... El empresario que es innovador y que asume riesgos es un agente fundamental del desarrollo.
llas personas a las que, incluso una combinacin de polticas no logra incorporar en el empleo. Los programas de alivio a la pobreza deben ayudar a satisfacer necesidades bsicas alimentacin, nutricin, salud bsica y conectar el gasto pblico con la produccin o el empleo local y regional. Es decir, ayudar a expandir el consumo de los sectores de menores recursos y expandir la oferta y el empleo local y regional. En el largo plazo, las polticas sociales son las que incrementan y mejoran las capacidades de las personas, el denominado capital humano. La educacin y la salud de calidad deben ser los objetivos bsicos, y estar complementados con justicia, seguridad ciudadana, viviendas de calidad.
La armonizacin de las polticas pblicas

La armonizacin de las polticas macroeconmicas descentralizadas, sectoriales-regionales y sociales es un requisito indispensable para que la descentralizacin tenga efectos en el desarrollo humano. La armonizacin debe existir tanto en el plano institucional como en el plano instrumental. Primero, es necesario que las tres polticas vayan en la misma direccin, es decir, que tengan como objetivo el empleo, con salarios y productividades altas, y mejoras en el bienestar de las personas, todo a travs de mayores exportaciones. Esta armonizacin implica la eliminacin de superposiciones institucionales, la racionalizacin de la burocracia y el funcionamiento del Estado con un sistema presupuestal descentralizado, pero totalmente coordinado. Segundo, se requiere de una armonizacin y coordinacin institucional entre los niveles de gobierno en dos planos: el poltico y el tcnico. En el nivel poltico, que es el que hace la democracia, es necesaria la compatibilizacin de metas y la concordancia de planes econmicos y sociales de los distintos niveles de gobierno, mediante algn mecanismo de coordinacin y consulta instituida por los gobiernos regionales y locales. Un sistema bien organizado debera aprobar planes concertados y coordinados de cada regin con sus respectivos planes de desarrollo local (provincial y distrital), para luego efectuar la misma aprobacin con los planes regionales en coordinacin con el gobierno central. Las de-
cisiones polticas, basadas en este sistema de participacin por niveles de gobierno, haran democrticamente gobernable el pas a travs de la aprobacin y ejecucin de las distintas polticas. En el nivel tcnico, se requiere de una armonizacin de planes de mediano y largo plazo, reflejados en los presupuestos anuales, y de la eficiencia del organismo tcnico coordinador. Si las polticas se organizan, coordinan y armonizan se puede generar mayor estabilidad poltica y social y dar seales positivas a la inversin privada. Las polticas pblicas coordinadas en los tres niveles de gobierno atraen y potencian inversiones que, con mecanismos de participacin, pueden asociar a los capitalistas y empresarios privados, nacionales y extranjeros, a los procesos de desarrollo regional y local.
Descentralizacin empresarial y financiera

El cuarto factor esencial de una descentralizacin tal vez el ms importante es la activa participacin del empresariado, con una perspectiva descentralista. Como hemos sealado, el empresariado peruano est muy centralizado en Lima, no slo por la aglomeracin de empresas cerca del centro financiero y poltico, sino tambin porque las oportunidades de negocios fuera de Lima son de menor cuanta y rentabilidad. El empresario que es innovador y que asume riesgos es un agente fundamental del desarrollo. En l se juntan la iniciativa y la creatividad y, por su accin, se constituye en el factor detonante del crecimiento econmico. El problema es que el empresario combina factores buscando ganancias, con distintas percepciones del riesgo. Hay empresarios que buscan ganancias moderadas a cambio de riesgos tambin moderados o aquellos amantes del riesgo que van tras altas ganancias. Los incentivos y los contextos de riesgo son, en consecuencia, los elementos esenciales de las decisiones de inversin, de cambio tecnolgico o de modernizacin de los empresarios. La centralizacin empresarial en las reas metropolitanas es, en realidad, una estrategia conservadora, pues las posibilidades de obtener ganancias en centros poblados grandes, con gran concentracin econmica territorial y con gran demanda son mayo-
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res debido a que los riesgos son menores. Las inversiones y cambios tcnicos en ciudades ms pequeas de provincias se dan en contextos de mayor riesgo, de menores tamaos de la demanda o de percepciones econmicas futuras de bajo crecimiento. Frente a esta realidad, la descentralizacin empresarial, definida como el proceso de movilidad de los empresarios del centro a la periferia (desde las capitales a los centros menores y reas rurales) para hacer negocios, requiere de incentivos econmicos e institucionales que incrementen las posibilidades de ganancias en contextos de riesgo. Obviamente, cualquiera de estos incentivos deber ser otorgado para inversiones que echen races en las regiones. La descentralizacin puede y debera hacer ambas cosas. Por un lado, la descentralizacin de la inversin pblica, en el sentido que se ha explicado anteriormente, es en realidad un incentivo en la medida en que el Estado asume las inversiones de larga maduracin y de retorno social, favoreciendo la inversin privada al generar condiciones de rentabilidades ms altas, con menor riesgo y en plazos menores. Por otro lado, los gobiernos regionales y locales pueden generar incentivos institucionales a fin de atraer la inversin privada y a los empresarios. El proceso de descentralizacin empresarial tiene tambin un significativo componente cultural. Existen identidades regionales y locales fuertes, que pueden constituir un factor de atraccin para aquellos empresarios de una u otra regin que emigraron y tuvieron xito en Lima, en otras ciudades e incluso en el extranjero, para que hagan negocios a partir de su experiencia. Existe adems, crecientemente, una corriente descentralista en ciertas capas sociales del centro que buscan irse de Lima y encontrar lugares atractivos en provincias donde se pueda hacer negocios en ambientes menos difciles y exigentes. Se ve muchos ejemplos de limeos haciendo negocios en provincias, viviendo e invirtiendo en otras regiones. Es decir, tambin puede haber una descentralizacin empresarial por razones distintas, aparte de la bsqueda de ganancias. La descentralizacin de capitales, la descentralizacin financiera, es un objetivo paralelo a la descentralizacin empresarial y de recursos humanos, que debe
dirigirse, especialmente, al desarrollo de las potencialidades regionales. En la medida que la descentralizacin financiera est inmersa en un crculo vicioso los capitales no van al interior porque no hay desarrollo y no hay desarrollo porque no hay capitales el rol de los gobiernos debe tener cauces para el fomento del crdito en las ramas all predominantes como la agricultura, la ganadera y la artesana - y sobre todo desplegar instituciones y cuadros tcnicos, que agilicen la atraccin de capitales por su iniciativa empresarial, en volmenes significativos. En nuestro pas, como muestra la informacin al respecto, esta dinmica tiene diversos aspectos negativos que superar. El primero y el ms visible rasgo, es el peso desmesurado de Lima en el movimiento financiero nacional, 86 por ciento de los depsitos y 84 por ciento de las colocaciones se hacen efectivos a travs de la capital. Esta centralizacin tiene evidentes efectos polticos en el desarrollo. Otro indicador muy relacionado, es la concentracin de la demanda de dinero a travs del sistema bancario formal, medida por el ratio colocaciones/PIB. El promedio nacional es 22.3%, mientras que en Lima es 39.7% y en Huancavelica 0.01%, casi 400 veces menor. An en trminos per cpita, la desproporcin es muy elevada; as, entre Lima y Moquegua o Arequipa, que le siguen en orden del per cpita de depsitos, la diferencia es de 3.5 y 4.7 veces, y entre Lima y el departamento con menores depsitos per cpita (Huancavelica), la proporcin es de 103.8 veces. En trminos de colocaciones la proporcin Lima/Huancavelica es ms exagerada, de 823.4 veces, debido a que Huancavelica prcticamente no tiene crdito, donde se coloca apenas 5 soles por persona al ao. Al margen de los niveles, algunos departamentos tienen ms colocaciones que depsitos, y la razn entre ambas variables es mayor lo cual, les es ventajoso. Esto sucede con frecuencia entre los departamentos de la costa; en el caso de la sierra y la selva, con mayores ndices de pobreza, sus depsitos son mayores a sus colocaciones, favoreciendo con sus escasos ahorros, los prstamos obtenidos en otros lugares relativamente menos pobres. Los mayores problemas financieros son dos: a). La baja tasa de ahorro financiero en la mayor parte de regiones, lo que restringe
El proceso de descentralizacin empresarial tiene tambin un significativo componente cultural. Existen identidades regionales y locales fuertes, que pueden constituir un factor de atraccin para aquellos empresarios de una u otra regin que emigraron y tuvieron xito en Lima, en otras ciudades e incluso en el extranjero, para que hagan negocios a partir de su experiencia.
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Cuadro 3.1
Per 2005. Concentracin financiera, segn departamento.

Colocaciones Departamento Monto (millones S/.) (A) % Per cpita S/. ProfundizaMonto cin (millones S/.) financiera (%) (B) 2004 22.31 0.65 11.11 0.79 10.14 1.03 1.26 4.89 0.01 1.51 7.89 2.44 8.37 7.58 39.70 2.57 0.54 2.48 0.75 8.21 2.45 4.55 5.39 2.55 5.38 52 917 30 451 40 1 286 80 442 588 23 102 390 416 887 439 45 688 256 28 243 68 550 208 108 307 65 221 Depsitos Per cpita S/. B-A Profundiza(millones cin S.) financiera (%) 2004 24.09 2.15 7.28 4.72 10.51 6.00 3.79 9.81 1.12 3.65 5.77 7.06 8.29 6.32 42.12 4.20 2.95 4.85 3.30 9.02 4.24 4.65 12.52 7.10 7.34 10 823 22 28 33 242 45 273 318 21 20 - 146 92 - 174 - 305 10 156 - 3 24 152 34 - 167 54 - 68 117 - 13 67 Ratio
(A)/(B)
PER Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima y Callao Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali
42 094 8 423 7 1 044 35 169 270 2 82 537 324 1 061 744 35 531 259 4 91 33 717 154 177 190 78 154
100.00 0.02 1.00 0.02 2.48 0.08 0.40 0.64 0.01 0.19 1.27 0.77 2.52 1.77 84.41 0.61 0.01 0.22 0.08 1.70 0.37 0.42 0.45 0.18 0.37
1 610 20 407 16 916 57 124 231 5 112 806 297 689 682 4 117 293 45 568 126 439 124 263 691 405 384
100.00 0.06 0.85 0.08 2.43 0.15 0.84 1.11 0.04 0.19 0.74 0.79 1.68 0.83 86.34 0.48 0.05 0.46 0.13 1.04 0.39 0.20 0.58 0.12 0.42
2 023 78 434 95 1 128 129 325 502 51 139 586 381 576 402 5 294 290 305 1 519 255 337 167 162 1 117 340 550
0.80 0.26 0.94 0.17 0.81 0.44 0.38 0.46 0.10 0.80 1.38 0.78 1.20 1.70 0.78 1.01 0.15 0.37 0.49 1.30 0.74 1.63 0.62 1.19 0.70
Fuente: Pgina web de la Superintendencia de Banca y Seguros y Censo 2005 Elaboracin: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Per
la masa de dinero prestable. b). La baja demanda por crdito, an en aquellos lugares con bajos ahorros. Esto quiere decir, que no hay suficientes proyectos de inversin y relativamente pocos empresarios capaces de correr riesgos. En el marco de la atraccin de recursos financieros, se opina inclusive que se debiera empezar por recuperar los capitales nacionales depositados en el exterior a partir de polticas financieras esta-
bles, que favorezcan un flujo positivo y a la vez reduzcan los riesgos de volatilidad en plazos amplios. Es obvio que se trata de un rea de poltica fundamental, que requiere de acciones y reformas para promover la mayor utilizacin del ahorro interno en cada regin, lo que redundara en incrementos futuros del ahorro regional, sobre todo por el incremento de las ganancias empresariales.
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El pROcESO fIScAl
La relacin entre concentracin econmica territorial y centralizacin estatal es fuerte en el Per. En verdad, ha existido un crculo vicioso entre ambas que no se ha superado y que, precisamente, la descentralizacin fiscal debera ayudar a resolver. El punto de partida es de una centralizacin extrema como se ha sealado, es decir, existe una interrelacin entre la concentracin econmica territorial y la centralizacin estatal y fiscal, que se retroalimentan permanentemente y que inhibe el desarrollo productivo de otras ciudades secundarias. El problema central, es que en Lima se llega a cobrar 4/5 de los impuestos recaudados por el gobierno central, en consecuencia, ste tiene un poder fiscal mayor que lo redistribuye a travs del gasto pblico en funcin de la presin poltica que es mayor en el centro que en la periferia, porque Lima es la principal plaza electoral y en ella se definen las elecciones. Esto hace que un gobierno centralizado se ocupe ms de los lugares (ciudades y regiones) donde hay mayores presiones electorales. Por otro lado, el gasto pblico en Lima, donde se encuentra la sede del gobierno central, hay una escala relativamente alta que tiene un efecto en la demanda agregada, la que a su vez, constituye uno de los factores ms importantes para la inversin. As, el gasto estatal contribuye a la concentracin de la demanda y de la oferta en la regin Lima. Esto explica la mencionada retroalimentacin y desafa el xito de un proceso de descentralizacin. En esta perspectiva la descentralizacin estatal constituye una reforma que apunta a un objetivo enorme: revertir la causalidad que provoca la descentralizacin dura, y la descentralizacin fiscal se constituye en uno de sus principales instrumentos. La descentralizacin estatal debera cambiar el marco institucional y legal, que permita cambiar los incentivos para promover la desconcentracin de la inversin, del empresariado y del capital humano. La descentralizacin fiscal debera comenzar a reparar el problema de la concentracin de la demanda pblica, para as convertirse en uno de los factores de descentralizacin de la inversin y de la oferta productiva. En la primera, hay de por medio un proceso poltico de integracin entre los intereses
privados y los del Estado con una participacin decisiva de empresarios y trabajadores. En la segunda, hay un proceso de reforma tributaria y administrativa que permita descentralizar las funciones fiscales de los tres niveles de gobierno, para permitir que los gobiernos regionales y locales puedan cumplir con las competencias y funciones que les han asignado las normas de descentralizacin. En tal sentido, el presente Informe de Desarrollo Humano Per 2005, seala que en el Per existen grandes diferencias en el desarrollo humano en el territorio, dependiendo dnde se nace y dnde se vive, puede haber grandes desigualdades. Por ejemplo, hay una diferencia de 17 aos de vida entre nacer en la provincia de Angaraes (Huancavelica) y la provincia del Callao, o una diferencia de 8 a 1 en el PIB per cpita entre el departamento con ms alto PIB (Arequipa) y aquel con el menor (Apurmac). Son estas diferencias las que deberan acortarse. Para ello la desconcentracin econmica, combinada con la descentralizacin estatal, es el mejor camino. En ste sentido, la descentralizacin es funcional a la consolidacin de la democracia, no slo porque permite una mayor participacin de los ciudadanos en los distintos niveles de gobierno, sobre todo porque puede ser el medio para concertacin en las regiones y las localidades sobre temas de inversin privada, de desarrollo tecnolgico, de polticas exportadoras, de medio ambiente, es decir sobre temas en los que el Estado, a travs de los gobiernos descentralizados, es un facilitador, un promotor, un incitador a la accin colectiva para el desarrollo territorial y humano. La apertura de espacios, no solamente de dilogo, sino de concertacin es fundamental para que la democracia sea funcional al desarrollo. Pero todo esto, se completa con una economa fiscal que se articule a los planes y proyectos de desarrollo regional y local, para lo cual un proceso de descentralizacin del gasto y, posteriormente y en forma gradual, de la tributacin es el acompaamiento imprescindible para atacar el problema del circulo vicioso de la centralizacin dura. Finalmente, un proceso de descentralizacin estatal tiene un componente cultural, pues obliga a la concertacin, a la negociacin, a acumular sobre lo avanzado, a pensar en el resto, mejora los fundamentos
La relacin entre concentracin econmica territorial y centralizacin estatal es fuerte en el Per. En verdad, ha existido un crculo vicioso entre ambas que no se ha superado y que, precisamente, la descentralizacin fiscal debera ayudar a resolver.
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de la solidaridad, pero sobre todo debera obligar a pensar en un horizonte de largo plazo en todas las decisiones econmicas y polticas. Esta ser la mejor forma en la que la democracia deja de ser formal y electoral y se convierte en una forma de convivencia social, con un gran contenido de desarrollo humano. Por ello, la descentralizacin estatal y, sobre todo la fiscal, son procesos que cambian ms aristas sociales que otras reformas u otros procesos, sobre todo en un pas tan centralizado como el Per.
La descentralizacin fiscal debera corregir todos estos defectos del Estado centralista. Si esto ocurre, se genera un entorno fiscal favorable al desarrollo humano, no slo porque se da un proceso de redistribucin, ya sea a travs del gasto o de los impuestos, sino porque la participacin ciudadana se da en un doble nivel: tanto participando en el financiamiento del Estado como participando en los beneficios que ofrece el suministro de bienes y servicios pblicos.
Descentralizacin fiscal: el puente entre la economa y la poltica

El principal medio de conexin entre la poltica y la economa, y viceversa, es la economa fiscal o economa pblica. Para que el Estado pueda cumplir con sus funciones, necesita de recursos econmicos, los cuales deben provenir de los impuestos pagados por los ciudadanos. El primer problema es, en consecuencia, el financiamiento. El segundo problema es cmo se asignan o redistribuyen los recursos, es decir, cmo se gasta. La descentralizacin fiscal presupone que el Estado centralizado no es un buen recaudador de impuestos, que no asigna eficientemente sus recursos y que no logra tener un impacto significativo sobre la equidad social. La descentralizacin fiscal debera corregir todos estos defectos del Estado centralista. Si esto ocurre, se genera un entorno fiscal favorable al desarrollo humano, no slo porque se da un proceso de redistribucin, ya sea a travs del gasto o de los impuestos, sino porque la participacin ciudadana se da en un doble nivel: tanto participando en el financiamiento del Estado como participando en los beneficios que ofrece el suministro de bienes y servicios pblicos. La integracin o inclusin ciudadana en el Estado se hace por medios econmicos, aunque con resultados polticos y sociales. Por ello, la idea esencial de la descentralizacin fiscal es que los habitantes de cada regin o cada localidad sean capaces de financiar los gastos de los gobiernos regionales y locales, para poder suministrar los bienes y servicios que le competen. Desde una perspectiva econmica, esto significa que cada regin o localidad debera generar una base tributaria que permita
financiar la produccin de todos los bienes y servicios que competen al gobierno. Esto plantea una relacin entre niveles de riqueza, produccin e ingresos generados por una comunidad local o regional y los impuestos que se pueden recolectar. La secuencia: riqueza-ingresos base tributaria gasto pblico suministro de bienes y servicios , genera altos impuestos donde hay riqueza e ingresos. El problema es qu se hace cuando la base tributaria es insuficiente para suministrar bienes y servicios de manera igualitaria en todas las localidades y regiones. Aqu, la centralizacin econmica se convierte en el medio para generar mecanismos de compensacin a travs de transferencias y/o subsidios cruzados, de manera descentralizada, hacia las regiones menos favorecidas. Uno de los principios de la descentralizacin fiscal en un pas unitario es la solidaridad interregional, lo que significa que es necesario hacer transferencias de las regiones de mayores recursos a las regiones ms pobres. Por ello, se han creado los fondos de compensacin regional y municipal.
La inequidad fiscal
En la mayor parte de la actual experiencia internacional, existen tres niveles de gobierno, inclusive cuando se organizan federalmente o con alto grado de intervencin central. Lo que particulariza cada situacin nacional es, en primer lugar, el peso del Estado en la economa nacional, reflejado por la participacin del presupuesto pblico en el producto, usualmente elevado para los pases industrializados y reducido en los pases en desarrollo. En segundo lugar, las diferencias entre pases desarrollados y los que no lo son, se encuentran en el grado de importancia presupuestal de los gobiernos en el nivel regional y local, con respecto al total del presupuesto, tendiendo esta proporcin a ser ms elevada para los primeros. Finalmente, la tercera vertiente es la relativa a la desigualdad en la distribucin territorial del gasto, en parte por la fuerza centralista, pero tambin por la ineficiencia administrativa, que realimenta el circuito de la desigualdad. La descentralizacin que actualmente se est promoviendo, en realidad tiene una base econmica muy pequea. Veamos por
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Cuadro 3.2
Per 2000 y 2005. Gasto ejecutado por niveles de gobierno, segn departamento. (Millones de Nuevos Soles y %)
Gasto 2000 Departamentos Gobierno Nacional 24 938 75.6 0.0 0.1 0.0 0.3 0.1 0.1 0.2 0.0 0.1 0.1 0.1 0.2 0.1 73.5 0.2 0.0 0.0 0.1 0.2 0.1 0.0 0.1 0.0 0.0 Gobiernos Regionales 4 443 13.5 0.3 0.8 0.4 0.8 0.5 0.8 0.8 0.3 0.4 0.5 0.8 0.9 0.5 0.4 1.0 0.1 0.2 0.2 1.1 1.0 0.5 0.3 0.3 0.5 Gobiernos Locales 3 605 10.9 0.1 0.4 0.1 0.4 0.2 0.4 0.4 0.2 0.2 0.2 0.5 0.4 0.3 4.4 0.5 0.0 0.1 0.1 0.7 0.4 0.2 0.3 0.1 0.2 Total Gobierno Nacional 20 734 57.5 0.0 0.1 0.0 0.3 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 54.6 0.2 0.0 0.0 0.1 0.2 0.2 0.1 0.2 0.0 0.1 Gasto 2005 Gobiernos Regionales 9 017 25.0 0.5 1.4 0.7 1.6 0.9 1.5 1.4 0.7 0.8 1.0 1.6 1.7 1.0 1.5 1.6 0.2 0.4 0.5 1.7 1.5 1.0 0.6 0.4 0.7 Gobiernos Locales 6 282 17.4 0.2 0.7 0.3 0.6 0.4 1.1 1.2 0.3 0.3 0.3 0.6 0.6 0.4 6.6 0.6 0.0 0.3 0.1 1.0 0.8 0.3 0.5 0.2 0.2 Total
PER (Mlls. Nuevos Soles) (porcentaje) Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima y Callao Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali 32 985 100.0 0.4 1.3 0.5 1.5 0.8 1.2 1.4 0.5 0.8 0.9 1.4 1.4 1.0 78.3 1.7 0.2 0.3 0.4 2.0 1.5 0.8 0.7 0.4 0.7 36 033 100.0 0.7 2.3 0.9 2.5 1.4 2.7 2.8 1.1 1.2 1.4 2.3 2.5 1.6 62.7 2.3 0.3 0.7 0.7 2.9 2.5 1.3 1.2 0.6 1.0
Nota: Los gastos del Gobierno Nacional no incluyen los gastos de los Ministerios de RR.EE, Ministerio Pblico (para el ao 2000) y Defensa, adems el pago de la deuda, Defensora del Pueblo, JNE, ONPE, RENIEC. A pesar de ser Instituciones descentralizadas sus gastos se registran solo en Lima. Fuente: Contadura General de la Nacin Elaboracin: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Per
qu. Los ingresos totales del gobierno constituyen el 15.9% del PIB, pero el total de la inversin pblica nacional es solamente 2.5% del PIB, de los cuales 1.5 puntos quedan para ser ejecutados en Lima y Callao, mientras que para el resto de las regiones para efecto de nueva infraestructura, ma-
quinaria, energa, etc. solamente un poco ms del 1 por ciento del producto. Si esto se transforma en trminos de inversin descentralizada per cpita, queda alrededor de 180 soles anuales (50 cntimos de sol por da), que sera el capital pblico individual para el desarrollo. Ni siquiera la duplica-
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En verdad, mientras la presin tributaria sea baja no habr mucho para descentralizar, en trminos del gasto pblico, ni lo habr en la medida que se mantenga una dinmica econmica desfavorable a la desconcentracin econmica y a la acumulacin en las regiones fuera de Lima.
cin de estos montos puede transformar la economa regional. Obviamente, el impacto sera muy frustrante para los habitantes de las regiones y provincias que estn esperando que la descentralizacin resuelva sus problemas de falta de empleo, falta de infraestructura bsica y de servicios pblicos educativos y de salud. A estas alturas, el problema mayor no es que el Estado peruano sea centralizado sino que es pequeo. El desafo para la descentralizacin es, entonces, cmo hacer que el Estado crezca al mismo tiempo que se le descentraliza. Cuando proponemos, a manera de ilustracin, el gasto 5 por departamento antes y despus del proceso de descentralizacin, comparando las cifras del ao 2000 con las del 2005, nos permite entrever algunos aspectos de la descentralizacin fiscal particularmente sintomticos: - El presupuesto nacional, en cinco aos, ha crecido en soles corrientes casi el 30 por ciento, debido al crecimiento econmico. Eliminando de la contabilidad las cifras relativas al gasto en pago de deuda externa, defensa, relaciones exteriores, sistema electoral y algunas otras dependencias de alcance nacional cuyo presupuesto se ejecuta desde la capital, el crecimiento es solamente de 9 por ciento en trminos corrientes y sera ligeramente negativo en soles constantes. - La participacin limea, tanto en el 2000, como en el 2005, contina siendo muy alta, y se da a travs del gobierno nacional. En este nivel, el gasto de Lima respecto al total de todos los gastos en todos los niveles, es el 82.6% en el 2000, pero ha retrocedido al 74.7% en el 2005, por el avance de la descentralizacin fiscal. Si se deducen los gastos nacionales concentrados en Lima, estos porcentajes suben a 78.3 y 62.7 por ciento para el 2005, que reflejan de mejor manera el proceso de descentralizacin en marcha, especialmente a travs de los proyectos de inversin y de nuevos ingresos por canon y regalas que perciben los gobiernos descentralizados.
- Pero todava permanece una alta densidad presupuestal en la capital. En trminos per cpita del 2005, 2.5 veces mayor que el promedio nacional y el triple que Moquegua y Tacna, sus ms prximos en orden descendente. A la vez, nueve veces mayor que Lambayeque y La Libertad, uno de los menos atendidos segn este indicador, pero a la vez los de economa ms afn al desempeo de sus mercados y las inversiones privadas. - La desconcentracin de Lima hacia los gastos regionales y locales, an siendo insuficiente, basta para dar la apariencia de presupuestos descentralizados en todos los departamentos, donde el peso del gasto de gobiernos regionales y locales vara en el rango aproximado de 80 a 95 por ciento de su gasto total. En Lima, en cambio, el fenmeno es inverso, es un departamento con escasos recursos regionales y locales, que se administra a travs del gasto del gobierno nacional. En la bsqueda de los patrones de la desconcentracin fiscal, debe volverse a subrayar, el limitado monto de la recaudacin y los recursos fiscales en general. Estamos todava ante un Estado an pequeo, administrando recursos insuficientes, en relacin a las necesidades. En verdad, mientras la presin tributaria sea baja no habr mucho para descentralizar, en trminos del gasto pblico, ni lo habr en la medida que se mantenga una dinmica econmica desfavorable a la desconcentracin econmica y a la acumulacin en las regiones fuera de Lima. Como es lgico presumir, el xito de la descentralizacin econmica se debe, ante todo, a la generacin de economas regionales, en entornos favorables. La funcin de la descentralizacin fiscal, no es solamente econmica, debe ser tambin catalizadora, creadora de seales, provocadora de procesos diferentes, y debiera incidir en generar, a travs de la mejora de recursos humanos, prdigos procesos de atraccin de capitales, que cumplan con la generacin de rditos privados.
El anlisis del ingreso o recaudacin por departamentos tiene menor sentido, dado que la recaudacin por parte de SUNAT y SUNAD el ente tributario y el aduanero est concentrada administrativamente en la capital, pues all tributan la mayor parte de las empresas independientemente de su localizacin y por la importancia del puerto del Callao y las dimensiones de sus instalaciones, sin que ello tenga mayores efectos sociales.
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Los principios de la descentralizacin fiscal para el desarrollo de la ciudadana

Para llevar a cabo una descentralizacin bajo la perspectiva del desarrollo humano, las reformas pertinentes deben llevarse a cabo en base a los siguientes principios: eficiencia, equidad, participacin y sostenibilidad. La eficiencia en la recaudacin y en el gasto tiene dos significados. El primero, la eficiencia econmica de la tributacin significa fijar impuestos que no alteren los costos relativos de las unidades econmicas, es decir, impuestos que sean neutros y que no generen distorsiones muy grandes en los precios relativos. La eficiencia en el gasto consiste en minimizar los costos de produccin de los bienes y servicios, sin que ello conlleve una reduccin de la calidad. En el segundo significado, la eficiencia administrativa significa que la recaudacin de impuestos debe ampliar la base tributaria, minimizar los costos administrativos de las cobranzas, y por el lado del gasto, que las distintas actividades o programas se lleven a cabo con los menores costos administrativos y de gestin y con el mximo de provisin de bienes y servicios. La equidad es un objetivo crucial del desarrollo humano. Las desigualdades de ste se presentan a nivel local, regional y nacional. En consecuencia, la poltica fiscal tiene como objetivo el corregir las desigualdades que existen en cada regin, pero tambin entre regiones. Por ejemplo: en cada regin existen desigualdades entre las zonas urbanas y rurales, pero tambin hay desigualdades entre las personas de distintas provincias dentro de los departamentos y entre ellos, como se observa en el INDH 2002. Frente a estas distintas desigualdades, el problema es si se alcanza mayor equidad por el lado tributario o por el del gasto. En un sistema descentralizado la combinacin de ambas vas depende de cun productivas y cun desiguales son las provincias y regiones y, sobre todo, de cules son los
determinantes de la desigualdad. Se pueden presentar las siguientes situaciones: - Se puede lograr mayor equidad interregional o interprovincial por el lado de la tributacin con los impuestos al capital natural y al capital fsico, ya sea a travs del canon minero, pesquero, al gas o petrolero o a travs del impuesto a los activos fijos. El gobierno central debe cobrar estos impuestos y repartirlos a los gobiernos regionales y locales con criterios de equidad y de acuerdo a su disponibilidad de recursos. Aqu funciona el principio de la equidad horizontal o espacial. - Los impuestos a la renta (utilidades, salarios, intereses, alquileres y regalas) deben permitir una equidad en cada localidad o regin. Su recaudacin debera estar a cargo del gobierno regional, pues por razones de administracin tributaria es ms fcil y ms eficiente la recaudacin de este impuesto a nivel regional. Sin embargo, parte de lo recaudado debera ir a un fondo de compensacin para ser repartido a otras regiones con contribuyentes de menores ingresos. Aqu funciona el principio de la equidad social o vertical. - Los impuestos indirectos o al consumo deberan ser cobrados por el gobierno central. El mejor impuesto es el IVA (impuesto al valor agregado). Debido a sus caractersticas tcnicas, este impuesto requiere de un mbito nacional para ser eficientemente cobrado y por ello, su administracin debe estar en manos del gobierno central. Sin embargo, a fin de mejorar la eficacia y eficiencia en el cobro, el gobierno central puede asociarse con los gobiernos regionales o locales para que ellos lo recauden a cambio de una comisin 6 . Sin embargo, la ley de descentralizacin fiscal permite que parte de este impuesto sea cobrado directamente por los gobiernos regionales que se establezcan 7 . - Los impuestos al comercio exterior de-
La equidad es un objetivo crucial del desarrollo humano. Las desigualdades de ste se presentan a nivel local, regional y nacional. En consecuencia, la poltica fiscal tiene como objetivo el corregir las desigualdades que existen en cada regin, pero tambin entre regiones.
El DL 776 de 1991 permite que los gobiernos locales hagan convenios con la SUNAT para cobrar el IGV o el ISC en sus respectivas jurisdicciones a cambio de una comisin. La norma tiene sentido, pues los costos de recaudacin de la SUNAT son relativamente altos para localidades pequeas con pocos contribuyentes. Por ello, las municipalidades podran cobrar por delegacin, depositar el monto de lo recaudado en la cuenta de la SUNAT y quedarse con una comisin que incrementara sus ingresos netos. 7 La ley de incentivos para la integracin de regiones permite que los gobiernos regionales integrados se queden con el 50% de los impuestos indirectos recaudados en sus territorios, as como aquellos impuestos recaudados en demasa.
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Cuando los gobiernos regionales y locales tienen capacidad de fijar impuestos, tarifas o contribuciones, los mecanismos de participacin en la toma de decisiones deben ser pblicos, transparentes y debatidos en los foros que correspondan.
ben ser cobrados por el gobierno central ya que no todas las regiones tienen aduanas fronterizas y aun cuando existan, pues no todas tienen iguales niveles de comercio. Por ello, todos los ingresos de aduanas deben ir al gobierno central para fortalecer el fondo de transferencias regionales y locales. - Finalmente, los impuestos a la propiedad predial son, por definicin, impuestos territoriales y deben ser administrados por los gobiernos locales, tal como ocurre actualmente. Desde la perspectiva del desarrollo humano, la equidad debe ser lograda por la va de la recaudacin y la del gasto. La razn central es que el principio de solidaridad debe manifestarse explcitamente en quienes tienen o ganan ms a favor de aquellos que no tienen las mismas oportunidades, es decir, los que ms tienen y ms ganan deben pagar proporcionalmente ms impuestos. Al mismo tiempo, el Estado debe hacer efectiva la solidaridad redistributiva a travs del gasto. La idea es que no basta cunto se recauda; es importante tambin cunto se paga y quin paga los impuestos. La participacin en el financiamiento de las actividades del Estado en sus tres niveles de gobierno es fundamental. Cuando los gobiernos regionales y locales tienen capacidad de fijar impuestos, tarifas o contribuciones, los mecanismos de participacin en la toma de decisiones deben ser pblicos, transparentes y debatidos en los foros que correspondan. De igual manera, la participacin en la asignacin del gasto pblico en cada nivel de gobierno, ya sea a travs de cabildos, mesas de concertacin, coordinadoras locales o regionales, es importante para revelar socialmente los criterios del gasto, sus objetivos y los grupos beneficiados. Una vez definidos los gastos y su estructura, los gobiernos tendrn como tarea la bsqueda de la eficiencia, pues la asignacin se ha hecho de manera democrtica, es decir, con participacin en las decisiones. La participacin ms importante, desde un punto de vista del cambio de la cultura fiscal, se da en la ejecucin de lo acordado al pagar los contribuyentes puntualmente sus impuestos, al ejecutar el gobierno adecuadamente sus funciones y al recibir los usuarios de servicios pblicos los bienes y servicios correspondientes. Finalmente, es
necesaria la participacin ciudadana para la fiscalizacin y la rendicin de cuentas de la accin y funcionamiento del gobierno. Esta forma de encarar el proceso fiscal es la que ms se aproxima al uso de las libertades en sociedad que, en el fondo, generan un sistema fiscal socialmente robusto, creble y legtimo. El desafo de la descentralizacin fiscal es que hay que hacerlo en los tres niveles de gobierno. La sostenibilidad del sistema fiscal descentralizado depende mucho del grado de equidad que tengan los impuestos y de la cobertura y calidad en la provisin de bienes y servicios pblicos. Cuanto ms pagan los que ms tienen y ganan, la solidaridad genera legitimidad en sus actividades. Por otro lado, cada contribuyente debe sentir o beneficiarse de algn bien o servicio que el respectivo nivel de gobierno presta, por los impuestos que paga. Si bien se puede ser solidario con los que menos tienen, es necesario que el Estado beneficie a todos. Por su parte, cada nivel de gobierno debe mostrar que los recursos recibidos del contribuyente se gastan con eficiencia y equidad. Si a esto se agrega que el sistema administrativo fiscal funciona con fluidez, es evidente que las posibilidades de sostenibilidad fiscal son bastante altas. Es decir, para que la descentralizacin alcance sus objetivos, es imprescindible que las bases fiscales sean sostenibles. Para ello, deben estar organizadas de tal manera que ayuden a generar oportunidades iguales para todos. Los que ms pagan recibirn probablemente menos bienes y servicios materiales, pero tendrn legitimidad en sus actividades. De otra parte, quienes menos pagan recibirn ms, lo que redundar en progreso para que en el futuro puedan estar en el lado de los que pagan. En este proceso la solidaridad intergeneracional es fundamental. De esto deben estar conscientes los gobiernos locales y regionales.
Cmo y qu descentralizar en la economa fiscal para generar desarrollo humano

La descentralizacin fiscal debe tener como finalidad incrementar las oportunidades para los habitantes de las distintas circunscripciones, a travs del cumplimiento cabal de las funciones de los dis-
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tintos niveles de gobierno, en el empleo, la produccin y el consumo. De una forma inicial con dos niveles de gobierno, en la que el gobierno central manejaba el 95% de los recursos y gastos y los gobiernos municipales el 5%, se debera evolucionar hacia otra que incluya a los tres niveles de gobierno contemplados por la nueva legislacin. Promovindose una estructura mediante la cual al final del proceso de descentralizacin, el gobierno central cuente con el 70% de las finanzas pblicas, los gobiernos regionales el 20% y los gobiernos municipales el 10% 8 . Idealmente, los impuestos indirectos, IGV, ISC e impuestos al comercio exterior deberan ser recaudados por el gobierno central. En la medida en que el IGV (impuesto general a las ventas) funcione en el futuro con crditos tributarios que pueden originarse en una o ms regiones, no debera haber restricciones territoriales a su aplicacin. El peso de los impuestos indirectos (IGV e ISC), sobre la recaudacin total, debera reducirse de 2/3 a un 50% del total para hacer menos regresivo el sistema fiscal. Es deseable que los impuestos directos sean recaudados por los gobiernos regionales 9 puesto que las bases tributarias, empresas y personas de cada regin constituyen los factores de desarrollo territorial ms importantes. El peso de estos impuestos, sin incluir al canon por la explotacin de recursos naturales, debera aumentar del 24% actual a un 35% o ms del total, para hacer ms progresivo el sistema tributario. El cobro regional de impuestos a la renta o al patrimonio no predial genera menores posibilidades de evasin y elusin fiscal que a nivel nacional. Adems, una adecuada concertacin con los contribuyentes puede permitir optimizar la recaudacin, al mismo tiempo de maximizar la produccin y las rentabilidades, siempre que los impuestos recaudados sean utilizados para favorecer con mayores bienes y servicios pblicos a los contribuyentes.
El impuesto al patrimonio predial, urbano y rural, es tradicionalmente recaudado por los gobiernos locales. Este es el impuesto ms territorial y el ms vinculado a la gestin del espacio. El canon sobre la utilizacin de los recursos naturales no renovables, o cualquier otra contribucin al usufructo de ciertos monopolios naturales, deben ser cobrados por el gobierno central, pero deber ir directamente al fondo de compensacin regional o local. La idea esencial de este tipo de fondos es que estn constituidos por recursos provenientes de parte de los diversos impuestos directos e indirectos, cobrados por el gobierno central y algunos gobiernos regionales y el canon a la explotacin de los diversos recursos naturales. Cuanto mayor sea la desigualdad de riqueza e ingresos entre las regiones o localidades, ms importante ser el monto de este fondo, pues su funcin esencial es la de trasladar recursos de aquellos espacios o regiones donde se genera riqueza e ingresos, a aquellos que no lo pueden hacer y cuya poblacin no tiene la alternativa de emigrar fcilmente. La existencia de este fondo se sustenta en los principios de solidaridad y de equidad, para hacer posible la igualacin de oportunidades, dadas las desventajas de unas regiones frente a otras. El principal atributo de este fondo es que debera ser utilizado mayormente para la generacin de nuevas formas de capital, ya sea de capital humano, capital fsico o capital financiero, pues su funcin es incrementar las capacidades y derechos en aquellas regiones o localidades con desventajas. Si este fondo es utilizado slo para el gasto corriente, puede generar el paternalismo de unas regiones sobre otras o regiones dependientes, adems de una cultura de pasividad frente al desarrollo de aquellas regiones o localidades con recursos escasos. Los tres niveles de gobierno debern encargarse del uso y asignacin de los impuestos recaudados. La transferencia del gobierno central a los gobiernos regiona-
Es deseable que los impuestos directos sean recaudados por los gobiernos regionales puesto que las bases tributarias, empresas y personas de cada regin constituyen los factores de desarrollo territorial ms importantes.
Aunque los porcentajes utilizados son aproximados, estn sustentados en cifras histricas y experiencias regionales. Para una discusin ms amplia de esta propuesta ver Efran Gonzles de Olarte, La dificil descentralizacin fiscal en el Per.Teora y prctica. 2004, IEP. 9 Salvo casos en los cuales una regin tenga una economa demasiado grande, como es el caso de la regin de Lima Metropolitana, donde parte importante del impuesto a la renta recaudado debera ser destinada a los fondos compensatorios: Fondo de Compensacin Regional (FONCORE) o Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN).
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les y locales es un mecanismo que debe utilizarse hasta que las bases tributarias de las regiones y localidades permitan el financiamiento de sus gastos corrientes y de inversin al 100%. Por ejemplo, el 2% adicional que se impone por IGV y que es destinado al Fondo de Compensacin Municipal, es cobrado actualmente por el gobierno central y transferido a cada municipalidad, lo que permite transferir recursos a regiones pobres desde otras que tienen mayores recursos. En el futuro la recaudacin de este impuesto podra ser de competencia de las municipalidades, pero al mismo tiempo se deber ir reduciendo las transferencias provenientes del gobierno central. El proceso de descentralizacin es precisamente un largo camino hacia la igualacin de los sustentos econmicos y, en consecuencia, de las bases tributarias de las distintas regiones. El reordenamiento y descentralizacin tributaria es un proceso fundamental para el cambio en la composicin y en las responsabilidades del gasto pblico. Los tres niveles de gobierno deben ofrecer y suministrar bienes y servicios a escala nacional, regional y local 10 . En cuanto a la descentralizacin del gasto, se debe pasar de la situacin actual, en la que el gobierno central gasta el 90% y los gobiernos locales el 10%, a una situacin en la que el gobierno central gaste el 50%, los gobiernos regionales, el 20%, y los gobiernos locales, el 30%. El tema central es definir las competencias de cada nivel de gobierno en funcin de la territorialidad o espacialidad de los bienes y servicios a ser provedos por cada nivel de gobierno. Se propone transferir el 40% de las competencias del gobierno central: el 20% a los gobiernos regionales y otro 20% a los municipales. Estas proporciones provienen de una estimacin fiscal de los bienes y servicios producidos por el Estado, cuya provisin por el gobierno central ha sido hasta ahora ineficiente e ineficaz, por no corresponder a una adecuada revelacin de preferencias de los contribuyentes y por las deseconomas de la centralizacin. La estimacin se ha hecho tomando en cuen-
ta los cambios en las competencias antes y despus de la descentralizacin.
AVANcES Y TROpIEZOS
La decisin de iniciar el proceso de descentralizacin, la intermitente aprobacin de normas para darle forma y contenido a la nueva estructura del Estado con tres niveles de gobierno, el inicio de la transferencia de funciones y recursos a los gobiernos regionales y locales, la eleccin de gobiernos regionales an sin existir regiones, han sido avances decisivos. Sin embargo, el fracaso del referndum para integrar regiones, la lenta descentralizacin fiscal, la falta de capacidad de formulacin de proyectos de inversin de los gobiernos regionales y locales, y la falta de un claro liderazgo descentralista y regionalista, son problemas que muestran las dificultades y frenos que se van encontrando en el largo camino de la descentralizacin. Los avances de la descentralizacin econmica con ciudadania El proceso de descentralizacin, con sus mltiples facetas polticas y econmicas, ha ido generando espacios de construccin democrtica como las mesas de concertacin regional sobre la pobreza, los procesos de formulacin de expedientes para la integracin de regiones o la organizacin de movimientos polticos regionales o locales para participar en las elecciones. La descentralizacin resulta siendo tambin un proceso de construccin democrtica. Siendo as, las expectativas sobre su efectividad se pueden convertir en futuras amenazas para el proyecto descentralista. La gente espera resultados positivos sobre sus vidas, su bienestar, empleo, reduccin de la pobreza, oportunidades de progreso, a partir de la descentralizacin. Por ello, quizs es necesario ver algunos indicadores sobre los efectos que estara teniendo la descentralizacin, en las distintas regiones y localidades del Per.
El reordenamiento y descentralizacin tributaria es un proceso fundamental para el cambio en la composicin y en las responsabilidades del gasto pblico. Los tres niveles de gobierno deben ofrecer y suministrar bienes y servicios a escala nacional, regional y local.
Para mayor referencia sobre las competencias de los niveles de gobierno ver: BID 1994, Gonzles 1998 y 2002. Y para las competencias precisas ver las distintas leyes aprobadas para normar el proceso de descentralizacin.
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Cuadro 3.3
Per 2000 y 2005. Gasto ejecutado per cpita por niveles de gobierno, segn departamento. (Nuevos soles corrientes)
Gasto 2000 Departamentos Gobierno Nacional
961.4 0.2 23.5 0.7 78.0 50.2 18.7 51.1 18.0 44.6 70.4 39.1 41.5 40.2 2 939.4 58.7 0.9 4.1 90.4 33.0 33.9 16.0 82.4 57.1 29.8
Gasto 2005 Total

1 271.6 322.3 398.6 360.5 447.7 500.4 277.5 397.6 414.5 333.7 428.8 391.5 325.1 309.0 3 133.4 629.3 555.7 631.5 498.0 406.2 392.4 338.4 785.9 651.8 517.7
Gobiernos Regionales
171.3 218.9 250.4 283.3 246.7 321.8 173.9 225.4 240.3 186.4 261.6 229.6 196.6 164.1 16.7 377.7 412.7 403.5 279.8 228.5 255.2 241.3 341.8 444.3 343.0
Gobiernos Locales
139.0 103.2 124.7 76.5 123.1 128.4 84.9 121.1 156.2 102.7 96.8 122.9 87.0 104.8 177.3 192.9 142.1 223.9 127.7 144.7 103.3 81.1 361.7 150.4 144.8
Gobierno Nacional
741.9 19.2 45.6 17.5 87.8 72.8 31.2 64.7 38.9 58.4 87.0 49.6 47.6 66.6 2 195.2 67.0 77.2 4.6 103.4 39.7 48.7 23.5 209.4 81.7 50.4
Gobiernos Regionales
322.6 407.7 451.0 484.7 493.3 580.3 355.6 408.4 557.2 337.6 479.4 438.5 384.6 326.9 62.0 615.7 697.1 852.6 573.9 360.1 424.9 461.0 661.7 697.6 555.7
Gobiernos Locales
224.8 161.3 212.4 188.9 198.1 222.9 245.8 337.4 261.7 135.0 141.9 166.0 139.4 120.9 263.5 213.1 150.4 716.1 184.6 212.4 211.4 123.0 525.0 268.0 183.7
Total
1 289.3 588.2 709.0 691.1 779.2 876.0 632.6 810.4 857.8 531.0 708.3 654.1 571.6 514.4 2 520.7 895.8 924.7 1 573.3 861.9 612.2 685.1 607.6 1 396.1 1 047.4 789.8
Nota 1: Los gastos del gobierno nacional no incluyen los gastos de los Ministerios de RR.EE, Ministerio Pblico (para el ao 2000) y Defensa, adems el pago de la deuda, Defensora del Pueblo, JNE, ONPE, RENIEC. A pesar de ser Instituciones descentralizadas sus gastos se registran solo en Lima. Nota 2: Alrededor del 10% del cambio entre el gasto del 2000 y 2005 est explicado por la inflacin. Nota 3: El gasto central de Lima se esta reduciendo en favor de los otros departamentos. Fuente: Contaduria General de la Nacin Elaboracin: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Per
Uno de los indicadores ms importantes de los procesos de descentralizacin es cmo ha cambiado la asignacin del gasto pblico en los distintos niveles de gobierno. En una comparacin antes (ao 2000) y despus (ao 2005) del inicio del proceso de descentralizacin, observamos que se ha dado un incremento del gasto per cpita promedio por departamento en los gobiernos regionales y locales, al
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comps de una disminucin relativa del gobierno central. La participacin del gasto del gobierno central ha disminuido de 75.6% a 57.5 %, entre el 2000 y el 2005; al mismo tiempo, el peso del gasto de los gobiernos regionales se ha incrementado de 13.5% a 25.0% y el de los gobiernos locales ha pasado de 10.9% a 17.4%. La descentralizacin comienza a avanzar 11 .
Estas cifras no consideran los gastos identificables del Gobierno Nacional que tienen carcter general (diplomacia, deuda, defensa, sistema electoral, principalmente). Para mayor detalle de datos fiscales ver cuadros 3.6 a 3.12.
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Cuadro 3.4
Per 2000 2005. Recaudacin tributaria per cpita, segn departamento. (Nuevos soles corrientes)
Departamento
2000
650 10 111 17 565 32 55 99 9 25 161 92 189 103 1 772 72 63 193 51 158 33 41 453 41 234
2001
686 10 89 15 585 27 56 95 9 22 154 78 167 102 1 885 83 61 153 55 194 40 40 302 54 210
2002
1 014 10 103 16 840 25 48 94 9 21 339 86 235 99 2 764 176 85 814 43 324 64 41 1 252 141 230
2003
1 130 10 111 17 810 27 46 105 11 22 471 95 275 121 3 099 137 84 648 50 347 80 46 1 251 169 243
2004
1 260 10 148 17 845 29 40 120 11 25 460 107 296 111 3 474 115 104 953 49 352 98 56 1 217 162 315
2005
1 519 14 186 21 1 044 29 51 214 8 30 456 152 335 138 4 032 167 154 1 378 64 487 105 68 1 521 239 475
Fuente: Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria. Pagina Web: www.sunat.gob.pe. Lima. 2004 . Elaboracin: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Per.
El incremento promedio del nivel del gasto per cpita de los gobiernos regionales, entre 2000 y 2005, casi se ha duplicado y el de los gobiernos locales ha crecido en 62%, mientras que el gasto per cpita del gobierno central cay en 23%, en un perodo en el cual el gasto per cpita total del gobierno se increment en 1.3%, lo que indica una tendencia clara hacia la descentralizacin. Tambin hay una clara disminucin relativa del gasto del gobierno central en Lima Metropolitana y un incremento en el resto de regiones, incluyendo la de Lima-provincias.
La recaudacin por departamentos tambin se ha incrementado, relativamente ms que el crecimiento econmico. Entre el ao 2000 y el 2005 la tributacin per cpita por departamento ha pasado de 650 a 1,519 soles, es decir se ha multiplicado por 2.3 a nivel nacional, con una tasa de crecimiento anual de ms de 18% al ao. Detrs del promedio hay, sin embargo una gran dispersin. En casi todos los departamentos se ha notado un crecimiento de la recaudacin, salvo en los departamentos de Ayacucho, Huancavelica y Cajamarca 12 .
Pareciera paradjico que en Cajamarca, donde se encuentra la mina de oro ms productiva del Per, la recaudacin haya bajado. Esto se explica, precisamente porque las grandes empresas no pagan sus impuestos en el lugar de sus operaciones productivas directas, sino en el lugar de su domicilio legal, que para la mayor parte es Lima.
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105
La desconcentracin econmica es una condicin sine qua non para el desarrollo humano igualador y convergente. La descentralizacin estatal puede contribuir a que esto se haga realidad si la inversin pblica se convierte en la palanca para atraer a inversionistas privados a provincias.
La descentralizacin tributaria en realidad no ha avanzado mucho, salvo en lo correspondiente al esfuerzo de mayor recaudacin que hacen las municipalidades. Lo que se observa es todava una gran centralizacin de la recaudacin de impuestos en Lima. La descentralizacin fiscal hubiera tenido un impulso si se hubiera integrado alguna regin, pues, uno de los incentivos para dicho fin era la tranferencia a los gobiernos regionales del 50% de los impuestos IGV, IVA e impuesto a la renta personal, recaudados en cada regin. Esto estar a la espera de la segunda oportunidad de integracin de regiones hacia el 2009. As, desde el tema fiscal, la descentralizacin ha avanzado por el lado del gasto, pero muy poco por el lado tributario. Hay mucho que trabajar en esta materia, no slo desde la ptica cuantitativa, sobre todo, desde el punto de vista cualitativo, en los campos de la calidad del gasto en cada nivel de gobierno, la fiscalizacin social de los gobiernos regionales y locales y en general el empoderamiento de los mismos, interpretado por el grado de autonoma fiscal en que logren alcanzar. La lenta desconcentracin econmica La desconcentracin econmica, entendida como un incremento relativamente mayor de la actividad econmica en las regiones fuera de Lima, parece ser un proceso un poco ms lento que la descentralizacin fiscal. Hay indicios de la relacin entre el crecimiento de la produccin y las exportaciones regionales y el incremento de recursos fiscales para los gobiernos regionales y locales, sobre todo a partir del incremento del canon minero y del gas. La inversin pblica desconcentrada en infraestructura parece que tambin est atrayendo nuevas inversiones en provincias. Lo que no es fcil medir, por la ausencia de datos estadsticos de buena calidad y de fuente oficial, es si hay signos de reversin de la tendencia hacia el crecimiento divergente entre Lima y el resto de regiones. Es claro que el contexto es muy favorable para que esto suceda, tanto por la coyuntura de precios internacionales de los minerales que incrementa los fondos para la inversin pblica, como por la existencia de presiones de las regiones para que sus
gobiernos regionales inviertan ms en ellas y concerten con el sector privado mayores inversiones, porque han aparecido nuevos rubros de exportacin no primarios en regiones como Ica, La Libertad, Lambayeque y en el sur que estn comenzando a darle una dinmica distinta al crecimiento de las regiones. Pese a ello, el dinamismo de Lima sigue en auge, debido a factores internos como el incremento de la construccin inmobiliaria, la aparicin de nuevos servicios comerciales, financieros y personales propios al tamao de la ciudad y el incremento de la demanda de los sectores de altos ingresos que viven en Lima. Cuando el centro es grande, las fuerzas centrpetas tienden a imponerse a las fuerzas centrfugas, que estaran constituidas por las inversiones de capitalistas limeos que se estn haciendo en las distintas regiones del Per, de la inversin extranjera que busca oportunidades de negocio an al margen de los mercados regionales o de Lima mismo y de la inversin de los ahorros generados fuera de la capital, en proyectos en las mismas regiones. El efecto de todas estas fuerzas, hace plantear la hiptesis que se estara dando una lenta desconcentracin econmica que, con algunos incentivos como polticas sectoriales adecuadas, por ejemplo sierra exportadora o la de promocin de un TLC interno, podra comenzar a generar una masa crtica favorable a la convergencia en el crecimiento econmico. Esto se observara en los prximos cinco a seis aos, si el gobierno logra establecer una matriz de polticas pblicas macroeconmicas, con precios relativos favorables a la exportacin, polticas sectoriales para incrementar la inversin y el cambio tecnolgico en provincias, y polticas sociales capaces de mejorar las capacidades humanas, con mejora de la educacin y la salud, as como polticas de alivio a la pobreza que permitan activar la produccin para mejorar el consumo de las familias en situacin extrema. Como hemos sealado al inicio del captulo, la desconcentracin econmica es una condicin sine qua non para el desarrollo humano igualador y convergente. La descentralizacin estatal puede contribuir a que esto se haga realidad si la inversin pblica se convierte en la palanca para atraer a inversionistas privados a provincias. Por ejemplo, el ao 2005 se hizo un estimado
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Cuadro 3.5
Per: Principales procesos de inversin mayores de 50 millones promovidos por el Estado segn sectores.
(En millones de dlares)
Sector Proyecto Ubicacin Inversin estimada
PER Total de inversiones 4 175.0 Inversiones mayores de 50 millones de dlares 3 886.6 Transporte Red Vial 1 Piura - Sullana, Sullana - Pte. Macar, Sullana Aguas Verdes 122.0 Red Vial 4 Pativilca - Trujillo y Pativilca - Conococha - Huaraz - Caraz 86.0 Primer grupo Programa Costa Sierra Piura, Lima y Lambayeque 75.6 Segundo grupo Programa Costa Sierra Tumbes, Lambayeque, Arequipa, Ica y Lima 114.5 Eje del Amazonas de IIRSA - Ramal Centro: Pucallpa Tingo Mara - Hunuco - La Oroya - Puente Ricardo Palma, La Oroya - Huancayo (1) Lima, Junn, Hunuco, Ucayali 300.0 Corredor Vial Interocenica Per - Brasil (Tramo 1 y 5) Madre de Dios, Cusco, Apurmac, Ayacucho, Ica, Puno, Arequipa, Moquegua y Tacna 233.0 Aeropuertos regionales (1er paquete) Tumbes, Piura, Lambayeque, Amazonas, San Martn, Loreto, Ucayali, Huaraz, La Libertad, Cajamarca y Ica. 105.0 Aeropuertos regionales (2do paquete) Nazca, Arequipa, Tacna , Puerto Maldonado, Ayacucho y Juliaca 100.0 Aeropuerto regional Cuzco 250.0 Terminal Portuario de Paita Piura 80.0 Terminal Portuario Ilo Moquegua 97.0 Nuevo Terminal de Contenedores Callao 213.5 Hidrocarburos Gasoductos Regionales Ayacucho, Ica y Junn 180.0 Gasoductos Regionales (Zona Sur) Arequipa, Moquegua y Tacna 200.0 Saneamiento Servicios de Saneamiento de la Provincia de Paita Piura 130.0 y Piura (2) Abastecimiento de Agua Potable para Lima (3) Lima 300.0 Servicios de Saneamiento de SEDAM Huancayo S.A.C. Junn 110.0 Tierras y agricultura Majes Sihuas. Regulacin y derivacin de Arequipa 260.0 recursos hdricos Hidroenergtico y de Irrigacin Olmos (4) Lambayeque 170.0 Minera Licitacin Michiquillay (5) Cajamarca 700.0 Bayvar Segunda Fase (6) Piura 60.0
Notas: (1) La inversin ascendera a US$ 300 MM entre obras, mantenimiento y operacin del corredor vial. (2) Inversin Estimada para los primeros 5 aos. (3) Se divide en 2 Fases: la Planta de Tratamiento (IV trimestre 2006) de agua Huachipa y Trasvase ( I trimestre 2007). (4) 2da etapa: Obras de Generacin Elctrica (Buena Pro 4to trimestre) y Obras de Infraestructura de Riego y Venta de Tierras. (5) La inversin llegara a los US$ 700 MM dependiendo de los resultados de las exploraciones. (6) Segunda Fase: explotacin de recursos como salmueras, diatomitas, calcreos, etc. Fuente: Pgina Web de ProInversin. Proyectos en Agenda 2006. Mayo 2006 Elaboracin: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Per
de inversin de casi 3,900 millones de dlares en distintas obras de infraestructura, que de llevarse a cabo en su totalidad, las condiciones para la inversin privada seran mucho ms favorables. El desafo inmediato de la desconcentracin econmica es que este monto de inversiones se haga
efectivo, pues favorecera notablemente la inversin privada en provincias: habra mejores carreteras, aeropuertos, agua potable, puertos, gas y tierras de cultivo; es decir, mayores oportunidades de negocios. Sin embargo, la capacidad actual de inversin de los gobiernos regionales y loca-
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Recuadro 3.1
Fondos no utilizados: Qu pasa con el gobierno central y los gobiernos regionales?

Per: Recursos de Inversin utilizados y no utilizados. 2005
Durante el 2005, los Gobiernos Central y Regionales no utilizaron S/. 1 260 millones de los recursos de inversin. El primero dej de utilizar el 22% de los S/. 4 071 millones que dispona; mientras el segundo, el 26% de los S/. 1 401 millones, como lo muestra los siguientes cuadros:
Gobierno Central Sectores TOTAL Transporte y Comunicaciones Vivienda, Construccin y Saneamiento Educacin Agricultura Presidencia del Consejo de Ministros Mujer y Desarrollo Social Energa y Minas Economa y Finanzas Salud Trabajo y Promocin Social Defensa Otros Recursos a utilizar (a) 4 071.5 1 036.4 536 566 357.6 186.9 514.8 207 101 157.7 176.7 104.1 127.3 No Utilizado (b) 899.4 175.9 163.1 137.3 129.8 62.4 58.8 45.1 37.4 29.1 9.5 3.2 47.8 (a)/(b) % 22.1 17.0 30.4 24.3 36.3 33.4 11.4 21.8 37.0 18.5 5.4 3.1 37.5 Gobiernos Regionales TOTAL Cajamarca Callao Cusco Tacna La Libertad Tumbes Moquegua Piura Loreto Ucayali Otros Recursos a utilizar (a) 1 401.4 133.2 74.5 86.8 74.9 80.5 36.9 52.4 113.6 116.7 76.0 555.8 No Utilizado (b) 361.1 78.3 55.9 35.2 30.3 21.5 19.2 17.5 13.4 13.2 13.1 63.3 (a)/(b) % 25.8 58.8 75.0 40.6 40.5 26.7 52.1 33.4 11.8 11.3 17.3 11.4
Las posibles causas, en el caso del gobierno central, son la impugnacin y revisin de las licitaciones pblicas; demora en la preparacin de los proyectos y expedientes tcnicos, y el cumplimiento de las exigencias de las entidades financieras internacionales. En el caso de los gobiernos regionales estn los problemas en la elaboracin y aprobacin de los proyectos por el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP); elaboracin de los expedientes tcnicos; impugnacin y otras demoras en las licitaciones pblicas y, retraso en la suscripcin de convenios entre el Gobierno Regional y los sectores del Gobierno Central. Las medidas correctivas seran, la pronta solucin de revisiones de las licitaciones pblicas y la implementacin de un sistema nacional de planificacin. Para ello, se hace necesaria la activacin del Centro de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), asegurando un trabajo conjunto con el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) y el SNIP. Adems, se hace necesario desarrollar un sistema que brinde informacin sobre la gestin y la calidad de gasto de los gobiernos central, regional y local. Asimismo, es necesario mejorar el Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF SP); incorporando informacin sobre el avance fsico de la obra, las modificaciones presupuestales, la ejecucin de las inversiones que realizan los sectores por departamentos y la disponibilidad de dinero en las cuentas de los gobiernos subna cionales.
Fuente: Participa Per Elaboracin: PNUD/ Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Per
les es menor a la disponibilidad de recursos financieros, los que se han acrecentado a raz de la mayor recaudacin fiscal por el incremento de precios internacionales de las exportaciones mineras peruanas. El ao 2005, no se pudo invertir 1,206 millones de soles (ver recuadro) por una serie de razones, que desnudan la falta de capacidades tcnicas y administrativas de los gobiernos locales y regionales, para ejecutar mayores niveles de inversin. Esta contingencia reduce el efecto multiplicador de la inversin pblica sobre la privada y, obviamente, se pierden oportunidades de generar empleo
y mayores niveles de actividad econmica de manera descentralizada. Se hace obvio que la descentralizacin administrativa y tcnica est yendo a la zaga de los procesos econmicos. La inusual coyuntura de alza de precios internacionales ha llevado a mostrar las debilidades del Estado en su afn descentralizador. Lo que an est ausente, o no se est notando, es la descentralizacin empresarial como indudable palanca del desarrollo humano a nivel local y regional. A los incentivos financieros, hay que incorporar el acceso a tecnologas de toda escala, po-
108
sibilidades de inversiones asociadas con el Estado, garantas estatales para proyectos de inversin que requieren de la cooperacin de empresas medianas y pequeas para alcanzar escalas. Es decir, hay una variedad de factores que pueden ayudar a desconcentrar a los empresarios. Pero tambin es importante el apoyo a la formacin o conversin de pequeos o micro empresarios, en general muy adversos al riesgo y a menudo con poca informacin disponible, en empresarios ms informados y con acceso a garantas bancarias o seguros. Todos estos temas son parte de las polticas sectoriales. Un factor adverso a la desconcentracin econmica es la atomizacin de regionesdepartamento como niveles territoriales intermedios del Estado. El fracaso del referndum del ao 2005, en el que se plante la posibilidad de integrar varios departamentos en una sla regin, fue un rudo golpe a la necesidad de integracin y aglomeracin econmica que se necesita para facilitar el crecimiento econmico desconcentrado. Difcilmente las regiones-departamento podrn generar condiciones favorables para las inversiones, sobre todo aquellas destinadas al mercado interno, pues las economas de escala, las economas de aglomeracin y las externalidades, tan favorables al crecimiento regional, no tendrn los niveles suficientes como para atraer mejor a la inversion privada, para promover cambios tecnolgicos y sobre todo para promover la formacin de tcnicos y profesionales tiles
para el desarrollo regional. Sin embargo, los representantes departamentales aducen la necesidad de funcionar como regin, y poder tener acceso a una mayor descentralizacin fiscal, sin necesidad de esperar hasta el 2009. Ello lleva a contemplar la probabilidad transitoria de atender este reclamo, hasta que se resuelva el tema de la integracin regional. A quien primero favorecen, las economas de escala es al Estado mismo, pues sus compras, sus inversiones, sus proyectos de acondicionamiento territorial pueden ser ms eficientes y generar mayor bienestar. Por estas consideraciones, el tema de la integracin regional debe volver a ser planteado con seriedad, pues, constituye no slo un factor de desconcentracin econmica, sino de fortalecimiento del Estado peruano, en la medida que gobiernos regionales integrados sern ms robustos y tendrn ms apoyo de la ciudadana. La descentralizacin estatal y la desconcentracin econmica son dos procesos que se han constituido en la nueva ideologa del desarrollo y como tales pueden ser factores poderosos para movilizar recursos, voluntades y personas. Tener un Norte plasmado en una estrategia descentralizadora y desconcentradora es un requisito esencial para el desarrollo humano. La descentralizacin debe ser lo que muchos peruanos esperan: un medio de cambio favorables al desarrollo de las personas, sus localidades y sus regiones.
La descentralizacin estatal y la desconcentracin econmica son dos procesos que se han constituido en la nueva ideologa del desarrollo y como tales pueden ser factores poderosos para movilizar recursos, voluntades y personas.
109
Cuadro 3.6
Per 2000 y 2005. Gasto ejecutado por nivel de gobierno, segn departamento.
(En miles de nuevos soles corrientes)
Gasto 2000
Departamento
Gasto 2005
Total Gobierno Nacional 20 734 8 52 8 100 42 48 80 18 49 62 63 74 76 19 687 63 8 29 67 64 18 66 17 23 385 631 673 522 098 335 365 958 230 318 719 944 865 739 199 208 313 765 337 854 023 536 498 626 628 Gobiernos Regionales 9 016 183 520 235 562 337 551 511 260 285 345 565 605 376 556 581 75 142 162 616 558 363 210 150 260 574 699 652 555 197 518 248 369 857 129 476 081 048 375 047 143 053 605 788 016 190 380 161 431 558 Gobiernos Locales 6 281 72 245 91 225 129 381 422 122 114 102 213 219 139 2 363 201 16 119 52 363 277 96 166 57 86 579 659 206 770 698 665 066 511 495 047 246 969 289 192 480 143 188 762 362 449 695 977 753 800 157 Total
Gobierno Nacional 24 937 605 69 25 340 301 83 657 26 777 27 330 60 348 7 706 35 174 46 810 47 557 60 615 44 059 2 4 243 429 51 664 81 610 23 044 52 389 41 679 11 727 22 994 11 034 13 210
Gobiernos Regionales 4 442 90 270 126 264 171 254 266 103 146 174 279 287 179 137 332 38 60 71 362 314 176 95 85 151 606 415 016 890 630 739 234 014 111 983 030 559 435 972 994 272 741 613 297 816 228 688 333 800 794
Gobiernos Locales 3 604 42 134 34 132 68 124 142 67 80 64 149 127 114 1 462 169 13 33 32 229 127 59 100 29 64 858 641 461 272 072 553 108 877 044 997 368 600 233 953 193 670 344 628 541 718 194 370 890 039 093
32 985 133 429 161 480 267 405 469 177 263 285 476 475 338 25 843 553 52 94 126 644 483 247 219 125 229
069 126 817 462 358 069 671 240 862 153 208 715 283 984 617 606 167 851 882 924 102 785 217 873 097
36 032 264 818 335 887 509 980 1 014 401 448 510 842 899 592 22 606 845 99 263 244 1 047 899 478 443 225 370
539 989 531 847 993 518 679 838 582 494 441 994 202 305 725 494 553 132 487 319 908 893 412 857 344
Nota 1: Los gastos del gobierno nacional no incluyen los gastos de los Ministerios de RR.EE, Ministerio Pblico (para el ao 2000) y Defensa, adems el pago de la deuda, Defensora del Pueblo, JNE, ONPE, RENIEC. A pesar de ser instituciones descentralizadas sus gastos se registran en Lima. Nota 2: Alrededor del 10% del cambio entre el gasto del 2000 y 2005 est explicado por la inflacin. Fuente: Contadura General de la Nacin Elaboracin: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Per
110
Cuadro 3.7
(Porcentaje del gasto total de cada nivel de gobierno)
Gasto 2000
Departamento
Gasto 2005
Total Gobierno Nacional 100.0 0.0 0.3 0.0 0.5 0.2 0.2 0.4 0.1 0.2 0.3 0.3 0.4 0.4 94.9 0.3 0.0 0.0 0.1 0.3 0.3 0.1 0.3 0.1 0.1 Gobiernos Regionales 100.0 2.0 5.8 2.6 6.2 3.7 6.1 5.7 2.9 3.2 3.8 6.3 6.7 4.2 6.2 6.4 0.8 1.6 1.8 6.8 6.2 4.0 2.3 1.7 2.9 Gobiernos Locales 100.0 1.2 3.9 1.5 3.6 2.1 6.1 6.7 2.0 1.8 1.6 3.4 3.5 2.2 37.6 3.2 0.3 1.9 0.8 5.8 4.4 1.5 2.7 0.9 1.4 Total
Gobierno Nacional 00.0 1 0.0 0.1 0.0 0.3 0.1 0.1 0.2 0.0 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 97.2 0.2 0.0 0.0 0.1 0.2 0.2 0.0 0.1 0.0 0.1
Gobiernos Regionales 100.0 2.0 6.1 2.9 6.0 3.9 5.7 6.0 2.3 3.3 3.9 6.3 6.5 4.1 3.1 7.5 0.9 1.4 1.6 8.2 7.1 4.0 2.1 1.9 3.4
Gobiernos Locales 100.0 1.2 3.7 1.0 3.7 1.9 3.4 4.0 1.9 2.2 1.8 4.1 3.5 3.2 40.6 4.7 0.4 0.9 0.9 6.4 3.5 1.6 2.8 0.8 1.8
100.0 0.4 1.3 0.5 1.5 0.8 1.2 1.4 0.5 0.8 0.9 1.4 1.4 1.0 78.3 1.7 0.2 0.3 0.4 2.0 1.5 0.8 0.7 0.4 0.7
100.0 0.7 2.3 0.9 2.5 1.4 2.7 2.8 1.1 1.2 1.4 2.3 2.5 1.6 62.7 2.3 0.3 0.7 0.7 2.9 2.5 1.3 1.2 0.6 1.0
Nota: Los gastos del gobierno nacional no incluyen los gastos de los Ministerios de RR.EE, Ministerio Pblico (para el ao 2000) y Defensa, adems el pago de la deuda, Defen sora del Pueblo, JNE, ONPE, RENIEC. A pesar de ser instituciones descentralizadas sus gastos se registran en Lima. Fuente: Contadura General de la Nacin Elaboracin: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Per
111
Cuadro 3.8
(Porcentaje del gasto total de cada departamento)
Gasto 2000
Departamento
Gasto 2005
Total Gobiernos Nacionales 57.5 3.3 6.4 2.5 11.3 8.3 4.9 8.0 4.5 11.0 12.3 7.6 8.3 13.0 87.1 7.5 8.4 0.3 12.0 6.5 7.1 3.9 15.0 7.8 6.4 Gobierno Regional 25.0 69.3 63.6 70.1 63.3 66.2 56.2 50.4 65.0 63.6 67.7 67.0 67.3 63.5 2.5 68.7 75.4 54.2 66.6 58.8 62.0 75.9 47.4 66.6 70.4 Gobiernos Locales 17.4 27.4 30.0 27.3 25.4 25.4 38.9 41.6 30.5 25.4 20.0 25.4 24.4 23.5 10.5 23.8 16.3 45.5 21.4 34.7 30.9 20.3 37.6 25.6 23.3 Total
Gobierno Nacional 75.6 0.1 5.9 0.2 17.4 10.0 6.7 12.9 4.3 13.4 16.4 10.0 12.8 13.0 93.8 9.3 0.2 0.6 18.2 8.1 8.6 4.7 10.5 8.8 5.8
Gobiernos Regionales 13.5 67.9 62.8 78.6 55.1 64.3 62.7 56.7 58.0 55.9 61.0 58.6 60.5 53.1 0.5 60.0 74.3 63.9 56.2 56.3 65.0 71.3 43.5 68.2 66.3
Gobiernos Locales 10.9 32.0 31.3 21.2 27.5 25.7 30.6 30.4 37.7 30.8 22.6 31.4 26.8 33.9 5.7 30.6 25.6 35.5 25.6 35.6 26.3 24.0 46.0 23.1 28.0
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Nota: Los gastos del gobierno nacional no incluyen los gastos de los Ministerios de RR.EE, Ministerio Pblico (para el ao 2000) y Defensa, adems el pago de la deuda, Defen sora del Pueblo, JNE, ONPE, RENIEC. A pesar de ser instituciones descentralizadas sus gastos se registran en Lima. Fuente: Contadura General de la Nacin Elaboracin: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Per
112
Cuadro 3.9
Per 2000 y 2005. Gasto ejecutado por nivel de gobierno, segn departamento. (Incluye el gasto de polticas nacionales ejecutado en Lima)
(En nuevos soles corrientes)
Departamento
Gasto 2000
Gobierno Nacional 2 3 32 998 921 69 25 340 301 83 657 26 777 27 330 60 348 7 706 35 174 46 810 47 557 60 615 44 059 304 745 51 664 81 610 23 044 52 389 41 679 11 727 22 994 11 034 13 210 Gobiernos Regionales 4 442 90 270 126 264 171 254 266 103 146 174 279 287 179 137 332 38 60 71 362 314 176 95 85 151 606 415 016 890 630 739 234 014 111 983 030 559 435 972 994 272 741 613 297 816 228 688 333 800 794 Gobiernos Locales 3 604 42 134 34 132 68 124 142 67 80 64 149 127 114 1 462 169 13 33 32 229 127 59 100 29 64 858 641 461 272 072 553 108 877 044 997 368 600 233 953 193 670 344 628 541 718 194 370 890 039 093 Total Gobierno Nacional 37 756 8 52 8 100 42 48 80 18 49 62 63 74 76 36 708 63 8 29 67 64 18 66 17 23 158 631 673 522 098 335 365 958 230 318 719 944 865 739 971 208 313 765 337 854 023 536 498 626 628
Gasto 2005
Gobiernos Regionales 9 016 183 520 235 562 337 551 511 260 285 345 565 605 376 556 581 75 142 162 616 558 363 210 150 260 574 699 652 555 197 518 248 369 857 129 476 081 048 375 047 143 053 605 788 016 190 380 161 431 558 Gobiernos Locales 6 281 72 245 91 225 129 381 422 122 114 102 213 219 139 2 363 201 16 119 52 363 277 96 166 57 86 579 659 206 770 698 665 066 511 495 047 246 969 289 192 480 143 188 762 362 449 695 977 753 800 157 Total
41 046 133 429 161 480 267 405 469 177 263 285 476 475 338 33 904 553 52 94 126 644 483 247 219 125 229
385 126 817 462 358 069 671 240 862 153 208 715 283 984 933 606 167 851 882 924 102 785 217 873 097
53 054 264 818 335 887 509 980 1 014 401 448 510 842 899 592 39 628 845 99 263 244 1 047 899 478 443 225 370
312 989 531 847 993 518 679 838 582 494 441 994 202 305 498 494 553 132 487 319 908 893 412 857 344
Nota: Alrededor del 10% del cambio entre el gasto del 2000 y 2005 est explicado por la inflacin. Fuente: Contadura General de la Nacin Elaboracin: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Per
113
Cuadro 3.10
Per 2005. Gasto ejecutado por nivel de gobierno y tipo de gasto, segn departamento. (En millones de nuevos soles corrientes)
Gobierno Nacional
Departamento Gasto Total Gasto bienes y servicios 5 710 2 17 2 36 6 11 33 21 4 13 13 24 17 29 5 392 24 2 6 20 11 3 12 5 5 2 8 7 3 4 4 7 Gasto Inversin
Gobierno Regional
Gasto Total Gasto bienes y servicios 742 17 36 24 38 25 42 50 38 20 20 23 42 44 28 26 68 12 10 10 40 42 27 18 13 27 Gasto Inversin Gasto Total
Gobierno Local
Gasto bienes y servicios 1 971 24 58 30 54 37 75 88 73 29 35 30 62 69 35 887 66 6 30 15 87 64 31 53 11 22 Gasto Inversin
Gasto Sector Pblico

Gasto Total Gasto bienes y servicios 8 423 42 111 56 128 68 129 171 132 54 67 67 128 131 92 6 305 157 20 40 31 147 118 62 83 29 55 Gasto Inversin
PER Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima y Callao Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali
37 756 9 53 9 100 42 48 53 81 18 49 63 64 75 77 3 6 656 63 8 1 29 68 64 19 66 18 24
3 204 4 7 1 3 8 7 4 6 5 6 4 4 4 5 3 091 8 4
9 017 184 521 236 562 338 551 246 511 261 285 345 565 605 376 310 581 75 143 163 616 558 363 210 150 261
1 020 19 38 16 55 36 49 19 51 38 24 17 63 58 19 21 103 7 35 45 100 41 42 43 18 63
6 282 73 245 92 226 130 381 222 423 122 114 102 214 219 139 2 141 201 16 120 52 363 278 97 167 58 86
2 185 27 107 33 85 56 234 46 254 64 42 33 79 68 38 364 77 5 74 23 153 149 31 75 28 39
53 054 265 819 336 888 510 981 522 1 015 402 448 510 843 899 592 39 107 845 100 263 244 1 047 900 479 443 226 370
6 409 50 153 51 143 100 291 68 311 107 73 54 146 129 62 3 476 189 16 109 69 261 197 76 123 49 109
Fuente: Contadura General de la Nacin Elaboracin: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Per
114
Cuadro 3.11
Per 2000 y 2005. Indicadores sobre el ingreso tributario, segn departamento.

2000
Departamento Millones S/. 16 14 867 4 119 8 606 17 81 117 4 20 107 112 277 113 613 63 6 29 13 250 40 30 126 8 103 Per cpita S/. 650 10 111 17 565 32 55 99 9 25 161 92 189 103 1 772 72 63 193 51 158 33 41 453 41 234 % Nro. Contribuyentes (miles) 1 881 9 41 10 107 17 26 63 6 17 42 55 76 57 1 109 29 6 14 9 67 32 23 32 11 24 Millones S/. 39 723 5 194 9 1 191 18 70 250 4 22 304 166 516 151 34 800 148 14 220 17 793 131 46 417 46 191 Per cpita S/. 1 421 12 168 18 1 045 31 45 200 8 26 422 129 328 131 3 880 157 131 1 318 60 464 100 58 1 314 213 408
2005
% Nro. Contribuyentes (miles) 3 127 14 71 20 172 28 50 124 12 34 67 94 120 88 1 820 51 12 23 14 107 55 39 52 18 40
100.00 0.02 0.71 0.05 3.59 0.10 0.48 0.69 0.02 0.12 0.63 0.66 1.64 0.67 86.64 0.38 0.03 0.17 0.08 1.48 0.24 0.18 0.75 0.05 0.61
100.00 0.01 0.49 0.02 3.00 0.05 0.18 0.63 0.01 0.06 0.77 0.42 1.30 0.38 87.61 0.37 0.04 0.56 0.04 2.00 0.33 0.12 1.05 0.12 0.48
* Incluye tributos internos y aduaneros. Fuente: Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria. Pgina Web: www.sunat.gob.pe. Lima. 2004 . Elaboracin: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Per
115
Cuadro 3.12
Per 2000 y 2005. (*) Indicadores sobre transferencia de recursos, segn departamento.
2000
Departamento Millones S/. S/. Per cpita S/. Millones S/. S/. Per cpita S/.
2005
PERU Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima y Callao Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali
2211.6 35.7 86.0 44.9 72.5 61.3 133.0 115.4 57.4 62.6 33.9 92.8 81.0 62.7 373.1 262.1 8.9 12.9 29.3 255.4 128.3 45.1 22.5 43.0 91.8
100.0 1.6 3.9 2.0 3.3 2.8 6.0 5.2 2.6 2.8 1.5 4.2 3.7 2.8 16.9 11.9 0.4 0.6 1.3 11.5 5.8 2.0 1.0 1.9 4.2
85.3 86.4 79.8 100.2 67.6 114.8 91.0 97.8 133.8 79.4 51.0 76.2 55.4 57.2 45.2 297.9 94.8 85.9 115.0 160.8 104.2 61.6 80.7 222.7 207.4
3642.7 56.2 192.0 70.1 118.4 83.7 438.0 313.8 104.6 91.0 49.4 139.6 121.0 77.3 612.5 271.0 11.6 53.6 38.8 276.7 214.0 70.3 83.9 45.0 110.2
100.0 1.5 5.3 1.9 3.3 2.3 12.0 8.6 2.9 2.5 1.4 3.8 3.3 2.1 16.8 7.4 0.3 1.5 1.1 7.6 5.9 1.9 2.3 1.2 3.0
130.3 144.2 184.7 167.4 103.8 135.1 322.1 267.9 234.2 124.5 74.2 127.9 78.6 70.9 71.0 306.5 126.0 335.1 145.6 169.7 171.8 104.9 305.7 234.7 273.8
(*) Incluye FONCOMUN, canon (minero, petrolero, hidroenergtico, pesquero, forestal y a partir de 2004 el gasfero), vaso de leche y renta de aduanas. Fuente: Web del Ministerio de Economa y Finanzas. 2005 Tomado: Paula Muoz Chirinos. El diseo institucional municipal, 1980 / 2004 y sus implicancias para las zonas rurales. SER. Lima. 2005 Elaboracin: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Per
116

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CAPTULO 3 Economa poltica de la descentralizacin y la integracin democrtica

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Gasto Sector Pblico

37 756 9 53 9 100 42 48 53 81 18 49 63 64 75 77 3 6 656 63 8 1 29 68 64 19 66 18 24

1 020 19 38 16 55 36 49 19 51 38 24 17 63 58 19 21 103 7 35 45 100 41 42 43 18 63

2 185 27 107 33 85 56 234 46 254 64 42 33 79 68 38 364 77 5 74 23 153 149 31 75 28 39

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