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FUNDAO GETLIO VARGAS ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO

DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL DO INEP


Conjuntura Crtica e Trajetria

LEANDRO DAMASIO

SO PAULO 2011

LEANDRO DAMASIO

DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL DO INEP


Conjuntura Crtica e Trajetria

Dissertao apresentada Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas, como requisito para obteno do ttulo de Mestre em Administrao Pblica e Governo.

Linha de Pesquisa: Transformaes do Pblicas

Estado

Polticas

Orientador: Prof. Dr. Fernando Luiz Abrucio

SO PAULO 2011

Damasio, Leandro. Desenvolvimento Institucional do Inep / Leandro Damasio. - 2011. 118 f. Orientador: Fernando Luiz Abrucio Dissertao (mestrado) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo. 1. INEP. 2. Desenvolvimento institucional. 3. Educao e estado. I. Abrucio, Fernando Luiz. II. Dissertao (mestrado) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo. III. Desenvolvimento Institucional do Inep. CDU 37.014.5(81)

LEANDRO DAMASIO

DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL DO INEP


Conjuntura Crtica e Trajetria

Data de Aprovao: ____/____/_____

____________________________________ Prof. Dr. Fernando Luiz Abrucio (Orientador) FGV-EAESP

____________________________________ Prof. Dr. Mrio Aquino Alves FGV-EAESP

____________________________________ Prof. Dr. Valeriano Mendes Ferreira Costa IFCH-UNICAMP

AGRADECIMENTOS

A Fundao Getlio Vargas vem desenvolvendo pesquisas de fronteira na rea de gesto de polticas pblicas. De forma especial, a poltica educacional foi alvo de recentes dissertaes e teses. No perodo da pesquisa, tive a oportunidade de manter um dilogo estreito com o CEAPG (Centro de Estudos em Administrao Pblica e Governo) e com o CEPESP (Centro de Poltica e Economia do Setor Pblico), a partir de onde conheci pesquisadores, metodologias, abordagens. De fato, o encorajador ambiente de pesquisa desta instituio foi indispensvel para o resultado desta dissertao. Sou grato a todos os professores e colegas, mas tambm GVPesquisa pelo financiamento de parte da pesquisa. Mais importante foi a instigante orientao do meu professor Fernando Abrucio, a quem agradeo de forma especial.

RESUMO

Tratando-se de uma burocracia governamental criada em 1938, o Inep e sua histria institucional so acompanhados pela trajetria da agenda educacional brasileira. Esta dissertao teve por objetivo examinar o desenvolvimento institucional do Inep, verificando a reforma ocorrida em meados da dcada de 90, que implantou um amplo sistema de avaliao de desempenho poltica educacional do Pas. A dissertao est divida em duas partes. A primeira, analisando a conjuntura crtica, destaca o peso de processos histricos para explicar a mudana ocorrida no Inep, enquanto a segunda, analisando a trajetria dependente, destaca o peso da mudana para explicar tendncias de continuidade. Resumidamente, os principais fatores que possibilitaram a conjuntura crtica foram: financiamento e consultoria internacional, interrupo do Censo Escolar, emergncia da metodologia da Teoria de Resposta aos Itens, construo de rede entre as Secretarias Estaduais de Educao e a emergncia de determinadas lideranas polticas. Criados Saeb, Enem, Provo entre outras avaliaes, o Inep passou a mensurar o desempenho do ensino. A ascenso de um governo oposicionista no desviou essa trajetria, mas a acentuou. Assim, inovaes incrementais foram promovidas, com destaque para a criao do Ideb e do Plano de Metas Todos pela Educao. Por fim, considerando o posicionamento do Inep para a retroalimentao do ciclo da poltica educacional, a dissertao aponta uma tendncia institucional para a necessria integrao de dados educacionais dos diferentes nveis federativos.

Palavras-chave: Inep, desenvolvimento institucional, poltica educacional, instituies governamentais

LISTA DE TABELAS E IMAGENS

Tabela 1 Lista de Entrevistados Tabela 2 Evoluo da escolarizao Tabela 3 Mudanas Institucionais Tabela 4 Mudana do Inep Figura 1 Trajetria Institucional do Inep Figura 2 Mapa de Accountability para o Inep

29 35 45 45 47 93

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ACT BBS BID CAPES CBPE CF CIBEC CNE CONSED CRPE DASP ENADE ENC ENCCEJA ENEM FGV FHC FNDE FUNDEB FUNDEF IBGE ICMS IDEB IICA INEP IPEA ITS LDB MEC MOBRAL

American College Testing Bulletin Board System Banco Interamericano de Desenvolvimento Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais Constituio Federal Centro de Informaes e Biblioteca em Educao Conselho Nacional de Educao Conselho Nacional dos Secretrios de Educao Centro Regional de Pesquisas Educacionais Departamento Administrativo de Servio Pblico Exame Nacional de Desempenho de Estudantes Exame Nacional de Cursos Exame Nacional para Certificao de Competncias de Jovens e Adultos Exame Nacional de Ensino Superior Fundao Getlio Vargas Fernando Henrique Cardoso Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao Bsica Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Fundamental Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica Instituto Interamericano de Agricultura Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas International Testing Service Lei de Diretrizes e Bases da Educao Ministrio da Educao Movimento Brasileiro de Educao

NAEP NCES OCDE ONG PAR PISA PNAD PNE PNUD PROUNI PUC-RJ RBEP SAEB SAEP SAT SEB SEDIAE SEEF SEMTEC SENAI SIED TRI UFC UFJF UFMG UFPE UFSM UNB UNDIME UNE UNESCO UNICAMP USAID

National Assessment of Educational Progress National Center for Education Statistics Organisation for Economic Co-operation and Development Organizao No-Governamental Plano de Aes Articuladas Program for International Student Assessment Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Plano Nacional de Educao United Nations Development Programme Programa Universidade para Todos Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos Sistema de Avaliao da Educao Bsica Sistema de Avaliao do Ensino Pblico Scholastic Aptitude Test Secretaria de Educao Bsica Secretaria de Inovao e Avaliao Educacional Sistema de Estatsticas Educacionais Secretaria de Educao Mdia e Tecnolgica Servio Nacional de Aprendizagem Industrial Sistema Integrado de Informaes Educacionais Teoria de Resposta ao Item Universidade Federal do Cear Universidade Federal de Juiz de Fora Universidade Federal de Minas Gerais Universidade Federal de Pernambuco Universidade Federal de Santa Maria Universidade Nacional de Braslia Unio dos Dirigentes Municipais de Educao Unio Nacional dos Estudantes United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization Universidade Estadual de Campinas United States Agency for International Development

USP

Universidade de So Paulo

SUMRIO INTRODUO .......................................................................................................................... 12


Captulo I DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL

1. 2. 3.

Desenvolvimento institucional ....................................................................................... 15 Conjunturas crticas e janelas de oportunidades ............................................................. 19 Desenvolvimento das instituies no contexto poltico brasileiro ................................... 22
Captulo II CONSIDERAES METODOLGICAS

4. 5. 6.

A questo de pesquisa ................................................................................................... 26 Mtodo e procedimentos analticos ................................................................................ 27 Fontes de informaes e dados ...................................................................................... 28
Captulo III TRAJETRIA DA AGENDA EDUCACIONAL

7. 8. 9. 10.

Modernismo e a criao das burocracias sociais ............................................................ 33 Desenvolvimentismo e a ampliao da infraestrutura educacional ................................. 36 Municipalismo e a descentralizao da poltica educacional .......................................... 39 Gerencialismo e a busca por resultados.......................................................................... 40
Captulo IV UMA CONJUNTURA CRTICA

11. 12. 13. 14.

Antecedentes reforma do Inep ..................................................................................... 48 Uma janela aberta .......................................................................................................... 54 Empreendedorismo institucional .................................................................................... 68 Pontos de resistncia ..................................................................................................... 84
Captulo V CONTINUIDADE E INOVAES INCREMENTAIS

15. 16. 17. 18.

Retroalimentando o ciclo da poltica educacional .......................................................... 90 Um mapa de accountability para o Inep ......................................................................... 94 Reformas incrementais e inovao institucional ........................................................... 100 A encruzilhada do Inep ................................................................................................ 104

CONCLUSO .......................................................................................................................... 109

INTRODUO

A presente dissertao investiga o fenmeno do desenvolvimento institucional, observando a reforma do Inep, instituio do governo federal brasileiro responsvel atualmente por avaliar o desempenho da poltica educacional. O objetivo da pesquisa analisar a trajetria do Inep, com nfase na mudana recente. Parte da literatura sobre mudanas institucionais encoraja o exame da trajetria, porque i) o momento crtico de mudana recebe a confluncia de fatores que atuam h mais tempo sobre a instituio e ii) nem sempre os fatores influentes mudana continuam presentes na trajetria futura. Estas duas justificativas provm da preocupao com a dimenso temporal na anlise de mudanas institucionais. A primeira justificativa normalmente est associada ideia de critical junctures (conjunturas crticas), enquanto a segunda, noo de path dependence (trajetria dependente). Em outras palavras, a primeira destaca o peso de processos histricos para explicar a mudana, enquanto a segunda destaca o peso dos efeitos da mudana para se explicar as tendncias de continuidade. Optou-se investigar o Inep devido ao papel central desta instituio na poltica educacional recente. Atualmente, o Inep responsvel pela gesto das avaliaes de desempenho, que subsidiam as principais informaes para o planejamento da poltica educacional, recebendo fatia significativa do oramento do governo federal. Alm disso, a histria do Inep preserva uma srie de variaes institucionais. Criado durante o governo Vargas para difundir tcnicas pedaggicas, o Inep ganha posio estratgica sob a liderana de Ansio Teixeira, mas entra em franca decadncia, tornando-se um rgo perifrico no que tange determinao da poltica. A mudana culminada em 1995 conduziu o Inep novamente para o corao da poltica educacional. Tais variaes na trajetria do Inep suscitaram diversas questes sobre a relao entre instituies governamentais e polticas pblicas. A

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escassez de literatura que busque entender o Inep1, a despeito de sua relevncia prtica, pareceu-nos justificar a presente pesquisa. O mtodo utilizado foi comparar a trajetria do Inep com a trajetria da agenda educacional. O procedimento dessa comparao foi colher dados e informaes acerca de ambas as trajetrias por meio de i) reviso historiogrfica e ii) entrevistas dirigidas a players (atores) envolvidos com a instituio e com a agenda educacional no momento de conjuntura crtica. A organizao dessas informaes tornou possvel identificar os fatores mais relevantes para a mudana no Inep: financiamento internacional (Banco Mundial), interrupo nas estatsticas educacionais (Censo Escolar), inovao metodolgica (Tri), inovao tecnolgica (internet) e mudana de agenda da poltica pblica (mensurao de resultados de ensino). A pesquisa verificou a emergncia da agenda gerencialista na poltica educacional, a partir da elevao da mensurao de desempenho educacional como prioridade. O desenvolvimento do Inep est inserido neste contexto. Ao verificar as caractersticas distintas de empreendedorismo institucional durante a trajetria, foi possvel diagnosticar os principais pontos de resistncia mudana e observar o tipo de resilincia institucional que afetou o desenvolvimento institucional do Inep. Em resumo, a mudana foi sucedida no necessariamente por estabilidade ou inrcia institucional, mas por um momento de mudana incremental. A dissertao est organizada em cinco partes. Sero apresentadas, no primeiro captulo, algumas categorias e modelos teis para a anlise das mudanas de polticas pblicas e de instituies. Optamos pelos modelos que privilegiam a trajetria por consider-los mais adequados compreenso da reforma do Inep. No havendo atualmente outras pesquisas sobre o assunto, entendemos que o tema merece um estudo exploratrio. Embora os modelos de escolha racional consigam fotografar de forma mais categrica algumas causas das mudanas institucionais, os modelos que enfatizam a trajetria, por outro lado, possibilitam analisar a interao entre os atores em diferentes etapas do processo de mudana. Em razo

Alm de estudos sobre histria da educao, que se referem pontualmente ao Inep, existe um pequeno nmero de estudos sobre a atividade individual de Ansio Teixeira, educador que presidiu o rgo em perodo de ascenso. Tais estudos servem como documentao historiogrfica, mas no suprem a demanda de estudo sobre o Inep, mudanas institucionais e a burocracia social brasileira.

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dessa opo, o terceiro captulo se concentra na contextualizao da agenda educacional. Esta parte da pesquisa demandou esforo para resumir a trajetria da poltica de educao no Brasil a partir da literatura historiogrfica existente sobre polticas pblicas de educao. Em seguida, a dissertao se volta para o momento de conjuntura crtica, cujos antecedentes remontam ao perodo de redemocratizao. Este captulo verificou as condies em que os empreendedores da mudana agiram, verificando, por um lado, as principais oportunidades abertas e, por outro lado, os principais pontos de veto mudana. Este quarto captulo, mais preocupado em reunir informaes, a partir de entrevistas dirigidas a atores envolvidos, sob distintos ngulos no processo de reforma do Inep, opera uma espcie de aproximao, zoom in, no perodo de mudana mais profunda. Seguindo o mesmo procedimento, o quinto captulo busca entender a trajetria depois deste momento mais crtico de mudanas, sobretudo aps haver uma troca de elite poltica no governo federal. Sob tal governo, a agenda educacional passou a priorizar a qualidade do ensino, enquanto o Inep cresceu bastante, passando por inovaes incrementais.

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CAPTULO I

DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL

1.

Desenvolvimento institucional

Este primeiro captulo apresentar as categorias com mais frequncia referidas durante a anlise do desenvolvimento institucional do Inep. Elas foram extradas basicamente a partir de duas literaturas muito prximas. Uma delas sobre as mudanas institucionais especialmente as revises crticas mais recentes dos trabalhos de Paul Pierson (2004) e de Kathleen Thelen (1999) sobre a noo de path dependence. Outra referente formao das agendas polticas, com ateno especial pesquisa mais analtica de John Kingdon (1984) sobre a agenda setting. Nas ltimas trs dcadas as instituies se tornaram alvo privilegiado das cincias sociais e, especialmente, das anlises polticas. As tentativas de acmulo de conhecimento nessa rea foram analisadas por Mahoney (2003). Uma classificao das pesquisas institucionais props a seguinte tipologia: institucionalismo de escolha racional, histrico e cultural (HALL e TAYLOR, 1989). Trata-se de um panorama estrito. Cada pesquisa, afinal, cultiva pressupostos, hipteses e argumentos prprios. de se esperar que esse tipo de classificao perca de vista as infinitas interseces entre cada um desses estudos (THELEN, 1997), de modo que essa agenda de pesquisa no possui um arcabouo conceitual unvoco. Alguns trabalhos ambicionam contribuies tericas, enquanto outros esto mais preocupados com as questes suscitadas pelas circunstncias de um fenmeno. As principais pesquisas examinaram questes dspares, tais como: o surgimento de determinadas instituies (COLLIER e COLLIER, 1991; ERTMAN, 1997; DIMAGGIO, 1988), os mecanismos de

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reproduo institucional (ARTHUR, 1989; NORTH, 19990; SKOCPOL, 1992), os modos como regras se institucionalizam na cultura (KATZENSTEIN, 1996), o processo de escolha entre arranjos institucionais (McCUBBINS, 1985), a formao de preferncias dos atores envolvidos em uma escolha institucional (ZYSMAN, 1994). Revisando essa literatura, Pierson props algumas noes que poderiam fazer parte de um modelo analtico sobre institutional development, definido em contraposio s noes de escolha de institutional choice ou institutional change. Isto porque a mudana costuma ser examinada como se fosse contraposta continuidade institucional (PIERSON, 2004). Em certo sentido, o conceito de desenvolvimento carrega, em contexto de trajeto histrico, a noo de inevitveis mudanas endgenas e exgenas provocadas por fatores pontuais ou por macro-processos. Algumas instituies (aquelas redigidas em textos legislativos, por exemplo), na medida em que possuem arenas, alternativas, escolhas pr-estabelecidas, manifestam a mudana de forma mais acentuada (THELEN, 1996). Este no o caso do Inep, uma instituio governamental executiva. Portanto o termo desenvolvimento institucional mais adequado para tratar o objeto de pesquisa. De fato, explicar a mudana institucional um desafio curioso, porque no corao do conceito de instituio repousa o elemento da estabilidade (MAHONEY e THELEN; 2010). A esse respeito, Hannah Arendt (1968) insistia que a noo de instituio recobre uma necessidade de durabilidade e permanncia das polticas. Para ela, instituies so mecanismos para garantir autoridade sobre uma ordem poltica. De outro modo, as definies sociolgicas ressaltam o elemento da estabilidade, especialmente a partir de Durkheim (1991), que entende instituies como fatos sociais condicionantes dos comportamentos individuais. Quando intencionalmente fundadas, as instituies polticas geralmente so desenhadas com intuito de permanncia temporal. O exemplo mais emblemtico dessa caracterstica talvez seja a clusula ptrea, um dispositivo que dificulta as mudanas constitucionais, exigindo um consenso quase majoritrio para mudana futura. Por outro lado, a maior parte das mudanas institucionais no decidida em nenhuma assembleia. Identificlas requer observar padres de comportamento. Dependendo da mudana institucional pesquisada, um primeiro complicador a prpria identificao do objeto, porque em alguns casos instituies e organizaes se confundem. Diferente da mudana de um texto

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legislativo, a mudana do Inep se deu a partir de um contexto poltico mas tambm organizacional. O artigo de March e Olsen (1984), cujo subttulo aponta para as bases organizacionais da vida poltica, trata como sinnimos os conceitos de instituies e organizaes. Outra dificuldade na explicao aparece porque existem mudanas causadas por fatores no intencionais. Neste caso, no se trata de identificar qual a instituio e quais foram as mudanas, mas quais fatores externos a influenciaram. Em parte, este o objetivo desta pesquisa, que verfica fatores internos e externos de mudana e continuidade institucional do Inep. Logo, o objetivo desta pesquisa verificar o fenmeno do desenvolvimento de uma instituio singular da poltica educacional brasileira. Ser utilizado um conjunto de definies provenientes de modelos de mdio alcance. No faz parte do escopo desta pesquisa o teste de teorias. Para isso, outros mtodos de investigao seriam necessrios ao invs de estudo de caso. A maior vantagem de se pesquisar um caso singular a possibilidade de um experimento sem hiptese pr-definida. Desta forma, o exame do fenmeno no exige verificao do comportamento de variveis especficas. Ao contrrio, as variveis so descobertas durante a investigao emprica, e no antes dela. Em geral, as pesquisas comparativas estabelecem uma hiptese para verificar o comportamento das variveis. Porque as variveis so encontradas durante a investigao do caso, as pesquisas de objeto singular geralmente operam de modo oposto aos estudos comparativos. Pesquisas comparativas costumam identificar padres de comportamento das variveis observadas a partir de uma hiptese extrada da literatura terica ou de uma questo emprica. Os estudos de caso que se projetam dessa maneira tendem a correr um enorme risco de um vis, porque utilizam o caso para ilustrar uma teoria pr-definida. Em termos formais, ilustrar no significa testar, porque, a levar em considerao a tese de Popper (1970), um caso pode ser motivo para rejeitar uma teoria, jamais para atest-la. Os modelos de mdio alcance sero apresentados neste captulo e utilizados durante a anlise do desenvolvimento institucional do Inep. Os modelos analticos servem como suporte para o entendimento de fenmenos semelhantes, contribuindo para o ajuste de uma linguagem comum entre os pesquisadores. Mais importante do que a validade de um modelo so as categorias que ele define, isto , as

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diferenas analticas que possibilitam entender um conceito de forma separada2. Por isso, as categorias utilizadas para o exame do caso (por exemplo: path dependence, agenda setting, critical junctures) costumam ser aprimoradas na medida em que os pesquisadores empricos delas se servem. Os proponentes desses modelos podem ter interesse em construir teorias, mas em geral no possuem ambies de validade universal. comum encontrar estudos que utilizam modelos para pesquisar outros fenmenos que no os propostos pelo modelo original. Esta flexibilidade permite criar categorias novas a partir de aproximao de ideias propostas por diferentes. Pierson (2004) age dessa maneira, quando define desenvolvimento institucional. Dentro de um referencial bsico de trajetria dependente (e as noes diretamente relacionadas, como feedbacks positivos e retornos crescentes), ele aproximou as definies de pontos de veto s noes de processos sobrepostos e custo de reverso de uma mudana institucional, chamando ateno para a necessidade de se pesquisar a trajetria de longo prazo 3. Sua justificativa a mesma de Mahoney e Thelen (2010), quando buscam, a partir da mesma ideia de processos sobrepostos, formular modelos que identifiquem os padres comuns s mudanas institucionais. Todos concordam que mudana e continuidade so dois lados mesma moeda (PIERSON, 2004, p. 141-142), e assinalam a importncia de se pesquisar as mudanas institucionais a partir da interao entre variveis de mudanas incrementais. A principal diferena entre a viso de Thelen em relao Pierson que este ltimo aposta no insight, como ele prprio costuma chamar, de path dependence, enquanto Thelen sutilmente se afasta dessa noo, por entender que ela dificulta o entendimento da mudana. Desde seus trabalhos mais antigos, Thelen (1996) aceita que a noo de path dependence til para explicar a continuidade, na medida em que as conjunturas crticas de fato geram momento posterior de continuidade, reforada por increasing returns, isto , elementos que dificultam qualquer volta aos momentos anteriores mudana. Para fins desta pesquisa, buscamos aproximar a noo institucionalista de trajetria dependente ideia de janelas de oportunidades provinda de literatura sobre polticas pblicas. Pela natureza dessas categorias no h problema em aproximar definies provindas de
2

Anlise uma palavra de origem grega (anlysis), que, ao contrrio da sntese, costuma denotar a separao de um conceito em duas diferentes categorias. 3 Para uma apresentao mais detalhada da categoria desenvolvimento institucional, verificar o captulo quinto do livro Politics in Time: History, Institutions and Social Analysis (PIERSON, 2004).

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modelos diferentes, porque o objetivo no testar a coerncia ou validade do modelo, seno utiliz-lo como suporte para o entendimento de um fenmeno. Apesar disso, ambas as literaturas discutem problemas comuns, afinal, as polticas pblicas ocorrem inseridas em um contexto institucional. No so raras as pesquisas cujo objetivo identificar influncias das polticas pblicas (ou de algum estgio do processo de polticas pblicas) sobre as instituies ou vice-versa.

2.

Conjunturas crticas e janelas de oportunidades

O significado de conjuntura crtica encontra paralelos nos estudos sobre polticas pblicas. Esta ltima literatura desenvolvida a partir da noo de um ciclo das polticas pblicas, um ciclo que geralmente comea pela formao da agenda, passa pela formulao e implementao da poltica e se retroalimenta em momentos de avaliao (DYE, 1972; JENKINS, 1978). Os termos adotados e o nmero de etapas dentro do ciclo variam a cada modelo, mas a ideia geral dessa literatura a mesma: examinar a ao governamental. Entre as inmeras questes defrontadas pelos formuladores de polticas, apenas algumas de fato se tornam foco da ateno (KINGDON, 1984, p. 4). A formao da agenda um processo que filtra o infinito conjunto de questes pblicas. No se trata de um processo linear; a formao da agenda se apresenta como um processo conflitivo, em que os atores e os grupos se unem em torno de coalizes para inserir a sua perspectiva na agenda (HOWLETT e RAMESH, 1996). Identificar as coalizes, no entanto, uma tarefa complexa. Porque elas podem envolver atores de todos os nveis do governo e tambm atores provindos de diferentes segmentos sociais (COBB, ROSS e ROSS, 1997). Alm disso, as estratgias utilizadas para influenciar a agenda podem ser as mais diversas (KINGDON, 1984) e podem se alternar na medida em que entram em cena fatores imprevisveis, como resultado de eleies, crise econmica, transformaes tecnolgicas (JENKINS-SMITH e SABATIER, 1993). A dificuldade imposta pela anlise das coalizes foi ignorada pelos primeiros modelos que se

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propunham a explicar por que uma e no outra questo se torna alvo da preocupao governamental. Estes modelos entendiam que os pases que alcanam determinados nveis de desenvolvimento econmico e tecnolgico convergem para o mesmo mix de polticas pblicas (BENNET, 1991; KERR, 1983). A maior parte dos modelos, no entanto, recusa o determinismo econmico e busca mltiplas variveis para entender a formao da agenda. Dentre essas variveis, h um destaque para as coalizes, que se unem pelo interesse material, a exemplo de uma bancada de representantes, e as que se conectam a partir do discurso, a exemplo das comunidades epistmicas (PAPPI e HENNING, 1999). Neste ltimo caso, grupos de interesse, como think tanks (SIMON, 1993), ou determinados segmentos da imprensa (McCOMBS, 1981) podem influenciar de forma determinante a montagem da agenda. O processo de formao da agenda influencia todo o processo poltico, pois existe forte relao entre o problema e as opes de soluo (HOWLETT e RAMESH, 1996). A formulao da questo, em outras palavras, condiciona o tipo de resposta possvel. A agenda sistmica contm questes que a percepo geral da comunidade poltica julga merecedora de ateno pblica, mas nem todas elas so admitidas como questes pela agenda institucional (COBB e ELDER, 1972). A primeira agenda serve para discusso, enquanto a segunda serve para a ao. Na medida em que as solues so especificadas, amplia-se o apoio prpria questo, facilitando a migrao da agenda sistmica para a institucional (COBB et all). Dadas circunstncias podem abrir oportunidades para uma questo entrar na agenda. Distintos fluxos (de problemas, de polticas pblicas e de emergncia poltica) caminham normalmente separados at que se cruzam, abrindo, ento, a janela de oportunidades para mudanas (KINGDON, 1984). Este um ponto de dilogo aberto entre os modelos de polticas pblicas e os institucionalistas. As janelas de oportunidades so condies similares s conjunturas crticas para mudanas de agenda poltica tanto quanto para introduo de inovaes institucionais. Geralmente a avaliao de uma poltica abre oportunidades para que a mesma seja alterada. H casos em que a avaliao gera impactos apenas sobre a implementao da poltica, enquanto outros casos demonstram efeitos da avaliao sobre a formulao da questo (HOWLETT e RAMESH, 1996). Este um processo de retroalimentao do ciclo da

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poltica pblica, que varia dependendo da forma de avaliao. Existem avaliaes administrativas, empreendidas dentro dos governos, para medir o desempenho gerencial. Alm desse tipo de avaliao, existem avaliaes judiciais, preocupada com a discrio dos processos, e avaliaes polticas, cujo vetor pode partir do poder legislativo, de organizaes da sociedade ou de resultado eleitoral. Estes trs tipos de avaliao esto relacionados ao controle sobre as aes governamentais, isto , accountability. Como ressaltam McDavid & Hawthorn (2006), as avaliaes possibilitam a reduo da incerteza dos atores tomadores de deciso. Em certo sentido, as avaliaes representam julgamento, isto , identificao e esclarecimento de critrios defensveis para determinar o valor ou o mrito, a qualidade, a utilidade, a eficcia ou a importncia do objeto avaliado em relao aos critrios (WORTHEN et al, 2004). Os estudos sobre avaliaes ganharam destaque a partir do recente avano da literatura sobre gesto social e de polticas pblicas, quando, ao mesmo tempo, a prtica de avaliao vem se tornando explcita necessidade institucional. O caso do Inep mostra, conforme examinamos, o papel das avaliaes para o desenvolvimento institucional. Avaliaes retroalimentam planos e polticas. Na medida em que utilizam mtodos de pesquisa social para investigar a efetividade de programas e de intervenes em formas organizacionais, as avaliaes so desenhadas para diferentes propsitos. (ROSSI, LIPSEY e FREEMAN, 2004). Deste ponto de vista, a avaliao uma atividade cujo objetivo maximizar a eficcia na obteno de fins em programas sociais, bem como a eficincia na alocao de recursos destinados a esses fins (COHEN e FRANCO, 2007). De forma mais especfica, a avaliao de um programa social tem como objetivo determinar se este atingiu os objetivos previstos, comparando dimenses relevantes em dois momentos do tempo antes e depois do programa, para comprovar se este realizou a mudana esperada (CANO, 2006). De fato, a apreciao sistemtica dos resultados de um programa ou de uma poltica uma das definies mais conhecidas de avaliao (WEISS 1998). Todavia, existem avaliaes que se voltam para o monitoramento da conduo de um processo em vez de um resultado. Em todo caso, as avaliaes devem auxiliar a tomada de deciso. A literatura sobre avaliaes costuma dividir duas tipologias de avaliao. A avaliao formativa feita para fornecer informaes equipe responsvel pelo programa avaliado

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(WORTHEN et al., 2004), de maneira que este tipo de avaliao realizada durante o programa, simultaneamente ao seu desenvolvimento, com o objetivo de melhor-lo (CANO, 2006). De outro lado, a avaliao somativa feita para dar aos tomadores de deciso juzos de valor sobre o mrito do programa e, por isso, procura identificar critrios importantes do mesmo (WORTHEN et al., 2004). Visa a concluir se o programa surte ou no o efeito desejado (CANO, 2006), sendo, portanto, realizada aps o programa ter sido implementado (WEISS, 1998). Ambos os tipos de avaliao, dizem Worthen et al (2004), contribuem de alguma forma para os resultados finais e para a melhoria da ao social. Existe, alm dessas, uma caracterstica de aprendizagem institucional relacionada utilizao de avaliaes nos governos. Por retroalimentarem o planejamento de programas, organizao ou polticas, as avaliaes esto relacionadas accountability a partir da criao e disponibilizao de dados, informaes e conhecimentos para os atores envolvidos tanto quanto para a performance das instituies, ao verificar o alcance dos seus objetivos ou a eficincia no uso de seus recursos. De fato, as revises da literatura sobre gesto pblica apontam que as reformas recentes, em geral, so orientadas para accountability e performance (BEHN, 1998; PETERS, 2005), razo pela qual a avaliao ganhou destaque nessa literatura de reformas gerenciais dos governos.

3.

Desenvolvimento das instituies no contexto poltico brasileiro

Conjunturas crtica usualmente so definidas como momentos de mudana, que geram estabilidade posterior. So momentos de emergncia de uma nova ordem institucional condicionante da uma trajetria dependente depois de si. Uma traduo literal de path dependence quer dizer isto: a dependncia da trajetria. Este um termo utilizado por uma tradio de analistas polticos, mas tambm por economistas, socilogos, historiadores entre outros pesquisadores ocupados com as mudanas institucionais. O par-conceitual conjuno crtica e sua trajetria dependente se tornou referncia para muitas anlises depois que Brian Arthur (1989) descobriu que, independente da eficincia, uma tecnologia, para sobreviver,

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deve vencer as etapas iniciais de uma competio. Seu achado analtico que os estgios iniciais de uma trajetria institucional importam muito mais do que os estgios seguintes para determinao do resultado do jogo institucional. Esta pesquisa sobre economia da tecnologia foi das mais influentes para as cincias sociais das ltimas duas dcadas. As pesquisas que se apoiam sobre a noo de conjunturas crticas costumam observar mudanas de larga escala, causadas por guerras ou crises econmicas (COLLIER e COLLIER, 1991; KRASNER, 1988). A noo geral que esses momentos crticos so to determinantes para a histria de outras instituies, que a trajetria tende a seguir reforando as regras institudas pela mudana. Por isso, a crtica mais comum a elas que explicam melhor a inrcia institucional e, portanto, a continuidade do que a prpria mudana (THELEN, 1991). Em outras palavras, este argumento alega que os estudos de conjunturas crticas explicam como as instituies emergem e no como elas mudam. No necessrio, todavia, assumir uma noo determinista de conjuntura crtica. Elas podem ser definidas como um momento em que fatores externos e internos contribuem para a mudana de longo prazo. Esta forma de definio est presente no esforo de definio de desenvolvimento institucional. Aproximando ideias presentes na literatura institucionalista, o conceito de desenvolvimento sugere a possibilidade de pesquisas que utilizem noes de trajetria, incorporando ambas as variveis de mudana e de continuidade sem decorrer em incoerncia (PIERSON, 2010). Deste modo, as conjunturas crticas podem ser assumidas como momentos de reformas que canalizam um conjunto de movimentos tanto dos pontos de resistncia quanto de fatores em direo de mudanas. Essa abordagem no pretende refutar as anlises das conjunturas que geram inrcia, utilizar de forma diferente algumas de suas noes, assumindo que essa estabilidade no representa necessariamente uma inrcia, mas uma trajetria afetada por ambos os fatores de mudana e estabilidade. Logo, a categoria desenvolvimento institucional uma proposta de atualizao dos modelos de mudana institucional. Pierson (2004) prefere o termo desenvolvimento institucional, por acentuar os modos em que as instituies podem canalizar e restringir esforos de inovao institucional posteriores. A mudana institucional costuma visualizar o momento em que os arranjos institucionais so

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substitudos, enquanto o desenvolvimento institucional possibilita identificar fatores que incidem sobre um tempo mais longo da trajetria (PIERSON, 2004). Na medida em que possam auxiliar a explicao de mudanas de pequena escala, as conjunes crticas tambm se tornam suscetveis de aproximao a outras categorias para alm daquelas sugeridas por Paul Pierson (2004). Um timo exemplo provm da literatura sobre polticas pblicas. Este corpo de conhecimento vem se desenvolvendo em paralelo aos estudos institucionalistas e encontram diversos pontos de interseces com estes. O objeto examinado por ambas as tradies de estudos coincide no raro. O fenmeno das janelas de oportunidades, discutidas entre outros por John Kingdom (1984), apresentam implicaes semelhantes quelas despertadas pela noo de conjunturas crticas. Enquanto a literatura institucionalista costuma examinar o papel dos empreendedores institucionais (DIMAGGIO, 1988; GREENWOOD; SUDDABY, 2006.), a literatura de polticas pblicas busca, a partir da figura dos empreendedores de polticas (KINGDON, 1984), entender mudanas no rumo das polticas pblicas. Esta combinao fica bastante evidente ao se constatar que as polticas pblicas so formuladas, implementadas e avaliadas sob o contexto institucional de governos, de modo que os modelos de desenvolvimento podem ser empregados por diferentes campos de conhecimento nas cincias sociais. A confluncia de empreendedores estrategicamente localizados e de condies favorveis a suas aes reformistas uma das chaves para argumentao sobre mudanas em organizaes, instituies e polticas pblicas. Para evitar aquilo que Guerreiro Ramos (1965) chamava de uma apropriao inadequada de conceitos, deve-se buscar entender o contexto institucional prprio de cada realidade social. O uso de argumentos sociolgicos genricos, segundo ele, pode conduzir a uma viso formalista segundo a qual as instituio poderiam ser transplantadas de uma realidade social para outra. Em geral, h dois conjuntos de fatores que explicam as mudanas das instituies pblicas brasileiras. A literatura aponta fatores sociais decorridos do xodo rural e a consequente urbanizao (VIANA, 1920) e, de forma geral, fatores econmicos associados revoluo industrial (FURTADO, 1959; PRADRO JUNIOR, 1972; FERNANDES, 1974) incentivada por um Estado capitalista (MARTINS, 1995) ou desenvolvimentista (JAGUARIBE, 1958), liderado por Getlio Vargas e todo o conjunto de fatos e contextos que o cercam. Para alm dos macro-processos, outra literatura examina fatores de menor escala, ocorridos a partir de reformas das estruturas criadas por este Estado.

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A criao das mais variadas instituies, desde a legislao trabalhista at o sufrgio universal, mudou o perfil poltico, social e econmico do Brasil. Entre as instituies criadas nos primeiros anos do governo Vargas, destacam-se as burocracias sociais, que, no entanto, jamais ganharam o mesmo status das burocracias econmicas. Estas apresentam um elevado grau de autonomia e fortalecimento institucional. O desenvolvimento das instituies governamentais brasileiras passa por reformas que acontecem muitas delas sob conduo de instituies como Dasp e o Inep. Pesquisas sobre a histria das reformas administrativas nos governos brasileiras costumam elencar trs momentos de acentuadas mudanas: alm deste perodo do Dasp, cujo principal objetivo era criar as modernas burocracias de Estado, a instituio do Decreto Lei 200 e a recente Reforma Gerencial do Estado foram mudanas de grande impacto institucional (DINIZ, 1995; BRESSER-PEREIRA, 1998; ABRUCIO, 2007). Atualmente, a democracia brasileira conta com a marcante caracterstica de presidencialismo de coalizo (ABRANCHES, 1988) operando dentro de um contexto em que os Estados (ABRUCIO, 1998) e os rgos de controle (ABRUCIO, LOUREIRO, 1999) promovem canais fortes de accountability. Estas so apenas algumas referncias para o debate sobre as instituies pblicas no Brasil. Revises mais amplas desta literatura foram realizadas e sero casualmente apontadas no exame das trajetrias.

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CAPTULO II

CONSIDERAES METODOLGICAS

4.

A questo de pesquisa

Por que o Inep mudou? Esta pergunta remete ao exame de causalidades especficas que se moveram no curso da trajetria dessa instituio. Fatores endgenos e exgenos influenciam mudana e continuidade institucional ao longo do tempo (PIERSON, 2004; THELEN, 1999). Examinar o curso de desenvolvimento do Inep, a partir de uma mudana significativa culminada em 1995, o objetivo da pesquisa. Devido s caractersticas prprias ao Inep (uma instituio governamental brasileira, associada a uma especfica e ampla poltica pblica), adotou-se a estratgia de comparar a trajetria da agenda educacional brasileira com a trajetria do Inep, desde a criao at as mudanas recentes. Este caminho 4 permitiu acompanhar diversos cruzamentos no traado histrico de ambas as trajetrias. Essa relao entre poltica e burocracia no corresponde necessariamente a uma hiptese de pesquisa. Afinal, o objetivo da pesquisa no testar nenhuma hiptese terica. Nem toda pesquisa requer uma hiptese. No seria conveniente um estudo de caso (mesmo que seja um caso descrito em forma de trajetos histricos) testar hipteses, sejam elas hipteses abstratas ou empricas. No entanto, esta pesquisa evidentemente pressupe um grande nmero de conceitos derivados da tradio contempornea de pensamento. Submeter tais pressupostos a testes, porm, seria escopo de outras pesquisas. Pressupostos tericos esto escondidos por trs de qualquer palavra. Explicit-los seria uma tarefa v. O procedimento de comparar a agenda poltica com a institucional, por exemplo, uma herana clara do
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Esta recomendao foi a concluso da banca de qualificao da Dissertao.

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raciocnio ocidental de separar, ao menos para fins pragmticos, as categorias de poltica e administrao (WEBER, 1985; WILSON, 1887). Mas pressupostos no significam hipteses. A hiptese costuma ser apresentada como um conhecimento, possivelmente falseado, mas submetido a um teste. Os pressupostos, ao contrrio, so as condies sem as quais tudo o que deles provm careceria de significado. Em todo caso, parece vlido explicitar pelo menos duas suposies que, embora sejam justificadas adiante, facilitaro a leitura desta dissertao. A primeira nasceu a partir de uma sugesto da banca de qualificao; esta suposio diz que a agenda educacional contribui para explicar a mudana do Inep. A segunda deriva de uma preocupao mais analtica com o termo desenvolvimento institucional e supe que fatores de mudana e continuidade agem simultaneamente ao longo do tempo, sendo mais adequado levar em considerao ambos os fatores na anlise da trajetria, em vez de se procurar explicaes somente para a mudana ou para a continuidade. Resumidamente, esta pesquisa pergunta pelo desenvolvimento institucional do Inep, buscando explicaes para uma inesperada mudana ocorrida na metade da dcada de 90 e levando, para isso, em considerao a trajetria da poltica educacional.

5.

Mtodo e procedimentos analticos

Os principais passos da pesquisa foram os seguintes: 1. Reviso historiogrfica, coleta e validao de dados oficiais sobre i) a trajetria da poltica educacional e ii) a trajetria do Inep; 2. Identificao e entrevista com atores importantes no processo interno e externo de reforma do Inep; 3. Anlise (e sntese) dos dados e informaes. No primeiro momento, a literatura sobre histria educacional brasileira, com nfase na rea de polticas pblicas educacionais, foi revisada. A partir da visita ao Centro de Informaes e Biblioteca em Educao (Cibec), uma biblioteca atualmente localizada na

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recepo do prdio do Ministrio da Educao, os dados oficiais foram validados, com algumas limitaes, indicadas caso a caso em notas de rodap. Os principais objetivos dessa reviso foram, em primeiro lugar, descrever uma trajetria sinttica da poltica educacional brasileira depois de 1930, salientando suas principais agendas, e, em segundo lugar, oferecer uma descrio mais detalhada do momento de reforma do Inep, buscando a linha histrica dos fatores considerados mais importantes para essa mudana. Partindo de uma entrevista inicial com Maria Helena Guimares de Castro, presidenta do Inep no momento de conjuntura crtica, iniciou-se uma busca pelos dirigentes citados por ela, tendo em vista a explorao dos fatores suscitados pela descrio da trajetria. O resultado disso foi um plano de entrevistas e a formulao de estratgias individuais de abordagem e inqurito. De posse dessas informaes, realizou-se a anlise, que envolveu a identificao de uma srie de fatores de desenvolvimento institucional suportados pelo referencial analtico construdo a partir da reviso da literatura sobre mudana em polticas pblicas e instituies. Os modelos analticos no devem ser considerados hipteses tericas, mas propostas categoriais determinadas (e no universais). No devemos entend-los como fins da pesquisa, seno como meio: um ponto de partida til para se explorar o fenmeno.

6.

Fontes de informaes e dados

Os dois principais blocos de informaes e dados foram colhidos a partir de duas fontes, a reviso historiogrfica e as entrevistas dirigidas a alguns envolvidos com a reforma do Inep. As fontes historiogrficas variam de literatura mais geral sobre a histria da educao (NAGLE, 1976; ARAGO, 1985; ROMANELLI, 1988; BITTENCOURT, 1990; CARVALHO, 1990; MATE, 2002; VEIGA, 2006) at estudos mais pontuais sobre a poltica pblica educacional (BASTOS, 1966; TEXEIRA, 1976; HORTA, 1975; CORREA, 1979;

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AZANHA, 1987; CUNHA, 1991; ARANHA, 1996; XAVIER, 1999; SCHWARTZMAN, 2005; DURHAM, 2005; PALMA-FILHO, 2006). Alm dessa literatura, foram aproveitadas as entrevistas registradas pelo programa Histria Oral do INEP, disponvel no Cibec, o centro de informaes do prprio Inep. As demais entrevistas foram realizadas diretamente com os seguintes atores:

Tabela 1 - Lista de Entrevistados

Entrevistado Maria Helena Guimares de Castro Joo Batista Ferreira Gomes Neto Maria Ins Pestana

Instituio Inep (1995-2002) Inep (1978-2005)

Foco inicial Reforma do Inep Censo Escolar da

Secretaria de Ensino Bsico. Antecedentes Ministrio da Educao (1986-1990) e reforma Inep (1990-2010) Secretaria de Ensino Superior. Ministrio da Educao (1995-1996) Banco Mundial (1986-1997) Inep (2005-2009)

Eunice Durham

Agenda educacional

Lia Rosenberg Reynaldo Fernandes

Stakeholders Continuidade inovaes incrementais e

Vera Massago Ribeiro

Ao Educativa (1985-2011)

Resistncia mudana do Inep

Responsvel pela mudana de maior impacto na trajetria, Maria Helena Guimares de Castro foi presidente do Inep de 1997 a 2002. Antes disso, foi Secretria da Educao do Municpio de Campinas e presidente da Undime. Depois de passar pelo Inep, foi Secretria da

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Educao do Estado de So Paulo. Sua entrevista foi realizada na ONG Parceiros da Educao, em So Paulo. Porque atualmente mora no Cear, a entrevista de Joo Batista Gomes Neto foi a nica realizada distncia, por email. Ele foi presidente do Inep de 2002 a 2003, sucedendo Maria Helena Guimares de Castro. Embora seja servidora do Banco Central, onde atualmente trabalha, Maria Ines Pestana dedicou boa parte de sua carreira Secretaria de Educao Bsica do Ministrio da educao e ao Inep. A entrevista ocorreu na sua residncia, em Braslia. Eunice Durham pesquisadora da Universidade de So Paulo. Foi membro da Cmara de Ensino Superior do Conselho Nacional de Educao, presidente da Capes e Secretria Nacional de Ensino Superior. Sua entrevista ocorreu no Ncleo de Pesquisa de Polticas Pblicas da Usp, em So Paulo. Lia Rosenberg consultora. Trabalhou para o Banco Mundial, atuando dentro do Inep e do SEEC nos perodos de conjuntura crtica. A entrevista ocorreu em sua residncia, em So Paulo. Reynaldo Fernandes foi presidente do Inep de 2005 a 2009. membro da Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao e pesquisador da Universidade de So Paulo. Sua entrevista ocorreu em um caf na cidade de So Paulo.

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CAPTULO III

TRAJETRIA DA AGENDA EDUCACIONAL


Se uma agenda poltica definida como o conjunto das questes que motivaram preocupao e resoluo por parte dos governos (DYE, 1971; KINGDON, 1984), descrever a trajetria da agenda educacional brasileira significa encontrar os principais problemas e as principais respostas oferecidas pelos organismos responsveis pela gesto da poltica educacional. Esta tarefa envolve o risco de selecionar algumas caractersticas em detrimento de outras. Este risco encontra ressonncia na complexidade do objeto, porque educao uma questo de muitas faces e, como alertou Schwartzman (2005), a poltica de educao costuma ser analisada de maneira fragmentada, por exemplo: poltica de educao superior, poltica de alfabetizao etc. No intuito de oferecer o contexto governamental da trajetria do Inep, possibilitando a comparao de eventos ocorridos no curso desta instituio com o movimento mais amplo da agenda poltica em que o Inep esteve inserido, este captulo resumir no apenas o curso da agenda de educao bsica, seno tambm as preocupaes com o ensino superior, pois este nvel de ensino est relacionado com as mudanas do Inep. J as questes relacionadas ao ensino infantil, ensino especial, por exemplo, embora estejam relacionadas ao Inep afinal, o Inep realizou pesquisas, criou indicadores ou props solues para esses nveis de ensino no afetaram diretamente a mudana institucional que ocorreu no Inep. Alm dessa, outra ressalva referente ao escopo que o presente captulo buscar no descrever detalhes referentes ao prprio Inep, deixando esta tarefa para o captulo seguinte. Essa pretenso, no entanto, encontrar obstculos, pois situaes h em que ambas as trajetrias se confundem. So estes os momentos em que o Inep ocupou papel central da agenda. Em alguns perodos histricos essa aproximao foi mais evidente. Veremos que, depois da dcada de 90, a trajetria do Inep tornou-se indissocivel da poltica educacional; contudo, este ser objeto do captulo IV.

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O resumo da trajetria focar aes do governo federal, que administra a poltica educacional via mecanismos diversos. A diviso entre modernismo, desenvolvimentismo, municipalismo e gerencialismo no ambiciona uma classificao de ideologia de poca. Trata-se apenas de recurso heurstico para sinalizar a direo das principais mudanas na trajetria da agenda educacional. Por isso no foi preocupao estabelecer datas rigorosas delineando cada uma dessas pocas. Em termos gerais, o perodo modernista corresponde aos anos entre a ascenso de Vargas em 1930 at o final da dcada de 50. O perodo desenvolvimentista se inicia aproximadamente a partir do fim do segundo governo Vargas e a emergncia do governo Juscelino Kubitschek. O perodo em que a descentralizao ocupa espao da agenda iniciado junto com o processo histrico de redemocratizao, revelando uma mudana da agenda desenvolvimentista para a agenda de descentralizao, que logo foi sobreposta pela agenda gerencialista. A passagem de uma agenda para outra no quer dizer que as preocupaes anteriores desapareceram com o tempo. Elas continuam. Por exemplo, as preocupaes com a agenda burocrtica continuam at hoje. A passagem da agenda representa uma mudana de foco no debate e na maneira de colocar as questes a serem solucionadas pelos governos. Contra o pano de fundo patrimonialista, a agenda modernista enfatiza a formalizao da ao governamental e a criao das burocracias pblicas. Diante do aumento da demanda e da ascenso de um Estado de bem-estar social, a agenda desenvolvimentista focaliza o investimento em ampliao da infraestrutura educacional. Contra o governo centralizador e autoritrio anterior, a agenda municipalista representa a preocupao em descentralizar a deciso governamental para os nveis locais. Por fim, a agenda gerencialista, no sentido como a entendemos aqui, destaca a mensurao dos resultados de ensino como preocupao poltica maior. Em geral, procurou-se identificar a maneira como os seguintes aspectos da poltica educacional manifestaram-se em cada um dos perodos: 1. contexto poltico, econmico e demogrfico; 2. principais problemas apresentados pelas autoridades polticas; 3. respostas mais evidentes voltadas a esses problemas;

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4. mudanas

institucionais

afetando

a estrutura

governamental (planos,

investimentos, financiamento, currculos, formas de avaliao).

7.

Modernismo e a criao das burocracias sociais

Comparada aos dias atuais, seria mnima a oferta de educao na dcada de 30, quando 60% dos brasileiros com mais de 15 anos estavam analfabetos. Basta imaginar que em 1988 a abolio da escravatura era principal agenda poltica brasileira para se destacar as diferenas entre as polticas pblicas atuais e as daquele tempo. Foi o mpeto da revoluo varguista que abriu portas para a modernizao das instituies governamentais brasileiras (ABRUCIO; PEDROTI, P, 2009; BRESSER-PEREIRA, 2007). Em termos abstratos, as instituies educacionais existem no territrio brasileiro antes do contato indgena com os europeus. Mas, em termos governamentais, a primeira poltica nacional de educao remonta ao Imprio Portugus e se acentua durante a Primeira Repblica (CARVALHO, 1990; NAGLE, 1976). Aps a vitria armada de Vargas, sob influncia do grupo formado entorno do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, a trajetria da poltica educacional se dirige para outro rumo. No final do sculo XIX, as escolas eram regulamentadas pelo Ato Adicional, de Dom Joo VI, cujas principais caractersticas eram a descentralizao e a garantia de diretrizes curriculares de formao humanista, por influncia dos jesutas, que formavam a maior parte do conjunto dos educadores (ARAGO, 1985). Essa caracterstica no foi eliminada de forma arbitrria pelo governo Vargas; o Estado brasileiro continuaria regulamentando as instituies educacionais. A principal diferena que, antes da mudana ocorrida sob o governo varguista na dcada 30, a regulao exercia o papel central da poltica educacional. A questo mais importante introduzida na agenda, e esta era a demanda menos vaga do Manifesto, foi a necessidade de provimento de educao. Essa mudana representou um desvio significante no curso da trajetria no apenas da poltica educacional, mas tambm da cosmoviso do Estado brasileiro, que passou a ser, de forma mais acentuada, um Estado provedor de servios sociais para as massas (ABRUCIO;

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PEDROTI; P, 2009). No comeo da dcada de 30, foram criadas estruturas, como o Ministrio da Educao e Sade Pblica, fundado para regulamentar mas tambm expandir o ensino pblico. Junto com o Ministrio, foi criado o Conselho Nacional de Educao, um rgo consultivo cujos integrantes provinham das faculdades e do ensino secundrio (VEIGA, 2006), retirando a nfase do ensino primrio. De toda forma, essa estrutura iniciou as primeiras reformas orgnicas, como eram chamadas, da poltica educao. Do ponto de vista governamental, no foi apenas o debate pblico nos jornais que deu flego aos modernistas. Eles tambm estavam estrategicamente presentes em algumas importantes burocracias estaduais. Antes da criao do Ministrio da Educao e Sade Pblica, algumas pioneiras reformas j teriam sido realizadas em So Paulo, no Distrito Federal ( poca, localizado onde hoje fica o Rio de Janeiro) e no Cear. Os nomes de Sampaio Dria, Fernando de Azevedo e Loureno Filho, empreendedores de cada uma das respectivas reformas, aparece com frequncia na literatura historiogrfica sobre poltica educacional brasileira (MATE, 2002; VEIGA, 2006 entre outros). O contexto demogrfico era de um surto de urbanizao, movido sobretudo pela crescente industrializao da economia. Essa transformao da sociedade brasileira, guiada de forma esclarecida por um Estado que representava uma mistura de ideologias trabalhistas e desenvolvimentistas. Internacionalmente, reformas educacionais vinham acontecendo, inclusive devido necessidade integrao cultural para formao dos Estados-nao, mas tambm devido demanda por qualificao tcnica para as exigncias econmicas (agrcolas e industriais) dos pases europeus. Exigncias que se no passavam necessariamente pela capacitao tecnolgica, mas que certamente envolviam a alfabetizao dos alunos (BASTOS, 1966). No Brasil, o ensino profissionalizante no encontrou um encaminhamento institucional adequado e continua at os dias atuais uma lacuna aberta entre economia e educao. J a questo da integrao nacional foi respondida com algumas medidas polmicas, que incluam doutrinao patritica e fechamento de escolas de imigrantes (BITTENCOURT, 1990). A despeito de sua legitimidade e de sua eficcia, essas medidas de nacionalizao do Brasil foram sucedidas por quase um sculo de estabilidade no que se refere aos conflitos tnicos.

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A Constituio de 1934 representou um marco da centralizao de poder no mbito do presidente Getlio Vargas. Ao que tudo indica, ela foi a primeira a estabelecer a necessidade de elaborao de um Plano Nacional de Educao que coordenasse as atividades de ensino para todos os nveis (VEIGA, 2006). Quando Francisco de Campos deixa o Ministrio da Educao e Sade Pblica para assumir o Ministrio da Justia, assumiu o alto posto da educao Gustavo de Capenema, permanecendo no cargo por doze anos. Cada um realizou uma reforma. A primeira foi abrangente, a segundo mais comedida. De acordo com a legislao de 1931, a organizao do ensino deveria ser divida em dois ciclos, o ensino fundamental, a ser cursado em cinco anos, contendo um currculo abrangente, e o ensino complementar, a ser cursado em dois anos, servindo para o ingresso em alguns cursos superiores, como medicina e engenharia. Alm disso, a reforma Francisco de Campos criou as bases legais para a expanso do ensino superior, definindo diretrizes para a criao das universidades. Esta poltica de ensino superior continuaria a mesma at a reforma universitria da dcada de 60. J a legislao de 1942, sob o comando de Capanema, enfatizou mudanas no ensino secundrio. As diretrizes curriculares para o ciclo fundamental preservaram as caractersticas antigas. As escolas deveriam lecionar disciplinas desde canto orfenico at lngua francesa. Mas essa legislao alterou a nomenclatura do primeiro ciclo para ginsio e dividiu o segundo ciclo entre curso clssico e curso cientfico, satisfazendo em parte as demandas de ambos os grupos de educadores tradicionais ligados ao pensamento clssico e catlico e dos educadores modernistas. Alm de possibilitar dois caminhos para os alunos, essa reforma aumentou o tempo do segundo ciclo para trs anos, embora no tenha modificado a estrutura do ensino superior. Como estratgia para reorganizar a formao profissionalizante para a indstria, comeou a funcionar, neste ano de 1942, o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) e, em 1946, o Senac, entidade voltada capacitao para o setor comercirio. As antigas escolas de ofcio, cuja nfase recaa sobre a formao moral (ARANHA, 1996), foram substitudas por instituies de ensino mais prximas das necessidades da economia brasileira, que havia se modificado de maneira substantiva.

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Como sinalizam as informaes resumidas pela tabela abaixo, as dcadas posteriores manifestaram um vertiginoso crescimento da populao jovem brasileira e, junto com isto, a ampliao do sistema educacional. De 1920 a 1960, a taxa de escolarizao passa aproximadamente de 9 para 33,4.
Tabela 2- Evoluo da escolarizao

Ano

Populao de 5 a 19 anos (milhes) 12,7 15,5 18,8 25,9 35,1

1920 1940 1950 1960 1970

Matrcula no ensino primrio (milhes) 1,0 3,1 4,4 7,5 14,0

Matrcula no ens. mdio (milhes) 0,11 0,26 0,48 1,18 4,99

Total de matrcula (mil) 1,1 3.3 4,9 8,6 18,9

Taxa de escolarizao 8,99 21,43 26,15 33,37 53,72

Fontes: IBGE, Sries Estatsticas Retrospectivas, 1970; IBGE, Estatsticas da Educao Nacional, 1960-1971; INEP/MEC, Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, n. 101.

Durante esse perodo em que a agenda esteve voltada para a modernizao das instituies educacionais, o resultado mais visvel foi, sem dvida, a consolidao das burocracias federais para a administrao da poltica educacional. difcil avaliar o xito dos primeiros Planos Nacionais de Educao, afinal os ndices nacionais de aprendizagem foram criados a partir da dcada de 80. Entretanto foi possvel visualizar um panorama de crescimento da oferta educao. Alm do prprio Ministrio da Educao, a criao do Inep e da Capes enraizaram no governo federal a necessidade de investimentos em escolas, universidades e centros de pesquisas. Consolidadas, essas burocracias viriam nos prximos anos a desempenhar um papel determinante na ampliao da infraestrutura educacional.

8.

Desenvolvimentismo e a ampliao da infraestrutura educacional

Na dcada de 50, Unio Sovitica e Estados Unidos emergem como potncias militares, tornando instvel a geopoltica internacional, a ponto de ambas disputarem alianas em cada regio do plano terrestre. Em face desse contexto bipolar, agravado por uma crise na

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economia nacional e pelo xito e influncia da revoluo cubana de 1959, a coalizo liderada por foras militares derruba o regime anterior, promovendo uma ditadura de duas dcadas. Do ponto de vista governamental, a centralizao de poder diminuiu vetos para reformas institucionais importantes, por meio das quais a poltica educacional foi bastante afetada. Trs grandes mudanas desviaram a trajetria dos padres de financiamento educacional, da reorganizao do sistema de educao bsica (ciclos de aprendizado, tempo de educao obrigatria, diretrizes curriculares) e promoveram uma larga expanso do ensino superior. Por meio de Salrio-Educao, um imposto ao estilo previdencirio (ou seja, calculado proporcionalmente a partir da folha de pagamentos das empresas), o governo garantiu uma fonte de arrecadao educao primria mais estvel do que a anterior. Alguns anos mais tarde, em 1968, foi criado o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), que se tornou uma autarquia gestora do Salrio-Educao. Estas instituies passaram por mudanas, mas ainda hoje so estruturas basilares do financiamento educacional no Brasil. Entre os problemas identificados pelos governos militares, o mais agravante era o alto ndice de analfabetismo na sociedade brasileira. Este tema foi objeto constante dos fruns educacionais existentes na poca (BASTOS, 1966). A resposta oferecida foi um amplo e dispendioso programa chamado Movimento Brasileiro de Alfabetizao (Mobral), cuja iniciativa aparentemente surtiu efeito: as taxas de analfabetismo caram, mesmo que a populao continuasse crescendo (CORREA, 1979). De 1950 a 1970, a taxa de analfabetismo caiu de 50% para 33%. Seguindo a tendncia, em 1990 a taxa cairia para 22% e em 2003 a taxa de analfabetismo caiu para 12%. A rede tambm se ampliou. No decorrer da dcada de 60, o total de matrculas mais do que dobrou. Para continuar crescendo, no entanto, o sistema educacional precisou reduzir um gargalo de formao de professores. Isto aconteceu. Impulsionado pela criao das universidades federais, cujo principal objetivo, na viso do governo, era formar uma elite profissional demandada pela economia brasileira, houve crescimento de 12% na formao de professores entre 1962 e 1969. Essa tendncia continuaria com o expressivo aumento de 51% na formao de professores entre o perodo de 1970 a 1975 (FLETCHER, 1983; HORTA, 1975).

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Marcante a influncia norte-americana sobre a poltica educacional dessa poca. Uma srie de parcerias conhecida como Acordos MEC-USAID entre o Ministrio da Educao e a United States Agency for International Development. De 1964 a 1968 foram assinados 12 acordos, a maior parte deles voltados s reformas da educao primria, embora alguns voltassem o objetivo para o ensino superior (ROMANELLI, 1988). Um dos maiores impactos foi curricular. As nomenclaturas de ensinos primrio e ginasial do lugar ao primeiro grau (8 anos), segundo grau (3 anos, no mais dividido entre cientfico e clssico) e terceiro grau. No contedo, os estudos clssicos foram afetados de forma mais abrupta. Reduzida a carga de ensino em Histria, excludas as disciplinas de Filosofia, Grego, Latim e Francs, substituindo-as por Ingls e Educao Moral e Cvica. Alm da reviso curricular, houve uma mudana pontual, porm bastante significativa, no tempo em que os alunos eram obrigados a estudar, que passou de 4 para 8 anos, aumentando a permanncia das crianas no ensino formal. Depois dessas reformas, o foco de ao se moveu para a Reforma Universitria. Em consequncia de rebelies estudantis provocadas pela falta de vagas nas universidades, o governo instituiu a Comisso Meira Mattos, que, junto com o Grupo de Trabalho da Reforma Universitria, impulsionou a reorganizao e expanso do ensino superior. As trs principais caractersticas dessa reforma, imagem das universidades norte-americanas, foram estabelecimento de sistemas de crdito, gesto acadmica via departamentos em vez de ctedras e programas de ps-graduao (BLOCK; SCHWARTZMAN, 1999). O poder dessa deciso foi multiplicado pela criao de algumas dezenas de universidades federais distribudas pelo territrio brasileiro. A despeito dessas reformas, o comportamento do governo militar foi manchado por graves infraes aos direitos humanos, como a cassao de lideranas polticas vinculadas a algumas agendas educacionais e a represso aos movimentos estudantis (DREIFUSS, 1981). Os movimentos estudantis foram escolas polticas, geralmente de orientao marxista, identificados como vanguarda cultural no combate ditadura (DURHAM, 2010). Deste modo, as questes mais importantes para agenda educacional durante o regime militar eram alfabetizao e fortalecimento do ensino superior. A resposta dada pelos

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governos a essas duas questes foi o investimento na ampliao da infraestrutura educacionais nos estados e a criao das universidades federais.

9.

Municipalismo e a descentralizao da poltica educacional

Depois da rigidez poltica de uma ditadura militar, a dcada de 80 inicia com o processo de abertura democrtica. Contra a centralizao de poder do regime anterior, a agenda das polticas sociais estava preocupada com a descentralizao, traduzida principalmente como municipalizao (ABRUCIO, 2010), cujo mecanismo mais explcito era a transferncias de recursos para as esferas locais de gesto pblica. Ao mesmo tempo, a abertura democrtica permitiu emergncias de associaes e movimentos sociais que demandavam garantias para o investimento pblico em educao. Complementando a agenda de descentralizao, a nfase dos fruns que antecederam os captulos educacionais da Constituio de 1988 recaiu sobre o carter estatal da educao em contraposio ao repasse de recursos oramentrios para estabelecimentos privados (AZANHA, 2000). como se fossem os defensores da causa educacionais contra seus inimigos, como aparentou ser a disputa entre o Ministro da Fazenda Delfim Neto e o Senador Joo Calmon, na deliberao de uma emenda constitucional obrigando a Unio a destinar 13% das receitas oramentrias educao, enquanto os estados e municpios deveriam destinar 25% das suas. A Emenda Calmon, como conhecida, visava a carimbar recursos oramentrios para educao foi aperfeioado na Constituio Federal de 1988. Nenhum dos dois problemas (descentralizao de poder e garantias oramentrias) encontra exclusividade da dcada de 80. Antes e depois da revoluo varguista, a agenda de descentralizao remonta aos federalistas da Primeira Repblica (ABRUCIO, 1998) e, especialmente no diz respeito poltica educacional, fazia parte da agenda da Segunda Repblica (TEXEIRA, 1976, p.77-80). A diferena que nos perodos anteriores, os governos regionais no estavam to fortalecidos e organizados como no perodo de redemocratizao. A agenda de descentralizao foi reforada a partir da criao, em 1986, do Conselho Nacional de Secretrios de Educao (Consed) e da Unio Nacional dos Dirigentes

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Municipais de Educao (Undime). Seja pelo know-how da poltica educacional ao nvel local, seja pelo poder concentrado na reunio de tais dirigentes, essas duas instituies concentraram boa parte das discusses educacionais da poca e se tornaram atores influentes para a disseminao de ideias. Devido s competncias de cada uma dessas unidades federativas, o Consed dividido em duas Cmaras, uma voltada ao ensino superior e outra ao ensino bsico possui um arco mais largo de objetivos, enquanto a Undime costuma focar sua atuao sobre questes mais prximas gesto escolar.

10. Gerencialismo e a busca por resultados

A democracia s no foi saudada com mais alegria pela sociedade brasileira devido pessimista conjuntura econmica, que se estendia pelos fracassos dos planos econmicos para conter a altssima inflao e o desajuste fiscal. O contexto internacional de crise nos Welfare States inviabilizou a alta carga tributria dos pases desenvolvidos, exigindo imensos cortes oramentrios. Os governos desses pases, a partir desse problema, passaram a implementar uma estratgia conjunta de diminuir os gastos sociais e baixar os custos da administrao dos servios pblicos. Isto catalisou uma agenda embrionria sobre desempenho gerencial, que mais tarde ganharia fora com os debates com vistas promoo de governana e accountabilty (BENH, 1988). Inicialmente com a adeso mais explcita do Reino Unido, mas logo seguida por gande parte dos pases da Europa Continental, da Oceania e das Amricas, a agenda de gesto pblica ganha corpo e uma srie de reformas gerenciais se iniciam mundo afora (POLITT; BOUCKAERT, 2000). O gerencialismo o tempo em que nos encontramos em relao agenda educacional. Esta poca tem guiado a poltica educacional segundo a preocupao maior com os resultados alcanados pelas escolas, redes educacionais e sistemas de ensino. verdade que a noo de resultados educacionais diverge no s entre os atores polticos seno tambm entre os pesquisadores de polticas educacionais. Algumas das principais perguntas da atual agenda educacional so: i) como devemos mensurar os resultados da poltica? e ii) o que devemos

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fazer com os resultados que conseguimos medir? Na prtica, essas duas perguntas se autorremetem, na medida em que os dados obtidos pelas avaliaes de resultados auxiliam a tomada de deciso sobre a poltica pblica, o que, em termos especficos, inclui a prpria avaliao. Em outras palavras, a avaliao no uma etapa isolada da poltica pblica, mas um resultado dessa poltica, uma parte indissolvel devido as caractersticas da prpria poltica pblica. Isto no somente porque implementar avaliaes de resultado geralmente envolve dispndio de elevados gastos dos Tesouros estaduais e nacionais, mas tambm porque as tecnologias e metodologias de aplicao precisam entrar de algum modo na agenda dos dirigentes pblicos. As reformas educacionais variam maneira de responder cada qual daquelas duas questes. Mas colocar-se em preocupao devido mensurao e ao alcance dos resultados o que define as reformas gerenciais. Estas questes ganharam prioridade na agenda educacional brasileira a partir das primeiras tentativas de se construir um sistema nacional de avaliao, iniciado pelo pioneiro Projeto Nordeste, que, estendido aos demais Estados da federao, deu origem ao Saeb. Apesar de coletar dados bsicos sobre as escolas pblicas e de possibilitar as comparaes fotogrficas pioneiras entre os desempenhos obtidos pelas redes estaduais, antes de 1995 o Saeb era mais um experimento do que um instrumento de poltica pblica de avaliao educacional. Esta preocupao ganhou corpo devido abertura de uma janela de oportunidades que possibilitou a confluncia de fatores endgenos e exgenos ao Inep, por exemplo, financiamento e consultoria internacional, interrupo do Censo Escolar, emergncia da metodologia da Teoria de Resposta aos Itens, construo de rede entre as Secretarias Estaduais de Educao e a emergncia de determinadas lideranas polticas. Conforme o modelo de mltiplas transmisses (KINGDOM, 1984), as janelas de oportunidades se abrem para mudanas dramticas a partir da convergncia de i) problemas, ii) respostas de polticas pblicas para este problema e iii) conjuntura poltica. Cada um desses trs canais de transmisso apresenta valores e arranjos institucionais diferentes. Quando a avaliao de resultados educacionais despertou incentivos para cada um daqueles trs canais de transmisso, ento os atores e instituies que projetam o problema, que oferecem solues e que esto inseridos na comunidade poltica encontram um ponto de equilbrio, para dizer em termos genricos, favorvel mudana na orientao da poltica educacional. No incio dos anos 90, a formulao dos problemas educacionais era um tema fragmentado entre uma

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agenda de descentralizao e garantia de recursos. Ambas as questes passavam, em ltima instncia, por mudanas nos padres de financiamento educacional. O Censo Escolar e o embrionrio Saeb se manifestaram como as principais referncias para desvelar os dirigentes pblicos na ausncia de informaes para solucionar os problemas de financiamento. Alm da garantia de repasses, a poltica educacional demandava a criao de um critrio para a correo de distores entre as regies da federao brasileira. Apesar de institucionalizada formalmente por meio da Constituio Federal de 1988 e da lei complementar de 1996, a descentralizao de recursos precisava de um empreendimento poltico para materializar a legislao na estrutura do Estado. A equipe formada pelo Ministro Paulo Renato alcanou, a partir da criao do Fundef, criar uma soluo para o problema da descentralizao, criando um critrio e um instrumento para mensur-lo. O critrio passou a ser o nmero de alunos matriculados em cada rede estadual. O instrumento de medida foi o Censo Escolar, reformado para atender este objetivo. O fato do Inep assumir a coordenao do Censo Escolar (um antigo banco de dados, criado em parceria entre o Inep e o IBGE, durante o momento da agenda desenvolvimentista), ajuda a explicar como este banco de dados se tornou o instrumento que define quanto os Estados recebem de um imenso fundo pblico. O Fundef assumiu a responsabilidade pela distribuio dos recursos destinados descentralizao do ensino fundamental. Foi criado em 1996, reunindo alguns fundos de arrecadao governamental5 e distribuindo conforme o nmero de matrculas em cada Estado. Em 2007, foi estendido e passou a distribuir tambm os fundos do ensino mdio, sendo chamado por Fundeb. Alm de oferecer uma resposta ao principal problema da descentralizao de recursos, os dirigentes pblicos envolvidos com a agenda gerencialista empreenderam uma grande mudana na maneira como os governantes avaliam a poltica educacional. A transformao do Inep em um instituto de avaliao da poltica educacional, orientado principalmente para a mensurao do resultado educacional, medido na maioria das vezes por meio de exames externos (s escolas) de aprendizado dos alunos, ora o aprendizado de conhecimentos especficos (como matemtica, portugus e cincias), ora o aprendizado de competncias gerais (como a leitura e a resoluo de puzzles). Embora o principal foco das avaliaes seja o
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Por exemplo, Fundos de Participao dos Estados e Municpios, ICMS e outros mecanismos fiscais do Estado brasileiro.

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aluno, outras caractersticas da poltica educacional so consideradas de indispensvel mensurao, como a situao das escolas, das redes de ensino e dos sistemas de ensino pblico ou privado. O escopo do Inep foi ampliado na medida em que as avaliaes desenhadas pelo instituto influenciaram mudanas sobre a viso que os atores possuem sobre a poltica educacional. O prximo captulo examinar uma convergncia de demandas endgenas e exgenas, algumas intencionais e outras casusticas, que afetou essa mudana no Inep. Por ora, basta saber que os pssimos resultados apresentados pelo Brasil (em comparaes de resultado internacionais de educao) e pelas diferenas entre as redes pblica e privada foram importantes fatores geradores de accountability6.

Quando desenhado, o Fundef tinha por objetivo central induzir que os Estados aumentassem os esforos para matricular as crianas no ensino fundamental. O nome do fundo descreve o foco no desenvolvimento do ensino fundamental . Ele criou um sistema de incentivos financeiros para que os Estados e os Municpios se esforassem por aumentar o nmero de alunos matriculados em suas redes. Assim, o montante de recursos repassados pelo governo central aos entes federados ficou vinculado ao nmero de alunos matriculados, o que tem sido medido pelo Censo Escolar. Alm disso, o Fundef carregava alguns objetivos secundrios: racionalizar o financiamento educacional, substituindo as negociaes polticas pelo parmetro da soma de matrculas; garantir que sejam gastos os 18% do oramento anual com a educao, conforme prev a Constituio Federal de 1998, e fomentar a tendncia de municipalizao do ensino fundamental, sugerido pela Lei de Diretrizes e Bases de 1996. Existe uma relao entre o Fundef e a Emenda Calmon, na medida em que a principal amarra institucional criada pelo Fundef foi a obrigao dos estados e municpios aplicarem no mnimo 18% das receitas oramentrias em educao e, deste montante, 60% para o pagamento de salrio aos professores. No final da dcada de 80, a questo de gesto para resultados fazia parte da agenda internacional, mas ainda no se encontrava institucionalizada no governo. Durante esse
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Acentuados pela explcita distoro encontrada entre os resultados mdios alcanados pelas redes estaduais das regies Sul e Sudeste e o desempenho ainda inferior da mdia da rede de escolas da regio Norte, Nordeste e Centro Oeste, esses fatores movimentaram a opinio pblica e a formulao do problema. A agenda gerencialista marcada, em um primeiro momento, com a mensurao de resultados, mas tambm criou alguns instrumentos para facilitar a accountability entre o governo e os atores e instituies que gravitam em seu entorno.

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perodo, o papel do Inep era praticamente nulo ao avaliar a poltica educacional. Os primeiros movimento na direo da mensurao do resultados provm da Secretaria de Educao Bsica, um rgo interno do Ministrio da Educao. A partir de uma parceria com o Banco Mundial, foi desenhado um mecanismo avaliao, que mais tarde viria a se chamar Saeb. As mudanas ocorridas no Inep, analisadas no prximo captulo, possibilitaram o

aperfeioamento e a ampliao dos indicadores, com a adeso ao Pisa e a criao do Enem, Enade, Provinha Brasil, Ideb etc. A partir da segunda metade da dcada de 90, sobretudo aps a universalizao do acesso ao ensino fundamental e divulgao dos resultados de aprendizagem (abaixo da mdia internacional), o cerne da agenda educacional brasileira torna-se a qualidade da educao. Como resultado disso, os Planos Nacionais de Educao passaram a estabelecer metas de desempenho tanto para os Estados e Municpios quanto para as prprias escolas. Ao exemplo de outras reformas nacionais de educao, a poltica pblica brasileira passou a se preocupar de modo ambguo com a performance mas tambm com a accountability. No to claro diferenciar a emergncia de uma ou outra preocupao. Os resultados das avaliaes do Inep serviram de alarme para mudanas na discusso sobre a poltica educacional. A qualidade da educao uma agenda recente. Instituies em diversos sistemas polticos passaram a pressionar a agenda no sentido de melhorar o resultado brasileiro nos ndices internacionais e subnacionais. Ao mesmo tempo, as mudanas nos sistemas de avaliao representam ganho em accountability. A literatura sobre democracias contempornea vem destacando que os mecanismos de acompanhamento de polticas pblicas podem se tornar canais de aprimoramento da accountability, entendida como auto-avaliao das instituies democrticas. Ao examinar o perodo recente de desenvolvimento institucional do Inep, os dois prximos captulos analisaram com mais detalhes esse fenmeno.

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CAPTULO IV

UMA CONJUNTURA CRTICA


O objetivo deste captulo examinar o momento de mudana recente do Inep. Ancorada nas definies e categorias envolvidas na discusso sobre desenvolvimento institucional, o quadro abaixo mostra uma forma de organizar as informaes referentes mudana institucional.
Tabela 3- Mudanas Institucionais

Mudana Intencionais

Endgenos Iniciativas institucionais

Exgenos Preferncias, estratgias e decises de stakeholders

Involuntria

Resilincia institucional

Mudanas tecnolgicas ou metodolgicas

Considerando que o momento de conjuntura crtica culmina com a ascenso de atores reformistas nas burocracias educacionais do governo federal em 1995, podemos analisar o percurso de alguns fatores em momento anterior e posterior conjuno crtica. Os momentos anteriores sero indicado com o nmero 1; o momento mais crtico da mudana ser assinalado com o nmero 2, enquanto os momentos posteriores o sero com o nmero 3, conforme representa o quadro abaixo.

Tabela 4- Mudana do Inep

Endgenos Empreendedorismo (2) Intencionais Saep (1)

Exgenos Agenda municipalista (1) Financiamento do Banco Mundial (1)

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Saeb (2) Ideb (3) Censo Escolar (1) Reforma do Censo Escolar (2)

Emenda Calmon (1) Extino formal do Inep (1) Agenda de avaliaes (2) Plano de Metas (3) Movimento Todos pela Educao (3)

Tradio (1) Imprevistos Fundef (2)

TRI (1) Pisa (1) Internet (2)

(1) Antes de 1995 (abertura da janela) (2) 1995-2002 (conjuntura crtica) (3) De 2002 em diante (trajetria)

A figura na prxima pgina representa a trajetria da agenda educacional brasileira e alguns de seus fatores exgenos mudana no Inep, alm da trajetria do prprio Inep e as mudanas endgenas. Com base nessas informaes, este captulo inicia buscando os antecedentes da reforma do Inep, explorando a trajetria anterior e seus efeitos na abertura da janela de oportunidades para a reforma. Em seguida, analisaremos com mais profundidade a ao de uma empreendedora institucional, Maria Helena Guimares de Castro, diante da conjuntura crtica. Por fim, analisaremos trs caractersticas: os efeitos imediatos da reforma, os pontos de resistncia e as amarras institucionais criadas por ela. A anlise do momento posterior conjuntura crtica est destinada ao prximo captulo.

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2006 Todos pela Educao

2010

2007 Mudana no Censo 2005 Prova Brasil

1997 Fundeb 1994 1983 Emenda Calmon 1989

1995 1995 Reforma Saeb (Tri) Maria Helena

1989 Extino do Inep 1990 Saep 1976 Mudana para Braslia

1981 NEB I

1970 Reforma Universitria

1964

1955 Criao do CBPE

1946 I Conferncia 1945 Nacional Palcio de Educao Capanema

1940 Nacionalizao do Ensino

1939 Criao da RBPE 1938 Criao do Inep

1932 Manifesto Pioneiros Educao Nova 1931 Criao do Mec

1934

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11. Antecedentes reforma do Inep

Ao descrever a trajetria da agenda educacional brasileira, o captulo anterior destacou que as pesquisas realizadas pelo antigo Inep tornaram-se exames de avaliao poltica, ou melhor: pesquisas aplicadas avaliao da poltica pblica educacional e, especialmente, avaliao do desempenho educacional (geralmente entendido como resultado do ensino de portugus e matemtica). Ainda que o Ministrio da Educao, desde seus primeiros atos institucionais, buscasse avaliar a poltica, no possua base de dados a nvel nacional sobre o qu e quanto os alunos aprendem nas escolas. Tais bases de dados foram construdas a partir das mudanas ocorridas no Inep. Depois da metade da dcada de 90, a poltica educacional no apenas se voltou para a mensurao da aprendizagem, como tambm passou a incorporar metas de desempenho. Este captulo pretende analisar a mudana, apresentando a trajetria anterior, o momento em que os fatores confluem para a mudana, o movimento dos empreendedores e, por fim, os efeitos da mudana. Desde sua fundao em 1937 at a instaurao do regime militar em 1964, o Inep passou por duas diferentes etapas de desenvolvimento institucional. Sob a liderana de Loureno Filho, o primeiro diretor geral, o instituto adquiriu seu primeiro arcabouo institucional e lanou suas primeiras pesquisas, iniciando a publicao da Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos. Mais tarde, sob o empreendedorismo de Ansio Teixeira, o Inep assumiu o papel de articulador de grupos de pesquisas educacionais, financiando e divulgando resultados das pesquisas. Eis um aspecto marcante, que esteve na viso da maior parte dos entrevistados pela pesquisa. O posicionamento do Inep como uma agncia de fomento pesquisas educacionais, tudo indica, foi o principal legado do Inep antes da mudana ocorrida na dcada de 90. Na gesto de Loureno Filho, a primeira exigncia do Inep foi levantar informaes sobre a realidade educacional brasileira. A histria do Inep tem uma fase primeiro de organizao de informao brasileira7, lembrou Ruy Loureno Filho, filho do primeiro

A entrevista com Ruy Loureno Filho est registrada no documentrio Histria Oral do Inep.

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diretor da instituio, ao descrever como o Inep realizava consultas em cada um dos Estados da federao brasileira para entender o funcionamento da educao nas regies. Com objetivo de difundir esse know-how, nos anos de Loureno Filho, o Inep auxiliou uma reforma de educao no Paraguai e em alguns Estados brasileiros:

Me lembro do Rio Grande do Sul, Paraba... quatro ou cinco Estados mandaram tcnicos para o Inep para preparar o plano de reforma ou de criao de um Departamento de Educao no Estado Ruy Loureno Filho 8

A primeira sede do Inep foi dentro da Cmara dos Deputados, quando esta se localizava no Rio de Janeiro. Eram apenas duas salas: uma era o gabinete do diretor e outra, a Secretaria, relatou Ondina Marques, ex-funcionria, que comeou a trabalhar ainda em 1938. Em 1945, com a inaugurao do edifcio sede do Ministrio da Educao e Sade, atualmente conhecido como Palcio Capanema, uma construo considerada marco da arquitetura modernista no Brasil, o Inep se instala no dcimo andar. Antes de mudar para o prdio do Ministrio da Educao, e ainda na gesto Loureno Filho, o Inep lanou a primeira edio da Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos (RBEP), um dos mais antigos perodos cientficos na rea educacional. Entre as gestes de Loureno Filho e Ansio Teixeira, O Inep foi dirigido durante 6 anos por Murilo Braga, assumindo a diretoria no mesmo ano em que o Brasil passou a ser governado novamente por uma constituio democrtica. Devido enorme quantidade de imigrantes vindos ao Pas no desfecho da Segunda Guerra Mundial, o Inep foi marcado nesse perodo pelas campanhas de nacionalizao do ensino, realizando diagnsticos para construo de escolas e formao de professores principalmente em duas regies estratgicas: as fronteiras nacionais com os pases latino-americanos e as colnias alems, japonesas e italianas. Em face dessa preocupao com a integrao nacional, o Inep, durante esse perodo, fiscalizava e auxiliava os Estados no cumprimento das legislaes.

Ibidem

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Tudo indica que, durante essa poca, o Inep ocupava de fato uma importncia estratgica na poltica educacional. No era apenas um instituto de pesquisas e nem apenas uma agncia de fomento, mas formulador, avaliador e, em alguns casos, executor da poltica educacional. O plano de nacionalizao do ensino, carro chefe do Ministrio da Educao, foi elaborado pelo Inep. Alm das questes de integrao nacional, a proposta era de ampliao da oferta, sobretudo nas reas rurais, consideradas vitais para o desenvolvimento econmico brasileiro. Nessa poca, o Inep contratou consultoria do Prof. Robert King Hall, da Columbia University, para avaliar o seu planejamento, resultando convnios firmados com os Estados para construo de escolas rurais e capacitao de professores. Quando se dirigia para um congresso internacional de educao nos Estados Unidos, Murilo Braga sofreu um trgico acidente areo, sendo, portanto, sucedido na Diretoria Geral do Inep por Ansio Teixeira, que acumulava o cargo junto com o de Secretrio Geral da ento recm-fundada Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes). Uma das inovaes institucionais mais expressivas foi a criao do Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais, e suas extenses regionais, os Centros Regionais de Pesquisas Educacionais, que promoveram pesquisas sobre educao nos estados (CUNHA, 1991) e fundaram uma outra revista Educao e Cincias Sociais de divulgao cientfica.

Ansio criou o CBPE (...) e ento eu digo: qual a diferena? Instituto Centro; Brasileiro Nacional; de Estudos de Pesquisas; Pedaggicos Educacionais, em suma ... Ele criou aquilo para ver se tirava um organismo menos burocrtico do que o Instituto Pedaggico tinha ficado. O Loureno Filho burocratizou aquilo demasiado. E a nica coisa que na verdade o Instituto tinha era a Revista: Estudos Pedaggicos. Luiz Aguiar da Costa Pinto9

Cada um dos Centros Regionais de Pesquisas Educacionais se encaminhou para uma trajetria prpria. Alguns deles estiveram mais ligados a universidades locais, enquanto outros se vincularam a Secretarias Estaduais de Educao (XAVIER, 1999). Eles buscavam inserir maior dinamismo atuao do Inep, construindo escolas experimentais, testando
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Entrevista para o documentrio Histria Oral do Inep.

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metodologias de ensino e incentivando a insero das faculdades de Educao nos problemas empricos. Alm de contar com o assessoramento pessoal de Darcy Ribeiro, o diretor geral do Inep nesta poca, Ansio Teixeira obteve xito na reunio de ilustres educadores para dirigir os Centros Regionais. Havia um localizado em Pernambuco, dirigido por Gilberto Freyre; em Minas Gerais, por Abgar Renault; em So Paulo, por Fernando de Azevedo, e no Rio Grande do Sul, por lvaro Magalhes. Embora o ex-diretor da Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, Artur da Tvola, considere que o Ansio Teixeira foi mais empreendedor na parte da pesquisa 10, houve ampliao no somente das publicaes, mas tambm dos servios de assessoramento aos Estados. O CBPE, a unidade central paralela ao Inep, produzia cursos sobre tcnicas para utilizao de recursos audiovisuais, que eram distribudos em vdeo-aulas junto com manuais para as escolas. Alm dos Centros Regionais, havia diversos laboratrios e escolas experimentais em outros Estados, por exemplo, os Centros de Treinamentos de Magistrio, em Manaus (AM), Cuiab (MT), Inhumas (TO), Colatina (ES), Souza (PB), a Escola-Parque, em Salvador (BA); a Escola Guatemala, no Rio de Janeiro (RJ); a Escola Demonstrao, Em So Paulo (SP), alm de outras iniciativas. Ambos Inep e CBPE atuavam subsidiando conhecimento para as instituies educacionais. Tudo isso no seria possvel no fosse o Servio de Documentao do Inep , disse Norma Porto, ex-funcionria do Inep, lembrando a visita de um consultor da Fundao Ford, que analisava o estado de bibliotecas em diversos pases em continentes diferentes:

Ele ficou uns 40 minutos dentro da Biblioteca do CBPE (Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais), analisando aquilo tudo e depois ele voltou e disse: esta a biblioteca mais completa da Amrica Latina. Norma Porto11

10 11

Ibidem Idibem

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Segundo as entrevistas, a biblioteca reunia relatrios de pesquisas das grandes universidades mundiais, mas aproximadamente 80% do acervo foi doado para a Biblioteca da Universidade Federal do Rio de Janeiro, em 1986, quando o Inep se mudou definitivamente para o novo Distrito Federal. Essa mudana parece traumtica na histria da instituio. Parte do quadro de funcionrios no se mudou para o Rio de Janeiro, o que provavelmente criou imensas confuses na folha de pagamentos, relatadas como problema pela ex-presidente Maria Helena Guimares de Castro : quando chegamos ao governo, o Paulo Renato pediu para eu olhar como estava a situao do Inep: estava um cabide de empregos . Durante o regime militar, o Inep perdeu o dinamismo dos anos anteriores. Em 1972, houve uma mudana institucional: o nome do INEP foi trocado para Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais, ou seja, fundindo o nome antigo com o do Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais, que, a propsito, foi extinto, em 1977. Alm da troca de nome parece ter havido uma mudana na vinculao do rgo. No entanto, esta mudana no foi bem esclarecida pelos registros nem pelas entrevistas, porquanto o Inep continuou enquadrado no status de um rgo de Assessoramento a Presidncia. O principal feito do Inep nesse perodo foi a criao do primeiro Censo Escolar. Em 1982, os servios de estatsticas educacionais foram transferidos do Mec para o Inep. consenso entre os entrevistados que o Inep no influenciava a poltica educacional durante esse perodo. De forma mais direta, o Inep nos anos 80 estava em franca decadncia. Foi isto o que declarou a entrevistada Maria Ines Pestana, afirmando que o Inep, ele era um rgo irrelevante, que apenas gerenciava uma rede de bibliotecas, acompanhando as teses de educao produzidas nas universidades brasileiras.

O que que ele fazia naquela poca? Ele cuidava de biblioteca, de sistema de biblioteca: isso era o mais forte que ele fazia. Era irrelevante que eu digo em termos da poltica educacional. (...) Parte do acervo foi doado, mas ele fazia a TDE, biblioteca educacional. Ele gerenciava rede de bibliotecas. Ele fazia, e ainda faz, acho que ainda hoje faz, mas que de l pra hoje mudaram tanto as coisas nessa rea. Voc tem tanto acesso a informao, e o Senado hoje gerencia essas redes de bibliotecas virtuais e muitas coisas, mas o Inep gerenciava, como se diz?, a biblioteca especfica de educao. Realmente eu parei de acompanhar h tempo e no sei a quantas

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anda no Inep, mas eu sei que, por outro lado, tem tantas ferramentas desenvolvidos por outros rgos. Mas e eu sei que o Inep fazia o acompanhamento das publicaes e teses de educao. Hoje isso no faz sentido, porque voc tem o CNPq, com os bancos de teses, todas as Universidades tem seus bancos de teses. Ento o Inep participava da gesto dessas redes de bibliotecas, mais da estrutura das bibliotecas fsicas, porque nessa poca as bibliotecas eram fsicas, voc no tinha internet. Maria Ines Pestana Desde sua criao, o Inep era formalmente um Orgo Especial de Assessoramento Presidncia. Essa vinculao continuou no curso da trajetria institucional. Por isso, o Inep foi formalmente extinto no governo Collor, quando este presidente realizou uma reforma administrativa. O objetivo no era extinguir especialmente o Inep, mas todos os rgos associados a essa vinculao de Assessoramento Presidncia. Mesmo formalmente extinto, o Inep continuou fisicamente presente no campus da UNB. A entrevistada Maria Helena Guimares de Castro relatou o pssimo estado da casa onde ficava o Inep. Quando ela assumiu a presidncia da instituio, l havia um grupo de estudos sobre o Pnage e um grupo encarregado de realizar o Saeb. Enquanto o Inep, sem maior oramento, funcionava como central de bibliotecas, realizando e financiando apenas pesquisas acadmicas pontuais, uma oportunidade de financiamento pelo Banco Mundial mobilizou a Secretaria de Educao Bsica, rgo interno estrutura do Ministrio da Educao. Foi iniciado, a partir disso, o Projeto Nordeste, que possibilitou a discusso sobre um sistema de avaliao da poltica educacional. O objetivo desse projeto, cujo nome foi bastante descritivo para seus propsitos iniciais, era avaliar a poltica educacional da regio Nordeste. No entanto, depois de realizado o projeto piloto, testados os instrumentos de avaliao, os Secretrios do Nordeste, em reunio no Consed, propuseram que a avaliao fosse ampliada para todo o pas, encorporando os recursos no oramento do Ministrio da Educao. Este foi o embrio do Sistema de Avaliao da Educao Pblica (Saep), que mais tarde viria a se chamar Saeb, incorporando a letra b por incluir tambm a avaliao das escolas privadas e, portanto, de todo o ensino bsico. Este movimento da criao do Saeb no aconteceu sem um mecanismo que garantisse recursos financeiros para sua execuo. Uma emenda oramentria do Senador Joo Calmon

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foi indispensvel para isto, o que sinaliza a emergncia da agenda poltica de avaliao educacional. A emergncia desta agenda viria a ser acentuada depois da publicao das primeiras comparaes.

12. Uma janela aberta

Abaixo esto listados os principais fatores que contriburam para a condio favorvel mudana ocorrida no Inep.

1. Banco Mundial lanou uma linha de crdito para investimentos em mensurao de resultados de ensino. Na medida em que ofereceu a possibilidade de financiamento ao Inep, iniciou-se negociao difusa (cujos atores, preferncias e arenas cruzaram a trajetria do Inep em momentos distintos), resultando na criao do Saeb, o primeiro exame nacional; 2. Ao construir uma rede de micro-computadores entre as Secretarias Estaduais de Educao, o governo federal obteve facilidades operacionais na implementao do Saeb e do Censo Escolar, alm de estimular interesse dos Estados pelas avaliaes; 3. A interrupo das estatsticas educacionais no governo Collor, provocada pela reduo de investimentos na coleta de dados para o Censo Escolar, foi um problema que motivou aes do governo posterior; 4. A descoberta da Tri (Teoria de Resposta aos Itens) possibilitou no apenas a comparao das provas que mediam a aprendizagem dos alunos, mas tambm a construo de um mecanismo para retroalimentar o ciclo da poltica educacional. 5. As avaliaes de desempenho influenciaram a mudana da agenda educacional, que passou a enfatizar a qualidade da educao sem deixar de lado a preocupao antiga com a municipalizao e a descentralizao.

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Nenhum desses cinco fatores exclusivo do caso brasileiro de mudanas institucionais. A linha de crdito do Banco Mundial financiava todos os pases em desenvolvimento, a agenda de avaliaes de desempenho educacionais ganhava corpo em uma variedade de governos mundo afora (sobretudo os pases mais desenvolvidos) e, por fim, as mudanas tecnolgicas e metodolgicas igualmente afetaram mudanas em qualquer organizao. O financiamento um mecanismo explcito para o incentivo a mudana nas polticas pblicas. Durante a dcada de 80, o Inep era uma entidade autnoma quase sem interaes com o Ministrio. Maria Helena Guimares de Castro relatou que o oramento do Inep, quando chegou, em 1995, era de R$ 1,5 milho, e quando saiu, em 2002, era de R$ 170 milhes. Atualmente, o oramento de aproximadamente R$ 500 milhes. Mas antes desse aumento crescente aps 1995, o Inep vinha passando por uma mudana impulsionada por recursos externos. Um projeto financiado pelo Banco Mundial, cujo objetivo inicial era avaliar o rendimento dos alunos dos Estados da regio nordeste, proporcionou uma incremento de recursos para o Inep. Este Projeto Nordeste, que lanou as bases para o Saeb, esteve vinculado Secretaria de Educao Bsico do Ministrio da Educao antes de ser hospedado dentro do Inep, onde ganhou novo rumo com o governo Itamar. Maria Ines esteve na primeira equipe e relata os momentos iniciais:

Sempre teve que essa discusso [sobre a validade da avaliao de resultado que mensura apenas algumas caractersticas da aprendizagem]. No comeo, a resistncia no era dentro do Inep. Olha, eu fui do Inep... em 88 a gente fez a primeira avaliao e eu tava na equipe. A primeira equipe que props uma avaliao de desempenho no Brasil foi em 88. A gente fez um pr-teste de dos instrumentos. E em 90 foi aplicado o teste definitivo, que se chamava Saep. No tinha nem rede privada. Entrou depois. Era uma prova que a Carlos Chagas tinha elaborado, a partir do financiamento do Mec (...) Eu acho que o pai da avaliao, eu acho que o grande... a gente tinha um argentino, que era consultor, Jlio Jacobo Waiselfisz, que ele mora em Pernambuco hoje em dia. um argentino. Ele era o consultor, n? Na equipe do Mec era ele e eu e... [a respeito dele ser consultor da Fundao Carlos Chagas:] No, ele era do IICA. essas maluquices de servio pblico: Instituto de Cooperao para a Agricultura hahaha Ento o IICA tinha l, porque naquele tempo no Mec a gente tinha vrios financiamentos externos, o Banco Mundial,

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n?, e problema de colaborao. Era no Mec, na Secretaria de Educao Bsica. Maria Ines Pestana

Naquela poca, o uso da avaliao era discutido de uma maneira diferente da atual. Maria Ins ensaia apresentar um olhar poltico sobre o assunto, afirmando que os Secretrios evitaram divulgar o resultado de cada escola. O exame do primeiro Saeb era amostral, impedindo que se conclusse o desempenho de cada escola. Ao longo do tempo, essa caracterstica foi alterada. Mas a primeira verso era amostral por motivos polticos:

Ah, mas a ns estvamos no Mec e foi uma avaliao feita para o Projeto Nordeste. Era um projeto de avaliao feito para a regio Nordeste, com dinheiro do Banco Mundial, enfim. E a proposta feita pelo Projeto Nordeste, que ns fizemos para avaliar o Projeto Nordeste... olha, foi muita briga, muita discusso, muita confuso, muito embate. Em 88, 90... ... quer dizer, vinha-se discutindo desde 85. Em 88 consolidou... os instrumentos foram testados e a metodologia. E, enfim, e a o Mec, quando viu o resultado do [projeto] piloto e tal, e nessa poca tinha todo um movimento poltico, foi quando, acho que foi em 85, 86 que se estruturou o Consed, a Undime, voc tinha a redemocratizao do Pas, ento todo mundo participando querendo deb... e a o Projeto Nordeste tinha um Conselho de Secretrios Estaduais, n? Pra cuidar do Projeto Nordeste. Esse Conselho, evidentemente, voc parti... participava do Consed tambm. E a foi feito uma proposta de que a avaliao fosse feita... no ficasse restrita ao Nordeste, fosse feita no Brasil inteiro. Por amostra... E era uma avaliao muito mesmo como um instrumento de planejamento, de acompanhamento geral de polticas. Esse era o embate na poca. E a briga era: ningum queria, nem admitia, ningum se reconhecia, n? ... escolinha individual no se reconhecia na amostra. E nem um Estado queria politicamente isso. Ento, de certa maneira naquele tempo, esse embate ele antigo, n? De certa maneira, tinha um compromisso tcito de no haver esse resultado por escola. Por qu? Porque a escola no tinha instrumento pra atuar. Receber um diagnstico que ela vai mal, ela ia ficar com esse diagnstico e acabou. Porque voc no tinha, como voc tem hoje, toda uma estrutura de financiamento e mecanismo de gasto, de captao de recursos pras escolas. Maria Ins Pestana

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curioso como, ao final do argumento, Maria Ins justifica aquela escolha com motivos, por assim dizer, tcnicos, segundo o qual as escolas no deveriam receber um diagnstico ruim, caso no obtivessem instrumentos para corrigir os problemas. A entrevista aponta que uma deliberao poltica do Conselho dos Secretrios Estaduais definiu uma importante questo sobre o desenho da avaliao. Politicamente, no se permitiu que se pudesse identificar individualmente as escolas. Esta proposta radicalmente diferente da Prova Brasil, aquela que seria considerada, anos mais tarde, como a evoluo do Saeb. Ao contrrio, o Ideb se prope a criar um indicador para se comparar o desenvolvimento individual de cada escola da educao bsica.

Naquela poca a escola nem unidade oramentria era. A regra do Pas pras escolas: no podia receber dinheiro. Ento como voc diz que voc tem um problema, se ela no tem nenhum mecanismo pra resolver o problema que ela tinha. Ento, a avaliao diz que as estruturas das escolas estavam uma porcaria. T, mas eu no posso, no posso fazer reforma, no posso trocar as lmpadas, porque eu no tenho dinheiro. Claro, precisava passar por todos os trmites burocrticos da Secretaria pra trocar a lmpada da escola. Ento esta era a realidade das escolas, da administrao da educao do Brasil nos anos 80. Isso mudou muito de l pra c. (...) O Projeto Nordeste era um financiamento do Banco Mundial. Ento o Projeto Nordeste de certa maneira, ele possibilitou as discusses e a montagem do sistema. Quando a proposta metodolgica ficou pronta, e se fez o pr-teste e se apresentaram os resultados desse pr-teste e, enfim, tudo funcionou hehe A os Secretrios do Nordeste propuseram aos demais Secretrios e ao Ministrio que essa avaliao fosse feita nacionalmente. E os Estados toparam. Maria Ines Pestana

O emprstimo do Banco Mundial representou uma oportunidade. Ele possibilitou o financiamento do primeiro Sistema Nacional de Educao. O principal obstculo dessa avaliao era que os tomadores de deciso se demonstraram receosos com a possibilidade de

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comparao entre o desempenho das escolas. As brigas a que Maria Ines refere-se esto associadas aos interesses dos atores. Os consultores do Banco Mundial gostariam que a avaliao permitisse a comparao entre as escolas, enquanto os representantes do governo preferiram evitar essa caracterstica. Este um caso de negociao em que o agente que empresta o dinheiro no est em situao de principal. O Banco precisava convencer os tomadores de deciso governamental em vez de lhes impor critrios. Essas operaes, at este momento, aconteciam fora do escopo do Inep. Tratava-se de negociaes envolvendo a Secretaria de Educao Bsica do Ministrio da Educao. A introduo da agenda avaliatria foi bastante influenciada pelo emprstimo do Banco Mundial. Mais tarde, o Inep assumiria a responsabilidade por conduzir o projeto do Saeb, no lugar da Secretaria de Educao. Antes dessa mudana, quem fazia o Censo tambm no o Inep, mas um outro rgo interno do Ministrio da Educao, o SEEC. Por meio do SEEF, sistema de estatsticas educacionais, o SEEC, que, assim como o Inep, tem suas origens na dcada de 30, realizava o censo educacional brasileiro. Depois da mudana, o Inep ganhou responsabilidades e recursos, passando a se responsabilizar tanto pelo Censo quanto pelo Saeb. Antes de detalhar as mudanas impulsionadas pela introduo do Censo no Inep, ser reconstruda a trajetria da formulao e implementao do Saeb. Descrevendo em mais detalhes o financiamento do Banco Mundial e os conflitos internos por trs das discusses acerca da origem do Saeb, Maria Inep revela a influncia da agenda descentralizatria exerceu impacto sobre o tipo de avaliao:

A gente tinha feito com recursos do IICA. Por que que o IICA entra? Porque era um rgo que o Mec tinha convnio. Tinha um recurso. Pega dinheiro do Pnud, bota l, enfim: so os... Quer dizer, o Mec comeava a pensar nessa questo de fazer avaliao de polticas, forado pelo Banco Mundial, pelo emprstimo do Banco Mundial. Ento tem, sim, esse componente. Ah, surgiu porque ns quisemos. No. Foi uma exigncia. O que aconteceu foi que ns mudamos o enfoque da avaliao. Porque o Banco Mundial queria simplesmente aplicar a Prova e pronto, que era o que ele vinha fazendo no mundo inteiro. A gente entrou numa discusso. O Secretrio da Educao, que era esse perfil, n? Nova Repblica, muitos Secretrios de esquerda, n? hehe na poca todo mundo falando em cidadania e participao e democratizao dos instrumentos da administrao pblica e tal, ento o que ficou acertado depois dessas discusses

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todas foi a maneira de viabilizar a avaliao era isto: no eram avaliaes que possibilitassem a culpabilizao de escolas. Isto era fundamental evitar. No se pode responsabilizar as escolas. Pelo menos no nesse momento, n? Porque a coisa evoluiu. Mas no nesse momento, porque no tem instrumento pra escola atuar, no tem autonomia. Ento a questo da autonomia escolar era central, a questo da democratizao da gesto era central. Isso tudo era mais importante do que se os alunos tavam aprendendo ou no to aprendendo. Por isso eu digo que a varivel desempenho era dependente. A gente queria saber : em que condies do ambiente da escola se obtm o melhor desempenho, independente se esse desempenho, que t sendo medido, ele bom. Quer dizer: a gente no entrava no mrito do desempenho, porque no tinha instrumento pra entrar no mrito do desempenho. As provas no tavam construdas a permitir que a gente dissesse grande coisa sobre o to aprendendo a, b ou c, porque era isto: o recorte bem delimitado e pequeno do que o currculo; ento no se media habilidades. No incio. Maria Ines Pestana

O fator da agenda educacional melhor entendido quando se observa a elite poltica que entra no governo Fernando Henrique Cardoso. Embora a nfase da avaliao da poltica educacional estivesse explcita na agenda governamental a partir de 1995, no verdade que a avaliao estava ausente preocupao dos governos anteriores:

Ento fizemos em 90, e a metodologia era diferente (...) Escuta: foi a Seb que props. Quando foi em 90, a tem toda uma histria: o Inep em crise. Em 88: ns somos do Inep, a equipe, os cinco haha. Ao ms, trocou o Secretrio da Seb, e ento o Secretrio disse: a Seb no tem que fazer avaliao, quem tem que fazer avaliao o Inep. A ns fomos pro Inep em 88, 89. Pra preparar a aplicao nacional de 90. O que que aconteceu? Por que que ns fomos? Porque o Senador Joo Calmon fez uma emenda ao oramento da Unio e botou dinheiro pra fazer avaliao l, no oramento do Inep! Ningum lembra mais. Ele foi um grande batalhador (...) Esprito Santo. Foi ele que criou o Salrio-Educao, pra voc ver a importncia desse homem. E ele era, Esprito Santo, Senador Joo Calmon, ele fez essa emenda, 500 milhes, eu lembro, um dinheiro assim. Eu sei que com esse dinheiro (...) Porque ele achava que era importante, quer dizer: ele era um sujeito que (...) Sabe que eu no sei qual a formao dele, mas ele tinha uma preocupao muito grande com a

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educao e ele acompanhava os debates. Ento ele tava acompanhando. Viu que tinha uma discusso sobre avaliao educacional, viu a proposta. (...) Ento ele botou esse dinheiro no Inep pra fazer o Saeb, pra fazer a avaliao. Por que qual era o problema que o Inep tinha? A gente no tinha financiamento pra pagar as provas. Ento o Joo Calmon botou esse dinheiro no oramento do Inep. E a equipe foi pra l e ns fizemos. Porque tinha que imprimir, distribuir, aplicar, pagar aplicador, processamento de dados. Maria Ines Pestana

Essa mobilizao e destinao de recursos, ainda no final da dcada de 80, possibilitaram as primeiras experincias com avaliao de larga escala. No entanto, isto acentuou-se com a emergncia do governo Fernando Henrique Cardoso. A agenda gerencialista era preferncia explcita e fazia parte das preocupaes do novo governo. O Ministro Paulo Renato, um economista que morou nos Estados Unidos, conforme relatou Maria Helena Guimares de Castro, foi coordenador da campanha do presidente FHC e desde a montagem do plano de governo mostrou interesse na aplicao dos exames semelhantes ao National Assessment of Educational Progress:

O Paulo Renato, com a inteno de transformar o Inep em um rgo produtor de informao e avaliao sabendo que o Inep no tinha oramento, no tinha gente, no tinha nada , a primeira coisa que fizemos foi passar a limpo a folha de pagamentos fictcia. Maria Helena Guimares de Castro

O relato de Maria Helena mostra preocupaes no apenas da agenda gerencialista, como tambm da agenda modernista. Quando fala em passar a limpo a folha de pagamentos, ela est se referindo retirada dos elementos patrimonialistas do governo para criar uma burocracia pblica. Ao mesmo tempo, a emergncia da agenda gerencialista, em parte, foi possibilidade pela reestruturao do Inep, o que exemplifica como as agendas se sobrepem umas s outras.

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Na viso de outro entrevistado, que enfatiza as necessidades pela gerncia das informaes educacionais:

Em 1995, quando do incio do governo FHC, o ministro Paulo Renato iniciou um processo para reformular e reforar o sistema de informaes do MEC. Nos primeiros meses (janeiro e fevereiro) alguns consultores, inclusive eu, participaram de visitas a pases para conhecer melhor seus sistemas de informaes estatsticas para a rea de Educao. Se no me engano, foram visitados e discutidos os modelos do Chile, Mxico, EUA e, acho que, Inglaterra. Alm disso, foram visitados alguns Estados brasileiros que possuam sistemas de informaes educacionais em atividade e em bom funcionamento, com Minas Gerais, Cear, Paran, entre outros. Naquele momento (1995), o nosso sistema de estatsticas educacionais estava "quase" falido. Por exemplo, o ltimo Censo Escolar publicado era o de 1989 e o ltimo concludo, que ainda precisava ser consolidado para publicao era o de 1991. Isso ocorreu por falta de investimento do Governo Collor na rea de informaes estatsticas. Voc deve recordar-se que nosso Censo Populacional de 1990 s foi realizado em 1991. Joo Batista Ferreira Gomes Neto

Alm de apontar a falta de investimento no censo educacional, este relato desperta interesse porque indica o benchmarking, para usar um termo mercadolgico, realizado pelos tomadores de deciso da poltica educacional. A busca pelas melhores prticas de avaliao educacional teve dois direcionamentos. O primeiro buscou ver o que outros pases estavam realizando nessa rea de avaliao. O segundo, olhando para dentro do prprio Pas, encontrou avanos na prtica de avaliao, sobretudo no Estado de Minas Gerais, que j vinha testando mtodos de avaliao do ensino. Esta pesquisa de melhores prticas e a consultoria do Banco Mundial so atividades que moldaram o momento inicial das avaliaes realizadas pelo Ministrio da Educao. Dentro do Ministrio, existiam duas trajetrias complementares relacionadas gesto das informaes educacionais. Por um lado, as estatsticas educacionais eram controladas pelo Seec, um antigo rgo responsvel primordialmente pelo Censo Escolar. Por outro lado, a Seb, Secretaria de Educao Bsica, que mantinha dilogo com as Secretarias Estaduais de

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Educao na gesto de diversos projetos, entre eles o Saep. Em termos gerais, o servio de gerenciar as informaes educacionais possui o mesmo objetivo, isto , subsidiar a tomada de deciso sobre a poltica educacional. A centralizao das estatsticas no Inep foi um dos efeitos da mudana promovida pelos empreendedores institucionais. Talvez porque estivesse participando internamente, como consultor do processo de montagem das estatsticas, Joo Batista Ferreira Gomes Neto acentua o aspecto organizacional do Ministrio da Educao, ao falar do momento de mudana:

A falta de investimento do Governo Federal praticamente aniquilou nossas estatsticas educacionais nos primeiros 5 (cinco) anos da dcada de 1990. Por exemplo, no temos as estatsticas educacionais da educao bsica nos anos de 1992, 1993 e 1994. Muitos estados brasileiros no conseguiram levantar essas estatsticas, que estavam a cargo do IBGE e eles no possuam estruturas para apropri-las. Um fato importante ocorreu no final da dcada de 80. O consultor do Pnud Jlio Jacobo iniciou o sistema de avaliao educacional no Mec, que depois foi transferido para o Inep. Ele liderou o processo de implantao do Saeb, nosso sistema de avaliao da Educao Bsica. No governo Collor, o Inep foi extinto, mas, logo depois, por presso da comunidade acadmica, devido sua importncia histrica, a instituio foi recriada. Claro que tudo isso enfraqueceu o Inep. Para ser mais didtico, havia no incio de 1990, que perdurou at 1995, uma instituio (Inep) responsvel pela avaliao da educao bsica no Brasil Saeb e um setor do Meec (Seec) responsvel pelos levantamentos das estatsticas educacionais brasileiras (Censo da Educao Bsica, inclusive da Educao Especial e da Educao de Jovens e Adultos naquele momento com o nome de Supletivo e da Educao Superior). Ambos bastante enfraquecidos. O Inep quase extinto e o Seec subordinado rea administrativa do Mec. Joo Batista Ferreira Gomes Neto

O Ministrio da Educao contava com um rgo especializado em estatstica e um rgo especializado em Educao Bsica. Com a transferncia do Saeb para o Inep, houve uma espcie de sobreposio de esforos.

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Havia naquele momento um rgo, o INEP, e um setor do MEC, o SEEC, responsveis pela avaliao e as estatsticas educacionais, respectivamente. Fui convidado pela professora Eunice Duhram, na poca secretria da recm criada Secretaria de Polticas Educacionais do MEC, para reformular o setor de estatsticas educacionais do ministrio, que faria parte desta nova secretaria. S essa mudana de posio do rgo j demonstrava a importncia que seria dada s informaes educacionais no governo que estava iniciando. Assim, acho que em maro ou abril de 1995, assumiu a direo do SEEC. Naquela poca, falava-se em criar um instituto de estatstica para o ministrio. A partir do momento do convite e de posse dos relatrios dos consultores que visitaram outros sistemas de informaes, foi escrito um projeto bsico para reformular tanto as estatsticas como as avaliaes do ministrio. Joo Batista Ferreira Gomes Neto

visvel a conjuno crtica estabelecida pela dupla necessidade de reforma. Depois de interrupta por alguns anos, as estatsticas educacionais careciam de ambiente organizacional e investimentos, ao mesmo passo em que a avaliao de desempenho surgira como prioridade poltica de um novo governo. Joo Batista, que foi consultor externo do Mec, acabou chamado para a Secretaria de Polticas Educacionais e, mais tarde, moveu-se para o Inep, onde se tornou presidente, sucedendo Maria Helena Guimares de Castro. Este movimento tambm indica o fluxo do local onde se deveria concentrar a gesto das informaes educacionais. Segundo relato de Joo Batista Ferreira Gomes Neto, o primeiro projeto de gesto das informaes educacionais estabeleceu as seguintes diretrizes: 1. Criao de um sistema nico de informaes estatsticas e avaliativas para a Educao Brasileira; 2. A parceria com as secretarias de educao dos estados brasileiros deveria ser reforada e ampliada; 3. As informaes deveriam ser coletadas, consolidadas e publicadas o mais rapidamente possvel, para dar apoio s polticas educacionais; 4. E para isso as informaes levantadas deveriam ser confiveis e atuais.

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Priorizamos, no Seec, o levantamento da Educao Bsica. Foram feitas diversas licitaes internacionais, com uso de recursos do emprstimo do Banco Mundial Projeto Nordeste. Uma delas foi para comprar equipamentos tanto para o Seec como para as Secretarias de Educao dos Estados. Uma outra foi para contratar o desenvolvimento de um mdulo do Sistema Integrado de Informaes Educacionais (SIEd) para o Censo Escolar (SIEd-Censo). Enquanto tudo isso ocorria, foram utilizados os cadastros do Censo do Ensino Fundamental e Mdio Regular, do Censo da Educao Especial e do Censo do Supletivo para gerar um Cadastro nico de Escolas de Educao Bsica, que inclua todos os graus de ensino (da Educao Infantil ao Ensino Mdio) e as diversas modalidades de ensino nesses nveis. Alm desses cadastros, que havia no Inep e que estavam desatualizados, foram analisados outros cadastros de escolas que havia no Mec, como os da antiga Fae, do FNDE e de secretarias do Mec, j que todos eles realizavam levantamentos especficos de suas reas de atuao. Era o samba do crioulo doido. Todos esses levantamentos sobrecarregavam as secretarias de educao dos estados e as prprias escolas e, como era de se esperar, no havia consistncia entre eles. Os respondentes, ou seja, as escolas davam informaes distintas, dependendo do tipo, da forma e do tempo em que os levantamentos eram realizados. Em cada setor do Mec havia uma estatstica diferente para o nmero de alunos nas escolas brasileiras, assim, cada um usava o que achava mais conveniente. E, apesar dos esforos que as equipes do Mec e das Secretarias de Educao dos Estados despediam na realizao desses levantamentos, eles no eram confiveis e eram bastante inconsistentes. Em resumo, havia desperdcios de recursos, com esforos por parte de todos envolvidos, e os resultados no eram os esperados. Joo Batista Ferreira Gomes Neto

A descrio de Joo Batista demonstra que existiam dois esforos diferentes, um preocupado em produzir estatstica e outro orientado para as avaliaes de desempenho.

Paralelo a isso, foi retomado no INEP o projeto de Avaliao da Educao Bsica (Saeb). A professora Maria Helena Guimares de Castro ficou a frente desse processo. At 1995 tinham sido realizadas 2(duas) edies do Saeb, se no me engano, uma de 1990 e outra de

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1993. O modelo estatstico dessas avaliaes era o modelo clssico de anlise de itens. No se utilizava ainda a Tri (Teoria de Resposta ao Item), e eram avaliadas as sries mpares dos 8 (oito) primeiros anos da Educao Bsica, ou seja, 1., 3., 5. e 7. sries do Ensino Fundamental. Foi realizada uma reformulao profunda nesse modelo. A partir daquele ano foi adotada a Tri, iniciada uma matriz de referncia, que seria apoiada nos Parmetros Curriculares que estavam sendo desenvolvidos pelas Secretarias de Educao Fundamental (Sef) e Mdia e Tecnolgica (Semtec) do Mec, e as sries a serem avaliadas foram mudadas para a 4. e 8. sries do Ensino Fundamental e 3. srie do Ensino Mdio. Como se pode observar, havia uma convergncia de aes dentro do Ministrio de Educao, que aflua para uma melhoria de informaes educacionais tanto as estatsticas censitrias como as avaliaes e as mesmas retroalimentavam as polticas educacionais das secretarias do Mec. Joo Batista Ferreira Gomes Neto

Na viso de Joo Batista Ferreira Gomes Neto, a mudana do Inep representou a centralizao de ambos os esforos de estatstica e de avaliao em uma mesma instituio:

Assim os dois projetos o das estatsticas educacionais, ou seja, os Censos Educacionais a cargo do SEEC, e o das avaliaes educacionais no INEP convergiram para um s projeto. O SEEC foi incorporado ao INEP, se no me engano no incio de 1996. Embora j participasse das discusses sobre as informaes avaliativas do INEP e as apoiasse, pois os dados censitrios levantados pelo SEEC eram importantssimos para a aplicao das provas do SAEB, somente a partir de 1996 comecei a fazer parte da direo do INEP. A partir da incorporao do SEEC ao INEP, que na prtica tornou-se o instituto de estatsticas educacional, que havia sido inicialmente pensado, muitos outros projetos e programas foram desenvolvidos. Foram criados o Exame Nacional de Curso (PROVO) e o Exame Nacional do Ensino Mdio (ENEM). Foi aprimorado o Censo Escolar (Censo da Educao Bsica), no qual o levantamento feito abrangia as diversas modalidades de ensino nesse nvel educacional, e melhorado a apropriao dos dados do Censo da Educao Superior. Alm disso, foram realizados diversos levantamentos especiais, como o Censo do Professor, da Educao Indgena, da Educao Profissional, entre outros. Tudo isso tinha que ser incorporado ao SIEd, o nosso Sistema Integrado de Informaes Educacionais. E,

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desta forma, todos os mdulos do sistema foram desenvolvidos ao longo dos anos que estivemos na direo do INEP para incorporar todos os levantamentos estatsticos e avaliativos que estavam sendo realizados pelo rgo. Joo Batista Ferreira Gomes Neto

Perguntada sobre os seus contatos anteriores com o Inep, Maria Helena Guimares de Castro lembrou que estava acontecendo em 1994 a Conferncia Nacional de Educao:

Ao longo dessas audincias pblicas e seminrios etc preparatrios [para a conferncia], tive muito contato [com o Inep]. Eu conhecia o Inep de ler algumas coisas que o Inep fazia, o Inep tinha uma histria importante para a educao, desde Ansio Teixeira, desde Loureno Filho, ento eu conhecia como pesquisadora interessada no assunto, mas eu tive uma relao mais prxima com o Divonzir Gusso, que foi o presidente do Inep no governo Itamar Franco... o Ministro era o Hingel, Murilo Hingel, que foi Ministro da Educao do Itamar e que depois foi Secretrio de Estado em Minas Gerais, antes da Vanessa e do Acio. E a o que acontece? Logo que eu cheguei ao Ministrio da Educao, o Paulo Renato pediu pra olhar um pouco como estava o Inep. Ele no tinha muita clareza sobre o que fazer o Inep, porque o Collor desmontou o Inep. Maria Helena Guimares de Castro

Em face da extino do Inep na reforma Collor,

...o Paulo Renato falou o seguinte: vamos enquadrar o Inep em um novo formato (...) eu vou criar dentro do Ministrio da Educao uma Secretaria de Inovao e Avaliao Maria Helena Guimares de Castro

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Portanto, a preferncia da nova elite poltica ao colocar na agenda as questes de avaliao um dos fatores que contriburam de modo significativo para as reformas acontecidas no Inep. A mudana tecnolgica a mais ntida, porm menos direta. evidente que a troca de mainframes por micro-computadores e, alm disso, a possibilidade de conexo entre computadores entre si distantes um potencial para mudana. Mas, politicamente falando, a tecnologia isto: um potencial. Foi o uso especfico dessas tecnologias que implicou mudana institucional. Com os recursos advindos do Banco Mundial, o Inep comprou microcomputadores no somente para o seu prdio, mas tambm para equipar as Secretarias Estaduais de Educao. E com os recursos da emenda do Senador Joo Calmon conectou esses micro-computadores via BBS (uma rede internacional de computadores, que pode ser considerada como um dos primrdios da internet). Este plano operacional para realizao do Saeb gerou um tipo de cooperao federativa que, anos mais tarde, viria a advogar pela continuidade desse exame. Conectadas atravs da rede de computadores, as Secretarias Estaduais estavam interessadas em aproveitar esse recurso tecnolgico.

Ns montamos uma rede, quer dizer: compramos equipamentos, computador, pros Estados, pra todos os Estados. Dois equipamentos. Naquela era caro. (...) Maria Ines Pestanas

Existe outra varivel que incide sobre a mudana institucional do Inep. A descoberta do TRI possibilitou a comparao das provas no tempo. De acordo com essa metodologia de avaliao, o padro de respostas aos itens mais importante do que o nmero total de acertos. A diferena que a Tri utiliza um banco de itens, e cada item corresponde a um nvel de dificuldade (testada previamente nas oficinas de itens). Maria Helena Guimares de Castro relatou que no Brasil jamais se havia aplicado avaliaes com essa abordagem metodolgica. Havia, segundo ela, apenas dois consultores no Brasil que a conheciam. Essa metodologia possibilitou a comparao das provas e, por conseguinte, da evoluo das sries e dos alunos. Segundo Maria Helena Guimares de Castro, at 1995, o Inep no sabia preparar as provas

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tradicionais, muito menos com a metodologia TRI. Antes, ocorria que o Inep comprava as provas da Fundao Carlos Chagas. Mas houve mudanas metodolgicas que antecederam a aplicao da Tri ao Saeb. A primeira prova era uma amostra pequena, com objetivo poltico deliberado de no permitir a comparao de resultados entre as escolas. A segunda aplicao teve um nmero maior de Estados, porm a prova ainda era amostral e sem Tri.

13. Empreendedorismo institucional

O histrico de atuao de outros empreendedores institucionais uma primeira referncia sobre as condies e estratgias de atuao dentro desse arcabouo institucional do Inep. Loureno Filho atuava de forma muito prxima ao Ministro Capanema, enquanto Ansio Teixeira buscava autonomia e criao de novas estruturas para alcanar seus objetivos. O contexto bsico de ao dos empreendedores do Inep , portanto, uma burocracia federal, que sofre enorme influncia da poltica setorial de educao e que se comporta de maneira limitada pelo emaranhado de legislaes tpicas do direito administrativo brasileiro. Em geral, falham ao descrever os movimentos da liderana reformista mais do que as condies que possibilitaram a canalizao desses movimentos na direo da mudana (PIERSON, 2004, p. 141). Por isso, quando uma entrevistada revelou que a maio r qualidade da Maria Helena Guimares de Castro saber aproveitar as oportunidades que surgiam, buscamos descobrir quais eram essas oportunidades e como ela se movia para aproveit-las. A sesso anterior sobre a janela de oportunidades buscou responder a primeira questo. Os empreendedores pblicos no governo brasileiro tendem a compartilhar valores com tcnicos burocratas, mas tambm com polticos eleitos e gestores empresariais. Alguns recentes estudos sobre governos vm discutindo novos modelos de anlise para os dirigentes pblicos no Brasil (LONGO, 2007; PACHECO, 2007; BONIS, 2008). Partindo das pesquisas realizadas por Aberbach, Putnam e Rockman (1981) sobre a participao de servidores pblicos no processo decisrio, considerando as reformas no servio pblico ocorridas em diversos pases, tais estudos buscam analisar mudanas na seleo, contratao, remunerao

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e avaliao dos diretores de organizaes pblicas, entendidos no como tcnicos burocratas nem como polticos partidrios, mas como gestores. Presume-se que esses dirigentes pblicos possuam caractersticas diferentes em relao aos servidores pblicos que atuam nas reas tcnicas da burocracia. De acordo com as observaes de Bonis (2008), os dirigentes pblicos, ao contrrio do perfil dos burocratas, tendem a acessar o cargo no por concurso, mas por indicao, permanecendo nele durante um tempo menor, porm com maior poder de deciso (discricionariedade) e maior grau de cobrana (responsividade). Em princpio, estas caractersticas foram encontradas no caso de empreendedorismo institucional no Inep. Maria Helena Guimares de Castro, a figura de maior liderana durante essa mudana, possua uma carreira de cargos polticos, destacando-se dois cargos ocupados anteriormente: a Secretria de Educao do Municpio de Campinas e a Presidncia da Undime. Mas a carreira acadmica tambm estava no seu pano de fundo, onde ela adquiriu o primeiro cargo, um cargo que, em princpio, no to poltico quanto acadmico, no fosse tratar-se do Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas de uma Universidade Estadual, a Unicamp, pioneira em pesquisas sobre avaliao de polticas pblicas no Brasil.

Eu era diretora do Ncleo de Polticas Pblica da Unicamp, depois eu virei Secretria Municipal de Educao, virei Presidente da Undime, em 1993, e da, quando o Fernando Henrique foi eleito em 1994, eu coordenava... Coordenava no! Quem coordenava era o Paulo Renato. Eu trabalhava no programa de educao da campanha do Fernando Henrique e, quando o Paulo Renato foi nomeado Ministro da Educao, ele chamou vrias pessoas, inclusive eu, pra trabalhar com ele. Era uma equipe que, praticamente, o Paulo Renato escolheu do jeito que ele quis: a Gilda, a Iara, eu, a Eunice. Maria Helena Guimares de Castro

Ao mesmo tempo, a anlise da carreira de Maria Helena Guimares de Castro mostra algumas caractersticas de poca na atuao das lideranas envolvidas nos debates das polticas sociais. Como vimos na descrio da trajetria da poltica educacional brasileira, o final da dcada de 80 e incio da dcada de 90 estava marcada em grande parte pela redemocratizao. A agenda participatria contribuiu para o fomento de espaos de

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participao da sociedade em decises governamentais, tendo a descentralizao e o municipalismo como questes-chave da poltica de educao, o que no foge ao circunspecto de atuao de Maria Helena Guimares de Castro.

Eu fui pra Braslia em 1995. A minha experincia anterior em Braslia era como Presidente Nacional da Undime. Eu fui Presidente Nacional da Undime durante 2 anos e ento eu tinha contado com o Ministrio da Educao, porque nessa poca a gente fazia muitas reunies, como Presidente da Undime, com o Presidente do Consed, o Conselho dos Secretrios Estaduais. Maria Helena Guimares de Castro

Diferente de qualquer outro pas, o Brasil uma federao de trs nveis autnomos. Isto pode trazer problemas de coordenao federativa e, no caso da poltica educacional, esse problema se acentua na medida em que as competncias so fragmentadas entre cada um dos entes federados. A Constituio Federal de 1988 e a LDB de 1996 indicaram que os governos municipais deveriam ser os responsveis pelo ensino infantil e fundamental, enquanto os Estados deveriam zelar pelo ensino mdio. No entanto, ambos dependem de recursos federais para gerenciar tais polticas. Tanto o sistema de financiamento como de avaliao interfederativos era bastante diferentes do atual no incio da dcada de 90. No havia o Fundef e o alcance do Saeb era menor. Alm disso, o impechment do Presidente Collor e a crise inflacionria no contriburam para a estabilidade das polticas. Veja-se, por exemplo, a diferena do tratamento do Inep. Enquanto o governo Collor extinguiu formalmente, o governo Itamar Franco valorizou o Inep, transferindo para este a coordenao do Saeb, que antes era gerenciado pela Secretaria de Educao Bsica, um dos maiores rgos internos do Ministrio da Educao. Murilo Hingel foi lembrado pela maioria dos entrevistados. Maria Helena Guimares de Castro descreveu um fato importante para explicar por que o Inep e no outra instituio governamental tornou-se a referncia para as avaliaes educacionais:

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Quando o Itamar assumiu a presidncia, o Murilo Hingel foi nomeado Ministro da Educao. [...] o Murilo Hingel que era um funcionrio de carreira do Ministrio da Educao, gostava muito do Inep. E ele tentou reavivar o Inep. Ah... com pouco dinheiro, mas ele tentou prestigiar o papel do Inep neste preparo para a Conferncia Nacional de Educao, n? Ento o Inep, embora no tivesse muito oramento, ele publicava os anais dos seminrios preparatrios, apoiava a organizao de seminrios temticos (...) Eu tive..., tivemos uma relao muito prxima com o Inep nesse grupo devido a minha participao na Conferncia Nacional de Educao. Maria Helena Guimares de Castro

A Conferncia Nacional de Educao um evento que ocorre desde 1941, que promove a participao da sociedade no dilogo com os governantes. Embora o Inep tenha desempenhado importante papel nos seminrios de preparao para a Conferncia Nacional de Educao, sua estrutura estava decadente, como foi acentuado nas entrevistas.

O Inep ficava na UNB, numa casa dentro do campus, estava muito destruda, sem conservao. Teve uma situao l quando eu cheguei que tinha pouqussimos computadores. O Inep no tinha ningum: tinha uma casa, tinha uma rvore e aquela casa toda destruda. Embora muito pouca gente, na folha de pagamento tinha cem pessoas. Maria Helena Guimares de Castro

A folha de pagamentos do Inep era usada como aquilo que se costuma chamar de cabide poltico. Cabides polticos so mecanismos utilizados por alguns atores polticos para contratar funcionrios pblicos que sejam ao mesmo tempo seus aliados ou apadrinhados. A conotao pejorativa do termo remonta noo republicana de que as instituies e os funcionrios pblicos no devem servir a interesses de atores privados. Esta uma questo institucional que desperta curiosidade, porque o cabide do Inep no era de cargos comissionados. Em vez disso, eram servidores pblicos governados pelas mesmas regras que regulam qualquer servidor pblico de carreira. Ainda assim, estavam, em muitas vezes, servio de outras instituies ou atores polticos:

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A folha de pagamentos tinha gente contratada pelo Inep, mas tava esperramada pela Assemblia Legislativa da Bahia, Congresso Nacional, Gabinete do Governador do Maranho, enfim era uma coisa poltica Maria Helena Guimares de Castro

Em outro trecho da entrevista, ela ressalta que o Inep no tinha quadro em comisso, tinha pouco: tinha um quadro de carreira! S que o quadro de carreira tava por a. Todos os cargos pblicos so politicamente determinados. A viso de que os servidores pblicos concursados atendem a interesses no-polticos se deve tentativa de blindar servidores tcnicos das vicissitudes da ao poltica. Na prtica governamental, porm, existe imbricao entre atividades polticas, gerenciais e tcnicas.

Tinha umas pessoas de carreira estavam l, alguns mais dedicados como o Tancredo, que se aposentou no Inep. Ele era funcionrio de carreira, [antes] ele era o chefe de gabinete do Joo Ferreira, que tinha sido presidente do Inep Maria Helena Guimares de Castro

Este exemplo mostra como um servidor pblico, em momentos anteriores de sua carreira, ocupara um cargo de extrema exigncia poltica como a chefia de gabinete. Por outro lado, no se podia afirmar que, naquela momento, o Inep ocupava uma posio poltica de maior importncia. Ao contrrio, sua estrutura estava pequena e j no ocupava o mesmo espao do Inep da dcada de 50. Muito pelo contrrio, a gesto do Inep parecia realmente fragilizada:

Ento, eu fui olhar a legislao do Inep, e ento me chamou ateno a precariedade da infraestrutura: os computadores no funcionavam. [Precariedade] da estrutura fsica, porque o banheiro no

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funcionava, a energia caa; ento, quando ligava trs computadores, caa a energia eltrica, a hidrulica no funcionava, trabalhava-se duas semanas [por ms]. Maria Helena Guimares de Castro

Os problemas do Inep no eram apenas de estrutura fsica. Tambm no se limitavam a problemas mais pontuais de gesto. Faltava posicionamento estratgico:

No tinha, como eu diria, no tinha um objetivo bem definido sobre a linha de pesquisa, etc. Ento era tudo meio fragmentado, n? Ento tinha l um grupo que desenvolvia um estudo sobre as estatsticas da Pnage: era uma japonesa, com ideias, que estava emprestada para fazer esse trabalho com alguns alunos da UNB, tava l. A tinha um pesquisador da Universidade Federal de Santa Catarina, o Orlando. Esse Orlando tambm estava cedido ao Inep, e ele tava encarregado de fazer o Saeb. Maria Helena Guimares de Castro

Mas a existncia do Saeb e da alocao de sua coordenao para dentro do Inep no representou necessariamente um foco deliberado para o posicionamento estratgico do Inep. Ao contrrio, isto parece fruto de uma induo. O Saeb foi criado dentro da Secretaria de Educao Bsica por meio de um financiamento do Banco Mundial. Uma das contrapartidas exigidas pelo Banco Mundial para fornecer emprstimos e consultoria aos pases emergentes era a implantao de sistemas de avaliao de desempenho. De fato, o Ministro Paulo Renato de Souza, que tambm foi gerente do Banco, priorizou as avaliaes de desempenho como poltica educacional.

O Saeb, ele foi criado em 1989 teoricamente: por uma razo muito simples: o Banco Mundial tinha um emprstimo a oferecer para o Ministrio da Educao, j tinha feito emprstimo para o Chile, Mximo, Argentina, queria entrar no Brasil e, em outros pases, a contrapartida do Banco Mundial era a organizao de um sistema de

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avaliao e de estatsticas educacionais, como eles fazem hoje com a frica. Naquela poca eles faziam na Amrica Latina. Bom, ento qualquer Pas para conseguir o dinheiro do emprstimo, tinha que organizar os dados, tinha que ter as estatsticas organizadas, tinha que ter o sistema de avaliao montado. Ento o Saeb conseguiu em 1989, a primeira aplicao foi em 1990, mas era totalmente precria. Maria Helena Guimares de Castro

Durante a entrevista, Maria Helena Guimares de Castro fez muitas crticas ao Saeb anterior. Havia diversos erros metodolgicos, que foram ajustados (ou talvez melhor seria dizer que o exame foi totalmente reconstrudo) na medida em que outros consultores nacionais e estrangeiros apoiaram a equipe que entrou no governo depois das eleies de 1994.

Eu acho at um absurdo o que t na pgina do Inep, dizendo que o Saeb foi criado em 1990: o Saeb no existia, n? Qual a pesquisa que h sobre o Saeb anterior a 95? Zero. No existe pesquisa sobre o Saeb antes de 95, por qu? Porque os dados do Saeb eram muito precrios, eram estudos assim: piloto. Ento, o primeiro Saeb de 90 participavam 3 Estados. A prova foi feito, no tinha dinheiro pra fazer. Eles tinham que montar pra receber o dinheiro depois. Ento era tudo precrio, era uma tentativa de montar. Maria Helena Guimares de Castro

Ao que tudo indica, o primeiro Saeb de 1990 era muito experimental. No sabemos at que ponto os consultores do Banco Mundial monitoraram a formulao do exame, mas, do ponto de vista estatstico, invivel extrair concluses nacionais a partir de uma amostra to pequena de somente trs Estados.

Ento essa foi a de 1990. Em 91 eles fizeram uma aplicao um pouco maior. Foram 11 Estados brasileiros que participaram, mas no tinha assim um desenho metodolgico que dissesse o que ns queremos avaliar e por que ns precisamos avaliar. No. Eles avaliavam

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primeiro as sries pares, depois avaliavam todas as sries mpares. Quando eles avaliavam as sries pares, eles avaliavam portugus, matemtica e cincias: uma prova clssica de 20 perguntas. No permitia comparar uma prova com a outra, n? Quando eles avaliavam as sries mpares, eles avaliam portugus, matemtica, histria e geografia, mas no tinha tambm uma metodologia, inclusive uma conceituao terica que dissesse: por que estou avaliando? o que que eu quero medir? como que eu vou medir? Maria Helena Guimares de Castro

Ao reclamar sobre isto que chama de conceituao terica da avaliao , Maria Helena Guimares de Castro demonstrou conhecimento sobre algumas das preocupaes centrais das teorias de avaliao (por exemplo, WEISS, 1998; WORTHEN et al, 2004; CANO, 2006; COHEN e FRANCO, 2007). Os cuidados metodolgicos so ao mesmo tempo gerenciais e polticos, porque a avaliao, na medida em que adquire credibilidade, impacta sobre os atores e influencia todo o processo da poltica pblica. Todavia, as primeiras aplicaes do Saeb encontraram imensas dificuldades

Em 1993, eles aplicaram o Saeb para sries mpares portugus, matemtica, histria e geografia. Da a prova de histria e geografia... no dava pra fazer nada com ela. Foi jogado fora. A prova absolutamente intil, mal feita, mal elaborada. Portugus e matemtica, eu entrei na sala desse Orlando e ele me disse: olha, o seguinte: ns aplicamos o Saeb em 1993, mas com pouco dinheiro, ento ns no tnhamos recurso pra terminar. Ele falou: ento eu tenho tudo aqui em papel contnuo lembra? De computador antigo? Ele abriu um monte de gaveta e papel, papel, papel, papel com as primeiras tabulaes do Saeb, que era uma prova clssica de 20 perguntas, no dava pra comparar. Era feita uma amostra, a amostra tinha problemas, porque a estatstica tava atrasada. Voc tinha a amostra sobre um universo a ser pesquisado... Era complicado. O Censo no tava informatizado, tava atrasado e tinha uma srie de problemas, mas tava tudo l. Ento eu falei com o Paulo Renato e a gente falou: no, a gente tem que terminar o Saeb e j anunciar um Saeb de 95, avaliao. Importante que o Paulo Renato tinha acabado de chegar dos Estados Unidos, ele morou l muitos anos, e ele achava que era importante o Naep americano, o Sat, e queria fazer um Sat aqui, que era o Enem nas universidades, sabe? Queria fazer um Naep, que era o Saeb brasileiro, ele tava assim a mil por hora nessa histria

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de avaliao. Eu disse: olha, eu acho que o Inep deve ser um rgo especfico de avaliao e estatstica. Ento eu disse: pesquisa quem deve fazer a universidade, n? Maria Helena Guimares de Castro

Diante da situao descrita, em que as avaliaes de desempenho se tornaram prioridade poltica do Ministro e em que as condies organizacionais para implement-las de modo satisfatrio estavam bastante precrias, Maria Helena Guimares de Castro adotou a estratgia de reunir, em etapas diferentes, uma equipe de consultores para, confrontando-lhes as vises, tomar a deciso sobre um caminho para implantar as avaliaes. Ela descreve em detalhe esse processo:

Ento eu falei com esse tal de Orlando, que tinha tudo em papel, em formulrio contnuo, e falei: o que ns vamos fazer? Ele falou: ah, eu no sei, eu no tenho ningum trabalhando comigo, pra terminar o que tinha comeado. Da eu fui atrs de alguns consultores pra poder terminar o relatrio. O relatrio tinha tido uma consultoria l de um argentino (...) A amostra teve dois consultores bons, um o Philip Fletcher, da Carlos Chagas, a amostra de 93. Philip Fletcher no t mais no Brasil, t nos Estados Unidos. E o outro Joo Batista Gomes Neto, que t morando na Nicargua. S que eles mesmos me contaram que a amostra, embora tenha sido feita com muito cuidado metodolgico, ela tinha um limite, que era o limite da prpria base de dados. No tinha uma base de dados adequada para fazer algo melhor. Eles eram muito bons matemticos, estatsticos. Tentaram fazer o melhor possvel, mas tinha esse constrangimento que fazia muita diferena. O Joo Batista, inclusive, ele ficou trabalhando comigo at eu sair do Inep. (...) Quando eu deixei o Inep pra ser a Secretria Executiva do Mec, eu pus o Joo Batista como diretor do Inep no ltimo ano, mas o tempo todo de 95 at 2002 ele foi o meu diretor de estatstica. Ele que montou o Censo Escolar. Ele era mais que um estatstico, at fez doutorado: o orientador dele foi o Hanushek, ele tinha uma tima, tem uma tima... ele muito inteligente. Ele meio loco, mas um muito inteligente. Maria Helena Guimares de Castro

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Alm de se assessorar com os consultores tcnicos, Maria Helena Guimares de Castro precisou desviar de impedimentos institucionais relacionados extino do Inep na reforma Collor. Por outro lado, isto representou uma oportunidade para se efetuar mudanas maiores na trajetria. No podendo assumir a direo do Inep, por restries burocrticas, Maria Helena Guimares de Castro foi alocada para uma Secretaria, criada dentro da estrutura do Ministrio da Educao, e vinculou o Inep debaixo dessa estrutura, criando dentro dela as primeiras avaliaes sob sua liderana.

Por um decerto do Fernando Henrique, ele pode recuperar o tal do rgo de assessoramento especial do governo anterior, e dizer que, em processo de extino, ele ficar ancorado, n? Vinculado a uma Secretaria do Ministrio da Educao. E o Paulo disse: e eu vou criar no Ministrio da Educao uma Secretaria, que importante voc ver na sua tese, que a Secretaria de Inovao e Avaliao Educacional, no sei se voc j viu isso? S-E-D-I-A-E. (...) O Inep que foi resgatado por um decreto do Fernando Henrique pra ser extinto, com prazo mximo de trs anos, tanto que em 97 ele vira uma autarquia, n? o Inep ficou de baixo da minha Secretaria. Ento, eu no era a presidente do Inep, mas o Inep tava subordinado a mim. Primeiro, o Inep no tinha presidente, ele tinha um diretor geral. A estrutura do Inep era 01 DAS I, 01 DAS IV e 02 DAS III: uma estrutura mnima e ns no podamos aumentar, porque o decerto presidencial no podia criar cargo dentro do Inep, porque ele era um rgo em extino e voc no podia criar. Eu podia criar cargo na minha Secretaria. A Secretaria era administrao direta. No Inep no podia. Com isso, a Secretaria foi criado e estava na Secretaria toda a parte de estatsticas educacionais, sistemas de informao, o Inep, vinculado, e toda parte da TV Escola, que era a TV Escola, fui eu que criei a TV Escola. Foi lanado em setembro de 95. Da quando foi no final do ano foi criada a Secretaria de Educao Distncia, e a TV Escola saiu do Inep e foi pra Secretaria de Educao Distncia. Voc no tinha lugar pra isso, a estrutura era mnima, ento o Paulo aproveitou que a Secretaria era de Inovao e Avaliao e colocou a TV Escola no bloco de Inovao. Maria Helena Guimares de Castro

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Enquanto reformava o Saeb e criava o Enem, o Provo e a TV Escola, Maria Helena Guimares de Castro preparou o desenho institucional da autarquia que ento se tornaria o Inep:

A partir da comea a histria. Ento ns comeamos a criao da autarquia, que vai ser aprovada s em janeiro de 1997, a criao da estrutura da autarquia. Tudo isso: a montagem da estrutura, do novo desenho institucional, ele j comea a se desenvolver em 1995, mas s fica pronto, aprovado pelo Congresso Nacional, negociado com Planejamento, Fazenda, Secretaria de Gesto e Administrao etc s em janeiro de 1997. Maria Helena Guimares de Castro

Embora fosse necessria aprovao do Congresso Nacional, segundo ela, no houve resistncia poltica. O principal desafio era menos poltico do que metodolgico. Abaixo, ela descreve como foi tomada a deciso sobre o formato do Saeb.

Eu chamei todo o pessoal da Carlos Chagas: a Bernadete Gatti, o Philip Fletcher e tal; todo o pessoal da Granrio: Ruben Klein, a Nilma; coloquei numa mesa. No existia Chico Soares, naquela poca, no existia Narcio, no existia nada disso. E eu chamei dois demgrafos (...) e ento com esse grupo eu fiz uma discusso e eles disseram que, olha, o modelo ideal de avaliao de larga escala em um sistema de pas federado, cada sistema de um jeito, os Estados tm autonomia, ento o melhor fazer uma coisa tipo Estados Unidos, tipo o Naep. O Naep usa Tri, a Inglaterra tambm usa, mas ela s faz a prova no final, porque as avaliaes internas so feitas pelas escolas, mas as nacionais so obrigatrias pra todos os alunos, porque o currculo nico e o Estado nacional, diferente dos Estados Unidos, que diferente, como o caso do Brasil, n? Ento eles me falaram, eu no conhecia nada disso, eles falaram que na rea de educao isto era avaliao de polticas pblicas, no avaliao de educao: era uma avaliao muito mais de polticas e programas do que avaliao de rendimento escolar. A primeira coisa que fiz: eu chamei dois consultores internacionais. Entrei em contato com vrias pessoas que eu conhecia e eu vi no Bid as pessoas que o Paulo Renato conhecia. E pedimos dois consultores internacionais.

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Ento veio um do ITS, International Testing Service da Universidade de Princeton, e outro da ACT, American College Testing. So as duas principais entidades americanas na rea de avaliao de rendimento. Eles vieram ao Brasil, eles fizeram uma anlise e uma avaliao do que era o Saeb de 93. Falaram: olha, isto aqui no serve. Disse: a amostra t errada, o desenho metodolgico t errado. Ento o que tem que fazer? Tem que tomar uma deciso. A primeira deciso : o que que melhor, avaliar todas as sries ou as sries em final de ciclo? Eles falaram que nos Estados Unidos, na Inglaterra, Frana e nos outros pases que tem, avalia as sries finais. Ento as avaliaes nacionais no avaliam todas as sries. S se avalia todas as sries para efeito da gesto da escola, quando voc responsvel pela prpria rede, como o caso dos Estados Unidos. importante usar a Tri. O Brasil nunca usou a Tri, mas a Ces-Granrio j conhecia a Tri, porque a Ces-Granrio desde 1995, a Ces-Granrio era associada ao ITS dos Estados Unidos, que que faz o Naep americano. E a CesGranrio j tinha importado os softwares, e a Carlos Chagas tava comeando a trabalhar a Tri com o Philip Flatcher, mas o Ruben Klein l na Ces-Granrio, ele j tava bem mais avanado. Maria Helena Guimares de Castro

Ela descreve como um processo natural procura de solues no mercado e adoo de parceiros consultores para auxlio na tomada de deciso.

O Cespe da UNB no existia. Nunca fez avaliao. As nicas que faziam avaliao de aluno eram a Carlos Chagas e a Ces-Granrio e no tinha outra. No tinha nada diferente. Nada, nada, nada. No tinha absolutamente nada. E nessa reunio com a Carlos Chagas e a Ces-Grandio, eles concordam com o relatrio dos consultores externos que eu contratei. Eles acharam que era isso mesmo: o caminho era fazer uma avaliao de 4 a 8 srie (...) da eles falaram uma amostra de 4, 8 e 3 do ensino mdio e eu falei: eu quero a amostra das escolas pblicas e privadas. A: pblicas e privadas? Vai comparar as duas? Ficaram meio chocados, n? Acharam que era muita ousadia pra uma mudana que nunca tinha utilizado e que praticamente no existia. Eu no: vamos ver, depois a gente vai acertando. O mais importante ... A eu comecei a estudar, comecei a ler sobre essas coisas de Naep, exame de proficincia, alguns usos da Tri etc, comecei a estudar, pra entender melhor, e a nossa deciso foi a de que faramos o Saeb em novembro de 1995 e que o Saeb seria

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feito com dispensa de licitao e pra isso ns contrataramos em consrcio as duas: a Carlos Chagas e a Ces-Granrio. Maria Helena Guimares de Castro

Reynaldo Fernandes discorre sobre isso, em tom de crtica:

Quando eu cheguei, era muita gente externa. O Inep inteiro era Pnud. Os rgos de controle no permitiam mais aquele modelo. Eu precisava de uma carreira. Hoje o Inep no tem mais Pnud. Maria Helena Guimares de Castro

Analisaremos melhor esse momento de formao da carreira dentro do Inep, no captulo seguinte. Por ora, basta confrontar a crtica de Reynaldo, com a necessidade de Maria Helana, ao apoiar-se nos consultores para conseguir alcanar seus objetivos de construir as avaliaes, dadas as circunstncias do Inep.

Chamamos as duas, fizemos um contrato e a partir da todos os anos foram com licitao: s o primeiro ano que foi sem, por essa razo: nem ns sabamos como iramos licitar algo que no tnhamos tanta clareza sobre o desenho. (...) Definimos uns conceitos gerais, a parceria e, em novembro, foi feito o primeiro Saeb. A amostra foi feita pelo Philip Fletcher da Carlos Chagas e pelo Ruben Klein da CesGranrio e pelo, deixa eu me lembrar, era um nome rabe, era ele e mais um diretor do IBGE de amostras nacionais. Bem, enfim, esses quatro fizeram a amostra, porque o Censo Escolar no tava planejado. Naquela altura, o Joo Batista j tava trabalhando comigo e ns j estvamos comeando a licitao nos Estados, comeando a redesenhar o Censo. Maria Helena Guimares de Castro

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O prprio Joo Batista Ferreira Gomes Neto comento alguns traos da mudana sob liderana de Maria Helena Guimares de Castro:

Houve uma reorganizao administrativa, com criao e profissionalizao de equipes tcnicas, integrao dessas equipes. Ou seja, havia um jogo de equipe e esse jogo era tcnico, com objetivos claros e metas bem estabelecidas com resultados e tempo bem definidos em todos os projetos que realizvamos. Um ponto importante foi integrao das equipes tcnicas do INEP com grupos de pesquisadores e de especialistas de nossas universidades. Vrios trabalhos, principalmente as anlises das informaes levantadas, foram apoiados por esses grupos. O desenvolvimento e elaborao de projetos foram feitos em parceria entre os nossos tcnicos e equipes externas. Procurou-se integrar-se tanto nacional como internacionalmente, com equipes que pudessem agregar valores ao nosso trabalho. Para citar alguns exemplos, formamos parceria com universidade, como USP, UNICAMP, UFMG, UFC, UFSM, UFPE, UFJF, PUC-RJ, entre outras, com instituies como Fundao CESGRANRIO, Fundao Carlos Chagas, Fundao Getlio Vargas, IPEA, IBGE, entre outros. No cenrio internacional, houve um estreito relacionamento com a UNESCO (sede de Paris, no Brasil e no Chile, principalmente) OCDE, PNUD, NCES, rgo responsvel pelas estatsticas educacionais dos EUA, alm de especialistas internacionais que nos apoiaram em diversos projetos. Em resumo, a formao e profissionalizao de uma equipe tcnica, trabalhando de forma integrada, formando um time, com metas e objetivos comuns e bem definidos, a intensificao na participao em projetos internacionais, as parcerias com instituies nacionais e internacionais e o trabalho com pesquisadores e especialistas brasileiros e do exterior, acredito, foram as grandes mudanas internas no INEP. Joo Batista Ferreira Gomes Neto

Para ele, as modificaes criaram uma cultura de avaliao. Para ele, essa mudana foi uma espcie de path dependece:

Do ponto de vista externo, as mudanas que ocorreram no INEP trouxeram um bem, que apesar de no ser palpvel, imensamente importante no contexto educacional brasileiro, que foi a Cultura da

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Avaliao, que eu denominaria de a Cultura da Informao Educacional. Hoje no se discute mais a importncia das informaes educacionais tanto as estatsticas apropriadas pelos Censos Educacionais como aquelas obtidas pelas diversas avaliaes realizadas pelo INEP. O que se discute e a qualidade da informao, ou seja, sua confiabilidade e sua atualidade. Depois das mudanas introduzidas no INEP no governo FHC, lideradas pelo Ministro Paulo Renato e implementadas pela equipe do INEP, da qual fiz parte, e foram conduzidas pela professora Maria Helena Guimares de Castro, no houve mais volta para o tempo em que se definia poltica educacional no achismo, ou seja, sem base emprica, j que as informaes educacionais at aquele momento era no mnimo desatualizada e, na maioria das vezes, inconsistentes. A partir da foi possvel delinear e avaliar polticas baseadas em informaes educacionais atualizadas, consistentes e confiveis, que so levantadas pelo INEP. Pode se notar que nenhum dos programas do INEP foi descontinuado, exceo feita ao Exame Nacional de Curso, que mudou de nome para ENADE e foi reformulado, todos os outros continuaram. Novas tecnologias foram adotadas nos Censos Educacionais, como o uso mais intensivo da INTERNET, os programas de avaliao foram ampliados, como a Prova Brasil, que uma ampliao do SAEB, e mesmo o ENEM, cujas crticas ao novo modelo esto na ordem do dia, porm sua ampliao inegvel.

A conquista de legitimidade para facilitar seus movimentos uma estratgia de lideranas e empreendedores, e, no caso de uma instituio governamental como o Inep, essa legitimidade precisou se dirigir para a teia de stakeholders e seus interesses entorno da agenda educacional tanto quanto para uma atitude corporativa mais interna, afinal o fortalecimento corporativo provavelmente facilitou a mobilizao dos atores para a mudana. Duas entrevistas citaram o estilo de liderana com que Maria Helena Guimares de Castro conquistava a confiana da equipe. Perguntada indiretamente sobre o efeito da liderana para a mudana no Inep, uma entrevistada foi direto ao ponto:

Tem uma coisa que ajuda a explicar, que era o estilo de gesto da Maria Helena Guimares de Castro, que era colegiado mesmo. Os diretores sabiam o que os outros estavam fazendo; podiam brigar

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muito, mas sabiam o que estava fazendo. Tinha reunies de diretoria, que pautava as questes mesmo. Lia Rosenberg

No sentido em que entendemos o desenvolvimento institucional, a viso de longo prazo pode ser uma referncia para anlise de empreendedores institucionais, sobretudo, como um processo que se desmembra ao longo do tempo por meio no s de conjunturas crticas, mas tambm de mudanas incrementais. O empreendedor visionrio pode estar antenado s tendncias internacionais de uma poltica ou conseguir fazer uma leitura da trajetria. Esta uma categoria difcil de mensurao emprica, todavia a entrevista com Maria Helena Guimares de Castro revelou uma disposio muito grande por parte dela, quando chegou ao Mec, em alterar mudanas rpidas para permitir a comparao das provas. Isto gerou um impacto muito profundo no desenvolvimento do Inep. Afinal, como a literatura sobre ciclo de polticas pblicas mostrou, as avaliaes de polticas pblicas afetam no apenas os procedimentos operacionais, mas tambm os rumos e a colocao do problema na agenda. Na entrevista, Maria Helena Guimares de Castro descreveu em detalhes os primeiros passos para capacitar consultores privados na utilizao da metodologia da Tri, pois, disse, s haviam duas pessoas que conheciam a Tri no Brasil. A solicitao de apoio de consultorias era recorrente. Para isso, uma estratgia muito pontual era adotada: contratar sempre mais de uma consultoria, para no deixar o governo refm de uma viso nica, conforme revelou Maria Ins Pestana, em entrevista. Alm de alguns resultados pontuais, como a criao da TV Escola, o efeito mais ntido da mudana do Inep foi a construo de um conjunto de sistemas de avaliao educacional. O Saeb foi aperfeioado, o Enem e o Provo foram criados. Juntos, esses exames cobriram uma grande fatia da poltica educacional, abrangendo desde o ensino fundamental, passando pelo ensino mdio, at o ensino superior. O Saeb inicialmente se chamava Saep, porque inclua somente a avaliao das escolas pblicas. Passou a se chamar Saeb, quando seu objetivo se voltou para avaliao bsica, em geral. As mudanas do Saeb foram profundas e poucos registrados esto contidas na literatura

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a respeito das primeiras edies dessa avaliao. Desde que passou a adotar a Tri, tornando possvel a comparao das provas, o Saeb foi utilizado por inmeras pesquisas educacionais:

Em novembro de 96 ns anunciamos o resultado do primeiro Saeb, usando a metodologia da Tri, e que o modelo do Saeb at hoje. No mudou. (...) A LDB foi aprovada depois. A LDB foi aprovado em dezembro de 1996 e o Saeb foi divulgado no incio de novembro de 95. O primeiro achado importante foi: quanto mais o aluno era reprovado, pior era o seu desempenho. Esse era o grande achado, porque alm da escolaridade dos pais etc, o grande achado era esse. Maria Helena Guimares de Castro

O Enem foi construdo no mesmo instante em que o Brasil passou a participar do Pisa - avaliao internacional de alunos de 15 anos, aproximadamente a idade dos concluintes do ensino mdio. Inicialmente, o objetivo do Enem era avaliar as competncias gerais dos alunos, para fornecer ao Estado um panorama do que as escolas, de fato, esto ensino, a despeito das diretrizes curriculares, e do que o mercado de trabalho pode esperar desses alunos. O instrumento de avaliao do Enem no consegue mensurar mais do que as competncias individuais do aluno. Ele examina algumas competncias do aluno no final do ciclo. um exame voluntrio dos alunos e que, por essa caracterstica, no permite avaliao da escola, nem seu desempenho e nem o desempenho de seus professores; enfim: no se trata de uma avaliao das escolas, mas da poltica educacional. J o Provo teve por objetivo medir a qualidade das instituies de ensino superior, tanto as pblicas quanto as privadas. Esta foi a rea em que o Inep encontrou as maiores resistncias.

14. Pontos de resistncia

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Perguntada sobre a resistncia do Congresso Nacional s mudanas no Inep, Maria Helena Guimares de Castro em entrevista prontamente respondeu: No houve nenhuma! ... s no ensino superior houve alguma resistncia... De fato, o ensino superior trouxe maior rejeio mudana. Diversos grupos se movimentaram contra a implementao do Provo, a primeira tentativa de avaliao nacional de desempenho das instituies de ensino superior aplicada pelo Inep. Esses grupos de atores no possuem poder de veto poltica, mas puderam agir de forma contrria ao nvel de rua, para usar uma expresso de Lipsky (1980). Diferente do caso analisado por Lipsky, porm, no foi exatamente a burocracia ao nvel de rua que rejeitou a poltica formulada ao nvel central, mas foram sindicatos (que no pertencem estrutura da burocracia estatal) e os prprios usurios da poltica, os alunos, que resistiram mudana. De forma resumida, esta avaliao feita da seguinte maneira:

1. Uma amostra aleatria de alunos de um curso superior selecionada; 2. Os cursos so avaliado a cada dois anos. 3. O Inep prepara uma prova de conhecimentos gerais sobre a rea (nacionalmente padronizada); 4. Os alunos selecionados que no comparecerem prova so penalizados com o no recebimento do diploma universitrio. 5. Depois de avaliados, o Inep divulga em termos de categorias (1 a 5) a qualidade do curso. Parte dos boicotes organizados pelos estudantes e sindicatos fez parte de um conjunto de manifestaes contra a agenda de avaliaes de desempenho. Em termos de gesto de polticas pblicas, parece desastroso o incentivo criado pelo Inep para obrigar os alunos a serem avaliados. Ou o aluno no considera crvel a possibilidade de no receber o diploma depois de formado ou ele perder um dos seus maiores incentivos para continuar o curso, o que contraria o objetivo maior da poltica de ensino superior, que capacitar a um nvel avanado profissionais e pesquisadores.

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Parece vlida a sugesto de Lipsky (1980), de que os funcionrios no cho da burocracia deveriam ser considerados dentro da comunidade de formuladores da poltica e, portanto, devem ser vistos como atores de deciso. Os boicotes continuam, especialmente nos cursos voltadas s reas de humanidades. Algumas mudanas fizeram com que o antigo Provo se tornasse o atual Exame Nacional do Ensino Superior (Enade), mas as resistncias continuam e, por consequncia disso, este exame continua atingindo apenas parcialmente seus objetivos. Alm do ensino superior, os atores reformistas no encontram demais pontos de veto. O Saeb foi transformado em instrumento para medir resultados de provas comparveis, o Enem foi institudo para medir as competncias gerais dos alunos que estavam deixando o fluxo do ensino mdio (e depois gradualmente transformado em vestibular para universidades pblicas). Estas avaliaes tornaram-se as principais ferramentas para formulao de polticas pblicas nos governos posteriores. Talvez a pouca resistncia mudana esteja associada fragilidade da burocracia social brasileira. Diferente das burocracias vinculadas poltica fiscal (ver, por exemplo SCHNEIDER, 1994; MARTINS, 1985; GOUVEIA, 1991; LOUREIRO, ABRUCIO, 1999), a burocracia educacional brasileira, como a descrio da trajetria do Inep deixou claro, suscetvel mudanas. Supondo um modelo em que a probabilidade maior de mudanas nas instituies governamentais ocorre a partir da combinao de uma burocracia fragilizada com a ascenso de uma elite poltica reformista, ento verificaremos o caso do Inep em posio ilustrativa. A burocracia pode ser entendida como um importante aliado para mudanas polticas (ver, por exemplo BRESSER-PEREIRA, 2007), mas pode ser vista como um ponto de veto (ver, por exemplo, IMMERGUTE, 1992). A frgil burocracia no momento de mudana do Inep foi caso em que ela contribuiu para a mudana. Em outras palavras, ela representou mais uma oportunidade para a mudana do que uma resistncia mesma. O problema da resistncia s mudanas faz parte da caracterstica definidora das instituies, que a estabilidade. Quando sugere variveis a serem explorados pela agenda de pesquisas em desenvolvimento institucional, Pierson (2010) cita os pontos de veto, mas tambm os feedbacks positivos. Estas duas variveis, ao contrrio das janelas de

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oportunidades e dos empreendedores institucionais, referem-se s dificuldades para a mudana. Entretanto, os pontos de resistncia para algumas mudanas em sempre so os atores. H casos em que outras instituies ou situaes impedem-na. Por exemplo, uma das principais resistncias reformulao do Saeb foi o atraso do Censo Escolar.

Ento 1993 eles aplicaram nos Estados. Os Estados aderiram voluntariamente. Tinha um grande problema, a amostra. Porque eram estudos amostrais e as estatsticas educacionais estavam atrasadas. O Censo da educao bsica brasileira, em 1995, quando eu cheguei no Inep, era de 1989. Ou seja, de 89 at 95 no tinha estatstica. O Collor mandou suspender. Maria Helena Guimares de Castro

Como j analisamos, o Saeb pode ser caracterizado como a primeira avaliao de ensino ao nvel nacional da poltica pblica brasileira. Os ajustes metodolgicos no Saeb consistiam muito mais do que uma questo de pesquisa emprica, seno que tambm uma reorientao de poltica pblica. Esta mudana foi o carro chefe de uma agenda poltica voltada para a avaliao de resultados. Portanto, as resistncias ao novo Saeb podem ser comparadas resistncias prpria mudana do Inep e da poltica educacional.

Em 1989 teve o Censo. Em 1990, o Collor assumiu, suspendeu o Censo Escolar: no deu dinheiro, nada. Quem fazia o Censo era a Subsecretaria de Administrao do Ministrio da Educao. No era o Inep, t? O computador do Censo era maior que essa sala, era um servidor monstro, era uma coisa jurssica: um horror! D vontade de chorar. Eu tive que... Eu pensava: o prximo presidente no vai acreditar, vai pegar com a coisa muito diferente, porque eu tive que montar tudo, eu tive at que comprar computador, treinar as pessoas, tudo, porque no tinha nada. Bom, no tinha nem espao fsico. Maria Helena Guimares de Castro

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Mesmo o presidente sucessor, de um partido oposicionista, concordou com essa sentena da Maria Helena Guimares de Castro: Sua anlise sobre mudana institucional? Nem sei se faz sentido falar em mudana institucional. Antes o Inep no existia. Quer dizer, era uma agncia de fomento pesquisa, muito pequeno. O Inep comeou com a Maria Helena Guimares de Castro. Antes era outra coisa. Depois que virou uma agncia de avaliao. A sim: avaliao da poltica educacional. Reynaldo Fernandes

O maior ponto de veto mudana institucional do Inep foi a rejeio s avaliaes no ensino superior, ilustrado de forma mais acentuada pelo boicote dos estudantes ao teste. No entanto, haviam resistncias na prpria estrutura da poltica educacional, na medida em que o Censo Escolar, que um instrumento necessrio para gerar as amostras das avaliaes, estava atrasado. Outras formas de resistncias so tpicas das instituies pblicas brasileiras, devido aos mecanismos formais de controle:

No, no houve tanta resistncia. Eu pensei que teria mais. O aparato legal o maior problema. Sinceramente, muito complicado ser um gestor, tomar decises, quando eles querem impedir. Eles no esto vendo a poltica pblica. So movidos por outra lgica. Eu acho que se no mudar alguma coisa, os rgos de controle vo parar o Pas. Reynaldo Fernandes

Mesmo a entrevista na Ao Educativa, uma Ong voltada para a ampliao dos direitos da educao, no encontrou ressonncia na deciso governamental. A posio crtica aos governos brasileiros em relao avaliao de desempenho uma de suas bandeiras. Por acreditarem que os indicadores medem de forma equivocada o resultado da educao e por

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considerarem que a avaliao deve ser menos um fim do que um meio, a Ao Educativa, uma organizao que atuava em parceria com os sindicatos de profissionais da educao, manteve-se contra os financiamentos internacionais e contra a poltica que enfatiza a avaliao de ensino. No entanto, este posicionamento no encontrou espaos fora do campo do discurso. Nesta sesso analisamos os pontos de resistncia mudana do Inep e na prximo vamos analisar os fatores geradores da trajetria dependente, que se segue conjuntura crtica. H dois motivos, segundo Pierson (2004), que tornam as instituies polticas amarradas: auto-restrio entre os designers da instituio e blindagem de mudanas dos seus sucessores. Estas justificativas esto presentes, por exemplo, na teoria poltica de Montesquieu (1973). Mas elas no especificam os mecanismos que deixam na prtica a mudana institucional difcil. Uma anlise de desenvolvimento institucional deve apontar tanto condies para mudana quanto suas dificuldades. Estas caractersticas possibilitam entender as mudanas ocorridas, mas podem servir para analisar a trajetria futura da instituio. A pergunta desta sesso, de modo sinttico, : quais os limites para inovao institucional no Inep a partir da conjuntura crtica? O Inep depende de recursos oramentrios do governo federal para realizar as avaliaes; alm disso, os recursos no garantem o tipo de avaliao que ser realizada. No verificamos durante a pesquisa nenhuma amarra formal para satisfazer esses dois critrios acima. No entanto, existem outros fatores que geram a continuidade institucional. A maior parte das pesquisas sobre conjunes crticas analisa os feedbacks positivos. Por isso, Thelen (1999) critica essas pesquisas, no que tange explicao da mudana; explicariam, segundo ela, mais continuidade do que a mudana. A ideia bsica dos feedbacks positivos que, adaptados mudana, a maior parte dos atores possuem um alto custo para voltar ao ponto anterior. A anlise desses fatores estar melhor localizada quando o ponteiro da trajetria passa da conjuno crtica para os momentos seguintes de continuidade ou inovaes incrementais.

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CAPTULO V

CONTINUIDADE E INOVAES INCREMENTAIS


Se comparada com a mudana ocorrida de 95 para 97, as mudanas posteriores no Inep podem ser consideradas de menor escala. Por um lado, isto quer dizer que a primeira mudana foi uma conjuntura crtica, pois criou uma trajetria razoavelmente dependente. Por outro lado, quer dizer que houve mudanas incrementais no momento posterior conjuntura. Este captulo analisa este momento de continuidade, ou melhor: de mudana incremental. Parte das mudanas recentes foram modificaes metodolgicas nas pesquisas j existentes. Outra parte se deveu ao uso das avaliaes. Ser analisado como o Inep passou a usar as avaliaes de desempenho para retroalimentar a formulao da poltica educacional. Isto acentuou o papel accountable dessas avaliaes, sobretudo com a criao de um ndice, o Ideb, que facilitou a comparao entre os resultados das escolas, dos Municpios e dos Estados. Dessa forma, traamos um mapa de accountability para o Inep e apontamos a encruzilhada e as tendncias da instituio depois das mudanas de enfoque e do crescimento de sua responsabilidade perante a poltica educacional.

15. Retroalimentando o ciclo da poltica educacional

Quando a atividade de avaliao gera um indicador que serve de meta para a atividade de planejamento, existe algo que podemos chamar de retroalimentao do ciclo de planejamento. Visto deste ngulo, o planejamento no um tipo de atividade que possui incio, meio e fim. Ao em vez disso, o planejamento seria um ciclo. Pode-se pensar, com base neste ciclo, a atividade de avaliao de uma poltica como o exerccio da retroalimentao de um ciclo.

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Foi isto o que aconteceu com a poltica de educao no Brasil, quando introduziu, a partir do Inep, um mecanismo de feedback, isto , um instrumento poltico de retroalimentao do planejamento da poltica educacional. Na medida em que construiu sistemas de informao para a consolidao dos dados educacionais, o governo mudou a forma como o ciclo da poltica acontece. Antes, o processo poltico de deciso tambm se servia de estatstica e conhecimentos extrados das bases de dados sobre educao pblica brasileira. A diferena que depois da juno da gesto dos bancos de dados do Censo Escolar e do Saeb (e seus derivados), a poltica de educao passou a ser avaliada com base em informaes construdas para mensurar o desempenho do servio de ensino ofertado pelas escolas pblicas. Poltica pblica no algo como um projeto, caso se entenda por projeto uma atividade ordenada do incio ao fim. Assim como o ciclo da poltica, analisando entre outros por Kingdon (1984). Os modelos de planejamento usualmente sugerem a formulao de um objetivo como primeira etapa de um processo que se retroalimenta. O ltimo passo ser, portanto, o primeiro, dependendo do ponto de partida. A avaliao pode ser vista como o ltimo passo de um projeto, um programa, uma poltica, mas qualquer avaliao sucedida pela formulao do objetivo. Ou seja, antes de avaliar, existe um objetivo cujo alcance a ser avaliado. De um ponto de vista funcionalista, este modelo d margem interpretao de que as avaliaes mais adequadas so aquelas que conseguem definir de maneira tanto mais especfica a meta a ser atingida, afinal isto retroalimenta e garante a sustentabilidade do processo. Desde as suas formulaes clssicas, as teorias organizacionais tratam dessa questo. H modelos analticos que sublinham o controle (FAYOL, 1916; GULICK, 1936; ULRICK, 1956) como forma de verificar a execuo do planejamento, nos modelos mais antigos, ou retroalimentar o processo de planejamento, nas formulaes mais modernas. O uso da avaliao como ferramenta para tomada de deciso poltica foi aprimorado a partir da emergncia do governo Lula. Mas essa continuidade foi bastante confusa no incio do governo. De fato, a poltica de educao deste governo pode ser dividida em dois momentos. Em um primeiro momento, dois Ministros diferentes ocupam a direo do Ministrio da Educao sem efetuar nenhuma mudana drstica na estrutura deste rgo. Com eles, outros trs presidentes passam pelo Inep, sem alterar significativamente a trajetria desta instituio. Em um segundo momento, assume o Ministro Fernando Haddad toma possa e

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nomeia Reynaldo Fernandes para a presidncia do Inep. Esta equipe promove algumas mudanas incrementais, que enfatizaram a orientao de accountability por parte do Inep.

Quando eu cheguei no Inep, toda discusso que existia de meta era meta pedaggica: o que os alunos deveriam saber at o final de cada ciclo. No existia medida absoluta sobre o que tem que saber. Ento fiz um benchmark e escolhi alguns indicadores para ter um critrio. Ns criamos a Prova Brasil e o Ideb e comparamos como seriam outros pases, se tivesse o Ideb, entendeu? Reynaldo Fernandes

A Prova Brasil uma complementao ao Saeb. Como observado no captulo anterior, o Saeb um sistema de avaliao, que realiza um exame amostral para alunos ao final dos ciclos tanto da rede privada como da rede pblica. O exame s uma parte do Saeb, que possui outros objetivos, como coleta de dados sobre diversas variveis da escola. J a Prova Brasil um exame que atinge apenas um dos estratos do Saeb, o estrato da rede pblica de ensino fundamental. No amostral. Trata-se de um exame censitrio, na medida em que o universo de observaes igual ao total de escolas, com mais de 20 alunos matriculados na srie avaliada, de ensino fundamental, pertencentes s redes federal, estaduais e municipais, tanto da rea rural quanto urbana. A Prova Brasil possibilitou aos governos ter concluses muito mais precisas sobre o universo das escolas pblicas de ensino fundamental. Assim como o Saeb, a Prova Brasil tambm examina as capacidades dos alunos utilizarem a lngua portuguesa e a matemtica. Esta Prova foi criado em 2005, portanto depois da equipe do Ministro Haddad assumir a pasta. Os dados da Prova Brasil serviram para duas importantes aes do Inep: a criao do Ideb e do Plano de Metas. O Ideb foi planejado para incentivar as escolas no reprovarem os alunos, j que os dirigentes da poltica educacional consideravam este um dos fatores que determinam a evaso escolar. J o Plano de Metas foi pensada para criar um compromisso com os Estados e Municpios, j que o Ministrio da Educao, bem como o Inep, possuem poucos mecanismos para intervir diretamente no universo das escolas de ensino fundamental. Estes dois instrumentos, Ideb e Prova Brasil, estiveram em sincronia com a proposta de accountability

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proposta por Reynaldo Fernandes. Ele era membro de uma organizao no-governamental chamada Todos pela Educao, que rene acadmicos e profissionais da rea educacional: as metas do Plano de Metas, acordadas com os Estados, so as mesmas da projeo do Todos pela Educao, disse Reynaldo Fernandes. Foi um trabalho conjunto, eu trabalhei nas duas instituies, so parceiras, continuou no intuito de explicar a relao presente entre o movimento social e o rgo governamental. Estas metas representam uma inovao para a poltica educacional brasileira, porque geram ao mesmo tempo um indicador de desempenho para o alcance dos responsveis. Em ltimo caso, estes responsveis so as autoridades educacionais vinculados ao governo federal, mas o pressuposto de accountability, includo na justificativa do projeto do Ideb, indica que o governo deve ser responsvel pela abertura desse indicador de desempenho para que outros grupos sociais acompanhem ou busquem se responsabilizar pelo alcance de desempenho. Se a Prova Brasil foi criada em 2005, o Ideb foi criado em 2007. No trecho abaixo, Reynaldo Fernandes justifica por que o fluxo escolar considerado como parte do Ideb:

O Ideb foi pensado para no desincentivar as escolas. Porque ele preserva o fluxo escolar, ele valoriza que os alunos terminem o ensino bsico. O Ideb composto pelo desempenho mais a capacidade dos alunos progredirem. Isso induz as polticas. Reynaldo Fernandes

A entrevistada Maria Ines Pestana foi uma dirigente que fez carreira tanto na Secretaria de Educao Bsica (Seb), como no Inep. No captulo anterior, ela descreveu como, no incio da dcada de 90, o Saeb passou da Seb para o Inep. Uma dcada depois, de acordo com o relato de Reynaldo Fernandes, estas duas instituies aproximam suas aes para buscar influenciar a poltica dos Estados e Municpios. Em resumo, os dirigentes buscaram a legitimidade da Seb (no que tange ao dilogo com os entes federados) e a expertise do Inep (no que tange ao ferramental metodolgico para pesquisas educacionais). O trecho abaixo destaca este movimento:

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Os estados se voluntariaram ao PAR. Mas para se vincular ao PAR, os municpios ou estados tinham que aderir ao Plano de Metas. SEB foi importante para negociar as metas com os Estados. A SEB amarrou essa estratgia. Reynaldo Fernandes

Esta amarrao foi instituda inclusive via decreto presidencial. O Decreto 6.094, de 2007, vincula a assistncia tcnica aos Estados e Municpios ao Compromisso Todos Pela Educao, formalizando que o Ideb passa ser o indicador objetivo para a verificao do cumprimento das metas fixadas no termo de adeso ao Compromisso . Portanto, a primeira mudana incremental observada foi a criao da Prova Brasil, que trouxe como consequncia a criao de um indicador e de um plano de metas, pactuando a busca por desempenho com os Estados e com os Municpios. Esta mudana significou precisamente que a avaliao passou a intervir diretamente na poltica pblica. Deste modo, a avaliao de desempenho se tornou um instrumento para retroalimentar o ciclo da poltica.

16. Um mapa de accountability para o Inep

Os principais esforos de mudana das avaliaes do Inep e, consequentemente, da poltica educacional a partir da montagem da equipe do Ministro Fernando Haddad foram as seguintes:

1. Criao de um sistema de accountability a partir do uso social das avaliaes; 2. Melhorar a avaliao do ensino superior; 3. Instituir o Enem como processo seletivo para o ensino superior. 4. Criao do Fundef;

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5. Aprimoramento do Censo Escolar;

Esta sesso (uma mapa de accountability para o Inep) busca examinar a primeira iniciativa, deixando as outras para as anlises a seguir das reformas incrementais. Cada uma dessas iniciativas apresentou justificativa e estratgia prprias. A primeira consistiu em criar a Prova Brasil e, depois, o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica. A segunda se deu a partir da mudana do ENC (Provo) para o Enade, aumentando o escopo da avaliao do ensino superior, mas sem trazer tantos impactos para a poltica educacional quanto mudana provocado pela instaurao do sistema de accountability. A terceira iniciativa mudou o formato do Enem, ampliando o seu escopo e sua logstica. A quarta trata da modificao mais importante na poltica educacional da dcada de 90 e teve a mudana do Censo, quina iniciativa, como um pressuposto funcional.

Ns entramos com fora nas avaliaes. Eles no tinham uma idia de accountability, quer dizer: accountability no sentido da sociedade usar os dados, no s o governo. Ento, fora nas avaliaes e accountability: instrumento de poltica, e no s pra ver se a poltica t funcionando. Reynaldo Fernandes

Na declarao acima, Reynaldo Fernandes demonstra a viso que o Inep incorporou de accountability e como isto se tornou um objetivo institucional. Se accountability for entendida como a abertura dos dados para a sociedade, ento o Inep de fato se tornou mais accountable. A pgina da internet do Inep passou a disponibilizar os dados brutos legveis por mquina para anlise de qualquer pesquisador ou mesmo utilizao de equipes de programadores de aplicativos. O Movimento Todos pela Educao, por exemplo, disponibilizou, em sua pgina na internet, formulrios para consulta dos dados do Inep.

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Durante a minha gesto, no primeiro ano cuidei do sistema de accountability. Tive trs prioridades bem claras. A primeira foi isto, o sistema de accountability. Os primeiros anos foram a incurso do sistema de accountability, que culmina no Plano de Metas. A segunda prioridade era o ensino superior. Esse segundo perodo foi mais difcil. O ltimo perodo ficou na reviso do Enem. Reynaldo Fernandes

Um sistema de accountability constitudo por canais atravs dos canais as instituies podem se influenciarem umas as outras. um termo que indica valores como confiabilidade, transparncia e responsabilidade das instituies e, por isso, nas teorias polticas e sociais, este conceito transita entre os estudos de governana, democracia e tica. Na figura abaixo, est esboado um mapa do quadro atual do Inep, buscando retratar os canais de accountability, de acordo com a definio utilizada pelo prprio Reynaldo Fernandes, ou seja: o uso dos dados pelos cidados. De acordo com essa viso, as avaliaes so os instrumentos por meio dos quais o Inep vem se comprometendo a prestar contas s instituies envolvidas. A figura abaixo

representa as avaliaes realizadas pelo Inep. Cada uma dessas avaliaes se dirige uma etapa do fluxo escolar.

Figura 2- Mapa de Accountability

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Comparada com a trajetria do Inep, verifica-se que a maior parte dessas avaliaes foi criada no momento posterior conjuntura crtica. Isto se deve, por um lado, troca de governo e a conseqente necessidade de utilizar as avaliaes para alcanar seus objetivos polticos. E, por outro lado, isto se deve a uma caracterstica prpria das avaliaes, que a sua contnua readaptao. As avaliaes esto sujeitas a influncias no s de descobertas metodolgicas, mas sobretudo das maneiras como os atores a utilizam. Por exemplo, a criao do Sinaes, Sistema Nacional de Avaliao do Ensino Superior, fruto da resistncia encontrada para se avaliar o ensino superior. O antigo Provo, que a rigor se chamava Exame Nacional de Cursos, foi substitudo pelo Enade e inserido dentro de um sistema em que no se avalia apenas o desempenho dos cursos, seno caractersticas mais gerais das universidades. A avaliao do ensino mdio, Enem, criada para medir competncias gerais dos alunos cresceu ao longo do tempo. O principal fator desse crescimento foi a criao do ProUni, um programa de insero de jovens em universidades privadas, que utiliza a nota do Enem como critrio para selecionar. Reynaldo Fernandes explicou a trajetria do Enem, dizendo que, inspirado no Piso, o Enem cresceu a partir da iniciativa de outro progra ma educacional: o Enem foi se tornando isso que ele . O Enem mudou em 2009, o Pisa foi uma inspirao. Ele j servia de vestibular e esse uso vinha aumentando. O Enem cresceu com o ProUni. O Enem comeou a ser utilizado como vestibular tambm para as universidades pblicas, at que isto foi institudo como poltica pblica. Esta mudana acarretou diversos problemas logsticos na distribuio das provas, anulando por duas vezes seguidas o resultado deste exame, que, nesta ocasio, era, a rigor, um enorme vestibular. Esta situao colocou o Inep. Uma grande mudana no Censo Escolar j havia acontecido na dcada de 90. Porm, os governos posteriores continuaram aprimorando essa ferramenta, detalhando o nvel de medida, verificando cada aluno presente em cada escola. Este modelo foi adaptado ao ensino superior, dando origem ao Censo Superior.

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Na realidade, na concepo original, na idia original da avaliao, o desempenho era uma varivel dependente. Ento, a gente queria ter uma informao sobre o desempenho do aluno pra poder fazer estudos e dizer: bom, eu preciso de uma medida nica pra comparar os desempenhos. A eu botei essa medida. Ele no era pensado inicialmente como um instrumento de apoio direto, como o caso da Provinha, ao professor, a voc fazer grandes diagnsticos da trajetria do aluno, da aprendizagem do aluno, daquilo que, enfim. Porque tem muitos supostos a pra voc fazer uma avaliao de larga escala em um pas com a diversidade que o Brasil tem. Ento, de novo, a avaliao um recorte, portanto ela no vai responder um monte de pergunta. Ela t BEM delimitada. E a essa delimitao ela rgida: aquilo que comum entre os currculos, que so prescritos; o que efetivamente dado s o professor sabe haha Ento o currculo que t proposto pelos Estados, pelo Municpio. A lei, a LDB, permite o currculo na escola. a escola que faz o currculo. Ento eu posso ter uma diferena muito grande do que a Secretaria de Educao do Estado ou do Municpio diz que o currculo e aquilo que a escola tem como currculo. Ento essa questo a uma questo em aberta pra voc julgar, pra voc avaliar. A referncia da avaliao do Inep um currculo comum, aquilo que aparece em todos, e aquilo que considero importante a partir de uma consulta aos Estados, aos Municpios e aos professores e aos livros didticos. Ento a gente fez toda uma anlise pra apontar a referncia da avaliao e pra dizer: isso aqui o que aparece em comum a todo mundo e que os educadores, e a de todos os nveis: Estados, Municpios e as prprias Universidades, destacam como importante. Eu vou ter provavelmente assuntos ou algumas habilidades que no esto propostos na avaliao do Inep, na avaliao do Saeb e Prova Brasil. No constam. Ento a gente no t avaliando. E por conta disso sempre houve uma discusso interna. Maria Ines Pestana

No obstante apresentem o nome semelhante, a Prova e a Provinha Brasil so ferramentas bastante distintas. A primeira, formalmente chamada por Avaliao Nacional de do Rendimento Escolar, uma extenso do Saeb. Originalmente, o desenho metodolgico do exame de rendimento do Saeb selecionava amostras das redes de ensino. Isto ainda ocorre. Porm, alm deste exame, foi criada a Prova Brasil, que, por causa de sua metodologia, consegue capturar de forma mais detalhamento o rendimento de uma das escolas brasileiras. Uma das mudanas mais significativas relatadas por Reynaldo Fernandes foi a criao do

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Ideb, um indicador do desenvolvimento da educao bsica, permitindo uma srie de comparaes entre desempenho das escolas, redes, sistemas de ensino etc.

E tem o material das avaliaes, que pode ser utilizado do mesmo jeito. Acho que o Inep tinha que evoluir pra vincular, melhorar a maneira como ele estrutura as bases dele. Esta a minha aposta, de fazer com que o Inep associe os dados do Censo com os dados da avaliao. Ora, se eu fao a Prova Brasil, no universo dos alunos da 4 srie e da 8, eu posso ter a histria desses alunos, saber o aluno que fez a Prova Brasil no ano x, o que que aconteceu com ele entre uma Prova Brasil e outra. 4 ano: depois de 4 anos ele t na 8? Fez a Prova [Brasil] da 8 srie no ano? (...) Passou a ser em 2005, ela passou a ser universal pra 4 e 8 srie, zona urbana. (...) , a Provinha Brasil que amostra, . A Provinha Brasil s de alfabetizao, e quem aplica o municipal e o Inep no tem as estatsticas dessa aplicao. Ele tem as estatsticas s do pr-teste dos instrumentos. (...) A Prova Brasil uma prova somativa, ao final dos perodos. Ela era o Saeb, n? Era o Saeb. E era amostral. A ela passou a ser, em 2005, universal, em alguns recortes, em alguns estratos, porque a amostra do Saeb toda estratificada. E a alguns estratos, rede pblica: estadual, municipal, federal e urbano foram universalizados. Ento no tem mais amostra, tem universo. E a zona rural ficou por amostra ainda tanto na rede pblica quanto na outra. E a tem ainda o estrato privado amostral. Maria Ines Pestana

J a Provinha Brasil est mais para um instrumento didtico do que para uma avaliao nacional. Este exame, de fato, aplicado pelos professores do segundo ano do ensino fundamental para medir a capacidade de leitura destes alunos. O Inep envia s escolas um kit impresso para que os professores apliquem essas provas e, com isso, tenham em mos um diagnstico de cada aluno da sala de aula. Com isso, a escola tem autonomia para tomar decises sobre como gerenciar o grau de aprendizagem dos alunos. A construo ou aprimoramento destas avaliaes acima mencionadas constituem o primeiro esforo de reforma incremental do Inep no perodo do governo Lula. Ser destacada, a seguir, algumas outras inovaes institucionais.

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17. Reformas incrementais e inovao institucional

Se, por um lado, o Inep no criou muitas amarras institucionais formais, no sentido de constrangimentos legais para que os sucessores no voltem ao status quo anterior mudana, certo que, por outro lado, criou feedbacks positivos, na medida em que os atores, mesmo os losers, isto , os perdedores no momento de mudana (no caso, a elite poltica que estava fora do governo na perodo reformista do governo FHC), adaptaram-se ao novo arranjo institucional. Deste modo, as mudanas ocorridas no momento posterior conjuntura crtica foram incrementais. Houve contnuo incremento no oramento do Inep, que assumiu responsabilidades novas. Algumas dessas mudanas recentes tambm geram feedbacks positivos para a continuidade dessas instituies emergentes. O pacto dos Estados e Municpios com as metas, verificadas por meio do Ideb, um compromisso formal de se levar adiante essa avaliao. Outra iniciativa que gera feedback positivo foi a instaurao de uma carreira de especialistas. Esta carreira foi criada em 2007 com objetivo de aumentar os quadros qualificados, diminuindo as crticas dos rgos de controle sobre o nmero de contratados externos que havia no Inep.

Eu precisava de uma carreira. Alguns rgos tem carreira: banco central, IPEA... Os salrios so mais altos e atrativos. Mas o Inep precisava de uma carreira, porque o Tribunal de Contas tava em cima, mas a carreira uma luta interna, no fcil instituir uma carreira. Pra montar um rgo de avaliao voc precisa de gente qualificada, contratar doutores. Reynaldo Fernandes

A criao do Fundef gerou um feedback positivo para reforar a mudana da agenda educacional. O Fundef passou a distribuir o oramento federal de educao para os Estados conforme um critrio: o nmero de alunos matriculados no ensino fundamental. Para obter o

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nmero de matriculas, o Ministrio da Educao recorre ao Censo Escolar, que, depois da reforma do Inep, passou a ser gerenciado por este rgo. O vnculo informal entre o Inep e a agenda de qualidade foi reforado depois de criado o Ideb e definidas metas, a partir dele, para as redes e escolas. Relacionada criao do Fundef, h outra mudana incremental de grande importncia para a gesto da poltica educacional: a mudana metodolgica do Censo. J analisamos que, em determinados casos, uma mudana metodolgica possui efeitos institucionais e polticos. A mudana metodolgica do Saeb, por exemplo, a partir de 1997, possibilitou a comparao das provas, o que gerou impactos sobre a agenda educacional. Isto vem acontecendo com a mudana metodolgica no Censo, que, a partir de 2005, passou a cadastrar cada aluno como unidade bsica de medida.

O Censo do Inep ficou muito bem feito, tem uma qualidade metodolgica, to melhorando, houve uma mudana grande. E eu a eu falo com conhecimento, porque, assim, eu tava na diretoria, eu tinha sado da Avaliao e entrei nas Estatsticas, e a gente fez uma mudana muito grande, muito consistente. Eu acho que uma informao que melhorou muito tanto que os dados esto muito prximos, os dados do Inep com os dados do IBGE. Historicamente no eram. A gente tinha, embora fossem conceitos diferentes, as pesqusias se conceituam de jeitos diferentes, uma domiciliar e a outra por escola, s que isso j tem uma diferena, etapas diferentes de realizao. Mas mesmo com essas diferenas metodolgicas, os dados esto muito parecidos, porque a unidade de medida a mesma: o sujeito: o indivduo no municpio e o indivduo na escola. E aproximou. D pra apontar tendncias. (..) Foi em 2006. Foi em 2006 a mudana no Censo da Educao Bsica. 2007 foi realmente o primeiro ano. Alis, comeou em 2005 tambm. muito recente. Inclusive com o contato muito grande na questo do o financiamento da educao. Foram 3 milhes de matrculas que estavam superestimadas. O Ministrio mandava recursos pro Estado e Municpio, mas pra alunos que no existiam, e a contagem do Censo, pela metodologia que usavam, permitia que se contasse. Tinha fantasma, tinha aluno duplicado, enfim. Maria Ines Pestana

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Pesquisas cujos resultados influenciam diretamente mecanismos de distribuio de recursos, como o caso do Censo, possuem essa caracterstica: quando so aperfeioadas, trazem mais segurana para a definio e para o controle da poltica pblica.

Basicamente se passou a fazer cadastro de indivduos. Ento voc trabalhava com cadastro de escola; a unidade era o aluno genrico, vamos dizer assim. Voc chegava na escola e perguntava: quantas matrculas essa escola tem? E a ela dizia: eu tenho cem alunos [por exemplo]. Eu no perguntava quem era o aluno 1, 2, 3. Eu perguntava so 100 alunos, quanto so mulheres, quantos so homens. Qual a idade, quanto tem 8 anos, quanto tem 9 anos. Bem, isso d uma estatstica, que tem um sentido. A mudana..: ento eu no quero mais saber quanto alunos tem a escola hehe... eu quero saber: quem so os seus alunos. Ento se passou a fazer um cadastro de alunos. Ento cada aluno tinha que ter... o Censo coleta as informaes fundamentais a partir certido de nascimento, inclusive, com documentao comprobatria. Ento a qualidade da informao melhorou muito. E a hoje possvel fazer uma distino no Censo: quantas so as pessoas, os alunos, e quantas so as matrculas, porque a gente tem um aluno com mais de uma matrcula: eu estudo de manh, estudo de tarde, na escola A, na escola B, fao... e a voc tem essa estatstica tambm. Maria Ines Pestana

Este um exemplo de como o desenho da avaliao faz diferena para a poltica pblica, inclusive para o financiamento. Acabando com a duplicao dos alunos, o Estado teve melhor eficincia na alocao dos recursos.

E sem falar que, tendo que comprovar documentalmente as matrculas, acabaram os alunos fantasmas, que o seguinte: no nem questo de m f necessariamente, mas voc tem uma data diferente da pesquisa. Ento a escola... que era maro. Ento ns mudamos pra maio pra evitar esse problema. Ento em maro, a escola, voc sabe, no deu tempo de reprovar os alunos por falta. O aluno tinha se matriculado na escola; ele nunca tinha aparecido, mas ele tem direito quela matrcula, mas era declarado em uma outra escola, que ele tava freqentando mesmo. E era importante para o financiamento da escola, porque eles recebem por aluno. Ento agora

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ns sabemos a matrcula, e quando a escola, por ventura, ainda no anotou ou no deu baixa naquele aluno, ns conseguimos fazer o cruzamento de dados e, ento, a gente detecta o aluno que t matriculado em mais de uma escola, e a pedimos confirmao, em qual que ele t, enfim. Foi um ajuste muito grande no ano um: 3 milhes de matrculas e isso representa uma fortuna pro Pas, n? Maria Ines Pestana

Maria Ines destaca alguns efeitos no ensino superior, rea em que o Inep teve dificuldades em implantar mudanas:

E ano passado, que o Censo de 2009, foi feito no ensino superior. Ento a gente tambm mudou pra aluno o ensino superior. Esse outro... no ensino superior as conseqncias so muito mais importantes, porque a partir, assim que a gente tiver uma srie mais robusta do Censo, a gente vai ter indicadores que nunca conseguiram calcular no ensino superior, como o tempo efetivo de curso, quer dizer: quanto tempo um mdico leva pra fazer o curso de medicina, e o advogado etc. Porque hoje ns fazemos uma aproximao absurda. Voc pega quem entrou no ano um e quem saiu quatro anos depois. E a voc tem uma taxa que absolutamente irreal. Mas fazendo o Censo por aluno, voc vai poder fazer o que alguns estudos pontuais j mostram, mas voc no tem uma estatstica pra comprovar, que por exemplo essa coisa que o sujeito muda muito de curso. E a gente sabe que isso fato, mas pra saber o tamanho isso o Censo vai permitir, porque voc acompanha o ALUNO do curso superior. E isso vale tambm pros professores. Ento acho que a tambm um outro... Ns tambm temos, tanto pra educao bsica quanto pro ensino superior, um cadastro de docentes. Ento eu sei quantos professores trabalhavam..., isso quando a gente fez o Censo pela primeira vez, caram alguns mitos: o professor da educao bsica no tem tanta turma assim, no trabalha em tanta escola assim. claro que voc tem... se no me engano, menos de 20% dos professores do ensino mdio trabalham em mais de 3 escolas. Isso novidade pro Censo, porque no tnhamos, como a gente no tinha cadastro por indivduo, a gente contava o que no Censo era funo docente, quer dizer: era o cargo, o exerccio da funo, e no pessoa. Ento eu sei agora que um professor... na pr-escola, por exemplo, cada professor exerce uma funo docente. Ento na pr-escola, os professores s tem uma turma, s trabalham em uma escola, a GRANDE maioria deles. A gente no sabia isso. Isso foi a partir de 2007. A gente fez em 2007

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primeiro aluno e depois, em 2008, a gente fez professor, cadastro completo de professor. E a mesma coisa t sendo feita no ensino superior. Ento isso a uma rea que, pelo pouco uso, eu digo pra estudos, porque administrativamente o dado do Censo muito usado, o dado do Censo informa ao Mec. Todas as aes do Mec so feitas com base no Censo. Ento o Fundeb distribudo com base no Cendo, todos os programas do Mec so distribudos com base no Censo, so montados com base nos dados do Censo. Ento uma ferramenta fundamental de administrao, de compreenso, de diagnstico, n? da educao. Maria Ines Pestana

Embora ainda no tenham surgido aplicaes a partir dessa mudana do Censo, alm da melhoria no controle dos desvios do Fundef, fica claro que essa mudana no Censo representa tambm um importante passo para melhorar a gesto dos sistemas de ensino fundamental.

18. A encruzilhada do Inep

Entender que o desenvolvimento institucional inclui momentos de conjuntura crtica, que alteram de forma significativa a trajetria da instituio, deixando para o tempo futuro legados, no significa que o perodo a trajetria posterior esteja determinada pela conjuntura crtica. H diversos tipos de instituio, e o caso do Inep tal, que a conjuntura crtica desviou, mas no determinou o rumo da instituio. As ltimas reformas introduzidas nas avaliaes colocam novas questes para curso da trajetria da instituio.

O Inep tem uma histria que eu acho que tem a ver a estrutura da educao brasileira, tem a ver com os vrios pensadores que passaram por l, n? O Ansio Teixeira... E acho que agora o Inep agora t em mais uma crise. Eu acho que uma crise que inclusive tem a ver com essa questo, quer dizer: qual o papel desse rgo na educao brasileira daqui adiante, n? Eu acho que se teve um avano com a instituio do sistema de avaliao e eu acho que agora tem um dilema a na frente, tem dois caminhos para seguir. Pelo

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menos dois caminhos. Um seria ele se aprofundar na questo da avaliao. Eu acho que o Inep tem um problema, ele no consegue analisar os dados que ele produz. Ento a questo da anlise da informao que o Inep produz. Eu acho que muito pequena pelo prprio Inep. Praticamente nada pelas universidades. Na rea da educao no se usa. Os nicos que usam os dados do Inep so os economistas atualmente, n? Mas os indicadores usam muito pouco. Tudo bem, eu acho importante ter um ndice, um Ideb e um ndice de ensino superior, mas eu acho que tem que ter um aprimoramento contnuo, e isso se faz com estudo, com anlise, com o uso de metodologias... e o Inep no t fazendo isso, no tem feito isso. Ele conseguiu criar esses indicadores, eu acho que eles foram bem aceitos pela sociedade, e eu acho que tem um caminho no uso. Isso uma coisa importante do trabalho do Ministro Hadad: mostrar que um indicador, uma avaliao, ela tem um sentido, ela pode ser utilizada para monitorar a educao. Plano e metas, acho que isso um bom caminho pro Inep e fundamental pro Pas, voc saber onde ns estamos, pra onde queremos ir, aonde queremos chegar. Com todas as questes que sempre so levantadas que qualquer indicador sempre reduz. Reduz evidentemente, mas ele um indicador. No dia a dia, a gente no avalia todos os aspectos possveis da tomada de deciso, porque isso impraticvel, n? A gente pega aquilo que mais importante. O Inep tem feito esse esforo, s que eu acho que ele tem que aprofundar. Maria Ines Pestana

Esta viso de Maira Ines Pestana compartilha por Reynaldo Fernandes. Para ele, o Inep deveria criar uma escola de construo e anlise das informaes educacionais. Em sua viso, o Inep teria trs frentes de ao: avaliao, indicadores e sistemas de estudos. Este ltimo era o meu sonho, confessou. Com a criao de sistemas de estudos, ele quis dizer exatamente: transformar o Inep em uma escola de avaliao e de poltica pblica, inclusive com doutorado vinculado aos desafios da poltica pblica. Reynaldo considera como categorias separadas avaliao e indicadores. Para ele, os indicadores se referem ao Censo, indicadores de fluxo, indicadores de desempenho. J a avaliao entendida como instrumento de poltica pblica. A trajetria do Inep mostra que o instituto deixou de ser uma agncia de fomento pesquisa, como o era na dcada de 80, para se tornar em um instituto de pesquisa.

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Ento a gente brinca l no Inep se o Inep quer ser o IBGE ou o Ipea. S que eu acho que agora tem uma terceira opo, que eu no acho que ... quer dizer, uma opo. O IBGE, no caso de colher os dados, e o Ipea, no caso de analisar. O IBGE, embora faa anlise tambm, mas basicamente todo o esforo ou o forte do IBGE : tem a questo conceitual dos ndices que produz, as metodologias que usa, a qualidade da pesquisa... Eu acho que o Inep nesse caminho tava muito bem. Maria Ines Pestana

Reynaldo considera a hiptese da criao de uma escola dentro do Inep para formao de pesquisadores preparados para avaliao governamental. O tempo da academia muito lento, disse. De fato, ele enxergava o Inep como um rgo governamental que deve ser usado para tomada de deciso sobre a poltica educacional, coisa que a universidade no faz como prioridade. Esta crtica das pesquisas universitrias foi recorrente nas entrevistas.

Agora eu acho que nos ltimos anos talvez pelo momento, essa grande preocupao metodolgica de aperfeioar o instrumento, melhorar o uso do dado importante, grande, mas eu acho que ainda pequena do ponto de vista dos estudos que podem ser feitos. Por exemplo, eu hoje posso fazer estudos sobre repetncia, porque eu posso seguir o aluno, e ns j temos uma srie de 5 anos: 7, 8, 9, 10, 11. Ento j vamos pro quinto ano. Ento j d pra saber, por exemplo, quem o aluno que repete. Eu tenho uma hiptese na cabea, que eu tinha vontade de fazer estudos. Eu acho que os alunos que repetem so os mesmos. Voc tem uma taxa de 30% [de repetncia], mas na realidade o mesmo aluno que t repetindo. Tem estudos que mostram isso, mas agora a gente tem como fazer. O Inep no consegue fazer esse tipo de estudo, ele no tem tempo, porque ele t envolvido numa logstica gigantesca, em operaes monumentais. As universidades... ... pela caracterstica hehe da pesquisa da universidade no Brasil, n? eles no gostam de pesquisa com base secundria. Voc tem a base de dados. Ah, no. Todo mundo tem que coletar seus dados e fazer a pesquisinha desse tamanho. Ento eu acho que a gente tem um problema srio no Brasil e a tem excees. Na FGV, o pessoal da Economia gosta de usar. Tem algumas reas. Ento os economistas gostam de usar bastante, esto acostumados a usar as bases do IBGE, e alguns descobriram as bases do Inep. Mas o

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pessoal da Educao usa muito pouco. Todo mundo quer fazer sua prpria pesquisa, n?, enfim... e a gente tem esse mundo de informao, que permite dar estudos qualitativos muito importantes que no esto sendo feitos. Maria Ines Pestana

O tempo de resposta que os gestores precisam para tomar decises mais rpido que o tempo que os pesquisadores possuem para fazer as anlises vinculadas aos interesses dos programas de pesquisa.

O Inep era uma assessoria direta ao Ministro. Toda hora o Haddad me chamava pra ajudar a decidir. Ele precisava de informaes muito rpidas. No sei como era antes, mas o Inep tinha muito demanda. O tempo todo a gente tava em contato. O Inep era um brao de deciso do Ministrio. Eu acho que ns conseguimos avanar bastante nesse aspecto de melhorar as avaliaes e os indicadores. Infelizmente, faltou tempo pra avanar na criao da escola. Reynaldo Fernandes

A opo de transformar o Inep em uma instituio que realiza anlises dos dados educacionais corroborada por Maria Ines Pestana. Todas as mudanas mencionadas impactaram, de maneiras diferentes, a agenda educacional brasileira dos ltimos anos. A agenda descentralizatria deu lugar agenda de resultados, sem que esta ltima eliminasse a primeira. A mudana na poltica educacional, de fato, acontece a partir do posicionamento de preocupaes novas por sobre as questes anteriores. Essa sobreposio influencia e influenciada por instituies governamentais vinculadas poltica educacional. A forte correlao entre a mudana institucional do Inep e a mudana poltica da agenda educacional brasileira sugere intuitivamente que ambas as trajetrias fazem parte de uma mesma engrenagem. A passagem da agenda de descentralizao para a agenda de qualidade foi influenciada pela mudana no Inep, na medida em que a preocupao com a qualidade surge a partir das avaliaes de desempenho educacional. Atualmente, a poltica

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educacional brasileira est sendo discutida em um espao apropriada para a insero de novas preocupaes. Avaliao significa mais do que consolidar dados e criar sistemas de informao. No entanto, os resultados da criao dos atuais sistemas de informao servem de base para o desenvolvimento de modelos mais desenvolvidos no apenas do ponto de vista tecnolgica, mas tambm gerencial.

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CONCLUSO

O exame do desenvolvimento institucional do Inep permitiu observar seus dois momentos de conjuntura crtica (critical junctures) e trajetria dependente (path dependence). Uma confluncia de fatores abriu oportunidades para o empreendedorismo institucional, que redesenhou no apenas o Inep, mas a prpria poltica educacional. Entre estes fatores, os principais foram: financiamento internacional, a ruptura no levantamento do Censo Escolar e a emergncia de uma elite poltica que trazia, mais que as outras, uma agenda de mensurar os resultados da poltica pblica. O Saeb foi o embrio desta mudana. Este exame nacional fruto do financiamento do Banco Mundial, ainda na dcada de 80. Foi a partir disso que a equipe de poltica educacional do Governo FHC uniu esforos para aprimorar, ao mesmo tempo, a avaliao e o Censo Escolar, este ltimo necessrio para implementao do Fundeb, que, por sua vez, era a prioridade poltica daquela equipe. As solues tecnolgicas e metodolgicas para essas mudanas foram concentradas dentro do Inep. Deste modo, com delegao de Paulo Renato e sob liderana gerencial de Maria Helena Guimares de Castro e Joo Batista Ferreira Gomes Neto, o Inep foi ampliado. Alm do Saeb, foram desenhados e implementados outros exames, com destaque para o Enem e para o Provo. Terminado o ciclo de governo dessa elite poltica, a partir da entrada em jogo da equipe dirigente da poltica educacional do governo Lula, um governo de oposio, o Inep, j em melhores condies infraestruturais, passou por algumas mudanas relevantes, como a construo de uma carreira de servidores tcnicos e a criao de outras importantes avaliaes, com destaque para a Prova Brasil. A Prova Brasil foi o esforo mais ntido para avaliar a educao bsica. Ela representa a ampliao de um aspecto do Saeb, o de mensurar a aprendizagem do ensino bsico. A maior diferena que o desenho de avaliao do Saeb estava voltado para colher dados de forma amostral no universo das escolas. J a Prova Brasil, diferente, colhe dados sobre a aprendizagem dos alunos em todas as escolas pblicas que oferecem ensino bsico regular. Portanto, houve uma espcie de continuidade entre os dois governos. Com delegao de Fernando Haddad, a equipe liderada por Reynaldo Fernandes trouxe inovaes para o desenvolvimento institucional do Inep, que marcaram tambm a trajetria da poltica

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educacional. Vale ressaltar que, depois do crescimento do Inep, este rgo passou a se confundir com a prpria poltica de educao. De fato, o Inep se tornou o brao de avaliao do Ministrio da Educao. Qualquer mudana importante dentro do Inep ou de suas metodologias de avaliao impacta sobre a poltica de educao. A partir da Prova Brasil, foi construdo o Ideb, que se tornou o indicador-referncia para avaliao e julgamento da qualidade das escolas pblicas. Estas medidas ampliaram o grau de accountability do Inep e tambm construram mecanismos para tomada de deciso de poltica pblica. No entanto, a tomada de deciso do governo federal brasileiro afeta apenas indiretamente o resultado da poltica pblica de educao. Por causa da descentralizao desta poltica, nenhuma deciso tomada pelo nvel federal, seja pelo Inep, seja pelo Ministrio da Educao, poder alcanar diretamente os alunos ou mesmo as escolas pblicas. No caso do ensino superior, so as universidades, com relativa autonomia, que implementam a poltica. No caso da educao bsica, so os Estados e Municpios. Mesmo as Secretarias de Educao dos Estados possuem rgos intermedirios, Diretorias Regionais, que aproximam a poltica educacional do seu pblico-alvo. Devido a esses pontos de intermediao que aumentam o esforo de coordenao para implementao da poltica educacional, o desenvolvimento institucional do Inep passa pela retroalimentao do sistema de planejamento no s do Ministrio da Educao, mas tambm dos Estados, Municpios e escolas. A anlise do desenvolvimento do Inep tambm permitiu observar um exemplo de mudana governamental resultada pela introduo de tecnologias de informao orientada para melhorar a qualidade dos dados e construo de sistemas gerenciais. Existe uma tradio de pesquisa sobre governo eletrnico que trata deste assunto. Parte dos debates mais instigantes sobre governana pblica e democracia circulam envolta da questo da abertura de dados pblicos no s para a consulta, mas para uso dos cidados interessados. De fato, dados pblicos confiveis podem alimentar aplicativos desenvolvidos por grupos de programadores web, como tambm podem alimentar pesquisas e anlises polticas. J que o Inep se encontra atualmente em perodo de mudanas, parece razovel aceitar que estas duas atividades, 1) desenvolvimento de aplicativos web e 2) anlises polticas, deveriam guiar o planejamento do Inep para os prximos anos. A integrao de sistemas estaduais de gesto acadmica tambm deveria ser includa como prioridade para a mudana

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do Inep, instituio presente dentro da estrutura de toda as Secretarias Estaduais de Educao, devido ao Censo Escolar. Integrar os dados informacionais dos Estados, no apenas os dados provenientes do Censo Escolar, possibilitar a comparao de algumas variveis ausentes da tomada de deciso, bem como dos estudos educacionais. Mas esta possibilidade apenas uma possibilidade. O mais crvel e amplo banco dados poderia ser impactante para o resultado da poltica, caso no haja esforos para anlise desses dados. Nada garante que a instituio Inep, modificada pelas transformaes descritas nesta dissertao, entregar novos conhecimentos sobre os rumos da poltica educacional. Atualmente, porm, no existe mecanismos institucionais que incentivem de modo eficaz a gerao de conhecimento poltico sobre a gesto da poltica. Portanto, o aperfeioamento das avaliaes e a sua utilizao devem ser o foco das mudanas. O aperfeioamento da avaliao se refere no apenas aos aprimoramentos metodolgicos, mas tambm integrao de dados com outros sistemas de gesto educacional e disponibilizao dos resultados dessas avaliaes para uso pblico. Esta ltima necessidade est diretamente relacionada com a sua utilizao. Passados 20 anos aps a criao do primeiro sistema nacional de avaliao, a atividade de avaliar a poltica educacional est, ela mesma, sob efeito de avaliao. Ambos os governos FHC e Lula contriburam cada qual a seu modo para o desenvolvimento dos mecanismos de avaliao, concentrando esforos dentro do Inep, que se tornou uma espcie de think thank enraizado na estrutura administrativa do Estado brasileiro. No entanto, uma autarquia federal vinculada ao Ministrio da Educao uma condio que abre possibilidades e limites para o desenvolvimento institucional. Depois de analisar a trajetria do Inep, com nfase nas mudanas operadas pelos dois ltimos governos, identificou-se a tendncia de continuidade das inovaes incrementais e a necessidade da integrao de dados dos sistemas do Inep com outros sistemas estaduais de informao.

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