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Privatizao de prises e adoo de um modelo de gesto privatizada

Rafael Damaceno de Assis *

Sumrio: 1. Fatores Que Ensejaram A Experincia Privatizante 2. Anlise Comparada Dos Modelos Estrangeiros De Privatizao 2.1 O Modelo Norte-Americano 2.2 O Modelo Francs 3. Possibilidade E Viabilidade De Implantao De Uma Poltica Privatizante No Sistema Penitencirio Brasileiro 4. Os Obstculos Que Impediriam A Privatizao 5. Mudanas Necessrias Viabilizao Da Implantao Do Modelo De Presdios Privatizados 6. Consideraes Finais Sobre A Possibilidade De Implantao Do Modelo De Gesto Privatizada 7. Referncias.

1. FATORES QUE ENSEJARAM A EXPERINCIA PRIVATIZANTE A idia de se privatizar o aparelho estatal penitencirio de um pas foi fruto do modelo de poltica neoliberal adotado por alguns Estados a partir da dcada de 80. Alm de um certo grau de absteno na vida econmica a idia central desse modelo era de delegar iniciativa privada a administrao de vrios servios estatais, dando ao particular uma grande ingerncia em vrios campos sociais. Os problemas advindos da administrao do sistema penitencirio no so exclusivos dos pases subdesenvolvidos. A superlotao, as ms condies dos presdios e a falta de verbas

tambm foram questes que motivaram as autoridades dos pases ricos a procurarem uma alternativa que viesse reduzir os gastos dispendidos pelo Estado com a manuteno do sistema carcerrio. O pas precursor do modelo privatizante das prises foi os Estados Unidos, sendo que a idia estendeu-se por vrios pases da Europa e chegando at a Austrlia. Notadamente esse sistema foi adotado por pases que possuam um modo de produo capitalista. Dessa forma, o iderio privatizante teve sua gnese oriunda do pensamento neoliberal e no chamado modo de produo capitalista.

2. ANLISE COMPARADA DOS MODELOS ESTRANGEIROS DE PRIVATIZAO 2.1 O MODELO NORTE-AMERICANO Os Estados Unidos foram o primeiro pas a experimentar um modelo de gesto privatizada das prises. A justificativa central era a reduo de gastos pblicos, objeto da poltica liberalista difundida pelo Presidente Ronald Reagan da dcada de 80. A experincia privatizante norte-americana limitou-se inicialmente a uma pequena amostra da populao carcerria, constituda por jovens delinqentes e criminosos em fase final do cumprimento da pena privativa de liberdade. No modelo norte-americano, a privatizao das prises era o gnero do qual eram espcies trs modelos: 1)Arrendamento das prises; 2)Administrao privada das penitencirias; 3)Contratao de servios especficos com particulares. No modelo de arrendamento, as empresas privadas financiavam e construam as prises e depois a arrendavam-na ao governo federal, sendo que depois de um determinado tempo sua propriedade passava ao Estado. J no modelo de administrao privada, a iniciativa privada tanto construa como administrava as prises.

O terceiro modelo consistia na contratao de empresas privadas para a execuo de determinados servios. Era essencialmente uma terceirizao. O Estado fazia um contrato com o particular que abrigava, alimentava e vestia os presos, tendo como contraprestao o seu trabalho. Em todos esses modelos o preso era tido como terceiro beneficirio do contrato realizado entre o poder pblico e a empresa particular, sendo que ele poderia compelir juridicamente o empresrio a cumprir com as obrigaes estabelecidas no referido contrato. Se por um lado os aspectos positivos da privatizao consistiam na melhor qualidade e no menor preo dos servios oferecidos pelas empresas privadas e tambm na reduo dos gastos estatais, os crticos do modelo centravam-se na questo da explorao do trabalho do preso e no uso inapropriado da pena. A experincia americana, at em razo de seu modelo federativo, no uniforme em todo pas, tendo sido adotada atualmente por apenas alguns estados, e destinada principalmente aos delinqentes juvenis e adultos no fim do cumprimento de suas penas.

2.2 O MODELO FRANCS Embora tenha sido inspirado no modelo americano, o modelo francs fora adotado de forma diversa em vrios aspectos. Na Frana, foi implantado o sistema de dupla responsabilidade (ou co-gesto), cabendo ao prprio Estado e ao grupo privado o gerenciamento e a administrao conjunta do estabelecimento prisional. Nesse modelo competia ao Estado a indicao do Diretor-Geral do estabelecimento, a quem competia o relacionamento com o juzo da execuo penal e a responsabilidade pela segurana interna e externa da priso. A empresa privada encarrega-se de promover, no estabelecimento prisional, o trabalho, a educao, o transporte, a alimentao, o lazer, bem

como a assistncia social, jurdica, espiritual e a sade fsica e mental do preso, vindo a receber do Estado uma quantia por preso/dia para a execuo desses servios. As crticas ao modelo francs vinham de dois setores da sociedade. Primeiro foram os sindicatos de trabalhadores, que no viam com bons olhos a realizao do trabalho dentro da priso concorrendo com a existncia de um nmero expressivo de desempregados. A segunda partia da prpria sociedade que se preocupava com o fato de o sistema preocuparse mais com a explorao da mo de obra prisional do que com a preparao para a reinsero social do preso.

3. POSSIBILIDADE E VIABILIDADE DE IMPLANTAO DE UMA POLTICA PRIVATIZANTE NO SISTEMA PENITENCIRIO BRASILEIRO A possibilidade de se privatizar as prises brasileiras encontra seu primeiro obstculo em nosso ordenamento jurdico. Embora no haja um consenso entre os doutrinadores, a maioria deles tem interpretado que a atual legislao, da forma como est, no permitiria a delegao do servio penitencirio iniciativa privada. Da mesma forma, os doutrinadores tambm entendem que a privatizao das prises subdivide-se em vrias modalidades, sendo que algumas dessas espcies poderiam ser aplicveis curto prazo, sem que fossem exigidas profundas reformas legislativas, como uma reforma constitucional por exemplo, bastando a criao de uma lei federal que dispusesse de maneira especfica sobre o assunto. Alm dos obstculos legais, h outras razes de cunho tico e poltico que se contrapem idia privatizante, que poderia vir como uma alternativa que visasse amenizar a crise atual pela qual vive o sistema carcerrio. Faamos a seguir uma anlise dessas questes.

4. OS OBSTCULOS QUE IMPEDIRIAM A PRIVATIZAO Podemos considerar que existem basicamente trs grupos de obstculos na idia da privatizao das prises: ticos, jurdicos e polticos. Os obstculos de natureza tica estariam ligados ao prprio princpio tico da liberdade individual, consagrado em nossa Constituio Federal como a garantia constitucional do direito liberdade. De acordo com esse princpio, a nica coao moralmente vlida seria aquela imposta pelo Estado atravs da execuo de penas ou outras sanes, sendo ainda que o ente estatal no estaria legitimado a transferir esse poder de coao a uma pessoa fsica ou jurdica. Dessa forma, sob o ponto de vista tico, o Estado no poderia transferir a atividade executiva penal a um particular, ademais quando este viria a auferir uma determinada vantagem econmica decorrente do trabalho carcerrio. Com relao aos obstculos jurdicos, estes se dividem em constitucionais e legais. Quanto aos constitucionais, estes acabariam se confundindo com os de natureza tica, tendo em vista que o fundamento de nossa carta constitucional tem por base a mesma filosofia moral. O primeiro obstculo legal decorre da prpria Lei de Execuo Penal. Nessa lei, est claramente evidenciado o carter jurisdicional da atividade executiva penal do Estado. Embora os rgos e agentes do aparelho executivo penal estejam vinculados ao poder executivo, entendem que suas atribuies so de natureza jurisdicional, trabalhando como uma continuidade do juzo da execuo. Sendo ento a atividade executiva revestida de um carter jurisdicional, a qual constitui-se numa funo exclusiva e indelegvel do Estado, ela no poderia ser delegada ao particular, pois estaria incorrendo em inconstitucionalidade. O que pode ser privatizado em um Estado o servio pblico, o qual prestado pela administrao pblica aos seus administrados. J

a funo pblica (funo do Estado) indelegvel, pois se constitui na prpria essncia do Estado. Outro bice legal estaria relacionado delegao do servio penitencirio sob a forma de concesso de servio pblico, dentro dos princpios do contrato administrativo. Pelo fato de a execuo penal ser tida como um servio pblico de carter jurisdicional, este seria um servio prprio da administrao pblica, o qual no poderia ser objeto de concesso mediante contrato administrativo, em razo da filosofia doutrinria do Direito Administrativo Brasileiro. Quanto aos obstculos de natureza poltica, estes se referem a vrias situaes. O primeiro deles seria quanto prpria estruturao da nossa administrao pblica. As privatizaes no poderiam ser tratadas como uma forma de o governo livrar-se da preocupao com o sistema penitencirio, que tanto lhe causa desgaste, apenas se eximindo de sua responsabilidade, transferindo-a para o particular. Teriam de ser levados em conta no apenas os aspectos financeiros, pois a questo prisional no pode ser reduzida apenas a uma mera relao custo/benefcio. O Estado ainda teria a responsabilidade pelo sistema penitencirio em razo de que deve se comportar no sentido de fazer com que esse novo modelo prisional venha a ressocializar o preso, e no apenas fazer com que ele atenda aos interesses de grandes grupos econmicos privados, como tem ocorrido na maioria das privatizaes.

5. MUDANAS NECESSRIAS VIABILIZAO DA IMPLANTAO DO MODELO DE PRESDIOS PRIVATIZADOS Da forma atual pela qual est constitudo o Estado Brasileiro e de acordo com o seu ordenamento jurdico no seria possvel, de imediato, a implantao de um modelo de gesto privatizada de administrao prisional, nos moldes dos modelos estrangeiros.

Em que pese a Constituio Federal no vede expressamente a administrao prisional por parte da iniciativa privada, a Lei de Execuo Penal, ao regulamentar o trabalho do preso, dispe em seu artigo 34 que O trabalho poder ser gerenciado por fundao ou empresa pblica, com autonomia administrativa, e ter por objetivo a formao profissional do condenado. Dessa forma, o modelo privatizante estaria incorrendo em ilegalidade, pois quem estaria administrando o trabalho do preso no seria uma empresa pblica, como exige a lei, mas sim a iniciativa privada, a qual estaria vislumbrando no apenas a formao profissional do preso, mas tambm o recebimento de lucro por parte da empresa administradora. Sendo assim, para que pudesse ser implementado um modelo de administrao privatizada nos moldes do que foi adotado nos Estados Unidos e na Frana seriam necessrias mudanas legislativas no ordenamento jurdico de nosso pas. Os crticos brasileiros que so contra a instalao da gesto privada do sistema prisional argumentam ainda que o pas no teria estrutura poltica para fiscalizar e controlar a atuao da iniciativa privada e que esta seria mais uma atitude de subservincia do governo poltica neoliberal, o que faria com que o pas mais uma vez agisse de acordo com o interesse dos grandes grupos econmicos e a ordem capitalista que impera atualmente. Tambm pelo fato de que nesse modelo o preso teria de trabalhar, h juristas que entendem estaria havendo uma contrariedade ao inciso XLVII do artigo 5 da Constituio Federal, que dispe que no haver pena de trabalhos forados. Dessa forma, haveria uma inconstitucionalidade em compelir o preso a trabalhar. Da forma como est posicionada nossa legislao, o que poderia ser implementado de imediato no seria propriamente a privatizao das prises, mas sim a delegao ao particular das atividades extrajudiciais da administrao no curso da execuo penal. Essas atividades compreenderiam a funo material da execuo da pena, cabendo ao

administrador particular o fornecimento de comida, roupas, hotelaria, limpeza, sistema de vigilncia, etc. A funo jurisdicional, de natureza indelegvel, permaneceria nas mos do Estado, por meio do juzo da execuo, cabendo exclusivamente a ele determinar o perodo de encarceramento do preso, alm de seus direitos e seus deveres. A discusso em torno desse modelo de gesto de grande relevncia atualmente, pois, alm da possibilidade de sua implantao imediata, ele apresenta inmeras vantagens, sendo uma delas o fato de as empresas particulares disporem de maior agilidade e menor burocracia, o que otimizaria os servios e reduziria as despesas. Em contrapartida, no servio pblico, a morosidade e a burocracia so demasiadas, sem levar em conta os escndalos de corrupo que comumente ocorrem no aparelho administrativo. Haveria ainda a favor da terceirizao o argumento de garantir-se ao preso a ocupao de seu tempo ocioso com educao e trabalho, o que alm de qualific-lo profissionalmente, tambm se reverteria numa fonte de renda para auxlio prprio e de sua famlia, e tambm do ressarcimento aos prejuzos ocasionados em razo de seu crime. No Brasil, pelo fato de a Constituio Federal permitir que os Estados venham a legislar supletivamente sobre as regras de direito penitencirio, o Paran foi o estado pioneiro a adotar uma experincia de gesto prisional em parceria com a iniciativa privada, atravs da implantao das prises industriais, que se constituem num novo conceito de gesto penitenciria.

6. CONSIDERAES FINAIS SOBRE A POSSIBILIDADE DE IMPLANTAO DO MODELO DE GESTO PRIVATIZADA A atual legislao aliada ainda s crticas e argumentos contrrios idia de privatizao impossibilitam num primeiro momento a implementao de um sistema de gesto privada do nosso sistema prisional. Para tanto, seria necessria uma reforma poltica e legislativa, alm de uma mudana na concepo poltico-ideolgica da gesto prisional.

Porm, uma parceria entre a administrao pblica e a iniciativa privada, visando que essa auxilie o aparelho na parte administrativa no judicial da execuo penal mostra-se como uma alternativa totalmente vivel e aplicvel, sendo uma opo que atuaria no sentido de atenuar a crise atual do sistema penitencirio. A experincia de gesto terceirizada realizada no Paran trouxe resultados muito positivos, e inclusive tem despertado o interesse de outros Estados, que pretendem adotar a mesma filosofia de construir estabelecimentos que visem ressocializar o preso atravs da educao e da requalificao profissional atravs do trabalho. Pelo fato de estarem respeitando as exigncias legais e de estarem cumprindo a finalidade ressocializadora da pena, conforme disposto na prpria Lei de Execuo Penal, o ideal seria que estes modelos de estabelecimentos viessem a ser difundidos por todo o sistema penitencirio. No entanto, mesmo com o auxlio da iniciativa privada, eles exigem um grande investimento por parte dos governos, tanto para sua construo quanto para sua manuteno. O que no pode ocorrer aqueles que so contrrios idia da implantao de um modelo de gesto privatizada ou terceirizada limitem-se a criticar a implementao dessas medidas sem apresentar uma soluo ou uma alternativa vivel crise do sistema carcerrio, que exige medidas rpidas e eficazes, pois est beira de um colapso.

7. REFERNCIAS BECCARIA, Cesare. Dos delitos e das penas. 1. ed. So Paulo. Edipro, 1999.

BITENCOURT, Czar Roberto. Falncia da pena de priso. 3. ed. Revista dos Tribunais. So Paulo, 1993. BOLSANELLO, Elio. Panorama dos processos de reabilitao de presos. Revista Consulex. Ano II, n. 20, p. 19-21, Ago. 1998. JESUS, Damsio E. de. Sistema penal brasileiro: execuo das penas no Brasil. Revista Consulex. Ano I, n. 1, p. 24-28, Jan. 1997. JUNIOR, Joo Marcelo de Arajo. Privatizao das prises. 1. ed. Rio de Janeiro. Ruan, 1991. DOTTI, Rene Ariel. Bases alternativas para um sistema de penas. 2. ed. So Paulo. Revista dos Tribunais, 1998. D'URSO, Luiz Flvio Borges. Privatizao de Presdios. Revista Consulex. Ano III, n. 31, p. 44-46, Jul. 1999. THOMPSON, Augusto. A Questo penitenciria. 3. ed. Rio de Janeiro. Forense, 2002.

* Graduando em Direito pela Faculdade Metropolitana IESB (Instituto de Educao Superior de Braslia), Vice-Presidente do Centro Acadmico Dr. Joo Tavares de Lima, exestagirio do Tribunal de Justia do Estado do Paran e Vara de Execues Penais da Comarca de Londrina. Autor e Organizador de Vrios Sites e Congressos Jurdicos. Representante na cidade de Londrina da Associao Brasileira de Advogados ABA.

Disponvel em:< http://www.direitonet.com.br/artigos/x/34/83/3483/> Acesso em.: 24 mai. 2007.