Ensayo La Comunicacin Gubernamental como Poltica Pblica

Posturas desde algunos de los ms representativos enfoques tericos.

Por Mtro. Jos Luis Mastretta Lpez

Para la clase doctoral de Procesos de Anlisis de Polticas Pblicas (Parte 1) Impartida por el Dr. Lester B. Garca Olvera

San Pedro Garza Garca, N.L. a 21 de octubre de 2013

1. Introduccin.

Se ha sealado con cierta frecuencia que los gobiernos democrticos no slo deben afrontar los problemas pblicos mediante la implementacin de polticas que les destinen recursos y normativas para encontrar una solucin, sino que adems deben tener la capacidad de lograr que la poblacin en general, o al menos la beneficiaria de esa poltica, reconozca el xito de esa nueva poltica y premie a sus implementadores con el refrendo de su voto o preferencia electoral.

Eugene Bardach, por ejemplo, al describir los que considera los ocho pasos fundamentales para en anlisis e implementacin de polticas pblicas, seala que:

Despus de repetir muchas veces todos los pasos antes descritos -redefinir su problema, reconceptualizar sus alternativas, reconsiderar sus criterios, reevaluar sus proyecciones, reevaluar sus confrontaciones- est listo usted para que "cuente su historia" a algn pblico. ste podra ser su cliente o podra ser ms amplio. Tal vez sea hostil o quiz sea amigable (Bardach, 1998: 69).

Es interesante notar que Bardach ha tomado el acto de comunicar (de contar la historia) como un paso separado de su secuencia de anlisis e implementacin. El acto comunicativo, para l, se tiene que dar despus del proceso de consulta, de evaluacin de opciones, de toma de decisiones y de ejecucin de esas decisiones. La comunicacin entonces parecera un acto aislado y posterior a la poltica pblica, aunque le resultase indispensable.

Sin embargo, Bardach agrega:

La narracin debe estructurarse teniendo en cuenta las necesidades, intereses y habilidades de los lectores (u oyentes) potenciales. En las presentaciones escritas debe ser evidente para el lector lo que motiva el anlisis. Esto implica por lo general empezar con una descripcin del problema que se va a analizar (Bardach, 1998: 71)

Esto significa que, para el autor, el trabajo comunicativo, adems de darse en una fase posterior a la ejecucin de la poltica pblica, podra tambin presentarse desde el inicio de la misma, dado que la identificacin y encuadre del problema incluyendo su codificacin lingsticaes relevante para que posteriormente ste pueda ser transmitido a las audiencias meta de la poltica pblica en cuestin.

Bardach plantea esta relacin entre audiencias meta / lenguaje / encuadre del problema, de esta forma:

Ahora, piense en un ambiente poltico ms amplio. Quin cree usted que usar su anlisis y con qu propsito? Podra alguien utilizar sus resultados para apoyar una propuesta de poltica? Considera usted esto deseable? Le parecera deseable si algunos actores lo utilizaran e indeseable si lo hicieran otros? Quiere hacer algo para "segregar" su consejo sobre poltica en funcin del tipo de pblico que podra al que quiere llegar (o no llegar)? Est utilizando usted, quiz inadvertidamente, "palabras Smith" que apartaran a cierto pblico? (Bardach, 1998: 70)

As, tenemos que la comunicacin parece encontrarse en al menos dos momentos uno anterior y otro posterior. El primero compuesto por un proceso exterior la adecuada segmentacin de la audiencia- y por otro, si se quiere ms interno, proceso de definicin y encuadre del problema.

En la fase posterior seguira estando el proceso narrativo de evaluacin del xito de la poltica, con la intencin ya no de definicin de los problemas, sino especficamente de persuasin de sus resultados, como observa Bardach:

En la investigacin de ciencias sociales, rara vez los sujetos de estudio son crticos importantes del trabajo, pero en la investigacin de polticas es inevitable que lo sean. Por lo tanto, el investigador deber tomar las precauciones necesarias para proteger la credibilidad poltica de su trabajo de los ataques tanto polticos como estrictamente acadmicos (Bardach, 1998: 133)

Tomando en cuenta estas observaciones, en este trabajo nos proponemos preguntarnos si la comunicacin de los gobiernos es efectivamente parte del proceso de formulacinimplementacin-evaluacin de una poltica pblica, o bien, si bajo ciertas pticas podra ser vista como una poltica pblica por s misma, y susceptible por lo tanto de un anlisis similar al que son sometidas las polticas pblicas de otra ndole.

Posteriormente, adoptando la distincin de Parsons sobre los niveles de anlisis de las polticas pblicas (el meta-anlisis y el meso-anlisis), revisaremos aquellos conceptos que podran tomarse en cuenta para la realizacin de una investigacin sobre la comunicacin gubernamental. A esto aadiremos algunas de las reflexiones que podran aportarse desde las ms recientes escuelas de poltica pblica, principalmente las enfocadas en el pluralismo, la gobernanza y la nueva gestin pblica. Por ltimo, agregaremos una breve contextualizacin de la realidad de las polticas pblicas en Mxico, buscando no dejar fuera del marco el entorno donde una investigacin de este tipo se realizara.

As, este trabajo resaltar aquellos conceptos que debiesen ser relevantes para una investigacin de la comunicacin gubernamental en el contexto de las polticas pblicas, sin pretender con esto ofrecer un juicio de valor sobre la comunicacin de los gobiernos en particular, e incluso abstenindonos de sealar cul o cules escuelas enfoques debiesen ser tomados en cuenta. Es decir, que en el presente ensayo nos proponemos la deteccin de las variables de estudio que los diferentes enfoques nos pueden proponer.

2. Es la comunicacin de gobierno una poltica pblica?

Para considerar si la comunicacin gubernamental puede ser vista como una poltica pblica conviene revisar la muy completa definicin sumario que de poltica pblica ofrece Parsons:

Las polticas pblicas se refieren a aquello que alguna vez Dewey (1927) expresara como "lo pblico y sus problemas". Se refieren a la forma en que se definen y construyen cuestiones y problemas, y a la forma en que llegan a la agenda poltica y a

la agenda de las polticas pblicas. Asimismo, estudian "cmo, por qu y para qu los gobiernos adoptan determinadas medidas y actan o no actan" (Heidenheimer et al., 1990: 3) o, en las palabras de Oye. Estudian "qu hacen los gobiernos, por qu lo hacen y cul es su efecto" (Oye. 1976: 1) (Parsons, 2007: 31)

Podemos distinguir tres caractersticas fundamentales en la definicin de Parsons. La primera es el carcter pblico que la poltica se plantea resolver. Las otras dos tienen que ver con el proceso: la definicin de estos problemas pblicos y cules son las razones y parmetros de las decisiones que toman los gobiernos para resolver el problema pblico.

Como hemos visto en la introduccin, ya Bardach nos adelanta que es necesaria la comunicacin para la definicin del problema, y que, una vez tomadas las decisiones, vuelve a ser necesaria para justificarlas ante la opinin de la poblacin. Se sigue entonces que la comunicacin puede ser considerada como parte del proceso de las polticas pblicas.

Es sin embargo necesario dilucidar si la comunicacin gubernamental aborda problemas pblicos, as como su papel tanto en la creacin de encuadres de las problemticas como en el reforzamiento cognitivo de la poltica pblica, definiciones que abordaremos en el segmento del meta-anlisis.

Por su parte, Dror (2005) sugiere 12 aspectos fundamentales que distinguen a una poltica pblica, los cuales comentaremos sobre su aplicabilidad para el vaso de la comunicacin gubernamental. Dice Dror que una poltica pblica:

a) Es altamente compleja:

la hechura de polticas pblicas comprende muchos elementos, que

estn interconectados por la comunicacin y por circuitos de retroalimentacin. En esta caracterstica Dror asigna a la comunicacin una funcin interna a la poltica pblica. b) Es un proceso dinmico: es una actividad continua que est teniendo lugar al interior de una estructura. La comunicacin gubernamental, por su parte, tiene lugar tanto al interior como al exterior de la estructura de gobierno. c) Tiene varios componentes: participan en el proceso varias subestructuras, con diferentes grados de involucramiento, una caracterstica esencial de la comunicacin de gobierno, en virtud de que,

an y cuando existen voceros calificados todo agente de gobierno ejerce un papel de vocero informal de la estructura. d) Se obtiene de diferentes contribuciones: las diferentes subestructuras participan en su hechura, segn normas explcitas o implcitas. En el caso de la comunicacin, este sera el tipo ideal de construccin de un mensaje. e) Decide: la poltica pblica es de cierta forma un proceso de decisin, y por lo tanto es susceptible de ser analizada por modelos de toma de decisin colectiva. En este sentido, la comunicacin supone dos tipos de eleccin: el mensaje y el medio por el cual este mensaje debera ser enviado. f) Ofrece guas generales: est compuesta de directrices de orden general, y no necesariamente de rdenes detalladas. La comunicacin gubernamental no establece lineamientos de observancia general, sino lneas discursivas, las cuales funcionan anlogamente a las primeras. g) Llama a la accin: la poltica pblica implica una directriz para actuar, ya sea para el propio decisor como para aquellos a los que la poltica est dirigida. En el mismo sentido, las lneas discursivas y las normatividades comunicacionales (los manuales de identidad), representan directrices claras en la conduccin de las interacciones de los agentes gubernamentales con sus audiencias. h) Est dirigida hacia el futuro: formula sus preceptos con mrgenes y libertades, en virtud de que su aplicacin debe ser continuada en el tiempo, misma forma que asumen las directrices y lneas de comunicacin gubernamental. i) Principalmente hecha por instituciones de gobierno: tradicionalmente una poltica pblica est diseada y ejecutada, o al menos dirigida, por una institucin de gobierno, requisito que se cumple cabalmente en el presente objeto de estudio. j) Establece metas formales: la poltica pblica se ha propuesto obtener o lograr algo, y es sujeta de evaluacin sobre si esta meta se ha cumplido. Es en este rubro donde la comunicacin gubernamental ms podra beneficiarse si se le toma como poltica pblica, en funcin de que toda lnea discursiva debiese tener una meta clara y medible de persuasin en las audiencias clave. k) Est en funcin del inters pblico: en este caso, la comunicacin gubernamental puede ser vista como la administracin de un bien pblico la informacin-, bajo supuestos criterios de inters general, aunque es susceptible a fallos de gobierno o sesgos impuestos para beneficio de la burocracia o de grupos de inters.

l)

Por los medios ms adecuados: se espera adems cierta racionalidad en la eleccin y uso de recursos para cumplir los objetivos de la poltica pblica, mismos que se esperaran en los gastos correspondientes a la imagen o comunicacin de un gobierno.

De esta relacin se advierte que la comunicacin gubernamental podra tambin ser considerada, por cumplir con las caractersticas esenciales, como una poltica pblica por s misma.

3. La comunicacin desde los enfoques de meta-anlisis de la poltica pblica.

Tomando en cuenta la distincin de Parsons sobre los niveles de anlisis posibles de las polticas pblicas, el ms amplio de estos niveles se refiere a la definicin de los conceptos clave que debe tener un estudio de las polticas pblicas:

El meta-anlisis implica la consideracin de mtodos y enfoques empleados en el estudio de las polticas pblicas y su discurso y lenguaje () El meta-anlisis es aquel anlisis que se ocupa de la actividad de anlisis; en otras palabras, el meta-anlisis busca comprender la idea de que el anlisis de las polticas pblicas se vale de metforas: al analizar describimos un hecho comparndolo con otro. El anlisis de las polticas pblicas. Al igual que otras formas de anlisis poltico, emplea metforas o modelos como recursos para explorar "lo desconocido" (Landau, 1961) y tal vez lo imposible de conocer del mundo de la poltica (Parsons, 2007: 35)

En esta lnea de definicin del meta-anlisis como la descripcin del lenguaje (los conceptos, el discurso) de las polticas pblicas, se debe comenzar con la definicin de lo pblico.

La idea de las polticas pblicas presupone la existencia de una esfera o mbito de la vida que no es privada o puramente individual, sino colectiva. Lo pblico comprende aquella dimensin de la vida humana que se cree que requiere la regulacin o intervencin gubernamental o social, o por lo menos la adopcin de medidas comunes (Parsons, 2007: 37)

Parsons adems rescata el concepto econmico de bien pblico, al que define como un "bien" o servicio que est disponible para todos. Los bienes pblicos puros son aquellos que son fabricados por el Estado y no por el mercado. Los bienes privados puros son aquellos que se consumen por eleccin y slo quienes pagan por ellos tienen acceso a su consumo.

Samuelson (1954) sugiere que la principal caracterstica de los bienes pblicos es su indivisibilidad, es decir que todas las personas tienen acceso a ellos y que no admiten la posibilidad de exclusin, a diferencia de los bienes privados que son, por definicin, exclusivos. Los bienes pblicos se pagan con recursos pblicos provenientes de impuestos o endeudamiento, y su precio puede expresarse en el nivel de impuestos necesarios para financiar su produccin. Los bienes privados se pagan mediante el sistema de precios que opera en el mercado (Parsons, 2007: 44).

Como ya hemos sealado, la informacin proveniente de las polticas pblicas, es decir, de las instituciones de gobierno que las implementan, cumple cabalmente con la definicin de bien pblico. As vista, la comunicacin gubernamental no sera otra cosa sino la poltica de acceso, administracin y distribucin de la informacin pblica.

Cabe, sin embargo, destacar que el flujo de informacin no es de una sola va, toda vez que las instituciones de gobierno requieren a su vez obtener informacin para alimentar su proceso de creacin y ejecucin de polticas pblicas:

La obtencin de informacin es un paso que encontramos de manera recurrente durante todo el proceso y especialmente cuando nos concentramos en la definicin del problema y en la proyeccin de los resultados de las alternativas consideradas (Bardach, 1998: 14)

El propio Bardach asegura que, en una investigacin de polticas, casi todas las fuentes de informacin, datos e ideas provienen generalmente de dos tipos de fuentes: documentos y personas, es decir, que la fuente de informacin no es exclusivamente gubernamental.

Por "documentos" me refiero a cualquier cosa que tenga que leerse aclara Bardach- : libros, artculos, peridicos, revistas, informes gubernamentales, archivos estadsticos, memoranda, boletines, etctera. Por "personas" me refiero tanto a individuos como a grupos. El medio ms comn de consultar este tipo de fuentes personales es a travs de preguntas y, desde luego, respuestas (Bardach, 1998: 102)

Por su parte, Dror (2005) advierte la necesidad de distinguir entre el conocimiento (informacin) que es relevante para divisar una poltica en particular, y el que es relevante para hacer polticas pblicas:

Cierto tipo de conocimiento es relevante para los temas clave de una poltica pblica, por ejemplo, algunos conocimientos mdicos son relevantes para una poltica de salud, algunos conocimientos sociolgicos son relevantes para una poltica sobre discriminacin, algunos conocimientos sobre historia son relevantes para una poltica exterior, y as sucesivamente (). El conocimiento sobre hacer polticas pblicas (policymaking) est un paso ms all de los razonamientos de polticas pblicas concretas. Trata del sistema de creacin de polticas pblicas, cmo opera y cmo puede ser mejorado (Dror, 2005).

Para Dror, el conocimiento sobre hacer polticas pblicas sera entonces una metapoltica (metapolicy), puesto que tratara sobre las polticas pblicas necesarias para hacer polticas pblicas.

As, a la informacin pblica o output que gestiona el proceso de comunicacin, hemos agregado una gestin de informacin input que opera en dos niveles, uno sobre la materia especfica de determinada poltica pblica, y otro sobre las herramientas para construir una poltica pblica.

El procesamiento de esa informacin caera en la parte del proceso correspondiente al anlisis, que en la clasificacin de Parsons (2007: 32) tiene dos vertientes:

a) Anlisis del proceso de las polticas pblicas: cmo se definen los problemas y las agendas, cmo se formulan las polticas pblicas, cmo se toman las decisiones y cmo se evalan e implementan las polticas pblicas. b) Anlisis en y para el proceso de las polticas pblicas, que comprende el uso de tcnicas de anlisis, investigacin y propugnacin en la definicin de los problemas, la toma de decisiones, la evaluacin y la implementacin.

Parsons (2007: 54) toma estas clasificaciones de Lasswell, quien, al igual que Dror, distingue entre en anlisis de la poltica pblica per se, y el anlisis del proceso mediante el cual dicha poltica pblica es creada.

As, podemos aseverar que un estudio de la comunicacin gubernamental no slo debe analizar al proceso comunicativo como una gestin de la informacin pblica en cuanto a bien pblico, sino que tambin debe considerar a la comunicacin gubernamental como gestora de los insumos de informacin previa a la formulacin de la poltica pblica, la cual ser sometida a un proceso de anlisis en dos niveles, uno sobre la materia (el problema) que abordar la poltica pblica, y otro sobre el proceso mismo de la poltica pblica y su articulacin.

4. La comunicacin desde el meso-anlisis de la poltica pblica: definiciones y agendas.

En la distincin de Parsons (2007: 117) que hemos estado siguiendo, el meso-anlisis (del griego "mesos": medio o intermedio) constituye un anlisis intermedio o de enlace que se concentra en el vnculo entre la definicin de los problemas, la definicin de las agendas y el proceso de toma de decisiones e implementacin.

Tal y como sealamos en los dos apartados anteriores, la adquisicin y procesamiento de la informacin es una fase clave del proceso de las polticas pblicas, especficamente en la definicin, encuadre o codificacin del problema. Del anlisis de este proceso se ha ocupado el enfoque del interaccionismo simblico, que a decir de Parsons:

El interaccionismo simblico es una escuela que se desarroll en Chicago en el perodo de entreguerras a partir del pragmatismo de John Dewey, William James y G.H. Mead. Segn este enfoque, el estudio de la sociedad implica el anlisis de la manera en que se emplean los smbolos en la comunicacin. La Escuela de Chicago mostr un inters particular en la sociologa de los problemas urbanos y en cmo se construan las identidades sociales (Parsons, 2007: 128).

Parsons seala adems la existencia de enfoques en el proceso para el anlisis de la definicin de problemas, como el mtodo de la narrativa o historia natural del problema, o bien, el desarrollo de un modelo constructivista de definicin del problema.

Estos enfoques advierten un nuevo problema que debe ser abordado desde el punto de vista de la gestin de la comunicacin gubernamental: la influencia o interferencia de los medios de comunicacin.

Desde la perspectiva del enfoque "constructivista", el impacto de los medios de comunicacin masiva en los problemas sociales es un aspecto clave del proceso de "poner etiquetas" al "sensibilizar" y "amplificar" (Wilkins, 1964). Estas ideas han desempeado un papel fundamental en el estudio del comportamiento desviado, particularmente en la forma en que se perciben los medios de comunicacin masiva como "fabricantes" de olas delictivas (Parsons, 2007: 137)

Parsons (2007: 138) opina que, al distorsionar los asuntos y crear amenazas estereotpicas, los medios de comunicacin masiva pueden delinear el contexto en el que se da la reaccin de las polticas pblicas e influir en la opinin pblica al establecer la agenda pblica a partir de un incidente o suceso inesperado.

As, nos encontramos entonces con que no slo la informacin pblica (uno de los outputs de la poltica pblica) est sujeta a las restricciones o afectaciones del uso de los medios de comunicacin masiva, sino que la informacin de insumo (input) de las propias polticas pblicas, que como se ha dicho debera ser tambin parte del objeto de estudio de la comunicacin gubernamental, es afectada por esta interaccin masiva o mediatizacin.

La observacin y anlisis de estos fenmenos recibe en su conjunto el nombre de enfoque de agenda setting o de establecimiento de la agenda, la cual es definida por Wu y sus colegas como:

Una agenda es una lista de asuntos o problemas a la que los oficiales de gobierno y otros participantes de la comunidad de polticas le estn prestando una atencin significativa, en un momento determinado. La agenda es un gobierno reconociendo que un problema particular se ha hecho un problema pblico (Wu et al., 2010: 2223)

Wu y sus colegas (2010:23) sealan que el agenda setting es usualmente definido como un proceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la poblacin son traducidas en asuntos en los que el gobierno debe tomar accin.

Sin embargo, los autores observan que en las democracias modernas el pblico en general tiene una participacin marginal, siendo sus representantes electos quienes participan activamente en la elaboracin de la poltica. Aun as, como estos representantes tienen el incentivo de preservar la preferencia electoral, la opinin pblica se convierte en un factor muy relevante. (Wu et al. 2010: 25)

Adems de identificar como actores en el establecimiento de la agenda a los oficiales electos, a los sectores organizados de la sociedad, y a los investigadores y acadmicos con conocimientos tcnicos relevantes para el tema, sealan que

En las sociedades con una relativa libertad de prensa, los medios de comunicacin tambin pueden jugar un rol importante en atraer asuntos relevantes a las agendas pblica o gubernamental. Los avances tecnolgicos han permitido que los medios puedan moldear a la opinin pblica sobre determinados problemas pblicos (Wu et al., 2010: 25).

Los medios adems pueden enmarcar (frame) los problemas de poltica pblica de tal forma que estos parezcan tener ya sea un mayor alcance o una mayor urgencia de resolucin. El

encuadre en el que se presente una poltica pblica, segn los autores, determina su inclusin y permanencia como tema de las agendas de gobierno.

Como se ha visto, los autores distinguen entre la agenda pblica y la agenda del gobierno. Afirman que en muchas ocasiones, principalmente por la limitacin natural de recursos, algunos temas de agenda pblica no sern recogidos por la agenda gubernamental.

En este sentido, opinamos que las funciones de comunicacin gubernamental estn precisamente en este punto, sirviendo como enlace entra ambas agendas, ya sea incorporando temas de la agenda pblica en la gubernamental, e incluso informando las razones por las que un problema de agenda pblica no ser incorporado a la agenda gubernamental.

Adems, es pertinente observar que, en el enfoque del agenda setting, los errores de comunicacin se produciran cuando se falla en hacer coincidir ambas agendas y no se ofrecen mecanismos de explicacin o compensacin de informacin para que la opinin pblica y los dems actores aprueben el proceso de decisin llevado a cabo por los oficiales de gobierno.

Mientras que los gobiernos usualmente tratan de controlar la agenda formal de polticas, el hecho de que esta agenda est inextricablemente ligada a una ms amplia agenda social de problemas percibidos significa que el gobierno puede con facilidad perder el control de su propia agenda y se encuentre a s mismo reaccionando ante un aparente conjunto aleatorio de demandas de la poblacin (Wu et al., 2010: 29).

Por lo tanto, dice Parsons (2007: 139) que los medios de comunicacin masiva, pertenecientes al negocio de la "fabricacin" de noticias, tambin forman parte de la produccin de problemas.

Ellos eligen lo que parece "digno de convertirse en noticia", incluyen y excluyen asuntos, sucesos e ideas (Easton dira que actan como "guardianes de las puertas de entrada"). No obstante, como lo seala Henshel (1990: 5863), tambin es necesario analizar el papel de los medios de comunicacin masiva a la luz de la forma en que los expertos los usan y son usados por ellos, el impacto de la "propaganda" burocrtica y

la influencia de los programas de televisin de drama y otros que abordan el tema de los problemas sociales (Parsons, 2007: 139).

Por otra parte -contina Parsons (2007: 140)-, una perspectiva ms plural del papel de los medios de comunicacin masiva en las polticas pblicas afirma que la prensa y la televisin tienen la capacidad de hacer los temas accesibles a la atencin del pblico y as contribuyen a afianzar al mbito poltico un problema otrora excluido de la agenda. Desde ese punto de vista, los medios de comunicacin masiva aparecen como actores de la sociedad democrtica al "visualizar" los problemas:

El hecho de que algo se convierta en un tema que atrae la atencin de los diseadores de las polticas y los medios de comunicacin masiva est estrechamente vinculado con la manera en que el tema en cuestin se relaciona con la opinin pblica, como quiera que sta sea definida y medida. La opinin pblica es al mercado poltico lo que la demanda del consumidor es al mercado econmico. La demanda de polticas pblicas determina la oferta de polticas pblicas. Adems, el hecho de que los diseadores de las polticas midan y estn atentos a la opinin pblica fortalece el argumento de que la agenda de las polticas pblicas est definida por el juego mutuo entre la opinin pblica y el poder pblico. A medida que las democracias liberales transformaron el dominio de lo pblico, la nocin de la opinin pblica tambin cambi, y viceversa. De hecho, es interesante preguntarse qu fue primero, las polticas pblicas o la opinin Pblica (Parsons, 2007: 142).

De esta forma, el enfoque del agenda setting no slo resulta indispensable para el estudio de cualquier poltica pblica, sino que resulta indispensable para estudiar la comunicacin gubernamental, tanto desde la perspectiva de la comunicacin como parte de un proceso, como del proceso mismo de la comunicacin gubernamental.

Este enfoque se ocupara del estudio de la definicin de los problemas visto como un proceso de interaccin entre actores, donde el rol especfico de los medios masivos de comunicacin resulta preponderante. El agenda setting ofrece explicaciones sobre cmo operan

estas interacciones entre medios y personajes, lo que nos puede ayudar a la identificacin de problemas pblicos de comunicacin.

No dejamos de mencionar en este sumario la pertinencia del enfoque del interaccionismo simblico en cuanto a lo que ste puede aportar en materia de anlisis lingstico de las operaciones de definicin de problemas de las que el agenda setting slo se ocupa desde una perspectiva procesal.

5. La perspectiva pluralista y de los grupos de inters.

Siguiendo a la escuela del pluralismo, de la que Robert Dahl es uno de sus principales exponentes, el estudio de la comunicacin gubernamental y de su gestin del establecimiento de la agenda comienza a trascender a la sola descripcin de los procesos, para entrar tambin a una reflexin valorativa sobre el papel que esta gestin gubernamental debe tener no slo para servir a los intereses de la institucin gubernamental, sino tambin de la poblacin con acceso asimtrico a la agenda.

Como seala el propio Dahl:

Los demos (representantes populares, en contraposicin a las lites), debiesen tener la oportunidad exclusiva de decidir qu asuntos deben ser incorporados en la agenda y cules deben ser decididos mediante un procedimiento democrtico (Dahl, 1989: 113).

Para Dahl, el control final de la agenda es el control de la poltica, y por lo tanto la poltica debe ser considerada como un acuerdo entre intereses opuestos, implicando que los grupos son un elemento crucial del proceso de elaboracin de polticas.

As, desde la perspectiva pluralista, el proceso de elaboracin de polticas es, fundamentalmente, un continuo conflicto e intercambio entre diferentes grupos, donde el gobierno se considera un grupo ms.

Si se tomase en consideracin esta perspectiva, que fundamenta otras ms recientes como la del enfoque del public choice, la poltica pblica de la comunicacin gubernamental tambin sera el resultado de un proceso de negociacin, regateo y compromiso entre las lites de los diversos grupos de poder existentes, por lo que la agenda de comunicacin del gobierno estara en manos de mltiples minoras.

La identificacin de estos grupos minoritarios y lites de poder (grupos de inters), as como las fallas de gobierno que produce su presin sobre los agentes gubernamentales, sera un enfoque ms a tomar en cuenta en el estudio de la comunicacin gubernamental.

6. Gobernanza y nueva gestin pblica.

Los ms recientes -e incluso contemporneos- enfoques de poltica pblica, principalmente los que derivan de los conceptos de gobernanza y de nueva gestin pblica, tambin pueden aportar conceptos que resultaran tiles en el anlisis de la comunicacin gubernamental como poltica pblica.

Moran, Rein y Goodin (2006: 249) nos recuerdan que el concepto de gobernanza es ms amplio que el de gobierno, y en consecuencia, abarca a una realidad es mucho ms amplia que el anlisis de poltica pblica debe considerar, involucrando en el estudio de la agenda tanto a los actores pblicos como privados.

Al respecto, Sabatier seala los supuestos que este enfoque agrega al estudio de las polticas pblicas:

a) La importancia de las comunidades/redes/subsistemas de polticas que incorporan actores de numerosas instituciones pblicas y privadas y mltiples niveles de gobierno; b) la importancia del acceso de estas redes a informacin sustantiva sobre las polticas pblicas; c) el rol crtico de las lites de polticas contra el pblico en general; d) las necesidades de estudios longitudinales que abarquen ms de una

dcada y e) las diferencias de comportamiento poltico segn el tipo de poltica pblica. (Sabatier, 1991: 147)

Por parte de la perspectiva de la nueva gestin pblica, Lynn (1994) afirma que el anlisis de poltica pblica debe cubrir, por lo menos, los incentivos y estrategias que una poltica pblica presenta, as como las capacidades tanto de los agentes en lo individual como el diseo de las instituciones. Se enfoca tambin en el rendimiento (performance) de las instituciones y en sus sistemas de rendicin de cuentas. Toma adems en cuenta las preferencias sociales.

As, estos enfoques enriquecen el concepto clsico de poltica pblica, para extender su significado, como lo resume Aguilar:

Partamos de la definicin descriptiva (no terica) de que una poltica pblica es: a) un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones, estructuradas en modo intencional y causal, en tanto se orientan a realizar objetivos considerados de valor para la sociedad o a resolver problemas cuya solucin es considerada de inters o beneficio pblico; b) acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por la interlocucin que ha tenido lugar entre el gobierno y sectores de la ciudadana; c) acciones que han sido decididas por autoridades pblicas legtimas; d) acciones que son ejecutadas por actores gubernamentales o por stos en asociacin con actores sociales (econmicos, civiles), y e) que dan origen o forman un patrn de comportamiento del gobierno y de la sociedad (Aguilar, 2007b: 4).

Esta perspectiva revalora la observacin de Bardach mencionada al inicio de este trabajo, sobre la importancia de la comunicacin gubernamental posterior a la implementacin de la poltica, al considerarla parte esencial en el establecimiento del mencionado patrn de comportamiento entre gobierno y sociedad:

Puede ser que el anlisis del problema pblico y la seleccin de la accin hayan sido correctos, por lo que los eventuales problemas y defectos de la poltica no se ubican en su fase de anlisis y diseo, sino en su fase postdecisional de comunicacin, operacin y gestin (Aguilar, 2007b: 15).

As, a semejanza del enfoque pluralista, los nuevos enfoques de poltica pblica exigen un anlisis mucho ms amplio de los actores involucrados en el proceso de decisin de una poltica pblica, llegando incluso a situar ciertos tipos de polticas como sociales y ya no solamente pblicas, involucrando as a innumerables grupos privados.

La comunicacin de gobierno en este esquema sera multidimensional, enfocndose tanto en el proceso de establecimiento de la agenda, como en las interacciones comunicativas posteriores a la implementacin de polticas pblicas. En este enfoque, como se puede apreciar, la comunicacin de gobierno estara ms cercana al concepto de comunicacin social, y sera vista como parte integral del proceso de poltica pblica.

7. Contextualizacin del anlisis en la realidad mexicana.

Por ltimo, debemos referirnos brevemente a la realidad contextual de las polticas pblicas en Mxico, con el fin de que la investigacin de la comunicacin gubernamental no se vea sesgada por la aplicacin de modelos surgidos en otras realidades.

Al respecto, se considera pertinente que, al analizar la comunicacin gubernamental en Mxico, se tenga presente que la transicin hacia una democracia abierta es muy reciente, e incluso est an en proceso. En el rgimen anterior, por ejemplo, la comunicacin gubernamental estaba fuertemente restringida:

La secreca fue una caracterstica de la hechura de polticas pblicas durante el presidencialismo. Muy pocos podan conocer los planes y clculos del presidente y ni el congreso y las cortes revisaban al ejecutivo. La televisin, controlada por el Estado, celebraba los xitos del rgimen, discuta muy pocas de sus fallas, y ofreca poco anlisis de los asuntos pblicos. Dependientes de la publicidad pagada por agencias de gobierno, los medios impresos no difundan anlisis crticos sobre las polticas del rgimen (Lehoucq F. et al. 2009: 298)

Lehoucq y sus coautores (2009: 327) sealan que, en cambio, el proceso de democratizacin fue creando una hechura de polticas pblicas ms descentralizada y abierta, beneficiando a un espectro ms amplio de intereses.

Sin embargo, tales procesos de democratizacin han generado tambin reacciones adversas en algunos sectores de la poblacin, en la medida en que los costos de la transicin se han ido acumulando:

En los aos recientes en Amrica Latina, la opinin pblica y el discurso poltico se han ido tornando en contra de la apertura de mercado, una tendencia que Lora et al. (2003) ha bautizado como fatiga de reformas (Forteza y Tomassi, 2005: 15)

Este contexto de transicin de un sistema cerrado a la comunicacin a uno abierto, incluyendo las reacciones adversas que genera, es tambin indispensable para el correcto anlisis de las polticas pblicas de comunicacin gubernamental que se deseen analizar en la realidad mexicana, y sus efectos deben ser apreciados en su valoracin.

8. Conclusiones

La comunicacin gubernamental, ha quedado evidenciado, es parte del proceso de una poltica pblica. Sin embargo, los lineamientos generales de interaccin, las directrices discursivas, los manuales de identidad, y todos los procesos que stos conllevan, pueden considerarse por s mismos como una poltica de comunicacin que cumple con las caractersticas enunciadas por Dror.

As como en la fsica cuntica la luz es tanto una partcula como una onda, la comunicacin del gobierno es tanto un proceso de poltica pblica en s misma, como parte del proceso de otras polticas pblicas. Ser lo primero en cuanto a su susceptibilidad de ser analizada como directrices con metas definidas y medibles, y lo segundo en cuanto a su necesaria incorporacin al proceso de toda poltica pblica exitosa.

Si se opta por el modelo de anlisis que ve a la comunicacin gubernamental como parte del proceso de una poltica pblica determinada, se debe tomar en cuenta que el proceso comunicativo comienza desde la definicin o encuadre del problema (interaccionismo simblico), la discusin y priorizacin de ese problema (enfoques del agenda setting), la participacin de las lites de poltica y los grupos de inters pblicos y privados (pluralismo y gobernanza), as como la comunicacin efectiva de sus resultados (nueva gestin pblica).

Si se le quiere ver como una poltica pblica en s misma, la comunicacin gubernamental consiste en la gestin de la informacin de las polticas gubernamentales como un bien pblico (meta-anlisis), evitando las distorsiones generadas en el involucramiento de mltiples actores (meso-anlisis) y garantizando el acceso sin asimetras a los actores involucrados (pluralismo y gobernanza). Como toda poltica pblica, la comunicacin gubernamental tendra tambin que estar sujeta a mediciones de efectividad de sus objetivos y metas (nueva gestin pblica).

Por ltimo, todas estas variables o conceptos deben ser estudiados, si se les quiere situar en el contexto mexicano, bajo la perspectiva histrica del proceso de apertura democrtica que el pas ha vivido en aos relativamente recientes, con el proceso acelerado de adopcin de polticas ms universales e incluyentes de comunicacin gubernamental.

Es esta integralidad de los conceptos la que nos podra arrojar definiciones sobre el importante papel que juegan las polticas pblicas de comunicacin y la comunicacin de las polticas pblicas en el complejo proceso de interaccin entre las instituciones pblicas, los grupos privados y los individuos.

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