Conceitos de Governo Eletrnico e Governana Eletrnica: Confrontao e Complementaridade

Autoria: Daniel de Arajo Martins, Anatlia Saraiva Martins Ramos

Resumo Pesquisas sobre governo eletrnico e governana eletrnica so limitadas e conceitualmente diversas. O presente ensaio explora a relao entre os conceitos de governo eletrnico e governana eletrnica, com o objetivo de descrever as vises tradicionais de Governo e Governana como referncia para discusses relativas aos conceitos de Governo eletrnico e Governana eletrnica. O artigo confronta os conceitos de governo eletrnico e governana eletrnica, luz de uma anlise bibliogrfica, a fim de identificar se existem variaes dos conceitos utilizados e se h alinhamento conceitual dos termos nas verses tradicionais e eletrnicas. A argumentao dos textos foi interpretada por meio de anlise de contedo, identificando e categorizando as definies apresentadas pelos autores para cada um dos conceitos, permitindo realizar uma discusso sobre a compatibilidade e uso correto dos conceitos utilizados nas obras pesquisadas. A anlise bibliogrfica permitiu identificar que os conceitos de governo eletrnico e de governana eletrnica devem ser intimamente relacionados, embora a literatura d indicaes de que ambos conceitos so heterogneos e, em alguns casos, conflitantes. 1. Introduo As organizaes passam continuamente por transformaes, que afetam os cenrios econmico, poltico, social e ambiental. Este contexto de evoluo e desenvolvimento bastante acelerado cria oportunidades para o surgimento de novas formas de planejamento e realizao de negcios, de utilizao de recursos e de atendimento e relacionamento com clientes, fornecedores, funcionrios, e tambm com a comunidade na qual as organizaes esto inseridas. possvel observar que as organizaes que possuem um carter empreendedor e maior flexibilidade na utilizao de seus recursos so as primeiras a se adaptarem s novas realidades e a superarem velhos paradigmas (TAIT; PACHECO, 1999). Nesta tica, as empresas pblicas, por serem menos empreendedoras e flexveis, so excludas da revoluo e deixadas para trs (JOHNSON et al., 1996). Este problema traz consigo diversas conseqncias, que podem interferir no rumo destas instituies e dos servios por elas prestados. Particulamente, com o advento das tecnologias da informao e comunicao (TICs), muitas prticas organizacionais tm sido otimizadas e os processos associadas estas passaram, em muitos casos, por uma reengenharia completa. A forma como as organizaes passaram a transacionar e se comunicar um exemplo claro dessa transformao ocorrida, sejam em organizaes privadas, pblicas ou do terceiro setor. A modernizao do Estado que ocorreu nos ltimos 15 anos foi, principalmente, uma reforma interna inspirada na administrao pblica gerencial (new public management). Pautando-se nesse modelo ideolgico, o Estado tem se voltado para o mercado, objetivando o ganho de eficincia e eficcia, fundamentalmente (KISSLER; HEIDEMANN, 2006). Acompanhando essa evoluo e em alguns casos a mudana de paradigma, o conhecimento tem sido sintetizado e novas teorias vm surgindo a partir das prticas gerenciais. Todo conhecimento considerado novo passa por um perodo de indefinio at que sua validao e consolidao ocorram pela comunidade acadmica. Nesse perodo de instabilidade terica, diversos conceitos so utilizados e no h grande preocupao com sua preciso. Dentro desse contexto, as teorias associadas s prticas governamentais via tecnologia 1

da informao e comunicao foram e ainda so frutos dessa instabilidade conceitual provisria. Portanto, estudos tericos e investigaes empricas devem ser realizados para que exista um consenso e esses conceitos passem a ser aceitos na comunidade cientfica. Este ensaio terico tem como finalidade revisar a interpretao de diversos autores acerca de dois importantes conceitos que, em muitos casos, tm sido utilizados a partir do senso comum e com pouco rigor acadmico, quais sejam: governo eletrnico e governana eletrnica. O artigo est estruturado em quatro sees, incluindo esta introduo. A seo 2 revisa brevemente os conceitos de governo e governana, com o objetivo descrever os conceitos centrais desse estudo em seu estado tradicional, os quais serviram como referncia para discusses posteriores relativas aos conceitos de governo eletrnico e governana eletrnica. Na seo 3, so apresentados e confrontados os conceitos de governo eletrnico e governana eletrnica, luz de uma anlise bibliogrfica, a fim de identificar se existem variaes dos conceitos utilizados ou um alinhamento conceitual dos termos nas verses tradicionais e eletrnicas. A argumentao dos textos foi interpretada por meio de anlise de contedo, identificando e categorizando as definies apresentadas pelos autores para cada um dos conceitos, permitindo discutir se h ou no compatibilidade e uso correto dos conceitos utilizados nas obras pesquisadas. Por fim, na seo 4, so tecidas as consideraes finais e apontadas as implicaes tericas advindas das anlises apresentadas no texto. 2. Conceitos tradicionais de Governo e Governana Para compreender os conceitos de governo e governana eletrnica, torna-se necessria a compreenso dos mesmos conceitos na verso tradicional, uma vez que estes j esto consolidados e encontram-se plenamente aceitos pela comunidade acadmica. Para isso, uma seo prpria foi desenvolvida para explanao do que governo e governana, alm de outros conceitos que sero utilizados nas discusses e argumentaes contidas no artigo. 2.1 Governo O conceito de governo plenamente discutido em conjunto com as argumentaes levadas acerca do que vem a ser Estado. O estado foi objeto de estudo desde Hobbes, Maquiavel, Hegel, passando por Marx, Engels e Bakunin dentre outros filsofos, economistas e cientistas sociais. Segundo Acquaviva (2000), a palavra Estado apresenta vrios sentidos inconfundveis. Sabe-se, todavia, que o estado uma entidade necessria e condicionante dos governos. As conceituaes so tantas quantos os autores que as formulam. O quadro 1 a seguir apresenta algumas das principais definies para a expresso Estado. Como se pode perceber, as definies para estado tm amplitude, variedade e profundidade muito distintas. Para o contexto desse trabalho, o Estado, os quais se desdobra o conceito de governo, uma espcie de entidade poltica ou um tipo de sociedade criada a partir da vontade do homem e que tem como objetivo a realizao dos fins daquelas organizaes mais amplas que o homem teve necessidade de criar para enfrentar o desafio da natureza e de outras sociedades rivais. O Estado surgiu de um ato de vontade do homem que cede seus direitos ao Estado em busca de proteo e para que este possa satisfazer suas necessidades, sempre tendo em vista a realizao do bem comum (BASTOS, 2004).

Quadro 1 Conceitos de Estado AUTOR Giorgio del Vecchio Georges Burdeau DEFINIO Sujeito de ordem jurdica, na qual se realiza a comunidade de vida de um povo O Estado se forma quando o poder torna-se uma instituio, no se confundindo mais com aquele que o encarna, mediante o fenomeno da institucionalizao. Instituio social que um grupo vitorioso imps a um grupo vencido, com o objetivo de organizar o domnio do primeiro sobre o segundo e resguardar-se contra rebelies. Um fenomeno histrico transitrio, mero resultado do aparecimento da luta de classes sociais, a partir do momento em que, da propriedade comunista, passou-se apropriao privada dos meios de produo.

Franz Oppernheimer; Lon Duguit Karl Mark ; Friedrich Engels

Eorg Jellinek

Corporao de um povo assentada num determinado territrio e dotada de um poder originrio de mando. Fonte: Pesquisa do autor (2007)

Desta forma, o Estado deve promover o bem coletivo e para isso so institudos diversos fins para o mesmo. Cumpre dizer que, ao se definir os fins do estado, tem que se levar em conta que como instituio deve ser compreendido como um ente em constante modificao e desenvolvimento. No entanto, faz-se necessria a definio de uma finalidade permanente, apesar dos indivduos necessitarem do Estado para a realizao de seus fins particulares. Essa finalidade permanente pode ser classificada como sendo o bem comum (BASTOS, 2004). Ao discorrer sobre as funes do estado, Bastos (2004) complementa que necessrio levar em conta que o Estado, alm de ser a instituio social mais importante que existe, tambm uma instituio jurdica. Outra funo do Estado a de executar o que foi legislado e julgar as infraes cometidas na execuo das leis. Essas funes podem e devem ser tratadas com maior profundidade. Porm, fazendo-se um alinhamento dessa discusso com o objetivo deste trabalho, a argumentao ser desenvolvida em torno da funo administrativa tambm adquirida pelo Estado. Por ser o Estado uma instituio multifacetria, essa funo (administrativa) se desdobra em vrias outras: comunicao, transporte, sade, educao, cultura, economia, comrcio, habitao, previdncia social, o bem comum, o progresso, dentre outras (KELSEN, 2000). Alm dessas funes administrativas, o Estado tem o dever de garantir a segurana interna e externa, alm de criar o estado de justia, proporcionando o bem-estar de seus integrantes. Feitas as devidas consideraes, o termo governo passa ento a fazer sentido. Nessa tica, pode-se dizer que o governo a representao do Estado para desenvolver suas funes, sendo tambm conhecido como Administrao Pblica. A Administrao Pblica pode ser definida objetivamente como a atividade concreta e imediata que o governo desenvolve para a consecuo dos interesses coletivos, e subjetivamente como o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado. Assim, o ato de administrar interesses pblicos realizado pelo governo, ou seja, pelo conjunto de indivduos que administra superiormente um Estado. Todavia, existe um conceito fundamental para esse entendimento e que tambm sofreu mudanas substanciais ao longo do tempo, qual seja: pblico. Segundo Kelsen (2000), o termo pblico pode ser entendido como relativo quilo que de todos e para todos, coisa pblica e ao interesse pblico. Ainda, concerne s relaes econmicas, polticas e sociais que 3

interferem na produo de espao pblico. Os diferentes conceitos de pblico envolvem, portanto, questes de poder, de legitimidade e de valores. Quando comparado ao que privado, o conceito de pblico passa a ter algumas interpretaes interessantes, mas complexas. Na sociedade moderna organizada sob um capitalismo dito privado, a livre concorrncia, por exemplo, um bem pblico. A esfera da produo, caracterizada unicamente como mbito privado, oculta seu carter pblico e social. Neste sentido, espera-se da empresa a responsabilidade social com relao ao problema de poluio ambiental ou, mais especificamente, ao destino dado aos resduos da produo industrial. Aqui, percebe-se com clareza a ampliao do conceito de pblico. De forma semelhante, os conceitos de administrao pblica e, conseqentemente, de governo, passaram por perodos de evoluo, ou at mesmo de revoluo. Rosenberg e Ohayon (2006) afirmam que o governo, juntamente com a administrao pblica, evoluiu historicamente atravs de trs modelos bsicos: a administrao pblica patrimonialista, a administrao burocrtica e a administrao gerencial. Historicamente, a Administrao Pblica brasileira supera o patrimonialismo, atravessa a fase burocrtica, e aps a Reforma Administrativa do Aparelho do Estado de 1995, ingressa na administrao gerencial. Segundo Castro (2006), o governo, tradicionalmente calcado no modelo burocrtico de administrao, foi submetido a grandes questionamentos a partir da dcada de 70 que colocaram este modelo em xeque no mundo todo, seja sob o ponto de vista econmico, social ou administrativo. Foi um perodo em que o mundo atravessou uma aguda crise fiscal, com os governos encontrando dificuldades para o financiamento e a populao se insurgindo contra o aumento de impostos. A globalizao chegava e, com ela, inovaes tecnolgicas, enfraquecendo o controle dos governos em relao aos fluxos financeiros e comerciais. Os governos tinham menos poder e menos recursos e aumentavam as demandas da populao. Ento, o modelo burocrtico, baseado em organizao dirigida por procedimentos rgidos, forte hierarquia, total separao entre o pblico e o privado e nfase nas atividadesmeio, no mais atendia s necessidades da Administrao Pblica (CASTRO, 2006), fazendo emergir a administrao pblica Gerencial. Segundo Pereira e Spink (2005), algumas caractersticas bsicas definem a administrao pblica gerencial. orientada para o cidado e para obteno dos resultados; pressupe que os polticos e os funcionrios pblicos so merecedores de grau limitado de confiana; como estratgia, serve-se da descentralizao e do incentivo criatividade e inovao; e utiliza o contrato de gesto como instrumento de controle dos gestores pblicos. Enquanto a administrao pblica burocrtica concentra-se no processo e em definir procedimentos para a contratao de pessoal, para a compra de bens e servios, a administrao pblica gerencial orienta-se para os resultados e em satisfazer as demandas dos cidados. Para acompanhar essas metamorfoses assumidas pela Administrao Pblica, o governo tem adotado estratgias nacionais de posicionamento, adequando-se e modificando suas prticas gerenciais constantemente em resposta s mudanas ocorridas, que se podem qualificar como tempos de autntica mutao. Nenhum pas governado de forma responsvel pode prescindir de uma estratgia nacional de posicionamento na nova ordem internacional emergente. A capacidade de formular e pr em prtica estratgias nacionais de recomposio interna e de reposicionamento internacional ser vital para qualquer governo. Essa capacidade depende de muitos fatores: da existncia, ou no, de lideranas eficazes e confiveis; de um tecido institucional e cultural profundo; e finalmente, da capacidade de formular e implantar as polticas pblicas necessrias para enfrentar os desafios (CATAL, 2005). A capacidade de um sistema para o autogoverno e o enfrentamento destes desafios e oportunidades entendido como governabilidade. Governabilidade a estratgia de construo de capacidades. Tais capacidades dependem da inter-relao entre o sistema institucional existente, das capacidades dos atores polticos, econmicos e sociais e da quantidade e da qualidade das lideranas transformacionais disponveis. Governabilidade , 4

pois, um conceito diferente de governana, a qual demarca a ao dos atores sociais relevantes para a determinao e alocao dos bens e dos recursos pblicos. Governabilidade tambm um conceito diferente de ao de governar que compreende tanto a poltica propriamente dita quanto as polticas pblicas e a gesto pblica (KOOIMAN, 1993) e diz respeito s condies de legalidade de um determinado governo para atentar s transformaes necessrias. Governo , portanto, no contexto desse trabalho e por razes explicadas na seo 4, definido como a ao de governar e tem seu foco principal nos resultados das polticas governamentais. 2.2 Governana Os conceitos de governana e ao de governar esto intimamente relacionados, porque no se governa no vazio nem com completa liberdade, mas no cenrio de restries e incentivos que so as instituies. Esse sistema de instituies e seus interesses determinam o que vem a ser governana. As aes desses atores do governo so limitadas pela ordem institucional, mas no totalmente. Essas instituies so o primeiro determinante da governabilidade. O primeiro, mas no o nico (CATAL, 2005). No debate atual sobre a continuidade da modernizao do setor pblico, a governana tornou-se um conceito-chave. Seu significado original continha um entendimento associado ao debate poltico-desenvolvimentista, no qual o termo era usado para referir-se a poltica de desenvolvimento que se orientava por determinados pressupostos sobre elementos estruturais como gesto, responsabilidade, transparncia e legalidade do setor pblico, considerados necessrios ao desenvolvimento de todas as sociedades (KISSLER; HEIDEMANN , 2006) . A questo que se coloca com maior nfase a da possibilidade da gesto democrtica nos organismos emergentes de ordenao poltica e global. Segundo a comisso sobre governana global (1996), governana a totalidade das diversas maneiras pelas quais os indivduos e as instituies, pblicas e privadas, administram seus problemas comuns. um processo contnuo pelo qual possvel acomodar interesses conflitantes ou diferentes e realizar aes cooperativas. Governana diz respeito no s as instituies e regimes formais autorizados a impor obedincia, mas tambm aos acordos informais que atendam aos interesses das pessoas e instituies. Portanto, percebe-se claramente que a governana deve garantir interesses e resolver conflitos de todos os grupos envolvidos em uma determinada questo (CATAL, 2005). Fazendo-se uma retrospectiva histrica, a expresso governana surge a partir de reflexes conduzidas principalmente pelo Banco Mundial, tendo em vista aprofundar o conhecimento das condies que garantem um Estado eficiente (DINIZ, 1995). Ainda segundo Diniz (1995), tal preocupao deslocou o foco da ateno das implicaes estritamente econmicas da ao estatal para uma viso mais abrangente, envolvendo as dimenses sociais e polticas da gesto pblica. A capacidade governativa, supracitada sob o conceito de governabilidade, no seria avaliada apenas pelos resultados das polticas governamentais, e sim tambm pela forma pela qual o Estado exerce o seu poder. O termo governana vem da expresso inglesa governance. Segundo a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (1999), a governana definida como o conjunto de relaes entre a administrao de uma empresa, seu conselho de administrao, seus acionistas e outras partes interessadas, chamada de stakeholders. Tambm proporciona a estrutura que define os objetivos da empresa, como atingi-los e a fiscalizao do desempenho (RIBEIRO NETO; FAM, 2003). Conforme complementam Ribeiro Neto e Fam (2003), os mecanismos de governana visam diminuir os efeitos da assimetria informacional, atribuindo importncia idntica aos interesses de todas as partes da organizao, conseqentemente, minimizando os problemas 5

decorrentes do conflito das agncias inseridas no sistema institucional. De acordo com CERDA (2000, p. 2), um sistema de governana possui dois objetivos essenciais: Prover uma estrutura eficiente de incentivos para a administrao da empresa, visando maximizao de valor; Estabelecer responsabilidades e outros tipos de salvaguardas para evitar que os gestores promovam qualquer tipo de expropriao de valor em detrimento aos acionistas (shareholders) e demais partes interessadas (stakeholders). Segundo Fam, Silveira e Barros (2003) muitas vezes, entretanto, os gestores tomam decises tendo em vista a maximizao de sua utilidade pessoal e no o melhor interesse das agncias, resultando em expropriao da riqueza dos mesmos. A minimizao dos prejuzos causados por esse problema, denominado por Jensen e Meckling (1976) de problema de agncia dos gestores, depende da presena de um conjunto de mecanismos internos e externos para harmonizar a relao entre as partes. A esse conjunto de mecanismos de incentivo e controle para minimizao dos problemas de agncia d-se o nome de governana (FAM; SILVEIRA; BARROS, 2003). Essa necessidade de um mecanismo administrativo mais efetivo, surgiu de uma necessidade de assegurar a todos os stakeholders mais transparncia e segurana nas operaes das empresas catalizada por recentes escndalos em organizaes de significncia no mercado. Retomando a discusso acerca do conceito de governana no mbito da Administrao Pblica, deve-se compreender o que vem a ser accountability, uma vez que esse traduz exatamente o sentimento acima descrito. O conceito de accountability tornou-se parte dos discursos polticos, mas se sabe pouco sobre ele. Ao atuar-se na esfera pblica de governo, preciso ter a preocupao com os mecanismos que a sociedade tem disponveis para a cobrana ou a responsabilizao dos agentes na ao estatal, o que se pode chamar de cidadania. Atualmente, quando se pensa em poltica pblica, deve-se estar atento questo da eficincia, eficcia e efetividade de tal poltica, uma vez que as perspectivas de sucesso apontam para a promoo de eqidade e de justia social cada vez mais voltada a diferentes categorias, em seu direito ao acesso aos servios pblicos e informaes. claro que os direitos sempre estiveram presentes, porm, em muitos casos, a prtica que se tinha (ou se tem) era outra (BARACCHINI, 2002). No presente contexto temtico, prope-se entender governana como uma nova gerao de reformas administrativas e de Estado, que tm como objeto a ao conjunta, levada de forma eficaz, transparente e compartilhada pelo Estado, pelas empresas e pela sociedade civil, visando uma soluo inovadora dos problemas sociais e criando possibilidades e chances de um desenvolvimento futuro sustentvel para todos os participantes (LOFFER, 2001). Sob a tica da cincia poltica, a governana pblica est associada a uma mudana na gesto poltica. Trata-se de uma tendncia para se recorrer cada vez mais autogesto nos campos social, econmico e poltico, e a uma nova composio de formas de gesto da decorrentes. Paralelamente hierarquia e ao mercado, com suas formas de gesto base de poder e dinheiro, ao novo modelo somam-se a negociao, a comunicao e a confiana. Aqui a governana entendida como uma alternativa para a gesto baseada na hierarquia. Isso significa que o Estado fortalece cada vez mais a cooperao com os cidados, as empresas e as entidades sem fins lucrativos na conduo de suas aes (KISSLER; HEIDEMANN, 2006). Assim, segundo Alves (2001), a governana no se limita, portanto, a promover o funcionamento mais eficiente, no sentido superficial, das instituies: governana no sinnimo de governabilidade, tampouco sinnimo de filantropia ou assistencialismo. Neste trabalho, assumir-se- governana como sendo a forma e os mecanismos pelos quais o Estado exerce seu poder em prol do interesse das agncias do sistema institucional (stakehoders). 6

3. Conceitos de Governo eletrnico e de Governana eletrnica uma discusso acadmica Nesta seo, discutida a relao dos conceitos centrais do ensaio, a qual ser iniciada a partir do conceito de governo eletrnico para, em seguida, serem apresentadas as anlises referentes ao termo de governana eletrnica. 3.1 Governo eletrnico O quadro 2 a seguir mostra algumas das principais conceituaes para o termo, onde se pode perceber uma vasta possibilidade de definies para o conceito de governo eletrnico. Inicialmente, percebe-se que colocar em prtica o conceito real de governo eletrnico seria possvel apenas em concepo ideal (uma idia utpica), pois como visto na seo 2 desse trabalho, o governo, tradicionalmente, o conjunto de indivduos responsveis por decidir, operacionalizar e controlar as polticas do Estado. Portanto, o governo eletrnico levado a uma interpretao literal do termo, implicaria no uso da Tecnologia da informao e comunicao levada ao extremo, tanto no processo decisrio, como nos processos de comunicao, implantao das polticas governamentais e avaliao de resultados. Assim, para tornar qualquer discusso sobre governo eletrnico vivel, deve-se reduzir conceitualmente o termo governo ao de governar. Feitas e as devidas consideraes e aceita a proposta dessa nova perspectiva de anlise e das definies apresentadas no quadro 1, parecem existir dois grupos de conceitos distintos. Muitos autores como, por exemplo, Pinho, Iglesias e Souza (2005) consideram duas grandes categorias de definio de governo eletrnico: restrita e ampliada. Na primeira sendo aquela eminentemente tcnica, o governo eletrnico entendido como o conjunto de servios e o acesso a informaes que o governo oferece aos diferentes atores da sociedade civil por meio eletrnicos (FERRER; SANTOS, 2004). Esta definio encontrada de forma similar em vrias obras de outros autores e merece ser observada por dois ngulos. Segundo Ruediger (2002), em primeiro lugar, no se pode negar os desdobramentos positivos que essa mera disponibilizao de servios e informaes representa do ponto de vista de um possvel melhor desempenho governamental com repercusses positivas para a populao. Assim, com a implantao de programas de governo eletrnico podem ser produzidas enormes liberaes de recursos oriundas da reduo de custos associados antiga forma dos processos, podendo esses serem utilizados para alavancar o desenvolvimento econmico e social. A reduo de custos produzida ocorre por diversas vias: a melhoria na eficincia dos processos internos, a reduo dos custos de transao, a eliminao de distores, sonegao e corrupo e a queda de preos nas compras. Nessa perspectiva, apresenta-se a tecnologia da informao e comunicao (TIC) como ponto central do debate. Tambm argumentada como governo eletrnico na verso reduzida, este modelo tem foco na informatizao dos servios prestados pelo Estado aos cidados de uma sociedade, conforme apontado por Okot-Uma (2001). A reduo de custos e o ganho de eficincia so visto como objetivo principal dessa perspectiva. Um segundo ngulo refere-se ao carter protagonista do governo nesta definio onde compete ao governo oferecer os servios. O governo que o ator protagonista, o que reduz o papel da sociedade civil a mero consumidor ou usurio dos servios oferecidos, sem qualquer postura pr-ativa, um ser passivo. Portanto, de acordo com a argumentao levada a cabo na seo 2 desse trabalho acerca do que governo, essa viso de governo eletrnico na verso restrita no se configuraria, na viso do autor, como governo eletrnico de fato, mas sim

como a informatizao de parte dos processos operacionais do Estado, podendo ser intitulado no mximo como servios pblicos automatizados (e-servios).
Quadro 2 Conceitos de governo eletrnico AUTOR SOBREIRA NETTO; FISCHER; GOUVA (2004) DEFINIO Trata-se de um governo gil e aberto para melhor atender sociedade, utilizando-se da telemtica (TI e telecomunicaes) para ampliar a cidadania, aumentar a transparncia da gesto pblica, facilitar o controle popular do poder pblico e democratizar o acesso do cidado aos meios eletrnicos. De maneira geral, pode-se definir governo eletrnico como o conjunto de plataformas tecnolgicas de comunicao, informao e aplicaes em uso pelo setor pblico. Governo eletrnico a contnua otimizao de oferta de servio, participao do eleitorado e governana mediante transformao de relacionamentos internos e externos com uso da tecnologia, da internet e da nova mdia. Alm de ser uma das principais formas de modernizao do Estado, o e-governo est fortemente apoiado numa nova viso do uso das tecnologias para a prestao de servios pblicos, mudando a maneira pela qual o governo interage com o cidado, empresas e outros governos, no se restringindo simples automao dos processos e disponibilizao de servios on-line na Internet. O governo eletrnico pode ser entendido como uma das principais formas de modernizao do estado e est fortemente apoiado numa viso do uso das novas tecnologias para a prestao do servio pblico. Governo eletrnico a utilizao das tecnologias da informao e comunicao para dinamizar o relacionamento do governo com a sociedade, reduzindo custos, melhorando processos e diminuindo desigualdades. Governo eletrnico um processo que requer comprometimento contnuo dos lideres polticos, recursos e interao entre os setores governamentais, privados e o publico, e termina por dizer Promovendo objetivos maiores na sociedade e fazendo o governo mais responsvel para com seus cidados...governo eletrnico pode ser uma ferramenta poderosa para melhorar a qualidade de vida de uma nao. Governo eletrnico so as transformaes das relaes internas e externas do setor pblico, por meio de operaes apoiadas em tecnologia da informao, telecomunicaes e internet, com o objetivo de melhorar os servios prestados ao cidado, aumentar sua participao no governo e na sociedade, e tornar eficientes seus servios internos. O governo eletrnico, ou e-governo, pode ser entendido como um conjunto de aes modernizadoras vinculadas administrao pblica. Pode-se dizer que o e-governo refere-se tambm transformao da maneira com que o governo, atravs do uso da TIC, atinge os seus objetivos para cumprimento do papel do Estado. O termo governo eletrnico tem foco no uso das novas tecnologias de informao e comunicao [TIC] aplicadas a um amplo arco das funes de governo e, em especial, deste para com a sociedade. Atividades suportadas ou realizadas atravs do uso da TIC na administrao pblica, especialmente aquelas que conduzem na direo das relaes do Estado como os cidados. Processos e estruturas vinculados ao fornecimento eletrnico de servios governamentais ao pblico. Possibilidades de melhorar os processos da GP ou mesmo a criao de novos procedimentos baseados em solues suportadas pela TIC.

PRADO; LOUREIRO (2005) GARTNER GROUP (2000)

ABRAMSON; MEANS (2001)

BARBOSA, FARIA; PINTO (2004) CALMON (2007)

DIRETRIZES PARA O GOVERNO ELETRNICO (2007)

DREYFUSS (2002)

AGUNE; CARLOS (2005) CUNHA; DUCLS; BARBOSA (2006) RUEDIGER (2002) GRANT E CHAU (2005) OKOT-UMA (2001) OLIVEIRA (2006) Fonte: pesquisa do autor

Uma questo a ser ressaltada a de que Governo Eletrnico no apenas uma questo de tecnologia. De acordo com Pinho, Iglesias e Souza (2005), o governo eletrnico no pode ser visto apenas do ngulo tcnico, entendido apenas como uma possibilidade e aperfeioamento tecnolgico. Assim, o governo eletrnico no a mera introduo dos dispositivos das TICs, cada vez mais aperfeioados e sofisticados, mas tambm deve contemplar a vasta gama de possibilidades de interao e participao entre governo e sociedade e do compromisso de transparncia por parte dos governos. Apresentando esse maior grau de interao e possibilidades, o governo eletrnico entra no que muitos autores descrevem como sendo a sua configurao ampliada. A forma ampliada de governo eletrnico no nega as conquistas reivindicadas pela informatizao parcial das atividades fim e meio da administrao pblica (forma restrita), mas passa a considerar o papel protagonista da sociedade civil, atravs dos cidados e/ou de movimentos sociais, de acompanhar, aferir, controlar o governo (de maneira mais geral, o prprio Estado) e ainda de tomar um papel propositivo. Esta definio est profundamente amarrada questo da transparncia, o que demanda no s um papel democrtico do governo, mas tambm uma capacidade poltica da sociedade civil. Dentro dessa viso mais complexa, acredita-se que possvel argumentar um pouco sobre o segundo conceito investigado nesse trabalho, qual seja: governana eletrnica, no item 3.2, a seguir. 3.2 Governana Eletrnica De acordo com as definies apresentadas no Quadro 3, percebe-se que a apresentao do conceito de governana eletrnica se d de forma bastante abstrata, no havendo sua descrio exata. mostrada apenas como uma idia geral da sua inteno existencial. Em alguns casos no existe clareza da diferenciao entre os termos de governo eletrnico (na verso ampliada) e governana eletrnica como, por exemplo, o conceito apresentado por Rezende e Frey (2005). Cunha, Ducls e Barbosa (2006) optaram por tratar e-governo como sinnimo para e-governana, mas com a ressalva que se considera que e-governana abarca um conceito mais amplo. A justificativa que e-governo um termo mais conhecido. Tal realidade demonstra a falta de consolidao e aceitao de uma definio nica para o termo em questo.
Quadro 3 Conceitos de governana eletrnica AUTOR REZENDE; FREY (2005) DEFINIO Os termos governana eletrnica tm foco no uso das tecnologias de informao e comunicao (TIC) aplicadas s atividades e aes de governo, seja de governo para governo ou em especial, de governo para com a sociedade e seus cidados. A governana eletrnica tem como reas: a e-Administrao Pblica, melhoria dos processos governamentais e do trabalho interno do setor pblico com a utilizao das tecnologias de informao e comunicao; e-Servios Pblicos, melhoria na prestao de servios ao cidado e a e-Democracia, maior participao do cidado, mais ativa, possibilitada pelo uso das tecnologias de informao e comunicao no processo de tomada de deciso. A idia principal constitui em tornar disponveis todos ou a maior parte dos servios pblicos a partir de um nico ponto de entrada, a qualquer hora do dia ou da noite via PCs, quiosques pblicos ou at mesmo pelos aparelhos de TV das pessoas. O objetivo principal o aumento da eficincia administrativa Verso do governo-eletrnico capaz de proporcionar mais eficincia, transparncia e desenvolvimento, alm do provimento democrtico de informaes para deciso.

CUNHA; DUCLS; BARBOSA (2006)

FREY (2006)

RUEDIGER (2002) Fonte: pesquisa do autor

Segundo Ruediger (2002), a governana eletrnica no pode ser considerada um mero produto ofertado ao cliente em formato acabado, mas, considerando-se sua natureza eminentemente poltica, e, portanto, pblica, pode ser percebido como um bem pblico, passvel de acesso e desenvolvido por processos tambm sociais, o que o leva a constantes transformaes. Justamente essa dimenso faz com que a noo de governana eletrnica, refira-se ao Estado, em sua concepo republicana, e em teoria, no se limite apenas a uma experincia de gesto por servios ad hoc, retificada pelo mercado, mas antes, possa servir de arena cvica, em contraponto aos interesses individuais existentes na esfera pblica. A aproximao e alinhamento entre os conceitos de governana e democracia eletrnica aqui identificada, onde o interesse de todos os stakeholders sociais garantido em detrimento aos de grupos particulares. Aponta-se para a possibilidade do governo eletrnico ter um componente importante de democratizao do poder pblico e potencializao de cidados, ou melhor, de atores cidados, constitudos da sociedade civil, atravs da possibilidade de agregao de preferncias coletivas, mediadas pelos mecanismos de TIC. Ou seja, tratar-se-ia de estender o acesso ao governo, de forma universalizada, para alm dos servios comuns (verso restrita do governo eletrnico), alcanando uma outra esfera qualitativa em termos de interao, onde houvesse uma efetiva capacidade de accountability e interlocuo entre decisores e cidados. Nesse caso, o governo eletrnico assumiria uma dimenso ampliada, via mecanismos de governana eletrnica. Portanto, percebe-se que governana um elemento-chave para a existncia de um governo eletrnico na sua verso ampliada propriamente dita, pois, sem aquela o que existe apenas a informatizao de alguns servios pblicos (verso restrita). Nessa nova viso, fica ento evidente a necessidade de coexistncia dos conceitos estudados, principalmente quando analisados a luz de teorias da administrao pblica. Sem os mecanismos de governana eletrnica, no se pode garantir todas as aes do governo, e sem um governo eletrnico ampliado no se pode garantir a forma pela qual o Estado exerce seu poder em prol do interesse das agncias do sistema institucional (stakeholders). 4. Consideraes Finais Quando um conceito formulado a partir de um olhar parcial ou particular sobre a realidade recente ou a partir de dados sociais e econmicos que expressam um curto perodo de tempo, diferentemente de um conceito surgido da interveno cientfica dos analistas a partir de dados validados pelo tempo ou surgido da anlise histrica de longo curso, natural que, se tornado hegemnico, resista refutao terica. Assim ocorreu, por exemplo, com os conceitos de governo eletrnico e governana eletrnica, os quais ainda so considerados, para muitos, uma novidade ou um movimento que supera em importncia a prpria base causal sobre a qual repousa. Estudos desta natureza so relevantes por revisarem conceitos at ento heterogneos e em alguns casos conflitantes. Buscando bases conceituais mais slidas, possvel tirar algumas concluses: Existe uma diversidade e heterogeneidade entre os conceitos, o que torna mais complexa sua conceituao e aceitao; Em muitos casos, os conceitos de governana e governo eletrnicos no refletem o significado do termo na verso tradicional, o que aceitvel em nvel de senso comum, mas no cientfico; Para o encaminhamento das pesquisas e o desenvolvimento do conhecimento nesta rea, de fundamental importncia a discusso da consolidao de conceitos-chave, como os aqui apenas iniciados.

10

Diante do proposto, sugere-se que governo eletrnico pode ser entendido como o explorado na forma ampliada, ou seja, so as aes do governo levadas atravs de meios eletrnicos e que permitem o Estado exercer seu papel (direitos e deveres) plenamente. A verso restrita, na viso desse trabalho, desenvolvida a luz da literatura sobre administrao pblica, no vista como governo eletrnico, mas sim com servios pblicos informatizados, merecendo apenas o ttulo de e-servios pblicos. Tais concluses desmontam a viso de que o governo eletrnico possui dois nveis (restrito e ampliado), sendo que o conceito de governo eletrnico s faz sentido na categoria ampliada. Em relao ao conceito de governana eletrnica, pode-se dizer que este se encontra subsidiado mais em idias gerais do que o conceito de governo eletrnico. A proposta desse trabalho que a governana eletrnica deva ser entendida como os mecanismos eletrnicos capazes de garantir a existncia do governo eletrnico na nica verso aceita nesse trabalho, a verso ampliada. Por fim, a governana eletrnica deve fornecer elementos capazes de garantir todos os interesses das agncias do sistema institucional, conforme previsto pela ideologia substanciada pela democracia. A governana eletrnica tendo mais a ver com a forma de governar por meios eletrnicos, enquanto o governo eletrnico dizendo mais respeito s decises e aes de governo e seus resultados. Porm, os dois conceitos esto intimamente relacionados, porque, como dito anteriormente, no se governa no vazio nem com completa liberdade, mas no cenrio de restries e incentivos que so as instituies. Assim, a somatria sinrgica dos conceitos que garante uma boa governabilidade. Como limitaes do artigo, o estudo no realizou uma pesquisa exaustiva sobre o tema, restringindo-se a buscar de forma exploratria mais informaes e esclarecer algumas imprecises existentes, buscando contribuir com as discusses acadmicas sobre os conceitos de governo e governana. Nas pesquisas futuras, pretende-se realizar um estudo do estado da arte mais extensivo, com a aplicao de uma pesquisa do tipo delphi com os principais estudiosos sobre o assunto para permitir alcanar um consenso maior na definio dos conceitos investigados. REFERNCIAS ABRAMSON, M.; MEANS, G. E. E-Government 2001 IBM Endowment for The Business of Government. Rowman & Littlefield Publishers, Inc. 2001. ACQUAVIVA, M. C. Teoria Geral do Estado. 2 ed. So Paulo: Saraiva. 2000. AGUNE, R. M; CARLOS, J. A. Governo eletrnico e novos processos de trabalho. In: LEVY, Evelyn; DRAGO, Pedro Anibal. Gesto pblica no Brasil contemporneo. So Paulo: Edies Fundap, 2005. ALVES, L. E. S. Governana e Cidadania Empresarial. Revista de Administrao de Empresas, v. 41, n. 4, Out.-Dez., 2001. BARACCHINI, S. A inovao presente na administrao pblica brasileira. Revista de Administrao de Empresas, v. 42, n. 2, Abr-Jun, 2002. BARBOSA, A. F.; FARIA, F. I.; PINTO, S. L. Governo eletrnico: um modelo de referncia para a sua implementao. Congresso Anual de Tecnologia da Informao - CATI. So Paulo, SP: FGV-EAESP, 2004. BASTOS, C. R. Curso de Teoria do Estado e Cincia Poltica. 6 ed. So Paulo: Celso 11

Bastos Editora, 2004. CALMON, F. J. Disponvel na Internet via WWW. URL: http://www.prodeb.gov.br/EGov.ppt, acessado em 18/06/2007. CASTRO, B. R. Eficcia, Eficincia e Efetividade na Administrao Pblica. In: Encontro da Associao Nacional de Programas de Ps-graduao em Administrao, 30, 2006, Salvador. Anais... Salvador: ANPAD, 2006. CERDA, A. C. Tender Offers, Takeovers and Corporate Governance. The Latin America Corporate Governance Roundtable, So Paulo, April, 2000. COMISSO SOBRE GOVERNANA GLOBAL. Organizao das Naes Unidas. Nossa comunidade global. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1996. CUNHA, M. A. V. C.; CUCLS, L. C.; BARBOSA, A. F. Institucionalizao do e-governo como Instrumento de Legitimidade da Governana Eletrnica no Setor Pblico no Brasil, Chile e Peru In: Encontro da Associao Nacional de Programas de Ps-graduao em Administrao, 30, 2006, Salvador. Anais... Salvador: ANPAD, 2006. DINIZ, E. Governabilidade, Democracia e Reforma do Estado: Os Desafios da Construo de uma Nova Ordem no Brasil dos Anos 90. In: DADOS Revista de Cincias Sociais. Rio de Janeiro, volume 38, n 3, 1995. pp. 385-415. DIRETRIZES PARA O GOVERNO ELETRONICO NO MUNDO EM DESENVOLVIMENTO. [online]. Disponvel na Internet via WWW. URL: http://www.prodeb.gov.br/Diretrizes%20E-Gov.pdf, acessado em 18/07/2007. DREYFUSS, C. Tema Revista do Serpro, n.160, mar, 2002. FAM, R.; BARROS, L. A.; SILVEIRA, A. D. Estrutura de Governana e Valor nas Companhias Abertas Brasileiras, Revista de Administrao de Empresas, v. 43, n. 3, Jun.Set., 2003. FERRER, F.; SANTOS, P. E-government O Governo Eletrnico no Brasil. So Paulo: Saraiva, 2004. FREY, K. Governana Eletrnica: Experincias de cidades europias e algumas lies para paises em desenvolvimento. In: EISENBERG, Jos e CEPIK, Marco (orgs). Internet e poltica. Teoria e Prtica da Democracia Eletrnica. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2002. GARTNER GROUP. Key issues in e-government strategy and management. Research Notes. Maio, 2000. GRANT, G.; CHAU, D. Developing a generic framework for E-Government. Journal of Global Information Management, vol. 13, n.1, 2005. KELSEN, HANS. Teoria pura do Direito. So Paulo: Martins Fontes, 2000. KISSLER, Leo; HEIDEMANN, Francisco G. Governana Pblica: novo modelo regulatrio para as relaes entre Estado, Mercado e Sociedade. Revista de Administrao Pblica, vol. 12

40, n. 3, Maio/Jun. 2006. KOOIMAN, J. F. Speculations and recomendations. In: KOOIMAN, J. Modern Governance. London, Sage, 1993. CATAL, JOAN PRATS i. Governabilidade democrtica na Amrica Latina no Final do Sculo XX. In: PEREIRA, L. C. B.; SPINK, P. K. Reforma do Estado a Administrao pblica Gerencial. 6 ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2005. PEREIRA, L. C. B.; SPINK, P. K. Reforma do Estado a Administrao pblica Gerencial. 6 ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2005. PRADO, O. ; LOUREIRO, M. R. G. . Governo Eletrnico, Transparncia e Democracia: A Publicizao das Contas Pblicas das Capitais Brasileiras. In: Encontro da Associao Nacional de Programas de Ps-graduao em Administrao, 29, 2005, Braslia. Anais do XXIX Encontro da ANPAD. Rio de Janeiro: ANPAD, 2005. PINHO, J. A. G.; IGLESIAS, D.; SOUZA, A.C. P. Governo Eletrnico, Transparncia, Participao: anlise de portais governamentais. 2005. mimeo. PINHO, J. A. G.; SOUZA, A.C. P.; IGLSIAS, D. Governo Eletrnico, Transparncia e Participao: lies aprendidas a partir da anlise de portais dos governos de capitais brasileiras. In: Conferncia Internacional: Polticas Sociales, reduccion de las desigualdades y promocion ciudadana en Amrica Latina: retos y aprendijazes, 2006, Olinda - PE. Anais da Conferncia Internacional: Polticas sociales, reduccion de las desigualdades y promocion ciudadana en Amrica Latina, 2006. OKOT-UMA, R. Electronic Governance: Re-inventing Good Governance. Londres: Commonwealth Secretariat London, 2001. OLIVEIRA, J. B. F. Governo Eletrnico: Uma Anlise Quantitativa do Uso de Sistemas de Informao em Prefeituras. In: Encontro da Associao Nacional de Programas de Psgraduao em Administrao, 30, 2006, Salvador. Anais... Salvador: ANPAD, 2006. REZENDE, D. A.; FREY, K. F. eGesta: Administrao Estratgica e Governana Eletrnica na Gesto Urbana. Revista Eletrnica de Gesto de Negcios, v. 1, n. 1, abr.-jun./2005. RIBEIRO NETO, R. M.; FAM, R. A. Importncia da Governana Corporativa na Gesto de Empresas- O Caso do Grupo Orsa. In: VI Seminrios em Administrao - FEA/USP, 6, 2003, So Paulo. Anais...So Paulo: SEMEAD, 2003 ROSENBERG, G., OHAYON, P. Um Novo Modelo de Gesto para as Instituies Pblicas de Cincia, Tecnologia e Inovao: o Caso da Fundao Oswaldo Cruz Fiocruz. In: Encontro da Associao Nacional de Programas de Ps-graduao em Administrao, 30, 2006, Salvador. Anais... Salvador: ANPAD, 2006. RUEDIGER, Marco Aurlio. Governo Eletrnico e Democracia Uma Anlise Preliminar dos Impactos e Potencialidades na Gesto Pblica. Encontro da Associao Nacional de Programas de Ps-graduao em Administrao (ENANPAD), 26, Salvador-BA, 22 a 25 de setembro de 2002.

13

SOBREIRA NETO, F. ; FISCHER, A. ; GOUVEA, M. A. A aplicao de tcnicas multivariadas na anlise dos fatores crticos de sucesso na implementao de iniciativas de eGov na administrao tributria paulista. In: VII Seminrios em Administrao, 2004, So Paulo. VII SEMEAD Seminrios em Administrao. So Paulo : FEA/USP, 2004.

14