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Redes,

. ,
Jerarqulas
y dinmicas
productivas
FL!iB
Mnica Casalet
Mario Cimoli
GabrielYoguel
(compiladores)
Rubn Asca
Roberto Bisang
Fabio Boscherni
Mnica Casalet
Mario Cimoli
Graciela Gutman
Bengt Johannisson
Hugo Kants
Nuria Malet Quintar
Daro Milesi
Marta Novick
Lucio Poma
Anne Posthuma
Sebastin Sztulwark
Mario Volpe
Gabriel Yoguel
"" 1lIl1lllllll!ll t:Mi8"t Dvila
www.minoydavila.com.ar
27
CAPTULO 1
Integracin regional y gobernanza locaL.
La dinmica del conocimiento
y de las instituciones*
Lucio Poma**
1. Integracin regional y globalizacin***
E
l debate acerca de los efectos econmicos, institucionales y polticos de la in-
tegracin econmica regional de vastas zonas de Europa es hoy un tema que se
reitera en diversas disciplinas. La perspectiva aqu propuesta tendr como eje
las repercusiones locales de tales efectos, particularmente en trminos de gobemanza
(governance) territorial y de la dinmica de los sistemas productivos locales.
En la bsqueda de una relacin recproca entre los "efectos externos" de la integra-
cin regIOnal y los "efectos internos" -de los cuales el contexto local es sin duda un
componente- es oportuno detenernos en el concepto de 'integracin". El significado
del vocablo "integracin" evoca la idea de diversidad. La integracin es la sntesis de
la diversidad en un estado formado y unificado. Tal sntesis puede ser fruto de una vin-
culacin orgnica entre las partes, pero puede tambin originarse por la incorporacin
de un elemento externo a un contexto ya estructurado. La integracin puede ocurrir en
diferentes niveles: desde la simple colaboracin para alcanzar un objetivo, hasta una
cooperacin con fines econmicos que puede llegar a la renuncia total o parcial de la
propia soberana dentro ele un determinado espacio territorial. En este sentido, el nivel
Ponencia presentada en el seminario internacional sobrc Redes productivas e instituciunales 1"17 Amrica
Luma, realizado cn Buenos Aires. entre el 9 y el 12 de abril de 2001.
** Universita'Di Ferrara. Italia
*** El prescnte articulo fue traducido del italiano. Su autor utiliza profusamente en el original trminos
y expresiones ell ingls para los cuales. por la propia ndole de este trabajo, no da una traduccin al
italiano. Sin cmbargo, siempre que fuc posible, en la versin en castellano, hemos dado una traduccin
a esas expresiones que figuraban en ingls. Sin embargo, cuando el autor analiza distintos trminos
y expresiones cspecificas del ingls hemo'> prefcrido dejar los trminos originales que l utiliza en
cse idioma, aportando una traduccin cntrc parntesis como indicacin y gua para el lector. As, por
cjemplo. hemos traducido el trmino ingls "govcrnancc" --<ue figura ya cn el titulo-- por "gobernanza",
neologismo acuado a partir dc la dcada dc 1970. pero utilizado ya por la UNESCO y otros organis-
mos internacionalcs (N. del T.).
LuCIOPOMA
28
CAPTULO 1
deintegracinpuedemedirseentresparmetros: 1) la capacidadde imponerelrespeto
alas normas; 2) el controlsobrela distribucinde los recursos; 3) lacapacidadde ac-
tuarcomocentrodereferenciayde identificacinparacadaunadelaspartes(Bobbio,
Matteucci, Pasquino, 1983).As, el proceso de integracin estamediocaminoentre
lavalorizacinde ladiversidadylaconvergenciahaciaparmetroseconmicosynor-
mativos similares y compartidos; es decir, constituye una sntesis del conformismo y
la diversidad. Todo esto se hace posible mediantelarecomposicinde las diferencias
yde lasespecializacionesentornoauncomndenominadorquepuedesereconmico,
poltico,lingstico,cultural otecnolgico.
En laactualidad,elprincipalfactoraglutinantequehainvolucradoal planetaentero
es econmico: el llamadomercadoglobal. Sinembargo,partiendodela ideadequeel
mercadoes antes quenadauna institucin, resultadifcil sostenerque existe un nico
mercado global. Hay tantos "submercados"como instituciones supeditadas a ellos.
Adems,enel senodelcontextoinstitucional-osubmercado- hay,asuvez,divisiones
ulterioresenotrostantossubmercados:elmercadodetrabajo,el financieroyeldedivi-
sas,elde losbienesdeconsumo,delosbienesintermedios,de lasmateriasprimas.Por
lo tanto, cadaunodeestos"submercados"sloenparteremiteal mercadoglobal.
El contextoglobalnoes tan claro,yfrecuentementeresultaopacoycontradictorio.
Enelcasodedeterminadasmercancasodeciertossectoresdelaeconoma(pensemos
en elsectorfinanciero, porejemplo),sepuededecirquelos"submercados"convergen
efectivamentehaciaun mercado global. En cambio, en el caso de otras mercancas o
sectoresesindispensableremitirseal contextoinstitucionalyproductivopertinente.Las
mercancasquecompitenenel senodel mercadoglobalsonelproductofinaldeunvasto
y complejo proceso productivo, articulado encontextos normativos especficos que
regulanel trabajo, laseguridadyel medio ambiente, lacalidad y laestandarizacin,y
quepuedendiferirdeunpasaotro.Adems,las empresasestnsujetasaloscostosde
lamanodeobra,apresionesfiscales,retencionessocialesyobligacionesadministrativas
dismilesyasimtricasquealteransignificativamentelascondicionesde competencia,
seanestas las queafectanapasesrivales dentro unamismazonade integracin,sean
las quesurgenfrente acompetidoresexternos.
El mercadoglobalnoes algototalmenteafianzado(Berger, Dore, 1996)nihades-
plegadoansupotencialidadtotal. Estamosalcomienzodeunprocesoquedistamucho
dehaberfinalizadoysobreelcuales dificilaventurarconjeturasobjetivamentesusten-
tadas en cuanto aplazos, obstculosy trayectorias. Es innegablequelamovilidadde
la manode obraaument, pero los desplazamientos de los trabajadores dentro de los
paseseuropeosdeeconomaavanzadasonun fenmeno casisinimportanciatodava
l
.
l. Porejemplo, en Italiaes dit1eil activarla movilidadentreel norte y el surdel pas. En muchas regiones
del norte hay slodesocupacin decarcter fraecional, mientras que en el sur ladesocupacinsupera
la tasa del 20%. Pese a tal diferencia, y aun en presencia de un mismocontexto institucional, hay
grandes dificultadesparaactivarel desplazamiento de la manode obra. Esto sedebe principalmente a
tres motivos: 1) el alto costode viday del alquilerdelas viviendasenel norte, que representaunaparte
importante del salario del trabajadorque debe abandonarsupropiavivienda de origen: 2) el hecho de
que buenapartede los puestosde trabajo ofrecidossean poco atractivos(trabajos insalubres, peligrosos.
El casode la inmigracinprovenientedep
es distinto: msqueporuna reubicacine
menoestmotivadoporlascondicionesde
origen. Enestecontexto,sibienlareubicac
delasempresasmultinacionalesytransnac
para las PyMEs2. Aunque lainversin extr
economamundiaP, sujeta a la supremac
existennotablesdiferenciastambinatribui
de magnitud estructural de las industrias r
enel ReinoUnidoescasiseisvecesmayor
preponderanciadepequeasempresas
5
.
Otracuestin importantees la afirmac
econmicoseinstitucionalesse catalizang'
lizacin. Porlo tanto,loqueimportaparae
mercadoefectivamente, sinoenqumedida
creen que lo es. El hecho de suponerque
irreversible y rpido, y de esperarque lo s
sloeconmicosinotambininstitucional.
Los vnculos estructuralesconcretos, ir
irrefrenablesconrespectoal procesodeglob
de los niveles de gobierno (multi-level gm
tructuracin del mbito institucional en el
reestructuracininfluyesobreladinmicati
productodesuaplicacinal procesoprodu
fatigosos, o simplemente poco prestigiosos); 3) I
las estadsticas oficiales, y que-siestuviesedcbc
de desocupacin oficial.
2. No obstanteel reconocidoxitodela industria ital
porpartc de las PyMEs que cstn a lacabezadc
tambin de que regiones como Lombardaostent
empresas con ms de50empleados (Gola, Mari,
forma decidida la globalizaein. Onidasealaal re
tido quejueganlos oligopoliosmundiales,sc asis
italiana"(1998. 279). Adentrndonos en lo espec
crecidoen los sectores textiles. de la indumentario
todava dbil puesto que slo representael 3,8%
Grandinetti, 1999)
3. El flujo de salidade la IED ha superado en ~
un incrementodel 27%respecto del ao preeedl
mundial. en 1997 se aproxmaba al 11% (Naeion
4. En 1997. losflujos de salidaalcanzabanel 85%d
zados (Naciones Unidas, 1998).
5. En 1997, el Reino Unido regstraba flujos de s
millones de Italia (Naciones Unidas, 19n).
29
..,..
CAPTULO 1
El casode la inmigracinprovenientedepasesquenopertenecenalaUninEuropea
es distinto: ms que porunareubicacin eficientedelas fuerzas productivas, el fen-
menoestmotivadoporlascondicionesde extremapobrezaypenuriadelospasesde
origen. Enestecontexto,sibienlareubicacinproductivafonnapartede lasestrategias
de lasempresasmultinacionalesytransnacionales,es anununiversocasi inexplorado
para las PyMEs
2
Aunquelainversinextranjeradirectacrecearitmo aceleradoen la
economa mundial" sujeta a lasupremacade las economas v n z d s ~ en Europa
existennotablesdiferenciastambinatribuibles,segnmipuntodevista,aladiferencia
de magnitud estructural de las industrias nacionales. Porejemplo, el flujo de la IED
en el Reino Unido es casiseis vecesmayorque en Italia,pasquesecaracterizaporla
preponderanciade pequeasempresas
s
.
Otra cuestin importantees la afirmacin de que las expectativas de los actores
econmicoseinstitucionalessecatalizangenerandounasuertedeeuforia de la gloha-
lizacin. Porlo tanto,loqueimportaparaelanlisisnoessolamentecunglobalseael
mercadoefectivamente, sinoenqumedidalosoperadoreseconmicoseinstitucionales
creen que lo es. El hecho de suponerque la globaJizacin es un proceso inevitable,
irreversible yrpido, y de esperarque lo sea, determinauncicloschumpeteriano no
sloeconmicosinotambininstitucional.
Los vnculos estructuralesconcretos, internos yexternos, sumados a expectativas
irrefrenablesconrespectoalprocesodeglobalizacin,detem1inanunreposicionamiento
de los niveles de gobierno(multi-Ieve! government) que provoca,a suvez, una rees-
tructuracin del mbito institucional enel cual operan los agentes econmicos. Tal
reestructuracininfluyesobreladinmicatecnolgicaysobresurepercusinconcreta,
producto de su aplicacinal procesoproductivode las empresas.
fatigosos. O simplemente pocoprestigiosos); 3) la existenciade trabajo encubierto, no registrado por
las estadsticas oficiales, y que -SI estuviesedebidamente registrado-- hara bajarprobablementela tasa
dc desocupacin oficial.
2. No obstante cl reconocido xito de \aindustria italiana, queregistravalorcs dc exportacinsignificativos
por partede las PyMEs que estn a laeabcza dc los distritos industrialcs (Becattini. 1998), y a pesar
tambin de que regiones como Lombardia ostentan una envidiable tasa de intcrnacionalizaeinen las
empresas conms de 50 empleados (Gola, Mari, 1999), las emprcsas italianassonreacias a adoptaren
forma decidida la globalizacin. Onidasealaal respecto que: "[ ... ]en la ltimadcada, enelgran par-
tido quejuegan los oligopoliosmundiales.se asiste aunapermanentemarginacinde la gran industria
italiana" (1998. 279). Adentrnd0l10senloespecificodel desarraigodc empresas italianas. si bien ha
crecido en los sectores textiles. de la indumentariay el calzado a un ritmo del 80-90%, la tendenciaes
todava dbil puestoque slo reprcsentacl 3,8% dc la facturacin y el 7,8% de laexportacin. (Cor,
Grandinctti, 1999).
3. El flujo dc salidade la rED hasuperadoen 1997 los 420.000 millones de dlares, lo que rcpresenta
un incremcnto dcl 27%respecto del ao precedente. Si en 1980la lEO representaba el 5% del PBI
mundial. en 1997 seaproximabaal 11% (Nacioncs Unidas, 1998).
4. En 1997, los flujos dc salidaalcanzaban el 85%del PBr mundial y podanatribuirse a los pasesavan-
zados (Naciones Unidas, 1998).
5. En 1997. cl Reino Unido registraba flujos de salida por 58.000 millones de dlares contra 10.000
millones dc Italia(Naciones Unidas, (998).
I
I
I
CAPTULO 1
LUCIO PO\1A 30
Estas expectativas pueden subdividirse segn provengan de los empresarios, los
actores institucionalesylosconsumidores. Lasprimerasdos categorasdeben asu vez
subdividirse en grandes y pequeas empresas, y en instituciones nacionales-ointer-
nacionales- einstitucioneslocales.Adems,dentrodecadacategora,las expectativas
puedenclasificarsedeacuerdoconsudinmicadecambioen: a) reaccionarias,b)armo-
nizantes yc) aceleradoras. Los vnculos estructuralessedividenenvinculos externos,
independientes de la integracin regional, y vinculos internos, que son consecuencia
de la integracInregional.
El conjuntode estas estrategiascompetitivas"se funda en la recombinacinde los
factores productivos en un mbito institucional determinado por el estado nacional.
Dada una determinada extensin del mercado (exten/ oI the marke/) cuyo marco de
referenciaestformadoporel gobiernoylasregulacionesdelestadonacional, grandes
y pequeas empresas, distritos industriales y sistemas productivos locales compiten
combinando estrategias de nicho, economas de escalade produccin masivay apro-
vechando las externalidades territoriales, a veces uniformando y otras diferenciando
el producto'.
En la competenciaglobal, las estrategiascompetitivasagreganunelementoulterior
yrevolucionario: la competenciaporlos derechosy las reglas del mercado. Seconfir-
maaquello que Adam Smithdefina comopoder de cambio (power o[exchanging):
el derecho al intercambio de mercancas. En un mercado global se asiste a una espe-
cializacin internay el riesgo generado por el hecho de que el intercambio de bienes
excedeal poderparagobernaryregularal propiomercadoradIcaen quelacompetencia
exasperada-queinvolucratambin a los derechos- podriaobraren detrimentode los
derechosexistentes,ynonecesariamenteafavordeellos. El conflictoentre laextensin
del mercado (exten/ olthe market) y el buen gobierno de la sociedad (well-governed
socie/y) (Smith, 1994:12) se pone de manifiesto endiversos contextos; frente a un
mercado de amplitudmundial falta una legitimacin tambinmundialde instituciones
aptas parasubuengobierno.
Haypor[o menos cuatro facetas econmicasque ponende manifiestoestafractura.
Primero, el clsico dilema que deben enfrentar las autoridades de control de los
monopolios ante la extensin del mercado. Los organismos europeos de control de
los monopolios, as como los estadounidenses, se han visto obligados, en vistade la
competencia internacional,apermitirlaampliacinde las redes aprobandofusiones y
6. Haciendo unasalvedad parcial con respecto a las empresas multinacionales.
7. En el mercado global se puede observar la presencia simultnea de bienes homogneos producidos
por empresas que opcran en contextos institucionales diferentes. sujetas a controles y regulaciones
tambIn diferentes. A lo largo del tiempo. la eompctenciaeconmicaasumi caractersticas(lIvcrsas
quc. en lugardc desaparecer, se tueron sedimentando y superponiendo, gcnerando as un abanico de
posibilidadcs estratgicas y de dimensin. entre las euales podemos etar la divisin del trabajo y las
ceonomas de especializacin (Smith. 1994 [17761; Bianehi, 1984; Seazzieri, 1993), las economas
externasdeaglomeracin (Marshall. 1879, 1912, 1961 [1890]), la gran innovacin (Sehumpeter, 1912);
la diferenciacin parcial de Jos bienes producidos (Chamberlin, 1933), las eeonomiasde escala ydc
dimensin (Bain, 1956; Sylos Labini, 1956; Gold, 1981) Ylas estrategias de las empresas multinacio-
nales y transnacionales (Ghoshal, Barlett, 1990; Dunnig, ]995).
concentraciones entre grupos industriales
concentracin que, en ausenciade una au
parecenincontenibles.
Segundo,eldilemaentreellibremercac
polticasde laOrganizacinMundialdel (
ensusenoy fueradeellamuestranlaextre
flictos inherentesalasoberananacionalir
(Sutherland, 1999;Wallach, Sforza, 1999)
Tercero, el mercadodel trabajo. La c(
tuvoreflejosesquizofrnicosenelfuncion:
pases, Peseaquelas polticaseconmica:
mediadedesocupacindel 11,6% en 1997
desocupacines andemasiadoaltay hOlT
Estasituacinpuedeatribuirsealaanterior
del mercadodel trabajo (Ciocca, 1997; M
glosajones que histricamenteoptaronpor
guieron sin dudadisminuirladesocupaci
otrosproblemasvinculadosconlasegurid.
(Sylos Labini, 1999;Anderton, Brenton, I
Cuarto,lascrisisfinancieras, Existeya
nifiestoelpapelcrucialquedesempeaelF
de las crisisfinancieras, que se repiten cad
entre s porlos "efectos domin"y los "e
tienen una intensa interdependencia, en le
demoveringentescantidadesdedineroy d
efectosdecontagio,Cuandooperadoresimp
concentrandoen suscarterasimportantesn
ciera, deben recurrir a fondos colocados
compromisos. Si el montode los fondos re
entonceselestallidodeunaolaespeculativa
y desencadena unacrisis financiera en reg
efectode "contagio", Enconsecuencia,el (
unefectosistmicodifcilmentecalculable
Reserva Federal de los EE,UU. intervino
8. En laclasifieacn etaria, sedefine comojvenes
la lasade desocupacin esdel 17,1% (BCE2000
desocupacin de los propiosestados miembro mi
%; Italia 10,5%; Espaa 14,5 % (Bancade ltalia
9. Un ejemplodeesta situacin esel de los fondos
mizar los riesgos optando porinversiones que s(
especulativa, operandoen descubierto sobrealgt
el fondo puedecontrolartransitoriamenteun vol
profundizareste tema, vase Krugman, 1999, p
31 CAPiTULO 1
concentraciones entre grupos industriales "regionales". Se favorecen as procesos de
s
concentracin que, en ausencia de una autoridad mundial que regule la competencia,
z
parecen incontenibles.
Segundo, el dilema entre el libre mercado ylos intereses nacionales. El fracaso de las
s
)-
polticas de la Organizacin Mundial del Comercio (OMe) y los conflictos generados
en su seno y fuera de ella muestran la extrema impotencia del sistema para dirimir con-
flictos inherentcs a la soberana nacional inclinndolos a favor de sus propios intereses
a
(Sutherland, 1999; Wallach, Sforza, 1999).
)5
Tercero, el mercado del trabajo. La combinacin de integracin y globalizacin
tuvo reflejos esquizofrnicos en el funcionamiento de la fuerza de trabajo en diferentes
J.
pases. Pese a que las polticas econmicas de los pases del euro han reducido la tasa
le
media de desocupacin del 11,6 % en 1997 al 8,9 % en octubre de 2000 (BCE 2000), la

desocupacin es an demasiado alta yhomognea desde el punto de vista estructurals
:11
)-
Esta situacin puede atribuirse a la anterior inercia econmica ya la rigidez persistente
del mercado del trabajo (Ciocca, 1997; Moro, 1998). Por el contrario, los pases an-
lo
glosajones que histricamente optaron por una extrema flexibilidad del trabajo consi-
guieron sin duda disminuir la desocupacin pero, simultneamente, debieron afrontar
otros problemas vinculados con la seguridad social yel mantenimiento de los salarios
r-
(Sylos Labini, 1999; Anderton, Brenton, 1999).
'1
Cuarto, las crisis financieras. Existe ya una bibliografa abundante que pone de ma-
e-
nifiesto el papel crucial que desempea el Fondo Monetario Internacional en la gestin
es
de las crisis financieras, que se repiten cada vez ms y estn cada vez ms vinculadas
entre s por los "efectos domin" y los "efectos de contagio". En los mercados que
os
tienen una intensa interdependencia, en los cuales actan operadores con capacidad
n
de mover ingentes cantidades de dinero yde ttulos, los efectos domin pueden causar
cd
efectos de contagio. Cuando operadores importantes que actan de manera especulativa
9
un
les
concentrando en sus carteras importantes masas accionarias afrontan una crisis finan-
ciera, deben recurrir a fondos colocados en otros mercados para hacer frente a sus
compromisos. Si el monto de los fondos retirados es tal que desequilibra el mercado,
a.
entonces el estallido de una ola especulativa en una regin del mundo enciende la mecha
os
ydesencadena una crisis financiera en regiones totalmente distintas, produciendo un
de
efecto de "contagio". En consecuencia, el desequilibrio de un mercado puede generar
1e(
un efecto sistmico difcilmente calculable ydelimitable. Por esa razn, entre otras, la
:y
Reserva Federal de los EE.UU. intervino para respaldar al fondo de inversiones nor-
os En [a clasificacin ctaria, sc definc como jvenes a quienes cstn por debajo de los 25 aos. Para cllos
e,
[a tasa de desocupacin es del 17, I% (nCE 2000). Hay todava discrepancias notables en las cifras de
as desocupacin de los propios estados micmbro ms importantes de la UE: Alemania 8,3 %; Francia 9,6
Jc %: Italia 10,5%: Espaa 14,5 % (Banca de Italia, 2000).
3.S
9 Un ejemplo dc esta situacin es el de los fondos de especulacin (hedgefund,) que, en lugar de mini-
lS
mizar los riesgos optando por inversiones que se compensen entre ellas. actan dc manera altamente
):
espeeulatlva, operando cn descubicrto sobrc algunas acciones y a trmino con otras. Dc csta mancra.
le
c[ fondo puedc controlar transitoriamente un volumen de acciones superior al capital invertido. Para
)-
profundizar este tema, vase Krugman. 1999, pgs. 146-8.
I
.
LuCIO POMA 32
teamericanoLTCM, integradoporcapitalesde especulacin, quenoestabasujetoala
vigilanciahabitual de esaautoridad
1o
.
Estos ejemplosrevelanlas toxinasque generaun mercadocuyonicofundamento
es el hamo economicus. Porpartede los que sustentan metodolgicamente el indivi-
dualismo, el intento de remitir los intereses colectivos a los del individuo para luego
retraducirlos en clave colectiva, como mera suma de agregados, revela nuevamente
suscontradiccionesintrnsecasenelescenariomsampliodelmercadoglobal,incluso
en aquellos lugaresdondeesos interesessevenmitigadosoestnautorreguladosenel
seno del estado-nacin. En una economaglobal, las diversidades superan a las con-
vergencias.Comonos haenseadoRawls(1971),cuantomsdivergenlas situaciones
concretas de los sujetos respecto de la hipottica "situacinde origen", tanto mayor
debeserel empeoemptico(sympathy) paracomprenderlas razonesdel otro, reem-
plazandolo "racional"porlo"razonable".El caminoquehayquerecorrerpuedeserel
de la bsquedade posibles elementos de convergencia, aun respetando la diversidad;
en otras palabras, lograresoque algunos traductores de Rawls denominan"consenso
entrecruzado oconsensode coincidenciasparciales"(overlapping consensus) (1993).
En una perspectivaeconmica, la integracinregional es un intento en esadireccin.
Partiendodelmercadoglobal,permiteejercerciertocontrolsobrel.
2. Integracin europea y soberana nacional
El caso de la integracin europearefleja el difcil equilibrio entre convergencia
econmicay convergenciainstitucional. Desde sus primeros albores, lo econmicoy
lo institucionalestuvieronentretejidosenel caminoelegidoporEuropa.Puestoque la
cooperacineconmicapermitallevaracabo10 queparecaimpracticableatravsde
la poltica(Bianchi, 1995; Cristiny Fontana, 1997; Buti y Sapir 1998), los primeros
hilosdeestatramatuvieronorigeneconmico,10 quediolugaraunasbitaintegracin
econmicaantesquepoltica.Noesraroqueproblemasdecarcterpolticoseresuelvan
la. El fondo LTCM (LongTerm Capital Management) alcanz tasas de rendimiento de hasta el 43 %
en 1995. La estrategia de inversiones del fondo responda a la hiptesis de una futura convergencia
-debidaa la creciente integracinde los mercadosfinaneieros- entreel rendimiento delos ttulos con
mayorliquidezy los demenorliquidez. Lacrisis asiticatuvo efecto retroactivo sobre las expectativas
de los inversores. los cuales restaronliquidezdesafectando las posicionesde mayorriesgo y reducien-
do as en 1997 las ganancias del fondo. Amediadosde 1998, el capital se habareducido de 5.000 a
2.300 millones de dlares. Cuando. en agosto de 1998, el gobierno ruso declar la moratoria de los
ttulos, provoc ingentes prdidas al fondo LTCM. Muchos acreedores pidieron el recmbolso de sus
inversiones pero eradificil parael LTCM descongelarlas posiciones tomadas, pocoliquidas en virtud
de las decisiones especulativas que se haban adoptado. Alrededorde septiembrede 1998, el capital se
haba reducido a 600millones de dlares. El 23 deseptiembre la Reserva Federal de EE.UU. reuni a
los 16 principales bancosacrcedorcs y--con cl argumcnto de que el incumplimiento del fondo habra
generadoprdidas considerables tambin paralos acreedores- consiguiuna recapitalizacin del fondo
LTCM porvalorde 3.600millones dedlares a cambiodel 90% de las acciones. Puede hallarse una
exposicin detallada de10 sucedido en Bini Smaghi, 2000, pgs. 161-4.
CAPiTULO 1
de hechoenla esferaeconmica
ll
. El desp
econmicaes una constantedel lento rece
la delanterayparecepasarporaltolahistOl
propulsorquesuperalos intentos fallidos
Los estadosmiembroadvertanla n ~
ca dentro de una efectiva integracineco
beneficios que una Europams integrada
miembroen trminosdepazyestabilidad'
y el temor de cederlaante la soberanael
cuestinpolticae institucional. Junto con
minoeconmicoaparecacomoel nicoql
indirectaymsveladasobrelaesferapoltil
lo que en ilaliano se dio en llamar {'Atto
Maastricht,sibientenaconsecuenciasdin
enparte cuestiones polticas e nstitucion:
soberana nacional. Fue un procesopaula
razn, admisible y admitido. Mediante ad
algo inditodesdeel puntode vistainstituc
Europea. complejacombinacin de eleme
cionales (Mare Sarcinelli, 1998; WalJace,
Lamonedanicaes el tramo ms larg(
ydecisivoparael "buengobierno"de lare
vez, un pasotraumticoparala soberania
de un plumazo las fronteras nacionales ql
es Europa
l
';.
El estadonacionalnacicomounp r o y ~
de accin la organizacinpoltica,la dime!
nadoordensocialdelimitadoporfronteras
el poderdel estadonacional,se abren espa
1I Tal es el caso dc la Comunidad Europea del Cart
Sl1uman. Esta comunidad naci de la presin fn
con fines militares preventivos.y se rcsolvi en
a las cuaJes se agregaron despus Holanda, l:Jlg
cmbargo, la posibilidad dc crcar una Comunida<
poltica. se vio fmstrada y fracas antes dc nace
12. No es nueva la idea de que pases que comerciar
de carcter no militar. Es la teora llamada del (
en el siglo XVII porlacques Savary(1675) yad,
de Serge Latoucl1c (1991).
13. Altiero Spinelli, Lino de los "padres fundadores".
doctrinariacuandopretenden empezarlimitando
[...]" (1989:67).
14. La idea de "europeode Italia", as como la de "
diendo lentamentesu lugara la de "europeo" a~
tema de la idcntidad cultural propia ydel conec
33
CAPiTULO 1
la
de hecho en la esfera econmica\l. El desplazamiento de la dimensin pol tica hacia la
econmica es una constante del lento recorrido europeo. Lo econmico, que toma as
to
la delantera y parece pasar por alto la historicidad institucional, aporta su propio mpetu
'[-
propulsor que supera los intentos fallidos dc integracin poltica.

Los estados miembro advertan la necesidad y la conveniencia de un mercado ni-
te
co dentro dc una efectiva integracin econmica. Aunque no ignoraban tampoco los
so
beneficios que una Europa ms integrada econmicamente poda aportar a los pases
el
miembro en trminos de paz y estabilidad
l2
, el espinoso tema de la soberana nacional
n-
y el temor de cederla ante la soberana europea les impeda afrontar directamente la
es
cuestin poltica e institucional. Junto con las acciones mdicas, "paso a paso", el ca-
or
mino econmico apareca como el nico que era posible recorrer para actuar de manera
n-
indirecta y ms velada sobre la esfera poltica
l3
. As, la unin aduanera, sellada mediante
el
]0 que en italiano se dio en llamar 'Atto Unico, el Mercado Comn y el Tratado de
d'
Maastrichl. si bien tena consecuencias directas sobre lo econmico, tambin involucr
so
en parte cuestiones polticas e institucionales y tuvo un efecto lento de erosin de la
\ ).
soberana nacional. Fue un proceso paulatino y casi imperceptible y, por esa misma
'no
razn, admisible y admitido. Mediante adaptaciones permanentes, instaur de hecho
algo indito desde el punto de vista institucional en el escenario internacional: la unin
Europea, compleja combinacin de elementos federales, intergubcrnamentales y fun-
cionales (Mare Sarcinelli, 1998; Wallace, 1994).
La moneda nica es el tramo ms largo de este largo reconido. Un paso necesario
y decisivo para el "bLlcn gobierno" de la regin y para su estabilidad econmica y, a la
:la
vez, un paso traumtico para la soberana del estado nacional. La moneda nica borra
,y
de un plumazo las fronteras nacionales que otrora caracterizaban esa divcrsidad que
la
es Europa
'4
.
de
El estado nacional naci como un proyecto que encerraba dentro de un mismo radio
os
de accin la organizacin poltica, la dimensin econmica y la cultura de un determi-
n
nado orden social delimitado por fronteras territoriales (Bagnasco, 1999). Al disminuir
an
el poder del estado nacional, se abren espacios nuevos para lIn dilogo directo entre la
11. Tal cs cl casu dc la Comunidad Europea del Carbn y cl Acero (Ceca). cuyo origcn fuc el llamado plan
%
Shuman. Esta comunidad naci dc la presin francesa por conseguir un control de la energa alemana
:ia
eon fincs militarcs prcvcntivos. y sc resolvi en una unin aduanera entre Francia y Alemania Federal,
on
a las cua1cs sc agrcgaron dcspus Holanda. Blgica, Luxemburgo e Italia. En ese mismo momento. sin
as
embargo. la posibilidad dc crcar una Comunidad Europca dc Defcnsa (Ced), estmetura cscncialmente
n-
poltica. se vio fmstrada y fracas antcs de naccr (Bianchi. 1995).
a
12. No cs nueva la idca dc que pascs qllc comercian entre s pueden obtener beneficios firmando acuerdos
)s
dc carctcr no militar Es la tcora llamada dcl del/X commerce, que parte de conccpciones cxpucstas
\s
en el siglo XVII por Jacqucs Savary (1675) y adopta cn nuestros dias un matiz polmico cn el discurso
d
de Scrgc Latouchc (1991).
:c
a
i1 Alticro Spinclli. uno dc los "padres fndadores", escribia en 1950: "Los federalistas revelan ingenuidad
a
D
doctrinaria cuando prctcndcn cmpczar limitando la soberania. A eso lIegarcmos slo al final del camino
I.r (1989:67).
a
14. La idea dc "curopco dc Italia", as C0l110 la dc "curopco de Francia" y "europeo dc Alemania" va ec-
dicndo lcntamentc su lugar a la dc "curopco" a sccas. Pucdc hallarsc una cxposiein ms profunda del
Icma de la identidad cultural propia y dcl conccpto dc "nacin dc nacionalidades" cn Walzcr (1992).
1/\
'
l
.-----
CAPiTULO I
LUCIO POMA
34
UninEuropeaylascomunidadeslocales. Lo globalylo localseacercanen virtudde
un dilogo cuyos mediadores son entidades menos slidas que el estado-nacin, y se
pone as en entredicho el nivel gubernamental vigente. Paradjicamente, los estados
miembrodieronorigenaesteprocesoqueerosionasusoberananacionalyparticipande
l: enellos"coexistelaaspiracinde afirmarel estado-nacinylaaspiracinde fonnar
uniones e instituciones polticas supranacionales"(Geremek, 1991:132). El proceso
de integracin econmicaobligaa una gestin unitaria y descentralizada, expresada
en la doble faz del principio de subsidiariedadl5. Porunaparte, esteprincipio es una
herramienta que resguarda el poderdel estado-nacin contraunaposible injerencia
excesivade laComunidadEuropeaygarantizael respetode ladiversidad,lasdistintas
identidades y tradiciones (Delors, 1998). Por la otra, representa la articulacin y el
instrumentode la Uninpararomperel sistemajerrquicodel estado-nacineinstau-
rar unadescentralizacinbasadaen un sistemainteractivo de relaciones. El principio
de subsidiariedadno operasolamenteen la articulacin del estado-nacin conel ente
supranacional europeo, sino tambinenotros niveles provinciales y mu-
nicipales- enel propio seno del estado-nacin. El estado nacional se interpone entre
la Unin Europeay losniveles territoriales de gobierno. Seperfilaentonces un estado
nacionaldemasiadoestrechoparaabarcarrelacioneseconmicassupranacionales,pero
demasiadovastoparareflejarrepentinamenteentodasudiversidadlosintereseslocales.
Sinembargo,seraexcesivoproclamarel fin delestadonacional. El nacionalismotiene
todavaracesprofundas(Brubaker, 1996)yestarprontoaresurgiry afianzarsecada
vez que haya vacilaciones en el camino comunitario que puedan interpretarse como
signos de insegurdad. Aunque los lmites seanms difusos, el mbito de accin del
gobiernodel estado-nacnpareceexpandirsems que retroceder. Giddenses claroal
respecto: "lasnaciones conservan an, y seguirn conservando durante el futuro que
podemosprever,unconsiderablepoderpoltico,econmicoyculturalsobrelospropios
ciudadanos,perotambinenel escenariointernacional"(Giddens, 1998:45).
Losprocesosdeintegracineuropea,msquesuprimiral estadonacionalensutota-
lidad,debilitansudimensin"estatal"yfortalecen,alavez,sucomponente"nacional".
Europasientalas basesdesupropiacompetitividadeinnovacinen laconstruccinde
unproceso de "identidadplural" (Cristin, Fontana, 1997), unadiversidadequilibrada
porla identidad, que deja de lado las antiguas fronteras de los "estados"abriendo el
mbito europeo a las "naciones". El modelo de crecimiento que Europa propone es
porlotanto"dialctico"ysefundamentaenlatolerancia(Walzer, 1997). El individuo,
como tal, abandona los vnculos que lo ligaban a un "estado"jerarquizado que yano
estencondicionesdeasumirlaresponsabilidaddeproblemaseconmicos,ambientales
15. "'La Comunidad Europea acta dentro de los lmites de las competenciasque le son conferidas porel
tratado vigente con miras a los objetivos all asignados. En los mbitos que no son de su exclusiva
competencia, laComunidad interviene segn el principio de subsidiariedad, solamentesi en la me-
didaque- los Estados miembrono puedan cumplirlos objetivosde la accin prevista, la cual, entonces,
puede llevarse a trmino ms felizmente en el nivel comunitario, precisamenteporla dimensin o por
los efectos que pueda tener la accin en cuestin". Tratado de Maastrieht, art. 3B (ahora art. 5 del
tratado de Amsterdam).
yde defensaque exceden el mbito de su
se volcarunapluralidadde tradiciones, c
y persistentes, dejan de ser flexibles. Par
tradicionesprovenientesde los distintoses
cuerpo comunitario, la Unin Europeade
a lo general, comoen el caso de la monel
el "estado"ms allde la"nacin".Otras
en el sentido contrario, valorizando las pI
resguardando la"nacin"ms alldel "'esl
3. Cuestiones "internas" y "exter
a la regulacin econmica del
Lasoberanadel estadonacionalestJi]
yendgenas. Denominamosvnculos estn
na nacional yquesonconsecuenciade di]
la participacin del estado-nacin en la il
estructurales externos alos que limitanla
dinmicas externas e independientesde Iz
reconocemos tres principalesvnculosint
El primer vnculo estructural "intern
que transfiere a la Unin Europea, a tra'
parte importante del control de la polti
adoptaron la moneda nica. Su objetivo
que deber lograrse actuando autnoma
rganoscomunitarios,ydelos gobiernos
para podermantenera lo largo del tiemp
16. Vale en calidad de ejemplo el temade la aboli,
conterasinternas dentro del espacio Schengen
frontcrizos implica que la seguridad de un b
que llevan a cabo los dems estados firmante:
que respecta a las personas, Schengen consigtl
el control externo" (1998, 18). Por lo tanto. t,
exteriorse vuelve un "'asunto comn" a toda I
17. El articulo 107 del Tratado de la Unin Europc
cl cumplimientodc loscometidosy debercs qu
europeo de bancos ccntrales (SEBC). ni cl BC
los respcctivos organismos de decisin pueden
las entidades comunitarias, de los gobicrnos ,
Las instituciones y los organismos comunita
comprometcn a respetareste principioyana
dc decisin del BCE o de los Bancos Central,
18. Algunos espccialistas sostiencn que existe un
Banco Central con respecto al propio gobier
Alcsina, 1989).
5
e
e
a
CilPiTliLO I 3:"
yde defensa que exceden el mbito de susoberania 16, En el nuevo "mbitoeuropeo"
se volcarunapluralidadde tradiciones, culturas e identidadesque, no porarraigadas
ypersistentes, dejan de ser flexihles. Para afrontaresta multiplicidad de culturas y
tradiciones provenientesdelosdistintosestados-nacin,subsumidasahoraen el nuevo
cuerpo comunitario, la Unin Europea debersubordinar algunas veces lo particular
a lo general, comoenel caso de la monedacomn: t:n otras palabras, inclinarse por
el "estado"ms all de la "nacin". Otrasveces, en cambio, severobligadaa actuar
en el sentido contrario, valorizando las peculiaridades locales y regionales; es decir,
resguardando la "nacin"masalldel "estado".
3. Cuestiones "internas" y "externas"
a la regulacin econmica del estado-nacin
Lasoberanadel estadonacionalestlimitadaporlainteraccinde fuerzasexgenas
yendgenas. Denominamos ]'nculos estructurales internos alosquelimitanlasobenl-
na nacional yquesonconsecuenciadedinmicasinternasgeneradasdirectamentepor
la participacindel estado-nacin en la integracin regional. Denominamos vnculos
estl'llctllra/es externos a los que limitanlasoberananaelOnaJ perosonconsecuenciade
dinmicas externas e independientes de laintegracin regional. Enel presentetrabajo
reconocemos tres principalesvinculasinternos, ytres externos.
El primer vnculo estructural "interno" se remite a la aparicin del euro, hecho
que transfiere a la Unin Europea, a travs del Banco Central Europeo (BCE), una
parte importante del control de la poltica monetaria de los estados nacionales que
adoptaron la moneda nica. Su objetivo prioritario es la estabilidad de los precios,
que deber lograrse actuando autnoma e independientemente de las instituciones y
rganoscomunitarios,y delosgobiernosdelosestadosmiembro
l7
, requisitonecesario
para podermantenera lo largo del tiempola estabilidadde los preciosyla moneda
lR
,
'(l. Vale en calidad de cjemploel tcma de la abolicin de los controles de identidad de las personas en las
Ironleras internas dentro del espacio Schengen. Segneste autor, el hecho de que no hayayacontroles
fronlerizos implica que la seguridad de un Estado depende tambin de la fiabilidad de los controles
que llevan" caho los dcms estados firmantes de! acuerdo. Como nus recuerda Mario Il,;tonll: "en lo
que respecta a las personas, Sehengenconsigui dermmbarlas fronteras internas al precio de reforzar
c"!ltrol externo" (19')8, 18). Por lo tanto. tambin el control de las fronteras "nacionales" hacia el
extenorse vuelve un "asuntu comn"a toda la Comunidad.
17 [,1 articulo 107 del Tratado de la Unin Europea dice textualmente: "Ene! ejercicio de sus poderes y en
el cumplimientode los cometidos y deheres qlle les atribuyeel presentetrataduy cl estatlllodel sistema
etlr(ll'eo dc bancos centrales(SEBC). ni el RCE ni los Bancos CentralcsNacionales ni los miembrosde
los respectivos organismos de decisin pueden solicitaro aceptar instruecioncs dc las instituciones o de
las entidades comunitarias, de los gobiernos de los Estados miembro ni de cualquier otro organismo.
Las lnstitueiones y lus organismos cumunitarios. as como los goblernos de los Estados miembro se
comprometen a respetaresteprincipioy a no eJcreer infiueneiasobrc los miembros de los organismos
de decisin de! BCl' o dc los BancosCcntrales Nacionales en e! cumplimiento de su cometido".
18. Algunos especialistas sostiencn que existe una correlacin positiva entrc el gradode dependencia del
Banco Ccntral con respecto al propio gobierno yel aumento de la infiaein (QuadrioCurzio. 1996:
Alesina. 1989).
'P
LI:CIO P O ~
CAPiTULO] 36
La polticamonetara ser de competenciadel Sistema Europeo de Bancos Centrales
(SEBC), compuesto porel BCE y los Bancos centrales nacionales (BCN). El tratado
confierepoderal BCEenlossiguientestrminos: "el SEBCrespondealosorganismos
de decisin del BCE"19. El organismo recurre, sin embargo, en la medida de lo posi-
b]e y lo oportuno, y en concordanciaconel principiode subsidiariedad, a los bancos
centralesnacionales, ysedesenvuelveenel mbitosupranacionalparalagestindela
poltica monetaria
20
. Resulta as tcnicamente inevitable queel BCE tengaun poder muy
amplio. La existencia de una moneda nica, acta principalmentesobre la dimensin
interna,peroimplicaundesplazamientodelpodersoberanoinstitucional,quenopuede
delegarseni dispersarseenmltiplesramifIcacionesinstitucionales.Porestemotivo,en
correspondenciaconlamonedanica, se imponael afianzamientode una institucin
nica para su administracin que tuviese el podernecesario y suficiente paragestar
una poltica monetaria orientadaen una direccin tambin nica. Con la puestaen
marcha de la monedanicaquedan desvirtuadas las clsicas "palancas"de la poltica
monetarianacional. Seesfumael aspecto"nacional"vinculadoconla"inflacin" ylas
"devaluaciones",que desde ahoratendrn alcance europeo, y desaparece tambin el
control nacionalinternodelapolticamonetariamediantetasasoficialesdedescuento,
que en los hechoscorrespondealosdiversos BCN.
Elsegundovnculoestructuralinternoestdeterminadoporel"Pactodeestabilidad
y de crecimiento"21, que procura tornarms incisivo el procedimiento aplicable a los
dficits excesivos, estableciendo que "cadaEstadomiembro deberpresenlarunpro-
gramade finanzas pblicasde medianoplazo, tendientea unequilibriooun supervit
de las cuentaspblicas,queindique un caminodeajustey sugieralas medidasprinci-
pales, y se comprometaa adoptarmedidas correctivas cuando las cuentas pblicas se
desvendelsenderoprevisto"(Bancad'Italia 1997,6).Esjustamenteenlaexigenciade
cumplimientodeloscompromisosmencionadosenelpactodeestabilidadquela Unin
Europeaafirmatodasufuerza vinculante respecto de las polticas fiscales nacionales.
Se exigequelaconvergenciaeconmicasemantengaestableenel tiempo, prohibin-
doseademsquelos bancos intervenganparacubrireventualesdficitsexcesivos
22
El
19. Cap. 111 dcl protocoloj, articulo 8 del tralado de Maaslricht.
20. El carcter"curopeo"del poder, de los controlesyde la coordinacin queejeree el BCEeon respecto a
los BeNsedestacaen el arto 31: "Todas las operacionesque tengan porobjetoactividadesdereserva de
divisas que sean todava de incumbcneiade BancosCentrales Nacionalesdespus de las transferencias
a las que se rcficre el art. 30, asi eomo las operaciones de los Estados miembro que tengan porobjeto
reservas en divisas extranjeras de sus saldos operativosporencima de un limite que seestablecer en
el futuro ( ...) estn sujelas a la apro!Jacin del BCE afin de garantizar su cuherencia cunlas pulitim.\'
munl'larias y de cambiu dI' la cumunidad" Tratado de la Unin Europea (TUE), protocolo j, artculo
31.2. (El destacado en itlicaes del autordel presente trabaJO).
21. Resolucinaprobadadurante lacumbre dcl Consejoeuropeo, realizada en Dubln endiciembrede 1996
y suseripla porel Consejo europeo en pleno en su reunin deAmsterdam de 1997.
22. Una clara seal de estos intentosse trasluce en cl arto 104 del Tratado, donde se veda la concesin de
descubiertos sobre cuentaso cualquierotra facilidad decrdito otorgadaporcl BCEo los BeN a favor
de instituciones u organismos de la comunidad, administraciones estatales, entes regionales. locales
u otros entes pblicos, as comoa otros organismosde derecho pblico o empresas pblicas de los
carcteraltamente vinculante del limite in
de unamonedanica, impideprcticamen
shock asimtricoactuandosobrelas Ilamal
dad, el estado se verobligadoentonces a
supropiodficit. El pactodeestabilidadre
deresistir unperodo de recesinode rea
queactansobrelademanda. La implemel
en general, la puestaenmarchade instnn
dapblica, serde aqu enadelante muet
aras de la estabilidad, las polticas f1sca1<
traccionadoporlademandadebencedere
fundamentalmenteporlaoferta.
El tercer"vnculo"internocorrespond
de losfactoresproductivosydeloscapital,
"Aunmundoenelcuallosestadoselegan
de imponerse las tasas, lehasucedidootr,
"eligen"dnde pagarn tributo y cmo s,
1998:218). Estaeventualidad,porahoraa
sas grandesy medianas, deberaimpulsar
su polticafiscal, si es que no puedenaco
impedirmaniobras oportunistas que emp
policies). En ausencia de tal coordinacir
luciones, ambas nocivas: a) una carrerad
equilibrio entre tasacin y ofertade bienl
desequilibrioentre los tributos impuestos
otroscomponentesms "mviles",con el
un efecto ulteriore indirecto ele la falta d
fiscales. Es la situacinquesurgecuanelo
importanciaaumentasu endeudamiento,12
laregin,generandounaapreciacindela
situacin sobre los dems estadosmiemb
drn beneficiarseconelaumentodesuse,
comprometidasucompetitividad internac
porla apreciacinde la moneda(Buti, Sal
Alosvnculosestructurales"intemos"
se lesumanlos"externos",queno son COI
peroque,sinembargo,puedenserfactore:
nos restringenlacapacidaddel estadonac
es ladosmiembro, adems deprohibirse la adqu
o de los BCN.
37
111
:s
O
1-
a
y
11
e
11
'1
r
CAPiTULO I
carcter altamente vinculante del lmite impuesto por el Pacto, sumado a la adopcin
de una moneda nica, impide prcticamente a un estado miembro corregir un eventual
shock asimtrico actuando sobre las llamadas "palancas" monetarias, En tal eventuali-
dad, el estado se ver obligado entonces a valerse de los resortes fiscales aumentando
su propio dficit. El pacto de estabilidad reduce para un estado miembro la posibilidad
de resistir un perodo de recesin o de reactivar el crecimiento recurriendo a polticas
que actan sobre la demanda, La implementacin de subsidios de desocupacin o, ms
en general, la puesta en marcha de instrumentos multiplicadores mediante la deman-
da pblica, ser de aqu en adelante mucho ms difcil para los estados miembro, En
aras de la estabilidad, las polticas fiscales expansivas y el consiguiente crecimiento
traccionado por la demanda deben ceder el paso a modelos de crecimiento sustentados
fundamentalmente por la oferta,
El tercer "vinculo" interno corresponde a las externalidades fiscales, La movilidad
de los factores productivos y de los capitales implica la movilidad de la base imponiblc,
"A un mundo en el cual los estados elegan qu estaba sujeto a impuestos y cmo haban
dI! imponerse las tasas, le ha sucedido otro en el cual son las bases imponibles las que
"eligen" dnde pagarn tributo y cmo se fe impondrn las tasas" (Mare, Sarcinelli,
1998:21 S), Esta eventual idad, por ahora aprovechada casi exclusivamente por empre-
sas grandes y medianas, debera impulsar a los estados miembro de la UE a coordinar
su poltica fiscal, si es que no pueden acordar directamente medidas comunes a fin de
impedir maniobras oportunistas que empobrecen al vecino ("heggar-thy-neighbour"
poficies) , En auscncia de tal coordinacin, al estado miembro se le presentan dos so-
luciones, ambas nocivas: a) una carrera de reducciones fiscales que implica gastos y
equilibrio entre tasacin y oferta de bicnes pblicos y servicios sub-ptimos y b) un
desequilibrio entre los tributos impuestos a las bases imponibles "inmviles" y los de
otros componentes ms "mviles". con claras distorsiones redistributivas, Por ltimo,
un efecto ulterior e indirecto de la falta de coordinacin fiscal son las externalidades
fiscales, Es la situacin que surge cuando la expansin fiscal de uno de los estados de
importancia aumcnta su endeudamiento, las importaciones y las tasas de inters en toda
la regin. generando una apreciacin de la tasa de cambio, La repercusin de semejante
situacin sobre los dems estados miembro puede ser de signo variable: algunos po-
drn beneficiarse con el aumento de sus exportaciones hacia ese pas, pero todos vern
comprometida su competitlvidad internacional por el aumento de las tasas de inters y
pur la apreCIacin de la moneda (Buti, Sapir, 1998),
Alos vnculos estructurales "internos" imputables a la unin econmica y monetaria
se le suman los "externos". que no son consecuencia directa de la integracin regional
pero que, sin embargo, pueden ser factores de aceleracin. Tambin los vnculos exter-
nos restnngen la capacidad dcl estado nacional para regular la economa.
estados miembro, adems de prohibirse la adquisicin directa de ttulos de la deuda por parte del BCE
o de los IlCN,
1
38 LcClo PO"M
CAPiTULO I
El primervinculo"externo"puedeatribuirsealadenominadaeconoma entre/azada
degravedaddelas organizacionesy alten
(inter/inked economyfJ. Ellaponeenriesgolas estadisticasmacroeconmicasnaciona-
les, las quese esfuerzan porimputarel valorde factores productivos extremadamente
mviles. Serompenasalgunosde losmecanismosdelaeconomaclsica:porejemplo,
aun aumentodel PBI nacional no correspondeun crecimientode laocupacinporque
ese creCllnIento del producto bruto estuvo acompaado por la creacin de puestos de
trabajo en el exterior. La t1uidez financiera condiciona la politica macroeconmica
dada la volatilidad del capital. El volumen de las actividades transnacionales puede
poneren seriopeligro la capacidadde los gobiernos pararegularla propiaeconoma,
creando un desfasaje entre las fronteras polticas y las de la competenciaeconmica
(Ohmae, 1990). Sinembargo, seraerradohacerdemasiadohincapien losefectos de
la economa entre/azada al punto de suponerque el estado nacional hadesaparecido.
No se puede negar que esta economaestrechamente vinculada reduce los mrgenes
de maniobradelestadonacional,perosteconservasinembargounamplio de
decisionesdiscrecionales sobre las tasas de cambio(Frieden, 1991), margen que hoy,
empero, se veanuladoy trasladadoal nivel delaComunidad.
El segundo factor "externo"tiene que vercon las empresas multinacionales que
parecendesvinculadasdelpasdeorigendesu"casamatriz",comodecaKindleberger
haceya treintaaos(1969). Pero tambinen estecasoes mejoropinarconprudencia.
Si bien, efectivamente, la orientacin de algunas multinacionales puede modificarel
habitual funcionamiento de la casamatrizy sus filiales otorgandoa unidades descen-
tralizadas unagrancapacidadde decisin(Ghoshal, BarJett, 1990),tambines verdad
que en lamayorpartede los casos no es difcil anreconocerla casamatrizy su pas
de ongen. Las empresas multinacionalesdesarrollan muchas de sus actividades en su
pasdeorigen,deall provienenmuchosempleados,yes muyraroencontrarextranje-
ros enlosconsejosdeadministracinyenlosaltoscargosdirectivos.
la parte fundament,ll de los programas de investigacinydesarrollo, y las actividades
tecnolgicas, se llevan a cabo en la patriade la casa matriz(Wade, 1996), de modo
que la estructurafuncional es, ms vale, lade empresas nacionales que llevan acabo
operaciones internacionales (Yao-Su Hu, 1992). En mediode posiciones francamente
opuestas, entre quienes entienden que las multinacionales estn total y efectivamente
desvlllculadas del pas de origen y los que sostenen que an mantienen con l lazos
muyestrechos, lo nico indudable es que el proceso de desarraigo productivo encur-
s,o vez ms intenso a raz de la progresivaapertura de los mercados- impone
11ll1!tes al control que ejerce el estado nacional sobre las empresas multinacionales y
transnacionales.
El tercervnculo"externo"esconsecuenciadelatecnologade lainfonnacinylas
telecomUl11CaClOnes (TIC)ensusexpresionesdemayorpenetracin,comolaInternet el
comercioelectrnicoy lamonedaelectrnica. La"realidadvirtual"desplazael
23. Dccidimos utilizaraqu la traduccin qucsc dio a cstaexpresin cn ingls cn la versin en CSPilliol dc
la obradc Kcmc\ll Ohmac, Elnltmdo sin frontems, Poder y estrategia en la ecol1om" (,l1lral"z",l"
McGraw-H.i\\. Mxico. 1991.(N. delT) ,
nuevoespaciovirtualquetrasciendelos e,
dolosenvelocidad:redesderedesquecru
cooperacinanrquicadeinnumerablesce
el as llamado ciberespacio (Lvy, 1994)
sin territorial, perosesuperpone aella, (
contrapuestas, ubicuidad que se pone pIel
nuestra computadoray estamospresentes
red en la que operamos, donde creamos (
nectada al ciberespacio, nuestra computa
clculo y la memoriade miles de otras c,
directamente, pero con las cuales dialoga
espacio virtual. La reglamentacin, la 1'0
no han sido an determinados totalmente
controles nacionales como, porejemplo,
los derechosdepropiedad,delasresponsa
red, del control de calidady de la veracid
el comercioelectrnic0
24
.
Otroproblema,estrictamenteeconmi
es el de la monedaelectrnica, posble i
del cibennercado. Lamonedaelectrnica
regulacindel mercado. Las nuevas teeno
cajeros automticos, reducen drsticamel
cable", llevndolosde veintedlarespor
accesoalaactividadbancariadelospara:
mentado y no tasado, se tomaconvenien'
1997). Adems, algunas de las empresas
depagono soninstitucionesbancarias.Er
mentacin, aumentael riesgo respecto d(
de pago (Gilbert, 1997). Paraempeorar1:
el anonimato al beneficiario del pago ba!
tasacin de las operacionesde capital, di
as determinadas formas de evasin (Rah
\erffilnlIporred\.\clt e\poderdelgo'oierr
rotacin)delamoneda,endesmedrode1,
de la ReservaFederal(E1y, 1997).
24. Porcjcmplo. cn Italia. una cxprcsa scccin dI
publicidad cngaosa. No cst claro cul cs la,
cn el caso dc publicidad cngaosa a travs dc
39
CAPiTULO 1
de gravedadde las organizaciones yalterala identidaddelaspersonas. Hasurgido un
nuevo espaciovirtual quetrasciendelos edificios,las oficinasylos archivos,supern-
dolos en velocidad: redesderedesquecruzanlas fronterasyseconstruyenmcdiantela
cooperacinanrquicadeinnumerablescentrosinfonnticosde todoel mundo,creando
el as llamado ciberespacio (Lvy, 1994). No es que el ciberespacio anule la dimen-
sin territorial, pero se superpone a ella, dando lugara dos espacialidades paralelas y
contrapuestas, ubicuidad que se pone plenamente de manifiesto cuando operamosen
nuestra computadoray estamos presentes al mismu tiempo ennuestra oficina y en la
red en la que operamos, donde creamose intercambiamos informacin. Una vez co-
neclada al ciberespacio, nuestra computadora utiliza la informacin, ]a capacidad de
clculo yla memoria de miles de otras computadoras a las cualcs no estconectada
directamente, pero conlas cualesdialoga en unasuerte de "espacioensuspenso", un
espacio virtual. La reglamentacin, la forma mismay el contenidodel ciberespacio
no han sido an determinados totalmente: son algo huidizo,que escapaa losclsicos
controlesnacionales como,llar e ~ e m ? \ , lacuestin de\atasacinde los bienes, de
losderechosdepropiedad,delas responsabilidadesjurdicasdecuantoseescribeenla
red, del control decalidad yde la veracidaddelo que se afirma en lapublicidady en
el comercioelectrnico
24

Otroproblema,estrictamenteeconmicoyparticularmentegravosoparaelfuturo,
es el de la moneda electrnica, posible instrumento de pago para las transacciones
del cibennercado. Lamonedaelectrnicaplanteacuestionesespinosasentrminosde
regulacin del mercado. Las nuevas tecnologasde pago, lastarjetas inteligentes ylos
cajeros automticos, reducendrsticamenteel costo de las remesas de moneda "por
cable", llevndolosdeveintedlaresportransaccinamenos de doscentavos.As, el
acceso alaactividadbancariadelos parasosfiscales (bancaojls'hore), sectornoregla-
mentado y no tasado, se tomaconvenientencluso para el pequeoahorrista (White,
1997). Adems, algunas de las empresas que estn desarrollando nuevos dispositivos
de pagono soninstitucionesbancarias. Enausenciadeunadebidasupervisinyregla-
mentacin, aumenta el riesgo respecto de la seguridad ysolvcnciade estos sistemas
de pago (Gilbert, 1997). Paraempeorarlasituacin, el LISO de la criptografa deja en
el anonimato al beneficiariodel pago bancario y hacecada vezmsproblemtica la
tasacin de las operaciones de capital, de los intereses y los dividendos, facilitando
as determinadas formas de evasin(Rahn, 1997). Porltimo, lamonedaelectrnica
termmar porreducirelpoderdelgobiernofederal yaumentarla velocidad(ndicede
rotacin)delamoneda, endesmedrodelacapacidaddecontroldelamonedaporparte
de la ReservaFederal(Ely, 1997).
24. Por eiemplo, cn Italia, unaexprcsa seccin dc la lcgislaein contra cl monopolio cst dcdicada a la
publicidad cngallosa. No est claro cul es laautoridad con Icgitimidad y competcncia paracntender
en el casodc publicidad engallosa a travs dc Intcrnet.
I
,.
CAPTULO 1
LUCIOPOMA
40
4. Fuerzas centrpetas y centrfugas:
dimensin institucional y econmica
El estado nacional est en suspenso, en tensin, entre los vnculos internos y los
externos. La aparente paradoja, que deseara subrayar, est representada por el hecho de
que los vnculos externos son un acicate para que los estados nacionales formen integra-
ciones regionales con e! propsito de regular, controlar y coordinar una ampliacin de
la extensin del mercado (extent oj'the market) que trascienda las fronteras. A su vez, la
integracin regional produce vnculos internos que inhiben parte de la soberana nacio-
nal y trasladan el "gobierno" del mercado a un nivel supranacional. El estado naclOnal
se ve obligado a elegir entre renunciar a la integracin regional, quedando ms expuesto
a la presin de los vnculos externos: o aceptarla, con 10 que reduce parcialmente los
vnculos externos, pero suma los vnculos internos (Scharpf, 1997).
Los vnculos externos implican procesos insttucionales centrpetos que favorecen
la integracin regional orientada hacia un mayor control de! mercado. Como ya hemos
observado, el mercado global se articula dentro de un contexto espacial no definido y no
regulado. Al faltar las funciones autorreguladoras del estado, las "toxinas" producidas
por los mecanismos del mercado no son eliminadas y los comportamientos oportunistas
se desplazan del nivel individual al colectivo nacional. La competencia alcanza tambin
al sistema de reglas, normas yderechos, con la consecuencia de que el nuevo poder de
mercado (pol1'er oj'the market) lleva a una divisin del trabajo a escala internacional
que corre el peligro de empobrecer en vez de enriquecer a las naciones.
Los vnculos externos implican procesos econmcos centrpetos porque crean las
condiciones para reactivar en Europa y Estados Unidos un intenso y dinmico proceso
de concentracin que interesa a mltiples sectores: el manufacturero, el del transporte,
de las telecomunicaciones, de las nuevas tecnologas de la informacin, de la distri-
bucin V de los grandes grupos bancarios. Tal concentracin, a mi parecer, aporta sus
propios'factores estimulantes, sobre todo la bsqueda de una nueva modalidad de poder
del mercado, antes que de divisin del trabajo. En otras palabras, las economas de di-
mensin predominan con respecto a las economas de escala. Se modifica la estructura
logstica, cuya nueva organizacin exige una masa de grandes dimensiones por parte
de los operadores econmicos. En la nueva competencia global, el poder estratgico se
ejerce siempre primordialmente a travs de! control de los nodos y de las articulaciones
de circulacin de flujos de mercancas, personas, capitales e informacin. La lgica
y la logstica que estn imponindose tienen por asi decirlo la forma de un centro de
rueda y sus rayos, que la bibliografa anglosajona describe muy grficamente con la
expresin hub and spoke.
Dentro del campo de gran dimensin de la circulacin de flujos se individualizan
los ncleos centrales del sistema (hllb), hacia los cuales se encauzan y se concentran
todos los movimientos de mercancas, de personas o de informacin, que luego son
irradiados hacia la periferia (spoke). Quien controla el centro (hub), domina todos los
flujos que van y vienen por los "rayos" que hacia l convergen. Esta arquitectura supera
gilmente los confines nacionales y ha tenido un notable desarrollo en la gestin del
trfico de los aeropuertos, para luego expar:
puertos, propagndose tambin al transport
viarias, y hacia el transporte vial, donde la
ser arrollada por los proveedores de servic
puesto que el cliente confa al proveedor tal
(Bolonia, 1998). En un sentido geogrficarr
se articula tambin dentro de las zonas d(
NAFTA (Krugman, 1993) y los pases del t
los vnculos de intercambio entre el centro:
de la periferia (Garavello, 1998).
La competencia global se configura cOI
que delinearse como una densa trama de re
horizontales, se plantea en todo caso como v
dominados por centros que polarizan y cor
principales (hghways) de mercancas, perso
propiedad de los hubs implica recursos patn
una nica empresa, aunque sea de grandes e
de concentracin aun ms poderosos destil
de gestin de flujos. Asimismo, de la n ~
procesos centrpetos que se concretan en f;
investigacin y desarrollo -sobre todo las
insostenible por parte de una nica empreS2
compartir riesgos y conocimientos, las grane
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la trayectoria de la investigacin y la posibi
nistas exigen una cooperacin profunda qu
intercambio accionario, que tambin puede
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Los vnculos externos implican tambin
que las nuevas tecnologas de la infonnaci
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que sustituyen la jerarqua organizativa pOI
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en el que participan una pluralidad de actOl
Los vnclllos externos implican por su I
tecnologas de la informacin y la comunic
cibermercado, ponen de nuevo en vigencia
sidad y de saberes contextuales. Esto lleva
renovada flexibilidad, que implica medida
la cual terceriza parte de la produccin pro
abastecimiento, intercambiando en parte 1
relaciones en el mercado. Se afrontan, pu
41
r
CAPiTULO 1
trtico de los aeropLlertos, para luego expandirse al trfico martimo de los principales
puertos, propagndose tambin al transporte ferroviario, las grandes tenninales ferro-
viarias, y hacia el transporte vial, donde la antigua red de expedicin est destinada a
ser arrollada por los proveedores de servicios logsticos (fogistics service providers),
puestu que el cliente confa al proveedor toda la organizacin del flujo de mercaderas
(Bolonia, 1998). En un sentido geogrfIcamente ms amplio, el sistema hllb and spoke
se articula tambin dentro de las zonas de libre cambio, de las que son ejemplo el
NAFTA(Krugman, 1993) y los pases del rea euromediterrnea, donde se modifican
los vnculos de intercambio entre el centro y la periferia, pero no entre distintos pases
de la periferia (Garavcllo, 1995).
La competencia global se configura como un sistema econmico abierto que, ms
que delinearse como una densa trama de relaciones y de comunicaciones, verticales u
horizontales, se plantea en todo caso como varios sistemas hub andspoke superpuestos,
dominados por centros que polarizan y controlan la totalidad del trfico de los flujos
principales (highways) de mercancas, personas, capitales e informacin. El controlo la
propiedad de los hllbs implica recursos patrimoniales y humanos que no se localizan en
una nica empresa, aunque sea de grandes dimensiones; de ah la necesidad de niveles
de concentracin aun ms poderosos destinados a controlar grandes polos logsticos
de gestin de flujos. Asimismo, de la necesidad de crear innovaciones tambin nacen
procesos centrpetos que se concretan en fusiones y adquisiciones. Las actividades de
investigacin y desarrollo ~ s o r e todo las bsicas- generan una estructura de costos
insostenible por parte de una nica empresa, aunque sea de grandes dimensiones. Para
compartir riesgos y conocimientos, las grandes empresas activan emprendimientos con-
juntos (joint ventures) con otras empresas vinculadas horizontal o verticalmente con su
sector. Como la investigacin y el desarrollo son funciones estratgicas, el control de
la trayectoria de la investigacin y la posibilidad de impedir comportamientos oportu-
nistas exigen una cooperacin profunda que a menudo desemboca en un significativo
intercambio accionario, que tambin puede terminar en la adquisicin de parte de una
emprcsa.
Los vncldos externos implican tambin procesos centrfugos institucionales, puesto
que las lluevas tecnologias de la informacin yde la comunicacin reducen notable-
mente los costos de las transacciones e incentivan el desarrollo de sistemas reticulares
que sustituyen la jerarqua organizativa por una heterarqua que se autoorganiza (selr
urganing heterarchy) (Jessop, 1998) mediante un proceso espontneo autoimpuesto
en el que participan una pluralidad de actores, agentes e instituciones.
Los vnculos externos implican por su parte procesos econmicos centrifugas. Las
tecnologas de la infonnacin y la comunicacin (TIes), la economa entrelazada y el
cibermercado, ponen de nuevo en vigencia una economa del conocimiento, de la diver-
sidad y de saberes contextuales. Esto lleva a una recombinacin de los saberes ya una
renovada flexibilidad, que implica medidas de desverticalizacin en la gran empresa,
la cual terceriza parte de la produccin propia estableciendo relacioncs secundarias de
abastecimiento, intercambiando en parte lo que antes eran relaciones jerrquicas por
relaciones en el mercado. Se afrontan, pues, las condiciones impuestas por la nueva
LUCIO POMA 42
CAriTL'l.() 1
competencia mediantela produccin difusa de conocimiento, la capacidady la inno-
vacin, entendidas ensentido amplio, esto es,extendidas a todos los actores territo-
riales. Conseguridad, ladinmicaterritorial implicainversiones directas o indirectas
en la empresa, y slo despus repercusiones en la produccin. El propio concepto de
produccin se ampla, incluyendo ahora la produccin intangible de conocimiento:
la produccinde ideas y proyectos, de lenguajes, de esquemas interpretativos. Los
recursos necesariosya no pueden reclutarse nicamentedentro de la empresao del
grupode El contenidodelaproduccinyanoestcircunscritoalosconfines
internos de laempresa, ode lareddeempresas, sinoquese amplaabarcandoatodos
losactores territoriales.
Losvinculos internos implicanasimismoprocesosinstitucionales centrpetos orien-
tados hacialacoordinacindelas diferentespoliticasdelos estadosnacionales. Laco-
ordinacindelaspolticasfiscales, laspolticasdetrabajo,lossistemasdecertificacin
y de estndares productivos ratifican la importanciade las fuerzas centrpetas que se
concretanenlaspolticascomunitariasquevandesde arribahaciaabajo(top down).
Los vnculos internos entraan adems procesos econ<!micos centrpetos. Europa,
clausuradadentrode susistemade monedanica, sepresentacomoun nuevo bloque
econmico enel mapa internacional. Se confiere as mayorimpulsoa la creacin de
empresas"campeonaseuropeas"que, en lanuevaescaladedimensin,puedenemular
a los grandes grupos norteamericanos yjaponeses. Cabe conjeturarque, en esta fase
deredimensionamiento,las polticasantimonoplicaseuropeassernms"blandas"y
propenderna reforzarlacompetitividadde los "campeoneseuropeos"endetrimento
de lamultiplicidadinterna.
Los vinculas internos entraan tambinprocesos institucionales centrfugos. El
debilitamientodel estadonacional replantealaimportancia de los intereses y de las
instanciaslocales. Desde 1998,enEuropa,estafilosofatiendeaponerel acentoenlas
intervencionesquevandesdeabajohaciaarriba(bottol11 up) yseconcretanenel inicio
denegociacionessobrelosfondos estructuraleseuropeos. Enel casoitaliano,tal filoso-
faseconcretaatravsdelaprogramacinnegociada,quesepresentacomoinstrumento
orientadoaregularintervencionesque incluyanaunapluralidadde sujetos,pblicoso
privados,conobjetivoscompartidos,enunrgimende gestinunitariadelosrecursos.
Losinstrumentosdelaprogramacinnegociadasepresentannoslocomoinstrumentos
ele desarrolloeconmico local, sino tambincomoinstmmentosdedesarrollo insttu-
cionallocal, orientados aaumentarlacapacidadde dilogo del sistematerritorial con
la realidad institucional europea. Dilogoque seincrementamultiplicando,perfeccio-
nado y valorizando la capacidadde idearproyectos, propiade un sistemaeconmico
territorial. El "desarrollodesde abajo",enannonaconel principiodesubsidiariedad,
seconcretatambinenunaacentuadadescentralizacinadministrativaquedesplazael
baricentrodelascompetenciasyrecursosdelnivelnacional al regionalyprovincial,y
en la iniciacinde procesos localesde privatizacin
25
.
25. En Italia. Iras aos de debate, slohacia fines de 1999 (decreto legislativo 79/99) fue sancionada la
liberalizacin. regulacin y rdonnade las tarifas del seelorde laenerga elctrica. Para profundzarel
tema. pueden consultarse las obrasde Ranei (1999). Abate y Ci (2000).
Los vnculos internos tambininvolucran
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individual, desocupacin, reconversin in!
las reas territorialesenel mbito de la Uni
productivosnosereflejasolamenteenel est
tambinlosconfinesdelossistemasproduc
Se implantaunacompetenciaentre los siste
en intensos proccsosdc polarizacin de a\g
los colindantes. Se generan "masas
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masacrtica, severificancontinuosproceso
institucional. El aumento de algunos costos
losterrenos,alquileres,microcriminalidad)1
jas dinmicas (capacidad de proporcionarc
y especializacin de los recursos humanos.
nalidades institucionales). Ms que atenua
distintas reas del estado nacional y los que
los fenmenos ele polarizacinterritorial
no seplanteaentreempresasindividualmcnt
presas, sistemasque -adiferenciadel antigl
ser extremadamente abiertos sin perder por
urdenacininstitucional del territorio.
La tabla que figlll'a a continuacin esqu
Mueslra las consecuenciaseconmicas e iJ
centrpetaspuestasen marchaporlapresin
el estado nacional. La interseccin entre 1m
lucional representa los procesos-derivados
impulsanalosestadosnacionaleshaciala int
dimensin instituconaly las fuerzas centrfl
los vnculos externose internos obran afavl
respectoal estadonacional. Lainlerseccine
centrpetasrepresentael impulsohaciala con
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ylas fuerzas centrfugas representa, en cam
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Losvnculos internos tambininvolucranprocesoseconmicos centrfgos, encuan-
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\\\\\I\Q''i\\' rec.\)n\ler",\n i.nc.\ns\a\) y es\n oen\.ac1os areequ)llDrar
las reas territoriales en el mbitode la Unin, La crecientemovilidad de los factores
productivos no sereflejasolamenteenel estadonacional,sinoqueamenazay redefine
tambin los confinesdelos sistemasproductivoslocalesy de losdistritos indLlstriales.
Se implanta una competenciaentre los sistemas institUCIOnales locales que se traduce
s
en intensos procesosde polarizacin de algunos sistemas territoriales en perjuicio de
s
los colindantes. Se generan "masas crticas institucionales", sin las cuales el "desa-
rrollo desde abajo"queda bloqueado. En los territorios dondeyase haalcanzado esta
1-
masa crtica. se verificancontinuosprocesosdeaglomeracin, tanto econmicacomo
)-
institucional. El aumento dealgunos costos y sociales (salarios, costo de
n
losterrenos,alquilercs,microcriminalidad)resultamsquecompensadoporlas venta-
,e
jasdinmicas (capacidadde proporcionarciertos servicios a las empresas, formacin
yespecializacin de los recursos humanos, innovaciones, activacin de redes, exter-
nalidades institucionales). Ms que atenuar10s diferenciales competitivos entre las
distintas reas del estado nacional y los que surgen dentro de la integracin regional,
los fenmenos de polarizacinterritorial los acentan. La competencia econmicaya
no se planteaentreempresasindividllalmenteconsideradas,sinoentresistemasdeem-
presas, ,[Stemas que -adiferenc13 del antiguoconcepto de distrito industrial- pueden
ser extremadamente abiertos sinperderpor ello sus vinculaciones intrnsecas con la
mdenacin institucional del territorio.
La tahla que figura a continuacin esquematizacuanto hemos dicho hasta ahora.
1
Muestra las consecuencias econmicas e institucionales de la accin de las fuerzas
s
centripetas puestasenmarchaporlapresinde los vnculos internos y externos sobre
s
el estado nacional. Lainterseccin entre las fuerzas centrpetas y la dimensin insli-
o
(uclOnal representa los procesos-derivadosde los vnculos externos e internos- que
1-
impulsan a losestadosnacionaleshacialaintegracinregional. Lainterseccinentrela
o
dimensin institucional y las fuerzascentrfugasilustrael procesoinverso,oseacmo
o
los vinculas externos e internos obran a favor de una descentralizacin perifricacon
i.
respecto al estadonacional. LainterseccinentreladimensineCOn1TIlCa ylasfuerzas
s
cenlriretas representael impulsohacialaconcentracineconmica,detenninadaporlos
\inculosexternoseinternos. Finalmente,la interseccinentrela dimensineconmica
\ las fuerzas centrifugas representa, en cambio, las perspectivas econmicas locales,
la (!Inmlca deredesy Jos procesosde desverticalizacinde las empresas,laeconoma
,lel conocimientoque surge de los vnculosexternos e internos.
LUCIO
CAPiTL'LO 1
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socicty is govcrncd" (N, dcl T). I
45 CWiTULO I
S. La idea de gobernanza
El recientedebateacercade lostnninos"gobierno"(government) y"gobernanza"
(governance) puede proporcionarun instrumentoheurstico vlido para comprender
mejor la accin de las fuerzas centrpetas y centrfugas en la esfera institucional yla
econmica.
Laconfusinquereinaeneluso, oenel abuso, del conceptodegobernanza remite
alamultiplicidadde temticasy dembitosdisciplinariosqueconstituyenelcontexto
de este trmino. Porotra parte, esaimprecisin y esa evanescenciaterminolgicas
acompaan la propiagnesis del "nuevo" empleo semntico del trmino, al que se
confa la tarea de incluirmuchos de los aspectos que aparecen en los casilleros de
nuestra tabla.
En ingls. el trminogobernanzanoes nuevo,aunques loes ladefinicinquesele
daactualmente,opuestaa ladelpasado. En 1970,Finerdefinael vocablogovernment
en los siguientes trminos: "f. ..j la actividad o proceso de gobernar o governance;
caracterstica del ordenamento de la autoridad, f. .. ] la modaldad, mtodo osistema
mediante el cual se gobierna una sociedad determinada" (1970, 3-4), es decirque
consideraba comosinnimoslos trminosgobernanza y government. Porel contrario,
es precisamente en ladiscrepanciade ambos trminos dondeel empleo ms reciente
de este vocablo encuentraun giro terminolgiconovedoso (Rosenau, 1992; Rhodes,
1996; Stoker, 1998). Efectivamente,en ciertas ocasiones,el trmino gobernanza asu-
me un significado incluso contrapuesto al de government, y representauna situacin
dinmicaydecambioconrespectoalaestticayconservadoraasociadaagovernment.
En ese sentido, gobernanzaasume el significado de "nuevo proceso de gobierno, o
esrado modificado del ordenamiento de la autoridad, o el nuevo mtodo por el cual se
gobiema la sociedad"26 (Rhodes, 1996:652-3). Separar los dos trminos, gobernanza
y government. es el primerpasohacia las respectivas definiciones. Luego, sigue una
multiplicidad de usos del tnnino que reflejan otras tantas facetas de una mismapro-
blemtica.Atravsdeloscasillerosde latablapropuestaen estetrabajoseproporciona
una hipteSIs interpretativaorientadaaincluirlosdiferentesusosdeltrminodentrode
uncauce que los cnglobe.
La dimensin de 10 que se entiende porgobemanzapuedeverse desdediferentes
perspectivas,conrespectoalmbitoadministrativoyestatal,al mbitoeconmico,ya
la pluralidad deactoresyde sistemasde red.
En el mbito administrativo y estatal se encuentran dos acepciones del trmino
gobernanza: laprimeraes ladeestado mnimo (minimal state), y la segundaes la de
nueva gestin pblica(new plIblic management).
Elconceptodegobernanzaentendidocomominimal state (estadomnimo)(Rhodes,
1996) implica una redefinicinde loslmitesentreel sectorpblicoyel privado,y se
inclina por recurrir al mercadoyal cuasi mercadopararesolverlas erogacionesdelos
26. '" .. ncw proccss ofgovcrning: or achangcd condition ofordcrcd rulc: orthc ncw mcthodby which
socicty \s govcrncd" (N. del T.).
I
LUCIO POMA
servicios pblicos. En ese sentido, se podra entender la palabra gobernanza como una
Cachada aceptable para recortar los gastos y reducir la presencia del gobierno (Stoker
1998). La idea de un estado mnimo, que desde hace algn tiempo ha animado el debate
econmico (Hayek, 1944; 1982) Y filosfico-poltico (Nozick, 1974), ha demostrado
en los ltimos aos un notable vigor y gozado de gran difusin. Si. por un lado. esa
difusin es imputable al hecho de que cada vez es ms difcil sustentar las polticas de
bienestar en Europa, hecho que remite, por lo tanto. a la crisis de un modelo contrac-
tualista, por otro lado, la apertura de los mercados, con la consiguiente competencia
en los distintos rdenes institucionales de los estados nacionales. ha determinado -o
acelerado al menos- esa misma crisis (Recuadro B1). Adems el desplazamiento de los
lmites entre lo pbl ico y lo privado hacia un mayor empleo de la forma de mercado,
ms al1 de producir efectos propios hacia el exterior -custodia de las erogaciones de
los servicios pblicos-, activa un componente "interno" que encauza hacia cl sector
pblico principios y mtodos orientados hacia la eficiencia, caracteristicos del sector
privado, introduciendo Sistemas de validacin y de incentivacin fundamentados en los
resultados (Osborne, Gaebler, 1992). Semejante evolucin del sector pblico. acompa-
riada por un crecllnento del componente de gobemanza con respecto al de gOVl!rl1lllent,
recJama tambin el empleo de la expresin antes mencionada: nueva gestin pblica o
new p/lhlic l1Ianagement (Rhodes, 1996; Kickert, Klijn. 1997) (Recuadro B1).
En el mbito econmico, hay tambin dos matices del trmino: gobcrnanza manco-
munada (corporate go\'el'llal1ce) y buena gobernanza (good governance). La expresin
corporate go\'ernance (Tricker. 19R4) se refere al anlisis de las diversas formas de
control y gestin de las empresas, sea en relacin con la mterdependencia de sus dos
componentes del orden de la propiedad y del orden de la gcstin-y su transparen-
cia-, sea en la interrelacin con el contexto social de referencia, histricamente, e]
estado nacional. Por una parte, estudia cmo un cambio del orden de la propiedad
y de la gestin en las empresas se refleja en la organizacin social y econmica del
contexto de referencia (Bianchi et al., 1997) y por otra parte, analiza cmo las din-
micas competitivas externas, al poner en situacin de confrontaCIn diversos sistemas
de (or/JOrate g()\'ernance, por ejemplo el norteamericano y el Japons, redefnen las
dinmieas internas (Kester, 1996). As. ]a expresin cOlfJorate gOi'emance asume un
slgniticado ms amplio que la simple vinculacin entre accionistas y la cspIde directiva
mediante un consejo de administracin: llega a comprender todos Jos mecanismos de
"gobierno" empleados para ordenar las actividades de los diversos cointeresados en la
sociedad (corporate stakeho/ders) (Kester. 1991: 1996). En este caso. para hablar con
mayor precisin habra que utilizar la expresin gobernanza contractual (col1tractua!
gOI'emanee) (Kester, 1991; 19(6). Puesto que aplica Jos supuestos de la teora ele los
costos de transaccin, esta ltima expresin se ampla para incluir tambin los contratos
implcitos y detallados que pueden estipularse de manera formal o informal. re1rzados
por relaCIones de tipo tiduciario. As, la nocin de cor!wrate j<overnance resulta, en mi
opinIn. un contrapeso illevllable en el proceso de concentracin que tienc el objeto
de Ct\ntrolar los f1ujo, y a inseguridad del mercado global. Comparado con el anterior
,istema de r('d, el siskm,! de gestin de !luios organizado en forma de una rueda, con 'u
CAPiTULO 1
centro y sus rayos, representa un ejemplo d
mercado. Las grandes concentraciones que 1
por un lado sus efectos sobre una pluralid;
otro, se encuentran ms desvinculadas del c
entonces la exigencia de contrapesar este 1
governance representa as un potencial Cal'
accin de las grandes corporaciones. Por le
C2. En cambo, la idea de contractlial govl
control capilar de las acciones de las grand
hacia la descentralizacin productiva. Es ce
eso corresponde colocarla en el Recuadro ]
El segundo uso del tnnino en el mbito
nanza (good governance), nacida como nue'
en los pases del tercer mundo y encarnad;
poltica y administrativa (Leftwich, 1993).
de lo que se entiende por gobemanza recla
tanto, de un compromiso desde abajo de la,
resulta ser una poltica concentrada e impl
nales son, no obstante, reencauzadas haci
neoliberales. Los principios inspiradores s
del mercado, que desembocan en privatiz
mayor rigor en la disciplina presupuestari<
cin, verificacin y control de gastos, lll11
de una descentralizacin administrativa. S
acompaado por un nfasis en los aspectos
que la idea de "/.. ') buena gobernanza va)
pblica en valimiento de la democracia til
unin destinada al fracaso, puesto que la
buena gobernanza, democracia y sociedad
las instituciones financieras internacionale
A\cantara 1998: 108). En la filosofa interv
gobernanza coexisten fuerzas centrpetas
administrativa, el mayor uso de orgalllzac
fasis en la importancia de la sociedad civi
las fuerzas centrfugas. No obstante, an r
cin de las organizaciones internacionale:
la receta del mercado y de la eficiencia c
se remite la dinmica de las ms divers;
locales. En virtud de ste, su principio u
activa una poderosa fuerza centrpeta orie'
27 ...... good govcrnancc marrics the ncw puhlie
del T.).
47 CAPiTULO 1
centro ysus rayos, representaun ejemplodesustitucinde lajerarquaconrespectoal
mercado. Lasgrandesconcentracionesquecontrolanestosgrandespolos(hub) irradian
por un lado sus efectos sobre unapluralidad de dimensiones y de operadores; por el
otro,seencuentranmsdesvinculadasdelcontrol"natural"del mercado.Semanifiesta
entonces la exigenciade contrapesarestepoder acrecentado. La nocin de cmporate
governance representaas un potencialcontrolsocial"interno"de las modalidadesde
accin de las grandes corporaciones. Por lo tanto, la colocamosen los recuadrosA2y
e2. En cambio, laideade contractual governonce correspondeprimordialmente a un
control capilarde las accionesde lasgrandesempresas, yse orientaensumayorparte
hacia ladescentralizacinproductiva.Esconsecuenciade las fuerzascentrfugasypor
eso correspondecolocarlaenel Recuadro B2.
El segundousodel tnninoenelmbitoeconmicoremilt:alaideade buenagober-
nanza(good governonce), nacidacomonuevapraxisde intervencindelBancoMundial
en los pascs del tercermundoy encamada en tres modalidades de accin: sistmica,
polticayadministrativa(Leftwich, 1993).Sinembargo,sibienporun ladolaaplicacin
de loquese entiendeporgobernanzareclamalaconstruccindeun consensoy, porlo
tanto. de un compromisodesdeabajode la sociedadcivil,porotro, labuenagobernanza
resulta ser unapolticaconcentradae impuestadesde arriba. Las reformas institucIO-
nales son, no obstante, reeneauzadas hacia el interiorde los programas econmicos
neoJiberales. Losprincipios inspiradoressonlos de la eficiencia, de la competenciay
del mercado, que desembocanenprivatizaciones, reformade los servicios pblicos,
mayor rigoren la disciplina presupuestariae introduccin de instrumentos de evalua-
cin, verificacin y control de gastos, unidos a una mayorresponsabilidad, producto
de una descentralizacinadministrativa. Semejante eticientismodebe, noobstante, ir
acompafadoporunnfasisenlosaspectossociales,polticoseinstitucionales,demodo
que laideade "f. ..j buena gobemanza vaya de la manu de la nocin de nueva gestin
pblica en mlimiento de (a democracia liberal ~ (Rhodes, 1996:659). Setratadc una
unin destinada al fracaso, puesto que la relacin entre reforma del libre mercado,
buenagobcrnanza,democraciaysociedadciviles muchoms intensaenlaretricade
las institucionesfinancicras internacionalesqueenlarealidadde loshechos(Hewittdc
Alcantara 1998:108).Enlafilosofaintervencionistavinculadaconlanocindebuena
gobernanzacoexistenfuerzascentrpetasycentrfugas. DI;; hecho, ladescentralizacin
administrativa, el mayorusode organizacionesnogubernamentalesyel particularn-
fasis en la importanciade lasociedadcivilsontodos factores quepropendenaactivar
las fuerzas centrifugas. Noobstante.anhoyconstituyenel puntodbildelainterven-
cin de las organizaciones internacionales. En cambio,siguedominandoel panorama
la receta del mercadoy dt: la eficiencia comocomn denominador totalizante al cual
se remite la dinmica de las ms diversas instituciones, normas, valores y culturas
locales. En virtud de ste, su principio uniformador, la nocin de buenagobernanza
activaunapoderosafuerzacentrpl;;taorientadaadarformaaladisparidadorganizativa
27. ' ...good govcrnance marries the ncw public managemcnt(o the advocacyofliberatdemocracy"(N.
del T.).
LUCIO P ~ \
C\PiTUlO 1 48
socioeconmica del mercado global, amoldndola a un nico modelo de desarrollo y
de crecimiento econmico (Recuadro Al).
Por ltimo, cuando se hace hincapi en la multiplicidad de actores, institucionales
y econmicos, y de las redes que interactan en el interior y el exterior de las integra-
ciones regionales, surgen otros dos matices del trmino gobernanza: el primero es el de
gobernanza sociopoltica (social-political governance) y el segundo, el de redes que se
autoorganizan (self-organizing networks).
Dentro de la categora de gobernanza sociopoltica (Kooiman, 1993a) se descri-
ben sistemas de gobierno cuyas polticas exitosas no son producto de la accin de un
gobierno central, sino la resultante de una multiplicidad de actores interdependientes.
La hiptesis se basa esencialmente en este caso en la existencia de una interdependen-
cia funcional entre actores polticos y sociales, no ordenada jerrquicamente. Aunque
medular, tal interdependencia no es suficiente para definir la expresin gobernanza
sociopoltica, puesto que debe estar acompaada por condiciones objetivas y subjetivas
que luego deben vincularse entre s. Las primeras contarn con la existencia de: 1) es-
tructuras de autoridad tradicionales, mtodos e instrumentos que han fallado o que han
resultado erosionados; 2) objetivos que logren consenso y participacin por parte de
actores pblicos y privados; 3) una convergencia de objetivos suficiente para producir
efectos sinrgicos de suma positiva del tipo de las estrategias "ganar/ganar" o win-win.
Las condiciones subjetivas comprenden una cierta acumulacin de: 1) confianza y
comprensin recprocas, 2) responsabilidad comn y 3) desarrollo poltico socialmente
sustentado (Kooiman, 1993b:25l ). Una vez establecidas las condiciones que favorecen
la consolidacin de lo que se entiende por gobernanza sociopoltica, la presuncin
central es que se han producido cambios originados en la complejidad, la dinmica y la
diversidad. Una modalidad centralizada de gobierno (government) enfrenta tales varia-
bles mediante un proceso de simplificaciones, mientras que en el ejercicio implcito en
la expresin gobernanza sociopoltica tales variables se convierten en parte integrante
del modelo. En el gobierno (government), la complejidad se reduce a una relacin de
causa y efecto, reorientada a una dependencia unilateral y dividida en unidades, partes
o disciplinas; la dinmica se considera lineal y previsible, continua y reversible, inter-
pretable mediante mecanismos de realimentacin hacia adelante (jeed-forward); y la
diversidad comporta un acercamiento basado en una media, en el cual las excepciones
se deducen de las reglas.
Por el contrario, en la prctica concreta que se denomina gobernanza sociopoltica,
las partes se reorientan hacia un conjunto, se est en presencia de una interdependen-
cia multidimensional y se hace hincapi en la comunicacin entre redes; la dinmica
se interpreta mediante modelos no lineales y caticos, se la considera discontinua e
irreversible y se la analiza mediante mecanismos de realimentacin instantnea y re-
troalimentacin (feed-while/feed back); la diversidad comporta un anlisis contextual
discreto en el cual las reglas se deducen de las excepciones (Kooiman, 1993b). Com-
plejidad, dinmica y diversidad son elementos intrnsecos de los vnculos externos que
generan fuerzas centrfugas. En consecuencia, el modelo se ubica en el Recuadro B l de
nuestra tabla. Sin embargo, aunque en menor medida, la complejidad, la dinmica y la
diversidad tambin se presentan como consel
internos), generando tambin en este caso fl
En relacin con la multiplicidad de acto!
gobernanza: el de redes que se auto-organ
1996; Jessop, 1998). Las redes pueden ser l
des econmicas que se diferencia de la c1
(Powell, J 991). Su forma de gobernanza sul
reputacin, de la reciprocidad y de la mutua i
remitirse por entero ni a la racionalidad ecor
estructura de poder, autoridad y jerarqua. S
tercera va, "adems del mercado y la jerarq
interacciones propias de la nocin de gobet
entre lo pblico y lo privado, entre interese
un enfoque institucionalista que sea func<
variabilidad y la complejidad de la vida ee
interpretativa fue retomada por Jessop, quie
una modalidad de coordinacin entre activ
puede asumir tres aspectos diferentes: "[. ..
nizativa y heterarquia que se autoorganiza
al mercado, el segundo a la jerarqua y el te
propia de las redes. Su caracterstica consist<
ticipan una pluralidad de actores. La idea de
(heterarchy) se fundamenta en tres niveles 1
de accin que es necesario coordinar: 1) ton
nales (interpersonalnetworking), en el que
y no a instituciones u organizaciones espec
entre organizaciones (sellorganisatiol1 o/in
"coordinacin positiva" de negociaciones ~
centracin de recursos en relacin con int<
de direccin intersistmico (inter-systemic:
negativa" con el fin de reducir el ruido del
municacin, diferentes tipos de racionalida
(Jessop, 1997: 102-4; 1998:33). Cuando se h,
realidad de lIna modalidad que opera a trave
rationality) que se remite al concepto de Ha
cuyo fundamento es la nocin de persona, (
(1996: l5i). La "racionalidad reflexiva" pI
en el que se intercambia mucha informaci,
limitada propia de los comportamientos o
interdependiente de decisiones y objetivo:
1998:35). En su calidad de red autoorgani
28...... anarchy 01' cxchangc, organizalional hicrarch
49
r
CAPiTULO I
diversidad tambin se presentan como consecuencia de la integracin regional (vnculos
ntemos), generando tambin en este caso fuerzas centrfugas (Recuadro D1).
En relacin con la multiplicidad de actores, aparece el segundo matiz de ]a palabra
gobernanza: el de redes que se auto-organizan (.\Elf:organizing networks) (Rhodes.
1996: Jessop, \ 998). Las redes pueden ser una forma de organizacin de las activida-
des econmicas que se diferencia de la clsica dicotoma entre mercado y jerarqua
(Powell, )991). Su forma de gobernanza subraya ]a importancia de ]a confianza, de la
reputacin, de la reciprocidad y de la mutua interdependencia, elementos que no pueden
remitirse por entero ni a la racionalidad econmica del hamo economicus ni a la clsica
estructura de poder. autoridad y jerarqua. Se crean, por lo tanto, las premisas para una
tercera va, "adems del mercado y la jerarqua" (Ash, Hausner. 1997), que analiza las
interacciones propias de la nocin de gobemanza, resueltas a trascender las fronteras
entre lo pblico y lo privado, entre intereses individuales y colectivos, para recuperar
un enfoque institucionalista que sea funcional a la interpretacin de la variedad, la
variabilidad y la complejidad de la vida econmica. La hiptesis de una tercera va
interpretatIva fue retomada por Jessop, quien considera la nocin de gobernanza como
llna modalidad de coordinacin entre actividades interdependientes. Esta modal idad
puede asumir tres aspectos diferentes: "[. ..] intercambio anrquico, jcrmqlla orga-
ni::ativa y heterarqua que se autoorganiza 2 ~ (1998:29). El primer aspecto se refiere
al mercado, el segundo a la jerarqua y el tercero a una dimensin distinta de ]a que es
propia de las redes. Su caracterstica consiste en ser un proceso espontneo del cual par-
ticipan una pluralidad de actores. La idea de gobernanza en el sentido de "heterarqua"
(helerarchy) se fundamenta en tres niveles diferentes en mrito a los respectivos tipos
de accin que es necesario coordinar: 1) formalizacin del sistema de redes interperso-
nales (interpersonalnetworking), en el que los individuos se representan a s mismos
y no a instituciones u organizaciones especficas; 2) autoorganizacin de las relaciones
entre organizaciones (sc1j:organisation olinlerorganisational relation) , fundada en una
"coordinacin positiva" de negociaciones y alianzas estratgicas orientadas a la con-
centracin de recursos en relacin con intereses u objetivos compartidos; 3) sistema
de direccin intersistmico (inter-systemic steering) que se basa en una "coordinacln
negativa" con el fin de reducir el ruido del sistema: errores de comprensin en la co-
municacin, diferentes tipos de racionalidad, dificultad para hallar intereses comunes
(Jessop. 1997: 102-4; 1998:33). Cuando se habla de gobemanza heterrquica, se habla en
realidad de una modalidad que opera a travs de una "racionalidad reflexiva" (rej7exive
rationality) que se remite al concepto de Habermas de "tica discursiva" (1996:53,95)
cuyo fundamento es la nocin de persona, entendida como agente de la comunicacin
(l996: 151). La "racionalidad reflexiva" procede a travs de un dilogo permanente,
en el que se intercambia mucha informacin, de modo que se reduce la racionalidad
limitada propia de los comportamientos oportunistas porque se parte de una mezcla
llItcrdependiente de decisiones y objetivos de corto, mediano y largo plazo (Jessop,
1998:35). En su calidad de red autoorganizada, la idea de gobernanza representa un
2 ~ " ... anarchy ol' cxchangc. organizational hicrarchy and sclf-organizing hctcrarchy" (N. dcl T.r.
LUCIO POMA
50
modelo interpretativo que procura un dif1cil equilibrio entre cuatro dilemas que refle-
jan algunos de los principales obstculos planteados por las dinmicas territoriales: 1)
cooperacin versus competencia, 2) apertura versus clausura, 3) gobernablidad versus
flexibilidad; 4) responsabilidad versus eficiencia.
La multiplicidad de actores. las redes, la racionalidad reflexiva, la organizacin
heterrquica de las relaciones, la capacidad interpretativa, el conocimiento contextual
y la flexibilidad son los elementos caractersticos de esta categora descriptiva d: go-
bemanza. La coordinacin de los saberes contextuales por medIO de la orgamzaclOn en
redes, como el proceso de desverticalizacin de las empresas que reemplazan jerarqua
por mercado, nos lleva a colocar esta categora en el Recuadro 82, en virtud de la ac-
cin de las fuerzas centrfugas de los vnculos externos sobre la dimensin econmica.
El modelo tambin puede colocarse en los recuadros DI Y D2 como consecuencia de
la accin de las fuerzas centrfugas de la integracin regional (vnculos internos). Las
repercusiones implican la dimensin institucional, a travs de de
res y la organizacin heterrquica (Recuadro DI), o la dnnenslOn eCOnOlTIlCa, a traves
de la emergencia de la nueva competencia territorial (Poma, 1998) y de los sIstemas
institucionales de empresa (Poma, 1999) (Recuadro D2).
6. Movilidad de los factores productivos y anclaje territorial
El cambio en curso -vnculos externos e internos- y la extrema movilidad de los
factores productivos no redefine los poderes y la esfera de accin del estado nacional,
pero se refleja tambin en las dinmicas locales. . . . .
El anlisis de los distritos industriales muestra hoy seales de fatIga heunslIca. El
distrito industrial representaba una unidad de investigacin de la economa industrial
(Becattini, 1979) configurada por una economa nacional fundamentalmente cerrada,
en la que el mercado estaba suficientemente regulado y era estable en el tIempo. El
concepto socioeconmico de distrito industrial se basaba en elementos de contlmudad y
de reproducibilidad amenazados y dispersos hoy por las fuerzas erosivas de la economa
abierta. El predominio de la inceliidumbre estructural determinada por la tensin entre
fuerzas centrfugas y centrpetas vuelve inadecuado el anlisis distrital para deducir las
nuevas leyes dinmicas de la economa abierta. De ah el xito o el redescubrimiento
de las teoras sobre redes trasladadas a las redes de empresas. Aunque aportaron nota-
bles contribuciones heursticas, las teoras sobre las redes a menudo han desatendido
la dimensin territorial y la proximidad econmica, concentrndose en las relaciones
internas entre los integrantes de la red y considerando a estos ltimos como tomos que
fluctan libremente en un espacio abstracto. No obstante esto, el espacio geogrfico,
aunque debilitado en las fronteras de los vnculos externos e internos, todava tiene
notable importancia, tanto en los sistemas locales como en el mbito nacional.
Ronald Dore (1987) ha sido uno de los economistas que, dedicndose al mercado del
trabajo, ms ha insistido en los efectos perversos de la movilidad, poniendo en tela de
el supuesto segn el cual se logra una eficiencia mxima a travs de una mxima
CAPiTUl.O 1
movilidad de los recursos (1993:935). Desdt
nos que vuelven a plantear "el dilema de la n
humanos es algo que ocurre incluso ms all
los ltimos aos se ha intensificado la movili(
veces, de la investigacin y el desarrollo. A
movilidad institucional, que no slo pone en 1
sino tambin los bienes pblicos, las external
Si bien el monopolio es condenable por
la falta de competencia, una competencia ex,
grandes y riesgosos. Aunque la rigidez y la cla
cado, tambin una excesiva flexibilidad o una
o desincentivar en poco tiempo las inversione
La respuesta, como nos 10 ha enseado la reci
desarrollo y tambin la de algunos contextos l(
no radica en procurar una nica va de maximi
y la trayectoria a emprender. y las polticas se
impiden o retrasan la marcha por ese camino.
La dinmica econmica es algo ms com
investigacin. se trata de indagar acerca del dif
tencia, entre apertura y clausura, entre 10 pbli
entre competencia interna y externa, entre de
ciona1. No existen. pues. absolutos. cllestione
eliminar o cuestiones totalmente positiva, l]1
dinmicos que encuentran en el justo
para incrementar el rendimiento econmico.
La creciente movilidad de los factores p
distrito industrial que entrai'ia una elevada d
la competencia horizontal y el continuo incre
por una gran estaticidad e impermeabilidad
configura como un sistema cerrado localmen
que contribuyen a la crisis del distrito.
Primero. la competencia ya no ocurre so
plantea entre competidores externos proveni
pletamente diferentes. La competencia global
ms que a algunas empresas individuales ubic:
algn tiempo. de un proceso selectivo entre 1,
seleccin positiva en trminos de calidad y di
Ahora, el proceso selectivo pone en entredic
modalidad productiva y reproductiva apta po:
ba\. Algunos distritos industriales se las han ii
internacional logrando vender sus propios pn
flah" en mchos del mercado internacional. Ir
do. Sin clllbargu. si bien los distritos indlbtrial,
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CAPTULO I
movilidad de los recursos (1993 :935). Desde entonces han ocurrido nuevos fenme-
nos que vuelven a plantear "el dilema de la movilidad". La movilidad de los recursos
humanos es algo que ocurre incluso ms all de los lmites del estado nacional, y en
los ltimos aos se ha intensificado la movilidad de las localizaciones productivas y, a
veces, de la investigacin y el desarrollo. A estos casos se agrega el nuevo rostro de la
movilidad institucionaL que no slo pone en peligro Jos principios de tasacin ptima,
sino tambin los bienes pblicos, las externalidades y el control del mercado.
Si bien el monopolio es condenable por las consecuencias nefastas que genera
la falta de competencia, una competencia exasperada ocasiona problemas igualmente
grandes y riesgosos. Aunque la rigidez y la clausura determinan una esclerosis del mer-
cado, tambin una excesiva flexbilidad o una apertura indiscriminada pueden disolver
o desincentivar en poco tiempo las inversiones estructurales de mediano y largo plazo.
La respuesta, como nos lo ha ensei'iado la reciente historia de las economas en vas de
desarrollo y tambin la de algunos contextos locales dentro de integraciones regionales,
no radica cn procurar una nica va de maximizacin, donde resultan claros los objetivos
y la trayectoria a emprender, y las polticas se reducen a eliminar los "obstculos" que
impiden o retrasan la marcha por ese camino.
La dinmica econmica es algo ms compleja. Abandonando la parsimonia de la
investigacin, se trata de indagar acerca del difcil equilibrio entre cooperacin y compe-
tencia, entre apertura y clausura, entre ]0 pblico y lo privado, entre corto y largo plazo,
entre cClmpelencia interna y externa, entre desarrollo tecnolgICO y desarrollo institu-
L'Wnal. :\0 eXisten, pues. absolutos, cuestiones totalmente negativas que sea necesario
"liminar o cuestiones totalmente positivas que se deban maximizar, sino equilibrios
dinmic(y.; que encuentran en el justo contrapeso de los extremos la conelicin previa
p:lra incrementar el rendimiento econmico,
La creCiente movIlidad ele los factores productivos pone en crisis el modelo elel
distrito industrial que entrai'a una elevada dinmica Il1terna desarrollada a travs de
la competencia horizontal y el continuo incremento de la innovacin, y caracterizado
por una gran estaticidad e impermeabil idad hacia el ambiente externo. El distrito se
lmtigura como un sistema cerrado localmente circunscrito. Son muchos los factores
que contnbuyen a la crisis del distrito.
Primero, la competencia ya no ocurre solamente dentro del distrito, sino que se
plantea entre competidores externos provenientes de realidades institucionales com-
pletamente diferentes. La competencia glohal amenaza al distrito en cuanto totalidad,
ms qlle a algunas empresas individuales ubicadas en l. No se trata, como ocurra hace
:dgn tiempo, de un proceso selectivo entre las empresas del distrito, que implica una
seleccin positiva en trminos de calidad y eficiencia entre los operadores econmicos.
Ahora, el proceso selectivo pone en entredicho el concepto c(sico de distrito como
modalidad productiva y reproductiva apta para enfrentar un mercado econmico glo-
hal. Algunos dislritos industria1cs se las han ingeniado muy hbIlmente en el mercado
;:llcrnacional 111grando vender sus propios productos -que llevan la etiqueta "mmle in
Ir,,/," en I1lchos del mercado internacional. incluso en segmcntos de alto vRlor agrega-
lio. ~ i n embargo. si bien los distritos industriaies italianos se hacen presentes en scctores
CAPiTULO 1 52
maduros
29
, sehallanprcticamenteausentesenlos sectoresdealtatecnologaoen aque-
llosvinculadosconlasTICs. Estosignificaque la franja de empresasde distritoquese
ubicanenlabandabajaymedia-bajadel sectorseesfuerzanpordefendersuscuotasde
mercado frente a competidores extranjeros de pases en vas de desarrollo, los cuales
basansualzacompetitivaen la reduccindecostosentrminos desalariosyde bajos
costosinstitucionales:fiscales, nonnativosyambientales. Estasempresasexperimentan,
adems, la presinde lasgrandesempresasmultinacionales,prestassiempreaobtener
elevadaseconomasde escalayde distribucinestandarizandoel producto.
Segundo, el distrito industrial se caracteriza por la innovacin incremental. Esta
ltima se encuentraestrechamente ligada a los elementos de continuidadque Huyen
de la dimensin socioeconmicadel distrito. Las permanentes mejoras incrementales
aportadasa los procesosproductivosrequierentiempo ycontinuidad, pero los nuevos
desat10s competitivos estn caracterizadospor la velocidady la discontinuidad. Ms
que las innovaciones de procesos, resultan vencedoras las innovaciones de productos
yde mercado, que procuransurgiren el interiordel distrito.
Tercero,porserunsistemaprcticamentecerrado,el riesgodeentropaenel distrito
esalto. Las transformacionessocialescuestionanlos elementosdereproducibilidad.El
distritoindustrial haalcanzadodimensineconmicaenun ambienteinstitucionalcon-
solidadoenel tiempo,caracterizadoporredesderelacionesydeconfianzaconstruidas
en ambientes no econmicos. Laconjuncinde estas dosdimensioneshaoriginadola
caractersticasocioeconmicadel distrito. Sinembargo,enel transcursodel tiempo,la
evolucin de las dos dimensiones haimplicado lapsos distintos y trayectorias dismi-
les. Los hacedoresdepolticasse hanocupadoypreocupadoporel crecimientodelas
relacionesentre las empresas,porsus trayectorias de desarrollo,porla tercerizaciny
por la difusin tecnolgica, es decir, por los elementos de reproducibilidad del tejido
econmico. Sin embargo, han cometido el errorde darpordescontadauna reproduci-
bilidad del tejido social que no se ha verificado o que ha tenido tiempos de madura-
cin distintos de los de la economa. El resultado es que hoyel cambio generacional
constituye una amenazareal en muchos distritos industriales italianos, en los que se
registran cierres de pequeas empresas, aun con perspectivas favorables de mercado,
porquefaltan herederos para la sucesin.
Cuarto, la excesivapresencia"personal"en las pequeas empresas del distrito es
consecuencia de otra problemtica. Aun mostrando una notable dinmica interna, el
distritonosuelecreceralo largodel tiempo, nosloenel nmerodelasempresasque
pertenecenal sino, sobretodo, ensudimensinmedia: individualmente,lasempresas
tienen difcultad paracrecer. Por "crecimientode las empresas"no entendemos sola-
mentela cuestinde ladimensin,oseael nmerode operarios,sinotambinla factu-
racin. la capitalizacin, la transfonnacinde la formajuridicaen sociedad annima,
la organizacinde la produccin. Seguramente la red inter-empresariatambin puede
29. Los sectorespredominantesson: calzado. texlil yvcstimenla. cermica. muebles embutidos. ptica. ela-
boracin de la madera. cocina, orfebrera. agroalimentos. Adems. algunosdistritos se hacen presentes
en sectores lpieos de la artesana artstica: vidrios de Murano, pipas de Pesara, cermeasde Faenza.
j r r o n ~ de Grottaglic, y Illuchos ms.
significar rendimientos econmicos de in
productivasen diferentesempresas,con la
no significa,per se, un lmite. Tampocoes
que sea, tambinper se, una ventaja. En Ir
nmicas, la pequeaempresa,tan tlexible
excesivoy, porlo tanto, deunaresistencia
Quinto, el paradigmatecnolgico de la
discontinuidad con respecto a la evoluci
anterior, que introdujo las mquinas de ca
xibilidada laorganizacinproductivaprev
tecnolgico no se hallaorientado a conferi
y la organizacin productivaactuales, sin<
reconstruirlasde un modototalmentedifen
a las anteriores relaciones productivas en
distrito, quesiempreevolucionporcontin
un reciente estudio (Micelli y Di Maria, 2
tecnolgicayorganizativade enormes pro]
Estas cinco condiciones debilitanal di:
nazada porla movilidady las transformaci
Cambiael conceptode territorio, que ya IH
como un lugar geogrficamente delimitad
pequeas(1879),sinoqueseconcibecomo
titucionalesquegravitaentornode un centr
tema. Hellamadosistemainstitucionaldee
1999). En el propiosenodel ncleo del sis
radicadosenel territorio. En tornoal ncl
tuyenel "componenteexterno"del sistema
determinadosporlaamplituddesusistema
mismaspuedendarseenelinteriordel esp,
abarcarredesde relaciones quese extiend<
el geogrficodc referencia. Las empresas<
perolo que lasuneson las relacionesde int
complementariedadproductiva. El empres:
territorial. Comparte las acciones colectiv
claridad las ventajas que puedenacarrear
estasventajasno estnsuficientementecla
estratgicas, las consecuencias pueden sel
las actividadesaotroterritorio; b) traslada
territonos; e) desarraigarLlna parteimport
actividadesdc investigacinydesarrollo.
30. Por ejemplo. comuna. provincia() regin.
53
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7.a,
CAPITULO 1
significar rendimientos econmlCOS de importancia, desencadenando distintas fases
productivas en diferentes empresas, con la consecuencia de que la pequefia dimensin
no significa, per se, un lmite. Tampoco es necesario caer en el error opuesto de creer
que sea, tambin per se, una ventaja. En momentos de grandes transformaciones eco-
nmIcas, la pequefia empresa, tan flexible siempre, puede pagar el precio de su anaigo
excesivo y, por lo tanto, de una resistencia a las transformaciones.
Quinto, el paradigma tecnolgico de las TICs es totalmente externo e implica una
discontinuidad con respecto a la evolucin del distrito. El "paradigma electrnico"
anterior, que introdujo las mquinas de control numrico, dio mayor velocidad y f1e-
xibilidad a la organizacin productiva previa sin desnaturalizarla. El nuevo paradigma
tecnolgico no se halla orientado a conferir mayor velocidad a la divisin del trabajo
y la organizacin productiva actuales, sino que pretende descomponerlas para luego
reconstruirlas de un modo totalmente diferente. Esto provoca una ruptura con respecto
a las anteriores relaciones productivas en el interior y el exterior de la empresa. El
distrito, que siempre evolucion por continuidad incremental fctica, como demuestra
un reciente estudio (Micelli y Di Maria, 2000), se ve sujeto a un proceso de ruptura
tecnolgica y orgal1lzativa de enormes proporciones.
Estas cinco condiciones debilttan al distrito industrial, cuya identidad se ve ame-
nazada por la movilidad y las transformaciones resultantes de la competencia global.
Camhia el concepto de territorio, que ya no se entiende, como nos recuerda Marshall,
como un lugar geogrficamente delimitado en el que se concentran muchas fbricas
pequeas (1 :-;79), sino que se concibe como un espacio de relaciones econmicas e ins-
titUCIOnales que gravIta en torno de un centro que podemos definir como ncleo del sis-
tema. He llamado sistema institucional de empresas a este espacio de relaciones (Poma,
1999). En el propio seno del ncleo del sistema estn los componentes institucionales
radicados en el territorio. En torno al ncleo central gravitan las empresas que consti-
tuyen el "componente externo" del sistema tenitorial institucional, cuyos lmites estn
determinados por la amplitud de su sistema de relaciones. Por otra parte, las relaciones
mIsmas puedcn darse en el interior del espacio geogrfico del sistema de referencia;<I o
abarcar redes de relaciones que se extienden y trascienden a un mbito ms vasto que
el geogrfico de referencia. Las empresas estn ubicadas en un detem1inado territorio,
pero lo que las une son las relaciones de interdependencia, el sentido de pertenencia, la
complementariedad productiva. El empresario no tiene ya como mandato el desarrollo
territorial. Comparte las acciones colectivas y participa de ellas cuando advierte con
clandad las \entajas que pueden acarrearle a su propia empresa. En el caso de que
estas ventajas no estn suficientemente claras o que el empresario las perciba como no
estrategicas, las consecuencias pueden ser de distinto orden: a) trasladar fsicamente
las actividades a otro territorio; b) trasladar las redes de relaciones estratgicas a otros
territorios; c) desarraigar una parte importante de la propia produccin; d) trasladar las
actividades de investigacin y desarrollo.
30. Por cJcmplo. comuna. provincia o regin.
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de g,'hc'manza c<; Tl<:ccsano ITl''.III'Lr ,1 prol'll"I(".'ne",
P['lllllTP. IllICpIL\, qUI: d dl-;I,ilr> mdll,lrial cs un siskllld ;llIlOrregLllad[' \ (lIlldamen-
t;l!lllc'l1k <:otticn C'I sislemill<:rrllorial II1<;llllIclOnal pucdc' rdkiar divel'i()" gr,ldlente<;
d'::I1Il'\ de 111) (,mtillillllll qLie 1:1 de,dc' la cl,ll1"wl ,l b apertura <:'- 'lluceJn o il1\'(,jUCl'Hl
lkl Slslc'I11',l ICfTll()r],] rkpL'l1dc de cumbmal' \-al<,re" Idenudad ,','11 11;l1lsformaCll')!l \
l:lmbll1: L'"he,:,')n v reL\l:'IK, [Il'LCI'[1;h <'Cm e"\tcrnas \' :LP,oI'1I1'-;1. rr:bcinnes
Inl"\]'I,ule'i;-' C()[]\'l':llllcn'.l1 '-""WCllllICn!C'
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1,,"'1 't,'n:ti ,"; 'or le' tll1''', l('nCepunn ,le 1111:'1 !(J/didw! el1 en b ei'le
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InL' f\ 1:1 CUlll pet clle1i1 eTl" \',; s: "tcma\ IWI:lk I:'" Ii C1r efec lo."', I JIi f.: Ir i::, ir'!I:"', e(\11-
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""'" e<',,:!>'-., :':1 :1"llll1ul'lClon de Li, lhd,,', ,'11 un eSlxlcio tclT'I"I'lj llr-
. 11"1'-'.'1" lo deten111 na \:n I'erllcnhl de In, 111 \ eles s:,!1 le, '. 1.11'. CftTlllliC'1to dc! C'I"t"
dc' 1,.", S!'.iO, I'f'lldm:ti\ "" :1I.ll'lL'!\I,\i'I !,','i e,tnna" ci'ec\(1," de
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, ,'I11IW, ITllcT,;I':I" (jnc.: 1;: I-rI<:eh:1 que '2!"11'.l 1\" '-1'!em;l''; dl' TllellO]' de'
'l. ,:L(I\'[', IIKISI\:I de I,ls ("11'.1',1" " ni!
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.I,":Il:!(m ill(';I,-,.II'udlll':'I] l' dc ilpny',) ,,: L'I Tll.lf'O ,,!elrlc'!li(' (,('I'll'e!lti\"
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1l1l'!\:1\ "[1" erlTll'l'1111Ic'll':"l, :111:1 ,lo: 1:1.- ,'(1111!1:11':1I:\':I'- ek I'I'<':C:"', ')1::l:lel\-
e!,' c".k 1,I/\I11:1mll'I1'.('. l'.' f"r"lULir 1c1 de qti<: e,I,I(, mus(/.- rir" 1/
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implica inversiones ulteriores en infraestructura, logstica y servicios. Se desarrollan
centros de investigacin y la universidad ampla su propia estructura. Este proceso, a su
vez, atrae ms empresas, dando origen a una polarizacin que puede perdurar y crecer
inintelTlunpidamente en el tiempo. Resulta evidente que, en condiciones de competencia
entre sistemas, las empresas y los dems componentes mviles que enriquecen a un
sistema empobrecen a otro. Los sistemas territoriales que no alcancen la masa crtica
territorial se vern afectados por un proceso de pauperizacin, como observaremos en
el prximo punto.
Cuarto, el anclaje territorial y los bienes pblicos. En un contexto de competencia
territorial caracterizado por una elevada movilidad de los factores productivos, las
inversiones de mediano y largo plazo en factores productivos mviles pueden incluso
resultar lesivas para un territorio. Aunque en el cuarto libro sobre la riqueza de las
naciones, Adam Smith refiere cmo a menudo el propio inters guiado
pOf la mano invisible promueve el inters pblico ms eficazmente que las acciones
directas realizadas con este fin (1994:485), en el libro siguiente, el quinto, admite que
el soberano, o la repblica, debe llevar a cabo y mantener las obras pblicas que ningn
individuo se encuentra motivado para realizar ellas la instruccin pblica-, pese a
que implican un enorme beneficio para la sociedad toda (1994:779). Smith subraya que
falta una coordinacin espontnea entre los intereses del individuo en cuanto tal y sus
intereses en tanto miembro de una colectividad. Se tratara de una situacin de fracaso
de la lgica de la accin colectiva, que luego ser retomada en la obra de Olson (1965).
En la nueva competencia territorial, la excesiva movilidad de los factores productivos
propone un giro. No slo es necesario reorientar el inters individual hacia el inters
colectivo, sino que se verifican tambin comportamientos oportunistas en el plano
colectivo. Smith reclama la accin del soberano para dirigir el inters individual de los
particulares hacia las obras de utilidad pblica. Pero su anlisis parte de la hiptesis de
una economa prcticamente cerrada. En la realidad actual, los gobiernos nacionales,
zarandeados entre la accin de las fuerzas centrfugas y las centrpetas, se encuentran
en una situacin un tanto distinta. Lo que se pretende afirmar es que, en la competencia
cotidiana, dos fuerzas inhiben el crecimiento o impiden reforzar los bienes pblicos. La
primera, clsica, se encama en la dificultad implcita para coordinar las acciones colecti-
vas yen el comportamiento consiguiente de los aprovechadores (ji-ee-riders), y tambin
en la alteracin y uso estratgico de las propias preferencias. La segunda, entrev en
esta misma situaCin el lmite de la apropiabilidad de los bienes pblicos originados en
un colectivo por parte de otro colectivo. Dos ejemplos ayudarn a comprender lo que
quiero decir. Retomando el concepto expresado en el punto anterior, supongamos que
un territorio de baja masa crtica territorial, intervenga de manera slida en el campo
de la educacin con recursos propios construyendo escuelas de fonnacin profesional
altamente especializadas y una universidad. Puede ocurrir que, ampliando sus compe-
tencias (capabilities), los recursos humanos ms preparados, inteligentes y voluntariosos
abandonen el territorio de pertenencia para dirigirse hacia un sistema institucional de
gran masa crtica que pueda ofrecerles perspectivas de crecimiento tanto en trminos
econmicos como de experiencia. Un segundo caso puede suceder cuando se implemen-
I
LUCIO POMA
56
tan acciones para incrementar el crecimiento dimensional y relacional de las empresas
pertenecientes a un sistema productivo local. Es posible que, apenas hayan crecido
algo, las empresas ms dinmicas se trasladen o vuelvan el aporte ms importante de su
actividad hacia sistemas dinmicos de elevada masa crtica territorial. Ambos ejemplos
demuestran cmo, en contextos no dinmicos, acciones eficaces para el crecimiento
de los factores productivos pueden generar efectos perversos de empobrecimiento del
tejido productivo e intelectivo deltelTitorio. Para limitar este efecto de "fuga" es nece-
s ~ r crear anclas telTitoriales que generen las condiciones ambientales e institucionales
necesarias para que las dinmicas inducidas puedan crecer y prosperar. Si se intensifican
los vinculos de relacin entre las empresas, entre stas y las instituciones y los centros
de investigacin; si se intensifican acuerdos y proyectos de desarrollo entre sistemas
adyacentes; si el sistema telTitorial forma parte reconocida de un proyecto estratgico de
desarrollo que cuenta tambin con el reconocimiento colectivo, entonces aumentan las
probabilidades de que los esfuerzos dedicados al crecimiento no abandonen el telTtorio
de pertenencia. En caso contrario, paradjicamente, los sistemas dbiles continuarn
invirtiendo sus escasos recursos en favor de sistemas institucionalmente ms fuertes
y dinmicos, aumentando asi la divergencia que los separa de ellos con cada esfuerzo
realizado. Una segunda via, a menudo transitada, es la de orientar los esfuerzos de la
accin pblica hacia los factores productivos "inmviles" y, por lo tanto, hacia las arti-
culaciones infraestructurales que por definicin estn radicadas en el territorio, con el
riesgo de crear dotaciones infraestructurales sobredimensionadas y desproporcionadas
para el tejido productivo de un contexto local dado. .
En este apartado hemos ilustrado cinco situaciones que debilitan al distrito industnal
y amenazan su identidad a travs de la movilidad creciente que es producto de las trans-
formaciones propias de la competencia global. En consecuencia, cambia el concepto
de territorio y por eso mismo hemos propuesto la nocin de sistemas institucionales
telTltoriales como posible modelo para interpretar la nueva realidad. Se entrecruzan aqui
algunos temas que merecen ret1exin: 1) la permeabilidad del territorio, 2) la competen-
cia entre sistemas, 3) los efectos de polarizacin y 4) el anclaje telTitorial y la movilidad
de los "bienes pblicos". La manera en que se combinan entre s estas posibles vias de
desarrollo -o de involucin- depende tambin, y sobre todo, del sistema de gobernanza
adoptado y de una combinacin conveniente.
7. Dinmica institucional, conocimiento e innovacin
La teora econmica de los costos de las transacciones se ha articulado buscando las
diferentes combinaciones entre jerarqua y mercado que, en un determinado contexto
institucional, maximizaban la accin de la empresa. En contextos altamente desins-
titucionalizados y, por lo tanto, en presencia de altos costos de transaccin, resulta
ventajoso incorporar en la empresa todas las fases productivas, prefiriendo la jerarqua
al mercado. En presencia de bajos costos de transaccin, resulta conveniente confiar
a los mecanismos del mercado la tercerizacin de muchas fases productivas. Frecuen-
CAPiTULO 1
temente se considera al ambiente institu
la ptima combinacin estratgica de je
principal (con? husiness), de su confiar1Z
de bien producido -masivo o de nicho- e
funciones, del poder del mercado y de la
Corresponde a North (1990) el mrito
o sea, el dejar de considerar como dado,
empresas. Este autor retoma las enseanz,
a la luz de la teora de los costos de tral
de ordenamiento institucional que perm
tanto, mayor rendimiento econmico. El
ni neutral con respecto al rendimiento e(
minante principal. Aunque sugestivo, est
taciones. Ante todo, reorienta el enfoque
los economistas clsicos, tiene en cuente
enfoque neoinstitucionalista- o los coste
con la esttica (minimizacin de costos)
lo anterior, concentrarse en la reduccin
propiamente vinculadas con el desarroll(
contexto institucional no slo permite t
determinados objetivos econmicos, sin(
configurac iones productivas y organizat
l11dependientemente de los costos de tran
Esto es particularmente cierto en el e
cutible que mecanismos apropiados de e
eliminar, determinados comportamiento
laciones en red. Sin embargo, muchas
del prisionero, de disonancias cognitiva
coordinarse ni resolverse nicamente m
cin. Adems, escapan a ellos todos los 2
creacin de conocimiento, la fonnacin
complementariedad productiva y las invl;
plazo, difcIlmente apropiables o discrim
Por lo tanto, las redes fe)JTnadas por,
concepto de gobernanza no pueden remi
confluyen a una tercera via intermedia.
posible construir un paradigma diferente
territoriales, que no se remite ni al parad!
este sentido, la nocin de gobernanza de
de gobierno "adaptativo" con respecto a
el itinerario de desarrollo econmico em
larmente cierto en el caso del desarrollo (
altura de la argumentacin, es important
57
C"PiTl;LO 1
temente se considera al ambiente institucional como algo dado, y la empresa decide
]a ptima combinacin estratgica de jerarqua y mercado en funcin de su negocio
principal (core business), de su confianza con respecto a Jos subproveedores, del tipo
de bien producido -masivo o de nicho- del poder de control estratgico sobre algunas
funciones, de] poder del mercado y de las barreras para el ingreso.
Corresponde a North (1990) el mrito de haber intentado invertir la relacin causaL
o sea, el dejar de considerar como dado al ambiente institucional en el que operan las
empresas. Este autor retoma las enseanzas de] insttucionalismo clsico y las interpreta
a la luz de la teora de los costos de transaccin, preguntndose cules son los tipos
de ordenamiento institucional que permiten menores costos de transaccin y, por lo
tanto, mayor rendimiento econmico. El cambio institucional ya no es algo separado
ni neutral con respecto al rendimiento econmico, sino que se convierte en un deter-
minantc principal. Aunque sugestivo, este enfoque tiene, en nuestra opinin, dos limi-
taciones. Ante todo, reorienta el enfoque institucionalista clsico, que. remontndose a
los economistas clsicos, tiene en cuenta primordialmente la dinmica -dentro de un
enfoque ncoinstitucionalista- o los costos de transaccin, vinculados principalmente
con la esttica (minimizacin de costos). En segundo lugar, y como consecuencia de
lo anterior, concentrarse en la reduccin de costos desva la atencin de las din2uTIlcas
propiamentc vinculadas con el desarrollo econmico. En otras palabras, un adecuado
contexto insti tucional no slo permite bajar los costos de transaccin para alcanzar
determinados objetivos econmicos, sino que tambin permite alcanzar determinadas
configuraciones productivas y organizativas imposibles de alcanzar de otro modo, e
independIentemente de los costos de transaccin.
Es[o es particularmente cierto en el caso de las redes de empresas. Resulta indis-
cutible que mecanismos apropiados de control y sancin permiten reducir, y a veces
eliminar. determinados comportamientos oportunistas haciendo convenientes las re-
laciones en red. Sin embargo, muchas dimensiones de la red son presa del dilema
de] prisionero, de disonancias cognitivas, de intereses contrapuestos que no pueden
coordinarse ni resolverse nicamente mediante el enfoque de los costos de transac-
cin. Adems, escapan a ellos todos los aspectos dinmicos, como la coproyeccin, la
creacin de conocimiento, la fonl1acin de expectativas y esperanzas compartidas, la
complementariedad productiva y las inversiones con rendimientos de mediano y largo
plazo, dificilmente apropiables o discriminables.
Por lo tanto, las redes formadas por actores territoriales y algunas acepciones del
concepto de gobernanza no pueden remitirse cJaramente al mercado o a la jerarqua:
conf1uyen a una tercera va intermedia. De acuerdo con esta hiptesis, es entonces
posible construir un paradigma diferente para interpretar la evolucin de los sistemas
territoriales, que no se remite ni al paradigma neoclsico ni alneoinstitucionalista. En
este sentido, la nocin de gobernanza de un territorio no slo implica un mecanismo
de gobierno "adaptativo" con respecto a las dinmicas en accin, sino que determina
el itinerario de desarrollo econmico emprendido a escala territorial. Esto es particu-
larmente cierto en el caso del desarrol1o econmico basado en el conocimiento. A esta
altura de la argumentacin, es importante discriminar entre informacin, racionalidad
I
CAPiTULO I
SR
LUCIO POMA
y conocimiento, conceptos que en ciencias econmicas a veces se confunden. La in-
formacin es el contenido de un proceso comunicativo, una seal enviada por medio
de un cdigo detenninado. La racionalidad es el uso que se hace de la infonnacin. El
conocimiento es "el sentido" del cual se reviste la infonnacin. Los tres conceptos estn
interrelacionados, pero son diferentes entre s. Por ejemplo, el concepto de racionalidad
limitada (Simon, 1947; 1972) puede tener tambin como supuesto una informacin
perfecta. El sujeto se encuentra en la imposibilidad de efectuar el clculo maximizador
o lo considera demasiado oneroso, incluso si cuenta con informacin perfecta. Por el
contrario, el uso estratgico de la asimetra informativa (Akerlof, 1970) presupone
una racionalidad perfecta por parte de ambos agentes. Anlogamente, en presencia
de informacin y ele racionalidad perfectas podemos necesitar "activar" el contexto
(Wcick, 1977) con el fin de crear sentido (sensemaking) (Weick, 1995) con respecto a
la informacin poseda.
No casualmente, Kooiman, al definir la expresin social-political guverning como
una gestin distinta de las fronteras entre lo pblico y lo privado, que se vuelven objeto
de interaccin, afirma que "ningin actor individual, pblicu o privado, tiene tuda el co-
nocimiento y la injrmacinnecesarios para resolver problemas complejos, dinmicos
.\' diversificados; ningn actor tiene una perspectiva de suficiente amplitudpara aplicar
ejicozmente los instrumentos necesarios; ningin actur individual tiene un potencial de
accin s ujic!mte para predominar de manera unilateral en un modelo porticular de
goveming. Todas estas cuestiones remiten bsicamente a la relacin entre governance.v
governing ", (1993a: 4, el destacado es nuestro). O sea, la cuestin del conocimiento, de
la capacidad y de la autoridad o poder. As, hablar de gobemanza podra ser equivalente
entonces a hablar de una modalidad distinta para difundir mejor la informacin -direc-
cin intersistmica (inter-systemic o bien para descubrir la perspectiva com-
partida, la autoorganizacin de las relaciones entre organizaciones (selforganisation of
interorgonisational relation). En suma, los mecanismos de gobernanza podran ser una
nueva modalidad de gestin del conocimiento. Kooiman tampoco se aleja del concepto
de orden espontneo descrito por Hayek (1937; 1942), quien considera que nadie podr
poseer nunca el grado de conocimiento y de infonnacin necesarios para obtener los
resultados que se logran a travs de la combinacin de los fragmentos de conocimiento
que disponen los individuos. El mercado competitivo, a travs de la funcin paramtrica
y descentralizada de los precios, es el mecanismo que consigue transmitir la infonnacin
pertinente en una fonna reducida y condensada. Aunque Hayek habla en ambos artculos
de infonnacin y de conocimiento, es evidente que la funcin paramtrca de los precios
slo puede transmitir informacin, y no conocimiento. Ms an, si bien los individuos
poseen fragmentos de conocimiento, en el momento en que interactan con los dems
fragmentos, el conocimiento se recombina, cambia en la medida en que cambian los
contextos que confieren "sentido" a la informacin. Por lo tanto, mientras la infonna-
cin total puede ser igual a la suma de los fragmentos individuales de informacin,
no se puede sostener lo mismo con respecto al conocimiento. De esto era consciente
Keynes (1926) cuando, al criticar la metfora de la mano invisible, considera irreal que
los sujetos individualmente tengan un conocimiento preventivo suficiente acerca de las
condiciones y de las exigencias, y tambin CLH
posibilidades aptas para obtener lal conocimi
En este caso, se podra introducir un nue'
(bulll7ded kl7owledge) , cuando en presencia (
cionalidad tambin perfecta, toda la infonna
conocimiento.
Dice al respecto Polanyi:
"La realizacin satisfactoria de casi t,
miento, aqul que e! actor sabe que I
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se suele llamar conocimiento
do a travs del mtodo de ensayo y
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la "memoria" forma el conocimienr,
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anto, podemos decir que el acror t
embargo, a Jos efectos de realizar la
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el actor slo tiene una conciencia su
a cabo esas acciones" (Polanyi 1958:
La accin de los vnculos externos e int'
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la conciencia subsidiaria (subsidiar)! awarel
conciencia focal (focal awareness) que, de
empresas y de los actores teITitoriales adoptar
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en su interior los elementos cognitivos y ca:
contextualizar la indita, y en parte ignota, r
El fenmeno de la ausencia de difusir
italianas y extranjeras (Auger, Gallaugher, 1
situacin. Las TlCs implican una "ruptura"
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cuencia, el pequeo empresario conoce prof
que utiliza su empresa, tanto que est en COI
cificidades productivas, dando lugar a innO\
caracterstico ele las PyMEs localizadas en
en condiciones de estimar la productividad e
precios, de evaluar la conveniencia de una
59
CAPiTULO I
condiclOncs y de las exigencias, y tambien cuando duda de que el mercado proporcione
posibilIdades aptas para obtener tal conocimiento.
En este caso, se podra introducir un nuevo concepto, el de conocimiento acotado
(bounded kl1(H\'lcd,gej, cuando en presencia de informacin perfecta o completa y ra-
cionalidad tambien perfecta, toda la infom1acin potencial no logra transformarse en
conocimiento.
Dice al respecto Polanyi:
"La realizacin satisfactoria de casi rodas nuestras acciones depende del conoci-
miento, aqul que el actor sabe que posee y un conocimiento mucho ms vasto
del cual el acror slo es consciente en parte. Este segundo tipo de conocimiento
se suele llamar conocimiento tcito. Mcdiante el conocimiento pr:krico, logt'a-
do a travs del mtodo de ensayo y error, el actor "memoriza" la secuencia de
operaciones que le pnmitc alcanzar el objetivo esperado. Esa sedimentacin de
la "memoria" forma el conocimiento tcito. Cuando un actor lleva a cabo una
accin, como golpear un clavo con el martillo o conducir un auto, el xito de esa
accin depende de la combinacin y vinculacin de series de acciones parciales
muy complejas. No obstante, la atencin consciente del actor se concentra en
la <lecin principal: observar el camino, por ejemplo, o dar en el clavo. Por lo
tanto, podemos decir que el actor tiene conciencia focal de esas acciones. Sin
embargo, a los efecros de realizar la accin principal, es necesario el "pone dc
otras acciones sccundarias ~ m p u r el volante o aprctar el aceJcrador- aunque
el actor slo ticnc una conciencia subsidiaria de sus movimientos mientras Ilcva
a cabo esas accioncs" (Polanyi 1958).
La accin de los vnculos externos e internos, y la consiguiente movilidad de los
limites, provoca una incertidumbre estructural que destruye una parte importante de
la conciencia subsidiaria (subsidiar)! (/wareness) Este fenmeno tiene efecto sobre la
conciencia focal Vcal awarencss) que, de hecho, se inhibe. Las expectativas de las
empresas y de los aclorcs telTitoriales adoptan un comportamiento de espera atenta y de-
moran las inversiones y la dinmica del sistema. La capacidad de crear conocimiento se
convierte en un elemento discriminante competitivo del sistema productivo territorial. A
travs de la activacin de mecanismos de gobemanza local, este sistema debe recuperar
en su interior los elementos cognitivos y cognoscitivos necesarios para comprender y
contextualizar la indita, y en parte ignota, realidad que se impone desde el exterior.
El fenmeno de la ausencia de difusin y utilizacin de las TrCs en las PyMEs
italianas y extranjeras (Auger, Gallaugher, 1997) puede ser un ejemplo vJ ido de esta
situacin. Las T1Cs implican una "ruptura" o una "dIscontinuidad" con respecto a las
tecnologas existentes, al punto de definir un nuevo paradigma tecnolgico. Con fre-
cuencia, el pequeo empresario conoce profundamente las maquinarias y la tecnologa
que utiliza su empresa, tanto que est en condiciones de adaptarlas a las propias espe-
cificidades productivas, dando lugar a innovaciones incrementales, proceso innovador
caracterstico de las PyMEs localizadas en un distrito. Dicho empresario se encuentra
en condiciones de estimar la productividad de la nueva maquinaria y, con respecto a los
precios, de evaluar la conveniencia de una eventual compra. En tales condiciones, la
'
poi llca de difusin de la tecnologa estar[ orientada a la divulgacin de informacin
31

El cmpresano debe recibir informacin slo con respecto a las nuevas oportunidades
tecnolgicas, puesto que sus "conocimientos" tienen amplitud suficiente para evaluar
la conveniencia de la tecnologa en cuestin. Este proceso est tan consolidado en el
seno de las PyMEs que ahora muchas empresas han activado individualmente canales
propiLls de relaciones para gestionar la dimensin "informativa".
Este esquema virtUOSLl se interrumpe con la irrupcin de las TICs. En presencia
de una "ruptura" tecnolgica, all donde un nuevo paradigma tecnolgico sustituye al
anterior, los conocimientos y las competencias deber ser recodificados. Tal conversin
es ms fcil de llevar a cabo en presencia de conocimiento codificado, ms difundido
en las empresas grandes que en [as pequeas, donde predomina un conocimiento tcito
difuso. El conocimiento tcito y el "saber hacer" del pequeo empresario, que consti-
tuan los elementos de xito en el anterior paradigma tecnolgico, se transforman en
vnculos y barreras para la consolidacin del nuevo paradigma. Especficamente, las
competencias del pequeo empresario o del artesano pueden resultar del todo inadecua-
das a los efectos de una correcta evaluacin de la conveniencia y las oportunidades que
ofi'ccen las tecnologas de la informacin. El empresario debe actuar y tomar decisiones
en una dimensin totalmente nueva que, en muchos aspectos, le es totalmente extraa
y desconocida. Las actitudes estratgicas de respuesta a esta nueva situacin pueden
representar situaciones por lo menos heterogneas entre s. Puede producirse una clau-
sura excesiva, o sea el rechazo por parte del empresario a ]a introduccin de las TICs a
escala estratgica. Esta conducta puede provenir de: 1) la incapacidad para evaluar los
costos y beneficios, 2) el temor a perder el control estratgico de la propia empresa o
3) el temor de que la incorporacin de estas nuevas tecnologas exija competencias que
la empresa no posee. La actitud opuesta, de apertura excesiva, implica una actitud de
confianza acrtica hacia lo nuevo. situacin que puede observarse cuando los pequeos
empresarios depositan en las TICs expectativas excesivas imposibles de satisfacer, al
menos en el corto plazo. En tal caso, las TICs defraudan las expectativas de los empre-
sarios. generando una frustracin difusa que se alza como obstculo para su difusin.
En este caso. las motivaciones pueden ser tambin diversas: 1) la incapacidad de evaluar
costos y beneficios; 2) la ilusin de que la incorporacin de las nuevas tecnologas sea de
"bajo costo", es decir, que no implique una capacitacin y recualificacin profundas del
personal; 3) la ilusin de que las TICs pueden acarrear indiscutibles ventajas inmediatas
que se traduzcan en una mayor flexibilidad operativa de la empresa tout court. Se trate
de la impresin de que la adopcin de una nueva tecnologa comporta per se una ventaja
competitiva o de una excesiva clausura que es producto de la desilusin posterior a una
apertura excesiva, la consecuencia es una demora del proceso de difusin de las TICs
en el sistema productivo local.
En este contexto. los actores territoriales -por ejemplo, las cmaras empresarias-
funcionan como mediadores en la difusin de la tecnologa. Deben contribuir a reem-
plazar la confianza subjetiva del empresario, minada por la ruptura tecnolgica, por
31 Eventualmente acompaada por leyes que dan facilicbdes para la adquisicin de biencs dc produccin.
CAPTULO 1
la confianza transitiva, es decir, la delegacii
eleccin del equipamiento de TlCs ms con
transitiva tiene correlacin directa con el grad
de empresas y tambin en el tipo de gobernatl
entre s. Un "gobierno" correcto del territori
dor de la confianza transitiva. La tarea princ
entre la tecnologa desconocida y la empres
marco de incertidumbre estructural en un ma
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delinear "mapas de orientacin" para las deci
en un contexto de incertidumbre estructural.
que proporciona informacin adicional. las
de orientar ms adecuadamente su propia ~
indispensable para emprender el cauto p r o e ~
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se ha iniciado. En primer lugar, las empresas
sus protocolos y praxis vigentes con la moc
para lograr compatibilidad con sus estndare
Shapiro. 1986; Duncan, 1995). En caso de qw
tenga resultados positivos, la empresa avanZ2
noJgico", poniendo en marcha una recombin
1996). Puesto que tambin esta evolucin gel
tendr incentivos para emprender un proces(
a la creacin de nuevos conocimientos (Non!
adopcin de tecnologas nuevas que puedan s
Qu nos revela el ejemplo de las TICs el'
Primero, la difusin y empleo de las TICs
que en las PyMEs. Esto no es imputable a 1m
costo el principal obstculo para su difusin e
radica en el hecho de que. en momentos de n
tema jerrquico, como los de las grandes emp
puede "imponer" el ritmo de la transformac
necesaria para "imponer" las modalidades de (
el nuevo lenguaje.
Segundo, en el seno de un sistema de en
autoridad suficiente para imponer semejantes 1
deben acomodarse a los tiempos de transforrr
podran resultar demasiado largos.
Tercero. para acelerar la difusin de las'
suficiente, es un sistema territorial caracteri
ms que un puado de operadores econmic
productivas entre empresas pueden constituir
la arquitectura del nuevo lenguaje. Esto ocurr
CAPTULO I (,1
la confianza transitiva, es decir, la delegacin en otros sujetos ms competentes de la
eleccin del equipamiento de T1Cs ms conveniente para la empresa. La confianza
transitiva tiene correlacin directa con el grado de confianza generalizado en el sistema
de empresas y tambin <:n el tipo de gobemanza que vincula los elementos del sistema
entre s. Un "gobierno" correcto del territorio puede desempear el papel de c t i v l ~
dor de la confianza transitiva. La tarea principal del "mediador" consiste en situarse
entre la tecnologa desconocida y la empresa que debe adoptarla, transformando un
marco de incertidumbre estructural en un marco de incertidumbre relativa. El media-
dor redetlne un ambiente institucional dentro del cual las pequeiias empresas pueden
delinear "mapas de oricntacin" para las decisiones tecnolgicas imposibles dc trazar
en un contexto de incertidumbre estructural. Favorecidas por la accin del mediador,
que proporciona ll1formacin adIcional, las empresas se encuentran en condiciones
de orientar ms adecuadamente su propia bsqueda. Adquieren el graclo cle confianza
indispensable para emprender el cauto proceso de descubrimiento del nuevo lenguaje
institucional caracterstico de las TICs. El proceso de creacin de sentido (sensf!lI1aking)
se ha iniciado. En primer lugar, las empresas tienen necesidad de conectar en interfaz
sus protocolos y praxis vigentes con la modalidad operativa defInida por las nes,
para lograr compatibilidad con sus estndares ejecutivos y rutinas operativas (Katz y
Shapiro, 19RA; Duncan, 1995). En caso de que la intcrfaz con los estndares eXistcntes
tenga resultados positivos, la empresa avanzar por la senda elel "descubrimiento tec-
nolgico", poniendo en marcha una recombinacin de la estructura existente (Ciborra,
1996). Puesto quc tambin esta evolucin genera consecuencias positivas, la empresa
tendr incentivos para emprender un proceso de activacin (Weick, 1995) que lleva
a la creacin ele nuevos conocimientos (Nonaka y Takeuchi, 1995) y a la bsqueda y
adopcin de tecnologas nuevas que puedan surgir posteriormente.
Qu nos revela el ejemplo ele las TICs en trminos de gobernanza?
Primero, la difusin y empleo de las TICs es mucho mayor en las grandes empresas
que en las PyMEs. Esto no es imputable a los recursos financieros, en cuanto no es el
costo el principal obstculo para su difusin en las PyMEs. En mi opinin, la respuesta
radica en el hecho de que, en momentos de ruptura tecnolgica e institucional, un sis-
tema jerrquico, como los de las grandes empresas o de las empresas multinacionalcs,
puede "imponer" el ritmo de la transformacin. La gran empresa tiene la autoridad
nceesaria para "imponer" las modalidades de cambio o, en otras palabras, para imponer
el nuevo lenguaje.
Segundo, en el seno de un sistema de empresas, ningn sujeto est revestido de
autoridad suficiente para imponer semejantes transfonnaciones tecnolgicas, que ahora
deben acomodarse a los tiempos de transformacin del contexto socioeconmico, que
podran resultar demasiado largos.
Tercero, para acelerar la difusin de las TICs, la condicin necesaria, aunque no
suficiente, es un sistema territorial caracterizado por empresas organizadas en red,
ms que un puado de operadores econmicos dispersos, Las complementariedades
productivas entre empresas pueden constituir un ambiente idneo sobre el cual apoyar
la arquitectura del nuevo lenguaje. Esto ocurre cuando la tecnologa de externalidades
I
Ll:UO
62
reticulares (network externalities technology) ha alcanzado una masa crtica suficiente
para que la confianza transitiva compense el recelo propio de la subjetiva por
parte del empresario. En otras palabras, la red tambin podria slgmhcar una clausura
porque opone resistencia al empleo del nuevo lenguaje. .
Cuarto, las TlCs no son, como las anteriores, tecnologias en las que se canalIza
indirectamente el conocimiento cientfico y prctico: abrevan directamente en el cono-
cimiento. Son tecnologas para el conocimiento, al punto de que modifican y crean el
sistema de conocimiento de la empresa y del tejido productivo. Por esa razn, los actores
tenitoriales se convierten, Ullto a las empresas, en creadores de conocimiento, ingresan
directamente al proceso pI:oductivo como produccin de conocimientos- y
escapan al papel de "economias externas" o "externalidades", al que eran confinados
en los anlisis econmicos y de distrito.
Quinto, si los anteriores cuatro puntos se cumplen, entonces el cambio institucional
y el consiguiente sistema de gobernanza empleado no slo reduce los costos de
cin, sino que permite encaminar, o definir parcialmente, las trayectonas tecnologlcas
emprendidas por el sistema de empresas en un territorio determinado.
8. Las competencias propias de la gobernanza local
Es posible enfrentar e interpretar mejor la incertidumbre que inevitablemente acom-
paa la nueva complejidad competitiva en los lugares donde una multipliCidad de acto-
res locales ponen a disposicin sus diferentes conocimientos y competenCias de manera
sistmica en el seno de un tenitorio. La proyeccin del desarrollo del territorio se vuelve
un factor determinante para la proyeccin de crecimiento de las empresas individuales
o de la realidad territorial. No es posible que una "mano invisible" que agrega "es-
pontneamente" las trayectorias individuales trace esa proyeccin, la cual tampoco se
puede planificar ni determinar a priori, de manera rgida, confiando absolutamente en
la programacin y en la planificacin econmica. El sistema terntonal debe
prioridades generales dentro de las que se plasman y se adaptan las trayectorIas especI-
ficas de los actorcs territoriales inclivicluales, en parte espontneamente y en parte como
producto de una orientacin. En un contexto bosquejado de esta manera, ,los actores
locales no participan como articulaciones territoriales que representan mecal1lcamente
su papel en un proyecto global, sino que remontan la cornente, internndose en las
primeras fases de una dimensin que entraa un proyecto. Junto a las empresas, deben
concebir el proyecto mediante la confrontacin de ideas, desde su versin preliminar
hasta la puesta en marcha de los distintos momentos operativos, En esta continua con-
frontacin. en la que se contemplan realidades y posibilidades diferentes, el terntono
mide su propia potencialidad, redescubre las propias tradiciones y vocaciones y crea
supuestos previos para un proceso de desarrollo dinmico generado por la lIlterseCClOn
de las diversidades. La competencia entonces cambia de clave, por asi deCirlo, y deja
de ser competencia entre empresas para transformarse en competencia entre sistemas
o, mejor dicho, entre sistemas institucionales, La complejidad es tal que ningn tipo
CAPiTULO I
de organizacin -sea de grandes empresas o d
ninguno de los diferentes lenguajes de los di
bancos, actores locales. universidades) est e
tnoma, Por 10 tanto. las diferentes esferas i
a una totalidad sistmica, Actores diferentes
menos formales y codificados, se comunican (
de fonnalidad y de informalidad diversos y ca
dan origen a reglas y lenguajes
ms adecuadamente la nueva complejidad dir
En el transcurso de este trabajo hemos se
por la accin de las fuerzas centrfugas. sea d,
El proceso desde abajo hacia arriba (botlom-lI
cas que espontneamente procuran una expre
producto residual de una amplia transformaci,
en crisis al anterior sistema de "gobierno" des
nment). El sistema de gobernanza local se vue
necesidad imperiosa de afrontar las dinmicas
descarta del todo que las instituciones territor
para el gobierno del sistema territorial. Tales ca
de funciones incrementadas que a menudo no
financieros -y humanos sobre todo- para Hev:
cia entre la posibilidad y la capacidad de pone
conocimiento acotado, Junto al aprendizaje y
necesario que se desarrolle, al mismo tiempo,
reducir el peso relativo del conocimiento acot
puedan discurrir y entrelazarse los diferentes:
Las diferentes acepciones del trmino gobc
este artculo no son mutuamente excluyentes. (
una posible estrategia. Por lo tanto, los actore
su capacidad, de la dinmica econmica. de la
pblico y lo privado, del conocimiento acotado
diversas combinaciones de tales modalidades
9. Conclusiones
El argumento central de este trabajo es que
regional, gobernanza local, dinmica instituci<
Hemos considerado a la integracin regior
nacional de controlar los efectos perversos, o \
algunos aspectos ha asumido una fisonoma glo
regional genera vnculos internos que limitan
63
CIPiTULO l
de organizacin -sea de grandes empresas o de redes de pequei1as empresas- as como
ninguno de los diferentes lenguajes de )os diversos actores institucionales (empresas,
bancos, actores locales, unversidades) est en condiciones de afrontarla en forma au-
tnoma. Por lo tanto, las diferentes esferas interpretativas interactan, dando origen
a una totalidad sistmica. Actores diferentes con lenguajes tambin diferentes, ms o
menos formales y codificados, se comunican entre si entretejiendo y mezclando grados
de fonualidad y de informalidad diversos y complementarios. Al actuar de esta manera,
dan origen l reglas y lenguajes semiformales que permiten comprender e interpretar
ms adecuadamente la nueva complejidad dinmica.
En el transcurso de este trabajo hemos sosten ido que los sistemas locales surgen
por la accin de las fuerzas centrfugas, sea de los vnculos externos o de los internos.
El proceso desde abajo hacia arriba (bottom-lIp) no es producto de fuerzas y competen-
cias que espontneamente procuran una expresin ms amplia. Ms vale, parece ser el
producto resiuual de una amplia transformacin, principalmente econmica, que pone
en crisis al anterior sistema de "gobierno" desde arriba hacia abajo (tOp-dU1I'1l o go\'cr-
limen!). El sistema de gobernanza local se vuelca sobre los territorios respondiendo a la
necesidad imperiosa de afrontar las dinmicas econmicas en transformacin. As, no se
descarta ueltodo que las instituciones territoriales tengan las competencias necesarias
para el gobiemo del sistema territorial. Tales competencias estn revestidas formalmente
de funclOnes incrementadas que a menudo no van acompaadas de adecuados recursos
financieros humanos sobre lodo- para llevarlas a buen trmino. Se crea una distan-
cia entre la posibilidad y la capacidad de ponerlas en accin, distancia que aumenta el
conocimiento acotado. .Junto al aprendizaje y al crecimiento del tejido econmico es
necesario que se desarrolle, al mismo tiempo, un aprendizaje institucional, de modo de
reducir el peso relativo del conocimiento acotado y construir llna platafonna en la que
puedan discurrir y entrelazarse los dIferentes saberes tenitoriales.
Las diferemes acepciones del trmino gobernanza que hemos expuesto a lo largo de
este articulo no son mutuamente excluyentes. Constituyen un conjunto de opciones para
llna posible estrategia. Por lo tanto, los actores de un sistema territorial, en funcin de
su capacidad. de la dinmica econmica, de la apertura del sistema, del dilogo entre lo
pblico y lo privado, del conocllniento acotado y del aprendizaje institucional, activann
diversas combinaciones de tales modalidades de gobernanza.
9. Conclusiones
El argumento central de este trabajo es que existe una vinculacin entre integracin
regional, gobernanza local, dinmica institucional y conocimiento.
Hemos considerado a la integracin regional como un intento por parte del estado
nacional de controlar los efectos perversos, u vnculos externos, de un mercado que en
algunos aspectos ha asumido una fisonoma global. Sin embargo, a su vez, la integracin
regional genera vinculos internos que limitan la soberana del estado nacional.
1
r
LUCIO P O ~
CAPTULO 1 64
En consecuencia, el debilitamiento del estado nacional aparece como un proceso
inevitable. Si no participa en la integracin, se encuentra ms expuesto a los vnculos
externos; en el caso opuesto, cae presa de los vnculos internos. Esta tensin se resuelve
en itinerarios contrapuestos entre s, que dan Jugar a fuerzas centrpetas y centrfugas,
las que a su vez originan sistemas de gobernanza diferentes.
La creciente movilidad de los factores productivos implica una movilidad de los
"lmites institucionales" que dan lugar a una competencia cuya clave ha cambiado: ya
no se trata de competencia entre empresas sino de competencia entre sistemas territoria-
les, que se encarna en la dinmica y, en partIcular, en la produccin de conocimientos,
principal elemento competitivo. La dinmica territorial nace de la interaccin entre el
colectivo de los actores territoriales, institucionales y econmicos. No es lineal, sino
que procede por aceleracin, cuando el sistema de empresas ha alcanzado una adecuada
masa crtica. Esto nos ha llevado a formular la hiptesis de un efecto de polarizacin
entre los sistemas productivos locales, de tal manera que algunos sistemas crecen in-
cesantemente en perjuicio de los sistemas limtrofes que, con el tiempo, se debilitan.
Se trata de un primer entramado entre las modalidades de gobernanza y de desarrollo
econmico. En virtud de las modalidades de gobernanza adoptadas por el sistema terri-
torial y, en consecuencia, de aquellas adoptadas por los sistemas colindantes, el sistema
territorial puede evolucionar aumentando la propia masa crtica o puede causar su propia
involucin en beneficio de otros sistemas. Tambin se modifica el concepto de frontera,
que ya no se entiende en el sentido geogrfico, sino que remite a un espacio de relacio-
nes econmicas e institucionales entre sujetos pertenecientes a sistemas institucionales
diferentes. Esto nos ha permitido recuperar la teora de las redes, aunque vinculndola
tambin con el elemento espacial o territorial.
Adems de la relacin entre la modalidad de gobernanza y las dinmicas econmi-
cas, no debe olvidarse la produccin de conocimientos, que est estrechamente ligada
a la aparicin de las TICs, tecnologas del conocimiento, tecnologas de ruptura, que
marcan una discontinuidad con las tecnologas anteriores y, por esta misma razn, en-
trai'ian un nuevo paradigma y la consiguiente incertidumbre estructural.
En un clima de incertidumbre estructural que no permite traducir la informacin en
conocimiento, la difusin tecnolgica y su "adaptacin" en el seno de las PyMEs corre
el riesgo de interrumpirse. Entonces resulta fundamental la estrategia de gobernanza
apta para crear el ambiente cognitivo en el que incorporar las nuevas tecnologas.
En tal sentido, no se ha dicho que los sistemas de red sean inequvocamente la
mejor solucin. En los momentos de ruptura o de discontinuidad tecnolgica, la gran
empresa puede presionar eficazmente en funcin de la autoridad de la cual se jacta en
las confrontaciones con sus propias divisiones o con las empresas por ella controladas,
"forzando" el proceso de transf0l111acin tecnolgica. As, puede re-crear artificialmente
el contexto en el que las nuevas tecnologas deben instalarse. Ni las redes de empresas
ni tampoco un sistema territorial pueden emprender semejante camino. Cuando faltan
las atribuciones de la autoridad (jerarqua), el sistema territorial debe sentar las premisas
para la construccin de "hbitos mentales" adecuados sobre un fundamento de persua-
sin y racionalidad reflexiva. Pero esto significa crear un nuevo lenguaje. Los tiempos
necesarios para este proceso y para la difm
las tecnologas afines dependen de los mee
en el territorio.
En este sentido, la transformacin insti
"adaptacin" con miras a la minimizacir
tirse por entero a la dicotoma jerarqua w
entraan una enorme potencialidad en tante
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anglosajn se denomina competencias par,
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CAPiTULO 1
necesarios para este proceso y para la difusin de este lenguaje, del conocimiento y de
las tecnologas afines dependen de los mecanismos de gobernanza puestos en marcha
en el territorio.
En este sentido, la transformacin institucional no puede verse tan slo como una
"adaptacin" con miras a la minimizacin de costos, as como puede remi-
tirse por entero a la dicotoma jerarqua verslIs mercado. Los sistemas de gobernanza
entraan una enorme potencialidad en tanto estn en condiciones de determinar en gran
medida las dinmicas del conocimiento. No obstante, esa potencialidad, almenas en lo
que concierne al caso italiano, todava encuentra hoy sus lmites en lo que en el mundo
anglosajn se denomina competencias para la gobernanza local (local governance ca-
pabilities), es decir, la capacidad de las instituciones locales para gobernar y proyectar
las dinmicas del conocimiento.
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CAPTULO 2
Los cambias en el dise
y la construccin de rE
de modernizacin tecnl
1. El contexto institucional:
importancia y transformacione!
a las nuevas exigencias del cre(
E
l inters de este trabajo es plantea
cambios ocun-idos e
apoyo a la produccIOn y la modern!:
integran ese mbito institucional forman 1
sujeto a cambios y cuya capacidad de ada
grega organizaciones jerarquizadas de gran
y coercin, conjuntamente con otras de me
y formas de intervencin. Esta diversidad ir
que vara de acuerdo con las tradiciones cul
la "variedad institucional" (Wilthey, R. 199
esta articulada en base a diferentes modelo
Para ilustrar esta variedad institucional:
la Banca de Desarrollo (integrada por Nafin
La Banca de Desarrollo esta integrad.
Mxico, como Nafin y Bancomext. En su (
son el resultado de las respuestas e inicial
desarrollar la produccin y el crecimiento e
zacin por sustitucin de importaciones. El'
organizacin jerrquica, compleja, con COIl
especficos y formalizados caractersticos 1
del o organizacional consecuente con el pn
* f'acultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,

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