Q U E S L A B U R O C R A C I A ?

M A X W E B E R

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1 RASGOS CARACTERISTICOS DE LA BUROCRACIA La burocracia moderna opera del siguiente modo especfico: I. Existe el principio de sectores jurisdiccionales estables y oficiales organizados en general normativamente, es decir, mediante leyes u ordenamientos administrativos. 1. Las actividades normales exigidas por los objetivos de la estructura gobernada burocrticamente se reparten de manera estable como deberes oficiales.

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2. La autoridad que da las rdenes necesarias para la alternancia de esos deberes est repartida de manera estable y rigurosamente delimitada por normas referidas a los medios coactivos, fsicos, sacerdotales o de otra especie, de que pueden disponer los funcionarios. 3. El cumplimiento normal y continuado de esos deberes, as como el ejercicio de los derechos correspondientes, es asegurado por un sistema de normas; slo pueden prestar servicios aquellas personas que, segn reglas generales, estn calificadas para ello. Estos tres elementos constituyen, en el gobierno pblico - y legal, la "autoridad burocrtica". En el mbito econmico privado forman parte de la "administracin" burocrtica. Tal como la hemos descrito, la burocracia slo est del todo desarrollada en las comunidades polticas y eclesisticas del Estado moderno; en el caso de la economa privada slo lo est en las instituciones capitalistas ms avanzadas. Una autoridad burocrtica perdurable y pblica, jurisdiccionalmente determinada, constituye normalmente una excepcin y no una regla histrica. Esto es vlido aun en grandes formaciones polticas, tales como las del antiguo Oriente, los
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imperios conquistadores germano y monglico as como la mayora de las formaciones feudales de Estado. En todos estos casos el gobernante ejecuta las disposiciones ms importantes mediante administradores personales, compaeros de mesa o cortesanos. Las comisiones y autoridad de stos no estn delimitadas con precisin sino que se establecen de manera temporaria y para cada caso. II. Los principios de jerarqua de cargos y de diversos niveles de autoridad implican un sistema de sobre y subordinacin frreamente organizado, donde los funcionarios superiores controlan a los funcionarios inferiores. Este sistema permite que los gobernados puedan apelar, mediante procedimientos preestablecidos, la decisin de una reparticin inferior a su autoridad superior. Un alto desarrollo del tipo burocrtico lleva a una organizacin monocrtica de la jerarqua de cargos. El principio de autoridad jerrquica de cargos se da en cualquier estructura burocrtica: en las estructuras estatales y eclesisticas, en las grandes organizaciones partidarias y en las empresas privadas. Carece de importancia para la ndole de la burocracia el que su autoridad se considere "privada" o "pblica".
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La plena realizacin del principio de "competencia" jurisdiccional en la subordinacin jerrquica no implica -por lo menos en los cargos pblicosque la autoridad "superior" est simplemente autorizada a encargarse de los asuntos de la "inferior". Lo normal es, ms bien, lo contrario. Una vez creado y luego de haber cumplido su misin. un cargo tiende a seguir existiendo y a ser desempeado por otro titular. III. La administracin del cargo moderno se funda en documentos escritos ("archivos") que se conservan en forma original o como proyectos. Existe, as, un personal de subalternos y escribas de toda dase. El conjunto de los funcionarios "pblicos" estables, as como el correspondiente aparato de instrumentos y archivos, integran una "reparticin"; esto mismo es lo que en la empresa privada se llama "oficina". La organizacin moderna del servicio civil separa, en principio, la reparticin del domicilio privado del funcionario y, generalmente, la burocracia considera a la actividad oficial como un mbito independiente de la vida privada.

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Los fondos y equipos pblicos estn separados de la propiedad privada del funcionario: Este factor condicionante es, en todos los casos, el resultado de un largo proceso. En la actualidad se da tanto en las empresas pblicas como en las privadas; en las privadas el principio alcanza incluso al empresario principal. La oficina del ejecutivo est, en principio, separada del hogar, y tambin lo estn la correspondencia de negocios de la privada y el capital del negocio de las fortunas privadas. Estas separaciones son tanto ms slidas cuanto ms arraigada se encuentra la prctica del tipo de administracin empresarial moderna. Pero este proceso comienza a darse ya en la Edad Media. Una caracterstica del empresario moderno es su actuacin como "primer funcionario" de su empresa, as como Federico II de Prusia, gobernante de un Estado burocrtico moderno, se llam a s mismo el "primer funcionario" del Estado. La concepcin de que las actividades administrativas del Estado difieren fundamentalmente de la administracin privada es una concepcin europea y, por comparacin, es del todo ajena al sistema norteamericano.

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IV. Administrar un cargo, y administrarlo de manera especializada, implica, por lo general, una preparacin cabal y experta. Esto se exige cada vez ms del ejecutivo moderno y del empleado de las empresas privadas, as como se exige del funcionario pblico. V. Si el cargo est en pleno desarrollo, la actividad del funcionario requiere toda su capacidad laboral, aparte del hecho de que su jornada obligatoria en el despacho est. estrictamente fijada. Normalmente, esto es slo producto de una prolongada evolucin, tanto en los cargos pblicos como en los privados. Anteriormente, en todas las situaciones, lo normal era lo contrario: las tareas burocrticas, se consideraban una actividad secundaria. VI. La administracin del cargo se ajusta a normas generales, ms o menos estables, ms o menos precisas, y que pueden aprenderse. El conocimiento de estas normas es un saber tcnico particular que posee el funcionario. Abarca la jurisprudencia, o la administracin pblica o de empresas. La naturaleza misma de la administracin moderna de un cargo requiere el ajuste a normas. Por
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ejemplo, la teora de la administracin pblica moderna supone que la autoridad para disponer ciertos asuntos por decreto -legalmente concedida a las autoridades pblicas- no le da a la reparticin derecho alguno para regular la cuestin por medio de rdenes dadas para cada caso, sino slo para regularla de un modo general.

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6 VENTAJAS TCNICAS DE LA ORGANIZACIN BUROCRTICA La superioridad puramente tcnica de la organizacin burocrtica ha sido siempre la razn decisiva de su progreso respecto de toda otra forma de organizacin. El mecanismo burocrtico es a las dems organizaciones como la mquina es a los modos de produccin no mecanizados. Precisin, velocidad, certidumbre, conocimiento de los archivos, continuidad, discrecin, subordinacin estricta, reduccin de desacuerdos y de costos materiales y personales son cualidades que, en la administracin burocrtica pura, y fundamentalmente en su forma monocrtica, alcanzan su nivel
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ptimo. La burocracia planificada es, en los mencionados aspectos, comparativamente superior a las restantes formas de administracin, colegiada, honorfica y no profesional. Incluso, tratndose de tareas complejas, el trabajo burocrtico a sueldo resulta no slo ms preciso sino tambin, en ltima instancia, menos costoso que el servicio ad honorem formalmente no remunerado. El trabajo administrativo realizado ad honorem se convierte en un entretenimiento, lo cual da motivos para que el servicio honorfico se realice con mayor lentitud, a saber, porque es menos formal y est menos vinculado a esquemas. Por tanto, es ms impreciso y est menos centralizado que el trabajo burocrtico, puesto que depende menos de superiores, y porque la creacin y explotacin del aparato de funcionarios subordinados y servicios de archivos son casi ineludiblemente ms costosas. El servicio honorfico posee menos continuidad que el burocrtico y frecuentemente resulta bastante costoso. Se advierte que ello es as si se tiene en cuenta no slo el dinero que cuesta al erario pblico -costes que por lo general aumentan considerablemente con la administracin burocrtica respecto de la administracin por notables-, sino tambin los frecuen48

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tes perjuicios econmicos ocasionados a los gobernados por retrasos y falta de precisin. La posibilidad de una administracin por notables slo existe de manera regular y duradera cuando puede eliminarse exitosamente la administracin oficial como entretenimiento. Pero el aumento cualitativo de las tareas con que se enfrenta la administracin limita los alcances de la administracin por notables; hoy en da esto ocurre incluso en Inglaterra. El trabajo dispuesto en cuerpos colegiados provoca friccin y demoras y genera compromisos entre intereses y opiniones antagnicos. La administracin opera, pues, con ms imprecisin y mayor autonoma respecto de los superiores; es, por tanto, menos centralizada y ms lenta. Todos los progresos de la organizacin administrativa prusiana fueron progresos del principio burocrtico, y fundamentalmente monocrtico. Actualmente la economa capitalista de mercado es la primera en reclamar que los asuntos administrativos oficiales se resuelvan con la mayor precisin, claridad, continuidad y rapidez posibles. Las grandes empresas capitalistas modernas constituyen, en general, por su organizacin interna, modelos inigualados de organizacin burocrtica rigurosa.
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Toda la administracin de un negocio se funda en una progresiva precisin, estabilidad y, fundamentalmente, rapidez en las operaciones. Esto est a su vez determinado por la ndole peculiar de los medios modernos de comunicacin, abarcando, entre otros, el servicio informativo de la prensa. La creciente rapidez de transmisin de los comunicados pblicos, as como de los hechos polticos y econmicos, presiona aguda y constantemente en el sentido de apresurar el ritmo de reaccin administrativa ante situaciones diversas. Regularmente slo una organizacin rigurosamente burocrtica obtiene el perodo ptimo de reaccin1. La burocratizacin implica en particular la posibilidad ptima de poner en prctica el principio de la especializacin de las funciones administrativas conforme a regulaciones estrictamente objetivas. Las actividades particulares les son confiadas a funcionarios especializados que, con la prctica, van aprendiendo cada vez ms. La resolucin "objetiva" de los asuntos presupone primeramente una resoluNo podemos examinar aqu en detalle cmo el aparato burocrtico puede generar, y genera de hecho, definidos impedimentos para la resolucin de los negocios de un modo apropiado al caso particular.
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cin conforme a normas calculadas y "sin tomar en cuenta a las personas". "Sin tomar en cuenta a las personas" es, tambin, la consigna del "mercado" y, generalmente, de toda consecucin de intereses exclusivamente econmicos. Un slido ejercicio de la dominacin burocrtica implica una nivelacin del "honor" de status. Si no se limita simultneamente el principio del libre mercado esta consecuencia implica, a su vez, el predominio universal de la "situacin de clase". Las diferencias entre los posibles principios a que apelan las comunidades polticas para satisfacer sus necesidades explica el hecho de que esta consecuencia de la dominacin burocrtica no se haya verificado en todas partes, paralelamente a la extensin de la burocratizacin. Tambin el segundo factor mencionado, "normas calculables, es sumamente importante para la burocracia moderna. La especificidad de la cultura moderna, y particularmente de su base tcnica y econmica, exige precisamente esta "calculabilidad" de los resultados. Cuando llega a desarrollarse plenamente, tambin la burocracia se rige, en un sentido especfico, por el principio del sine ira ac studio. Su ndole peculiar, bien recibida por el capitalismo,
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evoluciona tanto ms perfectamente cuanto ms se "deshumanice" la burocracia, cuanto ms acabadamente logra despojar a los asuntos oficiales del amor, el odio y dems factores personales, irracionales y emocionales que escapan a todo clculo. sta es la ndole peculiar de la burocracia, y es estimada como su virtud especfica. Cuanto ms compleja y especializada deviene la cultura moderna tanto ms necesita de un perito personalmente indiferente y rgidamente "objetivo" para su aparato sustentador externo, en lugar del maestro de estructuras sociales ms antiguas abierto al influjo de la simpata personal, del favor, la gracia y la gratitud. La burocracia facilita, y en su combinacin ms favorable, las disposiciones requeridas por el aparato externo de la cultura moderna. Slo la burocracia ha puesto el fundamento para la administracin de una ley racional, conceptualmente sistematizada, sobre la. base de estatutos, tales como los que fueron sancionados por primera vez, con un alto grado de perfeccin tcnica, en la ltima poca del Imperio romano. Esta ley fue heredada por la Edad Media junto con la burocratizacin de la administracin legal, esto es, junto con la sustitucin del antiguo procedimiento procesal, fundado en la
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tradicin o en supuestos irracionales, por el perito especializado y preparado racionalmente.

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