Revista Cena Internacional 2005.1

C
ENA
Internacional
Ano 7 N 1 2005
Sumrio As Relaes Internacionais, a Sociologia e os debates correntes sobre conflito Recorrncias e desafios: as conferncias das Naes Unidas nos anos noventa Europes des patries: histrico da extrema direita europia A Reforma do Judicirio como retrocesso para a proteo internacional dos direitos humanos Califrnia ou Delaware? A formao do regime internacional do comrcio de resduos perigosos Novas dimenses da negociao na cooperao internacional: a experincia da ajuda externa financeira no Brasil Histria e destino: a Frontier Thesis de Frederick Jackson Turner Eiiti Sato Carolina Moulin Aguiar Carla Brandalise George Rodrigo Bandeira Galindo Matilde de Souza, Paulo Esteves, Camila Penna, Lucas Grassi Freire Rodrigo Pires de Campos Arthur Lima de Avila
Cena Internacional Revista de Anlise em Poltica Internacional

Ano 7 Nmero 1 2005 ISSN 1518-1200 Cena Internacional um veculo dedicado ao debate cientfico sobre as relaes internacionais contemporneas
e sobre os desafios da insero internacional do Brasil. A Revista, que a primeira publicao digital inteiramente dedicada grande rea de relaes internacionais, publica artigos sobre Poltica e Economia Internacional, Histria, Teoria e Metodologia das Relaes Internacionais, Poltica Exterior do Brasil e dos pases do Cone Sul e Temas Globais (meio ambiente, direitos humanos, narcotrfico, empresas transnacionais, etc). As opinies expressas nos trabalhos veiculados em Cena Internacional so de responsabilidade exclusiva de seus autores. Cena Internacional uma publicao do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia (IREL) e da Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG/MRE), instituies que mantm em conjunto o projeto RelNet Site Brasileiro de Referncia em Relaes Internacionais, com o objetivo de constituir a comunidade brasileira de relaes internacionais com a oferta pblica e gratuita de servios de informao e de pesquisa. Os artigos publicados em Cena Internacional, bem como as edies completas da revista, esto disponveis para download, em formato PDF ( Portable Document Format ), gratuitamente, na seo Cena Internacional de RelNet Site Brasileiro de Referncia em Relaes Internacionais (http://www.relnet.com.br). 1999-2005 Instituto de Relaes Internacionais & Fundao Alexandre de Gusmo Todos os direitos reservados. As opinies expressas nos trabalhos publicados em Cena Internacional so de responsabilidade exclusiva de seus autores e no expressam as opinies da Universidade de Braslia e do seu Instituto de Relaes Internacionais ou do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil e da sua Fundao Alexandre de Gusmo.
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Cena Internacional
Ano 7
Nmero 1
2005
Sumrio
ARTIGOS
AS RELAES INTERNACIONAIS, A SOCIOLOGIA E OS DEBATES CORRENTES SOBRE CONFLITO, COOPERAO E MUDANAS NA ORDEM INTERNACIONAL .............................................................................................. 4 Eiiti Sato RECORRNCIAS E DESAFIOS: AS CONFERNCIAS DAS NAES UNIDAS NOS ANOS NOVENTA .......................................................................................................... 27 Carolina Moulin Aguiar EUROPES DES PATRIES: HISTRICO DA EXTREMA DIREITA EUROPIA ................ 50 Carla Brandalise A REFORMA DO JUDICIRIO COMO RETROCESSO PARA A PROTEO INTERNACIONAL DOS DIREITOS HUMANOS: UM ESTUDO SOBRE O NOVO 3 DO ARTIGO 5 DA CONSTITUIO FEDERAL ............................................. 83 George Rodrigo Bandeira Galindo CALIFRNIA OU DELAWARE? A FORMAO DO REGIME INTERNACIONAL DO COMRCIO DE RESDUOS PERIGOSOS ................................................................... 103 Matilde de Souza, Paulo Esteves, Camila Penna, Lucas Grassi Freire NOVAS DIMENSES DA NEGOCIAO NA COOPERAO INTERNACIONAL: A EXPERINCIA DA AJUDA EXTERNA FINANCEIRA NO BRASIL ............................... 133 Rodrigo Pires de Campos HISTRIA E DESTINO: A FRONTIER THESIS DE FREDERICK JACKSON TURNER ................................................................................................................................ 151 Arthur Lima de Avila
AS RELAES INTERNACIONAIS, A SOCIOLOGIA E OS DEBATES CORRENTES SOBRE CONFLITO,

COOPERAO E MUDANAS NA ORDEM INTERNACIONAL

Eiiti Sato

AS RELAES INTERNACIONAIS, A SOCIOLOGIA E OS DEBATES CORRENTES SOBRE CONFLITO, COOPERAO E MUDANAS NA ORDEM INTERNACIONAL
Resumo
Este trabalho explora as vrias contribuies da Sociologia para o estabelecimento das Relaes internacionais como campo autnomo do conhecimento cientfico moderno. Discute os fundamentos tericos comuns dos dois campos e a forma como a rea de Relaes Internacionais desenvolveu seu instrumental analtico prprio. Seu argumento principal o de que fenmenos recentes como o terrorismo e outros temas globais tornam necessria a ampliao das perspectivas analticas. Nesse sentido, a Sociologia particularmente importante, pois possui um conjunto de conceitos e insights que podem contribuir para o enriquecimento da viso terica mais tradicional no campo das Relaes Internacionais.
Eiiti Sato*
1. Relaes Internacionais: um campo de estudo antigo e tambm moderno

Apesar de ser uma disciplina relativamente nova quando comparada com outros ramos da cincia, o campo autnomo de estudos das Relaes Internacionais j completou oito dcadas. Apesar disso, as relaes com outros campos do conhecimento continuam sendo objeto de reflexo. Este trabalho procura analisar a particular utilidade da Sociologia na compreenso dos fenmenos internacionais hoje marcados pelo novo terrorismo, pela globalizao e pelo aumento do distanciamento entre as sociedades industrializadas e as naes mais pobres. Os acontecimentos mais recentes observados no meio internacional tm suscitado muitas perguntas que transcendem as abordagens mais estritas oferecidas pelas categorias tradicionais de anlise das relaes internacionais. O fenmeno do novo terrorismo, por exemplo, envolve no apenas a esfera da ao poltica de Estados ou de instituies internacionais, mas igualmente crenas e valores religiosos e suas
Abstract
The essay explores the various contributions given by Sociology to the establishment of International Relations as distinct area of scientific research in modern times. It discusses the common theoretical foundations of both fields and the way International Relations has developed its own analytical tools. Basically the argument presented in this essay is that to enhance our understanding of many aspects of recent developments in international relations, such as terrorism and global issues, we need to enlarge our analytical approaches. In this way Sociology is particularly important and has a significant set of concepts and insights which can contribute to enrich traditional theoretical views developed in the field of International Relations.
Rev. Cena Int. 7 (1): 7-26 [2005] * Professor do Instituto de Relaes Internacionais (Irel) da Universidade de Braslia. Trabalho apresentado no XXV Congresso da Associao Latino-Americana de Sociologia, 22-26 de agosto de 2005, Universidade Federal do RioGrande do Sul (UFRGS), Porto Alegre.


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manifestaes seculares, questes tnicas, conflitos entre tradies culturais e demandas econmicas e sociais da modernidade, alm de incluir, naturalmente, as novas dimenses da interao internacional abertas pela integrao da vida econmica e poltica em escala efetivamente global. Outros fenmenos marcantes das relaes internacionais da atualidade tais como o narcotrfico, a lavagem de dinheiro, as questes ambientais ou a formao de redes internacionais envolvendo finanas, tecnologia e conhecimento tambm demandam o emprego de recursos analticos mais amplos e interdisciplinares. Nesse quadro, abordagens mais restritas tpicas da cincia moderna, que procura restringir ao mximo suas construes analticas s especificidades de uma classe de fenmenos podem ser muito pouco produtivas ou mesmo levar a concluses equivocadas. O campo especfico das Relaes Internacionais estabeleceu-se depois da Primeira Guerra Mundial. Apesar da formalizao cientfica recente, as questes envolvendo as relaes entre Estados e povos, em especial a guerra e a paz, sempre foram objeto de reflexo dentro das mais diferentes tradies culturais de que se tem notcia. Desde a Antigidade, a reflexo sobre a guerra, a paz, a formao de alianas ou a natureza e o emprego do poder associado ordem poltica e a cdigos de conduta dos homens constitui parte essencial das obras mais notveis que formaram as bases do pensamento filosfico, histrico e jurdico da vertente cultural a que chamamos de Ocidente. Esse fato no ocorre, por exemplo, com uma disciplina como a Economia. Muito embora a vida econmica sempre tenha feito parte da existncia das sociedades organizadas, as questes fundamentais da Economia o que produzir, por que produzir, como produzir e para quem produzir somente na modernidade deixaram de ser parte integrante de ritos religiosos, de obrigaes afeitas a categorias sociais ou de sistemas de exerccio de poder dentro dos grupos sociais. Em outras palavras, os fundamentos da vida econmica seriam explicados basicamente por outras instncias da ordem social. O cultivo da terra era parte das atividades que garantiam a subsistncia, mas, na maioria das correntes civilizatrias, era um trabalho afeito a categorias sociais subalternas ou mesmo a servos e escravos. Nesse ambiente, o que determinava a atividade econmica deveria ser procurado em outros domnios da ordem social e no em possveis motivaes ou leis do comportamento dentro da esfera estrita da vida econmica.1 Essa uma viso explorada por Karl Polanyi, que faz essa distino entre a atividade econmica exercida antes e depois do advento da era moderna.2 Para Polanyi s na modernidade a economia tornou-se uma atividade autnoma, desvinculando-se de outras instncias da sociedade e, em conseqncia, passando a demandar a construo de conceitos e recursos analticos prprios. Nas sociedades primitivas as decises econmicas eram uma decorrncia de cdigos, costumes e padres afeitos a outras instncias da vida coletiva, especialmente religio. Polanyi sugere que nessas sociedades os fundamentos da atividade econmica poderiam ser de quatro tipos: a reciprocidade, a redistribuio, a economia domstica e a troca.


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Na Grcia de Xenofonte a oikonomia referia-se essencialmente administrao dos recursos e das necessidades do domnio familiar, enquanto atividades como o artesanato eram consideradas indignas de homens honestos. Da mesma forma, na Idade Mdia, a prtica de emprestar dinheiro era um pecado e o campons, um membro de uma categoria social inferior. Alm disso, a pilhagem, a conquista e a escravido foram prticas aceitas at a sedimentao da modernidade. Thomas More em sua Utopia, publicada j em plena poca mercantilista, retrata a vida econmica como algo essencialmente moral, assentada sobre cdigos e obrigaes capazes de eliminar completamente o instinto de posse dos indivduos e de transformar ouro e pedras preciosas em bens sem valor e at mesmo desprezveis, usados apenas pelas crianas como brinquedos.3 A viso de More sobre os fundamentos da vida econmica estava associada s criticas dos humanistas ordem social e poltica de seu tempo, fundadas essencialmente no domnio moral, mas mostra tambm que alguns elementos da economia no sentido moderno, como o uso da moeda e o sentido do valor do trabalho, j despontavam. Apesar disso, uma noo como a de mercado, to fundamental para a economia, levaria ainda cerca de dois sculos para se consolidar. Obviamente, tudo isso no impede que os estudiosos de nosso tempo empreguem seus instrumentos de anlise para interpretar fenmenos econmicos ocorridos em outros tempos. O estudioso apenas precisa prestar ateno no fato de que as atividades econmicas eram determinadas por motivaes originadas em outras esferas. No caso das Relaes Internacionais, no entanto, as reflexes sobre a paz e a guerra e sobre formas de convivncia entre povos e sociedades podem ser encontradas em documentos to antigos e to diversos como a Bblia e as tragdias gregas. Uma das obras mais citadas, e que mostra a familiaridade dos antigos at mesmo com conceitos modernos empregados no estudo das Relaes Internacionais, , sem dvida, A Histria da Guerra do Peloponeso, escrita h quase 2.500 anos. Logo no incio, Tucdides enuncia o conceito de equilbrio de poder como motivo da guerra e a naturalidade com que o faz revela que se tratava de uma noo verdadeiramente corrente entre seus contemporneos: A explicao mais verdica, apesar de menos freqentemente alegada, , em minha opinio, que os atenienses estavam tornando-se muito poderosos, e isto inquietava os lacedemnios, compelindo-os a recorrerem guerra.4 Portanto, o que diferencia as Relaes Internacionais como campo de estudo da modernidade dessa reflexo poltico-filosfica florescente desde a Antigidade , essencialmente, o esforo de organizar o instrumental de anlise a partir dos recursos tericos e metodolgicos oferecidos pela cincia social moderna e, nesse quadro, a Sociologia teve um destacado papel, inclusive pelos muitos autores da especialidade que tiveram sua formao original em Sociologia.
2. As Relaes Internacionais e o mtodo sociolgico

Um pressuposto bsico da anlise tradicional do campo das Relaes Internacionais a noo de que o meio internacional paradoxal por natureza. Ao mesmo tempo em que,


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pela ausncia de uma autoridade superior aos Estados, o meio internacional apresenta foras que o tornam caracteristicamente anrquico, tambm existem foras que atuam em sentido oposto, fortalecendo arranjos e formas de interao regular entre os atores e reduzindo, assim, os efeitos da condio anrquica do meio internacional. De um lado, a condio anrquica induz os Estados e outros atores a agirem essencialmente motivados por seus interesses individuais e confiando apenas na sua prpria capacidade de proteger esses interesses; por outro lado, tal como ocorre com os indivduos, constitui um impulso natural das organizaes e dos Estados buscar a segurana, a estabilidade e a previsibilidade, o que significa, em ltima instncia, reduzir as incertezas inerentes ao ambiente anrquico por meio de um comportamento que apresenta regularidades observveis e controlveis. Em termos conceituais, ao mesmo tempo em que os Estados prezam a sua soberania como um valor inalienvel, tambm sentem necessidade de construir uma ordem que lhes proporcione, de alguma forma, mais segurana, estabilidade e previsibilidade. Hedley Bull capta com muita propriedade esse carter paradoxal do meio internacional ao dar o ttulo A sociedade anrquica sua obra mais famosa. Naturalmente, na poltica mundial o elemento de desordem to grande quanto o elemento de ordem, ou mesmo maior, afirma Bull ao explicar, logo no incio, o sentido de seu livro.5 Na sua discusso sobre a existncia de uma sociedade internacional, Bull traa uma viso panormica das principais tradies analticas na observao dos fenmenos internacionais (hobbesiana, kantiana e grociana) e conclui que, na verdade, os elementos constitutivos tpicos de uma sociedade sempre estiveram presentes no sistema internacional, muito embora no de forma constante, equilibrada e homognea, variando de regio para regio, de assunto para assunto e de poca para poca. No seu entendimento, mesmo a guerra no deixa de ser um elemento participante dessa sociedade internacional na qual convivem simultaneamente o conflito, a aleatoriedade e a regularidade. Com efeito, quando os cruzados chegaram s cercanias da Terra Santa os primeiros contatos com os infiis deram-se por meio do combate; no entanto, a seguir, formas cooperativas de relacionamento foram se desenvolvendo. Entre elas, algumas muito significativas podem ser lembradas: o uso de moeda comum, a negociao, os acordos e alianas e at mesmo a adoo de costumes do lugar por parte dos cruzados e os casamentos que uniam famlias dos dois lados.6 Da mesma forma, nas guerras religiosas entre os sculos XVI e XVIII sempre havia protestantes e catlicos nos dois lados do conflito e, a despeito da crueldade inerente a todas as guerras, at mesmo relaes de solidariedade podiam ser identificadas.7 Outro pressuposto central sobre o qual se assenta o presente ensaio o entendimento de que a ordem nas relaes internacionais no constitui um padro nico, mas um conceito multvoco segundo variaes histricas tanto na forma quanto na substncia de suas manifestaes. Assim, o debate sobre uma dada ordem internacional no se deve restringir ao carter formal-institucionalista que caracteriza sua materialidade funcional, como seria, guisa de exemplo, uma formulao terica abrangente estribada apenas no preciosismo


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descritivo das instituies do sistema das Organizao das Naes Unidas (ONU). Mesmo antes do surgimento da ONU, no se pode dizer que inexistia uma ordem internacional; tambm no se pode dizer que a ONU seja diferente da Liga das Naes apenas na forma. Na verdade, a ordem mundial surgida depois de 1945 diferia substancialmente daquela existente poca da Liga, conquanto se possam encontrar certos padres comuns aos dois perodos, tais como o fator poder e as demandas por segurana. Os atores eram outros, as motivaes que moviam esses atores eram diferentes e as prticas e instituies formais e informais em vigor nas relaes internacionais tambm eram completamente diferentes, mas isto no quer dizer que a guerra, as alianas e os tratados no fossem considerados como instrumentos da ao externa e que as lgicas subjacentes a essas formas de ao no guardassem semelhanas entre si. interessante notar como, entre as recomendaes aos diplomatas feitas por Franois de Callires, muitas continuam bastante atuais em aspectos essenciais, embora tenham sido escritas no incio do sculo XVIII, quando o Estado nacional e a diplomacia moderna ainda se estabeleciam.8 Para o propsito desta anlise, uma questo bsica a ser explicada por que a expresso sociedade internacional pode ser til para explicar fenmenos correntes das relaes internacionais. Com efeito, para a Sociologia, o conceito de sociedade essencial e, para que qualquer mtodo sociolgico possa ser empregado, fundamental que o objeto estudado rena, minimamente, os elementos de uma sociedade. Por ouro lado, se isso verdade, tambm se pode dizer que, estando presentes os elementos bsicos de organizao e relacionamento de uma sociedade em um feixe de fenmenos, o mtodo sociolgico pode ser uma ferramenta til na compreenso desse conjunto de fenmenos. Cabe dizer que o entendimento de sociedade geralmente usado nas relaes internacionais tem por base o seu sentido mais amplo e geral, aproximando-se muito do conceito de ordem internacional. Por essa razo, entre os especialistas de relaes internacionais, comum o emprego da expresso ordem internacional para denominar o que neste ensaio est sendo designado como sociedade internacional. O que define a existncia de uma sociedade o fato de haver indivduos que convivem de forma interdependente num certo espao, organizados por meio de convenes, regras e instituies. No caso das relaes internacionais a interao crescente entre grupos humanos organizados em Estados reproduz, em essncia, os elementos bsicos existentes entre os indivduos que comeam a viver em sociedade. Isto , os Estados e outros atores convivem de forma interdependente no meio internacional por meio de arranjos muitas vezes precrios e com elevados nveis de conflito. Por questo de recorte na investigao, no cabe aqui retomar as discusses sobre a importncia do Estado como ator nas relaes internacionais e nem sobre sua unicidade e coerncia. O fato que, na essncia, os grupos humanos organizam-se em torno de Estados fazendo dessa classe de ator um elemento central daquilo que denominamos sociedade internacional.


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Na viso de Durkheim, outro elemento fundamental para caracterizar a existncia de uma sociedade a presena de um fator de coero inerente ao grupo, capaz de condicionar o comportamento das unidades pertencentes ao grupo: a sociedade no mera soma de indivduos, mas o sistema formado pela sua associao representa uma realidade especfica, com caractersticas prprias. Sem dvida nada pode haver de coletivo sem conscincias particulares. Esta condio necessria, porm, no suficiente. preciso, alm disso, que as conscincias se associem e se combinem, e se combinem de certa maneira.9 Durkheim entende que existem atributos tpicos e inerentes ao grupo, a par das individualidades que o compem, sendo esse o motivo para sua inquisio autnoma. O grupo, ao se formar, incorpora certas caractersticas dos indivduos, conformando-as, sem embargo, a um contexto normativo que transcende seus componentes e confere uma identidade grupal indita queles indivduos. Na linguagem terica, corresponde a afirmar que as caractersticas do grupo no correspondem ao simples somatrio das caractersticas individuais dos elementos que o compem. Na verdade, pode-se dizer que essa diferenciao est na base da prpria existncia do grupo, uma vez que este se forma com o propsito de conferir aos seus integrantes certas capacidades que, individualmente, no seriam possveis desfrutar. Na cincia poltica, esse entendimento segue o mesmo curso da chamada tradio contratualista de Hobbes, Locke e Rousseau. Os indivduos se organizam em Estados com o propsito de adquirir certos atributos e capacidades que dificilmente poderiam obter se vivessem isoladamente. Embora sejam pensadores com preocupaes diferentes, no substrato de suas reflexes, existe em comum, implicitamente, a idia de que a constituio de uma associao, na forma de um Estado, permite aos indivduos que o compem adquirir capacidades que no teriam isoladamente. Por meio do contrato social, possvel obter segurana, como argumenta Hobbes, mesmo que essa segurana produza desigualdades, injustias e tiranias, que podero ser corrigidas no pelo abandono do contrato social, mas pelo seu aprimoramento como argumenta Locke. No importa, portanto, se o entendimento o de que a sociedade teria sido intencionalmente formada com o propsito de promover o bem aos seus integrantes ou se foi constituda pela ao de um tirano cujo poder deveria ser controlado; nas duas hipteses pode-se dizer que o mesmo princpio da ordem social formulado por Durkheim est presente. Em decorrncia disso, o grupo anterior ao indivduo e, portanto, capaz de constranger ou condicionar as caractersticas do indivduo. Quando o indivduo nasce, h padres manifestos em cdigos e orientaes de comportamento, alguns at formalmente estabelecidos, aos quais esse indivduo ter de adaptar-se. A esse respeito A. Giddens lembra que, na verdade, a aceitao desses padres por parte dos indivduos feita sem a percepo de que existe um poder coercitivo atuando sobre eles nesse sentido, mas da percepo de que tais padres so efetivamente legtimos.10 Obviamente, como a ordem social dinmica, continuamente alguns desses padres so contestados e gradualmente alterados. Quando a contestao atinge diretamente pontos essenciais, ou existem muitos padres sendo
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questionados ao mesmo tempo, pode haver um ambiente propcio para uma revoluo que, em princpio, representaria uma reviso brusca do contrato social que d sustentao organizao do Estado. Nesse sentido, no constitui exagero a caracterizao do meio internacional como uma particular forma de sociedade e esse entendimento no precisa, necessariamente, significar uma contestao da maioria das correntes tericas construdas para explicar as relaes internacionais, mesmo daquelas que consideram a condio anrquica como inerente ao meio internacional. Ao contrrio, por vrios ngulos, refora a idia de que as relaes internacionais constituem uma classe de fenmenos que merecem ser estudados de forma distinta. Na formulao de Durkheim, escrita quando a Sociologia era ainda uma disciplina em consolidao, a sociedade merecia ser estudada de forma distinta porque os fatos sociais poderiam ser entendidos como coisas e, como tal, poderiam ser objeto de estudo.11 Na verdade, entre os estudiosos das relaes internacionais o pensamento sociolgico, ou mais especificamente, o mtodo sociolgico tem sido empregado de muitas maneiras. M. Merle no seu compndio que leva exatamente o sugestivo ttulo de Sociologia das Relaes Internacionais
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discute essa relao entre a Sociologia e o campo de estudo das Relaes
Internacionais. Na sua apreciao, destaca-se a influncia exercida pelo behaviourismo que, tal como na Sociologia, introduziu a preocupao com a quantificao dos fenmenos internacionais, de certa forma deixando margem a noo fundamental explorada por Durkheim. Na verdade, o fato que, poca, a vertente behaviourista ganhava espao e prestgio e no deixava de representar um testemunho da materializao da noo central de que a sociedade internacional poderia ser entendida efetivamente como uma coisa e que, portanto, poderia ser objeto de estudos e anlises baseados em mtodos empricos, o que para muitos (como ocorre at hoje) constitui condio para se atribuir a um estudo o status de cientfico. Uma razo importante para essa aproximao com o campo da Sociologia que muitos se no a maioria daqueles que passaram a se dedicar ao estudo das relaes internacionais vinham da Sociologia ou tinham uma formao bsica nesse campo. At hoje, em muitas universidades, os cursos de Cincia Poltica, com os quais as Relaes Internacionais mantm muita afinidade, ainda esto vinculados ou se constituem em troncos ou opes acadmicas oferecidas pelas faculdades de Cincias Sociais. A. Paim, no prefcio que escreveu para a edio brasileira de Paz e guerra entre as naes lembra que nas suas memrias, Raymond Aron passou a interessar-se pelo fenmeno da guerra como socilogo e que, logo aps o fim da Segunda Guerra Mundial, ao tornar-se comentarista do Le Figaro, teria sentido a necessidade de estudar o contexto tanto militar como histrico das decises que (...), como jornalista, deveria compreender e comentar.13 Aron tinha vivido e observado a ecloso, o desenrolar e as conseqncias da Segunda Guerra Mundial; em seguida, viu formar-se o ambiente da Guerra Fria e, diante dessa realidade, perscrutava de todos os ngulos as relaes internacionais como fenmeno social


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na busca de regularidades que pudessem explic-las. O que encontrou foi uma variada gama de possibilidades de explicao, alinhadas, ao mesmo tempo, com a tradio inquisitiva de Durkheim: apesar das diferenas, havia foras em ao nas relaes internacionais capazes de induzir ou orientar as aes dos atores. Em Paz e guerra entre as naes, ao discutir o campo de estudo das relaes internacionais, Aron retoma a metfora da fotografia e do retrato pintado a fotografia mostra tudo o que pode ser visto pelo olho nu; a pintura no mostra tudo o que pode ser visto pelo olho nu, mas mostra algo que o olho no v: a essncia humana da pessoa que serve como modelo.14 Isto , ao lado da observao emprica cabe ao estudioso da sociedade procurar captar o que pode existir no substrato das guerras, das alianas e dos mecanismos de cooperao eventualmente criados pelas naes. No prefcio primeira edio brasileira de Paz e guerra entre as naes, Aron escreve: pode-se dizer que o sistema interestatal se modificou em conseqncia da descolonizao, das revoltas dentro dos pases, das transferncias de lealdade de um campo para outro.15 Apesar disso, argumenta, os padres de comportamento dos Estados Unidos e da Unio Sovitica no haviam mudado substantivamente, porque a essncia de sua condio de Estado e de grande potncia no havia se alterado. Duroselle, seguindo a tradio de Renouvin, identifica a existncia do que chama de foras profundas em ao no substrato das sociedades; invisveis, porm decisivas na determinao das caractersticas e aes de uma sociedade e mudanas no comportamento das naes esto associadas a mudanas no quadro dessas foras.16
3. As soberanias e as foras em ao na sociedade internacional

Talvez a diferena mais substantiva entre a sociedade internacional e outras sociedades esteja no fato de que a soberania dos Estados ainda um valor muito mais efetivo na ordem internacional do que o livre-arbtrio o na ordem interna das sociedades organizadas em Estados. Por essa razo, um fenmeno absolutamente central para o tema desta anlise, e que tem sido objeto de muita controvrsia, o que se convencionou chamar de globalizao. Na essncia, esse fenmeno refere-se ao fato inquietante da presena da realidade internacional muito alm dos muitos domnios que abrangem as atividades econmicas e tambm as atividades polticas de uma forma geral. A globalizao um fenmeno muito mais penetrante e seu avano tornou a realidade internacional um fato presente tambm na cultura e no prprio cotidiano das pessoas. Esse um dado da maior relevncia para se compreender as duas facetas ou desenvolvimentos que tm marcado a ordem internacional na atualidade. De um lado, a globalizao representa novas oportunidades e espaos de expanso que demandam um maior ordenamento e institucionalizao das relaes internacionais. De outro, o fenmeno da globalizao tem gerado inquietao, desconfianas e mesmo protestos pelo inevitvel choque entre a realidade internacional e as foras econmicas, polticas e culturais de base local incluindo-se a a religio. O embate entre essas duas facetas da globalizao inevitvel
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inclusive porque o avano desse processo no ltimo quarto de sculo tem feito com que a noo de sociedade internacional, discutida anteriormente, tambm avanasse colocando as sociedades organizadas diante de realidades estranhas e, por vezes, desagradveis e at mesmo conflitantes com seus valores e costumes. Com efeito, o considervel aumento na densidade das interaes no plano internacional trouxe como conseqncia a crescente demanda por nveis mais elevados de institucionalizao das relaes internacionais. Do ponto de vista do processo de formao de uma sociedade internacional, a tendncia natural que ocorra uma socializao semelhante ao que ocorre no plano dos indivduos. Nesse plano, a diferena entre um bando de caadores, que se encontram apenas eventualmente para empreender uma caada, e um grupo organizado numa sociedade que, numa sociedade, a convivncia permanente, as interaes so mltiplas e, em conseqncia, organizadas por meio de instituies que definem hierarquias, papis, direitos e obrigaes. Um bando de caadores nmades no precisa decidir sobre que deuses devero cultuar, como devero agir em casos de escassez ou como realizar casamentos e educar seus filhos. Os caadores nmades podem estender ao mximo seu livre-arbtrio, muito embora no possam desfrutar dos muitos benefcios da vida em sociedade. Essa a ordem de reflexo que levou pensadores como Hobbes e Rousseau a formular a noo de contrato social que, em larga medida, significa construir instituies capazes de estabelecer limites para o livre-arbtrio em favor dos benefcios resultantes da convivncia em sociedade; em outras palavras, o bom selvagem precisa tornar-se um bom cidado. Analogamente, nas relaes internacionais, em decorrncia do avano da globalizao, os Estados soberanos esto sendo desafiados a construir uma sociedade internacional mais bem definida e articulada mas, para isso, boa parte das prerrogativas associadas sua soberania tem de ser abandonadas em favor de padres e cdigos de convivncia, o que, em ltima instncia, significa que o meio internacional anrquico, composto por soberanias, deva ser transformado numa sociedade de naes. Nesse quadro, parece compreensvel que o primeiro embate poltico ocorra na delimitao do alcance da esfera de ao soberana do Estado, a que se associam atributos como autonomia e autodeterminao, considerados inalienveis pela conscincia poltica corrente. A atitude de resistncia ao processo de globalizao encontra nas soberanias, representadas formalmente pelo Estado organizado, a sua frente mais imediata e mais articulada. o Estado que, formalmente, estabelece os padres que definem a interao com outras sociedades. Para o entendimento da questo do papel desempenhado pela noo de soberania na construo da ordem internacional a partir do Estado, parece interessante a categorizao utilizada por K. Litfin que, discutindo a questo da soberania em relao implementao de polticas e medidas relacionadas proteo ambiental, identifica trs elementos como componentes da soberania: controle, legitimidade e autonomia.17 Esses trs elementos ou dimenses da soberania esto intimamente interligados de tal forma que a existncia de um depende substancialmente da presena dos demais.


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O controle refere-se capacidade das autoridades exercerem o poder com eficcia, ou seja, de fazer valer as decises tomadas no mbito das instncias decisrias da estrutura poltica. A legitimidade a condio que torna o exerccio do poder e da autoridade aceitos pela sociedade e, conseqentemente, faz as instituies polticas estveis. A autonomia, geralmente confundida com o prprio conceito de soberania, pode ser vista como uma moeda em que, numa face, h a prerrogativa do Estado de fazer escolhas enquanto, na outra face, esse Estado se mostra capaz de sustentar essas escolhas, o que inclui custos, responsabilidades, capacidade de convencer e induzir e, eventualmente, o emprego da fora. O exerccio da soberania, portanto, implica o reconhecimento do Estado como o elemento bsico de estruturao da ordem poltica e social num determinado territrio que parte integrante de um contexto amplo e variado, genericamente denominado meio internacional. O entendimento da soberania por meio dessa decomposio de seus elementos facilita a compreenso de um paradoxo inerente globalizao: so os Estados mais bem estruturados, com instituies polticas mais estveis, que se apresentam mais aptos para sistematicamente extrarem benefcios da globalizao. Contrariamente, os Estados mais frgeis, onde a capacidade de controle pouco eficaz, onde a legitimidade freqentemente contestada e onde a autonomia mais limitada, tm dificuldade para integrar-se no processo de globalizao. Esse fato ocorre porque a estabilidade e a garantia de eficcia na aplicao de normas e regras constituem requisitos bsicos para o desenvolvimento de tudo aquilo que pode tornar uma sociedade rica e poderosa. As atividades econmicas no florescem num ambiente de incerteza em relao estabilidade das trocas e da propriedade e nenhuma forma de investimento social baseado em ganhos futuros como educao, cincia e tecnologia podem se desenvolver quando o horizonte de tempo muito limitado. Nessas circunstncias, a garantia de estabilidade e de respeito a normas e regras acordadas serve tambm de fundamento para definir a capacidade que uma sociedade tem para se beneficiar das mltiplas possibilidades representadas pelos arranjos e mecanismos que possam ser construdos no meio internacional. Em outras palavras, a ordem poltica estvel essencial participao ativa das sociedades no processo de globalizao e essa estabilidade s pode ser proporcionada pela existncia de um Estado forte e, como foi dito, Estado forte aqui no entendido como Estado tirnico e autoritrio, mas como aquele capaz de sustentar uma ordem estvel por meio de instituies que reproduzem uma composio suficientemente equilibrada das trs componentes propostas por Litfin. Na realidade internacional, contudo, h muito mais elementos de heterogeneidade do que de homogeneidade. As naes so desiguais e, mesmo dentro de categorias usadas de forma corrente como pases industrializados, naes emergentes ou pases em desenvolvimento, qualquer anlise mais acurada mostra que, embora seja possvel identificar alguns elementos comuns, no existe homogeneidade entre seus integrantes. So os Estados mais bem estruturados que tm maior potencial para integrar-se vantajosamente no processo de globalizao, ou seja, de construo de uma sociedade internacional. Assim,
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compreensvel que algumas naes estejam mais integradas do que outras nessa sociedade internacional difusa e em construo. O caso da Unio Europia ilustrativo. So naes diferentes, formadas de diferentes etnias e de elementos culturais bastante distintos, no entanto, perfeitamente possvel dizer que formam uma sociedade de naes e os nveis de integrao entre suas partes componentes so substancialmente elevados a ponto de admitirem a existncia de uma moeda comum e de significativas restries na autonomia dos governos, at mesmo em questes fiscais e sociais, tipicamente consideradas de mbito domstico. Recentemente, os impasses em relao a uma Constituio Europia revelam que ainda no h suficiente consenso a respeito de um aprofundamento na integrao de uma sociedade europia de naes e que o ritmo de integrao tambm no homogneo. interessante notar que no incio do sculo XVIII, a proposta de Abb de Saint-Pierre j falava de uma Unio Europia uma espcie de confederao de naes capaz de acabar com as guerras que assolavam continuamente a Europa.18 A viabilidade do projeto, sem embargo, mostrou-se distante da realidade, registrada na interminvel sucesso de guerras. Nenhuma nao se aventurava a deixar sua segurana e a defesa de seus interesses por conta de uma hipottica confederao, baseada apenas no desejo de paz, ainda que sincero. O melhor entendimento dessa realidade aparece nas palavras de Rousseau, que, ao ser instado a analisar a proposta, conclua seus comentrios dizendo que embora admiremos um projeto to belo, devemos consolar-nos do seu fracasso pensando que s poderia ser implantado com os meios violentos que a humanidade precisa abandonar () Ela talvez provocasse mais danos em um s momento do que os prejuzos que pudesse evitar ao longo do tempo.19 Da mesma forma, do ponto de vista setorial, h reas das relaes internacionais em que os nveis de integrao so relativamente elevados enquanto em outras, o processo de integrao internacional revela-se muito mais complicado e as naes tendem a ser muito mais refratrias a iniciativas com vistas a introduzir normas de conduta comum. No comrcio, por exemplo, h um considervel conjunto de regras aceitas e observadas pelas naes e o emprego de mecanismos institucionalizados de soluo de controvrsias tem revelado a eficcia de suas regras at mesmo nas punies das naes mais poderosas. Nas reas de segurana internacional, contudo, o estabelecimento de padres e normas de conduta para as soberanias tem se revelado muito mais difcil. H tratados e convenes (armas qumicas, energia nuclear, etc.), mas, em termos de eficcia, esto muito longe de se compararem aos arranjos existentes no comrcio ou em reas mais tcnicas como transporte, comunicaes ou padres industriais. Em matria de segurana, dificilmente as naes, particularmente as mais poderosas, abrem mo da soberania como princpio bsico de sua poltica de Estado. As excees ficam por conta de casos como o do Japo, ocupado pelas foras americanas, ou da Finlndia em relao Unio Sovitica, em razo das enormes diferenas de poder.20 Assim, regra geral, as questes da segurana internacional so tratadas essencialmente como temas afeitos s prerrogativas da soberania, o que significa autonomia e capacidade de


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cada Estado para prover sua prpria defesa. Na atualidade, num mundo onde o poder no meio internacional se distribui de forma relativamente difusa, o que se observa que as naes mais poderosas so hesitantes em aceitar mecanismos multilaterais de segurana internacional enquanto, por outro lado, naes menos expressivas em termos de recursos de poder tendem a valorizar instncias multilaterais em que as carncias de recursos de poder possam ser compensados por mecanismos de votao baseados apenas na ao diplomtica. O avano na direo de uma sociedade internacional pode ser retratado na formao do que os especialistas denominam regime internacional. Essa noo, surgida na dcada de 1970, ganhou destaque na dcada seguinte especialmente depois da publicao de International Regimes por S. D. Krasner. A obra , na verdade, uma compilao de ensaios escritos por vrios autores que discutem no apenas o significado, mas a prpria validade e as limitaes desse conceito.21 Mesmo que o conceito no se sustente como uma vertente terica capaz de servir de alternativa a tradies tericas consolidadas, como o realismo, pode ser muito til a fim de, operacionalmente, ajudar na explicao da ordem internacional. Por exemplo, ao se analisar o comrcio internacional, o conceito de regime internacional ajuda a compreender as mudanas ocorridas nesse campo das relaes internacionais que, nos fins da dcada de 1980, haviam tornado o Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT) uma estrutura completamente inadequada para manejar as trocas comerciais. O conceito de regime pode tambm ajudar a compreender por que e como certas reas das relaes internacionais se revelam mais propensas ao estabelecimento de regras e normas de conduta comuns enquanto outras so muito mais resistentes formao de arranjos que incorporem regularidades no comportamento dos atores. De uma forma geral, o meio internacional composto essencialmente de atores desiguais e natural que alguns pases tenham avanado mais no processo de integrao que, obviamente, beneficia as naes de modo diferenciado. Com efeito, para algumas sociedades a integrao internacional praticamente constitui um desdobramento natural da ordem interna enquanto, para outras, o ambiente internacional pode apresentar elementos que concorrem ou mesmo se chocam com interesses e valores domsticos. As naes so desiguais nas prticas econmicas, nos costumes, no quadro de valores sociais e religiosos e, inevitavelmente, desiguais no poder e, em certos casos, a integrao na ordem internacional pode significar at mesmo uma ameaa ordem social e poltica domstica. Com certeza, esse um fato que est na base da grande maioria das manifestaes antiglobalizao e pode explicar tambm por que o questionamento da soberania surge como a primeira frente de inquietao diante do vertiginoso aumento dos processos de interao entre indivduos e organizaes situados sob a tutela de diferentes soberanias. Para as naes menos poderosas conseqentemente muito mais sujeitas a sofrerem os efeitos do que capazes de influir nesse processo de integrao internacional ao qual se convencionou chamar de globalizao a soberania surge como a primeira linha de defesa natural de seus valores, de seus interesses e de sua viso de mundo.
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Voltando tradio da Cincia Poltica, a constituio das sociedades polticas na forma como as conhecemos hoje percorreu um longo e doloroso caminho. Pilhagens, guerras, revoltas e revolues so expresses comuns que compem a histria poltica e social das naes que hoje conhecemos por democracias e s quais damos os nomes de Frana, GrBretanha, Alemanha ou Espanha. Antes que existissem essas unidades polticas existiam grupos organizados em cls, tribos, grupos tnicos e religiosos de todos os tipos e, inevitavelmente, a reunio desses grupos menores em grupos maiores significava disputas por poder, luta pela posse de riquezas ou tentativas de impor a predominncia de costumes ou a supremacia de crenas religiosas. A Epopia de Gilgamesh, considerada a mais antiga obra literria da humanidade, tem seu incio com a submisso de Enkidu por Gilgamesh que, a partir de ento, com ele se associa para empreender a grande epopia na conquista da floresta dos cedros. 22 Na extensa historiografia da formao dos Estados, as lutas pelo estabelecimento de supremacias se fazem centralmente presentes. A Guerra dos Cem Anos misturava muitos elementos simultaneamente: direitos de sucesso, disputas territoriais, interesses locais e regionais, disputas por poder dentro da prpria religio, etc. O Japo, por sculos, conviveu com lutas entre cls at que a unificao efetiva, no ano de 1600, deu-se com o estabelecimento da supremacia do cl Tokugawa que adotou, entre as medidas essenciais, o fechamento do Japo influncia das potncias martimas do Ocidente, que ficaram, assim, impedidas de enviar missionrios e mercadores. Esse impedimento tornou-se possvel pela distncia, que inviabilizava o envio de foras militares como aconteceu com povos de regies mais prximas ou mesmo dentro da prpria Europa. Ou seja, a formao das sociedades organizadas em torno de Estados nacionais tal como conhecemos hoje foi um processo essencialmente conflituoso, geralmente com elevados nveis de violncia. Portanto, a esse respeito, possvel concluir que, analogamente, o avano na formao de uma sociedade internacional cada vez mais definida v-se diante de uma variada gama de atores dentre os quais destacam-se os Estados por sua importncia como elemento bsico de formao da ordem. Associado a esse fato, o processo de globalizao demanda a construo de uma sociedade internacional em que alguns Estados, ou atores associados a Estados, exercem influncia maior do que outros, fazendo com que o avano do processo de formao de uma sociedade internacional dificilmente possa desenvolver-se de maneira linear, ordenada e no-conflitiva.
4. A formao de uma sociedade internacional e a agenda internacional

Aes terroristas, processos de integrao regional, debates sobre questes ambientais, lavagem de dinheiro e outros itens da agenda internacional corrente no so novos. Na maioria deles, no entanto, pode-se dizer que as caractersticas mais marcantes tm assumido feies bastante novas. Ao se observar esse fato, possvel dizer que na agenda internacional de


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hoje os paradoxos da globalizao tm sido, em grande medida, um fator central no delineamento dos principais debates. Alguns especialistas tm argumentado que a globalizao teria substitudo a Guerra Fria como padro condicionante das relaes internacionais. Um desses especialistas d um ttulo algo pretensioso O mundo tem dez anos de idade ao primeiro captulo de seu livro, publicado em 1999, no qual estabelece os fundamentos e as principais linhas de anlise que ir desenvolver e argumenta que a globalizao teria sido esse the one big thing que marcaria o advento de uma nova realidade internacional.23 Ou seja, teria sido o grande elemento que sucedeu a Guerra Fria moldando um mundo completamente novo. Alm disso, ter-se-ia constituindo na fora que, no seu entendimento, efetivamente tornou inconsistentes ou inadequadas as teses de Paul Kennedy e seu declnio das grandes potncias, Huntington e seu choque de civilizaes ou Fukuyama e seu fim da histria. Na verdade, o livro traz muitos dados e elementos importantes para a compreenso do processo de globalizao; no entanto, parece mais provvel que o processo de globalizao contemporneo no substituiu a Guerra Fria, mas se constituiu, isto sim, num dos principais vetores se no o principal que levaram desintegrao da ordem internacional marcada pela Guerra Fria. Os descompassos entre as dimenses da economia sovitica e seus gastos com defesa para manter o equilbrio com as foras da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) tornaram-se cada vez mais insustentveis medida que a corrida por competitividade entre as principais economias do Ocidente fazia com que essas economias se integrassem cada vez mais permitindo ganhos de escala e de produtividade. Em pouco tempo, as economias centralmente planejadas tornaram-se completamente obsoletas e incapazes de sustentar a corrida armamentista com os Estados Unidos e seus aliados, que cresciam economicamente de forma sustentada, baseados numa intensa competio por mercados e por tecnologias de mltipla aplicao, que condicionavam, por sua vez, a participao nesses mercados. A globalizao revela ser um fenmeno cada vez mais penetrante e em expanso e qualquer hiptese de uma possvel reverso se afigura virtualmente impossvel. Parece muito mais provvel (para no dizer uma certeza) que os poucos rinces hoje ainda isolados venham a ser integrados nesse processo do que o oposto, isto , que qualquer sociedade, que por alguma razo (religiosa, por exemplo) se sinta incomodada com a globalizao, decida e consiga com sucesso isolar-se do restante do mundo. Provavelmente a nica coisa que conseguir ser retardar o avano desse processo em um ou outro segmento. Desde que, na dcada de 1960, o pensador canadense H. Marshall McLuhan difundiu a idia de aldeia global, a integrao das relaes internacionais apenas avanou.24 McLuhan derivara suas percepes essencialmente da rea das comunicaes, sua especialidade, mesmo quando o campo era relativamente rudimentar em comparao aos seus significativos desenvolvimentos ulteriores. A comunicao por satlite estava apenas comeando e os computadores eram um equipamento demasiadamente dispendioso e de capacidade de
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processamento de dados bastante limitada. Para o grande pblico, o computador era visto ainda como pea de fico, e no como ferramenta de trabalho do dia-a-dia. Desde ento, a tendncia de aprofundamento e adensamento da globalizao tem apenas se reforado e movimentos e processos atuantes no sentido contrrio, como foi o caso da revoluo religiosa e nacionalista do Ir dos aiatols, tm obtido apenas sucessos limitados e tm se revelado incapazes de se sustentar no longo prazo. Alm disso, os grandes acontecimentos na ordem poltica, como o fim do sistema sovitico, a abertura da Repblica Popular da China e a sucessiva incorporao de naes de menor expresso s redes globais, tm se constitudo ou se refletido, segundo alguns em fatores que reforam a existncia de padres cada vez mais globalizados. O grande problema dessa nova realidade que o processo de globalizao no neutro. Os benefcios e problemas se distribuem de forma desigual, a capacidade de manejar as muitas dimenses dessa nova realidade varia muito e as bases dessa desigualdade no podem ser definidas apenas em termos de capacidade e competncia. Suas razes esto fincadas em camadas mais profundas da dimenso humana onde se formam os cdigos que definem os costumes, as lnguas e as culturas. Assim, a globalizao trouxe uma realidade completamente nova do ponto de vista do encontro de culturas e etnias. Ao longo da histria, a interao entre povos e culturas nunca foi pacfica e se desenvolveu essencialmente por meio da presena fsica dos indivduos, isto , pelo deslocamento dos indivduos, grupos e mesmo de populaes. Na Europa, onde a geografia facilitava essa interao, o conflito sempre constituiu uma dimenso inseparvel desse processo e em toda a histria da formao das naes europias, as guerras pelos mais variados motivos foram uma constante. Huntington, no seu controvertido livro escrito em meados da dcada de 1990, argumenta que a cultura e as identidades culturais, que num nvel mais amplo significam identidades civilizacionais, esto determinando os padres de coeso, desintegrao e conflito no mundo do ps-guerra fria.25 Geralmente as objees s teses de Huntington procuram argumentar que no existem tais conflitos, e que os vrios grupos civilizatrios podem conviver pacificamente. Ao se olhar a histria, no entanto, incluindo-se a os eventos mais recentes, provavelmente o que mais parece contrastar com as teses de Huntington o fato de que os conflitos sempre tiveram motivaes muito mais variadas. Embora possam ser identificados conflitos entre ramos civilizatrios, a grande maioria das guerras ocorreu entre grupos e naes rivais dentro de um mesmo ramo civilizatrio. Apenas para citar alguns exemplos mais notveis, pode-se lembrar a guerra entre Atenas e Esparta dos tempos de Pricles, a guerra dos cem anos dos sculos XIV e XV, as guerras religiosas, as guerras napolenicas ou mesmo a grande maioria das guerras dos sculo XX. Mesmo no Iraque de hoje, um equvoco imaginar que o conflito em curso se resume numa guerra de resistncia dos muulmanos contra a ocupao e a cultura das potncias estrangeiras. A maioria dos ataques tm sido realizados contra grupos locais, particularmente da vertente xiita. As tropas de ocupao da aliana liderada pelos Estados


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Unidos so apenas um grupo combatente, entre vrios outros. Observao semelhante poderia ser feita acerca de outras regies turbulentas, marcadas por interminveis guerras civis. Assim, conflitos entre potncias de vertentes civilizacionais diferentes, na verdade, no apresentam particularidades que os tornem substantivamente distintos de outros conflitos. A conquista muulmana do norte da frica e da Pennsula Ibrica a partir do sculo VIII, o movimento das cruzadas na Idade Mdia ou a expanso colonial das potncias europias a partir do sculo XVI no constituem eventos capazes de formar argumento suficiente para explicar a ocorrncia do fenmeno da guerra como resultante da nsia dos povos no sentido de submeter outros povos em decorrncia dos seus diferentes valores e padres tnicos e culturais. Desejos de conquista, glria e riqueza ou a busca da segurana provavelmente foram motivaes igualmente importantes nesses e em quaisquer outros conflitos e movimentos de expanso ocorridos na histria. Por outro lado, as guerras entre cristos nascidos dentro de uma mesma corrente civilizatria depois de Lutero e Calvino foram to cruis quanto qualquer outra guerra envolvendo povos de diferentes etnias. Nos dois sculos ao longo dos quais se estendeu a histria das cruzadas, aparentemente, os prncipes e bares cristos ocuparam-se mais em lutar entre si do que contra os muulmanos, da mesma forma que Saladino representou um dos raros momentos em que os exrcitos muulmanos se uniram sob a liderana de um nico sulto para combater os cruzados vindos da Europa ocidental. Esses fatos indicam que tambm no deve constituir surpresa o surgimento de focos de insatisfao e movimentos de protesto contra o avano do processo de formao de uma sociedade global tanto entre povos geogrfica e culturalmente distantes do ncleo do processo de globalizao quanto entre naes que, de muitas formas, lideram esse processo. Na verdade, parece mais razovel supor o contrrio. H mais protestos dentro dos Estados Unidos e dos pases da Europa Ocidental, que lideram a globalizao, do que em pases que se poderiam identificar como caudatrios desse processo. Alm disso, na poltica internacional, as prprias naes que se situam no vrtice da globalizao tm apresentado crescentes dificuldades de concertao. Com efeito, nos diversos foros de discusso da agenda internacional, observa-se que h muitas divergncias entre os pases ricos e pobres, mas, em termos substantivos, observase tambm que no existe homogeneidade em relao quilo que efetivamente os divide. Os interesses so muito variados e h muitos arranjos formais e informais que ligam determinadas naes industrializadas com certos pases ou grupos de pases em desenvolvimento. As divergncias entre os pases industrializados tm surgido tanto quanto entre os pases em desenvolvimento, independentemente da matriz tnica e cultural a que pertenam. Ou seja, a histria no oferece nenhum exemplo ou razo plausvel para supor que hoje poderia haver percepes claramente distintas que separassem aqueles que presumivelmente mais se beneficiam do avano na formao de um mundo cada vez mais integrado daqueles que, aparentemente, esto sendo prejudicados com esse processo.
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5. Consideraes finais
Neste final de sculo, a agenda internacional se apresenta variada e complexa. A distino entre high politics e low politics deixou de existir e novos itens passaram a ocupar lugar de destaque: terrorismo, meio ambiente, narcotrfico, novos padres nas disputas comerciais, direitos humanos, conflitos tnico-religiosos, entre outros. Na verdade, as questes relativas segurana estratgica no deixaram de ocupar posio de destaque, mas passaram a ser vistas de modo cada vez mais integrado a esses novos temas da agenda internacional. A maioria das anlises produzidas nos anos 90 sobre as relaes internacionais iniciava destacando a importncia central do fim da Guerra Fria como condicionante da poltica internacional. As razes para se atribuir essa importncia eram muitas, pois, sem dvida, a Guerra Fria constituiu um evento central que se estendeu por quase metade do sculo XX e seu fim marcou mudanas importantes na maneira de se ver e de se conduzir a poltica internacional. No entanto, o fim da Guerra Fria no deve ser interpretado como um episdio, e sim como parte de um amplo processo de mudana. Eventos como a queda do muro de Berlim e o prprio colapso da Unio Sovitica devem ser vistos por seu sentido emblemtico, como um referencial importante, que deixa claro o fato de que o mundo passava a viver uma nova poca. Na condio de processo histrico, os eventos associados ao fim da Guerra Fria formaram, na verdade, o eplogo de uma longa sucesso de fatos. Tanto a queda do muro de Berlim quanto o colapso da Unio Sovitica no teriam acontecido se as bases polticas e econmicas que davam sustentao ao bloco socialista no estivessem j deterioradas a ponto de tornarem incuas quaisquer tentativas de reforma do sistema. A disputa por reas de influncia por parte dos dois plos de poder j vinha perdendo fora desde a segunda metade da dcada de 1970 quando a poltica externa das grandes potncias passou a ser orientada pela dtente e, alm disso, visivelmente, muitos eventos de destaque no cenrio internacional revelavam ter cada vez menos relao direta com a disputa bipolarizada da Guerra Fria. Assim sendo, a anlise das mudanas ocorridas no sistema internacional deve considerar vrios desenvolvimentos que ocorreram ao longo de, pelo menos, trs dcadas. Esses desenvolvimentos estavam associados a mudanas tecnolgicas e econmicas e, at mesmo, a transformaes no quadro de valores sociais, que faziam emergir novos referenciais para a poltica exterior dos pases. Pode-se dizer que o fenmeno amplo e difuso genericamente denominado globalizao tem seu correspondente nas relaes internacionais no avano do processo de formao do que alguns analistas denominam sociedade internacional. Esse processo de aumento substantivo das muitas formas de interao entre os Estados e outros atores trouxe mudanas importantes na agenda internacional alterando tambm a importncia relativa desses atores.


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O terrorismo, ao longo da histria, jamais teve importncia semelhante do terrorismo islmico dos dias atuais. Pode-se dizer que assassinatos polticos e aes terroristas so to antigas quanto a humanidade. Seitas como a do Velho da Montanha so antigas e tinham o assassinato como caracterstica de sua ao.26 Os anarquistas nos fins do sculo XIX e incio do sculo XX realizaram vrios atentados e assassinaram vrias personalidades importantes da poltica.27 Apenas recentemente, o Exrcito Republicano Irlands (IRA) decidiu depor suas armas, isto , abandonar o terrorismo como forma de ao. Nenhum desses casos pode, entretanto, ser comparado aos ataques do terrorismo islmico na era da globalizao. O terrorismo moda antiga constitua-se de assassinatos ou aes perpetradas basicamente contra pessoas ou alvos determinados (autoridades ou instalaes oficiais e militares). O terrorismo islmico de hoje transforma civis em alvos pela capacidade de atingir um grande nmero de pessoas e, assim, levar o medo e a insegurana para populaes inteiras. O caso do World Trade Center, em setembro de 2001, teve importncia vital porque levou o governo dos Estados Unidos a maior potncia do sistema a mudar de forma substantiva o entendimento de segurana externa. O ataque ao World Trade Center, ao qual se seguiram outros na Europa, deixava claro que as grandes democracias eram alvos e que eram vulnerveis a esses ataques. Essa possibilidade se manifestou somente em razo das circunstncias atuais, marcadas por esses elementos difusos e generalizados que sustentam a globalizao. O avano da integrao internacional potencializa tambm os problemas, os motivos de insatisfao alegados ou reais e tambm transforma lugares distantes em parte dos problemas domsticos. H um sculo, praticamente no havia necessidade de passaportes para controlar o fluxo de estrangeiros, as distncias e as dificuldades de transporte faziam esse controle; hoje, os passaportes j se tornaram virtualmente ineficazes para exercer o controle dos fluxos migratrios. A tecnologia que permite auferir os inmeros benefcios da modernidade tambm permite que grupos terroristas tenham sua disposio instrumentos de destruio jamais imaginados. Essas circunstncias compem o novo quadro em que difcil avaliar at que ponto a superioridade dos recursos tradicionais de poder pode ser anulada pela ao das variveis ideolgicas, associadas moderna tecnologia. Em larga medida, o conceito de bens sensveis ampliou-se consideravelmente.28 A inquietao nos pases onde o fundamentalismo islmico forte demonstra quo real a possibilidade de ampliao do contingente de suicidas e de grupos voltados para a sabotagem e outras aes terroristas. Os lderes desses pases, mesmo que sejam contrrios ao terrorismo, podem controlar a mquina governamental, mas seu poder de controlar os grupos mais extremados bastante limitado. Alm disso, no se pode descartar a hiptese de que, tal como ocorreu com os anarquistas dos fins do sculo XIX, indivduos ou mesmo grupos oriundos das prprias naes ocidentais, movidos por ideologias mais radicais, realizem atentados em larga escala.
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Na essncia, muitas dessas mudanas no ambiente internacional ocorreram apenas no sculo XX, e se refletiram no avano extraordinrio da institucionalizao das relaes internacionais. Diz-se que o sistema Naes Unidas precisa ser reformado porque no reflete mais a distribuio internacional do poder e da riqueza, todavia talvez a questo mais importante no se situe nessa dimenso. Aumentar o nmero de membros de um rgo como o Conselho de Segurana apenas agrega mais alguns Estados numa estrutura j existente, mas deixa intocado o conceito do que vem a ser uma organizao internacional em sua natureza e forma de ao. Provavelmente as questes mais centrais a serem levantadas deveriam ser de natureza estrutural. Diante da profunda integrao das relaes econmicas, sociais e polticas entre sociedades e povos espalhados pelo mundo, qual deveria ser o formato mais adequado de uma organizao internacional como a ONU? O que poderia ser mudado na estrutura e nas formas de ao de uma organizao internacional como a ONU para torn-la mais efetiva no manejo de questes como o novo terrorismo, o narcotrfico internacional ou a deteriorao do meio ambiente em escala regional e global? Provavelmente, em larga medida, a realidade j venha construindo essa resposta h muito tempo, transformando a questo da reforma da ONU numa questo completamente secundria. Quando a Liga das Naes foi criada, praticamente todas as questes internacionais estavam afeitas a ela. Mais tarde, quando se criou a ONU, juntamente com ela, vrias organizaes internacionais foram estabelecidas e hoje a mirade de organizaes existentes no plano internacional cumpre, de diferentes formas e nos diferentes domnios, algum papel estruturante de uma verdadeira sociedade internacional. Alm disso, organizaes como o FMI e o Banco Mundial so hoje entidades substancialmente diferentes de quando foram criadas. No caso da rea de comrcio, a transformao foi to profunda que o GATT transformou-se em Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Os pessimistas costumam dizer que a ONU e outras organizaes internacionais nunca foram efetivas em seus propsitos, todavia, um olhar mais atento reconheceria o papel fundamental desempenhado por esse sistema na construo de um mundo de relaes mais articuladas, pacficas e com prticas mais universais. Essa realidade especialmente visvel no mundo da economia, cujo desenvolvimento depende diretamente do nvel de universalidade e de estabilidade proporcionado pelo quadro institucional. Tudo isso, no entanto, refere-se a foras polticas organizadas com interesses definidos e articulados por meio do Estado, numa poca em que as interaes internacionais eram muito menos intensas e em que, nesse particular, o Estado se constitua num ator muito mais exclusivo do que o nos dias atuais. Na atualidade, a percepo de que as mltiplas formas de relacionamento entre indivduos e organizaes, situados em territrios de diferentes Estados nacionais, esto em choque com a noo de soberania tem se disseminado, mas, na realidade, pode-se dizer que essa percepo em parte verdadeira, em parte falsa. Em relao soberania como capacidade de os Estados agirem de forma independente, a partir de decises tomadas no


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mbito da estrutura poltica domstica, existem hoje muitos atores no cenrio internacional que, de muitas maneiras, minam essa capacidade, notadamente as grandes corporaes transnacionais e as inmeras organizaes no-governamentais.29 Por outro lado, apesar disso, o Estado continua sendo detentor inequvoco dos processos de legitimao do poder poltico baseado num amplo sistema de coero institucionalizado significando, em ltima anlise, que, necessariamente, o estabelecimento de normas de convivncia para indivduos ou instncias coletivas, para que sejam garantidas, depende da autoridade estatal. Do ponto de vista jurdico, as questes relativas aos indivduos e entidades nacionais continuam sendo essencialmente tratadas no mbito do quadro jurdico e normativo interno, sendo ainda o Direito Internacional fortemente dependente da disposio com que as instncias internas dos estados nacionais venham a aplicar decises tomadas em foros internacionais.30 Em resumo, o carter ambguo das relaes internacionais no constitui um trao circunstancial, mas inerente sua prpria natureza. Aqueles que argumentam que uma instituio como a ONU deveria ser substituda por outra entidade mais eficaz, provavelmente iriam se decepcionar caso, efetivamente, em lugar da ONU, fosse criada uma outra entidade. Iriam perceber, em pouco tempo, que a nova organizao estaria reproduzindo as mesmas fraquezas e virtudes da ONU que, so, em ltima instncia, as fraquezas e virtudes da prpria sociedade internacional dentro da qual vivemos.
Notas
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Sobre a vida econmica na Antigidade grega ver AUSTIN, M.; Vidal-Naquet, P . Economia e sociedade na Grcia Antiga. Lisboa: Edies 70, 1986; e sobre a economia na Idade Mdia ver BLOCH, M. A sociedade feudal. Lisboa: Edies 70, 2001.
Essa viso de Polanyi analisada por HUMPHREYS , V. S. C. History, Economics, and Anthropology: the Work of Karl Polanyi. History and Theory, v. 8, 1969, p. 165-212. MORE, Thomas. Utopia. Braslia: Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, Editora Universidade de Braslia, 2004. A primeira edio da obra, em latim, foi publicada em 1516. TUCDIDES. Histria da Guerra do Peloponeso. Braslia: Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, Editora Universidade de Braslia; So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2004 (Livro I, 23).
BULL, H. A sociedade anrquica. Braslia: Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, Editora Universidade de Braslia, 2002, p. 1. A moeda corrente entre cruzados e muulmanos era o besant. Em sua Histria das Cruzadas (Rio de Janeiro: Imago, 2002, 3 v.), Steven Runciman faz um relato detalhado do ambiente dentro do qual os reinos cristos (latinos) foram estabelecidos e depois expulsos do Oriente Mdio.
Essa questo discutida no captulo II de A sociedade anrquica. A identificao de regularidades como base importante para a compreenso das relaes internacionais uma contribuio que se deve muito ao socilogo Raymond Aron.
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Monsieur DE CALLIRES serviu Luis XIV como diplomata, tendo sido tambm Secretrio do Conselho de Estado. Seu De la manire de ngocier avec les souverains foi publicado em 1716 e dedicado ao Duque de Orleans, Regente da Frana de 1715 a 1723. de Callires, M. On the Manner of Negotiating with Princes. Notre Dame: University of Notre Dame Press, 1963.
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DURKHEIM, E. Les rgles de la mthode sociologique. Paris: P.U.F., 1956, p. 103. GIDDENS, A. Capitalismo e moderna teoria social. 2. ed. Lisboa: Editorial Presena, 1984, p. 135-137. Essa argumentao est contida em Les rgles de la mthode sociologique, publicada em 1895. MERLE, M. Sociologia das relaes internacionais. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1981. Publicado pela primeira vez em 1976 pela Jurisprudence Gnrale Dalloz (Paris). ARON, R. Paz e guerra entre as naes. Braslia: Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, Editora Universidade de Braslia; So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo , 2002. Prefcio A. Paim, p. 10.
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14 15
Ibid., p. 49 Ibid., p. 31. O prefcio foi escrito por ARON para a primeira edio publicada no Brasil dessa obra feita pela Editora Universidade de Braslia em 1979. Jean-Baptiste DUROSELLE. (Todo imprio perecer: Braslia: Editora Universidade de Braslia, 2000) e Pierre RENOUVIN (Histoire des relations internationales. Paris: Hachette, 1954) so essencialmente historiadores, da mesma forma que outros estudiosos notveis como Paul Kennedy.
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LITFIN, Karen T. Sovereignty in World Ecopolitics, Mershon International Studies, v. 41 supplement 2, Nov/1997, p 167-204. Outros estudiosos como J. Thomson (State Sovereignty in International Relations: Bridging the Gap Between Theory and Empirical Research, International Studies Quarterly, 1995, n. 39, p. 213-233) tambm desenvolveram abordagens em que o conceito de soberania decomposto em elementos bsicos.
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ABB DE SAINT-PIERRE. Projeto para tornar perptua a paz na Europa. Braslia: Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, Editora Universidade de Braslia; So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2003. A obra foi publicada originalmente em 1713 e foi baseada no projeto elaborado um sculo antes por Henrique IV e seu ministro, o Duque de Sully, cujo texto Abb de Saint-Pierre fez incluir na edio de 1713.
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ROUSSEAU, J.-J. Rousseau e as relaes internacionais. Braslia: Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, Editora Universidade de Braslia; So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2004, p. 110.
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poca da Guerra Fria, era relativamente popular o termo finlandizao para designar a condio de naes sujeitas to estreitamente ao de uma potncia maior que eram obrigadas a seguir as diretrizes da potncia maior em matria de segurana e poltica externa.
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KRASNER, S. D. (ed.). International Regimes. Ithaca: Cornell University Press, 1983. Krasner define regime internacional como um conjunto de princpios, normas, regras e processos decisrios afeitos a determinada rea das relaes internacionais.
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Calcula-se que A epopia de Gilgamesh tenha sido escrita no terceiro milnio da era pr-crist e narra a epopia desse rei da Mesopotmia que teria vivido nos tempos do dilvio. A recuperao da obra foi feita a partir de tbuas de escrita cuneiforme reunidas por Assurbanpal no Palcio de Nnive. No sculo XIX, o arquelogo A. H. Layard deu incio ao trabalho de juntar e decifrar as peas dispersas e muitas vezes incompletas.


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FRIEDMAN, T. L. The Lexus and the Olive Tree. Understanding Globalization. New York: Farrar, Straus & Giroux, 1999. H. Marshall MCLUHAN era especialista em comunicaes e suas obras causaram grande impacto, sendo por muito tempo considerado um verdadeiro referencial de anlise para os estudos sociais. Entre essas obras destacam-se The Gutenberg Galaxy (1962), Understanding Media (1964) e War and Peace in the Global Village (1968).
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HUNTINGTON, S. P. The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order. New York: Simon & Schuster Inc, 1996, p. 20. Aps a morte de Maom, formaram-se vrias vertentes ou faces que lutavam entre si. A seita xiita teria como base a idia de que Ali, genro de Maom, deveria ser o sucessor do Profeta e, aps sua morte em 661, a seita passou a empenhar-se na derrubada do califado sunita de Bagd. Entre os xiitas, a faco mais radical era a dos ismaelitas e Sinan , conhecido como O Velho da Montanha um sheik que comandava um grupo de assassinos (LEWIS, B. The Assassins: A Radical Sect in Islam. Londres, 1927).
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Os anarquistas da virada do sculo XX tinham uma ideologia bastante contraditria, que misturava niilismo com sentimento de revolta seu principal jornal foi fundado com o nome de Le rvolt, que depois mudou para La rvolte. O Presidente Carnot, da Frana, o Primeiro Ministro Canovas, da Espanha, a Imperatriz Elizabeth, da ustria, o Rei Humberto, da Itlia, e o Presidente McKinley, dos Estados Unidos, alm do Duque Francisco Ferdinando, da ustria, esto entre as personalidades assassinadas pelos anarquistas (ver B. TUCHMAN, The Proud Tower. New York: Macmillan, 1962, cap. 2).
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Tradicionalmente apenas algumas tecnologias como a aeroespacial e a nuclear eram classificadas como bens sensveis, que na literatura internacional so referidos como dual technology, isto , tecnologias que podem ter aplicaes tanto civis quanto militares.
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comum entender como caracterstica deste fim de sculo a crescente importncia das empresas multinacionais (ou transnacionais, como tm sido denominadas atualmente), no entanto, h trs dcadas essa importncia j era amplamente reconhecida. J-J. SERVAN-SCHEREIBER, na introduo de seu livro Le dfi americain afirmava: ... a terceira fora industrial mundial, depois dos EUA e da URSS, poder muito bem ser, dentro de quinze anos, no mais a Europa, mas a indstria americana na Europa.
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As decises do Tribunal da Haia, por exemplo, tm alcance muito limitado uma vez que as grandes potncias no reconhecem formalmente sua jurisdio e, mais recentemente, o estabelecimento do Tribunal de Justia Internacional apresenta o mesmo tipo de limitao.
Bibiografia
ABB DE, SAINT-PIERRE. Projeto para tornar perptua a paz na Europa. Braslia: Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, Editora Universidade de Braslia; So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2003. ARON, R. Paz e guerra entre as naes. Braslia: Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, Editora Universidade de Braslia; So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2002.
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Carolina Moulin Aguiar

Resumo
A Organizao das Naes Unidas patrocinou, durante a dcada de 90, uma srie de conferncias internacionais sobre temas vinculados a uma agenda social global. Embora o mecanismo de conferncias no seja fenmeno recente, os encontros dos anos 90 marcam um momento de inflexo na relao entre sociedade civil global, Estados e organizaes internacionais. Refletem, ainda, as mudanas conjunturais do ps-Guerra Fria, que integram o desenvolvimento humano escala de prioridades da agenda internacional. O objetivo do presente trabalho entender o funcionamento dessas conferncias, enfatizando seu desenho institucional e os elementos de continuidade existentes entre elas. A anlise, contudo, no se volta a discusses normativas acerca deste desenho, apesar de levantar aspectos crticos sobre o modus operandi que poder afetar os resultados efetivamente produzidos pelos acordos no longo prazo.
Carolina Moulin Aguiar*
1. Mudana e continuidade: o contexto das Conferncias das Naes Unidas

The sources of conflict and war are pervasive and deep. To reach them will require our utmost effort to enhance respect for human rights and fundamental freedoms, to promote sustainable economic and social development for wider prosperity, to alleviate distress and to curtail the existence and use of massively destructive weapons.1
Abstract
The United Nations have sponsored, throughout the 1990s, a series of international conferences on topics related to a global social agenda. Though the conference mechanism is not a recent phenomenon, the meetings of the 1990s marked a watershed in the relationship between global civil society, States and international organizations. They reflect, furthermore, postCold War changes which have added human development to the priorities on the international agenda. The goal of this study is to understand the functioning of these conferences, highlighting their institutional design and the elements of continuity linking them. The analysis, however, is not directed at normative discussions of this design, even though it raises critical aspects of the modus operandi which may affect the longterm results ultimately produced by the agreements.
A declarao do ex-secretrio geral da Organizao das Naes Unidas (ONU) ilustra de maneira clara a postura da organizao diante dos dilemas e desafios do ps-Guerra Fria. As questes de segurana deixam de referir-se exclusivamente aos temas militares e passam a abranger temas sociais, com especial nfase para uma abordagem extensiva e abrangente dos direitos humanos. As importantes mudanas do sistema internacional no incio da dcada de 90 afetam no s o escopo da agenda internacional, mas tambm, e de maneira interdependente, a natureza e o locus dos atores nesse sistema.
Rev. Cena Int. 7 (1): 27-49 [2005] * Mestre em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes internacionais (IRI), PUC-Rio de Janeiro. Doutoranda (Relaes Internacionais) na McMaster University, Ontario, Canad.
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A idia de mudana turbulenta, proposta por Rosenau, procura captar o impacto das transformaes do perodo. Ressalta ele que as fronteiras do sistema deixam de ser capazes de absorver as flutuaes dos processos e variveis e este se desequilibra.2 A incerteza se torna um elemento-chave da poltica na turbulncia, marcada, em especial, por elevado grau de dinamicidade e complexidade, dados o crescente nmero de atores, a elevao dos nveis de interdependncia3 e uma maior densidade dinmica do ambiente internacional.4 O incio dos anos 90 refletiria, portanto, um perodo histrico em que as regras de comportamento existentes no seriam mais capazes de constranger comportamentos e resultados. Isto quer dizer que os parmetros normativos que at ento ordenavam e proviam um certo grau de previsibilidade conduta dos atores se rompem e inicia-se um processo de transformao da poltica mundial em razo do fato de que as orientaes, habilidades, relaes e estruturas que sustentaram a poltica internacional entram em colapso.5 Nesse contexto, a estrutura do sistema se caracterizaria pela bifurcao. As tendncias simultneas centralizao e descentralizao da vida social levariam concepo de dois mundos da poltica mundial: um mundo estatocntrico e outro multicntrico. No primeiro, os Estados so o ator central (sovereignty-bound actors) e prevalecem a anarquia e a descentralizao pela ausncia de uma autoridade superior, decorrente do princpio da soberania. A preocupao central dos Estados com sua prpria segurana e, como eles s podem contar consigo mesmos para o alcance dessa tarefa, o dilema da segurana reflete-se em seu comportamento. O uso da violncia percebido como recurso ltimo e legtimo para a preservao do Estado, enquanto entidade territorial e soberana, mas as interaes internacionais devem pautar-se, em princpio, pela diplomacia e por bases decisrias calcadas em uma moldura legal-institucional. A distribuio do poder entre as unidades define a hierarquia do sistema e a colaborao entre Estados ocorre principalmente por meio de alianas formais. No segundo mundo multicntrico o nmero de atores bastante alto e eles so sovereignty-free, ou seja, no esto constrangidos pelo princpio da soberania. Contudo, a anarquia e o grau elevado de descentralizao geram uma ordem bem mais catica do que no contexto estatocntrico. O reconhecimento mtuo desses atores com base na idia de igualdade (no que tange no s ao direito de existir, mas tambm ao de perseguir seus objetivos e polticas) e a multiplicidade de interaes tornam esse mundo menos coerente. As relaes tendem a ser temporrias e mais assimtricas (do que as relaes entre Estados). Os atores so menos constrangidos por estruturas formais de autoridade e a violncia no considerada recurso vlido para o alcance de seus objetivos. Tais objetivos referem-se sobretudo aos resultados de uma agenda poltica mais abrangente, envolvendo questes de justia, direitos humanos, meio-ambiente, produo e distribuio de riquezas, etc. No obstante a competio ser caracterstica das interaes entre atores livres-de-soberania, ela se afasta da idia de medo e suspeio que marca as relaes interestatais. A guerra, enquanto meio de resistncia, cede espao para estratgias de no-cooperao e de recusa
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compliance. As taxas de mortalidade no mundo multicntrico so mais elevadas e a suscetibilidade mudana tambm. importante notar que esses mundos se interpenetram e so, em certa medida, codeterminados. Existe uma aceitao mtua entre os atores de ambos os mundos, calcada no reconhecimento da sua incapacidade individual de lidar com as complexidades da poltica mundial (para Rosenau, da poltica ps-internacional). Lipschutz indica trs mudanas capazes de explicar a emergncia de um espao poltico global paralelo ao dos Estados: primeiro, o desaparecimento da anarquia enquanto princpio ordenador da relao entre atores e sua substituio por um sistema global governado por normas; segundo, a incapacidade dos Estados em lidar com problemas vinculados ao bem-estar social e os esforos de atores no-estatais a fim de suprir essas carncias; terceiro, a emergncia de novas formas de identidade poltica e social.6 O mundo multicntrico de Rosenau faz parte, em certa medida, do debate sobre a formao de uma sociedade civil global. Essa sociedade atua para alm da fronteira dos Estados e baseia suas aes transnacionais em uma conscincia cada vez mais planetarizada. O Estado, enquanto mediador entre os planos domstico e internacional, tem sua importncia reduzida7 e incompetncia dos governos se contrape a crescente competncia da sociedade8 A autonomia, caracterstica marcante do mundo multicntrico, elemento tambm central dessa sociedade emergente, j que:
The general effect is one of the creation of networks of global political activity in parallel to the state system. These networks are not totally insulated or isolated from the state system, since states are omnipresent, and often seem almost omnipotent. They do, however, enjoy a certain degree of autonomy precisely because states are not omnicompetent.9
O papel dos avanos tecnolgicos assume especial relevncia no que tange capacidade de formao dessas redes sociais. Eles no s permitiram um maior contato entre diferentes grupos, mas tambm disseminaram a informao em um contexto de crescente competncia social, ou seja, em que os atores eram capazes de transformar informao em conhecimento. Lipschutz chama a ateno para o fato de que as facilidades colocadas disposio da humanidade pela evoluo tecnolgica permitem descobrir e desenvolver novas formas de fazer as coisas, entre elas a de se organizar e se mobilizar politicamente, ao mesmo tempo em que capacita a atuao dos movimentos sociais no plano global. O Estado permanece como ator relevante, mas a ele se somam outras agncias, com caractersticas, funes e natureza distintas e mltiplas, que convivem e interagem em uma estrutura no mais limitada pela poltica internacional, e sim por uma cultura, comunidade ou sociedade mundiais.10 A dificuldade de uma definio apropriada ao atual contexto justifica a existncia de diferentes denominaes e termos. Como ressalta Falk, a idia buscar superar a hierarquia
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dualista entre os mundos estatocntrico e multicntrico, em uma tentativa de no subordinar ou derivar as foras sociais de referncias estatais. Nesse sentido, a diferenciao entre sovereignty-bound e sovereignty-free actors problemtica, pois ainda projeta a sombra westfaliana. 11 Weiss prope que essa distino se refira no aos autores e sim ao comportamento desses atores (limitado ou no pelo princpio da soberania), proposta essa de fato mais condizente com a abordagem de uma sociedade civil global.12 Boli e Thomas, por seu turno, trabalham com organizaes no-governamentais internacionais (INGOS), definidas como entidades transnacionais que exercem um tipo especial de autoridade (voluntarismo racional) e que empregam recursos limitados para o estabelecimento de regras, padres, princpios e que representam a humanidade.13 claro que a prpria idia de entidades no-governamentais obscurece a diminuio do lugar do Estado na anlise, mas, por ser utilizado de forma mais recorrente pela literatura, o conceito ser adotado neste trabalho. Ademais, a noo de sociedade civil global associada existncia de uma cultura mundial, na esteira da proposta de Boli e Thomas, permite uma abordagem mais dinmica dos processos, uma vez que a cultura direciona a ao e, ao mesmo tempo, constitui os atores. A relao de co-constituio entre a estrutura e os agentes torna ainda mais claro o nvel de interdependncia e a densidade que perpassa as relaes sociais no plano global. Uma cultura global, como ressaltam os autores, depende de que os princpios, normas e definies sejam construdos e aplicados de maneira similar em nvel mundial. Logo, INGOS so consideradas como atores cujos principais objetivos so capacitar, codificar, modificar e propagar os princpios e estruturas culturais globais.14 Esta breve sntese sobre a conjuntura atual da poltica mundial essencial para a localizao do objeto do presente trabalho, qual seja, as Conferncias das Naes Unidas nos anos 90. A dcada de 90 foi marcada, no mbito das atividades da ONU, por uma srie de conferncias globais, cujos temas podem ser abarcados por uma definio ampla de desenvolvimento humano sustentvel. Esse conceito envolve as dimenses sociais, econmicas e culturais do desenvolvimento, tratadas de maneira interdependente e ao longo de um continuum, que se reflete na prpria cronologia das conferncias. O quadro abaixo sintetiza os principais encontros15 Quadro 1 Relao de Conferncias patrocinadas pela ONU/ano e sede
Cpula Mundial sobre a Criana Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED) Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos Conferncia Internacional sobre Populao e Desenvolvimento Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Social Quarta Conferncia Mundial sobre a Mulher Segunda Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos (Habitat II) 1990 1992 1993 1994 1995 1995 1996 Nova Iorque Rio de Janeiro Viena Cairo Copenhague Pequim (Beijing) Istambul
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De fato, o que chama a ateno, em primeiro lugar, a abrangncia dos temas e a centralidade dos direitos humanos na agenda internacional; em segundo, a evidncia do surgimento e da crescente participao de uma sociedade civil global, atravs da ao e concertao de INGOS no contexto das conferncias e em paralelo a elas, embora em diferentes graus e com intensidade varivel; em terceiro, a retomada do multilateralismo16 e a reativao da ONU como frum para a discusso e soluo de questes globais. Embora esses fatores tenham uma conotao positiva, no sentido normativo, nem a ONU, tampouco as conferncias por ela patrocinadas, so isentas de crticas. Em ltima instncia, a medida do real sucesso das conferncias est por ser apresentada. Dados recentes sobre desenvolvimento humano indicam melhorias significativas e avanos polticos em determinadas reas, mas o quadro ainda dramtico.17 Assim, se, por um lado, um dos resultados mais importantes das conferncias foi a criao de um quadro de referncia comum entre as instncias do sistema ONU, os governos nacionais e as INGOS sobre temas sociais, por meio da criao de consensos e de instrumentos e mecanismos de proteo aos direitos humanos, por outro, a compliance e o monitoramento das polticas oriundas desse quadro ainda precisam ser realizados. Ainda, o incio do sculo XXI tem trazido um crescente nmero de dificuldades para a efetivao desses instrumentos, sendo exemplares a posio dos Estados Unidos de noratificao do Protocolo de Quioto, que comprometeria as iniciativas ambientais iniciadas em 1992 na Conferncia do Rio, ou o atual redirecionamento da poltica externa americana para as questes de segurana em detrimento dos direitos humanos (materializada pela ignbil situao de Guantnamo). Note-se que no h necessariamente uma linha evolutiva entre as Conferncias: existem elementos de continuidade e recorrncia, mas h tambm diferenas de grau, por exemplo, na participao e nos critrios de incluso, variaes nos documentos produzidos, nas instituies criadas, nos resultados finais e no processo preparatrio. Logo, se possvel tratar as conferncias em conjunto, focando os elementos comuns, preciso atentar para o natural ir e vir que marca os processos de negociao e de tomada de deciso no plano internacional, especialmente quando a participao da sociedade civil global to marcante. Os elementos de continuidade sero tratados sob a tica do desenho institucional. As variveis analisadas e as necessrias ressalvas feitas a priori sobre o escopo do trabalho sero tratadas na prxima seo.
2. Desenho institucional e as Conferncias da ONU

A idia de Conferncias ad hoc bastante antiga no sistema internacional e, em certa medida, se confunde com a histria do surgimento das organizaes internacionais. A diplomacia por conferncias se torna um fato durante o sculo XIX.18 O momento de expanso do capitalismo, com a segunda revoluo industrial, e a busca dos Estados por
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uma maior estabilidade poltica dentro de um contexto de nacionalismos revolucionrios gerou a necessidade de coordenao de polticas entre Estados, como forma de gerenciamento das crescentes presses sociais. O Congresso de Viena de 1815 traa as diretrizes do sistema de conferncias, pelo qual representantes das grandes potncias se reuniam esporadicamente19. Esse modelo conferia uma responsabilidade especial s potncias para com a comunidade internacional e o critrio de universalidade era restrito a estes Estados. Algumas importantes inovaes, contudo, merecem ser relevadas: em primeiro lugar, h o estabelecimento de um modus vivendi e, portanto, h uma mudana na idia de tempo, ligada continuidade; em segundo, estabelecido o princpio de consultas com reunies no peridicas, embora a definio acerca de quem poderia convocar tais reunies fosse contenciosa. No obstante, o sistema do Concerto apresentava um baixo grau de institucionalizao e, em funo de seu estreito vnculo com o poder de fato, estaria, segundo Claude mais para o embrio dos rgos executivos das organizaes internacionais atuais do que para o modelo de conferncias aqui tratado. O salto qualitativo na idia de universalidade dado com o sistema de Conferncias de Haia (1899 e 1907). De um lado, representou a expanso do sistema de Estados europeu e a ampliao do nmero de participantes, inclusive fora da Europa. Em 1899 eram 27 pases e em 1907, 44, entre os quais o Brasil. Por outro, o sistema de Haia possua carter mais amplo, no sentido de que os temas da agenda eram mais abstratos e a responsabilizao internacional era mais difusa. H, sem dvida, o resgate do humanismo, da idia de humanidade que permite incorporar o resto do mundo mesa de negociaes (mesmo que para alguns Estados, a construo ocorresse pela via da destruio da cultura alheia, via colonialismo). Algumas inovaes institucionais importantes do sistema de Conferncias de Haia so a retomada da idia de reunies regulares e peridicas e as formas e experimentos de organizao institucional no que tange ao estabelecimento de mesas diretoras, comits, procedimentos de votao sistematizados e de comits preparatrios para reunies futuras. A sistematizao do processo institucional marca o sistema de Haia. O sculo XIX especialmente relevante para a interao entre o pblico e o privado nas relaes internacionais. Se as conferncias focavam prioritariamente as questes de paz e segurana internacionais (embora em termos mais abrangentes e tendentes ao multilateralismo no sistema de Haia), as Unies Internacionais promovem a incorporao de novos temas e de novos atores ao sistema internacional.20 Fica clara a expanso das funes e dos mecanismos de cooperao institucional para alm dos governos, o que representava um desafio para a formulao da poltica externa pelos Estados. INGOs como a Cruz Vermelha Internacional datam desse perodo e j impactam a agenda e os resultados dos processos de negociao internacional, de que exemplo a Conveno de Genebra de 1864. No sculo XX, a Liga das Naes incorpora o sistema de conferncias ao seu arcabouo institucional. A formalizao institucional da Liga muito superior dos sistemas do sculo XIX, sendo possvel categoriz-la como efetiva organizao internacional . Mas o que
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interessa nesse momento mostrar a continuidade do mecanismo de conferncias, em especial para assuntos vinculados administrao da segurana e ao desarmamento, inclusive com o estabelecimento de um Comit Preparatrio para a Conferncia sobre Desarmamento. A ONU, por seu turno, faz uso do mecanismo de conferncias desde os anos 60. A Primeira Conferncia sobre as Mulheres aconteceu em 1968 na cidade do Mxico. No mesmo ano ocorreu a Conferncia de Teer sobre direitos humanos. A Conferncia de Estocolmo em 1972 tratou da questo ambiental, a Conferncia de Bucareste (1974) tratou da questo populacional, seguida pela Conferncia do Mxico em 1984. E a lista continua at os dias atuais com a Cpula Mundial sobre a Sociedade da Informao realizada em Genebra entre os dias 10 e 12 de dezembro de 2003 (a segunda fase entre 16 e 18 de novembro de 2005 em Tunis).21 As conferncias so, portanto, mecanismos por meio dos quais determinada organizao internacional convoca seus membros, e demais atores relevantes, para uma reunio ad hoc, com o objetivo de discutir temas especficos da agenda internacional, durante determinado perodo tempo e visando elaborao de instrumentos normativos e institucionais capazes de direcionar e facilitar a soluo das problemticas apresentadas. Elas so apenas um dos mecanismos de que dispem as organizaes internacionais para impulsionar o debate e o processo decisrio em plano global. As conferncias, portanto, no se confundem com as organizaes internacionais e apresentam vantagens se comparadas s reunies regulares da assemblia geral e dos comits, dentre as quais ressalto: primeiro lugar, as conferncias concentram a discusso no espao e no tempo; em segundo, elas possuem maior flexibilidade no que tange participao de outros atores que no os Estados-Membros e permitem uma interao mais intensa entre o local e o global; e, por fim, conferem maior visibilidade s temticas discutidas, elevandoas a categorias prioritrias da agenda internacional. As crticas ao mecanismo de conferncia tambm so variadas, indo desde a acusao de que so um desperdcio de recursos institucionais e financeiros, passando pela duplicidade de fruns de debate sobre os mesmos temas (repetiriam as discusses dos diversos comits e comisses da ONU), chegando alegao de que resultam em meros compromissos retricos, pouco comprometimento com a mudana e busca de controle sobre determinadas temticas ao domesticar a atuao das INGOS.22 Independentemente da postura normativa diante das vantagens e desvantagens das conferncias, preciso reconhecer que elas so uma parte significativa da histria e dos processos de negociao internacionais, no mbito das organizaes internacionais. Nesse sentido, entender a sua evoluo e o seu funcionamento importante para a compreenso do mundo dessas organizaes. Por que estudar somente as conferncias da ONU nos anos 90? A resposta mais bvia est na proximidade histrica das conferncias. Mas outros fatores devem ser ressaltados. As Conferncias dos anos 90 esto interligadas de uma maneira peculiar. Essa interligao se d pela abordagem social conferida aos temas: questes como
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meio-ambiente, a priori eminentemente tcnicas, transformaram-se em questes sociais devido tica humanista que perpassou as conferncias. Outro ponto a crescente participao de governos e INGOS que, embora comece nos anos 70, ganha propores sem precedentes nos anos 90. Conseqncia desse fato a divulgao dessas conferncias na mdia e uma maior disseminao das informaes e das discusses para o pblico em geral. Se no possvel falar em uma maior democratizao, pelas inevitveis dificuldades associadas ao conceito, possvel falar em uma maior visibilidade das iniciativas sociais no mbito das conferncias. Por fim, as recorrncias a que este trabalho tentar se referir justificam, em ltima instncia, a opo pelas conferncias, j que a hiptese a de que o que as une mais forte do que o que as separa, pelo menos no que tange ao desenho institucional. A idia de rational design ou desenho institucional associa-se necessidade de entender como as instituies funcionam, para poder compreender se elas de fato importam para as relaes internacionais. A tradio de pesquisa em desenho institucional, inaugurada por autores racionalistas na edio especial da revista International Organization, procura mostrar que os Estados no s usam as instituies internacionais para servir aos seus propsitos, como tambm as desenham para esse fim.23 Esse desenho afeta os resultados institucionais e, embora a abordagem proposta pelos autores tenha um carter conservador, pois est sempre olhando para a realidade pelo espelho retrovisor24, possvel trat-la de maneira mais dinmica. Isso seria possvel ao se incluir uma abordagem construtivista (nos termos da cultura de Boli) dos processos dentro de cada varivel: os atores constroem a realidade e ao mesmo tempo so construdos por ela. Dentro dessa perspectiva terica, cinco dimenses so relevantes: 1. Condio de membro: relativa s regras para membros, aos critrios de participao Quem entra na instituio? 2. Escopo das questes tratadas pela instituio: quais temas fazem parte da agenda da instituio e como se d o fenmeno de issue-linkage? 3. Centralizao das tarefas da instituio: qual o grau de centralizao das tarefas, em especial no que se refere disseminao e agregao de informaes, implementao e aos custos de transao? 4. Controle das instituies: quem controla as decises? 5. Flexibilidade dos arranjos: como as regras e procedimentos acomodam as mudanas, tanto em termos adaptativos quanto transformadores? Embora as dimenses acima elencadas refiram-se organizao, possvel pensar as conferncias a partir desses eixos e verificar em cada um deles o que h de comum no processo institucional do sistema de conferncias dos anos 90. Essas dimenses servem, portanto, para delimitar as perguntas a serem respondidas e para definir o objeto de anlise. H, assim, uma adaptao da abordagem de desenho institucional com foco sobre o funcionamento das conferncias, sem pretenses de definio acerca do melhor desenho possvel para este contexto.
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2.1. Indicao de membro

Todos os Estados-membros da ONU podem participar das conferncias. A Assemblia Geral convoca por meio de resoluo a conferncia, estabelecendo a data e os comits preparatrios (prepcoms).25 Os comits preparatrios se renem entre a resoluo e a conferncia para definir o regulamento provisrio, estabelecer e delimitar a agenda, preparar os documentos provisrios a serem votados e negociados durante a conferncia, sempre buscando formar consenso sobre, seno todos, pelo menos alguns pontos prioritrios. Os itens no-consensuais includos nos documentos so colocados entre parnteses e devero ser negociados durante a conferncia. O critrio de participao para os Estados dado, portanto, pela prpria organizao e , neste sentido, universal. Nas cpulas, chefes de Estado e de governo sempre esto presentes, enquanto nas conferncias propriamente ditas as delegaes so formadas por representantes oficiais (vide n. 8). A participao de outros atores, ou seja, das INGOS, depende do regulamento adotado nos prepcoms. A regra geral adotada nas conferncias dos anos 90 foi a de seguir as regras da prpria ONU no que se refere ao status das INGOS. O Artigo 71 da Carta das Naes Unidas26 define que cabe ao Conselho Econmico e Social (ECOSOC) estabelecer arranjos consultivos com atores no-governamentais:
The Economic and Social Council may make suitable arrangements for consultation with nongovernmental organizations which are concerned with matters within its competence. Such arrangements may be made with international organizations and, where appropriate, with national organizations after consultation with the Member of the United Nations concerned.
A resoluo 1296/68 estabelece trs categorias de INGOS que participam do sistema ONU e define os direitos conferidos quelas com status consultivo, dentre os quais se destacam: direito de fazer e dar consultas aos comits do ECOSOC (permanentes e ad hoc), direito de ser acreditada nas conferncias internacionais e de estabelecer consultas com o secretariado-geral e direito de permanecer na rea das delegaes e, portanto, de fazer lobby com os representantes governamentais e da organizao. As INGOS devem atuar em rea diretamente vinculada ao escopo de atividades do ECOSOC, devem ter carter internacional e representativo e devem estar autorizadas a falar por seus membros.27 A concesso de status consultivo conferida, quase sempre em votao majoritria, pelo Comit sobre organizaes no-governamentais, rgo de natureza intergovernamental eleito anualmente.28 As INGOS podem ser includas em trs categorias. Na Categoria I, nvel mais elevado, as INGOS devem ter escopo temtico e espacial abrangente e tm acesso maior ao ECOSOC. Podem, ainda, propor temas para discusso ao Comit, que poder sugerir sua incluso na agenda ao secretrio-geral. Na categoria II incluem-se as
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INGOS com objetivos mais especficos e na categoria de roster so colocadas as demais, que podero vir a participar do sistema.29 Com a formao de meta-organizaes, ou seja, de coalizes de INGOS, foi estabelecida uma Conferncia de INGOS (CONGO), com status consultivo, visando reforma do sistema geral de acesso e participao das INGOS na ONU.30 O resultado desse processo foi a adoo da resoluo 1996/3131, que dedica um captulo especial para a participao de INGOS que j possuam status consultivo, nos termos da resoluo 1296, em conferncias internacionais promovidas pela ONU. Segundo essas regras, em princpio, todas as INGOS com status consultivo, de todas as categorias, devem ser acreditadas para as Conferncias. Isso significa que o secretariado-geral da Conferncia pode sugerir a participao, ou no, de INGOS e cabe ao prepcom da Conferncia definir em ltima instncia quem ir participar das reunies preparatrias.32 Uma vez acreditadas para as reunies preparatrias, devem as INGOS comparecer em todas as sesses e, inclusive, na prpria conferncia, o que no significa que elas tero um papel negociador, nem mesmo direito voz nos encontros. O Artigo 51 delega essa deciso ao chairperson e aos membros do comit. As INGOS sem status consultivo devem solicitar sua incluso atravs dos mecanismos estabelecidos na resoluo 1296/68 e podem fazer solicitaes ad hoc para as conferncias perante o secretariado-geral da conferncia, ficando a cargo dos Estados participantes da prepcom a deciso sobre a concesso ou no da credencial. interessante notar, entretanto, que apesar da existncia de todo esse arcabouo normativo e dos limites por ele impostos participao das INGOS, na Conferncia do Rio-92, grande parte das INGOS participantes no possuam status consultivo.33 A tabela abaixo mostra como o nmero de INGOS variou ao longo das conferncias. Tabela 2 Nmero de participantes por conferncia
Chefes de Estado 71 108
Conferncia Cpula Mundial sobre a Criana Conferncia das Naes Unidas sobre Meio-ambiente e Desenvolvimento (UNCED) Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos Conferncia Internacional sobre Populao e Desenvolvimento Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Social Quarta Conferncia Mundial sobre a Mulher Segunda Conferncia das Naes Unidas sobre assentamentos humanos (Habitat II)
Delegaes 159 172 171 179 186 189 171
NGOs 45 2400 800 1500
117
811 2100 2400
Fonte: JOLLY, Richard. Implementing Global Goals for Children: Lessons from UNICEF Experience. In: SCHECHTER, Michael (ed.) United Nations-Sponsored World Conferences: Focus on Impact and Follow-up. New York: United Nations University Press, 2001, p.11.
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Em primeiro lugar, nota-se uma certa regularidade na participao dos Estados. O baixo nmero de ONGs na Cpula sobre a Infncia reflete o fato de ela ter ocorrido durante reunio regular e, portanto, de acesso bastante restrito s organizaes no-governamentais. J a UNCED/Rio-92 foi marcante no s em termos do expressivo nmero de INGOS participantes, mas tambm pela amplitude da participao destas organizaes na definio das estratgias das delegaes, pois vrios representantes de ONGs compunham as delegaes governamentais e participaram da redao dos documentos finais. A ainda pela necessidade de sua participao no processo de acompanhamento. J na Conferncia de Viena, a participao das INGOS comeou de maneira problemtica. Diante da resistncia de alguns pases, em especial do terceiro-mundo, as INGOS foram largamente excludas dos processos formais da Conferncia. Embora tenham participado ativamente das reunies preparatrias regionais, na prepcom global as regras restringiram sua atuao. Seguindo a tradio iniciada na Rio-92, as INGOS realizaram um Frum de ONGs paralelo conferncia que preparou um documento integrado de recomendaes ao plenrio da Conferncia. Em Viena, contudo, a deciso foi de limitar a participao das INGOS s sesses formais da Conferncia, enquanto as decises substantivas eram dadas nas sesses informais, sem observadores.34 Tal fato se refletiu na Declarao e Programa de Ao, que restringem as INGOS, na implementao e monitoramento, quelas que genuinamente atuam na rea de direitos humanos, sendo que esta definio cabe em ltima instncia aos Estados.35 O monitoramento da compliance, enquanto instrumento capaz de conferir maior transparncia sobre os significados e prticas do regime de direitos humanos, prejudicado no s pela restrio s ONGs, mas pela ambivalncia que permeia grande parte das normas constantes dos documentos finais.36 Neste caso, a ambivalncia usada como instrumento de poltica de Estados rabes e asiticos, relutantes no que tange, por exemplo, idia de universalidade dos direitos humanos. A Conferncia de Viena demonstra claramente como o processo de conferncias dinmico no respeitante s percepes entre atores, em funo de temas e conjunturas especficas. Ao contrrio do que ocorrera na Rio-92, em que a percepo da relao entre INGOS e governos era muito mais cooperativa caminhando para uma cultura kantiana no sentido de compartilhar um destino comum, pelo menos na redao final da Agenda 21 e nos mecanismos de acompanhamento em Viena, a percepo era de rivalidade, pois um alargamento do papel das INGOS conflitava com a motivao dos Estados de resguardar suas prticas do monitoramento internacional.37 Em sua avaliao da reviso de Viena (Viena +5), Schechter afirma que elas foram highly divisive and unproductive, and there was limited NGO participation. In many ways, the Vienna +5 process shows the limits to what NGOs can do in the way of policy implementation or even monitoring when sates are opposed.38 Quanto Cpula sobre Desenvolvimento Social, a crtica mais interessante e que talvez seja capaz de explicar a menor participao dada por Somava.39 Segundo ele, o
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problema central da participao da sociedade civil na Cpula era que as INGOS trabalham por setor e, portanto, no estariam preparadas para atuar a partir de uma viso abrangente como a de desenvolvimento social. A questo de issue-linkage assume especial relevncia nesse contexto. Os arranjos setoriais inibem a atuao conjunta de INGOS de diferentes filiaes (mulheres, meio-ambiente, pobreza, direitos humanos, etc) e comprometem uma abordagem que inter-relacione as issue-areas de maneira mais sistemtica. Por outro lado, a questo do desenvolvimento impacta, em grande parte, grupos pouco ou nada organizados como os consumidores e, assim, deixam de participar foras sociais que seriam de fundamental importncia para a devida discusso e soluo dos problemas abarcados por essa temtica. Por fim, cumprem ser feitas algumas consideraes. Na Habitat II, as INGOS podiam fazer intervenes nas negociaes dos comits e grupos de trabalho, alm de poder propor emendas. Esta ltima pode ser considerada, sem dvida, um direito de enorme importncia no processo de participao das INGOS, pois as capacita para definir o contedo dos documentos finais de maneira direta. Ao longo de todas as conferncias, as INGOS criaram mecanismos de participao indireta, visando a burlar as restries estruturais da instituio e, ao mesmo tempo, construir mecanismos mais integrados entre Estados e sociedade civil. Exemplo dessas tentativas so os fruns paralelos e simultneos realizados durante todas as Conferncias e a crescente integrao das INGOS em redes organizadas, trocando informaes constantemente e estabelecendo estratgias de ao e discursos conjuntos. Os secretariados-gerais tambm estimularam esse contato, mas foram rendidos pela presso de Estados-membros em determinadas ocasies (como em Viena). Em suma, a atuao das INGOS para a construo de relaes cooperativas com os Estados deve ser vista no s normativamente, mas tambm como instrumento que estas possuem para se incluir de maneira mais abrangente no sistema. claro que a percepo dos Estados depende, em ltima instncia, do feedback dessas organizaes e reflete, em certa medida, as desconfianas levantadas no debate atual sobre a accountability, a representatividade e a transparncia dessas organizaes.
2.2. Escopo
Os temas tratados pelas conferncias demonstram, em termos gerais, uma das dimenses que permitem tratar esses eventos de maneira interligada. Em primeiro lugar, possvel condensar as diversas temticas em torno dos direitos humanos ou da idia de desenvolvimento humano sustentvel. Alguns autores chegam a considerar que as conferncias elevaram categoria prioritria o que se poderia chamar de uma agenda social da ONU. A princpio, nem todos os temas pareciam estar conectados. As questes ambientais haviam sido tratadas em conferncias anteriores e era o carter tcnico do tema que pautava
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as discusses. A ligao , portanto, resultado de como os assuntos so enquadrados40, decorrente do processo de interao cognitiva entre a sociedade civil, a burocracia internacional e os Estados-membros. Assim, afirma Alves que a idia de que um meio ambiente sadio constitui um dos direitos fundamentais de terceira gerao, vinha sendo reiteradamente repetida, havia vrios anos, em meios jurdicos, acadmicos e pela maioria das ONGs atuantes em esferas variadas. Essa viso incorporada pela agenda 21 j no primeiro princpio, pelo qual: os seres humanos esto no centro das preocupaes com o desenvolvimento sustentvel. Tm direito a uma vida saudvel e produtiva, em harmonia com a natureza.41 Se por um lado a abordagem dada aos temas pelos atores os tornou interligados, os documentos finais completam o movimento de issue-linkage que caracteriza as Conferncias dos anos 90. Apesar do esquecimento de algumas conferncias anteriores (como a Teer em 1968), seja pelo relativo insucesso das iniciativas, seja pela memria dos entraves e resistncias sobre questes como direitos humanos, grande parte das declaraes polticas e dos programas de ao, fruto das negociaes nos plenrios e comits, remetem a princpios comuns e a disposies de declaraes anteriores. H uma clara idia de continuidade das disposies que se auto-reforariam, apesar de alguns retrocessos pontuais e ambigidades inseridas nos acordos finais (em especial na Declarao e Programa de Ao de Viena). A ttulo exemplificativo, o artigo 26, K, da Declarao de Copenhague sobre Desenvolvimento Social remete expressamente Declarao e Programa de Ao de Viena. O Artigo 10 enuncia todas as conferncias dos 90 que precederam Copenhague, em clara indicao de que a realizao dos objetivos desta ltima depende de uma realizao abrangente dos acordos at ento firmados. O Artigo 10 da Declarao de Beijing (Quarta Conferncia sobre Mulheres) tambm estatui expressamente as conferncias anteriores e refora a necessidade de fortalecimento dos consensos e de realizao dos progressos obtidos. No que tange definio da agenda, as INGOS conseguiram, com variao de grau, inserir e promover suas demandas nas discusses oficiais e at mesmo nos documentos finais. Exemplo desse fato a recomendao Assemblia Geral, contida na Declarao e Programa de Ao de Viena, acerca da criao do Alto Comissariado para os Direitos Humanos (estabelecido em 1993 pela Resoluo 48/141). Pode-se considerar, dessa maneira, que as INGOS, alm de essenciais no momento de acompanhamento, podem afetar o escopo dos temas, tanto pela sua atuao nas prepcoms, quanto pelo impacto dos relatrios finais acordados nos fruns de INGOS paralelos apresentados nas conferncias.
2.3. Centralizao
A tenso entre centralizao e descentralizao das tarefas uma constante nas conferncias. H uma forte ten, quanto no processo de implementao, no obstante seja encorajada e necessria a participao das INGOS para a efetivao dos compromissos. It is my contention that the role of non-state actors, significantly including NGOs and the UN
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Secretariat itself, in the follow-up of the conferences, are among the keys to answering skeptics concerns (about their very worth).42 Por um lado, embora a participao das INGOS tenha se dado, em diferentes nveis, em todas as conferncias, grande parte do processo de barganha acontecia nos momentos preparatrios, ocasio na qual eram redigidos os drafts e eram alcanados os consensos prioritrios. De fato, as prepcoms definiam, em larga medida, os destinos da negociao e nelas as INGOS conseguiam participar com maior facilidade. No obstante, as negociaes finais dependeram, em ltima instncia, de um processo centrado nas delegaes governamentais. Vale lembrar que essa centralizao era minimizada pelo fato de que boa parte das delegaes contou com a presena de representantes de ONGs, inclusive a brasileira. No h dvidas, contudo, de que as conferncias dos anos 90 representam um momento histrico de crescente ascenso dos movimentos da so arcabouo institucional ainda orientado para os Estados. O processo de disseminao de informaes atravs das INGOS, ocorreu de maneira mais descentralizada durante a etapa preparatria das conferncias. Nas prepcoms, as INGOS serviram como fonte importante de informaes tcnicas e de coleta de dados abrangente sobre a situao das questes discutidas. No mbito mais geral da prpria ONU, muitas informaes so coletadas via ONGs, o que reflete o tradicional papel dessas organizaes como fontes independentes de informao e de dados.43 Ainda, serviram a funo de assistncia tcnica nas discusses, de elaborao de boletins paralelos, divulgao de dados pela mdia presente durante as conferncias etc. No momento de seguimento previsto pelos documentos finais, verifica-se uma tendncia ao que se poderia chamar de centralizao mediada. Quase todos os documentos criam comisses funcionais ou delegam a comits/comisses do sistema ONU a responsabilidade pela reviso, avaliao e monitoramento das prticas referentes aos objetivos acordados. Assim, Ono menciona a Comisso sobre o status da mulher, a Comisso de Desenvolvimento Sustentvel, a Comisso de Direitos Humanos e a Comisso sobre populao e desenvolvimento. Essas comisses convidam as INGOS a trazerem informaes para suas discusses e tm desenvolvido reunies e painis especficos para ampliar o acesso sociedade civil. Mostram-se, portanto, cientes da necessidade de participao da sociedade civil para obteno de resultados. Uma observao interessante refere-se ao reflexo do desenho institucional da ONU no das conferncias e vice-versa. Ono afirma que a ONU organizada em linhas setoriais, bem como grande parte dos governos. A abordagem trans-setorial, interpenetrada, das conferncias encontra limites dentro do sistema e impe novas demandas a ele.44 Dentre elas, cita-se, por exemplo, a necessidade de um trabalho mais integrado entre as Comisses acima mencionadas, uma vez que o tratamento das questes ambiental, humanitria e da mulher se d de maneira integrada e a avaliao e reviso dos resultados dependem das atividades desempenhadas por todos. Trata-se, portanto, de imprimir maior coerncia ao sistema.
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2.4. Controle
A questo do controle est diretamente ligada ao processo decisrio. As conferncias adotaram, em regra, dois documentos finais: uma declarao poltica, pela qual os chefes de Estado e Governo, bem como representantes oficiais, comprometiam-se a priorizar as questes ali consubstanciadas; e um plano de ao, cujo objetivo era orientar a atuao de Estados, organizaes internacionais (includas as agncias especializadas da ONU) e entidades da sociedade civil. A exceo foi a Conferncia de Beijing que aprovou apenas um plano de ao. Em regra, o processo decisrio era realizado por consenso. Os documentos eram preparados nas prepcoms e nos Comits de Redao durante as conferncias e eram aprovados ad referendum, observado o compromisso de no reabrir as discusses nas outras instncias de negociao. A deciso final era tomada em Plenrio instncia decisria suprema em que os representantes governamentais, tambm por consenso, aprovavam ou rejeitavam o documento. Havia a possibilidade de as partes aderirem ao consenso com reservas. Assim, na Conferncia do Cairo sobre Populao, a Santa S, Ir, Malta, Peru, Filipinas, Brunei, Argentina, Paraguai, entre outros pases se uniram ao consenso de maneira incompleta e parcial.45 As decises tomadas pelas conferncias se enquadrariam, na tipologia definida por Cox e Jacobson como rule-creating decisions , porquanto criam normas diretamente relacionadas ao escopo substantivo mais amplo da ONU, de maneira mais formalizada, embora no-cogente.46 Pela descrio do processo decisrio, fica claro que o controle esteve na mo dos Estados. Em funo da regra do consenso, que favorece uma abordagem centrada na soberania, Estados pequenos e pouco desenvolvidos conseguiram fazer que seus anseios fossem includos nos documentos finais, mesmo que isso tenha se dado em grande medida atravs do estabelecimento de regras demasiado genricas e programticas ou pela insero de ambigidades resultantes de negociaes entre posies conflitantes. Exemplo claro desse movimento o 9 da Plataforma de Ao de Beijing que, ao mesmo tempo em que defende a soberania e a especificidade das culturas, prega a universalidade dos direitos humanos.47 interessante notar, ainda, que os pases desenvolvidos serviram como veculo importante em defesa de um maior controle e participao da sociedade civil no processo decisrio. Em especial, foram eles os grandes defensores da incluso das INGOS nas sesses formais da Conferncia de Viena, embora no tenham logrado sucesso, em funo, sobretudo, das delegaes rabes e asiticas. Se as INGOS afetaram diretamente a tendncia anticentralizao na realizao da mesma concluso no pode ser apontada para a varivel controle, j que os Estados permanecem sendo os principais atores das conferncias dos 90 e controlaram, sobremaneira, o processo decisrio.
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2.5. Flexibilizao
A flexibilizao diz respeito a como as regras e os procedimentos institucionais se acomodam s novas circunstncias.48 Existem duas possibilidades de acomodao: adaptativa e transformadora. Considerando que as regras de cada conferncia so decididas substancialmente pelas prepcoms, inclusive no que diz respeito participao de outros atores que no os Estadosmembros da ONU, pode-se inferir que h suficiente flexibilidade adaptativa. Nas circunstncias em que os Estados identificaram as INGOS como possvel fonte de ameaas ao processo de negociao, foram criadas regras mais restritas de acesso. Por outro lado, medida que evolui o sistema de conferncias, verificou-se uma tendncia ao reconhecimento da necessidade de participao intensiva da sociedade civil, sobretudo na fase de implementao dos acordos. A mudana na percepo do papel das INGOS, de certa maneira forada pelo que Falk chamou de processo de globalizao vinda de baixo (globalization from below), levou a uma adaptao dos mecanismos da conferncia, no necessariamente positiva (como evidenciam as restries em Viena). Por outro lado, a flexibilidade transformadora ir depender da concluso das etapas de acompanhamento e avaliao dos acordos firmados durante as conferncias. Ainda cedo para tirar concluses, mas algumas tendncias j podem ser verificadas. Em primeiro lugar, os encontros de acompanhamento tm procurado manter os avanos obtidos nas conferncias, diante das tentativas de renegociao dos documentos. O contexto atual propcio a retrocessos, majoritariamente em funo do refluxo das preocupaes sociais na agenda internacional. A retomada das preocupaes com segurana, pela guerra contra o terrorismo, tem gerado recuos nas iniciativas direcionadas ao desenvolvimento humano, no obstante as crticas e a mobilizao das INGOS a fim de retomar uma definio de segurana, nos moldes daquela estabelecida na Agenda para Paz (vide epgrafe). Em segundo lugar, houve uma reao ao modelo estabelecido nas conferncias, que fez reduzir o incentivo manuteno do sistema. Segundo Falk,
UN conferences became arenas of political participation that were operating outside the confines of state control, and were perceived as threatening by the established order based on a core coalition between market forces and geopolitical leaders. One effect of this realization is to withdraw support for such UN activities, pushing the organization to the sidelines on global policy issues as part of a process of recovering control over the UN agenda and orientation on behalf of globalization from above.49
Embora a alegao de que as conferncias fugiram ao controle dos Estados parea um tanto exagerada diante da realidade dos fatos, ela demonstra como o controle tende a crescer com o aumento das incertezas quanto ao estado da ordem futura e como o aumento do
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nmero de participantes gera presses por maior centralizao. Essas so todas hipteses levantadas pelo projeto de desenho institucional e que parecem ser corroboradas pelas tendncias ps-90.
3. Consideraes gerais
No h dvida de que as conferncias da dcada de 1990 representaram um enorme avano no tratamento das questes sociais no plano global. A participao crescente de atores no-governamentais e a ascenso de uma cultura global evidenciam a existncia de um mundo bifurcado, nos termos estabelecidos por Rosenau. Uma das interpenetraes entre o mundo estatocntrico e o mundo multicntrico pode ser percebida na dinmica das conferncias e nos mecanismos de retroalimentao entre Estados-burocracia internacional e INGOS por elas propiciado. A contribuio dessas experincias internacionais para o estudo sobre a formao de uma sociedade civil global so imensos. De fato,
The 1990s have witnessed a remarkable cycle of world conferences convened by the UN. The UN, playing the harmonizing role envisaged by its founding Charter, served as an indispensable forum where diverse points of view were aired, where proposals were debated and where, most importantly, political consensus was achieved. As a result, the international community governments, nongovernmental organizations, and representatives of international society has been able to set a new course for a new era in global affairs.50
Aspecto importante resultante das conferncias foi o impacto das regras acordadas nas conferncias sobre a poltica domstica dos Estados. Vrios representantes de ONGs passam a fazer parte das delegaes governamentais, ajudando a definir ativamente as estratgias de ao. O relato de Paulo Srgio Pinheiro51 ilustrativo nesse sentido: conta que o ento chanceler Fernando Henrique Cardoso fora procurado por representantes de ONGs para discutir a agenda brasileira para a Conferncia de Viena. So Paulo fora proposto como sede da reunio, mas o chanceler retrucou e props o Palcio do Itamaraty. E, assim, ONGs criadas durante a ditadura contra o Estado sentam-se mesa, no edifcio smbolo de seu ento adversrio, para formular a estratgia nacional de direitos humanos. Ele menciona que em 2001, para a Conferncia contra o Racismo em Durban, esse tipo de atividade j era tratada com naturalidade. As conferncias fomentam, portanto, um processo social de construo no s da agenda, mas tambm de como essa agenda ser traduzida em polticas pblicas. Ademais, a diplomacia deixa de ser uma esfera de atuao isolada do Estado e passa a incorporar a sociedade civil. As conferncias no esto isentas de crticas. Alega-se que elas custam caro e so pouco eficientes. Os pases que as sediam arcam com custos gerais e pases representados sustentam as delegaes. Alm disso, conforme Schechter, a ONU gastou, em mdia, entre 5 e 6 milhes de dlares por evento. Os Estados Unidos encabeam a lista dos pases
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contrrios ao sistema de conferncias e repetio deste modelo no futuro, no obstante o fato de que a eficcia dos acordos ainda est para ser medida. A grande maioria dos planos de ao refletem medidas e programas cujos efeitos s podem ser auferidos no longo prazo. Eles dependem de uma mudana cultural significativa, em determinados pases, includos aqui muitos pases desenvolvidos, a fim de promover os direitos humanos, combater a corrupo, proteger as minorias, controlar a emisso de gases poluentes etc. A lista de metas e aes e a gama de reas abarcadas pelos acordos so extensas e para serem concretizadas dependero de um envolvimento macio da sociedade civil, dos governos e das organizaes internacionais. O desenho institucional das conferncias, entendido como o modo pelo qual elas funcionam, indica as potencialidades e limites que esse envolvimento pode gerar no atual contexto da poltica mundial. Em ltima instncia, a capacidade da ONU em promover as alteraes necessrias no seu prprio desenho e de efetivamente servir como harmonizadora entre a sociedade civil e os governos afetar a medida do sucesso das conferncias. A capacidade de aprendizado da organizao, e no apenas de adaptao52, um dos fatores que poder contribuir para a realizao dos acordos da dcada de 90.
Notas
1 2
BOUTROS-GHALI, BOUTROS, An agenda for Peace, junho de 1992. ROSENAU, James. Turbulence in World Politics: a Theory of Change and Continuity. Princeton: Princeton University Press, 1990. O termo interdependncia remete idia de que a conduta de um ator possui efeitos sobre a conduta de outras unidades do sistema e que, por essa razo, como mostra Viotti, existe uma maior sensibilidade em relao ao que acontece entre e dentro das unidades interdependentes que compem o sistema. Os realistas tendem a perceber a interdependncia como uma varivel negativa, no sentido de que representa uma maior vulnerabilidade dos atores em relao ao sistema. Os pluralistas, majoritariamente liberais, tendem a ver a interdependncia sob um prisma positivo, na medida em que fomenta a criao de relaes recprocas e coordenadas, inclusive estimulando a formao de arranjos cooperativos entre atores. Cf. VIOTTI, Paul; KAUPPI, Mark. International Relations Theory: Realism, Pluralism, Globalism. New York, London: MacMillan, Collier, 1987, p. 209.
O conceito de densidade dinmica remete a Durkheim e diferenciao entre sociedade mecnica e orgnica. Waltz resgata o conceito durkheimiano em sua teoria de poltica internacional. A sociedade mecnica aquela composta por mltiplos centros auto-suficientes, no sentido de fazerem por si mesmos o que os outros fazem. A similaridade entre as unidades transforma as interaes e trocas em meras relaes de mutualismo. Para Waltz, a sociedade mecnica corresponde ordem anrquica do sistema internacional. A sociedade orgnica marcada pela diferena entre suas unidades, pela promoo dos talentos e habilidades individuais que levam diviso do trabalho. As interaes so constantes e necessrias para o atendimento das demandas sociais. A transformao da sociedade mecnica em orgnica implica uma mudana de estrutura e, segundo Durkheim, essa passagem feita pelo contato cada vez maior entre os indivduos, o que gera efeitos de ao e reao recprocos. A essa
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crescente interao, como fora de mudana, denominamos densidade dinmica. Waltz ressalta, contudo, que essa passagem no ocorre simplesmente porque se ampliou a interao entre as unidades, mas porque houve uma transformao das prprias unidades: elas deixam de ser similares, tornamse diferentes. Cf. WALTZ, Kenneth. Theory of International Politics. Reading, MA: Addison-Wesley, 1979.
5 6
ROSENAU, James. Turbulence in World Politics, op. cit., p. 10. LIPSCHUTZ, Ronnie. Reconstructing World Politics: the Emergence of Global Civil Society. Millennium: Journal of International Relations, v. 21, n. 3, 1992, p. 389-420. Opinio diversa apresentada em HELD, David; McGREW, Anthony et al. Global Transformations: Politics, Economy and Culture. Stanford: Stanford University Press, 1999, p.49-58. Surge aqui a idia de people power vinculada capacidade dos grupos sociais de atender cada vez mais e melhor s suas prprias demandas ou de, pelo menos, adquirir maior competncia para a mobilizao em prol dessas demandas. LIPSCHUTZ, Ronnie, op. cit., p. 406.
9 10
Ibid., p.408 A literatura menciona termos como world culture (John Boli e George Thomas), global polity, world society (Richard Falk). FALK, Richard. Global Civil Society and the Democratic Prospect, In: HOLDEN, Barry (Ed.) Global Democracy: Key Debates. Florence, USA: Routledge, 1999, p.162-177. WEISS, Thomas; GORDENKER, Leon (Ed.). NGOs, the UN and Global Governance. Boulder: Lynne Rienner, 1996. BOLI, John; THOMAS, George. INGOS and the Organization of World Culture. In: BOLI, John; THOMAS, George (Ed.). Constructing World Culture: International Non-Governmental Organizations since 1975. Stanford: Stanford University Press, 1999, p.14.
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Ibid., p. 19. Outras conferncias realizadas na dcada de 90 que no sero objeto de anlise deste trabalho: Cpula Mundial sobre alimentao (1996), Conferncia Global das Naes Unidas para o Desenvolvimento Sustentvel de pequenas ilhas em desenvolvimento (1995), Conferncia Internacional para a reduo de desastres naturais (1994), entre outras.
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A melhor definio de multilateralismo a dada por Ruggie. O multilateralismo constitui uma forma de constituio de instituies internacionais e possui trs propriedades: 1) indivisibilidade (funcionamento depende da integrao das partes), 2) existncia de princpios gerais de conduta e 3) reciprocidade difusa (as partes esperam obter benefcios da relao no longo prazo, associada idia de sombra do futuro e de no-imediatismo). O multilateralismo requer, portanto, um elevado grau de institucionalizao. Cf. RUGGIE, John G. Multilateralism: the Anatomy of an Institution, International Organization, v. 46, n. 3, 1992, p. 561-598. Ver tambm Caporaso (1992) e Zacher (1993).
17
Ver Relatrio de Desenvolvimento Humano do PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento) 2003. Cf. http://hdr.undp.org/. A fome aumentou no mundo, 24 pases tiveram seus ndices de desenvolvimento humano diminudos (contra 3 na dcada de 80), a renda em 54 pases em desenvolvimento diminuiu e 23% da populao mundial ainda vive com menos de um dlar por dia. H avanos, contudo: a China reduziu a pobreza pela metade e em Botsuana 89% das crianas esto matriculadas na escola. Dados sobre proteo ambiental, situao da mulher e da criana, situao de direitos humanos por pas so encontrados nos sites das principais INGOS, como Human Rights Watch, Anistia Internacional, Green Peace, entre outras. Ainda, os sites das
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comisses e centros funcionais relativos a cada temtica tambm divulgam informaes. Vide Centro da ONU para Assentamentos Humanos (CEDAW), alm de relatrios do secretrio-geral e documentos do ECOSOC e da Assemblia Geral. Para referncias pormenorizadas, ver SCHAUBMAN, Debbi. From PrepCom to Follow-Up: Researching the United Nations Conferences of the 1990s. In: SCHECHTER, Michael (Ed.) United Nations-Sponsored World Conferences: Focus on Impact and Follow-Up. New York: United Nations University Press, 2001, p. 233-275.
18
CLAUDE, Inis. Swords into Plowshares: the Problems and Progress of International Organization. 4. ed. New York: Random House, 1984. Inis Claude menciona 30 reunies ao longo do sculo, dentre as quais ressalta: Conferncia de Paris (1856), Conferncias de Londres (1871), Congresso de Berlim (1878 e 1884-1885) e a Conferncia de Algecira (1906).
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Claude cita a Unio Telegrfica Internacional de 1865, a Unio Postal Internacional de 1874 e outras agncias que tratam de problemas essencialmente no-polticos. Embora a separao entre poltica e tcnica seja problemtica, porque presume a idia de uma razo universal que abarca todas as questes e que neutra, o importante apreender que novos temas adentram a agenda internacional, em certa medida, por influncia da redefinio do domstico e da atuao dessas agncias.
21 As cpulas mundiais so conferncias ad hoc, em que se renem chefes de Estado e de governo, e no
somente delegados dos pases e membros da sociedade civil. Usarei o termo de maneira intercambivel, atentando para essa distino qualitativa no que tange aos membros participantes.
22 23
SCHECHTER, Michael, op. cit., p. 6. KOREMENOS, Barbara et al. The Rational Design of International Institutions, International Organization, v. 55, n. 4, 2001, p. 762. WENDT, Alexander. Driving with the Rearview Mirror: on the Rational Science of Institutional Design, International Organization, v. 55, n. 4, 2001. A Cpula Mundial sobre a Criana exceo, pois ocorreu durante a 45a. reunio regular da Assemblia Geral na sede da ONU. Weiss e Gordenker mostram que as INGOS foram totalmente excludas das conferncias de Haia e participavam s de modo informal na Liga das Naes. Cf. WEISS, Thomas; GORDENKER, Leon (Ed.). NGOs, the UN and Global Governance. Boulder: Lynne Rienner, 1996.
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Ibid, p. 22. ALVES, J. A. Lindgren. Relaes internacionais e temas sociais: a dcada das conferncias. Braslia: IBRI, 2001, p. 97. WEISS, Thomas; GORDENKER, op. cit., p. 23. ANTTI, Pentikinen. Creating Global Governance: the Role of Non-Governmental Organizations in the United Nations. Helsinque: Finnish UN Association, 2000. Vide resoluo na ntegra: http://www.un.org/esa/coordination/ngo/Resolution_1996_31/. O Artigo 48 define que o prepcom ter 24 horas para se decidir, o que bastante inusitado em uma resoluo desse tipo. WEISS, Thomas; GORDENKER, op. cit., p. 23. ALVES, J. A. Lindgren, op. cit., p 99. DIAS, Clarence J. The United Nations World Conference on Human Rights Evaluation, Monitoring and Review. In: SCHECHTER, Michael (Ed.), op. cit., p. 35.
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CHAYES, Abram; CHAYES, Antonia H. The New Sovereignty: Compliance with International Regulatory Agreements. Cambridge: Harvard University Press, 1995. WENDT, Alexander. Social Theory of International Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1999. SCHECHTER, Michael (Ed.), op. cit., p. 202. Apud SCHECHTER, Michael (Ed.), op. cit., p. 204. Juan Somava, embaixador e representante permanente do Chile junto ONU. Foi representante especial do secretrio-geral. KOREMENOS, Barbara et al., op. cit., p. 771. ALVES, J. A. Lindgren, op. cit., p. 66-67. SCHECHTER, Michael (Ed.), op. cit., p. 218. CHAYES, Abram; CHAYES, Antonia H, op. cit., p. 251. ONO, Masumi. From Consensus-Building to Implementation: The Follow-up to UN Global Conferences of the 1990s. In: SCHECHTER, Michael (Ed.), op. cit., p. 171. ALVES, J. A. Lindgren, op. cit., p. 173. COX, Robert; JACOBSON, Harold. The Framework for Inquiry. In: COX, Robert; JACOBSON, Harold. The Anatomy of Influence: Decision Making in International Organization. New Haven: Yale University Press, 1973, p. 80.
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ALVES, J. A. Lindgren, op. cit., p. 223 KOREMENOS, Barbara et al., op. cit., p. 773. FALK, Richard. Global Civil Society and the Democratic Prospect, In: HOLDEN, Barry (Ed.), op. cit., p. 175. Kofi Annan Apud SCHECHTER, Michael (Ed.), op. cit., p. 7. ALVES, J. A. Lindgren, op. cit., Introduo. Para Haas, aprendizado the process by which consensual knowledge is used to specify causal relationships in new ways so that the result affects the content of public policy. Learning in and by an international organization implies that the organizations members are induced to question earlier beliefs about the appropriateness of ends of action and to think about the selection of new ones, to revalue themselves. HAAS, Ernst. When Knowledge is Power: Three Models of Change in International Relations. Berkeley: University of California Press, 1990, p.18.
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Referncias bibliogrficas
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EUROPES DES PATRIES: HISTRICO DA EXTREMA DIREITA EUROPIA
Carla Brandalise

Resumo
Em meados dos anos de 1980, mostra-se visvel, na Europa ocidental, a ascenso de movimentos e de partidos situados extrema direita do quadro poltico, entre os quais torna-se emblemtico o Front National francs de Jean-Marie Le Pen. Este artigo pretende, primeiro, oferecer um arcabouo conceitual de tal processo poltico, aplicando-o, em seguida, periodizao e anlise do extremismo de direita europeu no ps-Segunda Guerra; segundo, demonstrar que esse tipo de manifestao poltica jamais desapareceu por completo do cenrio europeu do ps-Segunda Guerra, revelando evidentes, embora episdicos, sinais de vitalidade.
Carla Brandalise*
1 . Introduo
Quando o Front National (Frente NacionalFN) francs, formao liderada por Jean-Marie Le Pen e classificada como de extrema direita no spectrum partidrio, obteve uma surpreendente votao nas eleies de junho de 1984 mais de 2 milhes de eleitores concederam seu voto ao slogan Europes des patries , muitos analistas polticos minimizaram o fato.1 Na ocasio, o sucesso do FN foi considerado efmero, um alarme falso, dado que o passado histrico da Frana, com os resqucios ainda latentes do regime de Vichy, havia deixado clara a sua lio. A lembrana mesma da barbrie nazista selaria uma espcie de consenso de refutao extrema direita. A Repblica francesa estaria, assim, imune a esse gnero do poltico.2 Depois, todas as consultas eleitorais confirmaram a implantao do FN na sociedade francesa.3 Subestimado outrora, soube adquirir uma estatura nacional e se difundiu no pas como uma fora poltica consistente, capaz de renovar e diversificar suas bases sociais. No princpio de 1998, parcela da direita clssica considerava
Abstract
By the middle of 1980s, the rise in Western Europe of far-right political parties and movements was visible, with Jean-Marie Le Pens Front National being emblematic. This article is meant, on the one hand, to conceptualize this political branch and explore some elements capable of explaining its presence in the current European juncture; on the other hand, to demonstrate that, historically, this variety of politics has never completely vanished from the European post-World War II scene, revealing evident and episodic signs of vitality throughout the decades.
mesmo plausvel uma associao eleitoral com o FN4, momento em que o ento Presidente da Frana, Jacques Chirac, viu-se constrangido a repudiar esse tipo de acordo, lembrando os verdadeiros valores da Repblica francesa.5 Longe estavam os primeiros ensaios do partido, quando era impossvel ao FN reunir, por exemplo, as quinhentas assinaturas de eleitos locais, necessrias para a apresentao de um candidato eleio presidencial de 1981.
Rev. Cena Int. 7 (1): 50-82 [2005] * Doutora em Histria Poltica, Institut dtudes Politiques de Paris. Professora do Departamento de Histria da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

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Inesperadamente, o movimento se autoconsumiu em dezembro de 1998 quando o FN desencadeia o seu aparente suicdio poltico com o violento confronto interno entre Jean-Marie Le Pen e o seu at ento sucessor natural, Bruno Mgret. Este ltimo, com seu estilo nacional-tecnocrtico, defendia a efetiva conquista do poder pelo deslocamento do FN para o espao das direitas tradicionais com a inoculao de uma temtica de extrema direita quelas. Os partidrios de Mgret consideravam que a velha guarda composta fundamentalmente dos ex-Indochina, os monarquistas e os catlicos tradicionais representavam um freio respeitabilidade e modernidade. O partido, ento, se divide e Mgret (o Nabot-Lon, segundo o apelido dado por Le Pen) funda a sua prpria agremiao, o Mouvement National-Front National (MNFN). A sano popular se manifesta por ocasio das eleies europias de junho de 1999 FN: 5,7%; MNFN: 3,3%. Mesmo com 9% do eleitorado francs persistindo em seu voto a formaes de extrema direita, a imprensa francesa comemorou o episdio como o fim da era Front National, tentando ignorar que as idias de Le Pen estavam, de fato, acima do prprio Le Pen6, dado que os fatores de propulso e interpelao desses movimentos extremistas no haviam de forma alguma desaparecido, como, por exemplo, a xenofobia, o desemprego e as tenses sociais de conotao tnica. Beneficiado por uma campanha partidria particularmente virulenta e por uma especial diviso esquerda, que se apresenta com cinco candidatos, Jean-Marie Le Pen conquista sua passagem ao segundo turno das eleies presidenciais francesas de 2002, junto com Jacques Chirac. Lionel Jospin, deixado para trs, anuncia a sua retirada da vida poltica. Mesmo sofrendo uma esmagadora derrota no pleito final das eleies presidenciais, a extrema direita demonstrou claramente que as potencialidades polticas dessa corrente foram enterradas rpido demais pelos analistas. Mais do que isso: Le Pen comprovou ter ultrapassado os limites sociolgicos tradicionais da extrema direita.7 Essa presena eleitoral no se restringe Frana, reproduzindo-se em vrios pases europeus, em alguns de forma ainda marginal, em outros com real representatividade. Em uma Europa ocidental exasperada pelos problemas de suas periferias urbanas, crescimento da insegurana, crise de desestruturao industrial e interrogao de identidades regionais, em que o descrdito da f universal no progresso das sociedades varreu certezas adquiridas, o FN no constitui uma mera exceo francesa. Entretanto, ela representou at ento o modelo mais bem sucedido, servindo como referencial s manifestaes congneres em outras naes. Em nenhum outro pas da Europa uma fora atual de extrema direita conseguiu se estabelecer em um tal nvel de representao eleitoral por tanto tempo. Com o FN, assistese, pela primeira vez em um sistema democrtico a um verdadeiro enraizamento eleitoral de durao prolongada para um partido com esse perfil doutrinrio. Em tal conjuntura, em que o FN aparece no seu pice, a proposta central deste artigo recuperar, pelo seu evidente valor explicativo, a latente e episdica trajetria histrica da extrema direita a partir do ps-Segunda Guerra Mundial europeu, considerada em suas mltiplas variaes enquanto formaes partidrias relativamente distintas. Uma primeira
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parte do artigo destina-se a uma pequena reflexo conceitual a propsito dessa variante do poltico; uma segunda parte, observa os momentos mais intensos de suas manifestaes, dirigindo o enfoque para a fase mais recente, que se magnifica nas duas ltimas dcadas. De fato, essa vertente poltica jamais desapareceu por completo com a derrocada do nazi-fascismo. Muito pelo contrrio, j nos primrdios da reestruturao europia, tambm o extremismo de direita, com maior ou menor sucesso, recongregava as sua foras. Confrontada com as turbulncias que pontualmente sacudiram o continente europeu, a extrema direita mostrou-se atenta e capaz de instrumentalizar tais tenses sciopolticas em favor de seu futuro poltico. Em meio a distrbios da representao poltica, quando o sistema em vigor no se mostrava apto a sustentar um bom funcionamento das instituies democrticas, ela revivia ressentimentos e dios. Prosperava em relao direta com a incapacidade dos partidos tradicionais de propor solues eficientes s dificuldades dos deserdados. Certo tambm que, a partir da metade dos anos 1980, a extrema direita obteve um indito reconhecimento pblico.
2. Reflexes conceituais acerca da extrema direita

Antes de mapear a trajetria mais visvel dessa manifestao poltica na Europa ocidental nos ltimos cinqenta anos, seria interessante precisar um pouco mais esse vago e intensamente mediatizado conceito extrema direita. Objetivo rduo, pois alm de fazer parte desses termos polissmicos de difcil apreenso8, a prpria definio clssica de direita e esquerda tendeu progressivamente a uma relativa homogeneizao, a uma convergncia ideolgica. Em funo de uma certa expectativa comum, na contraposio, entre outros fatores, ao prprio fascismo, os grandes partidos social-democratas e seus adversrios da direita liberal ou conservadora acabaram por defender, de formas variadas e com solues alternativas, valores semelhantes. H mais de trs dcadas, junto ao afrouxamento e descaracterizao dos princpios de oposio, o que se observa em meio s agremiaes partidrias clssicas o estabelecimento de um conjunto bastante prximo de polticas pblicas e de eleio de prioridades: o desenvolvimento da proteo social; a afirmao das classes mdias; a universalizao das oportunidades; a redistribuio das riquezas pela via de impostos; a promoo do setor tercirio; a aceitao das lgicas de mercado, do desaparecimento das medidas protecionistas e do enfraquecimento das margens nacionais de regulamentaes econmica e social. Os grandes partidos de governo europeus migraram para o centro do quadro partidrio e a esquerda tradicional acabou perdendo terreno de interlocuo junto ao operariado, abandonado a uma esquerda mais radical ou extrema direita.9 Da mesma forma, o deslocamento da direita ao centro abriu espao s direitas perifricas. Nessas circunstncias, em um movimento perverso, coube de fato aos extremismos marcar a diferena nos momentos, to freqentes, de dilacerao do corpo poltico-social. Assim, parece ser evidente que o sucesso eleitoral recente da extrema direita encontra respaldo em uma aparentemente durvel crise dos sistemas polticos tradicionais.

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H algum tempo, ao analisar a emergncia de novos atores na cena poltica, os estudiosos tm procurado levar em considerao as disfunes dos prprios sistemas de partidos enquanto condio essencial apario desses competidores recm-chegados. E isso para evitar que a compreenso dos fatores que possibilitam o surgimento e o sucesso de partidos perifricos se mantenha restrita ao quadro de valores ou o universo de atitudes dos eleitores. Nesse ponto, torna-se necessrio verificar se os eleitores encontram, em determinado momento, alternativas, escolhas credveis, satisfatrias e, sobretudo, renovadas em meio s ofertas eleitorais normalmente em cena.10 Ora, a histria recente dos sistemas de partidos europeus ocidentais revela justamente certa carncia de renovao, marcada em especial pela tendncia de cooperao entre os partidos dominantes, com base em um modelo de democracia consensual. Nesse ltimo quadro encontram-se pases como a Noruega, a Dinamarca, a ustria, a Blgica, os Pases Baixos. No longo perodo de desenvolvimento econmico e estabilidade social do ps-1945 (os Trinta Gloriosos), a busca de compromissos e a formao de coalizes (a exemplo da Proporzdemokratie austraca e do Consociativismo italiano) entre os partidos moderados, com vistas governabilidade e ao controle da excessiva fragmentao poltica, gerou um certo grau de equilbrio do sistema. Mas isso se fez s custas de uma saudvel alternncia. Ainda, a gradual tomada em monoplio do poder em escala nacional, regional e local pelos partidos tradicionais praticamente aboliu a distncia necessria entre partido e Estado de governos. Ao popularizar a crtica inrcia dos partidos clssicos e ao se pretender apresentar como a real alternativa, a extrema direita soube se beneficiar dessa situao.11 A letargia dos partidos dominantes aparece reforada aos olhos da opinio pblica medida que as respostas em matria econmica, poltica e social formuladas por essas mesmas formaes partidrias no se revelam necessariamente convincentes e eficazes. justamente nesse espao que a extrema direita procura se imiscuir ao julgar propor um projeto baseado em um novo pacto de solidariedade em torno da nao e do nacionalismo, com forte exclusivismo scio-cultural e protecionismo econmico. Torna-se recorrente para a extrema direita o slogan da preferncia nacional; por meio de propostas demaggicas e simplistas difunde-se a idia de um modelo alternativo de redistribuio da renda e riqueza internas. Em ltima instncia, o critrio de acesso aos recursos nacionais seria ditado pela xenofobia. As dificuldades quanto determinao de um conjunto de caractersticas consensuais na construo do conceito de extrema direita se manifestam j no contedo emocional negativo que envolve o fenmeno. A maioria dos partidos e organizaes resiste sua classificao nessa rea do poltico. O prprio FN se intitula direita nacional, social e popular, recusando a definio de extrema direita, pois esse termo a associaria abusivamente ao nazismo e ao colaboracionismo.12 Desde a sua fundao em outubro de 1972, alis, a organizao se define como a nica verdadeira detentora dos valores da direita, afirmando o desprezo formal de toda a relao com a ideologia adversria; ser de direita, escreve Le Pen, significa antes de tudo se recusar a ser de esquerda.13
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Na evoluo do cenrio poltico, alm do mais, existe no uma, mas vrias extremas direitas na medida em que o termo engloba formaes que respondem a exigncias contextuais, com inspiraes e objetivos diversos, seno contraditrios. Cada expresso extrema direita contm novidades, mas tambm um fundo histrico cumulativo. Tomando o caso da Frana, J. C. Petitfils esclarece que historicamente, a extrema direita aparece em 1789, ao mesmo tempo que a diviso direita-esquerda. Ela ento constituda de todos que, rejeitando em bloco a Revoluo, desejam um retorno praticamente completo ao Antigo Regime.14 Essa ordem contra-revolucionria, anti-1789, considera a Revoluo como uma punio de Deus, dado que o povo francs falhara na preservao da verdadeira f crist. Durante todo o sculo XIX, com o apoio da igreja catlica, ela manteve uma crtica acirrada ao liberalismo republicano, defendendo os liames monarquistas. No fim do sculo XIX, por ocasio do Affaire Dreyfus e o lanamento da Ao Francesa de Charles Maurras que era antes de tudo um nacionalista , essa mesma velha direita contra-revolucionria passa por um rejuvenescimento. Por sua vez, os herdeiros da escola maurrasiana serviro em 1940 a um regime que lhes convm, a Revoluo Nacional do Marechal Ptain. Nos anos de 1880, surge uma segunda tradio de extrema direita, vinculada a era de massas. O violento ataque ao regime em vigor se faz atravs de um chefe carismtico, o general Boulanger. A inteno no mais a restaurao monrquica, mas a criao de um governo forte baseado no apelo ao povo, fonte de toda a autoridade. Nesse mesmo contexto, sob a tutela de Edouard Drumond, desenvolve-se uma corrente anti-semita, que encontra o seu pblico preferencial nas fileiras de um catolicismo popular e nos militantes do anticapitalismo provenientes das classes mdias urbanas. Acusava-se, ento, a Repblica parlamentar de judeu-manica. A partir de 1920, uma terceira tendncia se define, o fascismo. O Estado totalitrio havia sido esboado por Mussolini e seus colaboradores. Alguns pequenos grupos franceses o tomam como modelo; os lderes, a exemplo de Pierre Drieu La Rochelle e Robert Brasillach, atacam a democracia na defesa dos regimes autoritrios. Nas dcadas de 1930-40, por sua vez, a extrema direita francesa torna-se um mosaico complexo, envolvendo contrarevolucionrios da Action Franaise, integristas catlicos, populistas das Ligas, obcecados com o anti-semitismo, campees da Frana dos franceses ou anticomunistas antes de tudo.15 Aps a Segunda Guerra Mundial, a extrema direita encontrar na perpetuao e readaptao dessas idias a maior parte de sua inspirao.16 Na conjugao de um substrato histrico comum, na anlise doutrinal e na compreenso do papel desses movimentos no sistema poltico possvel a identificao de certos traos semelhantes, passveis de englobar o conjunto dspare numa definio. Sem dvida, importante ressaltar que essas formaes extremistas apresentam um corpo ideolgico fludo e adaptvel s circunstncias do momento, o que, alis, garante a sua perpetuao ao longo da histria. A extrema direita no um mero prolongamento radicalizado da direita dita clssica, com cuja viso de mundo rompe, rejeitando os valores fundamentais da clivagem direita-

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esquerda democrticos, vistos como ideais decadentes. Aspira, ao invs, o desmantelamento do sistema em vigor e a edificao de uma nova ordem com base em seus princpios.17 No se reconhecendo necessariamente na sociedade aberta e em suas instituies, deseja um regime autoritrio e hierarquizado, com um executivo forte e um chefe carismtico. Imagina uma organizao social fundada na considerada bvia e natural desigualdade entre os grupos tnicos,18 dando origem instaurao do governo dos melhores, com o estrito controle da sociedade. Nega os direitos da oposio, as reorientaes advindas da vontade da maioria, o debate de idias. Em busca da homogeneizao de comportamentos, cria a figura mtica do inimigo pblico, ora o judeu, ora o imigrante estrangeiro. Fundamenta, assim, no discurso identitrio, no ethnos, contra o multiculturalismo, grande parte da sua interpelao ideolgica coletividade. Mostrava-se anticomunista e mais recentemente ataca o materialismo capitalista simbolizado pelos Estados Unidos; critica a globalizao e a formao da Comunidade Europia. O extremismo de direita objetiva criar uma sociedade orgnica, supostamente harmnica, distante dos conflitos de classe, promovendo a restaurao dos costumes, da famlia, da autoridade paternal e masculina.19 Concebendo a nao como entidade suprema, a compreenso do que seria o interesse superior dessa ltima necessariamente anterior ao exerccio das liberdades. O patriotismo transformado num nacionalismo exacerbado. Apresentando-se em geral como revolucionria, entende assegurar uma identidade perdida no passado, a continuidade com uma poca urea. Ela no se reduz a uma classe ou categoria social, mas atinge um alvo privilegiado, as classes mdias baixas, com freqncia atingida sobremaneira em perodos de desestruturao social. Atualmente, seu pblico ainda mais vasto. Engloba, inclusive, camadas populares que votavam geralmente esquerda. possvel ainda fazer uma dupla distino: a extrema direita, na qual os representantes aceitam a competio eleitoral, mesmo que apenas taticamente; a ultradireita, que congrega os grupos avessos a qualquer participao poltica democrtica. Observando ainda o FN como exemplo dentro da pluralidade da extrema direita deve-se acrescentar que, no fim dos anos 1980, o partido rompeu com as bases mais radicais, importantes em sua organizao inicial. Buscando a respeitabilidade, Le Pen se declara democrata, afirma o valor da instituio parlamentar e a designao do chefe do executivo pela nao. Pretende regenerar o pas com base na Constituio de 1958, revisando-a em termos de um regime presidencialista. Hostiliza, porm, a classe poltica; busca a recuperao e a purificao da identidade francesa, o que fomenta sua xenofobia. Exalta o culto ao chefe, ordem e fora; enaltece a vitalidade do corpo. Sustenta a formao de uma elite governativa e de um sindicato nacional despolitizado. Almeja o Estado forte, mas rejeita o estatismo em matria econmica.20
3. Fases histricas da extrema direita

Com o fim da Segunda Guerra Mundial, tendncias de extrema direita comeam a se redelinear, em um contexto histrico naturalmente diferenciado. No desenvolvimento das
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novas manifestaes, observam-se alguns estgios de evoluo, os quais podem ser constatados na anlise de pases onde a presena das mesmas revelou-se especialmente significativa, como na Alemanha, na Itlia e, em certa medida, na Frana. Para acompanhar esse fenmeno, a periodizao proposta por Klaus Von Beyme 21 parece mostrar-se operacional. Esta prope trs etapas: a fase do imediato ps-guerra; a fase caracterizada por um extremismo de direita do tipo pujadista; a fase marcada por ampla crise scio-econmica, cujos efeitos preponderantes so o desemprego e a xenofobia.
3.1. O imediato ps-guerra

Nos primeiros anos do ps-guerra, o reagrupamento da extrema direita foi mais intenso na Alemanha e na Itlia. O controle exercido pelos Aliados na regio alem; a reconstruo e estabilizao econmica gerenciada a partir dos anos de 1950; a depurao realizada na Itlia pelo prprio governo antifascista italiano e pelo movimento de Resistncia sob controle do PCI; a tomada de conscincia de boa parcela da populao sobre os horrores da guerra dificultara, seno obstaculizara, qualquer possvel ameaa de restaurao fascista. No entanto, esses acontecimentos no impediram que certa movimentao de um extremismo de direita de relativa importncia se fizesse presente, a exemplo do Deutsche Rechtspartei (DRP), na Alemanha, e do Uomo Qualunque e do Movimento Social Italiano (MSI), na Itlia. A desastrosa situao scio-econmica alem aps a derrota, marcada pela falta de alimentos e de moradia, com um alto ndice de desemprego, revela-se um poderoso fomentador das organizaes extremistas de direita novamente fundadas.22 Ignorando os acordos de Postdam, em se estabelecera que a Alemanha ser tratada como uma entidade econmica nica e ter tanto quanto possvel uniformidade de tratamento23, rapidamente chega-se a uma gesto regionalizada, sob o controle individual das potncias ocupantes. A nao alem vivencia uma ampla desorganizao em seus parmetros. Acrescenta-se o descontentamento com a punio dos colaboradores do nacional-socialismo, criticada por aplicar-se duramente sobre os pequenos funcionrios, enquanto os escales mais graduados escapam a condenaes pesadas. Uma srie de abusos e erros cometida, a despeito das medidas dspares adotadas nas quatro zonas de ocupao. Os membros das instituies de ensino, por exemplo, sofrem perseguies, enquanto muitos empresrios ou quadros do Estado no so interpelados. A insatisfao com o processo geral de desnazificao e reeducao para a democracia conduzido pelos Aliados manifestada numa sondagem realizada em agosto de 1948 pelos americanos nas zonas ocidentais: 9% das pessoas interrogadas julgam a desnazificao uma chicana dos vencedores, 31% a consideram intil e mal dirigida, 39% afirmam ser ela necessria mas mal feita, enfim somente 4% a estimam justa e eficaz.24 A questo dos refugiados agrava o problema. Com a delimitao da nova Alemanha pelos Aliados, algumas regies povoadas h sculos quase que exclusivamente por alemes,

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como a Pomernia e a Prssia oriental, passam ao domnio da Polnia e da Unio Sovitica. A populao alem expulsa em condies particularmente difceis, centenas de milhares fogem para finalmente se instalar no lado oeste. Em meio a perdas de referncias territoriais, ideolgicas e de mal-estar social, as formaes radicais de direita inspiram sua propaganda na afirmao dos valores nacionalistas, lembrando o sucesso econmico do regime nazista e colocando em dvida a sua verdadeira culpa no conflito mundial. Atravs da poltica de licenas dos Aliados, isto , de uma certa liberdade de reorganizao poltica, multiplicamse os pequenos grupos. Entre estes, o Deutsch Rechtspartei, fundado em 1946, obteve alguns bons resultados nas primeiras eleies ao Bundestag, com 5 de seus representantes no parlamento federal. Agindo com prudncia, o novo partido procura demonstrar um conservadorismo respeitoso democracia, mas, na realidade, suas concepes se distanciam muito pouco da doutrina nazista, inclusive no que diz respeito ao anti-semitismo. Nesses mesmos anos, incentivados pela prpria tenso Leste-Oeste, medidas para sanear a economia alem so tomadas pelos Aliados, a exemplo do Plano Marshall, em 1947, e da reforma monetria, em 1948, que retiram o pas da grave crise j no incio dos anos 1950. As excepcionais condies econmicas que se seguiram tornam possvel a crescente satisfao dos interesses de parte substancial da comunidade alem, a exemplo da ajuda financeira e estrutural s classes mdias e do aperfeioamento e expanso do sistema de benefcios sociais. De 1950 a 1956, a Repblica Federal v seu produto nacional bruto progredir a uma cadncia de 9% ao ano.25 A situao criou uma ampla legitimidade em torno do poder constitudo e a integrao de foras crticas ao sistema, onde a maioria daqueles que haviam trabalhado para a mquina estatal nazista voltaram aos seus empregos pblicos em melhores condies de trabalho. As prprias elites dirigentes do Terceiro Reich retomaram, desde 1955, os postos de comando. Nesse ano, 100% dos generais, 50% dos altos funcionrios, 33% dos responsveis econmicos ocupam as mesmas funes que ocupavam entre 1940 e 1944. Na nova dcada, o nmero dos que ainda se consideravam vtimas da desnazificao se restringiu a menos de 5% e se manteve nesse patamar at o comeo dos anos 1960. Outro fator fundamental para o descrdito da extrema direita foi a consolidao poltica da coligao conservadora CDU (Christliche Demokratische Union)-CSU (Christliche Soziale Union), qual em 1949 confiada a direo do governo federal. A CDU fora formada ainda no perodo da resistncia. Como diretriz, um certo nmero de seus militantes assumira o compromisso de constituir na Alemanha liberada uma organizao que seria reservada no mais estritamente aos catlicos, mas interconfessional. Por sua vez, a CSU era um partido independente ligado defesa da autonomia da Baviera. Na prosperidade agora instaurada, os valores defendidos pela extrema direita mostram-se desacreditados, como a apologia do Reich, do princpio do lder carismtico e absoluto, da nao militarizada e do senso de sacrifcio. J a coligao, com suas figuras de integrao (como o pai do Milagre Econmico, Ludwig Erhard26) e seu pragmatismo (prioridade reconstruo, busca do bem-estar coletivo
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pelo aumento dos bens materiais e de consumo), encontra grande receptividade junto populao. Em 1957, a extrema direita deixa de ser representada no Budestag, dissuadida pela lei eleitoral de julho que estabelecia uma margem mnima de 5 % dos votos para a obteno de uma vaga de deputado.27 Ao contrrio da Alemanha, subjugada em termos polticos, a Itlia manteve o essencial de sua soberania interna graas inverso de alianas de 1943. Em seguida, a Resistncia uma das mais combativas e reprimidas da Europa permitiu um distanciamento suficiente do nazi-fascismo, bem como garantiu o estatuto da Itlia nas negociaes de paz. A prpria depurao no foi, como no caso alemo, efetuada pelos Aliados e sim pelos antifascistas italianos, o que a revestiu de maior eficcia e tambm de exacerbada violncia. O pas encontrava-se, porm, devastado. A indstria, obsoleta aps anos de protecionismo fascista, enfrentava problemas para se adaptar aos tempos de paz. Mesmo assim, as circunstncias mostraram-se favorveis reconstruo italiana. Como nos anos crticos do primeiro psguerra, a Itlia faz largo uso do capital americano. Contribuem ainda os enormes recursos de mo-de-obra do sul que se deslocam em massa s industrias do norte, e a descoberta de uma fonte de energia a preo reduzido. A despeito dos pesados desequilbrios regionais, o crescimento econmico do pas atinge um ritmo jamais registrado. Politicamente, a Itlia atinge uma fase de estabilidade com a era Gaspari, que expulsa os comunistas do governo em 1947 e fixa eleies para abril de 1948. Chamado a escolher entre a Democracia Crist (Dc) e uma aliana social-comunista, o pas concede ampla margem ao partido catlico (48,5 % dos votos). A Dc atravessa em diagonal toda a sociedade italiana. Como afirma Srgio Romano, nas suas fileiras ela rene moderados de origem liberal, oportunistas, catlicos democrticos, catlicos integristas e, enfim, massas populares que respondem docilmente s indicaes da Igreja.28 Desde o fim dos anos 1940, Gaspari no hesita em fazer do anticomunismo o elemento primordial de solidariedade em torno ao seu governo. A Dc se manter sem maiores sobressaltos no poder at meados de 1960. De qualquer forma, tais condies no impediram o reagrupamento dos herdeiros espirituais da Repblica de Sal. Em dezembro de 1946, foi fundado o Movimento Social Italiano (MSI) por iniciativa de jovens ex-combatentes da fase final do governo Mussolini, a exemplo de Giorgio Almirante, que atuara como editor do dirio fascista Tevere. Nessa iniciativa, foram sustentados pelos antigos dignatrios do regime deposto. O MSI apresentase como o nico movimento a conservar os princpios do fascismo segundo a verso elaborada no manifesto-programa de 1944, por ocasio do I Congresso do Partido Fascista Republicano, ou seja, a recuperar as concepes do fascismo movimento:29 a tendncia revolucionria, a defesa da socializao, o desprezo pelo leque democracia, comunismo, capitalismo, burguesia. A negao do iderio do fascismo regime, ocorre a partir da leitura feita pelos jovens fundadores. Segundo esta, a ltima forma de fascismo, enquanto uma impostao burguesa, clerical, moderada e conservadora, seria responsvel pela sua prpria destruio.30

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Em seus primeiros tempos, o MSI viu-se obrigado a dividir espao com outras organizaes temporariamente fortalecidas, como a Uomo Qualunque, criada pelo jornalista Guglielmo Giannini, que obteve 5,3% dos votos em 1946 para a Assemblia Constituinte, ou seja, 30 cadeiras em 556. Subsidiada por certos meios bancrios inquietos com a ascenso da esquerda e reagrupando sobretudo funcionrios do sul, o movimento fazia apelo ao ressentimento das vtimas da depurao e ao desejo da pequena burguesia em obter melhores condies de vida. Atravs de campanhas difamatrias, classificava o Estado democrtico como decadente. Sucesso de curta durao. Melhor estruturado, logo em seguida o MSI praticamente monopoliza as inclinaes extremistas. Mantendo at meados de 1951 uma postura intransigente, o MSI beneficia-se da indulgncia dos elementos reacionrios da Democracia Crist, os quais acreditavam ser necessria a presena de uma fora de interveno anticomunista no oficialmente reconhecida. A sobrevivncia do MSI no sistema poltico do ps-guerra exigia, no entanto, a legtima adeso participao partidria, longe de comportamentos clandestinos e violentos. O movimento passa ento a invocar o passado com cautela. A presena territorial do partido j permitia a apresentao de candidatos prprios em todas as circunscries eleitorais. A inteno era consolidar o MSI na arena parlamentar, aliando-se aos monarquistas e aos liberais para formar um governo de Unio Nacional. Tal estratgia provoca um sensvel crescimento nas eleies de maio de 1953 (1.500.000 de votos e 29 deputados).31 Por fim, as alas mais radicais, inconformadas com os rumos da organizao, provocam algumas cises que deterioram a potencialidade do partido. Por sua vez, na Frana, onde a extrema direita ocupou uma posio no desprezvel na fase da Ocupao, essa vertente poltica sofre, no imediato ps-guerra, uma forte retrao. Fenmeno devido, sobretudo, depurao extrajudiciria, perda de seus lderes maiores e hostilidade pblica quanto aos seus princpios. O fato de a Frana ter sado dividida, porm vitoriosa, da guerra, permitiu uma crtica contundente extrema.direita, condenada por ter se instalado em Vichy, proporcionado a esse regime uma tonalidade especfica e fornecido inmeros colaboradores aos inimigos. Tendo a aventura autoritria terminado, as lideranas da extrema direita foram julgadas como traidoras e punidas.32 Reduzida a seus prprios crculos clandestinos, a extrema direita toma como bandeira de unio e sobrevivncia a memria acusatria da depurao, com a apologia de seus mrtires. O culto derrota era capaz no somente, segundo Jean-Pierre Rioux, de reunir fervorosamente vichystas mal inocentados, fanticos retardatrios da nova ordem e tradicionalistas desorientados, mas tambm provocar a adeso, nessa piedade cultivada, de jovens que substituam seus pais com toda a impunidade ideolgica e sem nenhuma sano histrica.33 Os novos ideais ultrapassam a defesa dos velhos temas, como o culto ao chefe, o corporativismo pr-industrial, a xenofobia, o anticomunismo. Trata-se agora de promover a renovao nacional, a ao clandestina, as operaes fsicas e intelectuais de comando. A ao concreta resta, no entanto, marginal e minoritria.
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3.2 Extremismo de direita do tipo pujadista

A segunda fase de emergncia da extrema direita, retomando a periodizao estabelecida por Klaus Von Beyme, caracteriza-se por um recrudescimento momentneo dessa vertente sob a predominncia de um modelo especifico, o pujadismo francs. Genericamente, o mesmo representa uma reao contra a possvel perda de status dos grupos da pequena burguesia e, como tal, era latente em muitos pases europeus.34 A acelerao das mudanas econmicas e o aumento da presso fiscal desencadeiam na Frana, no princpio dos anos de 1950, um vasto movimento de contestao das classes mdias, sobretudo entre arteses, pequenos comerciantes e pequenos produtores agrcolas. Para agrupar os descontentes, foi fundada, em 1953, a Unio de Defesa dos Comerciantes e Arteses (UDCA) sob a liderana de Pierre Poujade.35 A rpida difuso da UDCA, bem como o seu carter antifiscal, respondem a uma situao conjuntural especfica. Durante os anos de penria e inflao da guerra e do imediato ps-guerra expandira-se o nmero de pequenos negcios comerciais. A partir de 1950-52, com a retomada do desenvolvimento econmico, se faz sentir a concorrncia das grandes lojas de departamentos com sucursais mltiplas. O prprio sistema fiscal, alm de se tornar mais pesado, aperfeioa seus mtodos de controle e de represso a fraudes. As zonas rurais arcaicas e suas cidadelas so especialmente afetadas, constituindo o pblico preferencial da Unio. J. P. Rioux analisa a natureza da nova organizao: preciso interpret-la como uma dessas irrupes da velha revolta dos pequenos contra os grandes que se exprime em gritos violentos (...), a mobilizao dos retardatrios e dos rejeitados que sonham em manter a estrutura tradicional da economia francesa.36 Longe, portanto, dos investimentos macios, da concentrao de capital e do consumo em larga escala e do lucro rpido. Em sua cruzada, Poujade defende a perspectiva corporativista e exprime uma viso dual do mundo. De um lado, os franceses honestos e solidamente enraizados que almejam apenas viver dos frutos do seu trabalho; de outro, os trustes aptridas e os polticos corruptos que no reconhecem os interesses do pas. Lanando-se politicamente na campanha eleitoral de 1955, seu momento de apogeu, a Unio acusa a esquerda de utilizar a misria do povo para fins polticos e a direita de pactuar com os grandes grupos financeiros e com o patronato explorador. Por fim, o governo em vigor responsabilizado por pilhar os fundos pblicos e por liquidar com o Imprio francs. A formao assume-se como anticapitalista, antiparlamentar e contra o dirigismo burocrtico. Parcela dos militantes no hesita em utilizar a violncia e a perturbar as reunies pblicas dos adversrios. Mesmo sem um programa coerente, a UDCA ataca as instituies da IV Republica e apia a Arglia francesa; seu discurso incorpora um acirrado anticomunismo e anti-semitismo. A Unio alarga as suas bases, atrai nostlgicos da colaborao e novos nacionalistas radicais como o jovem Jean-Marie Le Pen.37 Ao mesmo tempo, estreita relaes com os reacionrios de Alger. Poujade assume o papel temporrio de congregador das tendncias de extrema direita.

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Em janeiro de 1956, os candidatos UDCA esto presentes em 82 departamentos, conquistando 2.600.000 eleitores e 51 deputados, 65% dos quais so arteses e comerciantes. Revelando seu carter, o movimento obtm um fraco desempenho nas grandes cidades e nas regies em expanso no norte e leste da Frana. Servidores pblicos, profissionais liberais, empresrios, operrios ignoram a Unio. A votao concentra-se nas zonas do Midi e do interior do oeste. Aps o episdico sucesso, o pujadismo no sobrevive s divises e rupturas que se seguem. Da mesma forma, o advento de Charles De Gaulle, em 1958, capta a seu favor o nacionalismo e as tendncias autoritrias de parte da opinio pblica francesa. A concluso da guerra da Arglia, enfim, marca o refluxo da extrema direita francesa.38 Na Alemanha dos anos 1960, as bases poltico-ideolgicas estabelecidas pela coalizo no poder sob a liderana do chanceler Adenauer (CDU-CSU) sofrem forte contestao. A dura fase consagrada inteiramente reconstruo do pas havia sido superada de forma favorvel. Um quadro diferenciado de aspiraes sociais se faz sentir. Novas liberdades e novos direitos vinham de encontro aos valores baseados na austeridade e no esquecimento consentido do regime nazista. Era preciso enfrentar o passado. Os jovens esperam se desembaraar do moralismo da gerao precedente pelo alargamento da democracia e pela afirmao resoluta contra os estigmas do sistema totalitrio. A crise de confiana em relao Democracia Crist, que provoca enfim a demisso de Adenauer em 1963, trazia consigo a exigncia da reconquista ou da redescoberta de uma identidade nacional sadia. A extrema direita encontra justamente no debate sobre a questo nacional um alento de expanso. A potencialidade da extrema direita alem recuara a partir da segunda metade dos anos 1950. Nesses novos tempos, intelectuais extremistas elaboram uma estratgia moral e ideolgica alternativa, estabelecendo as bases para construir um outro partido. A ocasio apresenta-se na viva controvrsia surgida com a publicao em 1962 do livro de David L. Hoggan, A Guerra Forada (Der Erzwungene Krieg), obra revisionista, na qual o autor rejeita a tese da culpa exclusiva da Alemanha nacional-socialista no desencadeamento da Segunda Guerra Mundial, denunciando a Polnia e a Gr-Bretanha como as principais responsveis. A nova avaliao das causas da guerra provoca a reabilitao de certos valores, como a defesa da ordem e da organizao militar enquanto modelos para a sociedade, a rejeio do liberalismo transnacional, a procura da identidade nacional nos diversos Reich e o violento anticomunismo. Em torno da popularidade de Hoggan, congregam-se crculos, partidos e organizaes fundando o Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD), tendo o veterano Deutsche Rechtspartei (DRP) atuao decisiva. A direo do partido recmcriado amplamente composta de antigos membros do DRP. Nesse conglomerado, as diversas formaes julgam manter sua autonomia e tomam como objetivo imediato as eleies ao Bundestag de 1965. No programa partidrio reivindica-se o retorno Alemanha dos territrios perdidos a leste; o restabelecimento da honra do soldado alemo; a construo de um Estado forte; o primado do coletivo sobre o individual; a reviso da Histria; a imposio de ideais educativos novos juventude.39 Tentando manter uma certa moderao
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discursiva a fim de evitar a clandestinidade, o NPD procura aumentar suas bases eleitorais envolvendo uma clientela pequeno-burguesa. Profisses de racismo e de anti-semitismo so eliminadas, mas incorpora-se a defesa do esquecimento do passado e a anistia geral, a eliminao da luta de classes, o apoio aos interesses das classes mdias, a limitao da imigrao estrangeira. Em 1967, o partido dispe de 30 mil adeptos. Dois outros decisivos fatores atuam na nova propulso da direita extremista na Alemanha. Primeiro, com o fim da era Adenauer, os democrata-cristos reagem formando uma coalizo com os social-democratas do SPD. O espao poltico de contestao se reduz e transfere-se para fora da arena parlamentar, favorecendo os extremos.40 Segundo, a economia alem enfrenta um perodo de refluxo em meados dos anos 60, elemento conjuntural que fornece a tnica dos adeptos de ltima hora extrema direita. Conforme Pierre Milza, encontra-se neste partido, em maioria, os representantes dos pequenos proprietrios rurais, membros das classes mdias e profissionais liberais, operrios qualificados e pequenos empresrios, em outros termos, indivduos ameaados pelas transformaes recentes da economia alem.
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Aps a expanso, entre 1953 e 1963, a RFA entrara em uma fase de
crescimento moderado. A indstria no pode mais dispor da ampla reserva de mo-deobra, tendo o movimento de refugiados se esgotado e o crescimento natural da populao diminudo. Torna-se premente a convocao de trabalhadores estrangeiros. Turcos, italianos, iugoslavos e gregos formam a grande maioria. A figura ameaadora do imigrante prontamente incorporada no discurso da direita extremista. Ao mesmo tempo, as empresas devem adaptar-se entrada em vigor do Mercado Comum. A implantao de grandes empresas americanas modifica as condies de concorrncia. O processo de concentrao desbanca os pequenos negcios. Alguns setores superam as dificuldades, outras enfrentam grave crise, como a minerao, a siderurgia, a construo naval, o setor txtil. As medidas visando o saneamento da economia provocam recesso, baixam a produo e triplicam o desemprego em 1966. Os camponeses, por sua vez, insistem na manuteno dos privilgios e das subvenes. A economia social de mercado de Erhard abandonada em favor de uma planificao de despesas e investimentos j em 1965-66. A partir de 1968 ocorre uma vigorosa retomada industrial e agrcola, a extrema direita observa uma parte considervel do seu pblico recentemente adquirido abandonar suas fileiras. A prpria coalizo dos partidos democratas se desloca de forma preferencial direita do spectrum poltico. Nas eleies de setembro de 1969, o NPD obtm menos de 4% dos votos, insuficientes para uma representao no Bundestag.42 Na Itlia, por mais de uma dcada, o MSI encontrara-se dividido em vrias faces, pautado por uma rivalidade que enfraquecia irremediavelmente o partido. Durante esses anos, a organizao permanece margem do sistema poltico, malgrado os esforos para creditar-se como uma organizao responsvel, nacionalista e pr-sistema.43 Aps a derrota de 1960, o MSI perdera, inclusive, o monoplio da representao de extrema direita, com o desenvolvimento de grupos independentes, de jovens radicais.

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Entre 1968 e 1974, o MSI alcana uma nova e passageira fase de sucesso eleitoral, em que a crise da Democracia Crist, as dificuldades econmicas de algumas reas do pas, as tenses sociais e a violncia poltica parecem fornecer possibilidades e iniciativas ao partido.44 Alm disso, o impasse em que se encontra o MSI comea a ser superado com a mudana de liderana ocorrida no princpio de 1969. Atravs de um plebiscito, Giorgio Almirante reconduzido direo do movimento. Eleio significativa, pois o novo lder era o mais forte oposicionista antiga administrao conservadora e adversrio tenaz da estratgia ento dominante de aproximao com a Democracia Crist. Almirante realiza uma srie de inovaes, como a reestruturao interna do partido, a renovao dos quadros e, sobretudo, a reafirmao ideolgica. Aspira-se hegemonizao de toda a rea da direita moderada e radical. Para tanto, atenuam-se os contornos discursivos mais nostlgicos com declaraes favorveis aos mtodos democrticos. O MSI se apresenta no momento das eleies como o partido da ordem e da disciplina, nica opo sria s instituies partidrias governamentais. Ao mesmo tempo, em uma estratgia dupla, o movimento refora seu ncleo duro ideolgico, assumindo o papel de grande defensor da sociedade italiana contra o inimigo mximo, o comunismo. Opta-se pelo uso da violncia, sob a justificativa da defesa dos valores morais do Ocidente. Trata-se de uma ofensiva contra-revolucionria baseada na utilizao de milcias com sentido missionrio. Os acontecimentos so, ento, benficos ao MSI. Aps uma certa estabilidade poltica entre 1963 e 1968, a Democracia Crist confrontada a um movimento contestatrio, onde se questiona a prpria organizao da sociedade em seu conjunto. Durante sua vigncia, o governo de Aldo Moro fora obrigado a enfrentar, sem grandes sucessos, dois obstculos de peso: em primeiro lugar, a desacelerao do crescimento da economia; em segundo, as crises sociais engendradas pelas rpidas transformaes da Itlia. A poca do milagre econmico foi tambm o perodo em que o pas sofreu profundas desfiguraes. Especulao imobiliria desenfreada, aumento excessivo das migraes internas, transferncia da mo-de-obra da agricultura para a indstria, do Sul para o Norte. Crescimento desigual, onde a poro meridional do pas permanece pouco desenvolvida; declnio do papel da agricultura na economia em favor da nova vaga de concentrao industrial. Constituio de um novo proletariado, ainda marcado pela origem rural e receptivo ao discurso da extrema esquerda. Nessa situao conturbada, um espao abre-se aos grupos que assumem a defesa da ordem tradicional. O MSI torna-se, momentaneamente, o intrprete daqueles setores afetados de alguma forma pela mobilizao e pela contestao social. Nas eleies gerais de 1972, o movimento obtm 8,7% (3 milhes de votos, 56 deputados e 26 senadores) do sufrgio nacional, com forte representao em Roma (18%) e nas regies do sul mais abandonadas pelo poder pblico. A maioria do eleitorado compe-se de empregados do comrcio e pequenos funcionrios. O triunfo poltico no ameniza, no entanto, as verdadeiras dificuldades do partido. O MSI vtima de sua prpria duplicidade, qual seja, a tentativa de conciliar a atenuao da identidade fascista atravs da insero partidria democrtica e a manuteno do contato
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com as bases militantes radicais. Logo a direo do MSI perde o controle dessas alas extremistas. Com a formao de um Governo de Solidariedade Nacional, entre 1976 e 1979, e a definio do arco constitucional de partidos, o MSI excludo das relaes polticas parlamentares. A organizao entra em refluxo, seu eleitorado estabiliza-se em torno de 5 a 6% (5,1% nas legislativas de 1979 e 6,4% nas europias de 1984).45
3.3. Os tempos recentes

Por fim, conforme a periodizao de Von Beyme, uma terceira fase de ascenso de um extremismo de direita na Europa ocidental foi causado pelo desemprego e a xenofobia no fim de um longo perodo de prosperidade46 O autor aponta o FN de Le Pen como o exemplo mais significativo desse fenmeno. Em meados de 1980 assiste-se a uma nova onda de propagao da direita extrema. De fato, na Frana o fenmeno assumiu contornos mais definidos, mas esteve tambm presente com maior ou menor intensidade em vrios pases. Todos esses movimentos, a despeito das importantes especificidades nacionais e, mesmo regionais, apresentam em comum a hostilidade aos estrangeiros e respondem a uma deteriorao das relaes scioeconmicas. Mesmo na Sua, s vezes apresentada como modelo de tolerncia social, alguns partidos basearam suas campanhas no cego combate imigrao, como os Democratas suos de Rudolf Keller e o Partido da Liberdade. Ambos se opuseram s leis anti-racistas votadas em 1994. At a Unio Democrtica de Christoph Blocher, que no se enquadra na extrema direita, sustenta um discurso xenfobo.47 Nos pases escandinavos, tidos historicamente como voltados integrao dos imigrantes, surgem organizaes com esse perfil. O Partido Progressista noruegus (Fremskrittspartiet), dirigido por Carl I. Hagen, atingiu 12% e 6 eleitos nas municipais de 1995;48 em 1997 obteve 20% nas eleies legislativas, combatendo os direitos concedidos aos Lapons. Nas eleies de setembro de 2001, conquista 14,7% dos votos e se impe como terceira grande fora nacional atrs dos Trabalhistas e Conservadores. Na Dinamarca, o lder Pia Kjaersgaard soube aproveitar a insatisfao crescente em relao ao governo social-democrata, no poder desde 1993, e obteve para o seu partido, o Dansk Folkeparti, 12% dos votos nas legislativas de novembro de 2001.49 A Blgica, marcada por suas fronteiras lingsticas, observou o agravamento da rivalidade entre flamands e wallons. O Vlaams Blok (VB), partido de extrema direita fundado em 1978, fez dessa ciso o argumento central de sua campanha. Segundo o presidente da formao, Franck Vanhecke, os wallons roubam a nossa prosperidade e os nossos empregos, nos sabotam deliberadamente, vivem s nossas custas e mordem em seguida a mo que os alimentou; eles no merecem mais a nossa solidariedade.50 Como soluo, o lder prega a independncia da regio de Flandres, fixando a capital em Bruxelas. O VB ataca com a mesma ferocidade os cerca de 780.000 no-europeus que vivem no pas, provenientes sobretudo do Marrocos, da Turquia e da frica meridional. Utiliza para tanto a formula

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clssica imigrao/desemprego/insegurana. O programa do partido prev a expulso dos clandestinos, dos criminosos e dos imigrantes no-europeus desempregados h mais de trs meses. J os imigrantes que trabalham legalmente seriam desencorajados a permanecer no pas atravs de medidas como a diminuio da assistncia social e familiar. Em paralelo, seria criada uma separao em matria de ensino nas escolas, objetivando uma melhor adaptao das crianas no seu retorno ptria de origem. Quanto liberdade de culto, o Isl deveria ser excludo por ser antagnico cultura da Blgica e da Europa. A partir das eleies de novembro de 1991, o VB entra para o Parlamento e torna-se um coadjuvante no equilbrio poltico do pas. O partido progride de 2% dos votos em 1987 para 8% em 1991. Seus eleitores so essencialmente indivduos das classes mdias, sobretudo pequenos comerciantes; tambm atrai operrios. Nas legislativas de maio de 1995, a formao obtm 12%, em especial na regio flamande, onde, alis, o nmero de imigrantes bem menor em relao ao conjunto da populao belga. Em Anturpia, seu grande reduto, a votao atinge 28%, cidade que elegia como deputado desde 1978, o antigo lder do VB, Karel Dillen.51 Em maro de 2000, o Vlaams Blok obtm uma nova e no negligencivel vitria nas eleies municipais da cidade de Anturpia, com 33% dos votos. Demonstrando sua consolidao, em maio de 2003, nas eleies gerais o VB contemplado com 11,6% do sufrgio e 18 cadeiras no Kamer, tendo na regio de Flandres obtido 18,1% dos votos. Nas eleies europias de 2004, o VB atinge 14,3% dos votos.52 A Inglaterra, por sua vez, foi o primeiro pas da Europa do ps-guerra a testemunhar atos de xenofobia. J em 1958, a violncia racial passa a ser uma questo poltica em decorrncia dos ataques de alguns jovens em Londres e em Nottingham contra trabalhadores de Trinidade. Essa primazia se reproduz no desenvolvimento prematuro de uma formao de extrema direita empregando um discurso e um programa abertamente racistas. Criado em 1967, o National Front (NF) no chega, entretanto, a se impor plenamente nem mesmo ao longo de vrios anos. Nas eleies de 1976, sua votao total atinge menos de 1%, mas em algumas localidades o partido supera essa marca: Leicester (18,5%); Bradfort (12,3%). Em 1978, o NF se desestrutura e, por dcadas, nenhuma organizao pareceu alcanar algum sucesso eleitoral. Segundo argumentao de Didier Lapeyronnie, particularidades da Inglaterra inviabilizariam o desenvolvimento da extrema direita: sua insularidade permitiria um melhor controle de fronteiras, as leis de aquisio da cidadania e de permisso de residncia estariam entre as mais severas da Europa, o bipartidarismo com a alternncia monopolizada do poder entre conservadores e trabalhistas a protegeria de extremismos visveis, existiria um precoce consenso dos dois grandes partidos sobre a restrio da imigrao. Mas, para o autor, acima de tudo, estaria a relao que o governo estabelece com suas comunidades de imigrantes. Em territrio ingls no se teria por objetivo, como na Frana, a integrao, a insero individual sobre a base de uma privatizao de identidades culturais. A Inglaterra, ao contrrio, recusaria a assimilao. Ao contrrio, defende que a preservao da identidade cultural pode levar idia de igualdade na separao.53 No pretenderia, dessa maneira,
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transformar forosamente os imigrantes em ingleses em nome do reconhecimento de diferenas identitrias irreconciliveis. Contrariando em certa medida essa perspectiva otimista, volta a aparecer na Inglaterra uma extrema direita com algum grau de visibilidade, o British National Party (BNP). Liderado por Nick Griffin, o partido obtm 3 conselheiros municipais na grande periferia de Manchester nas eleies locais de maio de 2002. Griffin adotou como estratgia a remodelagem de seu movimento afastando-o de conotaes e imagens de grupo neonazista, a fim de capitalizar as tenses raciais que eclodiram em 2001 na forma de violentos conflitos em Oldham e Burnley.54 Confirmando seu relativo apelo pblico, em junho de 2004, o BNP conquista 3 cadeiras em Epping Forest e 4 em Bradford. Na mesma ocasio, para o escrutnio europeu, garante 4,9% dos votos.55 Na Itlia e na ustria uma etapa mais avanada foi atingida na medida em que as direitas extremistas chegaram participao de governo. Na ustria, Jrg Haider fez do Freiheitliche Partei sterreichs (FP) o mais importante partido de extrema direita da Europa em termos de votos proporcionais, ao atingir cerca de um milho de eleitores. Cultivando uma xenofobia virulenta, o lder no hesitava em classificar os ex-Waffen. SS de gente honesta, que d provas de carter e que tem a coragem de se manter fiis s suas convices at hoje, mesmo remando contra a mar.56 Haider denunciava os velhos partidos, a corrupo, a burocracia. Hostilizava os trabalhadores imigrados e as minorias no-austracas. Alm disso, seu discurso alimentava-se da reao de parcela da populao frente chegada dos refugiados do Leste europeu. Os resultados do FP surpreenderam. Em maio de 1989, Haider eleito governador da Carntia com 29% dos votos, liderando uma coalizo regional com o Partido Conservador Austraco (VP). O sucesso mantido no pas: 17% nas eleies legislativas de 1990; 23% nas legislativas de 1994; 27,6% nas europias de 1996; 26,7% nas legislativas de 1999. Em fevereiro de 2000, o partido participa na constituio da nova coalizo de governo schwarz-blau VP-FP sob a direo do chanceler conservador Wolfgang Schssel, obtendo ministrios. Frente s presses da opinio pblica interna como externa e aos prprios conflitos vividos pela coalizo, a aliana rompida em setembro de 2002. As eleies antecipadas, convocadas para novembro de 2002, anunciam o declnio nacional do FP, que obtm 10,2%.57 No final dos anos 1980, aps dcadas de governo Democrata Cristo e Socialista, o sistema partidrio italiano degenerara em um conjunto clientelista, onde grande parte da riqueza nacional foi desviada para permitir aos partidos financiar suas organizaes e suas campanhas eleitorais, distribuir favores polticos, recompensar os amigos, estender e consolidar seus poderes.58 Reflexo da situao, a Itlia encontra dificuldades econmicas ainda maiores para enfrentar os novos desafios da concorrncia internacional. Como resultado do desejo de mudanas que se difunde no pas, criam-se ou reestruturam-se foras polticas alternativas ao quadro tradicional. Na Itlia do norte tomam forma movimentos regionais e autonomistas. A Liga Lombarda de Umberto Bossi elege, em 1987, dois

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representantes ao parlamento. Em termos de propaganda, banaliza o sentimento xenfobo. A figura do outro, entretanto, a do prprio compatriota do Mezzogiorno, com quem se recusa a dividir dos recursos nacionais.59 Por outro lado, o contexto criado permite que o Partido Comunista passe a desempenhar o papel de organizao partidria isenta. At aquele momento, se mantivera distante das instncias governamentais. Reconvertendo-se em Partido Democrtico da Esquerda (PDs), sua votao torna-se significativa, sobretudo na Itlia central e meridional. Na contraposio ao avano do PDs, toma novo flego o j veterano MSI, agora sob a direo de Gianfranco Fini. O partido far uma reestria fulgurante no cenrio poltico, demonstrando a sua fora latente. Nas eleies de 1993, atinge 16,4% dos votos nacionais; nas cidades de Roma e Npoles, Fini e Alessandra Mussolini (neta do Duce) obtm respectivamente 46,9% e 44,3% da votao. Na emergncia poltica do empresrio Silvio Berlusconi, forma-se a Forza Italiana, que inscreve nos seus quadros o MSI e a Liga do Norte. Eleito Berlusconi no pleito de maro de 1994, a Itlia torna-se o primeiro pas da Europa a contar com ministros neofascistas em um governo do ps-guerra (5 ministros e 12 secretrios de Estado). Essa ascenso ao poder permite tambm a participao nos Conselhos europeus. Em meio aos rumos favorveis, Fini transforma o MSI em Allianza Nazionale (AN). A pretenso era alterar a imagem pblica do partido atenuando a herana fascista. Para tanto, promove-se a excluso dos velhos dirigentes mais comprometidos do ponto de vista histrico-idelogico.60 Em suas declaraes, Fini tenta explicar o carter supostamente renovado do partido: Ns no somos fascistas, nem antifascistas, nem neofascistas, mas ps-fascistas.61 Por ocasio das eleies legislativas de 1996, obtm slidos 15,7% dos votos. Em maio de 2001, a AN rene 12% dos votos e 99 cadeiras na Camera dei Deputati; nas eleies europias de junho de 2004, o partido recolhe 11,5% do total da votao.62 Aps alguns anos de atuao marginal, a extrema direita alem adquire uma sbita visibilidade com o Republikaner (REPs). O partido fora fundado em 1983, mas sua emergncia se deve tenacidade de Franz Schnhuber, um ex-SS que assume a presidncia da organizao em 1985. O lder afirma o respeito Constituio, renega a ideologia nazista e defende a Reunificao. Rejeita, entretanto, a CEE, pois esta desviaria a RFA da outra Alemanha, alm de favorecer a imigrao turca pela ao do Mercado Comum. O partido ainda condena a corrupo, as drogas, o isl turco, os refugiados do Leste.63 Nas eleies europias de 1989, o REPs atinge 7,1% dos votos, no mesmo ano conquista 7,5% no pleito para o Senado. O nvel de votao do partido se mantm at 1993 (8,3% nas municipais). Controlado pela polcia e reprimido em suas manifestaes racistas, o REPs perde espao para uma gama de formaes extremistas, reforadas ou surgidas em funo das srias dificuldades sociais de adaptao realidade ps-muro. O fosso econmico e psicolgico que dificulta a convivncia entre os alemes do leste e do oeste agrava a prvia escalada de violncia e faz aumentar a hostilidade contra os cerca de 7 milhes de estrangeiros que vivem na Alemanha. Em 1992, foram registrados
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2.276 atentados, com 17 mortes. Contabilizou-se 82 organizaes de extrema direita, com um nmero provvel de militantes entre 40 a 65 mil, dentre os quais 3 mil neonazistas.64 Tabus do ps-guerra so rompidos e temas banidos restaurados, como o da pureza do sangue alemo. Os responsveis pelos atentados, geralmente jovens entre 16 e 21 anos, parecem realizar na prtica o que parcela da populao incentiva pelo silncio. A pesquisa efetuada pelo Instituto Sinus Stadie, a partir da anlise de atitudes de longa durao, constata a permanncia, na Alemanha, de atitudes xenfobas e anti-semitas em 10 a 20% da sociedade. Por que esse sentimento no se traduz na consolidao interna de uma organizao partidria como o FN de Le Pen? O escritor Lothar Baier ensaia uma resposta : esses partidos existem e em certos momentos souberam atrair votos. Mas jamais conseguiram se unir para formar um movimento coerente. Nenhum dos lderes soube se impor como chefe e congregador, contrariamente ao que soube fazer Le Pen. Depois que seu movimento saiu da sombra, no comeo dos anos 1980, ele permaneceu como lder incontestado.65 Perplexos, ao longo dos anos e com muita dificuldade, os analistas polticos franceses vm tentando chegar a um consenso sobre as circunstncias que teriam promovido o slido estabelecimento e o sucesso continuado do FN, tornando-o particular no contexto europeu. Para o cientista poltico, Pierre Martin, talvez a questo deva ser reportada ao fato de que na Frana, mas tambm na Blgica e na ustria, a criao de inimigos pblicos, como o judeu, obteve amplo apoio, sem jamais ter sido verdadeiramente deslegitimada, como o foi na Alemanha: desenvolveu-se, a partir de 1945, um discurso segundo o qual toda a responsabilidade da poltica racista francesa repousava sobre as autoridades alems. A figura de um novo alvo discriminatrio o trabalhador estrangeiro pode, assim, surgir com certa impunidade e alimentar o FN.66 O historiador Ren Rmond considera que a singularidade do FN resulta em parte da diferena de sistemas polticos. O multipartidarismo francs incita cada tendncia a formar um partido independente, enquanto na maior parte dos outros pases o regime eleitoral restritivo, obrigando a coabitao: os extremos existem da mesma forma, mas a sua visibilidade ocultada pela integrao em uma coalizo.67 O que intriga Rmond , antes, entender como a Frana pode produzir a perenizao do FN na medida em que no passado foi o pas europeu a receber e assimilar o maior nmero de estrangeiros, transformando-os rapidamente em cidados como os demais.68 Trata-se de tentar explicar a presena de uma forte direita na ptria dos direitos do homem. As respostas fornecidas pelo historiador so vrias. Primeira: como foi na Frana que surgiu uma organizao poltica inspirada no Iluminismo, nada mais normal que a prpria contra-revoluo se desenvolva no mesmo ambiente. Ao longo da histria esta bipolaridade teria se confirmado. Segunda: os franceses estariam menos imunizados contra movimentos autoritrios, pois no vivenciaram, como a Itlia e a Alemanha, regimes de ordem totalitria e de excluso sistemtica. A terceira e ltima explicao, no entanto, a que parece dar melhor margem de reflexo. A construo histrica da nao francesa teria sido feita pela violenta submisso

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dos particularismos provinciais. Em decorrncia, a identidade nacional repousa desde sempre na slida unidade, mesmo na unicidade. No momento, a Frana estaria sendo chamada a confrontar justamente a reivindicao da diferena. Essa noo, para alguns, parece ameaar a cultura francesa. Promover o multiculturalismo, preservando a identidade cultural dos imigrados e das minorias, se revelaria de difcil discernimento.69 O historiador Jacques Julliard concorda com Rmond de que ilusria a caracterizao do FN como uma mera exceo francesa, pois numa configurao poltica como a alem ou inglesa, o lepenismo seria menos aparente, integrado no aparato dos partidos tradicionais. Na Inglaterra, a parte mais extremista do Partido Conservador no estaria muito distante das idias do FN em relao imigrao e na Alemanha. Sobre esse tema, o Chanceler Kohl tomou posies que o enviariam na Frana ao inferno do Front National.70 Pierre Bourdieu denuncia a poltica de alianas e de legitimao dos temas do FN, efetivada pelos lderes da direita parlamentar ao longo dos anos,71 mas tambm a incapacidade do conjunto dos partidos tradicionais de elaborar um acordo explcito sobre a imigrao e o racismo. Bourdieu lembra como a questo do estatuto que a Frana concede aos estrangeiros ou os projetos relativos situao dos mesmos foram assuntos praticamente excludos dos debates polticos entre os candidatos eleio presidencial de 1995: No necessrio ser grand clerc para descobrir nesse silncio, e mesmo nos discursos, que eles no tm grande coisa a opor ao discurso xenfobo, o qual, h anos, atua no sentido de transformar em dio a desesperana da sociedade.72 Por fim, o cientista poltico Pascal Perrineau argumenta que a sociedade francesa, ao contrrio de suas vizinhas europias, tomou conscincia tardiamente, mas com forte intensidade, da durabilidade da crise econmica e social. Coadunaria-se o fato de que durante toda a dcada de 1970, os partidos tanto de esquerda quanto de direita no formularam nenhuma pedagogia da crise. Justamente nos anos 1982-1983, a opinio pblica teria despertado frente dimenso das mutaes estruturais em curso, quando h mais de dez anos o fenmeno estava presente. Ao mesmo tempo, a vitria da esquerda em 1981, baseada em um programa de transformaes radicais, suscitara grandes expectativas. O impasse do socialismo francesa provocara vivas reaes e frustraes. A direita clssica, mal recuperada da derrota, demoniza a esquerda, acusando-a de marxizao da sociedade. Esta mesma direita vai, ento, banalizar o binmio imigrao/insegurana. O caminho estaria aberto para a legitimao das idias e dos homens de extrema direita. Em 1984, assiste-se emergncia eleitoral do FN, conclui Perrineau.73 Nos anos de reconstruo e de desenvolvimento da economia europia do psSegunda Guerra Mundial, a maior parte dos pases industrializados fez amplo uso de trabalhadores imigrados como soluo parcial para estimular o crescimento interno, visando a minimizar as presses inflacionrias e a controlar a flutuao conjuntural de emprego. Aps a crise do petrleo de 1973 e as dificuldades econmicas subseqentes, os governos reavaliaram a pertinncia de suas polticas de imigrao.74 No geral, pretendeu-se a no-
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renovao do visto de trabalho. O objetivo era o de que os imigrados voltassem aos seus pases de origem. Dada a situao econmica ainda pior nesses pases, a maioria dos imigrantes resistiu ao repatriamento; ao mesmo tempo, os constrangimentos polticos tornavam sua expulso brutal impossvel. Para uma parte considervel foi concedida a possibilidade de permanncia, mas no de cidadania, ou seja, de legtima integrao no pas. Face a presses internas, esses imigrantes puderam, inclusive, trazer seus familiares. Entre 1945 e 1973, o tema da imigrao na Frana no assume maior relevncia no debate poltico. A partir de 1974, a questo torna-se recorrente e permeia as primeiras tentativas de estabelecer uma poltica de assimilao para alguns e de repatriamento para outros. Em 1977, um acordo negociado com a Arglia, que prev a volta de 500.000 argelianos em 5 anos. A chegada ao poder da esquerda, em 1981, marca uma virada na poltica de imigrao, menos hostil aos estrangeiros j presentes no pas: a idia de retorno abandonada; regulariza-se os clandestinos; associaes de imigrantes so autorizadas; instaura-se uma licena de permanncia nica.75 O FN, aps quase uma dcada de existncia minscula, passa a fazer forte oposio a essas medidas. Afirma seu crescimento impondo a idia da defesa da nao francesa contra a invaso estrangeira ou ainda os franceses antes de tudo. Alvo privilegiado, o imigrante da frica meridional e do Magreb, com sua cultura muulmana; s os estrangeiros de origem europia, geralmente catlicos, so assimilveis. Quanto ao judeu, este o inimigo interior que tem por objetivo dissolver a nao.76 A Inglaterra, por sua vez, tem em torno de 3,2 milhes de pessoas pertencentes a minorias tnicas. Cerca de um milho so muulmanos, em geral indianos e paquistans. Chegados nos anos 1950 do sub-continente indiano, eles possuem a cidadania britnica. Pela lei de 1949, todos os indivduos da Commonwelth e das colnias eram considerados membros da Coroa. Aps um ano de residncia no Reino Unido, adquiria-se a nacionalidade, incluindo as vantagens sociais e o direito ao voto. O trmino da fcil prosperidade econmica provoca duras mudanas legislativas. Em 1971, o Partido Conservador introduz a noo de patriality: para dispor dos mesmos direitos do que os ingleses preciso nascer na GrBretanha ou ter um dos progenitores nascido no pas. A grande Lei de 1981, votada no governo Thatcher e posta em vigor em 1983, consolidava e aprofundava as dificuldades. O direito de residncia era reservado agora aos patrials: somente aos que residiam ou haviam nascido em solo britnico antes de 1983.77 Hoje em dia, tarefa rdua transformar-se em cidado britnico ou mesmo obter um visto de longa durao. Na Alemanha Federal, suspendeu-se qualquer introduo de trabalhadores imigrados a partir de novembro de 1973. A relao com os estrangeiros residentes remete em muito prpria forma como o pas se concebe enquanto nao: o conjunto dos alemes forma um ethnos, um grupo fundado sobre critrios inatos, herdados, e no um demos, um grupo construdo sobre valores comuns adquiridos. Trata-se, bem entendido, de uma concepo tnica de nao, que nos seus desvios interpretativos pode patrocinar excessos

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racistas. A aquisio da cidadania est diretamente vinculada ao direito de sangue e no ao direito de solo. Vtimas imediatas de tal pressuposto so os 1,8 milhes de turcos estabelecidos no oeste da Alemanha, que compem em Berlim a maior comunidade turca vivendo no exterior (cerca de 140 mil pessoas). Chamados nos anos 1960 por uma indstria florescente, apenas uma parcela nfima conseguiu se naturalizar. O problema torna-se mais grave quando se refere segunda gerao, nascida, escolarizada e que no conhece outra realidade alm da alem. Uma srie de pressupostos exigida na aquisio da cidadania: dez anos de permanncia no territrio, crena na ordem democrtico-liberal, honorabilidade nos seus princpios pessoais. Em todo o caso, a nacionalidade , enfim, concedida apenas se a candidatura for considerada interessante Alemanha. Na poro leste do pas, em 1991, residia 120 mil trabalhadores vietnamitas e moambicanos, vindos a ttulo de cooperao entre pases irmos. Atingidos em prioridade pela onda de desemprego e violncia, os mesmos desencadearam um amplo repatriamento.78 Agravando a situao geral, em fins da dcada de 1970, o Terceiro Mundo enfrenta um movimento de refugiados sem precedentes, seja pelo agravamento dos seus conflitos internos, seja pela deteriorao de suas economias. Mesmo tendo a maior parte se acomodado nessa poro do planeta, os pases ricos da Europa Ocidental tambm foram atingidos pela migrao global, no momento exato em que os tempos difceis levam os pases de acolhida a fechar suas portas e onde as conseqncias da pesada utilizao de trabalhadores imigrados provocaram a ascenso da xenofobia.79 Por outro lado, a queda do comunismo sovitico e a abertura do leste europeu alm de provocar uma crise quanto s solues poltico-ideolgicas de esquerda, contribuindo para a legitimao de frmulas extrema direita liberou um certo contingente populacional que at ento vivia confinado. O fator acentua a presso migratria e refora o temor dos europeus ocidentais de que, se aes governamentais enrgicas no fossem tomadas a fim de regularizar tais correntes de deslocamentos populacionais, o continente seria invadido por uma massa incontrolvel. Em termos de recepo desses contingentes, a Alemanha foi especialmente contemplada na medida em que possua, desde 1949, a mais liberal legislao europia sobre direito de asilo, reflexo das seqelas do regime nazista. A peculiaridade fez com que o pas recebesse um nmero considervel de indivduos proveniente de pases do Leste. Ao longo de 1992, por exemplo, foram acolhidas 110.943 vtimas da guerra da Iugoslvia, quatro vezes mais do que a Frana. Na totalidade, naquele mesmo ano, entraram 450 mil pessoas na Alemanha em condio de exlio, quantidade semelhante ao conjunto recebido pelo restante da Europa. Aps longos meses de discusso, em novembro de 1992, um acordo poltico modificou a legislao, restringindo o direito de asilo.80 Na verdade, respondendo, entre outros elementos, s prprias restries governamentais, o nmero de imigrantes no continente europeu, nas ltimas dcadas, manteve-se relativamente estvel. Em maio de 1974, avaliava-se em 8 milhes a populao ativa
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estrangeira (CEE, Sua, ustria, Sucia, Noruega) e em 14 milhes o nmero de imigrantes, incluindo a famlia. Eram 9% na Alemanha Federal, 8% na Frana, 7,2% na Blgica, 3,2% nos Paises Baixos.81 Estudos realizados pela Eurostat para o ano de 1991, calculavam em 10 milhes os estrangeiros ativos na CEE num conjunto de 343 milhes de habitantes.82 Esses dados demonstram que os imigrantes, em geral na categoria dos mais desprovidos, sofrem sobremaneira os reflexos de uma Europa em recesso, pontuada por nveis relevantes de desemprego, pelo enfraquecimento sistemtico da legislao social e pelas constantes falhas do Estado-Nao em seu papel fundamental de regulador de conflitos e fomentador de compromissos polticos. Assiste-se, assim, ao ressurgimento de ideologias raciais. Como demonstra Pierre-Andr Taguieff em sua obra acerca da evoluo das idias racistas83, na base do sentimento xenfobo atual encontra-se uma nova interpretao do racismo. No sculo XIX, a discriminao racial se caracterizou na Europa a partir de dois plos de identificao: um racismo interior, basicamente contra os judeus; um racismo exterior, dirigido prioritariamente s populaes das colnias. Tratava-se de um racismo universalista, que no aceitava a diferena. No final do sculo XX, as manifestaes racistas visam, antes, os imigrados e seus descendentes. A novidade essencial estaria na emergncia do racismo diferencialista, aquele que absolutiza o valor intrnseco da diferena. Essa formulao encontraria suas origens justamente na deturpao de teorias antropolgicas e culturalistas elaboradas inclusive para combater o racismo. Tais anlises, a exemplo das reflexes de Lvis-Strauss, autorizam o relativismo cultural, a valorizao da diversidade de culturas sem hierarquiz-las. Para o novo racismo, a incomensurabilidade de culturas torna-se um fato evidente e uma norma positiva. A rejeio ao outro metamorfoseada em direito diferena intergrupal. No discurso da extrema direita, a oposio a assimilao dos imigrados se justifica na celebrao da disparidade cultural e de raas. Em nome do respeito s identidades nacionais, elabora-se um discurso eficaz de marginalizao social. As populaes de imigrantes, pelo bem comum, devem buscar suas origens no repatriamento. Nota-se como o argumento se traduz na retrica lepeniana, por exemplo:
H uma multiplicidade de raas e de culturas no mundo e existe hoje uma espcie de corrente utpica...que defende uma globalizao visando a estabelecer sobre o nosso planeta um nivelamento pela base, uma mestiagem generalizada, destinada a reduzir definitivamente as diferenas que existem entre os homens e, em particular, as diferenas raciais. Isto de uma estupidez condenvel, porque as raas, na sua diversidade, foram criadas por Deus e por esse fato certamente tem sua razo de ser...Ento que cada entidade deseje naturalmente se perpetuar e marcar suas diferenas! verdade para os homens como o para os ces.84
Esse racismo considera que o grupo alvo deve ser necessariamente segregado e excludo porque atua na dissoluo da homogeneidade cultural e social do conjunto privilegiado. Sobretudo, nega-se a miscigenao, vista como degradante e aviltante na medida em que destri a ordem natural das raas.85

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4. Concluso
Enfim, quando se observa a evoluo da extrema direita no Ps-Segunda Guerra europeu possvel detectar a regularidade de sua ascenso no cenrio poltico, mas tambm a relativa fraqueza de seus meios de perpetuao. At o momento, a gama dessas organizaes no conseguiu ditar suas leis sociedade, nem adquiriu uma vocao governamental continuada. Porm, elas atuaram no sentido de fomentar conflitos, sem fornecer qualquer soluo plausvel ou aceitvel. Mesmo que tributria de conjunturas poltico-econmicas especficas, a presena episdica da direita extremista na Europa revela algo mais profundo, isto , a sobrevivncia de uma cultura poltica fortemente autoritria, com suas frmulas intolerantes, sua bagagem de nacionalismo excessivo e seu discurso racista. Essa cultura, ainda que minoritria, perpassa as geraes e garante a fixao de seu ncleo duro. Elementos a favorecer sua continuidade encontram-se em vrios componentes da realidade social: o conservadorismo e os arcasmos sentimentais que parcela da sociedade cultiva como forma artificial de reforar sua prpria identidade; at h pouco, a visibilidade construda de um mundo comunista ameaando o Ocidente cristo; as aceleraes da modernidade descompassando um mais rgido modo de vida; o fascnio pelos homens providenciais; o esprito de revanche contra as decepes cotidianas. No existe, efetivamente, um fator nico de explicao para o intermitente sucesso da extrema direita. Talvez, no entanto, o medo possa sintetizar a questo fundamental que congrega seu pblico de base. Temor na percepo inquieta do avenir, no ceticismo quanto s respostas habituais da poltica tradicional, na recorrente sensao de anomia. A extrema direita consegue justamente criar o hiperbolismo desse mal-estar social. De qualquer forma, no se deve jamais subestimar os perigos que emanam desse tipo de movimento.
Notas
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Uma interessante retrospectiva sobre a evoluo do FN pode ser acompanhada por meio dos vrios nmeros do DOSSIER THMATIQUE DE PRESSE: LEXTRME-DROITE EN EUROPE. Paris: Public INFO-Bibliothque Publique dInformation, Centre Georges Pompidou. A questo, porm, no deixava de provocar um certo desconforto, como demonstra a anlise de Alain-Grard Slama: La Rpublique, aujourdhui, na plus vingt ans. Il semble que rien ne puisse latteindre. Et pourtant, quand on repre, le nombre de groupuscules activistes voire franchement nazis, qui attendent leur heure dans lombre, on frmit la pense quun homme comme Jean-Marie Le Pen trouve encore les alibis moraux dont il a besoin pour runir quarante ans aprs, autant dintentions de vote. Navons-nous ce point rien appris? SLAMA, Alain-Grard, Le Point, 28/5/1984, p. 15. O FN, nas eleies regionais de fevereiro de 1998, obteve 15,19% dos votos na Frana metropolitana, mantendo a mdia dos ltimos pleitos. Nas eleies presidenciais de 1995, contou com 15,27% da votao, 4,5 milhes de eleitores (em Estrasburgo somaram-se 24% dos votos). Nas legislativas de maio de 1997 atingiu cerca de 15%, com 3,8 milhes de votos. Em meados de 1998, o partido se mantinha em praticamente um quarto das circunscries. Em face desses resultados, o FN dispunha
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de certo grau de influncia poltica, chegando, em determinadas circunstncias, a ter ascendncia na vitria ou derrota da direita republicana. Cf. Le Monde e Le Nouvel Observateur, edies de fevereiro e de agosto de 1998.
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A direita republicana (encarnada nesse momento pelo Rassemblement pour la Rpublique RPR e a Union pour la dmocratie franaise UDF), em meio a dificuldades internas de renovao de sua estrutura e de seus quadros, bem como de atualizao de suas idias, confronta-se com cerca de 15% de votos transferidos implacavelmente para o FN. Processo este que transforma o RPR e a UDF em constantes candidatos derrota.
O Presidente Jacques Chirac, que prudentemente resguardara-se na campanha das regionais de 1998, observando a derrota em seu prprio bastio eleitoral (a grande regio da capital do pas), dirigiu-se nao com o propsito de condenar o FN, classificando-o de racista e xenfobo. Jean-Marie Le Pen parece conhecer seu eleitorado: Les cinq mamelles lorigine de notre essor sont toujours l: le chmage, la corruption, le fiscalisme, limmigration et linscurit. Alors je ne marrterai quavec la mort. E acrescenta: Les peuples sont comme les chiens: ils ne vont pas vers ceux qui naiment queux-mmes. LE PEN, Jean-Marie, Le Nouvel Observateur, 12-18/3/1999, p. 84. LExpress en ligne: dossier prsidentiel 2002. No primeiro turno (21/4/2002), o FN obtm 16,9% dos votos e o Mouvement national rpublicain, de Mgret, 2,3%. Le Pen obtm 17,8% e 5.525.000 votos em 5/5/2002, quando da votao do segundo turno.
Alguns especialistas preferem nem mesmo consider-la como uma expresso categorizante, como Pierre-Andr Taguieff: Elle a le sens que lui donne, en chaque occurrence, son utilisateur, en relation avec une intention polmique [...] Ltiquette dextrme droite sapplique la quasi-totalit des phnomne politiques et idologiques quil est convenable, selon le systme des valeurs partag par les libraux, les sociaux-dmocrates et les communistes, de stigmatiser et de condamner. Instrument dillgitimation dun adversaire [...] et non pas instrument de connaissance, terme polmique e non pas terme conceptuel. TAGUIEFF, Pierre-Andr. Sur la Nouvelle Droite: jalons dune analyse critique. Paris: Descartes et Cie, 1994, p. 314. VON BEYME, Klaus. The concept of political class: a new dimension of rechearch on elites?, West European Politics, v. 19, n. 1, jan. 1996, London, p. 68-87. Ver HAUSS, Charles; RAVSIDE, David. The Development of New Political Parties, In: MAISEL, Louis; COOPER, Joseph (org). Political Parties: Development and Decay. Beverly Hills: Sage, 1978; LIJPHART, Arendt. Typologies of Democratic Systems, Comparative Political Studies, v. 1, n. 1, Apr. 1968, Washington, p. 3-44; LIJPHART, Arendt. Changement et continuit dans la thorie consociative, Revue internationale de politique compare, v. 4, n. 3, Louvain-la-Neuve, p. 679-697.
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EVANS, Jocelyn A.; IVALDI, Gilles. Les dynamiques lectorales de lextrme-droite europenne, Revue politique et parlementaire, n. 1019, juil.-aot 2002, Lyon, p. 67-83. Segundo EVANS, J. A. e IVALDI, G. (Quand la crise du consensus profite lextrme-droite. Le Figaro, Paris, 18-19/5/2002): Lextrme-droite est un symptme da la crise des dmocraties de consensus en Europe. Cette crise est dautant plus accrue que le modle de coopration entre les lites politiques a t institutionnalis. Nas palavras de Le Pen , Lextrme-droite, le mot est quivoque dans la mesure o il comporte le mot extrme. Nos adversaires confondent volontairement, et dans lintention de tromper, une position gographique sur lchiquier politique avec une position dextrmisme politique. Or notre philosophie, notre principe daction et notre programme ne sont pas extrmistes et par consquent nous occupons la place qui est libre.. LE PEN, J.- M. Pour une vrai revolution franaise, National-Hebdo, n. 62, 29 sept. 1985.
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Ibid. O National-Hebdo, semanrio oficial do FN, reproduz desde 1984 o ponto de vista oficial do partido. Com posies hostis comunidade judaica, sustentando teses negacionistas pelas crnicas do jornalista Franois Brigneau, um dos papis centrais do jornal tentar congregar os diversos grupos de extrema direita. A despeito dos aportes de seus colaboradores, o centro da ortodoxia frontista se reduz fundamentalmente s produes oral e escrita de Le Pen.
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PETITFILS, Jean-Chistian. Lextrme-droite en France. 3. ed. Paris: PUF, 1995, p. 4. WINOCK, Michel. Histoire de lextrme-droite en France. Paris: Seuil, 1994, p. 11. Segundo Jean-Yves Camus, o FN fdre plusieurs traditions idologiques: celles vivaces parmi ses cadres mais peu suivies par son lectorat de la contre-rvolution, des fascismes franais et de la Rvolution nationale et celle majoritaires parmi ses lecteurs de la droite plbiscitaire et populiste. CAMUS, Jean-Yves. Le Front National. Paris: Essencial, 1998, p. 4.
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De acordo com Ariane Chebel dAppollonia : Cet aspect la diffrencie de la droite classique, librale ou conservatrice, qui accepte en grande partie les changements acquis ou qui souhaite introduire des rformes sans pour autant avoir de vises rvolutionnaires. DAPPOLLONIA, Ariane Chebel. Lextrmedroite en France: de Maurras Le Pen. Paris: Complexe, 1996, p. 12 Na viso de mundo do lder do FN, o mouvement galitariste (...) [E]st mon avis critiquable parce que cest masquer la ralit, or elle est fondamentalement ingalitaire; cela dit, il y a des ingalits qui sont des justices et des galits qui sont des injustices. Nous sommes pour la justice et non pas pour lgalit. Le thme de lgalit nous parait dcadent. LE PEN, J.-M. Les franais dabord. Carrre: Lafont, 1984, p. 183. Assim se define J.-M. Le Pen quanto diferena entre os sexos: Nous souffrons...en ce qui concerne les femmes, de la dmagogie qui est pratique par lensemble des partis. Il nest pas facile de dire une femme: Pour sauver nos socits et notre avenir, notre vie individuelle et collective, il faut que les femmes aient des enfants, quelles acceptent que ces enfants servent ventuellement et peut-tre meurent pour dfendre la libert de la patrie. Il faut quil y ait une autorit et nous pensons que lautorit la plus qualifie dans un mnage cest celle de lhomme. Le Pen citado por TAGUIEFF, Pierre-Andr. Mtaphysique de J. M. Le Pen, In: MAYER, Nonna; PERRINEAU, Pascal (eds.). Le Front National dcouvert. Paris: Presses de Sciences Po, 1996, p. 176.
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MILZA, Pierre. Le Front national: droite extrme...ou national-populisme?, In: SIRINELLI, JeanFranois (ed.). Histoires des droites en france, v. 1. Paris: Gallimard, 1992. BYEME, Klaus von. Right-Wing Extremism in Post-War Europe, West European Politics, v. 11, n. 2, London, Apr. 1988, p. 8-13. De acordo com Henri Burgelin, a production industrielle en 1947 atteint 39% de celle de 1936 et, pendant lhiver de crise 1946-1947, la population urbaine doit survivre avec environ 800 calories par jour. En Rhnanie, 12% des enfants ont un poids normal, Hambourg, 100 000 personnes sont atteintes dun oedme de la faim [...] Le nombre de chmeur fin 1948 760 000, fin 1949 1,56 million. BURGELIN, Henri. La socit allemande, 1871-1968. Paris: Arthaud, 1969, p. 63.
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Citado por DREYFUS, Franois-George. LAllemagne contemporaine, 1815-1990. Paris: PUF, 1991, p. 164: Mais, il ny a pas dadministration allemande, en raison du veto formel prononc par la France qui ne veut pas voir rtablir un Etat allemand trop puissant. Citado por MOREAU, Patrick. Les hritiers du III Reich: lextrme droite allemande de 1945 nos jours. Paris: Seuil, Paris, 1994, p. 20. O crescimento da economia alem obedece a mltiplas causas, entre elas: 1) o fluxo de refugiados e o xodo rural incide sobre a evoluo das populaes industriais e de servios que passou de 16 a 24
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milhes entre 1946 e 1966; 2) entre 1949 e 1955, a parte dos salrios na produo social caiu de 42,2% a 40,6%, reconvertendo-se em investimentos gerais; 3) a organizao notvel da produo, decorrente do impacto da poltica industrial nacional-socialista e da influncia norte-americana; 4) o interesse no desenvolvimento das exportaes. DREYFUS, F. G., op.cit., p. 177-185.
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Ministro da Economia de 1949 a 1963, Ludwig Erhard adota a economia social de mercado, doutrina formulada pela Escola de Friburgo, que rejeita a planificao e o dirigismo. Baseia-se na idia de que o liberalismo organizado favorece a iniciativa industrial e a livre concorrncia, no quadro de uma ao do Estado visando a criar as condies de um crescimento equilibrado. POIDEVIN, Raymond ; SCHIRMANN, Sylvain. Histoire de lAllemagne. Paris: Hatier, 1992, p. 330.
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EATWELL, Roger. Neo-fascism in Germany, In: Fascism: a History. London: Chatto & Windus, 1995, p. 216-238. ROMANO, Sergio. Histoire de lItalie du Risorgimento nos jours. Paris: Seuil, 1977, p. 238. Ver tambm BARBAGALLO, Francesco (ed). Storia dellItalia Repubblicana, v. 10. Torino: Einaudi, 1994; GAMBINO, Antonio. Storia del Dopoguerra: dalla Liberazione al Potere DE. Roma/Bari: Laterza, 1988.
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Pierre Milza reconhece a existncia de etapas temporais do fascismo genrico, as quais exigem um atento exame a fim de compreender certas contradies internas do fenmeno; em largos traos: 1) Reao das classes mdias em face de uma nova realidade socioeconmica crtica, a fase do fascismomovimento; 2) Aliana para a conquista do poder entre os grandes interesses privados e a pequena burguesia; 3) Ascenso do fascismo ao poder; 4) Estabelecimento do totalitarismo, o qual atinge a sua plenitude somente na Alemanha. Estas trs ltimas fases constituem o fascismo-regime. MILZA, Pierre. Les Fascismes. Paris: Seuil, 1991, p. 57-166.
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A explcita declarao de fidelidade ao fascismo aparece, por exemplo, num artigo publicado pelo MSI em agosto de 1947 na revista Rivolta Ideale: Si siamo fascisti; ma quei fascisti che si sono battuti per dare allItalia una legislazione sociale e sindicale, siamo i fascisti dei contratti collettivi di lavoro riconosciuti come leggi, dei sindicati concepiti come libere associazioni di lavoratori democraticamente organizzati [...] siamo i fasciste che si sono battuti per la partecipazione dei lavoratori alla gestione e agli utili delle imprese. Justamente, na opinio de Mario Caciagli, alm da defesa de um Estado forte, fundamentado na hierarquia, disciplina e obedincia, bem como de uma Itlia respeitada no mundo inteiro, the strongest element of continuity with Fascist ideology is probably the idea of corporate state. CACIAGLI, Mario. The Movimento Sociale Italiano-Destra Nazionale and Neo-Fascism in Italy apud BYEME, Klaus von, op. cit., p. 27.
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IGNAZI, Piero. Postfascisti? Dal Movimento Sociale Italiano ad Alleanza Nazionale. Bolonha: Mulino, 1994, p. 25. Ver ROUSSO, Henry. La syndrome de Vichy de 1944 nos jours. Paris: Seuil, 1987. RIOUX, Jean-Pierre. Des clandestins aux activistes (1945-1965), In: WINOCK, Michel, op. cit., p. 217. Para Anne-Marie Duranton-Chabrol, a primeira gerao da extrema direita aps a Liberao se composait de trs petits groupes, remplis damertume. Les vtrans du ptanisme; les no-fascistes; des intgristes; les hritiers de lAction franaise [...] Sur les marges, plus tonique, caracolait la jeune droite intellectuelle, dont les hussards sont reprsentatifs. DURANTON-CHABROL, Anne-Marie. LEurope de lExtrmes droite: de 1945 nos jours. Paris: Complexe, 1991.
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VON BEYME, Klaus, op. cit., p. 10.

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Conforme Pierre Lvque, em 23 juillet 1953, Saint-Cr (Lot), dans la boutique dun marchand de chaussures, un groupe de commerants et artisans du lieu dirigs par le papetier Pierre Poujade empche un agent polyvalent de procder un contrle fiscal. Six jours plus tard, le conseil municipal de la petite ville vote une motion de solidarit aux chefs des petites et moyennes entreprises victimes du fisc et rclame une rforme des impts. Rapidement, travers des expditions visant interdire dans la rgions tout nouveau contrle, le mouvement fait boule de neige. LEVEQUE, Pierre. Histoire des forces politiques en France: de 1940 nos jours, t. 3. Paris: Armand Colin, 1997, p. 441.
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RIOUX, J. P., op.cit., p. 226. La carrire politique de Jean-Marie Le Pen a commenc avec la guerre dAlgrie et le poujadisme. lu sur la liste de lUDCA, il est avant tout un nationaliste, anticommuniste, hostile la dcolonization, ancien engag de la guerre dIndochine, farouche partisan dune Algrie franaise pour la dfense de laquelle il reprend luniforme peu de temps aprs avoir t lu dput aux lections du 2 janvier 1956. Sa sparation assez rapide davec Poujade nempche pas quil a dcouvert le contact des foules, livresse des runions publiques, un certains got du peuple. WINOCK, Michel. Le Front National: portrait historique dun parti dextrme-droite, LHistoire, n. 219, mar. 1998, Paris, p. 36.
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Sobre o conjunto do movimento, ver o texto clssico de Stanley HOFFMANN. Le mouvement Poujade. Paris: Armand Colin, 1956. MOREAU, Patrick, op. cit., p. 69. POIDEVIN, R.; SCHIRMANN, S., op. cit., p. 352: ... lextrme-droite, le Parti National-Dmocrate (NPD) relve la tte... lextrme-gauche, un nouveau parti communiste, le DKP , na quune trs faible audience. Cest surtout lOpposition Extraparlementaire (ADP) qui saffirme. Anime par la Fdration des tudiants socialistes, elle rpand les ides du philosophes contestataire Herbert Marcuse.
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MILZA, P. Les Fascismes, op. cit., p. 478. Ou ainda, nas palavras de Duranton-Crabol: En ralit, sa clientle stendait au-del du cercle des nostalgiques du nazisme, ou de ceux qui, rfugis ou dplacs, se considraient comme victime de la dnazification. A ces derniers qui formaient le groupe le plus g et politis la fois, sadjoignaient les commerants, artisans, petits paysans, affects par la modernisation conomique et par la rcession des annes 1965-1968. DURANTON-CRABOL, op. cit., p. 88.
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Quando, segundo Milza (Ibid., p. 478), en 1966, o NPD obtient entre 7% et 8% des voix en Hesse et en Bavire. En 1967, 7% en Basse-Saxe et prs de 9% Breme; en 1968, il frle la barre des 10% en Bade-Wurtemberg.
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Em sua perspectiva de integrao ao sistema partidrio e de compromisso com a Democracia Crist, como demostra Piero Ignazi (Ibid., p. 34) o MSI era arrivato ad elevare proteste al presidente della camera perch i colleghi definiscono il MSI un partito neofascista e a invitare tassativamente tutti gli oratori della campagna elettorale ad astenersi dal rinvangare ricordi del ventennio.
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CACIAGLI, M., op. cit., p. 20. FERRARESI, Franco. La destra radicale. Milano: Feltrinelli, 1984; DURAND, J. D. L Europe de la dmocracie chrtienne. Bruxelas: ditions Complexe, 1995. VON BAYME, Klaus, op. cit., p. 11. ALTERMATT, Urs; KRIESI, Hans-Peter. LExtrme-droite en Suisse. Fribourg: ditions Universitaires de Fribourg, 1995. VAN DER BRINKE, Rink. LInternational de la Haine: lextrme droite en Europa. Bruxelles: Luc Pire, 1996.
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BJORKLUND, Tor; ANDERSEN, Jorgen Goul. Anti-Immigration Parties in Denmark and Norway: the Progress Parties and Danish Peoples Party, In: SCHAIN, Martin; ZOLBERG, Aristide e HOSSAY, Patric (eds). Shadows over Europe: The Development and Impact of the Extreme Right in Western Europe. New York: Palgrave Macmillan, 2002.
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VANHECKE, Franck citado por Le Monde: Dossier, 3/4/1997, p. 9. LE PAIGE, Hugues (ed.). Le dsarroi dmocratique: lextrme droite en Belgique. Bruxelles: Labor, 1995. Filip Dewinter, eleito pelo VB ao Parlamento belga em 1991, declara que a nica soluo aos problemas da Blgica estaria na salvao da identidade nacional : Pour ce faire, il faut avoir recours des mesures nergiques, cest--dire rgler en priorit la question des trangers dans notre pays. Il est donc indispensable de stopper leur afflux en fermant hermtiquement nos frontires. Il est tout aussi indispensable de prvoir le retour de tous les immigrs sans exception dans leurs pays dorigine. Citado por LARSEN, Frdric. En Belgique, lextrme droite dans les coulisses du pouvoir. Manire de Voir, n. 20, nov. 1993, p. 80.
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IVALDI, Gilles. Droites populistes et extrmes en Europe occidentale. Paris: La documentation Franaise, 2004, p. 122. LAPEYRONNIE, Didier. Lindividu et les minorits: la France et la Grande Bretagne face leur immigrs. Paris: PUF, 1993, p. 39. GIBSON, Rachel Kay. The Growth of Anti-Immigrant Parties in Western Europe. New York: Edwin Mellen Press, 2002. IVALDI, Gilles, op. cit, p. 124-125. HAIDER, Jrg citado por Le Monde: Dossier , 3/4/1997, p. 8. IVALDI, Gilles, op. cit., p. 120-121. ROMANO, Sergio, op.cit., p. 286. WOODS, Dwayne. Les Ligues Rgionales en Italie, Revue franaise de science politique, v. 42, n. 1, fev. 1992, Paris. IGNAZI, Piero. From Neo-Fascists to Post-Fascists? The transformation of the MSI into the AN, West European Politics, v. 19, n. 4, out.1996, London, p. 693-714. FINI, Gianfranco citado por Le Monde: Dossier, 3/4//1997, p. 9. IVALDI, Gilles, op. cit., p. 125. SUR, Etienne. propos de lextrme droite en Allemagne: de la conception thnique de la nation allemand, Hrodote, n. 68, 1993, p. 22: Les Rpublicains se prsentent comme un parti de droite et non dextrme-droite tout en dveloppant exactement les mmes thmes xnophobes.
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VELPEN, Jos Vander. Horizons noirs: lextrme droite en Europe. Bruxelles: Le Temps des Cerises, 1996; LINK, Jrgen. Les structures du symbolisme politique en Allemagne et lavenir du corant noraciste, LHomme et la Socit, n. 103, 1992.
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BAIER, Lothar. Pourquoi il ny a pas de Le Pen allemand, Le Nouvel Observateur, 28/11-4/12/1996. MARTIN, Pierre. Le Pen mis nu, Le Nouvel Observateur, 713/11/1996, p. 60. RMOND, Ren.Voyage dans lEurope extrmiste, Histoire, n. 219, mar. 1998, Paris, p. 58. Em 1990, a Frana possua mais de 10 milhes de cidados, quase 1 francs em 5, com no mnimo um av estrangeiro. Mesmo a esposa de Bruno Mgret, o n 2 do FN, tinha um av judeu-russo. E, definitivamente, o FN no colabora para que a Frana aprenda, enfim, a conviver respeitosamente com a diferena, a julgar pelos atos do prefeito de Toulon, Jean-Marie Le Chevallier, membro do
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partido. Ele deseja que os jovens descendentes de rabes rejeitem sua dupla nacionalidade; mostrase intolerante com a presena de mesquitas na cidade: Je ne peux pas me prononcer contre la majorit de la population, qui y est hostile. Acima de tudo, pensa ter descoberto a verdadeira arma da integrao. Nas palavras de sua esposa: Si on arrivait convertir les jeunes beurs la religion chrtienne, ce serait une vritable preuve dassimilation. Les chrtiens font de moins en moins denfants, pas les musulmans. (LExpress, n. 2436, 12-18/3/1998, p. 44.)
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JULLIARD, Jacques. Le Filon de Le Pen, Le Nouvel Observateur, 39/4/1997, p. 43. Pierre Bourdieu se refere, por exemplo, a manifestaes como a realizada pelo ento Primeiro-Ministro Edouard Balladur em 7 sur 7 na TF1 (18/4/1993): Je rpte que nous avons un problme grave dans notre pays, je sais quon a fait grief du rapprochement entre limmigration et la dlinquance, on dit: Les choses ne sont pas lies. Je vais vous donner un seul chiffre: la drogue est un flau dans notre pays qui va en saggravant, eh bien, la moiti des dlits concernant la drogue sont commis par des trangers. Ou ainda a declarao de Jacques Chirac em 19/6/1991: Cest peut-tre vrai quil ny a pas plus dtrangers quavant la guerre, mais ce pas les mmes et a fait une diffrence. Il est certain que davoir des Espagnols, des Polonais et des Portugais travaillant chez nous, a pose moins de problmes que davoir des musulmans et des Noirs. Citado em Manire de Voir, n. 20, nov. 1993, p. 30-31.
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BOURDIEU, Pierre. Contre-feux. Liber-Raisons dAgir, 1998, p. 22. PERRINEAU, Pascal. Le Front National. In : WINOCK, Michel, op. cit., p. 243-304: Dsenchante, la France dprime: en novembre 1983, 62% des personnes interroges par la SOFRES disent que les choses ont tendance aller plus mal ils ntaient que 40% deux ans plus tt.
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"Dans les pays scandinaves, linterruption des flux migratoires en provenance de lextrieur du march nordique du travail est gnrale: au Danemark, depuis novembre 1973; en Norvge, depuis juillet 1974; en Sude, toutes les demandes dintroduction non issues de cet espace gographique sont rejetes. Des mesures analogues prises en Belgique, aux Pays-Bas et en Autriche, montrent la dcision (...) de suspendre provisoirement limmigration de travailleurs trangers. WIHTOL DE WENDEN, Catherine. Les Immigrs et la politique. Paris: Presses FNSP, 1988, p. 189.
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WEIL, Pierre. La France et ses trangers. Paris: Gallimard, 1991; LAPEYRONNIE, Dider, op. cit. Nous ne pouvons partager lhritage de la France avec nimporte qui, notre hritage est notre nationalit transmise par nos anctres. Sobre os discursos de Jean-Marie Le Pen, ver SCHLEGEL, Jean-Louis. Le Pen dans sa Presse, Projet, n. 191, jan.-fev., 1985, p. 33-46.
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LAPEYRONNIE, Didier, op. cit. WILPERT, Czarina. Ideological and Institutional Foundations of Racism in Federal Republic of Germany, In: WRENCH, J. e SOLOMOS, J. (eds). Racism and Migration in Western Europe. BergOxford, 1993.
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"La masse de personnes ncessiteuses hors de leur pays a augment de plus ou moins 5 millions au dbut des annes 1970 prs de 20 millions aujourdhui, plus une masse quivalente de personnes dplaces dans leur pays. ZOLBERG, Aristide. Chemins de la faim, chemins de la peur, Actes de la recherches en Sciences Sociales, n. 99, set. 1993, p. 42.
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SUR, Etienne, op. cit., p. 26. WIHTOL DE WENDEN, C., op. cit., p. 190. COMMUNAUT EUROPENNE. Eurostat. Bruxelles, jun. 1993. TAGUIEFF, P. A. La force du prjug: essai sur le racisme et ses douples. Paris: La Dcouvert, 1988.
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Sobre o assunto Taguieff publicou ainda : La couleur et le sang, doctrines racistes la franaises. Paris: Mille et une nuits, 1998; Le racisme. Paris: Flammarion, 1997; e Les Fins de lantiracisme, Paris: Michalon, 1995.
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LE PEN, Jean-Marie citado por Pierre-Andr Taguieff. Mtaphysique de J. M. Le Pen, In: MAYER, N.; PERRINEAU, P. (eds.), op. cit., p. 181. Sintomtica a declarao nada sutil do prefeito FN da cidade de Toulon, Jean-Marie Le Chevalier, quanto aos casamentos mistos: Je nai rien contre, quoique je ne sois pas sr quune femme blanche qui pouse un jeune dorigine trangre ne cherche pas les difficults. LExpress , n. 2436, 12-18// 1998, p. 44.
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Bibliografia
ALTERMATT, Urs; KRIESI, Hans-Peter. Lextrme-droite en Suisse. Fribourg: ditions Universitaires de Fribourg, 1995. BAIER, Lothar. Pourquoi il ny a pas de Le Pen allemand, Le Nouvel Observateur, 28/1-4/12/1996. BARBAGALLO, Francesco (ed). Storia dellItalia Repubblicana, v. 10. Torino: Einaudi, 1994 BJORKLUND, Tor; ANDERSEN, Jorgen Goul. Anti-Immigration Parties in Denmark and Norway: the Progress Parties and Danish Peoples Party, In: SCHAIN, Martin; ZOLBERG, Aristide; HOSSAY, Patric (eds). Shadows over Europe: The Development and Impact of the Extreme Right in Western Europe. New York: Palgrave Macmillan, 2002. BOURDIEU, Pierre. Contre-feux. Liber-Raisons dAgir, 1998. BURGELIN, Henri. La socit allemande, 1871-1968. Paris: Arthaud, 1969. BYEME, Klaus von. Right-Wing Extremism in Post-War Europe, West European Politics, v. 11, n. 2, London, Apr. 1988. CAMUS, Jean-Yves. Le Front National. Paris: Essencial, 1998. COMMUNAUT EUROPENNE. Eurostat. Bruxelles, jun. 1993. DAPPOLLONIA, Ariane Chebel. Lextrme-droite en France: de Maurras Le Pen. Paris: Complexe, 1996. DOSSIER THMATIQUE DE PRESSE: LEXTRME-DROITE EN EUROPE. Paris: Public INFO-Bibliothque Publique dInformation, Centre Georges Pompidou. DREYFUS, Franois-George. LAllemagne contemporaine, 1815-1990. Paris: PUF, 1991. DURAND, J. D. L Europe de la dmocracie chrtienne. Bruxelas: ditions Complexe, 1995. DURANTON-CHABROL, Anne-Marie. LEurope de lextrmes droite: de 1945 nos jours. Paris: Complexe, 1991. EATWELL, Roger. Neo-fascism in Germany, In: Fascism: a History. London: Chatto & Windus, 1995. EVANS, Jocelyn. A. ; IVALDI, Gilles. Quand la crise du consensus profite lextrme-droite. Le Figaro, Paris, 18-19/5/2002.

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A REFORMA DO JUDICIRIO COMO RETROCESSO PARA A PROTEO INTERNACIONAL DOS DIREITOS HUMANOS: UM ESTUDO SOBRE O NOVO 3 DO ARTIGO 5 DA CONSTITUIO FEDERAL

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Resumo
O artigo busca demonstrar que a Reforma do Judicirio, de 2004, ao contrrio do que se tem afirmado, significa um retrocesso no que tange hierarquia dos tratados de direitos humanos em comparao com o que foi consagrado originalmente pelo Constituinte de 1988. A primeira parte do artigo apresenta um panorama do quadro normativo e jurisprudencial existente at a Reforma. A segunda analisa a inovao que a Reforma trouxe e algumas de suas possveis conseqncias para o desenvolvimento de uma dogmtica de proteo dos direitos humanos.
George Rodrigo Bandeira Galindo

George Rodrigo Bandeira Galindo*
1. Introduo
Durante dcadas, vrios trabalhos dedicados a temas ligados ao problema do relacionamento entre Direito Internacional e Direito Brasileiro vm ressaltando a necessidade de as Constituies Brasileiras consagrarem dispositivos que estabeleam de maneira clara o posicionamento hierrquico dos tratados internacionais no ordenamento jurdico interno. Embora em vrios processos constituintes j tenha havido propostas consistentes a fim de se disciplinar a estatura dos tratados ao menos em face das leis internas, nenhuma das propostas chegou a bom termo.1 A recente Reforma do Judicirio (Emenda Constitucional n 45, de 8 de dezembro de 2004 publicada em 31 de dezembro de 2004), 2 ao acrescentar um 3 ao Artigo 5 da Constituio Federal de 1988, trouxe uma resposta, ao menos em parte, para o problema. Por tal dispositivo, ficou consagrado de maneira expressa que os tratados internacionais de direitos humanos,
Abstract
The article seeks to demonstrate that the Judiciary Reform of 2004, contrary to what is commonly stated, is a step backwards in respect to the hierarchy of human rights treaties when compared to that originally enshrined by the 1988 Constitutional Assembly. The first part presents an overview of the normative and jurisprudential framework prior to the Reform. The second analyzes the innovations brought by the Reform and some possible consequences to the development of a dogmatic of human rights protection
desde que aprovados por 3/5 tanto dos membros da Cmara dos Deputados como do Senado Federal, em dois turnos, se incorporam ao Direito Brasileiro como emendas constitucionais.
Rev. Cena Int. 7 (1): 83-102 [2005] * Mestre em Direito e Estado pela Universidade de Braslia (UnB), doutorando em Relaes Internacionais pela UnB e
professor voluntrio de Direito Internacional Pblico da Faculdade de Direito da UnB.
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O presente trabalho pretende demonstrar que, diferentemente do que boa parte dos crculos de operadores jurdicos tem afirmado, a Reforma do Judicirio, no aspecto referente hierarquia dos tratados de direitos humanos, representa um retrocesso sensvel do ponto de vista normativo em comparao com aquilo que foi consagrado originalmente pelo Constituinte de 1988. O artigo dividido em duas partes. Na primeira, ser apresentado um breve panorama sobre o quadro normativo e jurisprudencial especialmente do Supremo Tribunal Federal existente at antes do advento da Emenda Constitucional 45/2004 a fim de regular o posicionamento hierrquico dos tratados de direitos humanos no Direito Brasileiro. Na segunda parte, sero analisadas a inovao que o 3 do Artigo 5 representou e algumas de suas possveis conseqncias para o desenvolvimento de uma dogmtica de proteo dos direitos humanos que incorpore, no Brasil, as conquistas da proteo em nvel internacional.
2. A hierarquia dos tratados de direitos humanos no direito brasileiro antes da Emenda Constitucional 45/2004
A Constituio Federal de 1988, em seu texto original, se referia diretamente ao Direito Internacional dos Direitos Humanos pelo menos em trs de seus dispositivos. O Artigo 4, II, o Artigo 5, 2 e o Artigo 7 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. O primeiro estabelece o princpio da prevalncia dos direitos humanos como norteador das relaes internacionais do Brasil. O segundo dispe que os direitos fundamentais consagrados expressamente na Carta no excluem outros decorrentes, por exemplo, de tratados internacionais. Por sua vez, o terceiro prescreve que a Repblica Federativa do Brasil propugnar pela criao de um Tribunal Internacional de Direitos Humanos. Para os efeitos do presente artigo, o Artigo 5, 2, o que mais interessa. Assim est ele redigido: Artigo 5 [...]: [...] 2 Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte. Nos primeiros anos da vigncia Constituio de 1988, o Artigo 5, 2, passou quase despercebido pela maior parte da doutrina e dos tribunais brasileiros. Algumas razes parecem justificar tal inrcia, dentre elas: 1) Mais que uma mera repetio de termos j consagrados em Constituies anteriores, o art 5, 2, apresentava uma nova maneira de encarar a hierarquia dos tratados de direitos humanos no Brasil; 2) o dispositivo exigia um certo esforo interpretativo, uma vez que no representava uma clusula explcita sobre hierarquia de tratados de direitos humanos e tambm porque, interpretado de maneira a

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favorecer os tratados de direitos humanos na hierarquia das fontes do Direito Brasileiro, significava uma ruptura expressiva no tratamento histrico da questo do relacionamento entre Direito Internacional e Direito Brasileiro; 3) Quando a Constituio foi promulgada, o Brasil ainda vivia um Governo de transio democrtica e importantes tratados de proteo ainda no haviam sido ratificados pelo Brasil, dentre eles a Conveno Americana de Direitos Humanos (Pacto de So Jos), o Pacto de Direitos Civis e Polticos e o Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais;3 4) existia uma sensao por parte dos operadores jurdicos e mesmo da doutrina o que acontece ainda nos dias de hoje de que eram tantos os direitos consagrados no Texto de 1988 que os direitos localizados em instrumentos internacionais seriam meramente reprodues do que j havia sido expressamente disposto no texto da Constituio, criando um sentimento de que a proteo internacional seria um tanto ftil; 5) A atuao da Corte Interamericana de Direitos Humanos Tribunal Internacional fiscal da Conveno Americana de Direitos Humanos ainda no era muito intensa, restringindo as possibilidades interpretativas da Conveno Americana de Direitos Humanos que o Brasil no aceitou de pronto, logo que ratificou esse tratado, em 1992, fazendo-o apenas dez anos aps a promulgao da Constituio de 1988; 6) Eram raras as questes levadas a tribunais que pusessem em direto confronto uma disposio contida num tratado de direitos humanos e uma disposio da Constituio; 7) A prpria falta de treinamento dos operadores jurdicos em questes relativas ao Direito Internacional e, ainda mais, relativas ao Direito Internacional dos Direitos Humanos. Esse quadro comeou a mudar de maneira marcante aps terem sido submetida ao Supremo Tribunal Federal questes relativas principalmente possibilidade da priso por dvidas no Brasil em face da Conveno Americana de Direitos Humanos e, posteriormente, do Pacto de Direitos Civis e Polticos. Nessa oportunidade, o Supremo Tribunal Federal pde se defrontar diretamente com a questo de saber se a previso contida no Artigo 5, LXVII, da Constituio Brasileira, que probe a priso por dvidas, exceto ao devedor de obrigaes alimentcias e do depositrio infiel, estava sintonizada com a Conveno Americana e o Pacto de Direitos Civis e Polticos. Os dois tratados, em seus artigos 7, 7 e 11, respectivamente, no abrem qualquer margem para a permisso de priso civil por dvida (a no ser no caso de devedores de obrigaes alimentcias). Por ocasio o julgamento do HC 72.131, leading case na matria, o Supremo Tribunal Federal assim decidiu a questo. EMENTA: Habeas corpus. Alienao fiduciria em garantia. Priso civil do devedor como depositrio infiel. Sendo o devedor, na alienao fiduciria em garantia, depositrio necessrio por fora de disposio legal que no desfigura essa caracterizao, sua priso civil, em caso de infidelidade, se enquadra na ressalva contida na parte final do artigo 5, LXVII, da Constituio de 1988.
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Nada interfere na questo do depositrio infiel em matria de alienao fiduciria o disposto no 7 do artigo 7 da Conveno de San Jos da Costa Rica. Habeas corpus indeferido, cassada a liminar concedida.4 Ou seja, a Corte Constitucional Brasileira rejeitou expressamente o argumento de que o advento da Conveno Americana, por sua estatura constitucional, tenha eliminado a figura do depositrio infiel em contratos de alienao fiduciria no Direito Brasileiro. O julgamento do caso pelo Supremo Tribunal Federal intensificou o debate sobre a estatura hierrquica dos tratados de direitos humanos. A partir dele foram se delineando com mais clareza as diferentes teses acerca do posicionamento hierrquico dos tratados de direitos humanos no Direito Brasileiro, que podem ser reduzidas a quatro: carter legal, carter supralegal, carter constitucional e carter supraconstitucional.
2.1. O carter meramente legal dos tratados de direitos humanos

Como se sabe, desde a dcada de 70 do sculo passado, o Supremo Tribunal Federal vem mantendo a posio no obstante severas crticas por parte de alguns setores doutrinrios de que tratados internacionais se equiparam s leis internas. O julgamento do HC 72.131 no discrepou de tal posicionamento. No obstante a tese que ficou consagrada no acrdo tenha vencido por apertada maioria, os Ministros que dela divergiram o fizeram por argumentos que passavam ao largo da questo da hierarquia dos tratados de direitos humanos.5 Na oportunidade, apenas o Ministro Carlos Velloso chegou a afirmar que os tratados de direitos humanos, diferentemente de outros tratados, deveriam ser considerados como possuidores de estatura constitucional no Direito Brasileiro. Os principais argumentos lanados na tese vencedora, pelos diferentes ministros que a sufragaram, poderiam assim ser resumidos: 1) o carter constitucional dos tratados de Diretos Humanos minimizaria a soberania brasileira; 2) sendo normas meramente legais, possvel o controle de constitucionalidade dos tratados de direitos humanos; 3) tal como outros tratados internacionais, o critrio para solucionar antinomias entre normas de mesmo patamar (lei e tratado) seria o princpio lex posterior derrogat priori (lei posterior derroga lei anterior); 4) o ordenamento jurdico brasileiro subordinaria o ordenamento internacional; 5) tratados internacionais no podem impedir o Parlamento de legislar; 5) tratados no implicam emendas constitucionais; 6) Haveria em jogo um verdadeiro direito fundamental dos credores de dvidas oriundas de descumprimento de contratos de alienao fiduciria a sobrepor-se ao direito de os devedores de no serem submetidos priso civil. A posio majoritria do Supremo Tribunal Federal encontrou alguns ecos na doutrina, trazendo a conseqncia de que, como os tratados de direitos humanos no possuiriam estatura constitucional, ainda seria possvel a priso civil do depositrio infiel.6

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Com a posio do Supremo Tribunal Federal de que tratados de direitos humanos e leis encontrar-se-iam no mesmo patamar, vozes na doutrina e especialmente no Superior Tribunal de Justia entenderam dentro da lgica do julgado do Supremo que as normas contidas na Conveno Americana de Direitos Humanos deveriam prevalecer sobre as normas infraconstitucionais, uma vez que o instrumento convencional seria norma posterior e, de acordo como a jurisprudncia daquela Corte, o tratado posterior revoga a lei anterior. Portanto, as normas internas que disciplinam a priso civil por dvida estariam revogadas com o advento da Conveno Americana. A questo foi novamente levada ao Supremo Tribunal Federal que, por sua vez, reiterou, no RE 206482,7 o posicionamento anterior, acrescentando novos fundamentos: 1) os tratados de direitos humanos seriam lei geral,8 no revogando as leis especiais sobre priso civil por dvida; 2) que no inciso LXVII a Constituio impe a existncia de priso para o depositrio infiel; 3) o Artigo 5o, 2o, no se aplica aos tratados ratificados aps a Constituio de 1988, pois um tratado no pode emendar a Constituio. Alguns julgados do Superior Tribunal de Justia passaram a adotar a interpretao do Supremo Tribunal Federal, no sentido de considerar a legalidade da priso civil do depositrio infiel. Outros, todavia, continuam insistindo na tese de que, aps o advento da Conveno Americana, est excluda do Direito Brasileiro a figura desta priso civil.9
2.2. O carter supralegal dos tratados de direitos humanos

Tal posicionamento poderia basicamente ser encontrado em voto que o Ministro Seplveda Pertence, em um julgamento posterior10, proferiu. Na ocasio, o Ministro cogitou que os tratados de direitos humanos poderiam ser considerados como de carter supralegal. Embora esta posio no seja bem fundamentada, o Ministro Pertence afirma que seriam supralegais os tratados de direitos humanos porque a Constituio consagra uma grande abertura ao Direito Internacional dos Direitos Humanos. Considerar esses tratados como de nvel legal esvaziaria o contedo do Artigo 5o, 2o. No seriam de carter constitucional, contudo, pois, baseando-se em Kelsen, afirma que a prevalncia da ordem jurdica internacional uma questo extra-jurdica. O lugar dos tratados deveria ser buscado na Constituio de cada Estado. E, para o Ministro Pertence, a Constituio Brasileira no concede primazia aos tratados sobre ela mesma. Para essa posio, somente os tratados de direitos humanos seriam supralegais. Os demais gozariam do grau meramente legal.
2.3. O carter constitucional dos tratados de direitos humanos

Trs autores que advogam a tese de que os tratados e direitos humanos possuem estatura constitucional merecem ser lembrados. No mbito do Direito Internacional, Antnio Augusto Canado Trindade e no mbito do Direito Constitucional, Flvia Piovesan e Ingo Sarlet.
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O papel de Canado Trindade para a interpretao de que os tratados de direitos humanos teriam estatura constitucional essencial, uma vez que foi ele quem props, perante a Assemblia Nacional Constituinte, o 2 do Artigo 5.11 Canado Trindade defende que, com vistas a consecuo de solues que ampliem a proteo do ser humano, deve-se desvencilhar da dicotomia entre monistas e dualistas e buscar solues que faam interagir normas constitucionais e normas internacionais de proteo. Nesse sentido, o parmetro para saber se se deve aplicar a norma domstica ou internacional no o de um conceito apriorstico de superioridade hierrquica, mas saber qual das normas mais protege o indivduo. Em outras palavras, o Direito Internacional no seria superior ao Direito Interno pela forma, mas pela substncia, ou seja, se fornecer proteo mais ampla.12 Segundo Flvia Piovesan, o 2 do Artigo 5 seria uma clusula constitucional aberta. Assim, as normas originadas de tratados de direitos humanos seriam materialmente constitucionais, mesmo no sendo expressamente dispostas no texto constitucional Os tratados de direitos humanos de que o Brasil parte serviriam para integrar e complementar o catlogo de direitos j disposto na Constituio, afinando-se, portanto, como o princpio da mxima efetividade das normas constitucionais. Por conterem normas sobre direitos fundamentais, tais tratados seriam protegidos pelo Artigo 60, 4 (que trata das clusulas ptreas), contra quaisquer emendas que visassem a modificar ou extinguir suas disposies. No entanto, tais tratados poderiam ser denunciados. Eventuais conflitos entre direitos fundamentais consagrados internacionalmente e constitucionalmente devem ser resolvidos pela aplicao da norma mais favorvel.13 Por sua vez, Ingo Sarlet defende que um sistema de direitos fundamentais, ao invs de se associar idia de sistema lgico-dedutivo portanto autnomo e auto-suficiente , vincula-se idia de sistema tanto aberto como flexvel, receptivo a novos desenvolvimentos e sensvel s mudanas. O carter de fundamentalidade dos direitos fundamentais abarca tanto o aspecto formal como o aspecto material. A fundamentalidade material surge da circunstncia de os direitos fundamentais serem elemento constitutivo da Constituio material, contendo decises fundamentais sobre a estrutura bsica do Estado e da sociedade. E em virtude do Direito Constitucional positivo o Artigo 5, 2 que a fundamentalidade material permite a possibilidade de a Constituio se abrir a direitos no inseridos no seu prprio texto, sendo, portanto, apenas materialmente constitucionais. Diante do Artigo 5, 2, portanto, haveria duas categorias de direitos fundamentais: aqueles formal e materialmente constitucionais constantes do texto constitucional formal e aqueles apenas materialmente constitucionais que no se encontram no texto constitucional. Todos eles seriam protegidos pelas clusulas ptreas. Somente podem ser reconhecidas, no entanto, as normas internacionais que no forem contrrias ou subversivas a um direito fundamental j consagrado.14 Outros doutrinadores no menos qualificados , dentro da seara do Direito Internacional ou do Direito Constitucional, tm defendido a tese de que os tratados internacionais de direitos humanos possuem status constitucional.

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No que se refere jurisprudncia, como j se viu, a posio majoritria do Supremo Tribunal Federal de que os tratados de direitos humanos, assim como os demais tratados, tm estatura de leis meramente ordinrias. O prprio Superior Tribunal de Justia, tambm como j visto, ainda que chegue concluso de que, diante da Conveno Americana de Direitos Humanos, no mais seja legal a priso civil do depositrio infiel, o faz no pelo argumento de que os tratados de direitos humanos teriam hierarquia constitucional. Uma exceo a tal posicionamento, no Supremo Tribunal Federal, o Ministro Carlos Velloso, que defendeu, desde o HC 72131, e em outras ocasies, que os tratados de direitos humanos possuem estatura constitucional. O Ministro Velloso engloba no universo dos direitos fundamentais tanto os direitos individuais como os direitos sociais. Neste mesmo sentido, como direitos fundamentais, os direitos oriundos de tratados seriam auto-aplicveis, no sentido de serem self-executing, prescindindo de leis assecuratrias de suas normas. Esta posio, contudo, ainda isolada no Supremo Tribunal Federal.
2.4. O carter supraconstitucional dos tratados de direitos humanos

Assim como a posio que defende a supralegalidade dos tratados de direitos humanos, so poucos os que advogam a necessidade de se reconhecer a supraconstitucionalidade de tais tipos de tratados. Na doutrina, Celso de Albuquerque Mello j defendeu tal tese. Segundo o autor, os tratados de direitos humanos inclusive os de direitos sociais, dada a indivisibilidade dos direitos humanos so superiores prpria Constituio, no caso de consagrarem normas mais benficas.15 Nesse caso, no ocorreria uma supraconstitucionalidade pura e simples, mas em virtude de a norma internacional estabelecer uma norma mais benfica. Para alm do argumento de Celso de Albuquerque Mello, poder-se-ia admitir que certos direitos humanos teriam este carter. Se se parte da viso de que os tratados de direitos humanos visam a concretizar os princpios da dignidade humana e da prevalncia dos direitos humanos, tais direitos, quando considerados de natureza jus cogens teriam, conseqentemente, estatura supraconstitucional. Porm, nem todos os direitos humanos podem ser considerados como tendo a natureza jus cogens.16 No entanto, se se estiver diante de um direito humano assim considerado pelo Direito Internacional, teria ele uma fora normativa que nem mesmo a Constituio poderia contrariar.17 Esta posio, contudo, ainda extremamente isolada.
3. A hierarquia dos tratados de direitos humanos no direito brasileiro aps a Emenda Constitucional 45/2004
Levando em conta o advento da Reforma do Judicirio, que fez incluir um 3 ao Artigo 5 da Constituio Federal, pode parecer um tanto precipitado analisar as suas conseqncias para a proteo dos direitos humanos no Brasil. Essa preocupao realmente
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deve ser levada em considerao. No entanto, as observaes que aqui sero apresentadas tm o condo apenas de suscitar alguns possveis resultados deletrios do acrscimo de tal dispositivo. Tais observaes no so exaustivas. Ao contrrio, constituem meros pontos de partida.
3.1. Tratados de direitos humanos, poder constituinte originrio e derivado

Embora no seja esse o entendimento at ento vigente no Supremo Tribunal Federal, certo que a melhor interpretao ao Artigo 5, 2 a de que confere ele aos tratados que lidam com a temtica dos direitos e garantias fundamentais (ou seja, os tratados de direitos humanos) estatura constitucional. As razes que levam a tal posicionamento so evidentes. A existncia de uma clusula aberta desse tipo no estranha nem no Direito Comparado nem na prpria histria constitucional brasileira. A redao do Artigo 5, 2, bastante similar redao conferida ao Artigo 16 (1) da Constituio Portuguesa. Por sua vez, a existncia de um dispositivo que permite que direitos e garantias sejam incorporados ao texto constitucional, mesmo no sendo expressamente dispostos no texto, pode ser encontrada, por exemplo, no Artigo 78 da primeira Constituio Brasileira Republicana, a Constituio de 1891.18 Do ponto de vista dogmtico, portanto, no de forma alguma estranha a consagrao de uma clusula aberta. Direitos oriundos de tratados internacionais, bem como os decorrentes do regime e dos princpios adotados pela Constituio se incorporam ao Texto Constitucional no mesmo patamar dos direitos originariamente consagrados pelo Constituinte de 1988. Aqui entramos numa distino necessria, que desemboca no entendimento da questo pelo Supremo Tribunal Federal e nas conseqncias deletrias da Emenda Constitucional 45/2004. Direitos oriundos de clusulas abertas no se diferenciam dos direitos que foram consagrados originariamente no Texto Constitucional. No existe qualquer indcio na redao do 2 do Artigo 5 que leve a crer que o Constituinte de 1988 tenha querido que os tratados de direitos humanos se incorporassem como emendas constitucionais. A redao do dispositivo assim se inicia: os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes (...). A idia de no-excluso de outros direitos, na medida em que no comporta restrio, pressupe necessariamente que a no-excluso implica idntica hierarquia. Se os tratados possussem uma hierarquia menos qualificada, certamente o conflito entre um direito fundamental consagrado na Carta e outro decorrente de tratado seria sim excludo, na medida em que seria, em princpio, considerado nulo, por inconstitucional. A disposio redigida da forma no excluem outros, porque se se tratasse de normas de hierarquia diferenciada, estar-se-ia defronte, sim, de uma possvel excluso. Poder-se-ia dizer, quando muito, que o uso da negativa no excluem significaria que os direitos oriundos de tratados ou os decorrentes do regime e dos princpios adotados pela Constituio somente podem acrescentar direitos e nunca se contrapor a direitos j

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estabelecidos. Tal argumento falho porque, como claro na dogmtica dos direitos fundamentais, normas com carter principiolgico como as normas que estipulam direitos fundamentais podem colidir (e de fato colidem). No prprio Artigo 5 da Constituio Brasileira, possvel encontrar disposies que, logo primeira vista, podem, em uma situao concreta, colidir entre si. Liberdade de manifestao ou proteo da privacidade, por exemplo, assim como vrios outros direitos. Direitos so necessariamente conflitivos at mesmo porque precisam regular situaes em uma sociedade cada vez mais plural. No a consagrao de direitos que pode pr em risco a unidade da constituio ou mesma a to propalada soberania nacional, mas o uso deturpado dos canais pelos quais se resolvem a situaes conflitivas que fazem contrapor direitos. Todos os dias, as mais diferentes Cortes do mundo (certamente no se excluindo as brasileiras) tentam resolver colises de direitos que se encontram em um mesmo patamar e que foram consagrados pelo mesmo legislador constituinte. Dos vrios mtodos para se resolver situaes como essas, o mtodo da proporcionalidade talvez o mais conhecido, mas no o nico. O que se quer dizer que a resoluo de conflitos entre direitos consagrados originalmente na Constituio e direitos consagrados em tratados de direitos humanos invocados em virtude do Artigo 5, 2, no se diferencia de nenhuma maneira dos conflitos entre direitos consagrados originalmente na Constituio entre si. Vrios votos, no mbito do Supremo Tribunal Federal, no conseguiram perceber que consagrar o carter constitucional dos tratados de direitos humanos, por via do Artigo 5, 2, no significa uma superioridade dos tratados em face da Constituio, mas apenas que os mtodos para a resoluo de conflitos envolvendo direitos consagrados em tratados internacionais devem ser os mesmos que se aplicam soluo de conflitos entre normas constitucionais, como o princpio da proporcionalidade. Tambm vrios votos no conseguiram perceber que o Artigo 5, 2, no d aos tratados de direitos humanos o poder de emendar a Constituio. A autoridade desses tratados como normas constitucionais surge diretamente de uma clusula outorgada pelo poder constituinte originrio, e no pelo poder constituinte derivado. O prprio Supremo Tribunal Federal j reconheceu que existem direitos e garantias que se incorporam no por um processo formal de emenda constitucional, mas pela abertura proporcionada pelo Artigo 5, 2. Na ADI 939,19 ficou consagrado que o princpio da anterioridade (no expresso como direito fundamental no texto da Constituio de 1988) seria um direito fundamental protegido, inclusive, pelo Artigo 60, 4, IV, ou seja, impassvel de ser modificado por emenda. Desse modo, indaga-se, por que utilizar o Artigo 5, 2, para considerar a anterioridade como garantia fundamental e no se utilizar o mesmo dispositivo para considerar como normas de direitos fundamentais as disposies constantes em tratados internacionais? A Emenda Constitucional 45/2004, aparentemente, ps fim discusso de saber se os tratados de direitos humanos se incorporam ao Direito Brasileiro como decorrncia de uma clusula aberta ou do poder constituinte derivado. Segundo a redao do novo Artigo
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5, 3, os tratados de direitos humanos que aprovados por 3/5 de ambas as casas legislativas, em dois turnos, se incorporam ao Direito Brasileiro como emendas constitucionais. Chegouse soluo, portanto, de que os tratados sobre a temtica, desde que passem pelo procedimento tpico de emendas, so assim considerados, sendo decorrentes do Poder Constituinte Derivado.
3.2. Tratados de direitos humanos aprovados antes da Emenda Constitucional 45/2004

O texto da Emenda Constitucional 45/2004 nada dispe acerca dos tratados de direitos humanos aprovados pelo Congresso Nacional antes da Emenda Constitucional 45/2004. Sabe-se que, num esforo digno de nota, os governos brasileiros eleitos aps o regime militar tomaram uma srie de medidas para adequar o Direito Brasileiro aos padres de proteo internacional dos direitos humanos. Desde o Governo Sarney, foram ratificados pelo Brasil os principais tratados de proteo, seja em mbito global, seja em mbito regional. O 3 do Artigo 5 da Constituio de 1988, ao estabelecer que somente os tratados que passem por um procedimento especial se incorporam como emendas, reforou a idia, j estabelecida pelo Supremo Tribunal Federal, de que os tratados de direitos humanos, assim como quaisquer outros, tm estatura meramente de leis ordinrias. Isso o que se entende do dispositivo. Se um tratado de direitos humanos no cumprir a exigncia do 3 do Artigo 5 (no conseguir ser aprovado pelo quorum especial), um tratado como outro qualquer novamente repetindo, na viso do Supremo Tribunal Federal, um tratado com hierarquia de lei ordinria.20 Portanto, e eis a um outro problema da Emenda Constitucional 45/2004, todos os tratados de direitos humanos previamente aprovados pelo Congresso Nacional e ratificados pelo Governo Brasileiro so meras leis ordinrias, uma vez que no passaram pelo procedimento do 3. Ou seja, a parte substancial dos instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos no possui estatura constitucional. Ao contrrio, tendo em vista o texto da Emenda Constitucional, o carter de leis ordinrias desses tratados somente foi reforado. Ante a nova realidade, ao menos trs conseqncias podem surgir em relao aos tratados ratificados antes da Emenda Constitucional 45/2004: 1) O Congresso Nacional pode reaprovar todos os tratados anteriormente aprovados, para dar aos mesmos fora de emenda constitucional. Embora essa seja a melhor soluo, alguns fatores fazem crer que ela no ser alcanada: a) o Congresso Nacional , naturalmente, bastante inerte em matrias relativas a temas afeitos ao Direito Internacional; b) isso poderia exigir um esforo concentrado por parte do Governo e do Congresso, o que muitas vezes soa invivel diante de outras exigncias consideradas mais prementes na agenda poltica; c) ainda que os tratados sejam submetidos para nova aprovao do Congresso, sabe-se que o

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quorum de 3/5 no fcil de ser conseguido, normalmente exigindo esforo tanto da bancada governista como da bancada oposicionista; 2) Pode o Congresso Nacional decidir reaprovar somente alguns tratados de direitos humanos j aprovados. Nesse caso, os fatores j descritos no item 1) poderiam agir para impedir ou dificultar a reaprovao. Alm disso, um outro srio problema poderia surgir. Caso fosse feita a escolha para reaprovao em relao a apenas alguns tratados, os demais continuariam a ter a estatura de meras leis ordinrias. Isso criaria, no Direito Interno Brasileiro, uma diferenciao hierrquica entre direitos oriundos de tratados internacionais: uns, como normas constitucionais resultantes do poder constituinte derivado; outros como normas com estatura meramente legal. Todo e qualquer sistema de proteo de direitos no pode ser visto e muito menos aplicado de maneira compartimentalizada. Assim como existe uma alta possibilidade de tenso entre direitos protegidos, eles tambm se integram mutuamente para consagrar um grau de proteo o mais amplo possvel. Os corolrios da indivisibilidade e da interdependncia dos direitos impedem que se veja o sistema de direitos que no de uma maneira integrada. Se a apenas alguns tratados for consagrado o grau constitucional e a outros no, decises judiciais em casos concretos podem chegar a anacronismos srios, como o de no levar em conta as conseqncias ou a relao estreita de dois ou mais direitos.21 Ademais, a escolha de apenas alguns tratados para possurem estatura constitucional pode potencializar os conflitos entre Direito Internacional e Direito Interno. Os tratados de direitos humanos os quais o Congresso Nacional considerar que no devem possuir fora de emenda constitucional podem ter uma forte proteo pelo ordenamento internacional. Possuindo tais tratados fora meramente de lei ordinria, podem ser revogadas inclusive por leis internas posteriores. Isso pode desestruturar de maneira significativa a j tensa relao existente entre o Direito Brasileiro e o Direito Internacional. 3) O Congresso pode decidir no reaprovar nenhum tratado de direitos humanos j aprovado. Nesse caso, todos eles continuaro a possuir fora equiparvel a de lei ordinria. Em todas essas situaes, problemas podem surgir do acrscimo feito pelo Congresso Nacional, por meio da Emenda Constitucional 45/2004, de um 3 ao Artigo 5.
3.3. Controle de constitucionalidade dos tratados de direitos humanos aps a Emenda Constitucional 45/2004
Segundo a jurisprudncia dominante do Supremo Tribunal Federal, os tratados internacionais podem ser controlados na sua constitucionalidade, seja de maneira difusa, seja de maneira concentrada.22 Embora a Corte no tenha declarado inconstitucional o dispositivo da Conveno Americana de Direitos Humanos que probe a priso por dvidas e tampouco o dispositivo correlato do Pacto de Direitos Civis e Polticos, isso poderia ter sido feito se se leva em conta a lgica da jurisprudncia da Suprema Corte.
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A viso de que os tratados de direitos humanos, segundo o Artigo 5, 2, teriam estatura de normas constitucionais colocava aquela jurisprudncia em xeque. Isso porque j de longa data se entende que, no Direito Brasileiro, no se pode declarar a inconstitucionalidade de uma norma constitucional. O prprio Supremo Tribunal Federal comunga desse entendimento. Ora, se se entendesse que os tratados de direitos humanos se equiparariam aos direitos consagrados no prprio texto constitucional pelo Poder Constituinte originrio, no se poderia controlar a constitucionalidade dos tratados de direitos humanos. Tal posio, embora no afinada com a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, poderia ser facilmente avanada. O advento de um 3 ao Artigo 5 impede, em princpio, que um tratado de direitos humanos seja equiparado a disposies sobre direitos fundamentais consagradas pelo Poder Constituinte Originrio. Ele precisa passar por um procedimento tpico de aprovao de emendas constitucionais. Da distino entre tratado de direitos humanos como norma oriunda do poder constituinte originrio ou do poder constituinte derivado surge uma conseqncia prtica muito importante. O Supremo Tribunal Federal j afirmou que, em virtude da existncia de clusulas ptreas no sistema constitucional brasileiro, as normas constitucionais consideradas como clusulas ptreas no podem ser modificadas pelo Poder reformador. Mais, em caso de conflito (no mais coliso) entre clusulas chamadas ptreas e normas constitucionais surgidas do poder constituinte derivado, as segundas padecem do vcio de inconstitucionalidade, com todas as conseqncias que disso advm, inclusive a sua nulidade. Consagrar que tratados de direitos humanos podem se incorporar ao Direito Brasileiro como emendas constitucionais representa uma significativa involuo no somente pelo que j se afirmou, mas tambm porque um tratado de direitos humanos pode ser declarado inconstitucional mesmo passando pelo procedimento qualificado da emenda constitucional, se colidir com alguma clusula ptrea. Segundo o Artigo 60, 4, IV, os direitos e garantias individuais so clusulas ptreas. Em outras palavras, se a questo do depositrio infiel novamente for submetida ao Supremo Tribunal Federal, ainda que a Conveno Americana de Direitos Humanos ou o Pacto de Direitos Civis e Polticos sejam incorporados como emendas constitucionais, o Tribunal pode entender que h uma incompatibilidade entre a disposio constitucional originria (clusula ptrea) e o tratado internacional e, assim, considerar o ltimo inconstitucional. Pode-se bem afirmar que, levando em considerao a atual jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, as coisas mudam pouco, porque os tratados de direitos humanos, considerados com fora de leis ordinrias, sempre puderam ser controlados na sua constitucionalidade. Contudo, existia a possibilidade interpretativa de se entender diferentemente. Isso, ao menos de maneira aparente, foi excludo pela Emenda da Reforma do Judicirio.

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3.4. O problema da denncia de tratados de direitos humanos aps a Emenda Constitucional 45/2004
Embora se tenha acrescentado um 3 ao Artigo 5, nada se falou acerca da denncia dos tratados de direitos humanos: nem dos ratificados antes da emenda nem dos ratificados posteriormente; nem dos que adquirirem fora de emenda constitucional nem dos que no adquirirem. Algumas Constituies tm disciplinado a questo da denncia de tratados internacionais e, em especfico, a denncia de tratados de direitos humanos.23 O problema gera perplexidades seja no Direito interno seja no Direito internacional. Uma primeira indagao que poderia surgir, ante a ausncia de uma disposio acerca da denncia dos tratados a seguinte: um tratado de direitos humanos aprovado pelo procedimento especial das emendas incorpora os direitos nele consagrados ao catlogo de direitos fundamentais constante da Constituio? Em caso afirmativo estaria protegido contra novas e futuras emendas, em virtude do Artigo 60, 4, IV? Parece que nesse segundo caso, no se poderia proteger a emenda (tratado de direitos humanos) contra nova emenda constitucional. Mas, caso assim se entendesse, estar-se-ia diante da possibilidade de a Emenda Constitucional 45/2004 criar duas categorias de direitos fundamentais. Os direitos consagrados originalmente na Carta de 1988 (protegidos por serem clusulas ptreas) e os direitos consagrados em tratados internacionais (no protegidos por no serem clusulas ptreas). Nesse caso, a proteo internacional dos direitos humanos passa a ser meramente subsidiria (e tambm subordinada) proteo dos direitos fundamentais, e no complementar, como autores como Canado Trindade sempre defenderam. No que se refere aos tratados que no adquirirem a fora de emendas constitucionais, os que no forem submetidos reaprovao ou no forem reaprovados esta a segunda indagao podem eles ser denunciados sem nenhuma restrio? Isso mesmo no caso de consagrarem tais tratados uma srie de direitos sequer previstos na Constituio? Esse problema se refere no apenas aos tratados de direitos humanos, mas a todos os tratados. Como se sabe, no Brasil, o procedimento para denncia de tratados internacionais tm sido, tradicionalmente, de competncia discricionria do Presidente da Repblica. Mesmos passando os tratados por um procedimento formal de aprovao no parlamento, tem-se entendido que, para serem denunciados, no precisam do crivo do Congresso. A questo se encontra em aberto no Supremo Tribunal Federal. Na ADI 1625, rel. Min. Maurcio Corra, em que se pleiteia a inconstitucionalidade da denncia unilateral do Governo Brasileiro da Conveno 158 da OIT, a Suprema Corte decidir se o sistema atualmente usado para disciplinar a denncia de tratados no Brasil ainda se aplica ou se, ao contrrio, deve-se exigir o assentimento do Congresso para que o Estado brasileiro se desvincule unilateralmente de um tratado internacional.
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Caso o Supremo Tribunal Federal decida que o sistema de denncias deve continuar da mesma maneira, ou seja, da alada discricionria do Presidente da Repblica, um outro problema surgir em face do novo 3 do Artigo 5. Como compatibilizar a possibilidade de o Presidente da Repblica, discricionariamente, decidir desvincular o Estado brasileiro de um tratado de direitos humanos, tendo sido o mesmo tratado aprovado e se incorporado ao sistema constitucional brasileiro como emenda constitucional? Todas essas questes podem surgir em casos concretos e certamente sero solucionadas pelos tribunais. A reforma constitucional, no entanto, deveria ter versado sobre essa temtica, sob pena de haver um desvirtuamento inclusive do novo dispositivo, que, sem dvida alguma, outorga maior importncia aos tratados de direitos humanos mas no a importncia necessria, como se sustenta no presente artigo.
3.5. Outras questes

Algumas outras questes merecem ser ao menos apresentadas em face da inovao da Emenda Constitucional 45/2004. De nada adianta a consagrao de uma estatura diferenciada aos tratados de direitos humanos ainda que decorrente do poder derivado se tambm no se incorporar a contribuio dos rgos de fiscalizao e aplicao dos tratados internacionais de proteo, especialmente os Tribunais de Direitos Humanos. A idia de incorporao de tratados de direitos humanos no pode significar pura e simplesmente a incorporao do texto do tratado, mas de todo o complexo que o envolve, inclusive a jurisprudncia internacional que o interpreta. certo que pode haver certos direitos que sejam consagrados tanto internacionalmente como internamente esse, inclusive, o argumento de alguns autores para defenderem a desnecessidade de se incorporarem direitos estabelecidos em tratados , mas a jurisprudncia internacional pode dar um vis completamente diferente ao conferido por juzes nacionais a um mesmo direito humano ou fundamental. Isso implica a necessidade de que os juzes brasileiros passem a considerar a jurisprudncia internacional em matria de direitos humanos. Isso aumentar sobremaneira o impacto da proteo internacional dos direitos humanos no sistema interno brasileiro.24 preciso que no se perca de vista que, assim o como o Artigo 5, 2, precisa ser lido em conjunto com o Artigo 5, 1, tambm o Artigo 5, 3, necessita ser lido em conjunto com o 1. Uma hierarquia diferenciada para os tratados de direitos humanos somente se torna vivel, do ponto de vista prtico, se as disposies convencionais so auto-aplicveis ou pelo menos gozam de alta presuno de auto-aplicabilidade. Alguns estudiosos tm identificado com bastante perspiccia a necessria relao entre hierarquia e autoaplicabiliade.25 Nos Estados Unidos, por exemplo, a famosa regra do later in time, que resolve o conflito entre tratados e leis internas, tem muitas vezes deixado de ser aplicada pela relutncia ou mesmo falta de disposio de muitos juzes e tribunais americanos em

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considerarem dispositivos de tratados como auto-aplicveis (self-executing). Nessa situao, sequer h que se falar em conflito entre tratado e lei, uma vez que o primeiro sempre precisar de um auto que o conforme no Direito Interno como uma lei, por exemplo. preciso que no se descure dessa idia e que os tratados de direitos humanos sejam considerados como auto-executveis.
4. Concluses
Este artigo pretendeu fazer um balano das principais posies jurisprudenciais e doutrinrias acerca da estatura hierrquica dos tratados de direitos humanos, bem como de algumas possveis conseqncias da promulgao e publicao da Emenda Constitucional 45/2004. Em um balano geral, o 3 do Artigo 5 representa um retrocesso para a proteo dos direitos humanos e fundamentais no Brasil. Esse retrocesso poderia ser identificado no a partir da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, mas a partir das possibilidades interpretativas oferecidas pelo Artigo 5, 2. evidente que a prtica constitucional brasileira trar solues para vrios dos problemas aqui apontados. O que se espera que tais solues sejam as mais adequadas para a efetivao e ampliao da proteo dos direitos humanos sem, contudo, olvidar ou descartar a fora normativa da Emenda Constitucional 45/2004, que mudou at as ltimas conseqncias o sistema jurdico brasileiro no que concerne hierarquia dos tratados de direitos humanos. Mas para tanto, a necessidade de existir uma efetiva vontade poltica, dentro dos limites do direito, inexorvel. As construes normativas nada so sem uma dimenso implementadora. Por essa razo, o trecho abaixo mais atual do que nunca:
Politics s unavoidable, but it is also difficult. Historical experience is an indispensable aspect o it, but it is insufficient without more. Even courage, wisdom, and all the old Weberian virtues that push the calling of politics into an ethics of responsibility are necessary, the best argument for democracy may be that it insists on such calling to be generalized. To seek to replace it by economics, technology or administration is to be blind to the truth that if the ability to do evil is an aspect of our shared humanity so is the urge to do good, whatever risks it may bring.26
Notas
1
A respeito, ver, v.g., GALINDO, George R. B. Reforma Constitucional e o problema da superioridade hierrquica dos tratados frente s leis internas. Revista dos Tribunais Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica, So Paulo, n. 27, 1999, p. 143-153. At mesmo o 2 do Artigo 5 da Constituio Federal de 1988 no pode ser considerado, propriamente, uma norma que estabelece o posicionamento hierrquico dos tratados de direitos humanos. Todavia, pode-se chegar facilmente
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concluso, por inferncia, de que o dispositivo leva considerao de que os tratados que lidam com a temtica devem ser considerados como normas consagradoras de direitos fundamentais com todas as conseqncias que disso advm, dentre elas, a estatura constitucional. Mas isso ser visto com mais vagar posteriormente.
2
A Reforma do Judicirio pretendeu responder a novas e constantes demandas da sociedade em relao ao Poder Judicirio. Embora o presente artigo no comporte uma anlise de tal tipo, certo e at mesmo bvio que os processos de transformao social capitaneados pela chamada globalizao econmica geram uma necessidade de reformulao do papel do Judicirio, que deve oferecer, em todas as circunstncias, solues eficientes (mas no necessariamente legtimas ou justas).
A importncia dos trs tratados acima citados reside principalmente no fato de que eles oferecem um quadro geral de proteo aos direitos humanos. Assim, a Conveno Americana oferece um quadro geral no que diz respeito variedade de direitos consagrados, somente restrito geograficamente pela sua aplicabilidade s Amricas; os dois ltimos tratados, aplicveis em mbito global, tambm consagram uma grande variedade de direitos dentro de seus respectivos rtulos (muitas vezes puramente artificiais): direitos civis e polticos e direitos econmicos, sociais e culturais.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. HC 72.131, rel. p/acrdo min. Moreira Alves, Pleno, julgado em 23/11/1995, publicado em 1/8/2003. Compuseram a divergncia: Ministro Seplveda Pertence, Ministro Marco Aurlio, Ministro Carlos Velloso, Ministro Francisco Rezek. Dentre outros, cf. SAMPAIO, Laerte Jos Castro. Interpretao constitucional sobre alienao fiduciria e priso civil, In: MORAES, Alexandre de (coord.). Os 10 anos da Constituio Federal. So Paulo: Atlas, 1999, p. 83-91, e RODRIGUES, Maurcio Adreiuolo. Os Tratados internacionais de proteo dos direitos humanos e a Constituio, In: TORRES, Ricardo Lobo (org.). Teoria dos direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 153-191.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal, RE 206482, rel. min. Maurcio Corra, Pleno, julgado em 27/5/ 1998, publicado em 5/9/2003. Lei geral porque disciplina vrios direitos, sendo o direito de no ser preso por dvida apenas um deles. Vale lembrar que, atualmente, a Corte Especial do Superior Tribunal de Justia expressamente afirma que a priso civil do depositrio infiel no mais subsiste no Direito Brasileiro. Ver, por exemplo, BRASIL. Superior Tribunal de Justia, ERESP 149518, rel. Min. Ruy Rosado de Aguiar, Corte Especial, julgado em 5/5/1999, publicado em 28/2/2000; Superior Tribunal de Justia, HC 11918, rel. p/acrdo Min. Nilson Naves, Corte Especial, julgado em 20/10/2000, publicado em 10/06/2002; Superior Tribunal de Justia, AgRg nos ERESP 489278, rel. Min. Hamilton Carvalhido, Corte Especial, julgado em 27/11/2003, publicado em 22/3/2004. O Superior Tribunal de Justia tem entendido que, em relao priso do depositrio infiel que descumpre ordem judicial, a Conveno Americana de Direitos Humanos no a veda, uma vez que no se trata de priso civil por dvida. A respeito, ver, mais recentemente, Superior Tribunal de Justia, HC 30981, rel. Min. Barros Monteiro, Quarta Turma, julgado em 4/3/2004, publicado em 24/5/2004; Superior Tribunal de Justia, RHC 14423, rel. Min. Antnio de Pdua Ribeiro, Terceira Turma julgado em 5/6/2003, publicado em 4/8/2003; Superior Tribunal de Justia, RHC 14563, rel. Min. Humberto Gomes de Barros, Primeira Turma, julgado em 26/8/2003, publicado em 15/9/2003.

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RHC 79785, rel. min. Seplveda Pertence, Pleno, julgado em 29/3/2000, publicado em 22/11/2002. Quando do julgamento do HC 72131, o Ministro Seplveda Pertence, embora acompanhado a tese minoritria, preferiu no entrar no debate acerca da estatura hierrquica dos tratados de direitos humanos.
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Neste sentido, cf. Anexo 1: Exposio e Debates na Assemblia Nacional Constituinte (Audincia Pblica da Subcomisso dos Direitos e Garantias Individuais). In: CANADO TRINDADE, A. A. A proteo internacional dos direitos humanos e o Brasil (1948-1997): as primeiras cinco dcadas. Braslia: Universidade de Braslia, 1998, p. 163-176.
12
Cf. CANADO TRINDADE, A. A. A interao entre o direito internacional e o direito interno na proteo dos direitos humanos, In: CANADO TRINDADE, A. A. A incorporao das normas internacionais de proteo dos direitos humanos no direito brasileiro. 2 ed. San Jos: Instituto Interamericano de Direitos Humanos; Comit Internacional da Cruz Vermelha; Alto-Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados; Governo da Sucia, 1996, p. 205-236; CANADO TRINDADE, A. A. Tratado de direito internacional dos direitos humanos. v. 1. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1997, p. 401-447, e CANADO TRINDADE, A. A. Memorial em prol de uma nova mentalidade quanto proteo dos direitos humanos nos planos internacional e nacional, Boletim da Sociedade brasileira de direito internacional, Braslia, n. 113-118, 1998, p. 88-89.
13
PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. So Paulo: Max Limonad, 1996, p. 83-120. Cf. SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 2 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001, p. 77-95, 132-139. Cf. ALBUQUERQUE MELLO, Celso D. de. O 2o do Artigo 5o da Constituio Federal, In: TORRES, Ricardo Lobo (org.). Teoria dos direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 25-26. Cf., v.g., SIMMA, Bruno and ALSTON, Philip. The Sources of Human Rights Law: Custom, Jus Cogens and General Principles, Australian Yearbook of International Law, Canberra, v. 12, 1989, p. 103.
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Foi basicamente isso que defendi em meu Tratados internacionais de direitos humanos e Constituio brasileira. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 319-321. As demais normas internacionais sem natureza jus cogens contidas em tratados de direitos humanos ratificados pelo Brasil teriam estatura apenas constitucional.
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E tal artigo certamente foi inspirado na IX Emenda Constituio dos Estados Unidos da Amrica, como adverte. Cf. SARLET, Ingo, op. cit., p. 84. ADI 939, rel. min. Sydney Sanches, Pleno, julgado em 15/12/1993, publicado em 18/03/1994. Poder-se-ia afirmar que a Emenda Constitucional 45/2004 somente inovou no que diz respeito aos tratados de direitos humanos j ratificados ou que venham a ser ratificados pelo Brasil aps a publicao da referida Emenda. Ou seja, os tratados ratificados anteriormente teriam estatura de normas constitucionais (originrias), enquanto os novos tratados ratificados poderiam vir a adquirir caso preenchido o requisito do novo 3 do Artigo 5 estatura de normas constitucionais (derivadas, porm). Se se pretende preservar ao mnimo a fora normativa das emendas constitucionais, essa concluso merece ser rechaada. Por mais que o presente autor seja simptico a solues que abram ao mximo o escopo do Direito Interno ao Direito Internacional, no se pode deixar de reconhecer que as emendas constitucionais existem em virtude de disposio expressa da Constituio e no podem
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simplesmente ser descartadas. Defender que a Emenda Constitucional 45/2004 nada mudou em relao aos tratados de diretos humanos a ela anteriores que continuam eles tendo estatura de normas constitucionais originrias significa esvaziar o contedo da Emenda. Se assim fosse, que funo a Emenda cumpriria? Se a situao anterior (estatura constitucional originria dos tratados de direito humanos) era mais benfica do ponto de vista da hierarquia dos tratados de direitos humanos, porque seria necessrio mudar essa estatura somente para os tratados ratificados posteriormente a emenda (concedendo-lhes estatura de normas constitucionais derivadas)? Tal interpretao, embora favorvel prevalncia do Direito Internacional, inconsistente com um sistema jurdico que pretenda manter minimamente a fora normativa das emendas constitucionais. Assim, todos os tratados de direitos humanos ratificados pelo Brasil esto submetidos s disposies da Emenda Constitucional 45/2004.
21
Alm do argumento da indivisibilidade e da interdependncia, possvel trazer um exemplo recente correlato a essa problemtica. A reforma constitucional Argentina de 1994 trouxe uma srie de mudanas concernentes ao direito internacional dos direitos humanos. A mais importante delas a que ficou consubstanciada no Artigo 75(22), que prescreve que alguns tratados de direitos humanos, elencados expressamente no referido dispositivo, possuem estatura constitucional. Os demais tratados de direitos humanos o que fica implcito tm uma estatura supralegal, mas infraconstitucional. O que alguns comentaristas afirmam que a escolha dos tratados com grau constitucional no foi resultado de um debate acerca da priorizao de certos direitos humanos, mas de uma deciso que no foi tomada pelos principais atores transnacionais interessados na temtica dos direitos humanos. Um problema similar pode acontecer no Brasil e, alm do problema da interdependncia e da indivisibilidade, a escolha de apenas alguns tratados para adquirirem a estatura constitucional pode gerar problemas graves relativamente a legitimidade das referidas escolhas. A respeito do caso da Argentina, ver o bem documentado artigo de LEVIT, Janet Koven, The Constitutionalization of Human Rights in Argentina: Problem or Promise? Columbia Journal of Transnational Law, New York, v. 57, n. 2, 1999, p. 319-320.
22
Mesmo aps a Constituio de 1988, o Supremo Tribunal Federal confirmou esse entendimento no histrico julgamento acerca da constitucionalidade da Conveno 158 da OIT. BRASIL. Supremo Tribunal Federal, ADIMC 1480, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, julgado em 4/9/1997, publicado em 18/5/2001.
23 24
Ver, por exemplo, as Constituies da Espanha Artigo 96(2) e da Argenitna Artigo 75(22). Por uma srie de razes que aqui no cabem ser descritas, os juzes nacionais so extremamente reticentes em aplicar sejam normas de direito internacional, sejam decises de tribunais internacionais. Tais recursos no so usados nem como meios obrigatrios e nem mesmo como meios persuasivos na aplicao de um caso concreto. A ausncia de referncia , quase sempre, total. Para um estudo comparado sobre essas duas formas de aplicao do direito internacional pelo juiz interno: obrigatoriedade e persuaso, Cf. KNOP, Karen. Here and there: International Law in Domestic Courts, New York University Journal of International Law and Politics, New York, v. 32, n. 2, 2000, p. 501535.
25
Cf. BIANCHI, Andra. International Law and US Courts: The Myth of Lohengrin Revisited, European Journal of International Law, Firenze, v. 15, n. 4, 2004, p. 761. KOSKENNIEMI, Martti. By their Acts You Shall Know Them (And Not by Their Legal Theories), European Journal of International Law, Firenze, v. 15., n. 4, 2004, p. 851.
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Documentos
BRASIL. Supremo Tribunal Federal, HC 72.131, rel. p/acrdo min. Moreira Alves, Pleno, julgado em 23/ 11/1995, publicado em 1/8/2003. _______. RE 206482, rel. min. Maurcio Corra, Pleno, julgado em 27/5/1998, publicado em 5/9/2003. _______. RHC 79785, rel. min. Seplveda Pertence, Pleno, julgado em 29/3/2000, publicado em 22/11/ 2002. _______. ADI 939, rel. min. Sydney Sanches, Pleno, julgado em 15/12/1993, publicado em 18/03/1994. _______. ADIMC 1480, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, julgado em 4/9/1997, publicado em 18/5/2001. BRASIL. Superior Tribunal de Justia. 0ERESP 149518, rel. Min. Ruy Rosado de Aguiar, Corte Especial, julgado em 5/5/1999, publicado em 28/2/2000. _______. HC 11918, rel. p/acrdo Min. Nilson Naves, Corte Especial, julgado em 20/10/2000, publicado em 10/06/2002. _______. AgRg nos ERESP 489278, rel. Min. Hamilton Carvalhido, Corte Especial, julgado em 27/11/ 2003, publicado em 22/3/2004. _______. HC 30981, rel. Min. Barros Monteiro, Quarta Turma, julgado em 4/3/2004, publicado em 24/5/ 2004. _______. RHC 14423, rel. Min. Antnio de Pdua Ribeiro, Terceira Turma julgado em 5/6/2003, publicado em 4/8/2003. _______. RHC 14563, rel. Min. Humberto Gomes de Barros, Primeira Turma, julgado em 26/8/2003, publicado em 15/9/2003.
Bibliografia
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CALIFRNIA OU DELAWARE? A FORMAO DO REGIME INTERNACIONAL

DO COMRCIO DE RESDUOS PERIGOSOS

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CALIFRNIA OU DELAWARE? A FORMAO DO REGIME INTERNACIONAL DO COMRCIO DE RESDUOS PERIGOSOS*

Resumo
Este artigo analisa a evoluo do regime internacional de comrcio de resduos perigosos. Encontra-se organizado em trs passos: a primeira seo descreve o problema do transporte, manejo e armazenamento de resduos perigosos e suas implicaes ambientais. A segunda seo discute a convergncia das polticas regulatrias dos Estados europeus e norte-americanos acerca do problema. A terceira seo identifica a ocorrncia de exportao de externalidades negativas geradas pelo prprio processo de regulao domstica nos pases do Norte e a conseqente construo do regime internacional de comrcio de resduos perigosos.
Matilde de Souza Paulo Esteves Camila Penna Lucas Grassi Freire

Matilde de Souza Paulo Esteves Camila Penna Lucas Grassi Freire**
Introduo
Em 1987, os comerciantes de resduos perigosos, Gianfranco Raffaeli e Renato Pent, responsveis pelas empresas Ecomar e Jelly Wax, respectivamente, firmaram contrato com o construtor nigeriano Sunday Nana com vistas ao armazenamento de 18.000 barris de resduos perigosos em sua propriedade. Nos documentos de exportao, os resduos foram identificados como substncias relacionadas construo e como resduos qumicos. Aproximadamente 100 funcionrios foram mobilizados para o transporte dos resduos que, aps a concordncia do governo italiano, foram embarcados para sua devoluo ao pas de origem. Muitos funcionrios nigerianos, sem condies adequadas para o manejo dos resduos, foram hospitalizados com queimaduras, nusea, etc. As autoridades porturias italianas, por seu turno, ofereceram resistncia ao descarregamento dos navios em seus portos, com o suporte de intensa
Abstract
This paper analyses the evolution of the international regime of hazardous waste trade. It is organized in three steps: the first part describes the problem of transportation, handling, and storage of hazardous wastes and its environmental consequences. The second part discusses the convergence of North American and European States regulatory policies on the problem. The third part identifies the exporting of negative externalities generated by domestic regulation in Northern countries and the construction of the international regime of hazardous waste trade as a consequence.
Rev. Cena Int. 7 (1): 103-132 [2005] * Este artigo apresenta resultados parciais da pesquisa Regulao domstica e cooperao internacional: o processo de negociao do regime internacional de controle do transporte transfronteirio, armazenamento e manejo de resduos perigosos, financiada pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG). ** Matilde de Souza doutora em Cincias Humanas e professora da PUC Minas, Curso de Relaes Internacionais. Paulo Esteves doutor em Cincia Poltica e professor da PUC Minas, Curso de Relaes Internacionais. Camila Penna e Lucas Grassi Freire so bacharelandos em Relaes Internacionais, PUC Minas.
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mobilizao pblica. Aps meses de negociao, com os navios estacionados aguardando autorizao de desembarque, os resduos foram transportados para instalaes adequadas onde foram, finalmente, armazenados.1 O caso do porto de Koko (Nigria) , certamente, uma das ocorrncias mais conhecidas dos problemas gerados pelo comrcio Norte-Sul de resduos perigosos. Contudo, trata-se apenas de um exemplo que alcanou as manchetes da imprensa internacional e que despertou a ateno mundial para um problema que existe desde o final da dcada de 70: a exportao dos custos ambientais implicados na produo industrial dos pases industrializados para os pases em desenvolvimento e pobres. Os elevados custos decorrentes dos padres de controle impostos sobre o tratamento de resduos perigosos nos pases industrializados terminaram por incentivar a constituio de uma atividade econmica relacionada ao transporte, manejo e armazenamento dos resduos remanescentes da atividade industrial. Parcela significativa desse setor desenvolveu-se sombra dos mecanismos de regulao cada vez mais exigentes dos pases europeus e dos Estados Unidos, ajustando o custo de seus servios s exigncias e aos padres impostos por esses Estados. Paralelamente, outra parte do setor fazia representar seus interesses junto aos centros de tomada de deciso, com vistas homogeneizao das polticas regulatrias desses pases. No obstante, o setor que permaneceu margem dos mecanismos de controle dos Estados nacionais, oferecia indstria produtora de resduos perigosos uma alternativa mais econmica para o tratamento do seu subproduto txico. Tratava-se, nesse caso, de encontrar mercados menos regulados, ou eventualmente, no regulados waste heavens onde pudessem ser armazenados os resduos que geravam custos adicionais produo industrial. Este artigo trata da emergncia do regime internacional de comrcio de resduos perigosos nas dcadas de 1980 e 902. Nesse entrementes, a Conveno da Basilia figura entre os mais importantes acordos internacionais na rea ambiental. Datada de 1989, a Conveno prev o controle do transporte transfronteirio de resduos perigosos, seu armazenamento e manejo. Os objetivos da Conveno so os de minimizar a gerao de resduos perigosos, controlar e reduzir seu transporte atravs das fronteiras com vistas diminuio dos riscos sade humana e ambiental. Embora diversos autores afirmem a dificuldade de se obter informaes mais precisas sobre a gerao, transporte, armazenamento e tecnologias de manejo de lixo perigoso, estudiosos da rea admitem que a produo mundial desses dejetos teria aumentado 60 vezes entre os anos de 1945 e 1988. O Programa das Naes Unidas para o Meio-Ambiente (PNUMA) estima que entre 300 a 500 milhes de toneladas de lixo txico e perigoso so produzidas a cada ano. Considera-se que os pases industrializados so responsveis por aproximadamente 90% desse total de descartes, dos quais aproximadamente 10% seriam transportados atravs das fronteiras dos pases em que foram produzidos; a maioria das exportaes acontece entre os pases desenvolvidos3. Essa porcentagem pode parecer pequena, mas significa que, a cada cinco minutos, um carregamento de lixo perigoso atravessa


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as fronteiras dos pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) durante os 365 dias do ano, alm dos carregamentos feitos para pases no-membros da OCDE. 4 Partindo de uma perspectiva institucionalista, que considera a poltica mundial como um mercado imperfeito, o artigo trata o comrcio Norte-Sul de resduos perigosos como uma falha de mercado cuja superao exige a cooperao entre Estados nacionais, nesse caso, mediante a construo do regime internacional de comrcio de resduos perigosos. O artigo encontra-se organizado em trs sees. A primeira descreve os problemas gerados com a produo dos resduos perigosos. O segundo passo analisa a evoluo das polticas regulatrias entre pases industrializados e constri a hiptese de que, nesse ambiente, pode-se verificar o assim chamado Efeito Califrnia. Esse efeito se refere a processos de ajuste das polticas regulatrias nacionais em direo a padres mais rgidos de controle dos processos de produo e intercmbio de bens e servios. Provas de sua ocorrncia podem ser encontradas na identificao das principais tendncias do setor de manejo de resduos perigosos, bem como na evoluo dos procedimentos adotados pelos Estados nacionais europeus e norte-americanos. A terceira seo analisa o chamado Efeito Delaware, decorrente do comrcio Norte-Sul de resduos perigosos e a construo do regime internacional de comrcio de resduos perigosos. Esse efeito se refere a um processo no qual, em ambientes competitivos marcados por padres regulatrios distintos, verifica-se a reduo generalizada do patamar de restries at um ponto considerado subtimo. Nesse cenrio, a superao da falha de mercado para proviso de bens pblicos exige a cooperao internacional com vistas produo de convergncia entre suas polticas regulatrias. A conveno da Basilia tratada, assim, como um mecanismo de regulao que termina por conter os elementos geradores do Efeito Delaware.
1. O transporte, manejo e armazenamento de resduos perigosos

Em termos gerais, lixo ou resduos perigosos so substncias residuais cuja manipulao e depsito so, por sua natureza, perigosas, podendo causar morte, doenas ou ameaar a sade e o meio-ambiente quando manipuladas impropriamente.5 Em termos especficos, a definio de resduos perigosos varia conforme a legislao domstica e usualmente se baseia em testes de laboratrio6. Materiais perigosos so aqueles materiais que tm ou que tero usos funcionais, alm do potencial de determinar um risco considervel sade, propriedade, ou ao meio-ambiente. Clapp apresenta um quadro em que informa alguns tipos de resduos perigosos e possveis efeitos desses para a sade humana.7
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Quadro 1 Tipos de lixo txico e seus impactos na sade humana 8 Lixo comumente exportado e Impactos para a sade. seus componentes Bifenol Policlorado (PCB) Disfuno reprodutiva; supresso do sistema imunolgico. Amianto (asbesto) Doenas pulmonares; cncer. Cloro Problemas respiratrios; irritao da pele. Dixidos Desordem reprodutiva; supresso do sistema imunolgico. Cromo Problemas respiratrios e hepticos; reaes alrgicas na pele. Solventes clorados Dano neurolgico; problemas hepticos. Pesticidas A maior parte cancergena; problemas hepticos. Cinza de incinerador Chumbo: desordem neurolgica; danos renais e no normalmente contm metais sistema nervoso. como: chumbo, mercrio, Mercrio: danos neurolgico, heptico, renal; arsnio e cromo coma, morte; perigoso durante a gravidez. Arsnio: danos pulmonares e dos tecidos; prejudicial para o fgado e os rins; potencialmente fatal. Bateria de cido de chumbo Contm chumbo. Lixo e fragmentos de metal: Cobre: danos hepticos; freqentemente contm Cdmio: danos renais, problemas respiratrios, chumbo, mercrio, cobre e cncer, irritao no aparelho digestivo. cdmio Lixo plstico: freqentemente Sacos plsticos: perigoso por causa das toxinas ou contm PVC bactrias de resduos de contedos anteriores; libera fumaa altamente txica quando incinerados ou reciclados; PVC: danos hepticos e neurolgicos; cncer. Geralmente contm aditivos como cdmio, chumbo. Pedaos de pneumticos Dificuldades respiratrias; reciclado pode levar exposio a hidrocarbonetos cancergenos; quando incinerados liberam fumaa altamente txica. Componentes de computadores Liberam fumaa altamente txica quando e eletrnicos: contm PVC, reciclados. metais pesados e outros materiais tais como bifenol policlorado Restos de cabos: contm Supresso do sistema imunolgico, disfuno revestimento em chumbo, cobre reprodutiva, contm carcingenos humanos; ou PVC


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Para Kuhre9, as principais fontes geradoras de resduos perigosos so, alm da indstria pesada, fontes biolgicas, domiclios, transportadores, fazendas, organizaes militares. O autor sugere que o manejo de resduos perigosos pode ser feito mediante seu tratamento e armazenamento. As tecnologias de tratamento para resduos perigosos podem ser classificadas em tecnologias de concentrao, de destoxificao e de fixao. A concentrao visa, principalmente, reduo do volume de resduos perigosos e envolve processos fsicos em geral, tais como precipitao, sedimentao, filtrao, evaporao, troca inica, adsoro, flutuao, centrifugao, osmose reversa, extrao de solventes e carbono ativado. A destoxificao tem como principal objetivo reduzir a toxicidade do material. Em geral esse tipo de processamento envolve oxidao. O tratamento dado ao objeto pode, em geral, ser biolgico ou qumico (reduo, oxidao, e neutralizao). Tecnologias de fixao buscam a diminuio da mobilidade de produtos qumicos perigosos.10 Como mtodo de armazenamento, menciona-se a incinerao.11 Junto a ela, considerase ainda a pirlise, um processo similar, mas endotrmico, que requer menor temperatura e feito na ausncia de oxignio. Em geral, o armazenamento dos resduos finais se d em tonis com especificao de alta segurana. O depsito dos resduos incinerados feito, em geral, no solo ou no oceano12, mas so considerados tambm outros locais para depsito como, por exemplo, a atmosfera ou o espao.13 O lixo perigoso pode ser classificado como reciclvel ou no reciclvel. O material no reciclvel tem valor econmico inequivocamente negativo, enquanto o material reciclvel tem valor positivo e pode ser considerado insumo para processos produtivos futuros, apesar de que, uma vez reutilizado, esse material se transforma em lixo para disposio final. Apesar de subproduto da atividade industrial, no se sabe, ao certo, a quantidade de lixo perigoso que produzida anualmente, embora alguns estudos estimem uma produo da ordem de 400 milhes de toneladas/ano.14 Atividades econmicas relacionadas ao tratamento de resduos perigosos se desenvolveram em funo de demandas geradas pelos regulamentos domsticos ou pelas diretrizes de certificao de acordo com padres internacionais.15 Em 1985, por exemplo, os gastos estimados nos Estados Unidos para controle de poluio e gesto de resduos eram de aproximadamente US$ 70 bilhes por ano.16 Legislaes mais rigorosas, entretanto, estimularam a atividade econmica em funo do desenvolvimento de tecnologias de armazenamento, manejo e transporte do lixo perigoso, alm das alteraes que foram exigidas atividade industrial geradora desse tipo de refugo. Exigncias estabelecidas por polticas ambientais estimularam a reciclagem ou o reaproveitamento de material descartado tanto no que respeita aos processos produtivos, quanto no que se refere aos dejetos desse processo, gerando a criao de um novo setor industrial relacionado ao reaproveitamento e reciclagem de materiais. No rastro das exigncias ambientais para o manejo e armazenamento do lixo perigoso, possvel observar o desenvolvimento de um setor da atividade econmica altamente
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especializado e concentrado em algumas empresas e pases.17 O crescimento do setor ocorreu rapidamente nos pases da OCDE com a evoluo da tecnologia de tratamento de resduos e com o aumento absoluto da gerao desse tipo de material. No caso de pases industrialmente mais avanados, os maiores desenvolvimentos ocorreram na reduo da gerao de resduos perigosos nos processos industriais, efetuada pelas prprias empresas responsveis por essas indstrias.18 Segundo Elkington e Shopley, as tecnologias para tratamento de lixo, principalmente de resduos perigosos, tm alto custo, de modo que o tratamento de resduos era, e permanece, um problema nas economias centrais. Ele tambm, e em propores ainda maiores, um problema para os pases intermedirios que passam a contar com um volume de lixo antes inimaginvel. Como as tecnologias para processamento de resduos perigosos so muito caras, o planejamento das grandes indstrias passou a priorizar vrias formas de reduo de gerao desses resduos.19
2. Efeito Califrnia? A regulao do transporte, manejo e armazenamento do lixo perigoso na Amrica do Norte
As polticas de controle da produo, manejo, transporte e armazenamento de resduos perigosos tiveram origem na segunda metade da dcada de 1960 nos pases da Amrica do Norte e da Europa. Tais polticas tm cinco componentes essenciais: (i) definio e identificao dos resduos perigosos; (ii) garantia de seu tratamento conforme estritos padres de segurana; (iii) estabelecimento de padres de segurana ambiental para seu transporte e armazenamento; (iv) reduo da produo de resduos perigosos e adoo de tecnologias limpas; e (v) estabelecimento de infra-estrutura necessria ao monitoramento e execuo das polticas de controle dos resduos perigosos.20 Como percebeu ONeill, os trs primeiros componentes so elementos tradicionais do processo de gesto de resduos. O quarto elemento resultante de desenvolvimentos recentes que dizem respeito, de um lado, ao esgotamento da capacidade de tratamento de resduos perigosos vis--vis o volume produzido e, de outro, s presses de grupos ambientais para a substituio de tecnologias tradicionais por tecnologias ambientalmente sustentveis. Outra transformao, objeto de estudo deste artigo, diz respeito ao quinto componente. Trata-se da expanso das polticas e dos mecanismos regulatrios da arena domstica para a arena internacional. Com efeito, como se ver a seguir, a formulao de polticas regulatrias nos pases desenvolvidos teve como conseqncia sua expanso regional. Os Estados Unidos foram pioneiros na adoo de medidas de controle do manejo e do armazenamento de resduos perigosos. De fato, em 1965, para encorajar mtodos ambientalmente sadios para eliminao de resduos de atividades domsticas, municipais, comerciais e industriais, o Congresso norte-americano criou a primeira lei federal que regulava essas atividades: o Solid Waste Disposal Act. Em 1976 essa lei foi emendada com a


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aprovao do Resource Conservation and Recovery Act (RCRA). O RCRA uma extensa e abrangente legislao que regulamenta estritamente todas as atividades relacionadas aos resduos perigosos. Entre suas exigncias est uma srie de padres aplicveis aos geradores, transportadores e proprietrios ou operadores de instalaes de tratamento, armazenamento e eliminao de resduos perigosos. Mais do que isso, quando foi adotado, o RCRA determinou que a Enviromental Protection Agency (EPA) assumisse a responsabilidade de monitoramento e de execuo dos procedimentos exigidos por lei, dotando a agncia de instrumentos para tal. Assim, cabia EPA a emisso de permisses para o tratamento, armazenamento e eliminao de resduos perigosos, a autorizao de programas para tratamento dos resduos e a realizao de inspees s instalaes de tratamento. A adoo de uma legislao mais rgida e a conseqente imposio de uma srie de exigncias em relao aos resduos perigosos so fatores que aumentaram os custos para seu tratamento no plano domstico. Diante da eventual exportao dos resduos perigosos para seus vizinhos, Estados Unidos e Canad concluram, em 1986, acordo bilateral concernente ao transporte transfronteirio de lixo perigoso.21 Sob os termos do acordo, os pases permitem a importao, exportao e trnsito de resduos perigosos atravs de sua fronteira, para posterior tratamento, armazenamento e eliminao. O acordo prev mecanismos estritos de monitoramento do transporte transfronteirio para garantir, na medida do possvel, que tais transportes se conformem s exigncias domsticas dos dois pases. Para isso, estabeleceu-se um sistema de notificaes segundo o qual a autoridade responsvel do pas exportador deve comunicar a inteno do intercmbio quela do pas importador e, se nenhuma resposta por parte do importador for recebida em um prazo de at 30 dias, a remessa de resduos considerada, pelo exportador, como automaticamente autorizada. O acordo prev tambm um sistema de seguro ou outra garantia financeira para as terceiras partes que possam sofrer danos resultantes do transporte. Em relao execuo, as partes do acordo se comprometem a fazer cumprir dentro de sua jurisdio os regulamentos de suas respectivas legislaes.22 Acordo semelhante foi celebrado com o Mxico. O acordo permite o transporte transfronteirio de resduos perigosos desde que observadas as legislaes domsticas23 e, naturalmente, os termos da tratativa. No tocante informao, a autoridade designada do pas exportador deve notificar a autoridade competente no pas importador e receber seu consentimento pelo menos 45 dias antes da data planejada para o embarque. A notificao deve conter as seguintes informaes: a referncias do exportador, a descrio do tipo de resduo a ser exportado, a freqncia estimada com a qual os resduos sero exportados, a quantidade aproximada do total de resduos, o ponto de entrada no pas importador, o meio de transporte, uma descrio do tratamento a que os resduos sero sujeitos e, finalmente, as referncias do destinatrio. A primeira lei de mbito nacional para controle de resduos txicos na Alemanha, o Safe Disposal of Waste Act datada de 1972. A lei tinha como objetivo central o controle de depsitos de lixo que, segundo suas disposies, seriam, ento, de responsabilidade de
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governos locais ou regionais.24 Em que pese ao sucesso na implementao dessa lei, seu objeto resumia-se ao tratamento final de resduos txicos, uma vez que no continha nenhuma proviso relativa ao controle e reduo da produo desses resduos, cujo crescimento considerava-se superior capacidade de sua eliminao. A diminuio do volume de resduos txicos produzidos no pas foi objeto de nova lei, elaborada em 1986: o Waste Avoidance and Management Act. A lei amplia o escopo da legislao para resduos txicos, enfatizando a necessidade de diminuio do volume de resduos produzido no pas.25 A primeira legislao relativa ao controle dos resduos perigosos formulada em mbito nacional na Gr-Bretanha foi o Control of Pollution Act (COPA), de 1974. A lei, dividida em quatro grandes reas, continha no apenas provises acerca do (i) controle de lixo, mas tambm se dirigia a outros problemas ambientais, quais sejam: poluio da gua (ii), sonora (iii) e da atmosfera (iv). Tal legislao entrou em vigor nos anos seguintes por intermdio de uma srie de ordenamentos. A primeira parte da lei, concernente ao lixo no territrio, contm uma classificao sobre o que se entende por lixo e o que deve ser considerado como lixo controlado (tipo de lixo a ser regulado pelas provises do COPA).26 Segundo o COPA, considerado um ato de ofensa depositar, permitir ou causar o depsito de lixo controlado na terra, a no ser nos stios autorizados para tal. No tocante s autoridades responsveis por controlar o depsito de lixo, o COPA define como autoridade de eliminao (disposal authority) o Conselho de um condado no caso da Inglaterra, o Conselho de um distrito no caso do Pas de Gales, e o Conselho de um distrito ou ilha no caso da Esccia. A autorizao para operao de depsitos de lixo controlado pode ser obtida somente por uma autoridade de eliminao. Cabe ressaltar, todavia, que o COPA continha uma proviso especial para certos tipos de lixo, considerados como perigosos ou intratveis, e denominados de lixo especial. Essa proviso dava ao Secretrio de Estado a autonomia e o poder para criar novos regulamentos relativos ao manejo e depsito desse tipo especfico de lixo. Com efeito, de acordo com a Sesso 17 (1), Parte I do COPA:
Se o Secretrio de Estado considerar que o lixo controlado de qualquer tipo ou pode ser perigoso ou de difcil eliminao (...) deve ser seu dever formular provises por meio de regulamentos para a eliminao de lixo desse tipo.27
Em 1980 foi adotado o Control of Pollution (Special Waste) Regulations pelos Secretrios de Estado da Inglaterra, Esccia e Pas de Gales. Esse regulamento recebeu duas emendas: Transfrontier Shipment of Hazardous Waste Regulations (1988) e Control of Pollution Regulations (1989), tendo sido aquela a primeira regulamentao britnica sobre o transporte transfronteirio de resduos perigosos. Tal regulamento determina as condies para o transporte transfronteirio de resduos perigosos, mantendo o conceito de autoridade de eliminao de 1974. No tocante s funes dessas autoridades de eliminao, o regulamento prev alguns procedimentos para o reconhecimento ou para objeo ao transporte de resduos perigosos para a Gr-Bretanha. Dentre elas, destaca-se a necessidade de que o co-signatrio envie, com


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antecedncia, uma notificao autoridade de eliminao, que dever, em um prazo de um ms, reconhecer ou manifestar sua objeo ao transporte, acionando os rgos competentes. Na Itlia, a regulao do manejo e armazenamento de resduos perigosos tem origem em 1982, com o Decreto do Presidente da Repblica (Dpr n 915), de 10 de setembro de 1982. Foi por tal decreto, com fora de lei, que primeiro se organizou a classificao do lixo em diferentes categorias, quais sejam: urbano, especial, txico e nocivo. O decreto estabeleceu deveres e responsabilidades especficos para os produtores de lixo segundo o princpio do poluidor-pagador. Ademais, a eliminao do lixo passou a ser, a partir de 1982, responsabilidade tambm dos produtores. A lei de 1982 estabeleceu mtodos de autorizao para eliminao e definiu a documentao necessria para as atividades de manejo, como, por exemplo, documentos para transporte e registros de carregamento e descarregamento.28 No tocante designao de autoridades responsveis para controlar o manejo de resduos perigosos no pas, a Itlia, ao contrrio da Alemanha, adotou um arranjo menos centralizado, com funes compartidas por diversas unidades polticas. Para Cifani, et al., o decreto atribui funes, papis e jurisdies especficas a vrios nveis institucionais de administrao pblica (nacional, regional, provincial e municipal)29. Segundo os autores, essa excessiva estratificao seria um dos fatores a que se poderia atribuir o insucesso na implementao desta primeira lei italiana: a Dpr 915/83 no foi capaz de garantir controle organizado do problema do lixo, em parte devido a estratificao das regulaes subseqentes e dos decorrentes problemas de aplicao.30 Em 1984, com a aprovao das Deliberaes do Comit Interministerial, alguns dos mecanismos de controle criados pelo Decreto 915/82 foram ampliados e aprofundados. Com efeito, as deliberaes do Comit definiram normas tcnicas para a construo e para o manejo de instalaes destinadas eliminao e incinerao de resduos txicos, alm de estabelecer um novo critrio para a classificao de lixo como lixo txico, baseando-se na presena e na concentrao de uma ou mais substncias perigosas. Contudo, as disposies, tanto dessa declarao quanto do decreto de 1982, resultaram em problemas de interpretao e aplicao que no foram resolvidos pelos decretos subseqentes.31 O Decreto Ronchi, ou Decreto Legislativo 22/97 (1997), alterou, em grande parte, a natureza e o enfoque da legislao italiana para o controle de resduos txicos. Esse decreto revoga toda a legislao anterior sobre o tema e integra as ltimas resolues da Comunidade Europia no sistema legal italiano32. Por intermdio dele, o Estado italiano dirige suas polticas para a recuperao e para a diminuio da produo dos resduos perigosos. Algumas das provises desse decreto foram: o rearranjo de objetivos e de autoridades, atribuindo responsabilidades a todos os envolvidos, desde produtores a instituies locais, passando por conselhos de controle e definindo responsabilidades especficas na organizao das vrias fases do manejo de lixo produo, coleta, reciclagem e eliminao. H, ainda, uma reclassificao do lixo perigoso, baseando-se agora em sua origem e em categorias de perigo.
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Quadro 2: Evoluo da Regulao do Transporte, Manejo e Armazenamento do Lixo Perigoso em Pases Desenvolvidos Estados Unidos Alemanha Reino Unido Itlia da Amrica Solid Waste 1965 Disposal Act Safe Disposal of 1972 Waste Act Control of 1974 Pollution Act Resource 1976 Conservation and Recovery Act Control of Pollution (Special 1980 Waste) Regulations Decreto do Presidente da 1982 Repblica (Dpr no. 915) Waste Av oidance Deliberaes do 1984 and Management Comit Act Interministerial Transfrontier Shipment of Hazardous Waste Regulations 1988 Control of Pollution Regulations Control of Pollution (Ammendment) Act Packaging Ordinance Transfrontier Shipment of Waste Regulations Decreto Ronchi
1989
1991
1994 1997


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Do ponto de vista regional, o processo de integrao europeu acompanhou e reforou a formulao de polticas de controle dos resduos perigosos nos pases-membros. Em julho de 1975, o Conselho das Comunidades Europias, rgo representativo da ento Comunidade Econmica Europia (CEE), adotou uma resoluo relativa aos resduos perigosos: Waste Framework Directive.33 Elaborada ainda em um contexto de fortalecimento da integrao europia como um Mercado Comum, essa resoluo considerava que as diferenas entre as legislaes nacionais para o controle dos resduos perigosos poderiam criar condies de concorrncia desiguais, incidindo negativamente sobre o funcionamento do Mercado Comum. Previa, assim, a convergncia das legislaes dos pases-membros e defendia a aplicao de uma regulamentao eficaz e coerente capaz de, ao mesmo tempo, contribuir para a eliminao dos resduos perigosos bem como para a manuteno das condies de concorrncia no mercado em processo de integrao. Sob a diretiva do Conselho, os Estados-membros da CEE se comprometeram a designar autoridades competentes em seu territrio que estariam encarregadas de planificar, organizar, autorizar e fiscalizar as atividades de eliminao dos resduos. Alm disso, segundo o artigo oitavo desta diretiva, qualquer estabelecimento ou empresa responsvel pelo tratamento, armazenamento ou eliminao de resduos deveria obter uma autorizao do rgo competente. Essas empresas estariam sujeitas tambm a inspees da autoridade competente de trs em trs meses para verificao do cumprimento das normas de autorizao. Ademais, todos os Estados membros da CEE deveriam apresentar Comisso, de trs em trs anos, um relatrio sobre a situao da eliminao dos resduos em seu territrio. A resoluo estabeleceu ainda que, de acordo com o princpio poluidor-pagador, os custos de eliminao dos resduos seriam atribudos ao detentor, que remetia os resduos a um coletor ou a uma das empresas autorizadas, aos detentores anteriores ou ao produtor do produto gerador de resduos. Em 1976 foi realizada, em Barcelona, a Conveno para a Proteo do Mar Mediterrneo contra a Poluio 34, que entrou em vigor dois anos depois, e da qual participaram os pases que possuem guas territoriais no Mediterrneo. Essa conveno visava prevenir e acabar com a poluio do Mar Mediterrneo, causada pelo despejo de resduos perigosos por navios e porta-avies, ou resultante de atividades de explorao do territrio, da costa e do leito do mar. A Conveno previa tambm um sistema de monitoramento, segundo o qual as partes deveriam designar autoridades competentes para monitorar as reas sob jurisdio nacional. A cooperao cientfica e tecnolgica tambm foi abordada pela Conveno. Segundo ela, as partes deveriam se comprometer a cooperar com a proviso de assistncia tcnica nos campos relacionados poluio marinha, priorizando os pases em desenvolvimento da regio. Em 1991 foi elaborada a Hazardous Waste Directive que, associada resoluo de 1975, compe o quadro regulatrio da Unio Europia acerca do controle de resduos perigosos. Com efeito, entre 1989 e 1993 foi elaborada uma srie de diretivas que tratavam de especificar
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os parmetros bsicos de manejo, transporte e armazenamento de resduos perigosos. O Quadro 3 apresenta, sumariamente, a evoluo das polticas regulatrias da Unio Europia:
Quadro 3: Evoluo da Regulao do Transporte, Manejo e Armazenamento de Resduos Perigosos na Unio Europia 1975 Waste Framework Directive 1989 Waste Incineration 1991 Hazardous Waste Directive 1993 Shipment of Waste 1994 Hazardous Waste Incineration
A partir da diretiva do Conselho da CEE, em 1975, alguns dos maiores importadores e exportadores de resduos perigosos no continente passaram a formular e a adaptar suas legislaes domsticas referentes ao controle e ao manejo desses resduos de modo a ajustlas s provises da diretiva de 1975, como foi o caso da Alemanha, Gr-Bretanha e Itlia. Como pas europeu pioneiro na adoo de uma legislao para o controle e gesto de resduos txicos, a Alemanha hoje um dos principais exportadores desses resduos na Unio Europia. De fato, a formulao e a implementao de regulao rgida a partir do incio da dcada de 70, voltada tanto para a produo quanto para a eliminao de resduos txicos, resultaram em um aumento dos custos de realizao dessas atividades domesticamente, o que, por sua vez, aumentou o incentivo para exportao desses resduos para pases de legislao menos rgida. Acrescente-se a isso o fato de que o foco da legislao alem mudou gradativamente nas ltimas trs dcadas da melhoria nos padres ambientais das instalaes de processamento de resduos perigosos para a diminuio de sua produo. A evoluo das polticas de controle dos resduos perigosos foi largamente influenciada pela OCDE. Desde 1976 a Organizao se debruou sobre o problema, produzindo estudos e recomendaes de polticas e de procedimentos a serem adotados por seus membros.35 Em 1976, a OCDE elaborou uma recomendao para a Poltica Compreensiva de Gesto do Lixo que estabelecia uma srie de diretrizes para o tratamento dos resduos perigosos nos pases membros. Mais tarde, em 1984, reconhecendo que vrios desses pases geravam uma quantidade substancial de resduos perigosos e que uma proporo significativa desses resduos estava sujeita a movimentos transfronteirios, e considerando, ainda, que a gesto eficiente e ambientalmente sadia de resduos txicos poderia justificar esses movimentos (uma vez que facilitava a utilizao de instalaes apropriadas para eliminao, localizadas nos diversos pases membros), a OCDE adotou a Deciso e Recomendao sobre os Movimentos Transfronteirios de Resduos Perigosos. Essa deciso recomendava os seguintes procedimentos para os movimentos transfonteirios: (i) as entidades concernentes devem se abster de participar em transportes que no estejam de acordo com os regulamentos domsticos; (ii) as entidades responsveis pelo transporte deveriam ser autorizadas pela autoridade competente; (iii) tais entidades devem prover


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uma notificao contendo informaes acerca da origem, natureza, composio, quantidade, condies de transporte dos resduos perigosos, riscos ambientais envolvidos, tipo de tratamento e identidade de todos os envolvidos no processo de eliminao.36 Em 1985 a OCDE realizou em Basilia, Sua, uma Conferncia sobre Cooperao Internacional para o Transporte Transfronteirio de Resduos Perigosos, na qual se decidiu desenvolver um sistema para controle efetivo de tais movimentos37. Esse sistema incluiria instrumentos apropriados da OCDE, tais como futuras diretivas de seu Conselho que cobririam exigncias quanto notificao, identificao e controle dos movimentos transfronteirios, assim como um acordo internacional de carter legalmente vinculante. Para o desenvolvimento desse sistema, os seguintes temas foram tratados: (i) desenvolvimento de um sistema acordado para a definio das propriedades, caractersticas e classificao dos resduos e harmonizao de padres tcnicos para seu manejo; (ii) estabelecimento de um sistema nico de notificao, identificao e controle do movimento transfronteirio e definio de um procedimento adequado para substncias destinadas reciclagem; (iii) desenvolvimento de princpios e de entendimentos comuns dos pases da OCDE em relao exportao para pases no-membros; (iv) questes de carter legal, a saber, avaliao das possveis conseqncias da designao de obrigaes especficas para as partes envolvidas; anlise do papel das garantias de seguro compensatrias e financeiras; avaliao dos instrumentos econmicos apropriados para o manejo e para o movimento de resduos perigosos; e avaliao de impactos econmicos de tais polticas. A resoluo continha tambm uma recomendao aos pases da OCDE para que tomassem iniciativas necessrias implementao dessas decises, com vistas a esboar um acordo internacional at o final de 1987.38 Um ano aps essa Conferncia, os pases da OCDE adotaram uma nova resoluo que estabelecia medidas designadas a facilitar a harmonizao de suas polticas concernentes ao movimento transfronteirio de resduos txicos para disposio final fora da rea da OCDE.39 Decidiu-se, pois, que os Estados-membros deveriam (i) controlar e monitorar a exportao de resduos perigosos para qualquer destino fora da rea da OCDE, (ii) aplicar mecanismos de controle no menos restritos ao movimento transfronteirio envolvendo pases no-membros que aqueles aplicados aos pases-membros, (iii) proibir a exportao para pases no-membros sem o consentimento desses pases e sem notificao anterior e, (iv) proibir a exportao de resduos perigosos a um pas no-membro, a menos que esses resduos fossem destinados a uma instalao adequada para o depsito. 40 Em 1988, a OCDE adotou outra resoluo, dessa vez destinada definio da natureza dos resduos txicos.41 Essa definio foi feita com vistas a permitir a implementao das trs decises anteriores, tendo sido emendada em 1994 para a incluso de novos tipos de resduos. Aps um ano, em janeiro de 1989, a OCDE adotou a Resoluo para o Controle do Transporte Tranfronteirio de Resduos Perigosos, preparatria para a Conferncia Global, que se realizou dois meses depois na Basilia. Nessa resoluo, os pases reconheceram os avanos obtidos at ento no controle do transporte transfronteirio de resduos perigosos em mbito regional e reafirmaram sua inteno de continuar seus esforos nesse sentido,
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endossando, ademais, a necessidade de criao de um sistema internacional para esse controle e reconhecendo que havia uma inter-relao essencial entre o sistema regional e o internacional. A resoluo reconheceu, ainda, que o trabalho feito pela OCDE com vistas a promover abordagens comuns entre os pases-membros contribuiu para as negociaes contnuas da Conveno Global. Os pases-membros da OCDE afirmaram sua inteno de continuar esses esforos, com o objetivo de alcanar, no menor perodo possvel, uma concluso para a referida Conveno. A expanso das polticas regulatrias na Amrica do Norte e na Europa em uma direo claramente convergente, conforme descrita acima, pode ser tomada como evidncia do Efeito Califrnia ou race to the top. O Efeito Califrnia um modelo de comportamento de empresas que, diante da oportunidade de atuao em mercados altamente regulados, ajustam seus prprios padres queles requeridos nesses mercados. Uma vez que tais empresas tenham se ajustado a padres mais elevados, iro, por razes de economia de escala, pressionar seus respectivos governos para a adoo dos mesmos padres requeridos externamente. Assim, conforme Vogel e Kagan, do ponto de vista da empresa, a adoo de padres regulatrios mais elevados pode oferecer vantagem diante de seus competidores domsticos que no tenham se ajustado a polticas regulatrias mais exigentes.42 Nesse sentido, o Efeito Califrnia se refere a processos de integrao de mercados que resultam em ajustes das polticas regulatrias nacionais em direo a padres mais rgidos de controle dos processos de produo e de intercmbio de bens e servios. O exame da evoluo das polticas de controle dos resduos perigosos na Amrica do Norte e na Europa revelou dois aspectos consistentes com a hiptese da ocorrncia do Efeito Califrnia. Em primeiro lugar, o desenvolvimento de um setor da atividade econmica relacionado diretamente com o manejo de resduos perigosos, cujos interesses no so necessariamente coincidentes com aqueles dos produtores desses resduos. Com efeito, o desenvolvimento de procedimentos pblicos de controle da produo e manejo de resduos perigosos terminou por gerar um processo complexo de tratamento dos resduos perigosos que envolve vrios atores cujos interesses no so necessariamente coincidentes43: 1. Produtores de Resduos Perigosos: os produtores so, em geral, grandes corporaes industriais. Em muitos casos, especialmente na indstria qumica, que produz resduos perigosos em grande escala, os produtores internalizaram os custos de manejo e armazenamento dos resduos em sua prpria estrutura organizacional. Em outros casos, contudo, o produtor desses resduos busca empresas especializadas em comrcio de resduos perigosos para seu transporte e armazenamento. Nesses casos, o produtor remunera os servios do comerciante que ir resolver o problema da destinao final dos resduos perigosos. 2. Comerciantes (brokers): so intermedirios de todo o processo. H dois tipos de brokers. O primeiro tipo refere-se a empresas altamente especializadas e verticalizadas que so responsveis pela coleta, transporte, manejo e armazenamento temporrio dos resduos perigosos. O segundo tipo apenas um intermedirio que ir encontrar transportadores e armazenadores que se responsabilizaro por essas atividades. Nesse caso, o broker dever remunerar os transportadores e armazenadores.


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3. Transportadores: so responsveis pelo transporte dos resduos at as instalaes onde ocorrer seu armazenamento. Os transportadores so legalmente responsveis pelos resduos durante o perodo de transporte. 4. Armazenadores (disposal agents): trata-se do elo final da cadeia ou fluxo de tratamento dos resduos perigosos. Os armazenadores so responsvel pela segurana dos resduos perigosos sob sua guarda. Como percebeu ONeill, do ponto de vista das empresas que atuam no setor, a manuteno do comrcio de resduos perigosos para tratamento e reciclagem bem como a recuperao de materiais e a gerao de energia constituem objetivos primrios dos pleitos particulares por maior regulamentao:
Na Unio Europia a influncia da indstria de manejo de lixo tem sido central: algumas indstrias defendem que a Unio Europia adote regulamentos mais severos, uma vez que so elas as nicas que podem cumpri-los. So essas empresas que fazem presso por controles ainda maiores sobre as atividades do setor. Tais empresas provem servios especficos no setor de manejo de resduos perigosos: coleta, transporte, reciclagem e incinerao em uma grande rea geogrfica. Sua estratgia inclui o reforo do mandato da Unio Europia que inclui a harmonizao e reforo das polticas regulatrias de seus membros.44
Tanto nos Estados Unidos quanto na Europa, trata-se de um setor altamente concentrado e especializado. O Quadro 4 apresenta as principais empresas do setor, seu pas de origem e sua rea de atuao:
Quadro 4: principais empresas do setor de manejo de resduos perigosos 45 Empresa Pas de Origem rea de Atuao Waste Management Inc Estados Unidos da Estados Unidos da Amrica Amrica Allied Waste Industries Estados Unidos da Estados Unidos da Amrica Amrica Onyx Frana Europa, Amrica do Norte, sia/Pacfico Amrica Latina, Norte da frica e Oriente Mdio Sita Frana Europa, sia/Pacfico, Amrica Latina, Norte da frica e Oriente Mdio Republic Services Estados Unidos da Estados Unidos da Amrica Amrica RWE Umwelt Alemanha Europa Rethmann Alemanha Europa, sia/Pacfico Shanks Reino Unido Europa Biffa Reino Unido Europa
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exceo das empresas norte-americanas, que operam exclusivamente no mercado domstico, s empresas que j se estabeleceram em diversos continentes claramente interessa a expanso internacional das polticas regulatrias europias, por razo de economia de escala. Com efeito, tais empresas tm advogado, por intermdio de seus rgos de representao de interesses, no caso especfico da Unio Europia, a convergncia dos procedimentos de controle e a consistncia dos mecanismos de monitoramento e de execuo com vistas produo de economia de escala e diminuio de custos de transao. No por acaso, nos ltimos 15 anos, verificou-se intensa atividade de lobbying das associaes que representam os interesses das empresas do setor junto aos governos dos pases-membros, assim como junto aos rgos de tomada de deciso da Unio Europia.46 Para alm da dinmica competitiva, que pode conduzir elevao dos padres exigidos aos atores de mercado, sustentando, assim, a hiptese da ocorrncia do Efeito Califrnia entre os pases industrializados47, deve-se considerar, ainda, o papel da cooperao internacional na convergncia das polticas regulatrias nacionais com relao ao controle dos resduos perigosos.48 Pode-se perceber a articulao de duas variveis na produo do comportamento cooperativo por parte dos Estados. Em primeiro lugar, as dinmicas de integrao na Amrica do Norte e Europa que, associadas ao crescente movimento de resduos perigosos atravs das fronteiras nacionais, apontavam a possibilidade de integrao dos mercados de tratamento dos resduos e da eventual concentrao desse setor nos Estados mais pobres ou menos exigentes em termos de polticas regulatrias (Espanha e Portugal, no caso da Europa e Mxico no caso da Amrica do Norte). Particularmente revelador o comportamento dos Estados Unidos, que associaram a expanso da poltica regulatria domstica negociao bilateral com Mxico e Canad. Tal comportamento permite perceber que a eficcia de determinadas polticas regulatrias, em especial na rea ambiental, dependente da convergncia internacional em torno de padres e de procedimentos comuns. A segunda varivel diz respeito ao papel das organizaes internacionais, especialmente a OCDE e a Unio Europia na produo da convergncia das polticas domsticas em relao aos resduos perigosos na direo de sua expanso e enrijecimento.
3. Efeito Delaware? A formao do regime internacional de comrcio de resduos perigosos

Segundo Berger, o aumento da produo de resduos perigosos nos pases industrializados ampliou o problema de seu armazenamento, sendo a exportao uma soluo encontrada pelos atores envolvidos.49 De fato, estima-se que, ao final da dcada de 1980, aproximadamente 9% dos resduos perigosos dos pases da OCDE tenham sido exportados (30 milhes de toneladas). O comrcio desses resduos concentrou-se largamente entre pases da OCDE cujas polticas regulatrias j se encontravam em processo de convergncia, como se viu na seo anterior. 50 Porm, o aumento da comercializao e do transporte


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transfronteirio do lixo na dcada de 1980 tornou-se uma questo de poltica internacional que se estruturou como um conflito Norte-Sul. Admite-se que os principais produtores de lixo perigoso so as economias avanadas, como demonstrado no Quadro 5. O aumento da produo de resduos perigosos em certos setores industriais resultou em processo de elevao dos custos de produo nesses segmentos. Tal elevao decorre do concurso de trs fatores articulados: (i) custos decorrentes dos procedimentos de manejo, transporte e armazenamento impostos pelas polticas regulatrias; (ii) custos decorrentes da resistncia de governos locais em abrigar instalaes de processamento de resduos perigosos; e (iii) custos relativos transformao dos processos produtivos. A elevao dos custos de tratamento dos resduos perigosos, combinada, de um lado, ao esgotamento dos stios destinados ao seu armazenamento e, de outro, s baixssimas exigncias dos pases em desenvolvimento, conduziu parcela significativa do setor a voltar seus olhos em direo aos mercados do Hemisfrio Sul.
Quadro 5 Volume de lixo perigoso gerado 198851 Pas Volume de lixo (milhes de toneladas/ano) Estados Unidos 275 OCDE Europa 30 Leste Europeu 25 Demais pases 20
Considerados apenas os impactos das polticas regulatrias, estudos apontam que, em 1988, os custos de armazenamento de resduos perigosos em pases em desenvolvimento variavam de U$2,50 a U$50 por tonelada, enquanto, nos pases da OCDE, variavam de U$100 a U$2000.52 Para Otieno, a falta de regulao adequada em alguns pases importadores um dos elementos que informam a preocupao com a exportao de dejetos perigosos; pases em desenvolvimento possuam pouco controle sobre procedimentos de transporte, manejo e armazenamento desses resduos.53 Adicionalmente, deve-se considerar que muitas vezes o transporte feito de forma clandestina por empresas do setor, principalmente em situaes nas quais existe pouca ou nenhuma regulao ambiental para o seu depsito e manejo. Assim, estima-se que aproximadamente 5,2 milhes de toneladas de resduos perigosos foram exportadas para pases do Leste Europeu e para pases em desenvolvimento entre 1986-1990.54 De acordo com o Secretariado da Conveno da Basilia,
No final dos anos de 1980, uma rede de regulamentos ambientais nos pases industrializados conduziu ao aumento dramtico nos custos de armazenamento de resduos perigosos. Em busca de formas mais baratas de tratamento do problema, os comerciantes de lixo txico comearam a envi-lo para pases em desenvolvimento e para o Leste europeu. Quando esta atividade foi trazida pblico, a indignao internacional conduziu adoo da Conveno da Basilia.55
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Na mesma direo, Jennifer Clapp observa que o problema da transferncia de lixo perigoso dos pases ricos para os pases pobres decorrncia do processo de integrao econmica. Segundo a autora, os fluxos globais de comrcio e investimento facilitaram a realocao desse tipo de material em funo dos progressos que se verificam na legislao dos pases ricos e do dficit de regulao por parte dos pases em desenvolvimento. A heterogeneidade dos padres de controle dos processos de manejo, transporte e armazenamento de resduos perigosos poderia gerar uma corrida dos atores econmicos em direo aos pases menos exigentes em termos de polticas regulatrias e, eventualmente, desencadear o fenmeno que ficou conhecido como race to the bottom ou efeito Delaware. Admite-se que a regulao gera custos adicionais aos atores que so objeto dos controles impostos pelo Estado. Assim, o efeito Delaware combina um duplo movimento: (i) atores dotados de capacidade de se mover atravs de diferentes jurisdies iro buscar aquelas com menores exigncias e em conseqncia menores custos; (ii) governos, por seu turno, tendero a relaxar as exigncias de suas polticas regulatrias com vistas atrao dos investimentos de atores dotados de capacidade de se mover atravs de diferentes jurisdies. A combinao dos dois movimentos geraria uma espiral em direo diminuio das exigncias impostas pelas polticas regulatrias em todas as jurisdies56. No caso dos resduos perigosos, pode-se observar a ocorrncia do efeito Delaware em uma forma incompleta. Por um lado, possvel identificar um movimento dos atores privados, especialmente dos comerciantes (brokers), em direo elevao das exportaes de resduos perigosos para pases dotados de polticas regulatrias menos exigentes e/ou frgeis no que concerne sua capacidade de monitoramento e execuo dessas polticas. Por outro lado, no se observa o movimento de governos nacionais em direo ao relaxamento de suas exigncias no que concerne ao manejo, transporte e armazenamento de resduos perigosos. possvel perceber, ento, uma clivagem Norte-Sul. Nesta clivagem, observa-se entre os pases desenvolvidos, como tratado na seo anterior, um processo de convergncia de polticas regulatrias no sentido da elevao das exigncias impostas ao tratamento dos resduos perigosos; contudo entre os pases do Sul, no h indcios de qualquer espiral em direo ao relaxamento de polticas regulatrias e tampouco da influncia dessas polticas, relativamente permissivas, sobre aquelas dos pases industrializados. Entretanto, se no h registros que corroborem a ocorrncia do efeito Delaware, h evidncias de que, no incio da dcada de 1980, estes pases permaneciam paralisados em torno de padres excessivamente permissivos no que concerne ao controle dos resduos perigosos (stuck at the bottom ). Os pases em desenvolvimento transformavam-se, ento, em parasos regulatrios que ofereciam custos relativamente pequenos aos comerciantes internacionais desses resduos. Essa tendncia no era, contudo, inevitvel. A reao de diversos grupos, entre eles organizaes ambientalistas, estimulou, entre outros fatores, a produo de regulao no interior do prprio sistema internacional 57 . De fato, organizaes ambientalistas


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internacionais, como o Greenpeace, denunciaram veementemente o problema do comrcio de lixo perigoso e material reciclvel para pases em desenvolvimento; diversos casos de disposio inadequada desses dejetos, que causaram contaminao no meio ambiente e em seres humanos, foram denunciados, chamando a ateno da opinio pblica para o tema. A preocupao da comunidade cientfica com a contaminao radioativa e qumica do solo e da gua tambm contribuiu para que as autoridades competentes iniciassem uma srie de encontros e conversaes.58 De uma questo comercial, a transferncia de resduos perigosos se tornou um problema de poltica ambiental internacional. Como perceberam List e Rittberger, no que concerne aos temas ambientais,
() no processo de articulao e negociao de diferentes objetivos e interesses que os problemas ambientais adquirem dimenso poltica, vale dizer, nesse processo que ecologia se transforma em poltica ambiental. Ela se torna poltica ambiental internacional quando h uma divergncia entre interesses e objetivos de atores que pertencem ou representam nacionalidades distintas.59
A ONU manifestou seu reconhecimento quanto gravidade do problema do transporte transfronteirio de lixo perigoso quando, em 1981, o PNUMA identificou esse movimento como um dos mais srios problemas ambientais internacionais. Nesse momento, tm incio as conversaes que favoreceram a construo do regime internacional de comrcio de resduos perigosos. Tal percepo motivou a organizao de um encontro em Montevidu Montivideo Meeting of Senior Government Officials Expert in Environmental Law e a posterior criao de um grupo de trabalho que iria se ocupar do problema do comrcio de resduos perigosos. O encontro resultou na elaborao de relatrio final, conhecido como Montivideo Programme for the Development and Periodic Review of Environmental Law, que contm princpios e diretrizes gerais, j apontando para a necessidade de construo de uma conveno global para o controle do comrcio de resduos perigosos. O grupo de trabalho, constitudo por especialistas, o qual se forma a partir dessas recomendaes trabalhou a fim de desenvolver um conjunto de diretrizes que pudesse informar os termos da conveno. Em 1984 e 1985, esse grupo de trabalho e os tcnicos da rea elaboraram um conjunto de diretrizes sobre a gesto e o armazenamento de resduos perigosos, que ficaram conhecidas como Diretrizes do Cairo. Elas especificavam a necessidade de notificao do Estado receptor para o exportador a respeito dos requisitos necessrios para o armazenamento dos resduos em seu territrio. O passo seguinte na direo da construo de um instrumento multilateral de controle do comrcio e resduos perigosos foi a aprovao de diretrizes na 14a. sesso do Conselho Governamental realizada em 1987, em Budapeste. Os representantes dos governos nacionais reconheceram a necessidade da conveno e a urgncia da criao de instrumentos de notificao entre os Estados nacionais. Consideraram ainda os instrumentos desenvolvidos no mbito da Comunidade Europia e os estudos da OCDE.60 O processo de
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negociao foi informado, portanto, pelo efeito Califrnia j em curso entre os pases desenvolvidos com vistas ao refinamento dos mecanismos de controle dos resduos perigosos. Na mesma Sesso, o Conselho autorizou o Diretor Executivo a realizar um workshop para discutir possvel cooperao entre os pases desenvolvidos e os pases em desenvolvimento para implementao das diretrizes e dos princpios elaborados pelo Grupo de Trabalho, com nfase especial nas questes de natureza tcnica. Autorizou, ainda, a criao de um grupo de trabalho para elaborar a primeira verso de uma Conveno Global sobre o controle do movimento transfronteirio de resduos perigosos.61 Entre fevereiro de 1988 e maro de 1989, o Grupo de Trabalho realizou cinco encontros, que contaram com a representao de 96 pases e observadores de 50 organizaes, que participaram da reviso da verso inicial do texto da conveno. Em larga medida, os debates seguiram os parmetros das polticas regulatrias adotadas pelos pases industrializados. O processo de discusso a partir do qual o texto da Conveno elaborado tem como insumos os relatrios e documentos aprovados no mbito da OCDE quanto ao transporte transfronteirio de resduos perigosos e as diretrizes do Cairo, produzidas no mbito das Naes Unidas. Nesse sentido, a conveno deveria oferecer: (i) uma definio acerca da natureza dos resduos perigosos; (ii) um mecanismo de manifestao de consentimento entre as partes envolvidas no transporte de resduos perigosos (exportadores e importadores); (iii) parmetros para o tratamento (manejo e armazenamento) dos resduos perigosos. Em 1989, representantes de 105 pases reunidos em Basilia, Sua, estabeleceram os princpios bsicos do regime internacional do comrcio de resduos perigosos por meio da elaborao da Conveno da Basilia. A Conveno propunha trs princpios bsicos que, combinados, apontavam para a criao de mecanismos de controle multilaterais capazes de impedir a exportao das externalidades negativas resultantes do processo de regulao domstica acerca do tratamento dos resduos perigosos. O primeiro princpio afirmava a necessidade de reduo da produo de resduos perigosos e de seus eventuais efeitos sobre a sade humana e o meio ambiente (princpio da minimizao dos resduos perigosos). Assim, conforme o artigo 4 da Conveno os Estados, obrigavam-se a assegurar que a gerao de resduos perigosos e outros resduos [fosse] reduzida ao mnimo, considerados os aspectos sociais, tecnolgicos e econmicos.62 O segundo princpio estabelecia que os Estados deveriam assegurar que a responsabilidade do manejo e armazenamento dos resduos perigosos recasse sobre seus produtores e que a disposio final desse material se desse o mais prximo possvel do local de sua produo (princpio da proximidade). Nesse sentido, conforme o texto da conveno, a responsabilidade sobre os resduos perigosos deveria permanecer com o Estado produtor, inibindo, assim, a possibilidade de que alguns Estados induzissem a exportao dos custos relativos ao manejo dos resduos perigosos para terceiros: a obrigao, sob essa Conveno dos Estados em que os resduos perigosos e outros resduos foram gerados (...)


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no deve em nenhuma circunstncia ser transferida para os Estados importadores, ou para aqueles em que os resduos transitem.63 Mais do que isso, a Conveno recomendava expressamente que os Estados deveriam assegurar a disponibilidade de instalaes adequadas para a gesto ambientalmente responsvel dos resduos perigosos e outros resduos que [deveriam], na medida do possvel, localizar-se [em seu territrio].64 Se por um lado o princpio da minimizao apontava para a necessidade imperiosa da reduo da produo dos resduos perigosos, o princpio da proximidade sugeria que os Estados desestimulassem os movimentos transfronteirios desses resduos. Ora, em um contexto de elevao progressiva dos custos sobre a produo de resduos perigosos, imposta pela severidade crescente das polticas regulatrias, o princpio da proximidade, ao desencorajar a possibilidade de exportao de externalidades negativas, terminava por induzir a reduo da produo de resduos perigosos, reforando o princpio da minimizao. Aps sugerir a minimizao da produo de resduos perigosos e o tratamento desses resduos no territrio onde foram produzidos, a Conveno estabelece os princpios que deveriam instruir seu movimento transfronteirio. Trata-se do terceiro princpio, que declarava a necessidade de controle e eventual reduo dos movimentos transfronteirios de resduos perigosos. De acordo com esse princpio a Conveno sugeria um conjunto de medidas que deveriam ser observadas pelos Estados nacionais envolvidos com o comrcio de resduos perigosos: (i) proibio de exportao de resduos para a Antrtica e para pases que houvessem proibido a importao; (ii) proibio de exportao para pases nosignatrios da Conveno, a menos que se estabelecesse entre o importador e o exportador acordo especfico que observasse os mecanismos de controle propostos na Conveno; (iii) permisso de movimento transfronteirio de resduos perigosos apenas mediante notificao e consentimento prvios da autoridade competente do pas importador; e (iv) garantia da gesto ambientalmente sustentvel dos resduos perigosos no pas importador. A preocupao expressa na Conveno da Basilia acerca do comrcio Norte-Sul e a enorme decalagem de procedimentos e instrumentos de monitoramento e execuo entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento reconhecida em seu prembulo: h uma crescente demanda pela proibio dos movimentos transfronteirios de resduos perigosos e seu armazenamento em outros Estados, especialmente em pases em desenvolvimento.65 Tal preocupao, associada s presses crescentes de organizaes ambientais conduziu o processo de negociao a duas direes complementares: a proibio do comrcio Norte-Sul e o debate sobre mecanismos de responsabilizao e reparao. Entre 1994 e 1995 a Conveno foi emendada pelas partes de forma a proibir as exportaes de resduos perigosos entre pases da OCDE e pases no pertencentes a esta Organizao. A emenda ainda no entrou em vigor e encontra resistncia, tanto entre os pases desenvolvidos, quanto entre os pases em desenvolvimento. No que concerne aos mecanismos de responsabilizao, os debates ainda esto em curso.
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Consideraes Finais
O adensamento das redes de interdependncia econmica foi responsvel por efeitos polticos diversos sobre os Estados nacionais e sobre seus padres de relacionamento.66 Tais efeitos podem ser sumarizados no conceito de desnacionalizao social, proposto por Michael Zrn.67 Segundo o autor, trata-se da extenso dos espaos de transaes sociais para alm das fronteiras nacionais, sem que, contudo, adquiram um carter global (2001, p.58). Fluxos comerciais, financeiros, de pessoas ou smbolos que atravessem fronteiras nacionais, ou que sejam produzidos transnacionalmente, so indicadores deste processo. No se trata, contudo, de um fenmeno linear e contnuo; ao contrrio, o volume e a intensidade destes fluxos so relativos ao setor da atividade social e aos atores envolvidos. O problema do controle sobre a produo e manejo de resduos perigosos exemplar do fenmeno. Como se viu, o problema marcado pela descontinuidade e pela assimetria dos processos de integrao econmica e social. De fato, como demonstrado acima, desde a dcada de 1970 possvel observar, entre os pases industrializados, a elevao progressiva dos mecanismos de controle e das exigncias impostas produo e ao ulterior tratamento dos resduos perigosos. Trata-se de um processo complexo que envolve o desenvolvimento de instituies domsticas, coordenao bilateral, regional e multilateral, envolvendo Estados, organizaes intergovernamentais e agentes de mercado. Paralelamente ao desenvolvimento dos instrumentos de controle tanto domsticos quanto internacionais nos pases industrializados, pudemos observar a relativa paralisia dos pases em desenvolvimento e pobres no que concerne ao desenvolvimento de instituies domsticas destinadas a enfrentar o problema. Assim, enquanto verificou-se entre os pases desenvolvidos a ocorrncia do efeito Califrnia, observou-se que os pases em desenvolvimento permaneciam paralisados stuck at the bottom. O problema dos resduos perigosos se transformou em um problema de poltica internacional no momento em que a proviso de bens pblicos sustentabilidade ambiental e sade humana nos pases do Norte significou a extenso das externalidades negativas da atividade industrial poluente para os pases do Sul. Com efeito, os problemas decorrentes do comrcio Norte-Sul de resduos perigosos assinalam o processo de desnacionalizao social aludido por Zrn. Nesse contexto, o descompasso entre a lgica territorial da poltica internacional e a extenso do mercado de trocas assinala o limite dos mecanismos de governana domsticos e a necessidade de enfrentar o problema do controle sobre o comrcio de resduos perigosos em mltiplos nveis de governana. Em rigor, muito se tem discutido acerca do impacto dos processos de integrao econmica sobre as polticas regulatrias dos Estados nacionais. Com efeito, comum o argumento segundo o qual tais processos incidiriam negativamente sobre a capacidade dos Estados sustentarem suas polticas, em razo da necessidade de competio internacional nas reas de comrcio e investimentos.68 Assim, seriam comuns a ocorrncia do efeito


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Delaware e o conseqente relaxamento de exigncias ambientais e trabalhistas. O estudo que apresentamos no tem a pretenso de refutar ou corroborar tal hiptese, mesmo porque no seria suficiente para tal. Contudo, o exame do processo de construo do regime de controle sobre o comrcio de resduos perigosos permite especificar outra dimenso do problema. A decalagem entre os espaos de interao social e a geografia poltica dos Estados nacionais revela um grave hiato jurisdicional69 que tem impactos significativos sobre a capacidade dos Estados nacionais realizarem seus objetivos. Tanto o efeito Califrnia, como o efeito Delaware so duas faces deste mesmo fenmeno. Em razo da desnacionalizao dos espaos sociais, podemos observar em ambos os casos a convergncia das polticas regulatrias, ainda que em direes opostas. Como percebe Zrn, uma vez que a efetividade das polticas regulatrias depende de congruncia espacial entre regulao poltica e integrao social em um ambiente de desnacionalizao social, os Estados devem, no mais das vezes, construir mecanismos de governana em mltiplos nveis.70 O caso em tela demonstra uma srie de arranjos bilaterais, regionais e multilaterais, por meio dos quais os Estados buscam garantir a efetividade de suas polticas regulatrias e a manuteno de sua capacidade de proviso de bens pblicos em sociedades progressivamente desnacionalizadas.
Notas
1
A esse respeito veja-se: Nigeria Waste Imports from Italy. Washington: The Mandala Project at American University. Disponvel em: http://www.american.edu/TED/nigeria.htm (tima visita: 12/5/2005).
Porter et al identificam 9 regimes ambientais, entre eles o regime internacional de controle do comrcio de resduos perigosos. PORTER, Gareth. Et al. Global Environmental Politics. Boulder: Westview, 2000.
KRUEGER, Jonathan. When is a Waste Not a Waste? The Evolution of the Basel Convention and the International Trade in Hazardous Wastes, International Studies Association, Mar. 1998. CLAPP, Jennifer. Toxic exports: the Transfer of Hazardous Wastes from Rich to Poor Countries. Ithaca/London: Cornell University Press, 2001, p. 178. KUHRE, W. Lee. Practical Management of Chemicals and Hazardous Wastes: an Environmental and Safety Professionals Guide. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1994, p. 9. KUHRE, W. Lee, op. cit., p. 61 CLAPP, Jennifer, op. cit. Fonte: CLAPP, Jennifer, op. cit., p. 26. KUHRE, W. Lee, op. cit. Para mais detalhes sobre essas tecnologias de tratamento, veja-se: HAAS, Charles N.; VAMOS, Richard J. Hazardous and Industrial Waste Treatment. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1995; HASAN, Syed E. Geology and Hazardous Waste Management. Upper Saddle River: Prentice-Hall, 1995; e KUHRE, W., op. cit.
6 7 8 9 10
126



11 12 13 14
HASAN, Syed E., op. cit., p. 266. Ibid., p. 269-297. KUHRE, W. Lee, op. cit., p. 196-203. Cf. RUMMEL-BULSKA, Iwona. The Basel Convention: a Global Approach for the Management of Harzardous Waste. s/d; e KRUEGER, Jonathan. The Basel Convention and the International Trade in Hazardous Wastes, in: STOKKE, Olav Schram; THOMMESSEN, ystein B. (eds.), Yearbook of International Co-operation on Environment and Development 2001/2002. London: Earthscan Publications, 2001.
15
ELKINGTON, John; SHOPLEY, Jonathan. Cleaning Up: U. S. Waste Management, Technology, and Third World Development. Washington: World Resources Institute, 1989. Ibid., p. 1. Dentre as companhias atuantes no setor, um exemplo de liderana foi a Waste Management, com atividades de deteco, avaliao, monitoramento, gesto, transporte de resduos perigosos, dentre outras. Outras empresas tambm foram lderes em mercados mais especializados como, por exemplo, a Rollins Environmental Services que, em 1985, destrua 40% de todos os resduos perigosos americanos comercialmente incinerados. Para detalhes sobre mais empresas, ver o apndice de ELKINGTON, John; SHOPLEY, Jonathan, op. cit.
16 17
18 19 20
ELKINGTON, John; SHOPLEY, Jonathan, op. cit., p. 1. Ibid., p. 14. Cf. ONeill, Kate. Globalization and Hazardous Waste Management: From Brown to Green. in: VOGEL, David; KAGAN, Robert A. National Regulations in a Global Economy. Los Angeles: University of California Press, 2002.
21
ESTADOS UNIDOS-CANAD, Agreement Between the government of the United states of America and the Government of Canada Concerning the Transboundary Movement of Hazardous Waste and Other Waste. Washington, 28 de outubro de 1986. Disponvel em: http://www.epa.gov/osw/ internat/agree.htm (ltima visita: 18/2/2005).
22 23 24
A primeira legislao domstica canadense para resduos txicos foi formulada em 1992. A primeira legislao domstica mexicana para resduos txicos foi formulada em 1988. SHNURER, Helmut. Development of Waste Legislation in Germany Towards a Sustainable Closed Substance Cycle, In: German Waste Legislation and Sustainable Development, v. 29.11, 2002, Quioto: International Institute for Advanced Studies, p. 3.
25 26
Ibid. p.5. Segundo a Parte I, Sesso 30 (1) da COPA, o lixo controlado (controlled waste) dividi-se em: (a) lixo domstico, (b) lixo industrial e (c) lixo comercial. Ver: CONTROL of Pollution Act (1974). Disponvel em: http://www.bseinquiry.gov.uk/files/lb/l01a/tab02.pdf.
27
Esse lixo perigoso ou de difcil eliminao foi denominado lixo especial. CONTROL of Pollution Act, op. cit., Sesso 17 (1), Parte I. CIFANI, Stefano et al. International Legislation on Environmental Crime and Illegal Trafficking, In: MASSARI, Monica. The Illegal Traffic in Hazardous Waste in Italy and Spain. Roma: Gruppo Abele Nomus, 2003. Cap. 2, p. 28-33. Disponvel em: http://people.freenet.de/kvlampe/ revgru03.htm(ltima visita: 18/7/2005).
28


127


29 30 31
CIFANI, Stefano et al., op. cit., p. 38. Ibid., p. 28. Os decretos subseqentes foram: lei no. 441/87 (Urgent regulations regarding waste disposal), lei no. 475/88 (Urgent Regulations Regarding Industrial Waste Disposal) e lei no. 45/89 (Urgent Regulations Regarding Emergencies Connected to Industrial Waste Disposal). CIFANI, Stefano et al., op. cit.
32
As resolues so: (91/156) sobre lixo e (91/689) sobre resduos txicos, de 1991. E a resoluo (94/ 62) sobre empacotamento e lixo de empacotamento, de 1994. COMUNIDADE ECONMICA EUROPIA (CEE), Diretiva do Conselho das Comunidades Europias de 15 de Julho de 1975. Relativa aos resduos (75/442/CEE). Disponvel em: http://waste.eionet.eu.int/ legislation (ltima visita: 20/2/2005).
33
34
CONVENO para Proteo do Mar Mediterrneo contra Poluio. Barcelona, 1976. Disponvel em: http://fletcher.tufts.edu/multi/texts/BH681.txt (ltima visita: 20/2/2005). No escopo dessa conveno foram, mais tarde, adotados dois Protocolos, em 1980 e 1982.
35
Em 1976 a OCDE era composta por: Austrlia, ustria, Blgica, Canad, Dinamarca, Finlndia, Frana, Alemanha Ocidental, Grcia, Irlanda, Islndia, Itlia, Japo, Luxemburgo, Holanda, Nova Zelndia, Noruega, Portugal, Espanha, Sucia, Sua, Turquia, Reino Unido e Estados Unidos.
36
OCDE, Decision and Recommendation of the Council of 1st February 1984 on Transfrontier Movements of Hazardous Waste [C(83)180 (Final)]. Disponvel em: http://www.oecd.org (ltima visita: 7/2/2005).
37
Essa iniciativa contribuiu para maior coeso entre os membros da OCDE durante a Conveno de Basilia em 1989 como se ver a seguir. OCDE, Resolution of the Council of 20th June 1985 on International Co-operation Concerning Transfrontier Movements of Hazardous Wastes [C(85)100]. Disponvel em: http://www.oecd.org (ltima visita: 17/2/2005).
38
39
Essas medidas se aplicariam na ausncia de acordos multilaterais ou bilaterais entre o pas membro exportador e o pas no-membro importador. OCDE, Decision-Recommendation of the Council of 5th June 1986 on Exports of Hazardous Wastes from the OECD Area [C(86)64(Final)]. Disponvel em: http://www.oecd.org (ltima visita: 17/2/2005). OCDE, Decision of the Council of 27th May 1988 on Transfrontier Movements of Hazardous Wastes[C(88)90/Final]. Disponvel em: http://www.oecd.org (ltima visita: 17/2/2005). VOGEL, David; KAGAN, Robert A. National Regulations in a Global Economy. Los Angeles: University of California Press, 2002, p. 6. (traduo nossa). O fluxo dos resduos perigosos apresentado a seguir foi elaborado conforme Transboundary Trade in Potentially Hazardous Substances. Apogee Research, Inc., 1996. Cf. ONEILL, Kate. Globalization and Hazardous Waste Management: From Brown to Green. in: VOGEL, David; KAGAN, Robert A. National Regulations in a Global Economy. Los Angeles: University of California Press, 2002, p. 7.
40
41
42
43
44
45
Fonte: DAVIES, Steve. Waste management multinationals 2002. Public Services International Research Unit at The University of Greenwich. Disponvel em: http://www.psiru.org/reports/2002-01-Gc.doc. (ltima visita: 4/5/2005).
46
A esse respeito, veja-se ONEILL, op. cit.
128



47
A esse respeito veja-se: VOGEL, David. Trading Up: Consumer and Environmental Regulation in a Global Economy. Massachusetts: Harvard University Press, Cambridge, 1995; e VOGEL, David; KAGAN, Robert, op cit.
48
Sobre a dinmica cooperativa na produo do Efeito Califrnia, veja:se: GENSCHEL, Philipp; PLMPER Thomas. Regulatory Competition and International Cooperation, Journal of European Public Policy, v. 4, n. 4, Dec. 1997.
49
BERGER, Nicholas. North-South trade in recyclable waste: economic consequences of Basel. CIES Seminar Papers. Australia: University of Adelaide, Mar. 1998. Segundo Krueger, aproximadamente 80% do comrcio de resduos perigosos ocorria, durante a dcada de 1980 entre pases da OCDE. KRUEGER, J. op cit. Fonte: OTIENO, F. A. O. Transnational movement of hazardous waste in developing countries. In OKOT-UMA, R. et all. Pollution Control and Waste Management in Developing Countries. London: The Commonwealth Secretariat, 2000.
50
51
52 53 54
LIPMAN, Zada. A Dirty Dilemma. Harvard International Review, 2002. OTIENO, F. A. op. cit. So inmeros os indcios que sugerem casos de trfico ilegal de lixo perigoso principalmente dos pases de economia avanada para pases pobres, sobretudo pases africanos Uma das mais graves conseqncias do trfico e armazenamento ilegal de rejeito txico a contaminao do solo e da gua. Pases africanos foram, durante algum tempo, destinatrios do trfico e do armazenamento ilegal de dejetos perigosos. A esse respeito, veja-se: KRUEGER op. cit., MOYERS, Bill. Global dumping ground: the international traffic in hazardous waste. Washington: Seven Locks Press, 1990 e BUNN, Julie A.; BLANEY, David J. To Trade or Not to Trade: the Basel Convention and the Transboundary Movement and Disposal of Hazardous Wastes. Washington: Institute for the Study of Diplomacy: School of Foreign Service: Georgetown University, 1997.
55
Secretariado da Conveno da Basilia; UNEP. Disponvel em: http://www.basel.int/pub/basics.html. (ltima visita: 2/3/2005). (traduo nossa) PORTER, Gareth. Trade competition and pollution standards: race to the bottom or stuck at the bottom?, Journal of Environment and Development, v. 8, n. 2.,1999, p. 133-151. CLAPP, Jennifer. Toxic Exports: the Transfer of Hazardous Wastes from Rich to Poor Countries. Ithaca/London: Cornell University Press, 2001. Ibid. LIST, Martin; RITTBERGER, Volker. Regime Theory and International Environment Management, in: HURREL, Andrew; KINGSBURY, Benedict. The International Politics of the Environment. Oxford: Oxford University Press, 1992, p. 88.
56
57
58 59
60
Acerca do processo de elaborao da conveno da Basilia veja-se: UNEP. Environmentally Sound Mangement of Hazardous Waste. Disponvel em: http://www.unep.org/Documents/ Default.asp?DocumentID=100&ArticleID=1663 (ltima visita: 13/05/2005).
61 62
Ibid. BASEL Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal. Secretariado da Conveno da Basilia. s/d. Ibid.
63


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64 65 66
Ibid. Ibid. A esse respeito, veja-se MILNER, Helen; KEOHANE, Robert. Internationalization and Domestic Politics: an Introduction, in: MILNER, Helen; KEOHANE, Robert. Internationalization and Domestic Politics, 1996.
67
ZRN, Michael.Political Systems in the Postnational Constellation, in: RITTBERGER, Volker. Global Governance and the United Nations System. Tokyo: United Nations Universty Press, 2001. A esse respeito veja-se VOGEL, David; KAGAN, Robert A. op. cit. A esse respeito veja-se RITTBERGER, Volker e BRHL, Tanja. From international to Global Governance, in: Rittberger, Volker. Global Governance and the Unted Nations System. Tokyo: United Nations Universty Press, 2001.
68 69
70
ZRN, Michael, op. cit., p. 49.
Bibliografia
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NOVAS DIMENSES DA NEGOCIAO NA COOPERAO INTERNACIONAL: A EXPERINCIA DA AJUDA EXTERNA FINANCEIRA NO BRASIL

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Resumo
O objetivo deste artigo o de contribuir para um entendimento das diversas dimenses da negociao da Cooperao Internacional, por meio do relato da experincia de negociao do autor como coordenador geral da ajuda externa prestada pelo BIRD e o BID, na forma de financiamentos para programas federais de modernizao da Previdncia Social do Brasil. Essa experincia permite identificar novas dimenses da negociao, em relao ao nmero de atores envolvidos e aos grupos de interesse, nacionais ou estrangeiros, revelando dimenses da negociao da Cooperao Internacional muito alm da viso tradicional.
Rodrigo Pires de Campos

Rodrigo Pires de Campos*
Introduo
O tema da negociao, tal qual tradicionalmente abordado na rea de Relaes Internacionais no Brasil, est amplamente relacionado a atividades diplomticas. O Dicionrio de Cincias Sociais, por exemplo, define Negociao como discusses entre representantes de dois ou mais Estados soberanos visando a resolver divergncias entre eles ou concluir um acordo sobre questes de interesse mtuo. No mesmo dicionrio, Diplomacia definida como sinnimo de negociao: diplomacia o exerccio de relaes entre Estados (...). H um consenso geral quanto a outro sentido de diplomacia compreendido na estrutura de uma acepo mais ampla i.e., que diplomacia sinnimo de negociao. 1 Em funo dessa viso, comumente se preparam internacionalistas com habilidades para atividades diplomticas, com nfase em negociaes de cunho estritamente internacional.
Abstract
The main objective of this article is to offer a broad view of International Cooperation negotiation and its several dimensions. This objective is pursued through the report of the authors professional experience with negotiation as the head of the unit responsible for coordinating financial aid from the BIRD and from the IADB to federal programs aiming at the modernization of the Brazilian social security system. This experience reveals new negotiation dimensions, both in terms of the number of actors involved, and in terms of interest groups, be them national or foreigners, which shows, by its turn, negotiation dimensions in International Cooperation much beyond the traditional view.
Rev. Cena Int. 7 (1): 133-150 [2005] * Doutor em Estudos da Cooperao Internacional pela Graduate School of International Development, Universidade de Nagia, Japo. Pesquisador-Associado do Instituto de Relaes Internacionais (Irel), da Universidade de Braslia (UnB), e Professor do Curso de Relaes Internacionais da Universidade Catlica de Braslia (UCB).
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Essa perspectiva tradicional da negociao tambm pode ser observada na definio clssica de Cooperao Internacional (CI), uma sub-rea das Relaes Internacionais. International Cooperation definida como the mutual adjustment of government policies through a process of policy coordination.2 Definio semelhante pode ser encontrada no Dictionnaire de la terminologie du droit international, publicado sob o patrocnio da Unio Acadmica Internacional, no verbete Coopration: A ao de trabalhar conjuntamente com outros (...). Na expresso cooperao internacional, esse termo visa, em geral, ao coordenada de dois ou mais Estados, com vistas a atingir resultados por eles julgados desejveis; p. ex.: cooperao internacional em matria fiscal.3 Nessa definio clssica, a negociao tambm abordada a partir da perspectiva diplomtica. A definio clssica de CI, porm, no abarca a totalidade de categorias de CI existentes atualmente nas relaes entre pases e, como conseqncia, a prtica da negociao vai muito alm da prtica da diplomacia, ou seja, no se limita exclusivamente a discusses entre representantes de Estados soberanos para a soluo de divergncias, ou para a concluso de um acordo sobre questes de interesse mtuo. A CI para o desenvolvimento, por exemplo, tambm chamada de ajuda externa, um desses casos. Nesse tipo de CI, negociar para concluir um acordo ou contrato internacional apenas um pequeno passo no incio de um processo complexo de interao entre atores nacionais e internacionais em nveis e dimenses distintas daquelas da negociao tradicional, ainda pouco exploradas pelos estudiosos das Relaes Internacionais. O objetivo deste artigo o de contribuir para um entendimento mais amplo das diversas dimenses da negociao na CI, atravs da introduo de uma discusso conceitual, analtica e emprica em torno da negociao na ajuda externa uma categoria de CI alternativa CI clssica. Descries ou tentativas de anlise de outras dimenses da negociao em categorias de CI distintas da clssica, como o caso da ajuda externa, so ainda escassas na bibliografia de Relaes Internacionais no Brasil. Nesse sentido, este artigo representa apenas um passo na direo de suprir essa lacuna do conhecimento. O artigo organiza-se em duas partes. Na primeira, apresenta-se uma viso conceitual da ajuda externa como uma categoria de CI, bem como das atividades de CI no Brasil correspondentes a essa categoria. Na segunda parte, apresenta-se uma reflexo conceitual sobre a negociao no mbito de programas de desenvolvimento apoiados pela ajuda externa. Em seguida, ainda na segunda parte, apresentam-se, como ilustrao prtica, relatos sobre os processos de negociao vivenciados pelo autor no exerccio de sua funo como gestor de programas do Ministrio da Previdncia Social apoiados pela ajuda externa financeira oferecida ao Brasil pelo Banco Mundial (Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento, BIRD) e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). A partir do relato desses casos concretos, pretende-se oferecer uma viso pragmtica e mais ampla de novas dimenses da negociao na ajuda externa e, conseqentemente, na prpria CI.

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1. A ajuda externa no Brasil: Uma categoria da Cooperao Internacional

Numa perspectiva bastante ampla, o Dicionrio de Cincias Sociais define Cooperao como uma ao comum que visa realizao de metas desejadas por todos os interessados, quer organizacionais, quer distributivas. Pode ocorrer por uma diviso do trabalho, com tarefas semelhantes ou dessemelhantes. O mesmo dicionrio indica que reina grande confuso no que diz respeito ao seu significado, uma vez que dessa perspectiva, a relao entre duas partes num conflito poderia tambm ser caracterizada como cooperao, j que num conflito h uma ao comum de duas ou mais partes sendo o conflito a prpria meta. A distino para esse impasse reside na noo de que numa cooperao h um trabalho conjunto entre as partes envolvidas, e da a impossibilidade de se caracterizar como conflito, j que num conflito as partes trabalham separadamente. Nessa perspectiva, cooperao contrape-se a conflito, e passa a ser entendida como uma norma bsica relativa prpria sobrevivncia de indivduos numa sociedade.4 A ajuda externa denominada, em ingls, de foreign aid foi institucionalizada aps a experincia de reconstruo da Europa atravs do Plano Marshall e, desde ento. tem por objetivo maior to promote economic development through a transfer of resources and knowledge from industrialized to developing countries.5 De acordo com Domergue, apesar da institucionalizao da ajuda externa posteriormente II Guerra Mundial, medida que a dcada de 60 do sculo XX se aproximava e que os processos de independncia de pases dos continentes africano e asitico se consolidavam, o termo ajuda externa passou a ser interpretado como ultrapassado, uma vez que denotava certo assistencialismo, ou at mesmo dependncia, na relao entre pases chamados doadores frente queles chamados beneficirios.6 Dessa forma, ainda nos anos 60, gradualmente, o termo ajuda externa cedeu espao ao termo cooperao internacional, na expectativa de que este ltimo remetesse os envolvidos num processo ideal de colaborao mtua.7 De fato, o Oxford Companion to Politics of the World apresenta definies distintas para os verbetes cooperao internacional e ajuda externa, sendo a primeira definida de acordo com a perspectiva clssica j discutida, e a segunda definida tal qual consta no pargrafo acima. Entretanto, em funo de seu significado depreciativo atribudo historicamente, o Brasil um dentre inmeros pases que adotam o termo cooperao internacional para categorizar recursos tcnicos e financeiros oriundos da ajuda externa.8 Para todos os efeitos, porm, e com base na definio ampla de cooperao, ajuda externa pode ser (e de fato tem sido) categorizada como um tipo de CI, j que se trata de uma ao comum que visa realizao de metas desejadas por todos os interessados, e na qual ainda ocorre uma diviso do trabalho entre nacionais e estrangeiros. Diferentemente da CI clssica, porm, o objetivo maior da ajuda externa buscar, em primeira e ltima instncia, uma
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parceria para a execuo de atividades que promovam desenvolvimento local, regional ou nacional no pas beneficirio.9 No Brasil, adotaram-se duas expresses que pretendem abarcar a totalidade das aes de ajuda externa recebidas pelo pas: Cooperao Tcnica Internacional e Cooperao Financeira Internacional. Essas expresses so amplamente utilizadas pela Agncia Brasileira de Cooperao (ABC). Abaixo, apresentam-se suas caractersticas distintivas.
1.1. A cooperao tcnica internacional

As definies de Cooperao Tcnica (CT) seja ela governamental, nogovernamental, ou privada comumente referem-se a um processo de transferncia de tecnologia de forma unidirecional, com vistas a preencher lacunas no processo de desenvolvimento.10 A Associao Brasileira de ONGs (ABONG), por exemplo, define CT da seguinte forma: A cooperao tcnica internacional tem por objetivo a transferncia, em carter no comercial, de experincias e conhecimentos tcnicos, visando resoluo de problemas crticos de desenvolvimento social e econmico.11 A ABC, do Ministrio das Relaes Exteriores, apresenta definio semelhante:
A cooperao tcnica internacional constitui um importante instrumento de promoo das relaes externas do Brasil e de apoio ao seu desenvolvimento. Por meio dos programas e projetos de cooperao tcnica os pases parceiros e organismos internacionais transferem para o Brasil, em carter no comercial, experincias e conhecimentos tcnicos. Da mesma forma, o Brasil transfere para outros pases em desenvolvimento, com os quais mantm Acordos de Cooperao, conhecimentos tcnicos e suas experincias exitosas em diversas reas.12
1.2. A Cooperao financeira internacional

Se a CTI refere-se transferncia de insumos tcnicos, a Cooperao Financeira Internacional (CFI), ou Cooperao Financeira Multilateral, refere-se concesso de financiamentos, com taxas variveis, a programas/projetos de desenvolvimento nos pases chamados beneficiados. O Banco Mundial, por exemplo, expe suas atividades da seguinte forma:
The worlds low-income countries generally cannot borrow money in international markets or can only do so at high interest rates. In addition to direct contributions and loans from developed countries, these countries receive grants, interest-free loans, and technical assistance from the World Bank to enable them to provide basic services. In the case of the loans, countries have 3540 years to repay, with a 10-year grace period.13

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J o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), afirma que seu objetivo

(...) contribuir para o progresso econmico e social da Amrica Latina e do Caribe mediante a canalizao de seu capital prprio, de recursos obtidos no mercado financeiro e de outros fundos sob sua administrao para financiar o desenvolvimento nos pases prestatrios; complementar os investimentos privados; e prover assistncia tcnica para a preparao, financiamento e execuo de projetos e programas de desenvolvimento.14
A Comisso de Financiamentos Externos (COFIEX), do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto do Brasil, define a CFI como um financiamento externo e doaes junto a organismos internacionais multilaterais e por agncias governamentais estrangeiras.15
2. Negociao na ajuda externa: a experincia da cooperao financeira internacional no Brasil

A partir do exposto, deve-se entender que, quando se fala em negociao no mbito da ajuda externa, necessrio compreender o seu escopo, os atores envolvidos e as habilidades de negociao requeridas. Em relao ao escopo, a ajuda externa tem a funo primordial de apoiar a realizao de programas/projetos de desenvolvimento que podem ter repercusses nos mbitos local, regional, e/ou nacional. Brinckerhoff, em publicao contendo o resultado de sete anos de uma pesquisa sobre estruturas de programas de desenvolvimento beneficiados pela ajuda externa em pases em desenvolvimento16, destaca esse escopo da ajuda externa ao afirmar que [n]a condio de redes de produo e entrega de servios, programas estendem-se alm de um nico stio ou local para muitos stios, alcanando o mbito regional ou at mesmo o nacional.17 Em relao aos atores envolvidos, um empreendimento desse porte comumente envolve uma infinidade de atores. Conforme destaca Kruglianskas,
[o] PCTI normalmente multi-institucional, envolvendo instituies nacionais, estrangeiras e rgos multinacionais. No pas receptor temos a(s) instituio(es) executora(s) do projeto e, na maioria dos casos, a coordenao atravs de uma agncia ligada ao Ministrio das Relaes Exteriores, como, por exemplo, a ABC. Em nvel internacional, temos a(s) instituio(es) cooperadora(s) que do apoio tcnico atravs da capacitao de recursos humanos e da transferncia de tecnologia explcita ou implcita (equipamentos), com a eventual intervenincia, atravs das aes de coordenao, da agncia de cooperao do pas que oferece basicamente as instituies atuantes quando se trata da CTI bilateral. No caso da CTI multilateral, tem-se ainda, adicionalmente, a participao das entidades multinacionais de apoio cooperao tcnica, como, por exemplo, o PNUD, a OEA, a OPAS ou outras instituies.18
Frente a essa multiplicidade de atores, comum haver situaes em que nem todos os envolvidos acordaro sobre o que deveria ser feito e como. Dessa forma, Brinckerhoff
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sugere, ao gestor do programa de desenvolvimento, uma srie de habilidades e percepes. A primeira delas a de buscar adotar uma estratgia cooperativa:
Since program managers in the public sector must work with a network of actors across several agencies and can rarely operate independently, develop a cooperative strategy that incorporates key actors whose inputs and resources are critical to achieve success ().
Brinckerhoff tambm sugere ao gestor desses programas um mix de mtodos de influncia, para negociar e manter a cooperao, sem gerar conflito entre esses diversos atores:
Recognize that effective cooperation and coordination must deal with three obstacles. First, collaborators may experience cooperation as threatening to their operational autonomy. Second, not everyone involved will agree on what should be done and how. Third, there may be conflicts between the requirements for horizontal cooperation among collaborating agencies and the hierarchical demands of individual agencies vertical reporting relations () Implement the programs strategy using a mix of persuasion and exchange methods to influence key collaborators and stakeholders ().19
Esse mix de mtodos apresentado pelo autor num modelo conceitual representado num quadrante, conforme a Figura 1, abaixo. Figura 1: Mtodos de influncia para a gesto de programas de desenvolvimento
Mtodos de Influncia
Persuases
Permutas
Alto
Grau de Escolha em Conformidade
Disseminao de informaes Relaes pblicas Educao Marketing & Lobby Consulta informal e aconselhamento Mobilizao de demanda
Incentivos positivos e indues Construo de coalizes Acordos recprocos Reforo e enquadramento de comportamento Mediao de compensaes
Baixo
Manipulao psicolgica Negociao informal e Consentimento mtuo Consulta formal
Barganha e negociao formais Ameaas e sanes Contratos
Fonte: BRINKERHOFF, Derick W, op. cit., p. 6.

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Por fim, Brinckerhoff tambm aponta para a necessidade de o gestor reconhecer a importncia de uma liderana efetiva para gerenciar programas e pessoas, e entender que Estruturas de programas so gerenciadas mais pela influncia do que pela autoridade; utilize, portanto, barganha, permuta, e negociao como estratgias de liderana.20 Oferecida essa reflexo conceitual preliminar sobre a negociao no mbito de programas de desenvolvimento apoiados pela ajuda externa, a seguir apresentam-se casos ilustrativos de negociaes no mbito de programas de desenvolvimento coordenados pelo Ministrio da Previdncia Social do Brasil (MPS), apoiados pela ajuda externa. Esses casos baseiam-se na experincia pessoal do autor como Coordenador Geral da Unidade de Coordenao de Projetos (UCP)21, da Secretaria Executiva do Ministrio da Previdncia Social, no perodo de abril a novembro de 2003. Os programas da Previdncia Social, apoiados pelos BIRD e BID, foram elaborados por reas tcnicas do MPS com a finalidade de apoiar a modernizao e o fortalecimento dos diferentes regimes da previdncia social do Brasil, a partir de aes voltadas para o aprimoramento de seus processos e sistemas, visando a uma melhoria contnua nos servios prestados populao. Existiam trs programas em execuo e dois em negociao no perodo acima mencionado: o Programa de Apoio Reforma dos Sistemas Estaduais de Previdncia (PARSEP), o Programa de Assistncia Tcnica para a Modernizao da Previdncia Social (PROAST) e o Programa de Apoio Modernizao da Gesto do Sistema de Previdncia Social (PROPREV) estavam em execuo. O Programa de Apoio Previdncia dos Municpios (PREVMUN) e o Programa de Assistncia Tcnica para a Modernizao da Previdncia Social II (PROAST-II) estavam em negociao. Os recursos dos programas, segundo tradio dos bancos, eram empregados em trs focos de atividades: contratao de servios de consultoria, contratao de servios de treinamento e/ou aquisio de produtos, tais como equipamentos e materiais necessrios execuo dos programas. Os trs programas em execuo estavam na seguinte situao: o PARSEP, iniciado em janeiro de 2002 e planejado para finalizar em dezembro de 2003, com valor total de US$ 10 milhes, sendo US$ 5 milhes do BIRD, e US$ 5 milhes do MPS, tinha como objetivo apoiar o desenvolvimento da capacidade institucional dos Estados para a formulao e a gesto da previdncia de seus funcionrios de modo a assegurar a viabilidade financeira e atuarial dos regimes previdencirios. O PROAST, iniciado em maio de 2000 e planejado para finalizar em dezembro de 2003, com valor total de US$ 10,05 milhes, sendo US$ 5,05 milhes do BIRD e US$ 5 milhes do MPS, tinha como objetivo criar condies para que o MPS e o INSS pudessem levar adiante o projeto de reforma da previdncia social, identificando reas e projetos prioritrios para seu fortalecimento institucional. O PROPREV, iniciado em janeiro de 2002 e previsto para finalizar em dezembro de 2006, com valor total de US$ 188 milhes, sendo US$ 94 milhes do BID e US$ 94 milhes do MPS, tinha como objetivo contribuir para a transformao institucional do sistema previdencirio brasileiro.
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O PREVMUN, previsto para durar quatro anos aps a assinatura do contrato, com valor total de US$ 10 milhes, com US$ 5 milhes do BIRD e US$ 5 milhes do MPS, tinha o objetivo era apoiar 26 capitais estaduais ou grandes municpios nas aes necessrias consecuo de suas reformas previdencirias. O PROASTII, previsto para durar cinco anos aps a assinatura do contrato, num valor total de US$ 100 milhes, sendo US$ 50 milhes do BIRD e US$ 50 milhes do MPS, tinha por objetivo implementar produtos provenientes do PROAST e apoiar aes no cobertas pelo PROPREV. Todos os programas ainda contavam com a cooperao tcnica do PNUD. A cooperao tcnica prestada pelo PNUD era oferecida atravs de um acordo-quadro com contedo quase idntico ao contrato de emprstimo com o banco que se denominava espelho do contrato. O objetivo da cooperao tcnica do PNUD era o de assistir o MPS nos processos administrativo-financeiros (licitaes e registros) dos programas, ao custo de 3% por processo administrativo concludo.22 No plano nacional, estavam envolvidos os mais variados atores, tanto no caso do Brasil, quanto no caso dos pases-membros dos bancos internacionais. Esses atores, sendo indstrias, ou grandes consultorias, ou ainda organizaes da sociedade civil com seus interesses relativos a participao e transparncia, tambm tm grande interesse em prestar seus servios, oferecer seus produtos, ou simplesmente acompanhar esses tipos de programas. Um modelo simplificado de atores e instrumentos da ajuda externa aqui descrita est representado na Figura 2, abaixo. Figura 2: Modelo simplificado dos atores e instrumentos envolvidos na Cooperao Financeira Multilateral do Brasil
PAS(ES) DOADOR(ES)
BANCOS INTERNACIONAIS
BRASIL
Governo(s), Agncias Internacionais de Desenvolvimento, Empresas e Indstrias, Sociedade Civil, outros
Contrato de Emprstimo _______ _______

UCP
Governo, Empresas, Indstrias, Sociedade Civil, outros
AGNCIAS DO SISTEMA ONU
Cooperao Tcnica _________
Legendas: UCP = Unidade de Coordenao de Projetos* AGNCIAS DO SISTEMA ONU = no caso dos programas descritos, a agncia era o PNUD. * A UCP comumente uma exigncia do banco internacional e est representada fora da esfera do receptor
por ser um apndice que, na maioria das vezes, no parte integrante da estrutura do rgo responsvel pela execuo dos programas.
Fonte: Autor

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Compreendido esse quadro-geral, pode-se avanar para as consideraes acerca da prtica da negociao desses programas. Para facilitar o entendimento, dividir-se-o os relatos sobre as negociaes nesses programas em dois momentos: antes da assinatura do contrato e depois da assinatura do contrato com os bancos. A negociao para a assinatura do contrato com os bancos segue um procedimento formal, comum a todos os programas do Brasil que recebem esse tipo de ajuda externa. O ciclo necessrio para a contratao de emprstimos de instituies financeiras internacionais envolve, segundo a Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto do Brasil (SEAIn/MP, 2004), as seguintes etapas: Apresentao Aprovao Identificao Preparao Avaliao Negociao Diretoria Senado Assinatura.23 Observa-se, no ciclo da SEAIn, apenas uma etapa denominada negociao.24 Essa etapa est intrinsecamente relacionada s demais e, portanto, para compreend-la, necessrio um rpido olhar sobre as demais etapas. As etapas podem ser resumidamente explicadas da seguinte forma: os atores do governo interessados nesse tipo de CI devem apresentar cartaconsulta Comisso de Financiamentos Externos (COFIEX) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Nessa carta-consulta descrevem aes dos Programas/Projetos e seus respectivos custos, explicitando o que seria coberto com recursos externos e o que seria coberto com recursos nacionais tambm denominados contrapartida local. A cartaconsulta encaminhada SEAIn, que atua como Secretaria Executiva da COFIEX. Antes de ser apreciada pela COFIEX, a apresentao por escrito seguida por uma exposio tcnica do Programa/Projeto ao Grupo Tcnico da COFIEX (GTEC), com o fim de detalhar e esclarecer pontos de eventuais dvidas da proposta. Em seguida, a COFIEX aprecia as propostas em reunies plenrias peridicas. No caso de a COFIEX recomendar o Programa/Projeto, antes do incio da preparao do Projeto, deve-se, segundo o Manual de Financiamentos Externos do MPOG, verificar se h o interesse do Agente Financiador.25 Em caso positivo, d-se incio preparao do Projeto, que segue etapas especficas de cada Agente Financiador. Esse Agente Financiador realiza misses tcnicas com o objetivo de detalhar a proposta juntamente com o rgo responsvel pela execuo do projeto e com outros rgos envolvidos no Projeto. Aps a preparao do projeto, o Agente Financiador elabora as minutas contratuais26 e as distribui Secretaria do Tesouro Nacional (Ministrio da Fazenda), Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (Ministrio da Fazenda), ao rgo proponente e ao rgo executor.27 Havendo pronunciamentos favorveis ao Projeto, ocorre, ento, o que se denomina pr-negociao, ou seja, uma reunio na qual deve ser consolidada a posio que subsidiar a delegao brasileira (...) nas negociaes com o Agente Financiador. Finalizada a pr-negociao, agendase a data da negociao com o Agente Financiador.28 Concluda a negociao, o proponente muturio dever providenciar: (a) parecer(es) jurdico(s) sobre a minuta contratual negociada; (b) caso o contrato negociado seja em lngua estrangeira, a sua traduo juramentada e, posterior encaminhamento PGFN/MF. Trs ltimos passos encerram o ciclo: a aprovao
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pela Diretoria Executiva do Agente Financiador; o encaminhamento de uma exposio de motivos do Ministro da Fazenda ao Presidente da Repblica, na qual ainda solicita o envio de uma mensagem ao Senado Federal com vistas autorizao da contratao e/ou concesso de garantia da Unio. Por fim, havendo a autorizao pelo Senado Federal, a PGFN/MF d concluso ao processo garantindo a assinatura do contrato pelas partes envolvidas.29 No caso do MPS, a primeira negociao que ocorreu foi com relao criao da UCP. A UCP no era parte integrante do organograma do MPS. Tratava-se de uma estrutura criada um apndice na verdade como parte de uma clusula contratual colocada pelo Agente Financiador denominada clusula de efetividade. Nessa clusula, o Agente Financiador estabelecia que s aprovaria o Programa/Projeto quando tivesse inspecionado o rgo executor e verificada a existncia de uma estrutura fsica e de recursos humanos qualificados capaz de executar o montante de recursos previstos para o Programa/Projeto no prazo de tempo hbil pr-estabelecido pelo Contrato. Apesar da presso dos bancos para a criao dessa rea, descobriu-se mais tarde durante a negociao de um novo contrato que esse item era negocivel, j que os bancos no podiam, em princpio, apresentar esse tipo de demanda a um rgo do governo brasileiro, seja ele municipal, estadual ou federal. Assim, teria sido possvel negociar com os bancos a utilizao de uma estrutura j existente no mbito do MPS ou ainda a criao de uma nova estrutura no mbito do MPS. De qualquer forma, devese ter em mente que os bancos s se sentiam, naturalmente, impelidos a disponibilizar financiamentos quando atendidas as condies mnimas dos seus contratos. Com relao aos demais contratos dos outros programas no mbito do MPS, havia uma situao bastante interessante. Em funo da boa execuo financeira do primeiro programa (o PROAST), financiado pelo BIRD, o BIRD e o prprio BID passaram a propor financiamentos aos demais programas do Ministrio, no tendo havido, portanto, necessidade alguma de negociao com os bancos para a assinatura dos demais contratos. Em alguns casos, como o PROPREV, houve inclusive disputa entre o BIRD e o BID a respeito de quem financiaria o programa. De fato, aps o PROAST, as negociaes mais intensas e difceis foram aquelas junto COFIEX, um ator nacional. Nesses casos, os prprios bancos disponibilizavam seu pessoal para auxiliar os tcnicos da UCP na elaborao dos programas junto s reas tcnicas do MPS. Por outro lado, a negociao do acordo de cooperao tcnica com o PNUD tambm no era necessria, pois alm de os prprios bancos recomendarem fortemente a presena de agncias do sistema ONU, o prprio PNUD era reconhecido por sua agilidade30 e tambm demonstrava grande interesse em prestar seus servios, por razes bvias. Uma vez assinados os contratos, as negociaes passavam a ocorrer durante a execuo dos programas e eram muito variadas, envolvendo tanto os atores nacionais, quanto os internacionais, em torno de questes de interesses bastante variados. Com os atores nacionais, as negociaes mais comuns referiam-se ordem de prioridades das aes executadas no mbito dos programas; realizao de aes sem o devido respaldo tcnico; incluso de

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novas aes medida que atores novos emergiam na estrutura do MPS; ao cancelamento de aes em pleno andamento pela simples mudana de prioridades de novos lderes; e deciso pela utilizao de recursos dos bancos ou do MPS para pagamentos de servios ou produtos especficos. Quanto s negociaes relativas ordem de prioridades das aes executadas no mbito dos programas, essas eram as mais comuns. Apesar de as aes estarem previamente estabelecidas no planejamento original, com o incio da execuo dos programas, reas beneficiadas do MPS apresentavam suas demandas de contratao de servios ou aquisio de produtos UCP sem a devida preocupao com as prioridades e prazos previamente estabelecidos. Algumas iniciativas de solicitar a antecipao de aes partiam do prprio Secretrio Executivo ou ainda do prprio Ministro. Um exemplo de antecipao foi a deciso pela compra de 1.500 notebooks para fiscais do INSS, antecipada do final para o incio da execuo do PROPREV. A antecipao era justificada pelos benefcios pblicos de tornar o trabalho desses fiscais mais eficientes, como tambm pela expectativa de gerar motivao e credibilidade para a continuidade das aes do PROPREV, ainda quando de seu incio. Todas essas decises passavam por um intenso processo de negociao interno no MPS. Caso essas aes antecipadas envolvessem gastos muito altos, as negociaes tambm precisavam ser feitas junto aos bancos. Para os bancos, porm, bastava, em geral, uma boa justificativa para a anuncia. Obviamente, as negociaes relativas realizao de aes sem o devido respaldo tcnico eram temerrias. Um exemplo crtico era o Plano Diretor de Tecnologia de Informao (PDTI), elaborado ainda no governo anterior, com base no diagnstico realizado com recursos do PROAST. O PDTI estipulava a necessidade de compra de uma nova plataforma de TI para os dados dos usurios da previdncia social do pas, porm oferecia trs alternativas de configurao tcnica dessa plataforma. A escolha de uma entre as trs alternativas era estratgica e, sendo equivocada, poderia representar um enorme desperdcio de recursos. Para evitar equvocos, portanto, uma consultoria em TI foi contratada com recursos do PROPREV para auxiliar na deciso a ser tomada pelo responsvel da rea de TI do novo governo. Por razes ainda no compreendidas, a rea de TI do MPS, apesar de inmeras demandas e de todos os instrumentos necessrios disposio, nunca apresentou a sua escolha. Alm disso, vrias vezes, por meio do Secretrio Executivo, fez presso sobre a UCP para a aprovao da compra de uma das alternativas de plataforma sem o devido respaldo tcnico, de sua prpria responsabilidade. O Coordenador Geral da UCP chegou a ser convocado na Secretaria Executiva para aprovar a referida aquisio. Frente a esse quadro de presso interna, o ltimo recurso utilizado pelo Coordenador Geral foi reorientar a responsabilidade da deciso sobre o BIRD. De acordo com o contrato de emprstimo, gastos previstos acima de um limite estipulado pelo Banco devem receber uma autorizao por escrito do Banco, contendo sua no-objeo. Assim, em telefonema confidencial para o representante do BIRD em Washington, a situao foi explicada e, tendo o representante
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compreendido a seriedade do assunto, ficou acertado que o prprio Banco imporia restrio aquisio dessa plataforma com a justificativa da prpria ausncia do respaldo tcnico oficial. Dois dias depois, a Secretaria Executiva tentou negociar por telefone com o BIRD a no-objeo referida compra e, apesar das colocaes do Secretrio Executivo relativas ao absurdo de ter gringos interferindo em questes de interesse nacional, o BIRD no cedeu. As negociaes para a incluso de novas aes no planejadas originalmente nos programas eram, em geral, muito difceis. Essas incluses so sempre mais dramticas quando o final do ano fiscal se aproximava e os gastos previstos para aquele ano ficavam aqum do oramento inicialmente disponvel. Por exemplo, no final de 2003, uma grande presso surgiu por parte de um dos assessores do ento Secretrio Executivo para o pagamento de um curso de MBA para 800 fiscais do INSS, com recursos de capacitao ainda no utilizados no PROPREV.31 Essa ao no tinha qualquer relao com o planejamento original, nem com o objetivo final do PROPREV, sendo tecnicamente inadequada. Surpreendentemente, o edital de licitao desse MBA foi elaborado sem o conhecimento do Coordenador Geral da UCP e quase chegou a ser lanado nos meios de comunicao. Ao detectar essa anomalia, o Coordenador Geral iniciou um processo de negociao intensa, diretamente com o Ministro e com o seu Chefe de Gabinete, para cancelar a ao e ainda convenc-los a reorientar a ao para uma capacitao de atendentes dos balces do INSS, ao mais condizente com o objetivo geral do PROPREV. Um ltimo recurso disponvel para barrar a proposta seria a estratgia descrita anteriormente, de negociar diretamente com o BID a sua no-objeo ao, sendo a capacitao num valor que demandava, segundo o contrato de emprstimo, uma posio por escrito do Banco. Esse ltimo recurso era um poderoso instrumental nas negociaes com atores do prprio Ministrio em torno da incluso de novas aes nos programas em andamento. A negociao para o cancelamento de aes j iniciadas foi, sem dvida, a mais comprometedora e com impactos negativos mais diretos sobre o desenvolvimento nacional. Com a troca do alto escalo do MPS na transio do governo de Fernando Henrique Cardoso para o governo de Luis Incio Lula da Silva, o novo alto escalo decidiu no pagar um aditivo de contrato solicitado por uma grande empresa de consultoria responsvel pela implementao do estgio final da consultoria de modernizao da gesto do INSS. A deciso do no-pagamento apoiava-se em questes de desconfiana em torno do aditivo e sua procedncia tcnica. Com a persistncia do impasse por mais de seis meses, os recursos humanos mobilizados por dois anos para a modernizao da gesto do INSS (ou seja, desde 2001) foram gradualmente se dispersando e as mudanas no processo de gesto simplesmente ficaram estagnadas. Segundo informaes obtidas recentemente, a questo continua sem soluo at os dias atuais, devendo ser eventualmente solucionada atravs de Arbitragem, conforme orientao do Contrato de Emprstimo com o BID.32 A escolha na utilizao da fonte de recursos se do Banco, ou do Ministrio para pagamentos de servios ou produtos necessrios execuo dos programas era um ponto de negociao relativamente freqente entre a UCP e os bancos internacionais. Na verdade,

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tratava-se menos de um processo do que um instrumento de negociao interna no Ministrio. A escolha pela fonte do Banco em determinados momentos possibilitava agilizar aes anteriormente no planejadas e ainda a desvinculao da ao s regras nacionais de licitao para os programas. Muitas dessas negociaes ocorriam diretamente entre o Coordenador Geral da UCP, a Secretaria Executiva, o responsvel pela rea de processos (licitaes) da UCP e o responsvel pelos programas no banco em questo. Adicione-se s consideraes e exemplos acima, a presso de empresas e indstrias nacionais ou internacionais interessadas em vencer licitaes e oferecer seus produtos ou servios ao Programa, ou ainda a presso de acionistas do Banco, ou ainda a presso de contribuintes de imposto de renda do(s) pas(ses) doador(es) a partir do(s) qual(is) se originou a fonte dos recursos, dentre inmeros outros. Adicione-se, tambm, a possibilidade de tratar com lderes e decisores chaves para os programas, porm com vises limitadas da ajuda externa, ou ainda distintas das prioridades e caminhos de programas nacionais. Essa infinidade de percepes e atores, direta ou indiretamente envolvidos nos programas, representados na Figura 2, tinham seus interesses prprios e, portanto, esforavam-se para conseguir influncia no processo de execuo desse Programa. Assim, a fonte de influncias e de possibilidades de negociao ampliava-se enormemente, devendo o responsvel pela coordenao de tais programas preparar-se tcnica e politicamente para essa ampliao.
Concluso
Atualmente, a complexidade de novos temas das Relaes Internacionais e as inmeras novas possibilidades de interao entre Estados geram a possibilidade de expanso de alguns conceitos elementares, como o prprio conceito de negociao. Se, por um lado, a perspectiva clssica da negociao nas Relaes Internacionais a de discusses entre representantes de dois ou mais Estados soberanos, a prtica da negociao no mbito da ajuda externa revela novas dimenses de negociao ainda pouco abordadas na literatura. Nos exemplos ilustrativos da ajuda externa para programas do Ministrio da Previdncia Social do Brasil, nota-se que as negociaes para a assinatura dos contratos o que mais se aproximaria da negociao na perspectiva clssica em alguns casos nem sequer era necessria. Assim, foi possvel identificar novas dimenses de negociao, tanto no aspecto do nmero de atores envolvidos, quanto no aspecto de grupos de interesse, sejam eles nacionais ou internacionais, o que torna mais translcida a distino entre posies nacionais versus posies internacionais na negociao no mbito da ajuda externa uma categoria da CI no mbito das Relaes Internacionais. Nota-se, portanto, a partir do relato dos processos de negociao vivenciados pelo autor no exerccio de sua funo como gestor de programas do Ministrio da Previdncia Social, que a tradicional perspectiva da negociao internacional no responde aos desafios da gesto de programas de porte nacional, financiados com recursos externos. Nesses
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programas, a negociao no est restrita tradicional dimenso ator nacional x ator internacional, abordagem clssica das Relaes Internacionais, mas incorpora novas dimenses nas quais no se pode mais amparar na dicotomia ator nacional x ator internacional, nem puramente nas habilidades diplomticas tradicionais. O cerne das negociaes nesses programas no obter ganhos para um ou outro Estado representado por seus diplomatas, mas organizar e mobilizar todos os atores envolvidos nacionais e estrangeiros em torno de um processo de desenvolvimento nacional extremamente complexo e para o qual inmeros interesses esto em jogo. Em suma, deve-se reconhecer que programas de grande porte, por sua estrutura, prestgio e agilidade nos processos administrativos permitida pela cooperao tcnica de um organismo internacional (no caso, o PNUD), so, no mbito governamental tradicionalmente marcado pela falta de planejamento e de leis e instrumentos mais geis e eficientes de processos administrativos uma fonte natural de turbulncias. O maior desafio parece ser o de conduzir o programa com habilidade suficiente para influenciar os diversos atores envolvidos sem desvirtuar o prprio programa, ou seja, sem incorrer no erro de realizar uma infinidade de aes isoladas e merc de interesses especficos e desarticulados que no resultaro em melhorias para o desenvolvimento nacional. Para tanto, deve-se manter em mente que o objetivo maior de qualquer programa de governo o de melhorar os servios prestados pelo governo para sua populao.
Notas
1 2
Dicionrio de Cincias Sociais. Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas, 1987. MARTIN, Lisa L., International Cooperation, in: KRIEGER, Joel. The Oxford Companion to Politics of the World (Ed.). New York: Oxford University Press, 1993, p. 434-435 Dictionnaire de la terminologie du droit international, Paris: Sirey, 1960, apud SOARES, Guido. A Cooperao Tcnica Internacional, in: MARCOVITCH, Jacques. Cooperao internacional: gesto e estratgia. So Paulo: EDUSP, 1994. Assim, enquadram-se no conceito clssico de CI, por exemplo, ajustes mtuos nas polticas de governos de pases que decidem entrar num processo de criao de zonas de livre comrcio, de pases que decidem acordar sobre um problema comum como a reduo da emisso de gases poluentes na atmosfera, ou a conteno de uma epidemia como a Sndrome Respiratria Aguda Grave (SARS). A diplomacia, nessa perspectiva clssica da CI, , portanto, sem dvida alguma, o instrumento primordial das negociaes entre Estados.
Cooperao tambm tem uma definio oriunda da economia e da histria das sociedades. Nesses campos, o termo empregado (como o adjetivo cooperativo) para descrever qualquer forma de organizao social ou econmica que tem por base o trabalho harmnico em conjunto, em oposio concorrncia. da a origem do conceito de cooperativa. Interessante observar que, nessa perspectiva, cooperar significa um grande esforo racional no sentido de superar antagonismos menores a fim de trabalhar em conjunto por interesses maiores (Summer, 1906, apud Dicionrio de Cincias Sociais, op. cit., p. 272). Tambm caracterizada por Summer como cooperao antagnica.

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FEINBERG, Richard E. Foreign Aid, in: KRIEGER, Joel. (Ed.) The Oxford Companion to Politics of the World. New York: Oxford University Press, 1993, p. 310. DOMERGUE, Maurice. Technical Assistance: Theory, Practice and Policies. New York: Praeger, 1967. Ibid, p. 15. The Oxford Companion to Politics of the World. New York: Oxford University Press, 1993. Apesar da forte relao com a noo de um trabalho conjunto com metas desejadas por todos os envolvidos, um erro comum que limita o entendimento da CI assumir que cooperao essencialmente benevolente e ainda livre de conflitos. Adam Smith (1937, apud Dicionrio de Cincias Sociais, p. 272) j destacava essa perspectiva ao afirmar que [o] homem tem oportunidades quase constantes de receber ajuda de seus irmos e intil esperar essa ajuda apenas como benevolncia...No a benevolncia do aougueiro, do cervejeiro ou do padeiro que nos proporciona nosso jantar, e sim a preocupao de cada um deles com seus prprios interesses. Portanto, apesar dessa perspectiva aparentemente altrustica, h que se considerar que em muitos casos os pases chamados doadores podem criar mecanismos que amarram suas ajudas externas de forma que os recursos transferidos sejam, por exemplo, gastos com contratao de servios e aquisio de equipamentos dos prprios pases doadores. Da a estreita relao entre ajuda externa e poltica externa, ou ainda a comum referncia ajuda externa como o aid business. Cf. EASTERLY, William. Can Foreign Aid Buy Growth?, Journal of Economic Perspectives, v. 17, n. 3, Summer, 2003, p. 23-48.
6 7 8 9
10
importante ressaltar que essa abordagem da CTI j foi ultrapassada e substituda pelo conceito de desenvolvimento de capacidades (Capacity Development), pesquisado e difundido amplamente pelo escritrio do United Nations Development Programme (UNDP) em Nova Iorque, desde meados dos anos 90. Esse tema ainda escasso no Brasil.
11
BRASIL, Associao Brasileira de ONGs (ABONG), Sobre as regras da cooperao Internacional. Cf. http://www.abong.org.br/novosite/publicacoes/fundos_manual.asp?manual1=fundos_cooperacao (acessado em 28/10/2004). Importante observar que a cooperao entre ONGs tambm denominada cooperao privada.
12
BRASIL, Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), A cooperao tcnica. Cf. http://www.abc.mre.gov.br/ (acessado em 23/12/2004). THE WORLD BANK GROUP. What is the World Bank? Cf. http://web.worldbank.org/WBSITE/ EXTERNAL/EXTABOUTUS/0,,contentMDK:20040558~menuPK:34559~pagePK:51123644~piPK: 329829~theSitePK:29708,00.html (acessado em 22/4/2005).
13
14
BRASIL, Ministrio das Relaes Exteriores, Organismos Financeiros, BID. Cf. http://www.mre.gov.br/ cdbrasil/itamaraty/web/port/relext/mre/orgfin/ (acessado em 22/4/2005). BRASIL, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Assuntos Internacionais: Projetos. Cf: http://www.planejamento.gov.br/assuntos_internacionais/conteudo/projetos/apresentacao.htm (acessado em 9/10/2004).
15
16
BRINKERHOFF, Derick W. Agency for International Development (USAID), Looking Out, Looking In, Looking Ahead: Guidelines for Managing Development Programs, in: IPC Working papers. U.S. Implementing Policy Change Project (#936-5470, Contract #AEP-5470-I-00-5034-00).Washington, D.C: Center for Democracy and Governance, 1991, p. 3. O autor no indica os pases nos quais foi aplicada a pesquisa, referindo-se apenas a developing countries.
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17
Ibid., p. 3. Traduo livre do autor. Original: As networks of service production and delivery, programs extend beyond a single site or location to many sites, reaching the regional or even the national level. KRUGLIANSKAS, Planejamento de projetos de cooperao tcnica internacional, in: MARCOVITCH, Jacques. Cooperao Internacional: Gesto e Estratgia. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 1994, p. 401. Kruglianskas adota as siglas PCTI e CTI com o significados, respectivamente, de Projetos de Cooperao Tcnica Internacional e Cooperao Tcnica Internacional. Deve-se ressaltar que o autor adota esses termos tambm como sinnimos de Cooperao Financeira Internacional, confuso comum entre os autores que abordam o tema no Brasil.
18
19 20 21
BRINKERHOFF, Derick W, op. cit., p. 4-5. Ibid.,p. 11. Unidade instituda em dezembro de 1999 (Portaria Ministerial No 6.197), cuja finalidade era a de coordenar o planejamento, a execuo, o monitoramento e a avaliao de programas/projetos apoiados pela cooperao internacional (tcnica e financeira), firmados atravs de contratos/acordos entre o governo brasileiro e organismos internacionais, tendo como muturio o MPS.
22
Esse custo cobrado pelas agncias, tais como o PNUD, varia de caso para caso, alcanando at 13% do valor total de cada operao, dependendo da agncia que presta a cooperao tcnica. Esse custo administrativo justificado pela complexidade e conhecimentos necessrios ao desenvolvimento dos processos.
23
O detalhamento apresentado para cada uma das etapas indicadas um resumo das informaes contidas em BRASIL, Secretaria de Assuntos Internacionais (SEAIn/MP), Manual de Financiamentos Externos: Setor Pblico com Organismos Multilaterais e Agncias Bilaterais de Crdito, Braslia: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, 2004.
24
Por outro lado, no mesmo Manual, todo o ciclo por vezes denominado negociao. Na abertura do Manual, l-se, por exemplo, Cabe SEAIN/MP (a) coordenar operacionalmente todo o processo de negociao para a obteno de financiamentos externos relativos a Projetos pleiteados pelos rgos ou entidades do setor pblico com organismos multilaterais e agncias bilaterais de crdito. SEAIn/ MP, p. 9. (minha nfase).
25
Apesar dessa indicao no documento do Manual, na prtica esse interesse do Agente Financiador no caso os Bancos Internacionais j foi explorado em momento anterior ao encaminhamento da proposta COFIEX.
26 27
Primeira verso do contrato internacional a ser celebrado entre as partes envolvidas. Antes de dar prosseguimento ao processo de negociao das minutas contratuais, h uma srie de providncias locais a serem tomadas pelos contratantes do emprstimo. Para maiores detalhes, ver SEAIn/MP.
28
Interessante observar que o prprio Manual no detalha mais o processo de negociao com o Agente Financiador, indicando apenas o que consta a seguir, no texto. O prprio Manual do governo se restringe negociao para a obteno de recursos financeiros. Para o leitor ter uma dimenso exata dessa agilidade, em um levantamento informal no mbito do Ministrio da Previdncia Social, observou-se que no ano de 2002, o Ministrio foi capaz de realizar em torno de 40 licitaes, entre grandes e pequenas. No mbito do PROPREV, com a utilizao do PNUD, no mesmo ano foram realizadas em torno de 435 licitaes, entre grandes e pequenas (Documentos Internos).
29 30

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31
A no-utilizao desses recursos devia-se ao fato de 2003 ter finalizado quase sem execuo do Programa, j que a nova alta administrao do MPS tinha em mente reorientar todo o Programa ao invs de dar continuidade sua execuo normal.
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BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO, Resoluo BID DE-62/01, Contrato de Emprstimo n. 1346/OC-BR entre a Repblica Federativa do Brasil e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, Programa de Apoio Modernizao da Gesto do Sistema de Previdncia Social (PROPREV) Primeira Fase, 19/12/2001, p. 18. poca, o Coordenador Geral da UCP apresentou ao ento Ministro um documento com um parecer tcnico que indicava a adequao do aditivo frente aos servios prestados pela consultoria e a necessidade de dar continuidade ao sob o risco de desmobilizar todos os recursos. Aps a leitura desse parecer, o Ministro comentou que esse aditivo deveria ter sido fechado antes da troca de governo, revelando a natureza poltica do processo negociador.
Referncias Bibliogrficas
AMORIM, Celso. Perspectivas da cooperao internacional, in: MARCOVITCH, Jacques. Cooperao internacional: gesto e estratgia. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 1994. BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO, Resoluo BID DE-62/01, Contrato de Emprstimo n. 1346/OC-BR entre a Repblica Federativa do Brasil e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, Programa de Apoio Modernizao da Gesto do Sistema de Previdncia Social (PROPREV) Primeira Fase, 19/12/2001. BASE DE DADOS TROPICAL (BDT), Cooperao Internacional, Programa Estadual para a Conservao da Biodiversidade PROBIO/SP, Entendendo o Meio-Ambiente, v. VIII, Fundao Andr Tosello (FAT), Campinas. Cf. http://www.bdt.fat.org.br/index (acessado em 28/01/2005). BRASIL, Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), A cooperao tcnica. Cf. http://www.abc.mre.gov.br/ (acessado em 23/12/2004). _______. Associao Brasileira de ONGs (ABONG), Sobre as regras da cooperao Internacional. Cf. http://www.abong.org.br/novosite/publicacoes/fundos_manual.asp?manual1=fundos_cooperacao (acessado em 28/10/2004). _______. Comisso de Valores Mobilirios (CVM), Ministrio da Fazenda do Brasil. Acordos Bilaterais ou Memorandos de Entendimento (MOUs). Cf. http://www.cvm.gov.br/port/inter/mou-p.asp (acessado em 5/8/2004). _______. Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnlogico (CNPq), Cooperao Internacional. Cf. http://www.cnpq.br/areas/cooperacaointernacional/index.htm (acessado em 28/1/2005). _______. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), Objetivo da Cooperao Internacional. Cf. http://www.capes.gov.br/capes/portal/conteudo/10/Objetivo_Cooperacao.htm (acessado em 30/4/2005.
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_______, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Assuntos Internacionais: Projetos. Cf: http:/ /www.planejamento.gov.br/assuntos_internacionais/conteudo/projetos/apresentacao.htm (acessado em 9/10/2004). _______, Ministrio das Relaes Exteriores, A Cooperao Tcnica Internacional, Temas da Agenda Internacional. Cf. http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/temas_agenda/cooperacao_inter/ cooperacao02.asp (acessado em 28/10/2004). _______, Ministrio das Relaes Exteriores, Organismos Financeiros, BID. Cf. http://www.mre.gov.br/ cdbrasil/itamaraty/web/port/relext/mre/orgfin/ (acessado em 22/4/2005). _______, Secretaria de Assuntos Internacionais (SEAIn/MP), Manual de Financiamentos Externos: Setor Pblico com Organismos Multilaterais e Agncias Bilaterais de Crdito, Braslia: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, 2004. BRINKERHOFF, Derick W. Agency for International Development (USAID), Looking Out, Looking In, Looking Ahead: Guidelines for Managing Development Programs, in: IPC Working papers. U.S. Implementing Policy Change Project (#936-5470, Contract #AEP-5470-I-00-5034-00).Washington, D.C: Center for Democracy and Governance, 1991. Dicionrio de Cincias Sociais. Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas, 1987. DOMERGUE, Maurice. Technical Assistance: Theory, Practice and Policies. New York: Praeger, 1967. EASTERLY, William. Can Foreign Aid Buy Growth?, Journal of Economic Perspectives, v. 17, n. 3, Summer, 2003, p. 23-48. FEINBERG, Richard E. Foreign Aid, in: KRIEGER, Joel. The Oxford Companion to Politics of the World (Ed.). New York: Oxford University Press, 1993, p. 309-311. KRUGLIANSKAS, Planejamento de projetos de cooperao tcnica internacional, in: MARCOVITCH, Jacques. Cooperao Internacional: Gesto e Estratgia. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 1994. MARTIN, Lisa L., International Cooperation, in: KRIEGER, Joel. The Oxford Companion to Politics of the World (Ed.). New York: Oxford University Press, 1993, p. 434-435. The Oxford Companion to Politics of the World. New York: Oxford University Press, 1993. SOARES, Guido. A Cooperao Tcnica Internacional, in: MARCOVITCH, Jacques. Cooperao internacional: gesto e estratgia. So Paulo: EDUSP, 1994. THE WORLD BANK GROUP . What is the World Bank? Cf. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/ EXTABOUTUS0,,contentMDK:20040558~menuPK:34559~pagePK:51123644~piPK:329829~the SitePK:29708,00.html (acessado em 22/4/2005).
HISTRIA E DESTINO: A FRONTIER THESIS DE FREDERICK JACKSON TURNER

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Resumo
Este artigo busca demonstrar como a narrativa histrica criada por Frederick Jackson Turner conseguiu realizar a transformao da doutrina do Destino Manifesto em uma teoria histrica cientfica. Isso possibilitou sua utilizao poltica em momentos diversos do sculo XX mediante a transmutao de uma determinada contingncia histrica particular, a expanso e a conquista do Oeste, em uma lei de desenvolvimento histrico inquestionvel.
Arthur Lima de Avila

Arthur Lima de Avila*
Introduo
O historiador norte-americano Frederick Jackson Turner (1861-1932) considerado o grande fundador da historiografia moderna nos Estados Unidos. Escrevendo entre a ltima dcada do sculo XIX e as duas primeiras do sculo XX, Turner rompeu com os parmetros da histria poltica vigente at ento, que enfatizava os feitos dos grandes heris da nao, e inaugurou a era, segundo suas prprias palavras, da investigao social.1 No s isso: tambm construiu uma teoria que visava explicar os Estados Unidos em seus prprios termos, rompendo com os laos historiogrficos que o prendiam velha Europa e fornecendo uma explicao essencialmente nacionalista da histria americana. Conhecida como frontier thesis , esta se tornou a doutrina oficial da
Abstract
The present article tries to demonstrate how the historical narrative conceived by Frederick Jackson Turner managed to transform the Manifest Destiny doctrine into a scientific historical theory. It was used politically in different moments throughout the twentieth-century, because it allowed the transmutation of a certain historical contingence, the expansion and the conquest of the West, into an unquestionable law of historical development.
academia norte-americana durante as trs primeiras dcadas do sculo XX. A importncia do estudo da frontier thesis d-se justamente pelo seu peso na profissionalizao dos estudos na rea de histria nos Estados Unidos e por sua relao com as polticas internas e externas do pas. Segundo Richard Slotkin, a teoria de Turner transformou-se na escola dominante da historiografia americana e na rationale intelectual para muitas das principais aes polticas do sculo XX.2 Particularmente, o historiador manteve um contato prximo com dois importantes presidentes do perodo, Theodore Roosevelt (1901-1909) e Woodrow Wilson (1912-1920), que elogiaram publicamente durante
Rev. Cena Int. 7 (1): 151-169 [2005] * Mestrando do Programa de Ps-Graduao em Histria da Universidade Federal do Rio Grande Sul, sob a orientao do Prof. Dr. Cezar Guazzelli. Trabalho realizado com o auxlio do CNPq. Contatos com o autor: arthurlavila@gmail.com.
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seus mandatos. O prprio Wilson admitiu que todas as suas idias sobre a expanso norteamericana haviam sido formadas por meio de conversas com Turner, quando ambos eram colegas na Universidade Johns Hopkins.3 O objetivo deste artigo , ento, tentar demonstrar como a frontier thesis logrou criar uma explicao histrica que entendia a expanso como motor principal da histria norteamericana e que, por isso mesmo, acabou se transformando no embasamento cientfico da doutrina do Destino Manifesto. O processo de sedimentao dessa narrativa histrica na academia e no imaginrio coletivo norte-americanos testificam como modulaes conceituais e discursivas involuntrias ou implcitas, compondo os meandros narrativos da escrita da histria, podem contribuir para a naturalizao de vises de mundo e identidades nacionais de largo alcance.4 A explorao dos meios pelos quais determinadas narrativas histricas so naturalizadas em detrimento de outras, isto , os conflitos e negociaes que marcam a afirmao de uma escrita da histria, traz baila as regras e circunstncias que subjazem atividade historiogrfica e lhe emprestam certo grau de seletividade e normatividade.5 Ademais, procurou-se verificar a influncia poltica da teoria turneriana em diferentes perodos da histria norte-americana, evidenciando, assim, seu grau de cristalizao e sua centralidade para a historiografia daquele pas.
1. Formulao e consolidao da frontier thesis

A formulao da frontier thesis teve incio na dcada de 80 do sculo XIX, quando Frederick Jackson Turner era um estudante na Universidade Johns Hopkins, em Baltimore. Tendo completado seus estudos na Universidade Estadual do Wisconsin, o historiador buscou aprimorar-se no campo das Cincias Humanas. Em Baltimore, ele entrou em contato com o efervescente mundo intelectual e historiogrfico da poca. Johns Hopkins era, ento, o grande centro de estudos histricos nos Estados Unidos. Grande parte de seus docentes havia sido treinada na Alemanha e professava uma crena inabalvel na cientificidade da histria. A historiografia ali desenvolvida era essencialmente centrada na Nova Inglaterra e na suposta herana germnica da democracia norte-americana. Em outras palavras, seus professores assumiam uma postura europeizante, exaltando o Leste e negligenciando as outras regies do pas,6 fato que mereceu dura reprimenda do jovem historiador na forma de correspondncia a um amigo, na qual reclamou da falta de ateno dispensada ao Oeste.7 Uma pessoa que compartilhava desse posicionamento era o sulista Woodrow Wilson, colega de Turner na universidade. O futuro presidente discordava das premissas eurocntricas dos docentes de Johns Hopkins e tambm via o Oeste como uma chave essencial para a compreenso da histria do pas. Wilson ficou extremamente entusiasmado com as idias de seu colega e se disps a divulg-las quando de sua publicao definitiva.8 Aps a obteno do diploma de doutor, Turner voltou Universidade Estadual do Wisconsin como professor contratado. Nos diversos seminrios de Histria Econmica e

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Social da Amrica e nas constantes palestras e cursos de extenso oferecidos pela instituio, foi lentamente trabalhando suas hipteses sobre a proeminncia do Oeste na construo da nao. Alguns artigos escritos entre 1890 e 1892, publicados ou no, demonstram que a frontier thesis foi elaborada de maneira gradual, de modo que seu autor lentamente montava as peas de um quebra-cabeas terico.9 certo, contudo, que em fins de 1892 as principais premissas de Turner j estavam amplamente sedimentadas. Os marcos da teoria turneriana foram expostos ao grande pblico pela primeira vez durante a Worlds Columbian Exposition, realizada em Chicago, em junho de 1893. Ali, durante a reunio anual da American Historical Association (AHA), o jovem historiador apresentou um breve artigo que buscava demonstrar a importncia da fronteira na histria dos Estados Unidos, The Significance of the Frontier in American History. A recepo ao trabalho, contudo, foi fria. Naquela noite quente, o paper de Turner no suscitou nenhuma discusso e, segundo um de seus bigrafos, no mereceu nenhum destaque nos relatos que se seguiram apresentao.10 No final da dcada, entretanto, a frontier thesis j havia sido consideravelmente disseminada e, no comeo do sculo XX, passou a reinar suprema nas universidades e escolas norte-americanas.11 A rapidez de sua popularizao pode ser explicada a partir de sua importncia fundamental no processo de profissionalizao da nascente disciplina histrica. Quando do reconhecimento acadmico de sua obra, Turner era professor na pequena Universidade de Madison, em Wisconsin, embora j detivesse preciosos contatos no establishment acadmico do Leste. Woodrow Wilson foi um de seus contatos mais importantes nesse crculo, tendo divulgado o trabalho de Turner entre seus pares em Princeton e outras universidades do Leste. Ademais, o ex-colega publicou uma srie de resenhas elogiando o historiador nos boletins da AHA e em outros meios de divulgao, contribuindo assim para a aceitao da frontier thesis entre os quadros acadmicos do perodo.12 Turner tambm foi extremamente persistente na exposio de suas idias, enviando cpias de seu trabalho a pessoas de relevo poltico, como Theodore Roosevelt13, e ministrando palestras para o grande pblico do pas.14 Assim, gradativamente, transformou Madison em uma referncia no ensino da histria-cincia e arregimentou leais seguidores. Sua transferncia para Harvard e sua eleio presidncia da AHA, ambas em 1910, representaram a consolidao de seu nome na disciplina nos Estados Unidos. Como diz Gerald Nash, Turner e seus discpulos foram capazes de exercer mais influncia do que qualquer outra escola ou grupo, antes ou depois deles.15 Em suas mos, a Amrica encontrou sua biografia autorizada. Segundo a teoria de Turner, a existncia de uma rea de terras livres, seu contnuo recuo e o avano dos assentamentos norte-americanos a Oeste explicavam o desenvolvimento dos Estados Unidos. No entanto, o ponto culminante do trabalho do autor a conceitualizao do objeto fronteira, tambm utilizada como sinnimo de Oeste: o espao fronteirio seria o encontro entre a barbrie e a civilizao, entre o ndio selvagem e o colono europeu, em qualquer lugar do continente. A fronteira seria, antes de tudo, um processo. Ali se verificaria
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a repetio de toda evoluo das sociedades humanas, iniciando com aquele breve meeting e culminando com a instalao de um sistema poltico, social e econmico nos moldes daquele existente nos Estados Unidos em fins do sculo XIX. Alm disso, a fronteira seria o espao onde se verificaria a verdadeira americanizao do colono. Da mistura de todas as raas (brancas, diga-se de passagem) surgiria a raa americana, dando incio ao famoso melting pot. Da peculiaridade da fronteira surgiriam as instituies do pas, que se adaptariam a cada sucessiva etapa da expanso ocidental. As suas rudes condies, geradoras de igualdade de oportunidades, seriam responsveis pelo aprimoramento da democracia norte-americana. Nessa viso, o fronteirio era, acima de tudo, um amante da liberdade, um desbravador, um democrata, um empreendedor: era o homem americano por excelncia. O pioneiro, seja em sua verso primitiva como caador de peles, seja como o cowboy do sculo XIX, era um modelo tipicamente americano, gerado pelas condies do pas e a elas adaptado. As terras livres seriam uma espcie de vlvula de escape para as tenses sociais do Leste. Sempre que o ambiente social das grandes cidades do Leste estivesse perto de uma convulso, os descontentes poderiam migrar para o Oeste. Nessa perspectiva, as terras livres eram fundamentais para a existncia das instituies democrticas norte-americanas. Em 1890, entretanto, a fronteira tinha chegado ao fim. De acordo com o Censo Nacional, as free lands estavam todas ocupadas, do Atlntico ao Pacfico.17 A era herica da expanso continental, no obstante, havia legado qualidades indelveis aos americanos:
The result is that to the frontier the American intellect owes its striking characteristics. That coarseness and strength combined with acuteness and inquisitiveness; that practical, inventive turn of mind, quick to find expedients; that masterful grasp of material things, lacking in the artistic but powerful to effect great ends; that restless, nervous energy; that dominant individualism, working for good and evil, and withal that buoyancy and exuberance which comes with freedom these are traits of the frontier, or traits called out elsewhere because of the existence of the frontier.18
16
A elegia de Turner fronteira desaparecida , em ltima instncia, o que possibilita uma leitura expansionista de sua obra. Se a expanso forjou a nao, seu fim poderia significar a runa do regime democrtico norte-americano. A possibilidade de uma grande crise de reorganizao nacional assustava o historiador, temeroso de que os Estados Unidos no se adaptassem ao novo quadro de um continente sem fronteiras:
A people composed of heterogeneous materials, with diverse and conflicting ideals and socials interests, having passed from the task of filling up the vacant spaces of the continent, is now thrown back upon itself and is seeking equilibrium. The diverse elements are being fused into national unity. The forces of reorganization are turbulent and the nation seems like a witches kettle.19

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Mas nem tudo estaria necessariamente perdido, pois, como afirma Turner, as energias que moveram a nao por quase trs sculos estariam sendo direcionadas a outras paragens, indicando que o movimento expansionista iria continuar: The demands for a vigorous foreign policy, for an interoceanic canal, for a revival of our power upon the seas, and for the extension of American influence to outlying islands and adjoining countries, are indications that the movement will continue.20 Assim, de maneira explcita, Turner no s diagnostica o problema, mas tambm fornece o remdio: a expanso ultramarina em direo sia e ao Caribe, e a conseqente abertura de novas fronteiras, era uma das possibilidades de manuteno do esprito expansionista e do equilbrio perdido. Tal explicao adequava-se perfeitamente s preocupaes do final do sculo XIX. Em pouco mais de trs dcadas, a Amrica havia passado de pas rural a nao industrializada. O crescimento econmico dos anos ps-Guerra da Secesso (1861-1865) acabou gerando um quadro de especulao financeira que desembocou no Pnico de 1873, cujo resultado foi a quebra de uma srie de bancos, grandes e pequenos, e a falncia de centenas de pequenas empresas. No tendo como manter as margens de lucros avassaladoras experimentadas durante os anos anteriores, as grandes indstrias e as companhias ferrovirias demitiram operrios aos milhares, gerando os violentos conflitos laborais da dcada de 70, mais precisamente entre 1873 e 1877. Aps uma breve recuperao na dcada de 80, a economia voltaria a sofrer com as recorrentes especulaes. Desta vez, o desastre seria ainda maior. As falncias contavam-se aos milhares, assim como os desempregados, que chegariam aos dois milhes em 1895.21 Desse modo, havia uma acentuada percepo de que a Amrica estava beira de um colapso. Um dos fatores preponderantes para este sentimento era a conscincia de que o fim da fronteira estava prximo. A coincidncia entre a declarao do Censo de 1890 e a subseqente ecloso da crise econmica de 1893 foi determinante para que a ltima fosse compreendida como uma decorrncia natural do primeiro, quando, na verdade, no o era. Assim, muitas foram as vozes que defenderam polticas abertamente expansionistas e intervencionistas. Para elas, a frontier thesis propunha justamente uma compreenso efetiva do passado e um apontamento para o futuro, ou seja, um paradigma de ao que, se levado a cabo, poderia salvar os Estados Unidos do abismo. 22 Ao desvelar as condies socioeconmicas de conformao da nao norte-americana, Frederick Turner acabou implicitamente revelando as suas possibilidades de preservao. Isso pode ser demonstrado com a prpria avaliao que Turner fez da expanso ultramarina da Era Roosevelt (1901-1909): it was, indeed, the logical outcome of the nations march to the Pacific, the sequence to the era in which it was engaged in occupying the free lands and exploiting the resources of the West.23 Se as antigas terras livres do Oeste foram
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responsveis pela criao do sistema democrtico norte-americano, os novos territrios seriam providenciais para sua manuteno. No se trata, pois, de imperialismo puro e simples, moda inglesa ou espanhola, mas de um movimento que tem por nica e exclusiva finalidade a manuteno da democracia e das energias pioneiras que moviam a nao desde a chegada do primeiro europeu Virgnia. Dito de outra forma: no era a simples explorao econmica dos povos anexados que interessava, mas a preservao de um bem maior. De maneira simples, mas extremamente eficaz, Turner estabelecia um elo permanente entre expanso e bem-estar social na Amrica em termos que ecoavam a doutrina do Destino Manifesto.
2. O Mito da fronteira e a frontier thesis

Embora tivesse sido elaborada pelo jornalista John OSullivan para justificar a conquista dos territrios mexicanos durante a guerra entre os dois pases (1846-1848), a doutrina do Destino Manifesto j possua razes bem assentadas na cultura e na poltica dos Estados Unidos. A idia de que o continente americano havia sido reservado pela Providncia aos europeus para a construo de uma Nova Jerusalm, sem os vcios e a corrupo da Babilnia europia, surgiu com os Puritanos, sequiosos por estabelecer uma sociedade livre das perseguies religiosas e da devassido da metrpole.24 Com o passar do tempo, essa noo adquiriu contornos mais seculares, desembocando nos projetos polticos de George Washington e Thomas Jefferson, que viam a nascente repblica como um imprio ascendente, destinado a conquistar os territrios do Oeste.25 Durante todo o sculo XIX, uma srie de manifestaes culturais, como romances e pinturas, tambm demonstrava a idia de um continente concedido pela Providncia aos americanos do Norte. Em quase todas elas, a nao marchava firmemente em direo ao Pacfico, superando as barreiras naturais, ndios inclusive, e realizando seu destino.26 Em outras palavras, o Mito da Fronteira foi um dos principais veculos ideolgicos atravs dos quais os estadunidenses concebiam sua experincia histrica e sua relao com os outros. Nele, a histria se transformava na alegoria de um povo fadado grandeza e excepcionalidade e, por isso mesmo, liderana e expanso. Segundo Richard Slotkin:
According to this myth-historiography, the conquest of the wilderness and the subjugation or displacement of the Native Americans who originally inhabited it have been the means to our achievement of a national identity, a democratic polity, an ever-expanding economy, and a phenomenally dynamic and progressive civilization.27
Destarte, o Mito era uma maneira de racionalizar e fundamentar as pretenses norteamericanas ao continente inteiro, apagando outros atores sociais do processo e criando uma espcie de rumo para a histria dos Estados Unidos, anterior a ela prpria. Faltava-lhe,

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contudo, a chancela da nascente cincia histrica, em cujo seio iriam prosperar as elaboraes de Turner. Como afirma Richard White, tudo que o historiador precisou fazer foi explicar aos norte-americanos o significado dessa experincia histrica.28 A conseqncia foi a criao de um Estados Unidos historiogrfico onde histria e destino podem ser entendidos como sinnimos. A obra de Turner repleta de passagens nitidamente teleolgicas que confirmavam a vocao imperial da Amrica. Uma das mais claras a seguinte:
While his horizon was still bounded by the clearing that his ax had made, the pioneer dreamed of continental conquests. The vastness of the wilderness kindled his imagination. His vision saw beyond the dank swamp at the edge of the great lake to the lofty buildings and the jostling multitudes of a mighty city; beyond the rank, grass-clad prairie to the seas of golden grain; beyond the harsh life of the log hut and the sod house to the home of his children, where should dwell comfort and the higher things of life, though they might not be for him. (). Here, also, were the pioneers traits, - individual activity, inventiveness, and competition for the prizes of the rich province that awaited exploitation under freedom and equality of opportunity.29
O frontiersman age como prembulo da nao. Ao mesmo tempo em que abria uma clareira em meio s florestas do Oeste, ele sabia que um pas seria construdo graas fora de seu trabalho. O pioneiro o verdadeiro founding father da Amrica contempornea. Em um meandro narrativo relativamente simples, Turner ignora outros atores sociais envolvidos no processo de expanso e cria uma legitimidade cientfica para as pretenses continentais dos Estados Unidos, concebendo uma verso pacfica para a colonizao do continente. Em suas prprias palavras:
By this peaceful process of colonization a whole continent has been filled with free and orderly commonwealths so quietly, so naturally, that we can only appreciate the profound significance of the process by contrasting it with the spread of European nations through conquest and oppression.30
A circunstncia da ocupao do territrio serve para demarcar as diferenas entre o Velho Mundo e os Estados Unidos. Aqui, o imperialismo norte-americano em seu prprio continente compreendido de maneira completamente diferente de sua contraparte europia, uma vez que a condio da fronteira entre a civilizao e a barbrie garantiria expanso do colonizador estadunidense legitimidade no processo de incorporao dos demais agentes sociais e na imposio de uma estrutura institucional prpria. Ele serviria a um bem maior, isto , regenerao do esprito nacional e com a garantia da segurana econmica e poltica da ptria. A nica concesso que Turner faz ao conflito quando apresenta os ndios como selvagens que atacam indefesos pioneiros. Invertem-se os papis da ao e o invasor tornase uma pobre vtima nas mos dos ferozes nativos. Assim, todo e qualquer ato contra as
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tribos legitimado pelo fato de que eles comearam primeiro. Quando, por exemplo, Turner descreve os conflitos com os ndios que precederam Guerra de 1812, ele afirma categoricamente que foi Tecumseh, lder dos nativos, quem primeiro pegou o machado para confrontar os invasores de seu territrio.31 Ele subsume os indgenas em uma lei de desenvolvimento histrico, purgando a culpa de seu extermnio, como dizia um poema do sculo XVIII.32 Eles perecem porque esto no caminho da civilizao e no podem resistir ao seu avano. Na obra de Turner, o pioneiro torna-se o grande criador e construtor da nao norteamericana. O avano em relao antiga historiografia poltica , assim, enorme: no so mais os grandes homens que fazem a histria, mas tipos sociais, sem nome ou rosto, porm representantes reais da nacionalidade. A frontier thesis supera as necessidades pedaggicas tpicas da historia magistra vitae para tornar-se uma narrativa conformadora de uma identidade nacional, em que todos os estadunidenses podiam ver-se refletidos. O relato de Turner o de uma comunidade compacta que se move firmemente atravs da histria.33 Para os norte-americanos, a histria turneriana mimicked and validated the stories of their own lives and collective accomplishments. Their story became the American story.34 O poder de persuaso inerente a essa imagem do pioneer evidente. Se levarmos em considerao o ambiente turbulento em que a frontier thesis havia sido gestada e a proeminncia do pioneiro enquanto um poderoso cone cultural durante todo o sculo XIX, este pode ser entendido no s como o fundador da nao, mas como seu salvador. Os ideais dos bravos homens do Oeste deveriam ser mantidos vivos, sob pena de a Amrica perder o rumo. Alm disso, mediante a categorizao do pioneiro como portador de traos individualistas e empreendedores, a elite atuante no processo de industrializao viu-se afianada para reivindicar uma identidade que possua razes profundas na histria americana: Turners history of the frontier nonetheless provided distinctive American roots for the capitalist economy which had emerged to dominate the national life.35 Os Boone de ontem se transformaram nos Rockefeller de hoje parece dizer a frontier thesis. O historiador, apesar de suas reticncias sobre a ndole dos novos capites de indstria, reafirma esse elo entre os fronteirios do passado e os capitalistas do presente ao afirmar que estes so o resultado direto das condies sociais da fronteira. 36 A competio pelos bens naturais, o individualismo extremado, a persistncia, a inventividade e o oportunismo so as caractersticas dos novos e dos velhos pioneiros e, por isso, de toda a nao.37
3. A frontier thesis e a poltica norte-americana

As administraes de William McKinley (1897-1901) e, principalmente, de Theodore Roosevelt (1901-1909) acabaram sendo cruciais para que a tese turneriana se naturalizasse tanto na historiografia quanto no imaginrio coletivo norte-americanos do incio do sculo XX. Foram nesses anos que a poltica externa norte-americana adquiriu contornos nitidamente

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imperialistas, com uma srie de intervenes na Amrica Latina e com a formulao da Doutrina das Portas Abertas, que buscava assegurar os preciosos mercados do Oriente s indstrias estadunidenses.38 De fato, as polticas de McKinley e Roosevelt contriburam para revigorar a economia do pas, mas no foram as nicas responsveis para tal. O disciplinamento dos trustes e a criao de uma rede mnima de seguridade social, por exemplo, tiveram um peso fundamental para que a situao das dcadas anteriores no voltasse a ocorrer.39 Mas os governos de McKinley e Roosevelt acabaram demonstrando que a expanso era o caminho natural dos Estados Unidos e que a abertura de novas fronteiras nos territrios de alm-mar era a sada necessria para a resoluo de crises como as da dcada de 1890.40 Dessa maneira, a tese proposta por Turner acabou sendo corroborada pelo curso dos eventos, afirmando-se como uma interpretao correta para a histria do pas. Nesse sentido, existia uma relao dialtica entre os acontecimentos e a escrita de Turner: esta era confirmada pelos fatos sociopolticos, cujos agentes, por seu turno, balizavam-se pela identidade e quadro de ao propostos pela obra daquele historiador. O resultado era a naturalizao desse processo em uma lgica nomottica de desenvolvimento histrico. Devido naturalizao e sedimentao identitria de seus pressupostos, a teoria de Turner deixa de ser uma mera interpretao histrica para servir de precedente para a ao futura, extrapolando as questes de seu contexto original. Turner havia ensinado que a chave do crescimento econmico dos Estados Unidos fora o avano contnuo em direo ao Pacfico. A abertura de novos postos comerciais e o aumento da influncia econmica norte-americana nos pases da Amrica Latina e do Extremo Oriente tornaram-se duas maneiras de preservar a antiga bonanza proporcionada pela fronteira. Contanto que existissem novas oportunidades de se perpetuar a expanso, a economia do pas poderia funcionar de maneira correta.41 Talvez nenhum outro aspecto da frontier thesis tenha um maior sentido de orientao do que este. Ela aponta o caminho para a manuteno da grandeza norte-americana a partir de sua prpria experincia histrica e, com isso, naturaliza o prprio imperialismo como mais uma das etapas de expanso das fronteiras dos Estados Unidos. Ela projeta o futuro da nao como sempre dependente de um Oeste novo, tornando possvel a aplicao de medidas imperialistas em defesa do bom funcionamento da sociedade. O amadurecimento da frontier thesis como uma das doutrinas de orientao da poltica externa norte-americana veio durante a administrao de Woodrow Wilson (1912-1920). O presidente, como vimos, havia sido colega de Turner em Johns Hopkins, admirava sua obra a ponto de se considerar mais turneriano que o prprio Turner.42 Em seu governo, as intervenes da Amrica no exterior se multiplicaram: Haiti (1915), So Domingos (1916) e Cuba (1917).43 Aliado ao desejo de abrir novas fronteiras econmicas, a poltica wilsoniana manifestava seu interesse em espalhar os valores democrticos dos Estados Unidos s naes menos favorecidas e lider-las no mundo moderno ecoando um sentido de misso inerente Amrica. O pas deveria ser o grande arauto da democracia, e sua entrada na Primeira
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Guerra Mundial serviria para reafirmar a universalidade de seus valores.44 Assim como havia feito na administrao anterior, Turner corroborou as intenes governamentais ao afirmar em 1918: we are fighting for the historic ideals of the United States, for the continued existence of the type of society in which we believe for we have proved it good.45 O papel de Turner no embasamento do messianismo democrtico de Wilson e do governo norte-americano no se limitou escrita de artigos em sua defesa. Turner foi um dos mais ativos participantes do National Board of Historical Studies (NBOHS), rgo ligado a AHA que tinha por finalidade divulgar a verso oficial e correta da histria estadunidense durante a Primeira Guerra Mundial face ao que seus membros consideravam como as mentiras alems sobre o conflito. O prprio Turner escreveu: men who have made a study of history will feel a sense of treason to their cause if they are silent while pacifists set forth the meaning of American history . 46 Ele retomava, assim, a proposta de uma historiografia engajada na defesa dos valores democrticos e liberais, mas que, na verdade, estava profundamente imbuda de um esprito expansionista acompanhado pela crena na transformao dos Estados Unidos em uma potncia imperial justa, em contraposio ao autoritarismo, sobretudo o alemo. O significado da histria norte-americana aventado pelo historiador nada mais do que a reafirmao daquilo que a frontier thesis havia transformado em caractersticas indelveis da nao. Esta era a sua histria real e autorizada. Nos anos que se seguiram Crise de 1929, a teoria turneriana foi questionada por um grande nmero de acadmicos. O quadro de desolao que assolava os Estados Unidos tornava o otimismo de Turner difcil de ser assimilado. Alm disso, a maioria dos intelectuais do perodo eram filhos ou netos de imigrantes urbanos que nunca haviam passado pelo processo de americanizao exposto pela frontier thesis e que, com toda razo, consideravam os marcos turnerianos excludentes e pouco explicativos. Na dcada de 30, mesmo os discpulos do mestre procuraram se afastar de sua influncia.47 Fora dos crculos acadmicos, contudo, a frontier thesis continuou sendo um ponto norteador dos diversos debates polticos da poca, principalmente entre defensores do New Deal e seus adversrios. De um lado, a apropriao da teoria turneriana pelos advogados do intervencionismo estatal mais profundo deparava com diversas inconsistncias lgicas e substantivas. Politicamente, Turner defendia um reformismo no mais do que brando e tendia a favorecer posies ligadas ao laissez-faire. Ele desconfiava da postura de muitos dos grandes capites da indstria e seus mtodos, mas gostava muito menos dos progressistas e socialistas que, segundo ele, tentavam coibir o individualismo dos norte-americanos ao pretender sua submisso ao Estado.48 Sem embargo, o fim da fronteira exposto por ele deixava o caminho aberto para que o governo assumisse o papel de provedor que a fronteira no mais exercia. Um dos maiores defensores do New Deal, Phillip LaFollette, governador do Wisconsin, citou nominalmente o historiador para defender a adoo de medidas intervencionistas por parte de sua administrao. Para ele, o fim da fronteira significava que o pas deveria encontrar freedom and make our opportunity through wise and courageous readjustments of the

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political and economic order of State and Nation to the changed needs and changed conditions of our time.49 Da mesma maneira, o prprio presidente Franklin Roosevelt, que havia sido aluno de Turner em um de seus cursos de vero, afirmava:
In retrospect we can now see that the turn of the tide came with the turn of the century. We were reaching our last frontier; there was no more free land and our industrial combinations had become great and uncontrolled and irresponsible units of power within the state.50
Do outro lado, os adversrios do New Deal tambm encontraram na frontier thesis argumentos em profuso para defender suas posies. O presidente Herbert Hoover (19291933), que, aps seu mandato, ops-se vigorosamente s polticas de Roosevelt, usou as teorias de Turner para defender um retorno ao individualismo fronteirio como resoluo para a crise. Alguns anos antes, ele havia publicado o livro American Individualism, em que explicitava sua admirao pelo professor de Harvard e louvava o esprito pioneiro da nao, defendendo o progresso nacional por meio da iniciativa dos indivduos. De fato, quando seu livro foi lanado, em 1922, Hoover enviou uma cpia ao historiador, que, em troca, lhe dedicou elogios significativos. Para o poltico, a frontier thesis no s demonstrava como os Estados Unidos haviam se tornado uma potncia, mas tambm lhes apontava o caminho para o futuro.51 Empresrios tambm se valeram de Turner para ancorar suas posies. No foram poucos os que se referiram nominalmente ao historiador para defender a ausncia de controle governamental em seus negcios.52 Todos eles enfatizavam o papel do individualismo na formao nacional e consideravam o mundo dos negcios, com seu alto risco, como uma extenso natural das querelas fronteirias. Nesse sentido, afirma Ronald Carpenter:
With the closing of the frontier as a geographical entity, there was relatively less and less opportunity to conquer the wilderness and carve out an economic empire as a spatial entity. In the twentieth century, however, as some of Turners general public saw it, the same pioneer attributes could result in a different direction to peoples energies: carving out an economic empire. The world of business might have its own unmapped elements of the unknown and risk. And to some interpreters of Turner, anyone overcoming those perils to become economically successful was a latter-day Daniel Boone.53
Assim, a frontier thesis, como j tentei demonstrar, muito mais persuasiva para a defesa do laissez-faire do que de uma interveno estatal sistemtica, pois permite uma interpretao em que o capitalismo aparece como o sentido natural do povo americano, com o individualismo e o senso de oportunidade inerentes a ele profundamente estabelecidos na psique nacional. A recuperao historiogrfica das premissas turnerianas se deu na dcada de 50, quando a Guerra Fria, a supremacia dos Estados Unidos no mundo ocidental e a descoberta
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de novas fronteiras industriais operaram uma reconstruo da frontier thesis e das explicaes calcadas no excepcionalismo da nao americana, por meio de autores como Ray Allen Billington e Martin Ridge. Esses historiadores, juntamente com outros nomes no ligados escola turneriana, estavam enquadrados no que se convencionou chamar de historiografia consensual, isto , a escrita da histria que enfatizava a harmonia do desenvolvimento do pas, os valores nacionais e a oposio aos vrios autoritarismos, mais precisamente, ao novo inimigo externo, o comunismo.54 Esses neoturnerianos no chegaram a desfrutar da mesma proeminncia acadmica dos turnerianos das trs primeiras dcadas do sculo XX, embora detivessem importantes cargos e grande influncia nos quadros da AHA. Na verdade, a atualizao mais profunda da frontier thesis no partiu da academia. John F. Kennedy lanou em 1960 o programa intitulado Nova Fronteira, durante a conveno do Partido Democrata presidncia do pas. O seu objetivo era claro: superar as fronteiras internas que ameaavam a prosperidade da nao, como a desigualdade social, e garantir a presena dos Estados Unidos em importantes setores do mercado mundial. Seu discurso evocava imagens claramente turnerianas:
I stand tonight facing west on what was once the last frontier. From the lands that stretch 3000 miles behind me, the pioneers of old gave up their safety, their comfort and sometimes their lives to build a new world here in the West. () They were determined to make that new world strong and free, to overcome its hazards and its hardships, to conquest the enemies that threatened from within and without.55
Como muito bem afirma Patricia Limerick, em clara inverso turneriana, Kennedy identificava um destino para a nao no qual os inimigos podiam ser compreendidos como todos aqueles que se opunham realizao do Destino Manifesto. A aplicao desta imagem poltica interna e externa servia para reforar a idia de um sentido nico e inquestionvel para os Estados Unidos. A Amrica marcharia unida para preservar os valores que lhe deram grandeza. Segundo a autora, Kennedy estava livre para oferecer uma imagem da Nova Fronteira baseada na premissa de que as campanhas da Velha haviam sido bemsucedidas e moralmente justificveis.56 Com a sua vitria nas eleies, a Nova Fronteira foi transformada no programa administrativo do governo Kennedy. No plano externo, ele seria transformado, de acordo com Pierre Melandri, na defesa da superioridade absoluta dos valores defendidos pela Amrica. Kennedy iria dedicar-se, com um autntico esprito de cruzada, manuteno e ao reforo do imprio americano, atribuindo uma importncia primordial defesa das fronteiras geopolticas em detrimento da conquista das fronteiras sociais.57 Assim, a expanso visada pela administrao de Kennedy era informada pela concepo turneriana da funo social de um sistema econmico e pela noo de que cabia Amrica a liderana de outros povos subdesenvolvidos em sua caminhada em direo plenitude democrtica.

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A interveno no Vietn bastante paradigmtica, j que pode ser percebida como a manuteno de uma fronteira externa, ameaada pelos selvagens, e pela realizao da benfica misso imperial dos Estados Unidos. Segundo Richard Slotkin,
In this new ideology, Americas exceptional status is interpreted as proof of our vanguard or pioneer status among modern nations, and the history of American progress (based on a revised Turnerian script) is seen as a normative model for modernization that must be followed by any other emerging (or rebuilding) nation that seeks a similar prosperity.58
A confirmao desse destino veio com a prpria caracterizao de Kennedy como um pioneiro, um homem enrgico e dinmico que possua as caractersticas inerentes aos fronteirios do passado e que, por isso mesmo, podia guiar a nao em uma nova fronteira de oportunidades.59 A morte de John Kennedy e o decorrente fracasso da Nova Fronteira arrefeceram os nimos em relao utilizao pblica da frontier thesis. Assim como na dcada de 30, o otimismo do magnum opus de Turner parecia uma iluso nos dilacerados anos 70. A derrota no Vietn, a estagnao econmica e o escndalo de Watergate contriburam para que o senso de excepcionalidade que havia informado a historiografia e a poltica norte-americana at ento comeasse a se dissipar. Na academia, o turnerismo modernizado da historiografia consensual foi progressivamente solapado pela emergncia da Nova Histria Social e pelas reivindicaes dos grupos sem histria: negros, mulheres, imigrantes, ndios, etc. A narrativa otimista de Turner parecia um antema para todos os historiadores engajados em transformar a sociedade e em inserir os setores marginalizados em uma nova narrativa nacional que contemplasse o conflito e a excluso inerentes ao processo histrico norteamericano.60 Entretanto, foi justamente nesse contexto sombrio que a velha fronteira de Turner reviou. A eleio de Reagan foi apresentada pelo Partido Republicano como a vitria de um pioneiro disposto a acabar com os fora-da-lei e devolver a Amrica ao seu rumo natural, isto , o da liderana mundial e crescimento econmico. O fato de Reagan ter sido um ator de filmes de western consistiu em caracterstica conveniente para sustentar a imagem de resoluo e desenvoltura necessria para devolver Amrica sua grandeza inerente. Sob seu comando, a Amrica voltaria a encontrar a harmonia destruda da dcada anterior. Seu programa econmico era, em certa medida, derivado das concepes turnerianas sobre as bonanzas fronteirias e seu impacto no crescimento nacional.
The Reagan version of supply-side economics represents a recrudescence of the Turnerian approach to economic development. (). As industrial production replaced agricultural and mineral commodities as the primary source of wealth, a revised or secondary version of Turnerism saw rapid increases in industrial productivity as a viable substitute for the land and resource bonanzas of the past an idea suggested by Turner himself.61
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Ronald Reagan foi um dos presidentes mais hbeis na explorao dos cones fronteirios. Alm de sua prpria histria pessoal, referia-se constantemente ao passado glorioso da nao e ao legado deixado pela fronteira. Em 1982, Reagan saudou os astronautas que retornavam do espao sideral com as seguintes palavras:
The conquest of new frontiers for the betterment of our homes and families is a crucial part of our national character. There are those who thought the closing of the Western frontier marked an end to Americas greatest period of vitality. Yet were crossing frontiers everyday. The space shuttles astronauts reaffirm to all of us that as long as there are frontiers to be explored, Americans will lead the way.62
A fora da analogia deve ser compreendida se levarmos em considerao o velho ideal regenerador da expanso. Novas fronteiras devem ser buscadas porque contribuem diretamente para o melhoramento da vida e do carter nacional. Lendo nas entrelinhas da afirmao acima, pode-se tambm encontrar uma aluso ao temor em relao ao fim das fronteiras de qualquer tipo. O mesmo medo de Turner parece se esgueirar nas palavras do presidente; mas, assim como o historiador, Reagan v um final feliz para a histria: enquanto existirem novas fronteiras, o destino dos Estados Unidos estar garantido. Quando de sua reeleio, o mandatrio reafirmou a misso norte-americana, em palavras que poderiam muito bem ter sido escritas pelo historiador:
A settler pushes west and sings his song, and the song echoes out forever and fills the unknowing air. It is the American sound: it is hopeful, bighearted, idealistic daring, decent and fair. Thats our heritage, thats our song. We sing it still. For all our problems, we are together as of old.63
A herana dos norte-americanos so aquelas caractersticas que Turner havia descrito em seu mais famoso artigo: a inventividade, o oportunismo, o individualismo, a democracia e a busca da liberdade. Mesmo com todos os problemas, a psique nacional estava profundamente imbuda desses caracteres. Os pioneiros saberiam superar os obstculos. De acordo com Patricia Limerick, isso nada mais do que uma verso resumida da frontier thesis para consumo pblico.64 No campo externo, a administrao de Reagan tambm encarnou esse messianismo democrtico, principalmente em sua obsesso em liquidar com o comunismo na Amrica Latina e no resto do planeta. Ainda que se valesse de uma retrica mais violenta do que a de Turner, o substrato ideolgico da poltica externa de Reagan, alm de uma srie de outras influncias, ainda era alimentado pela linguagem da frontier thesis. Os Estados Unidos precisavam salvar o progresso de suas fronteiras, isto , os territrios sob sua influncia econmica e poltica das mos dos selvagens que os ameaavam. Em clara reverso dos papis de agressor e de agredido, guisa da frontier thesis de Turner, a Amrica apenas

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reagiria s provocaes daqueles que quisessem destruir seu estilo de vida ou que desafiassem o progresso simbolizado por ela, principalmente no caso daqueles pases cujas revolues socialistas tivessem sido bem-sucedidas, como a Nicargua.65
Consideraes finais
Como o artigo procurou demonstrar, o campo da historiografia oferece instrumental analtico especialmente adequado a desvendar relaes entre agentes e processos histricos que tenham sido apagadas pelo tempo e pela naturalizao poltica em uma narrativa mitificada. Trata-se, pois, de analisar a escrita da histria, desnaturalizando algo que durante muito tempo foi considerado tabu. Passa-se a avaliar o papel desempenhado pelos historiadores na construo de seus textos, constatando os meandros da operao historiogrfica66 e as diversas subjetividades envolvidas nesse ato. Por tal perspectiva, a histria no mais algo dado. O historiador analisado como agente efetivo da criao das obras historiogrficas, juntamente com as instituies e o contexto em que est inserido. Sobre isto, afirma Manoel Salgado: a historiografia como rea especfica de conhecimento e pesquisa no interior da disciplina histrica, poder contribuir para um esforo de repensar a historicidade de nossa disciplina. preciso que a prpria escrita da histria se submeta ao rigor do exame crtico como forma de dessacralizarmos uma memria acerca desta mesma escrita.67 A historiografia nos permite, portanto, recuperar as lutas travadas na sociedade para dar significado ao mundo, reconhecendo a historicidade do ato da escrita da histria e proporcionando a devida reflexo sobre os limites da profisso. Ao permitir esse avano, ela possibilita a desmistificao de determinadas construes, inscrevendo-as em um tempo e um lugar especficos. Conforme Manoel Salgado, uma escrita que se impe tende a silenciar sobre o percurso que a levou vitria, que aparece como uma decorrncia natural. O resgate de tal percurso e do drama humano inerente a ele, , enfim, a funo daqueles que se aventuram em tais mares. Uma empreitada deveras complicada, mas cujo risco vale a pena correr. A ampla utilizao poltica da frontier thesis durante o sculo XX ajuda a desvendar os processos atravs dos quais se naturaliza uma determinada escrita da histria. No caso especfico da teoria turneriana, isto se opera em um nvel bastante surpreendente, pois a histria da Amrica passa a se confundir com a interpretao oferecida por Turner. Ela deixa de ser uma simples tese acadmica para se transformar em uma viso de mundo e em um paradigma de ao que orienta vrias das polticas do pas. Neste sentido, imprescindvel o desvelamento de sua trajetria e os mecanismos de sua imposio como a nica histria autorizada dos Estados Unidos. Ao transmutar a crena no Destino Manifesto em uma teoria histrica cientfica, Frederick Turner criou um Estados Unidos historiogrfico onde histria e destino aparecem como sinnimos, em uma narrativa teleolgica que se adequa perfeitamente s demandas de diferentes contextos. No importa se a fronteira seja o Caribe, como nos anos Roosevelt, ou o Vietn de Kennedy: ambas fazem parte de um processo muito
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maior e que regenera a nao de maneira constante. Com Turner, a contingncia da expanso continental adquire contornos de uma lei histrica inquestionvel que, se no cumprida de maneira adequada, pode levar a Amrica runa. Assim, os Estados Unidos esto livres cientificamente para proceder com sua vocao imperial.
Notas
1
TURNER, Frederick Jackson. The Significance of History. In: FARAGHER, John Mack (org.). Rereading Frederick Jackson Turner. New Haven: Yale University Press, 1998, p. 18. SLOTKIN, Richard. The Gunfighter Nation. Norman: University of Oklahoma Press, 1992, p. 3. FARAGHER, John Mack, Introduction, op. cit., p. 7. Utilizo o termo meandro para demonstrar certa no-intencionalidade no ato de escrita da histria, em contraposio artifcio ou estratgia , que denotam uma inteno escriturria nem sempre presente. De outra forma, pode-se partir do pressuposto que todos os historiadores escrevem movidos por uma ideologia oculta ou por um certo maquiavelismo implcito. Sobre a questo, ver DE CERTEAU, Michel. A escrita da histria. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2002, p. 93-109; e RICOEUR, Paul. Tempo e narrativa, v. 1. Rio de Janeiro: Papyrus, 1985, p. 251-320.
2 3 4
APPLEBY, Joyce; HUNT, Lynn; JACOB, Margaret. Telling the Truth about History. New York: W. W. Norton, 1994, p. 63. NOVICK, Peter. That Noble Dream. Cambridge: Harvard University Press, 1988, p. 87-88. TURNER, Frederick Jackson. Letter to William F. Allen. October, 31st, 1888. In: JACOBS, Wilbur. The Historical World of Frederick Jackson Turner. New Haven: Yale University Press, 1968, p. 77. No final da vida, Turner dedicou belas palavras ao amigo e afirmou que Wilson o ajudou a organizar suas idias e teorias. BILLINGTON, Ray Allen. The Genesis of the Frontier Thesis. San Marino: Huntington, 1968, p. 196.
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Ver JACOBS, Wilbur. Frederick Jackson Turners Legacy. San Marino: Huntington, 1965. BILLINGTON, Ray Allen. Frederick Jackson Turner: Historian, Scholar, Teacher. New York: Oxford University Press, 1973, p. 184. NASH, Gerald. Creating the West. Albuquerque: New Mexico University Press, 1991, p. 4. BILLINGTON, Ray Allen, Frederick Jackson Turner: Historian, Scholar, Teacher, op. cit., p. 187. Ibid., p. 176-177. Turner era um dos mais ardorosos defensores da funo social da histria e sempre aceitava convites para palestrar, no se importando nem com o pblico nem com o lugar. No raro ele estava em alguma pequena cidade rural dos Estados Unidos expondo suas idias para uma pequena quantidade de alunos primrios e fazendeiros humildes. Ibid., p. 196.
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NASH, Gerald, op. cit., p. 5. O conceito de terras livres (free lands) utilizado pelo historiador no se refere necessariamente a um territrio desocupado, mas, sim, a reas que podiam ser ocupadas de maneira gratuita ou com pouco capital. de se reparar, como demonstra Alun Munslow, que essa idia ajudou a criar um efeito retrico que apagava da narrativa e, por conseqncia, da histria, os outros atores sociais envolvidos no processo de expanso. Ver MUNSLOW, Alun. Deconstructing History. London: Routledge Company, 1998, p. 176-177.

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Caracterizao terica baseada em seus trs principais artigos, The Significance of the Frontier in American History (1893), The Problem of the West (1896) e Contributions of the West to American Democracy (1903). Todos podem ser encontrados na seguinte coletnea: TURNER, Frederick Jackson. The Frontier in American History. Nova Iorque: Dove, 1996.
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The Significance of the Frontier in American History. In: Ibid., p. 37. The Problem of the West. In: Ibid., p. 220-221. Ibid., p. 219. MELANDRI, Pierre. Histria dos Estados Unidos desde 1865. Lisboa: Edies 70, 2000, p. 22-33. WROBEL, David M. The End of American Exceptionalism. Lawrence: University Press of Kansas, 1993, p. 29-41. TURNER, Frederick Jackson. Social Forces in American History. In: GROSSMAN, James R. (org.). The Frontier in American Culture. Los Angeles: University of California Press, 1994, p. 315. SLOTKIN, Richard. Regeneration through Violence. Middletown: Wesleyan University Press, p. 20-40. SLOTKIN, Richard. The Fatal Environment. Norman: University of Oklahoma Press, 1985, p. 51-80. WHITE, Richard. Frederick Jackson Turner and Buffalo Bill. In: GROSSMAN, James R. (org.), op. cit. p. 7-66. SLOTKIN, Richard, The Gunfighter Nation, op. cit., p.10. WHITE, Richard, op. cit.. p. 12. TURNER, Frederick Jackson. The Middle West. In: GROSSMAN, James R. (org.)., op. cit., p. 153. TURNER, Frederick Jackson, The Ohio Valley in American History. In: GROSSMAN, James R. (org.)., p. 169-170. GROSSMAN, James R. (org.)., p. 134. WHITE, Richard., op. cit., p. 19. ANDERSON, Benedict. Nao e Conscincia Nacional. So Paulo: tica, 1989, p. 35. WHITE, Richard, op. cit., p. 26. APPLEBY, Joyce; HUNT, Lynn; JACOB, Margaret, op. cit., p. 119. TURNER, Frederick Jackson. Contributions of the West to American Democracy. In: TURNER, Frederick Jackson. The Frontier in American Democracy, op. cit., p. 259. Ibid., p. 154. PECEQUILO, Cristina Soreanu. A poltica externa dos Estados Unidos. Porto Alegre: EdUFRGS, 2003. 82-84. MELANDRI, Pierre, op. cit., p. 76-79. Ibid., p. 42-68; e WILLIAMS, William Appleman. The Tragedy of American Diplomacy. New York: Dell Publishing, 1973, p. 29-57. TURNER, Frederick Jackson. Contributions of the West to American Democracy. In: TURNER, Frederick Jackson, The Frontier in American Democracy, op. cit., p. 249. WROBEL, David M., op. cit., p. 58-59. MELANDRI, Pierre, op. cit., p. 93. PECEQUILO, Cristina Soreanu, op. cit., p. 88-101. TURNER, Frederick Jackson. Middle Western Pioneer Democracy. In: TURNER, Frederick Jackson, The Frontier in American Democracy, op. cit, p. 335. Letter to Max Farrand, May, 5th, 1917. In: JACOBS, Wilbur, op. cit., p. 144. NOVICK, Peter, op. cit., p. 206-249.
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Sobre as posturas polticas de Turner, ver BILLINGTON, Ray Allen, Frederick Jackson Turner: Historian, Scholar, Teacher, op. cit., p. 220-243. LA FOLLETTE, Phillip apud BILLINGTON, Ray Allen (org.). Dear Lady: the Letters of Frederick Jackson Turner and Alice Forbes Perkins Hooper (1910-1932). San Marino: Huntington Library, 1970, p. 445.
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ROOSEVELT, Franklin Delano apud WROBEL, David M., op. cit., p. 133. Ibid., p. 100. HOFSTADTER, Richard. The Progressive Historians. New York: Knopf, 1968, p. 178. CARPENTER, Ronald H. The Eloquence of Frederick Jackson Turner. San Marino: Huntington, 1983, p. 65. DIPPIE, Brian. American Wests: Historiographical Perspectives. In: LIMERICK, Patricia Nelson (org.). Trails: Towards a New Western History. Lawrence: University of Kansas Press, 1993. KENNEDY, John F. apud LIMERICK, Patricia. The Adventures of the Frontier in the TwentiethCentury. In: GROSSMAN, James (org.), op. cit., p. 80. Ibid., p. 81. MELANDRI, Pierre, op. cit., p. 200. SLOTKIN, Richard, The Gunfighter Nation, op. cit., p. 492. Ibid., p. 497-500. APPLEBY, Joyce; HUNT, Lynn; JACOB, Margaret, op. cit., p. 152-159. SLOTKIN, Richard, The Gunfighter Nation, op. cit., p. 645-646. REAGAN, Ronald apud LIMERICK, Patricia Nelson, op. cit., p. 83. Ibidem. Ibidem. SLOTKIN, Richard, The Gunfighter Nation, op. cit., p. 647-648. DE CERTEAU, Michel, op. cit., p. 66-67. GUIMARES, Manoel Salgado. A Cultura Histrica Oitocentista: a constituio de uma memria disciplinar. In: PESAVENTO, Sandra Jatahy (org.). Histria Cultural: experincias de pesquisa. Porto Alegre: UFRGS, 2003, p. 13.
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Bibliografia
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