Admon P

Prez Aramburu, Evangelina
La administracin pblica en el estado moderno : Enfoques tericos para el anlisis de la administracin pblica
Tesis presentada para la obtencin del grado de Licenciada en Sociologa
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LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL
ESTADO MODERNO.
ENFO NFOQUES UES TERICOS RICOS

PARA EL ANLISIS DE LA ADMINIS TRACI N PBLICA DMINIST RACIN BLICA.
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EVANGELINA PREZ ARAMBUR. UNLP. AO
200 .
Evangelina Prez Arambur. Lic. en Sociologa.

NDICE.
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I. INTRODUCCIN. ------------------------------------------------------------------------------------- 3 I.1. Recorte y u!ti"icaci#n $el %roblema. ------------------------------------------------- & I.'. (rientacione! meto$ol#gica! %ro%ia!. ------------------------------------------------- & I.'.1. )rmino! utiliza$o! "recuentemente.--------------------------------------- * I.'.'. +on!i$eracione! generale!.-------------------------------------------------- , I.3. (b-etivo! $e la %re!ente inve!tigaci#n.------------------------------------------------- . I./. 0i%#te!i! gua.----------------------------------------------------------------------------- . II. LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL ESTADO MODERNO II.1. El arte $e gobernar en lo! ltimo! tiem%o!.----------------------------------------- 11 II.'. 2e"inici#n $e la A$mini!traci#n Pblica-------------------------------------------- 11 II. 3 2i"erente! en"o3ue! analtico! %ara el e!tu$io $e la burocracia E!tatal--------- 1* III. DOCTRINAS Y FILOSOFAS ADMINISTRATIVAS.--------------------------------------------- '* III.1. La! $octrina! a$mini!trativa!-------------------------------------------------------- '* III.1.'. La! $octrina! 4ti%o 3uien5------------------------------------------------ 31 III.1.3. La! $octrina! 4ti%o 3ue5-------------------------------------------------- 33 III.1./. La! $octrina! 4ti%o como5------------------------------------------------ 36 III.'. La! "ilo!o"a! a$mini!trativa!.--------------------------------------------------------3. IV. REFORMA ADMINISTRATIVA EN EL MARCO DE UN NUEVO ESTADO. I7.1 Re"orma! im%lementa$a! en el marco mun$ial.----------------------------------- /3 I7.' 8o$elo! $e re"orma a$mini!trativa.------------------------------------------------- /&
I7.3. 9reve recorri$o !obre la re"orma $el E!ta$o y $e la a$mini!traci#n

en la Argentina $e lo! :.1.------------------------------------------------------------ /, V. CONCLUSIONES..----------------------------------------------------------------------------------- &* VI. BIBLIOGRAFA.------------------------------------------------------------------------------------ &.
I. INTRODUCCION. Sin $u$a; el $e!cr$ito $e la burocracia %blica en lo! tiem%o! mo$erno!; e! una %erce%ci#n am%liamente generaliza$a. E! comn e!cuc<ar <ablar $e ine"iciencia y corru%ci#n como caracter!tica! 3ue $e"inen la e!encia $e la a$mini!traci#n. En el marco $e e!ta im%re!i#n colectiva; lo! gobierno! %o!een grave! $i"iculta$e! %ara 3ue la legitimi$a$ $e !u accionar no !e encuentre muc<a! vece! %ro"un$amente !ocava$a %or el accionar a$mini!trativo. La "inali$a$ $e e!ta inve!tigaci#n; $e car=cter %rimor$ialmente te#rico; e! %re!entar a la A$mini!traci#n Pblica en el marco $e lo! E!ta$o! mo$erno!; $e acuer$o a $i"erente! en"o3ue! analtico! con lo! cuale! !e la <a e!tu$ia$o; y en otro nivel; %re!entar la! %ro%ue!ta! $e re"orma 3ue !e <an elabora$o !obre la mi!ma. En la seccin II $el traba-o !e realiza un recorri$o te#rico $e lo! $i"erente! en"o3ue! analtico! con lo! cuale! !e <a e!tu$ia$o la a$mini!traci#n %blica; %revia b!3ue$a $e la gran varie$a$ $e $e"inicione! conce%tuale! encontra$a! !obre la mi!ma >3ue $enotan 3ue no <ay una vi!i#n nica al momento $e $elimitarla claramente como ob-eto $e e!tu$io?. @no $e lo! en"o3ue! analtico! corre!%on$e a un %unto $e vi!ta %re$ominantemente !ocio%oltico, el Enfoque Histrico estructural; el cual !e re"iere %rinci%almente a lo! actore! 3ue %ue$en %artici%ar >con"lictivamente? $entro $el %roce!o $e creaci#n $e %oltica!; a !aberA el E!ta$o; in$ivi$uo!; gru%o!; organizacione!; !ectore! $e la !ocie$a$ a lo! 3ue e! %o!ible im%utar com%ortamiento! econ#mico! y %oltico!. E!to!; $e acuer$o al momento <i!t#rico en 3ue !e encuentren y en relaci#n al -uego $e "uerza! re!ultante!; con!iguen in"luir en mayor o menor me$i$a en el %roce!o $e creaci#n $e %oltica! %blica!. (tro $e lo! en"o3ue! analtico! corre!%on$e al Enfoque Administrativo Organizacional, el cual !e re"iere %rinci%almente a la organizaci#n $e la a$mini!traci#n %blica >y %riva$a? en !; e! $ecir; al "uncionamiento interno $e la mi!ma y !u relaci#n con el conteBto en la cual !e encuentra inmer!a e interacta. E!to! $i"erente! en"o3ue! analtico! $ebieran com%lementar!e a la <ora $e realizar un an=li!i! $e car=cter integral !obre la a$mini!traci#n %blica. En la seccin III $e la inve!tigaci#n !e eBaminan la! %ro%ue!ta! 3ue !e <an $e!arrolla$o !obre la a$mini!traci#n %blica; <acin$o!e e!%ecial <inca%i en la! $octrina! a$mini!trativa!; en la! 3ue !e re!alta el recicla-e <i!t#rico $el cual "orman %arte. Por otro la$o; !e ob!erva 3ue muc<a! $e la! $octrina! 3ue e!t=n en el <abla coti$iana $e "uncionario! y anali!ta! %blico! no tienen un "un$amento te#rico y "=ctico 3ue la! re!%al$e; !ino 3ue %or
el contrario; !u "ormulaci#n !e encuentra ba!a$a en criterio! !im%le!; !u!ce%tible! $e %er!ua$ir r=%i$amente a la <ora $el 3ue<acer a$mini!trativo. E!ta! %re!cri%cione! %ara la acci#n y !u! re!%ectiva! -u!ti"icacione!; ya !ea en trmino! $e e3ui$a$; e"iciencia; economa; <one!ti$a$; a$a%tabili$a$; !oli$ez; etc; !e e!tu$ian $e!$e un %unto $e vi!ta 3ue %reten$e !er crtico en el an=li!i!. Simult=neamente !e $e!arrollan $o! e-em%lo! $e "ilo!o"a! a$mini!trativa! >no !ien$o ella! la! nica! eBi!tente! en el =mbito $e la literatura !obre la! mi!ma!?A El +amerali!mo )ar$o y el CeD Public 8anagment >e!te ltimo e! muc<a! vece! llama$o Para$igma 1 Po!t 9urocr=tico o Eerenciali!mo Pblico?; 3ue !i bien !urgen en momento! <i!t#rico! y culturale! $i!tinto!; revi!ten im%ortante! %unto! en comn. En la seccin IV; !e e!tu$ian la! re"orma! a$mini!trativa! im%lementa$a! en el mun$o en la! ltima! $ca$a! y %articularmente la! realiza$a! en Argentina $e!$e %rinci%io! $e lo! F.1. El criterio rector en la eB%loraci#n y el an=li!i! $e la bibliogra"a $e e!ta !ecci#n !e encuentra en la nece!i$a$ $e no %er$er $e vi!ta 3ue ca$a %a! !e ubica en un %articular e!ta$io $e $e!arrollo <i!t#rico. E!te criterio ltimo !e ba!a en la i$ea $e 3ue no to$o! lo! 4mo$elo!5 $e re"orma >al e!tilo Deberiano $e mo$elo t%ico i$eal? %ue$en !er tra!la$a$o! a to$o! lo! %a!e! %or igual; ya 3ue e! "un$amental tener en cuenta 3ue no to$o! ello! !e encuentran en la mi!ma eta%a $e evoluci#n con re!%ecto a cue!tione! %oltica!; econ#mica! !ociale! y culturale!. Gilo!o"a!; mo$elo! $e a$mini!traci#n; $octrina! y tcnica! $e ge!ti#n %o$ran contribuir al $e!arrollo $e una $etermina$a !ocie$a$ %ero no nece!ariamente $e otra!. Por ltimo; en la seccin V !e recogen la! conclu!ione! re!ultante! $el %re!ente traba-o $e inve!tigaci#n.
Lo! %ara$igma!; !egn )<oma! H<un en La e!tructura $e la! revolucione! cient"ica!; remiten a una con!telaci#n $e creencia!; valore! y tcnica! 3ue com%arten lo! miembro! $e una comuni$a$ $a$a. 2enotan la! concreta! !olucione! $e %roblema! 3ue; em%lea$a! como mo$elo! y o e-em%lo!; %ue$en reem%lazar la! regla! eB%lcita! como ba!e $e la !oluci#n $e lo! re!tante! %roblema! $e la ciencia normal.
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I. . R!"#$%! & '()%*+*","*-. /!0 1$!)!.%! %$,2,3#. El ob-eto $e e!tu$io !er= la administracin pblica del Estado moderno. Se !eleccion# e!te tema como ob-eto $e e!tu$io %or con!i$erar!e 3ue remite a a!unto! $e E!ta$o y $e gobierno; aun3ue la mayora $e la! vece! !ea trata$o $e manera !im%li!ta. Si la A$mini!traci#n Pblica Cacional e! enten$i$a como #rgano $e e-ecuci#n $e $etermina$o! %rograma! %oltico!; atrave!a$a %or una gran canti$a$ $e con"licto! >!#lo $i!cernible! $e!$e una %er!%ectiva <i!t#rica? el inter! analtico $e!$e un %unto $e vi!ta !ociol#gico $e!%ierta; al remitir!e a la vi$a !ocial mi!ma. Por otro la$o; %ero !iguien$o la mi!ma lnea; !e con!i$era 3ue la cali$a$ $el $e!em%eIo $e la! organizacione! gubernamentale! $eterminar= eBactamente la manera en 3ue la %oltica gubernamental e! eB%erimenta$a %or lo! ciu$a$ano!. Co !#lo la %oltica !ino tambin la %ro$ucci#n !on e!enciale! %ara un traza$o $e %oltica! %blica! eBito!o. .2. O$*!.%,"*#.!) 4!%#/#0-5*",) 1$#1*,). .2. . T6$4*.#) (%*0*7,/#) +$!"(!.%!4!.%!. Poltica! %blica!; Proce!o $e creaci#n $e %oltica!; Autonoma relativa $el E!ta$o; +a%aci$a$ $el E!ta$o; 8o$ernizaci#n y cambio! en el gobierno; A$mini!traci#n %blica; 9urocracia E!tatal'.
Poltica! %blica!A !e entien$e %or e!ta! a 4un con-unto $e $eci!ione! y accione!

em%ren$i$a! %or el gobierno53 %ara in"luir !obre un %roblema al cual !e le <a $a$o %riori$a$ $e !oluci#n. 2e!$e e!te %unto $e vi!ta; la! %oltica! %blica! !e %ue$en enten$er como un %roce!o 3ue !e inicia cuan$o un gobierno o $irectivo %blico $etecta la eBi!tencia $e un %roblema 3ue %or !u im%ortancia; merece !u atenci#n y termina con la evaluaci#n $e lo! re!ulta$o! 3ue <an teni$o la! accione! em%ren$i$a! %ara eliminar; mitigar o variar e!e %roblema. Por otro la$o; e! !umamente nece!ario; 3ue la! accione! em%ren$i$a! %or el gobierno en el momento $e !oluci#n $e lo! %roblema! !ean a$ecua$amente e"icace!; tratan$o $e alcanzar en alguna me$i$a algn gra$o $e e"iciencia.
Por el %roce!o $e creaci#n $e %oltica! !e entien$e 3ue el mi!mo tiene un car=cter cclico; o
!ea 3ue la elaboraci#n o im%lementaci#n $e la! mi!ma! no !igue una lineali$a$ en el tiem%o !ino 3ue !u"ren i$a! y vuelta!J no to$a! la! %oltica! !iguen %a!o a %a!o to$a! la! "a!e! $e
El conce%to $e a$mini!traci#n %blica y el $e burocracia E!tatal !er=n analiza$o! eB<au!tivamente en el m#$ulo !iguiente. 3 Ra"ael 9aI#n y Erne!to +arrillo >com%.?; La nueva a$mini!traci#n %blica; 8a$ri$; Alianza. 1..6.
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con!trucci#n e im%lementaci#n e inclu!o con "recuencia alguna! %oltica! alteran el or$en $el %roce!o.
Autonoma relativa $el E!ta$oA Keber !o!tena 3ue lo! E!ta$o! !on a!ociacione!
obligatoria! 3ue reivin$ican el control $e lo! territorio! y la! %er!ona! 3ue en ello! <abitan. La! organizacione! a$mini!trativa!; -ur$ica!; recau$a$ora! y coercitiva! con!tituyen el ncleo $e to$o E!ta$o. E!ta! organizacione! tienen e!tructura! variable! en lo! $i!tinto! %a!e!; y %ue$en enmarcar!e en algn ti%o $e !i!tema con!titucional-re%re!entativo $e gobierno %arlamentario y contien$a electoral %or lo! %ue!to! e-ecutivo! y legi!lativo! clave. A!; lo! E!ta$o! !on con!i$era$o! como algo m=! 3ue gobierno!. Son !i!tema! a$mini!trativo!; -ur$ico!; burocr=tico! y coercitivo! %ermanente! 3ue no !#lo tratan $e e!tructurar la! relacione! entre la !ocie$a$ civil y la autori$a$ %blica en una organizaci#n %oltica; !ino tambin $e e!tructurar muc<a! relacione! cruciale! $entro $e la !ocie$a$ civil. E!ta conce%ci#n Deberiana $el E!ta$o eBige 3ue veamo! en l muc<o m=! 3ue un !im%le "oro en el 3ue lo! gru%o! !ociale! "ormulan $eman$a! y em%ren$en luc<a! %oltica! o concluyen acuer$o!. El E!ta$o mo$erno; $e!$e !u nacimiento en Euro%a; %arte $e un !i!tema $e E!ta$o! com%etitivo! e interrelaciona$o!. L!to! %ue$en "ormular y %er!eguir ob-etivo! 3ue no !ean un !im%le re"le-o $e la! $eman$a! o lo! intere!e! $e $etermina$o! gru%o! o cla!e! !ociale! $e la !ocie$a$J $an$o lugar al conce%to enten$i$o comnmente %or autonoma $el E!ta$o. A meno! 3ue tenga lugar e!a in$e%en$encia en la "ormulaci#n $e ob-etivo!; a%ena! !e %lantea la nece!i$a$ $e <ablar $e lo! E!ta$o! como actore! im%ortante!. En rigor a la ver$a$; !e %ue$e continuar con el an=li!i! $e la! ca%aci$a$e! $e lo! E!ta$o! $e alcanzar ob-etivo! o"iciale!; e!%ecialmente %or encima $e la o%o!ici#n real o %otencial $e gru%o! !ociale! %o$ero!o! o en circun!tancia! econ#mica! recalcitrante!. La! orientacione! eBtranacionale! $e lo! E!ta$o!; lo! $e!a"o! a lo! 3ue %ue$en <acer "rente %ara mantener el or$en interno y lo! recur!o! organizativo! a lo! 3ue %ue$en recurrir y 3ue %ue$en $e!%legar lo! colectivo! $e lo! "uncionario! e!tatale!; %ue$en contribuir a eB%licar la acci#n aut#noma $el E!ta$o. )<e$a SMoc%ol/ a"irma 3ue La autonoma del Estado no es un rasgo estructural fi o de ningn sistema de gobierno! Esto es cierto no slo debido a que las crisis pueden precipitar la formulacin de estrategias " polticas oficiales por parte de elites o administradores que de otro modo no podran materializar sus posibilidades de accin autnoma# tambi$n es cierto porque las mismas posibilidades estructurales de acciones estatales autnomas cambian con el tiempo, a medida que las organizaciones de coercin " administracin e%perimentan
/ SMoc%ol )<e$a; 4El E!ta$o regre!a al %rimer %lano5; en E$elberto )orre! Riva! >com%.?; Poltica; )eora y mto$o!. E$itorial E$uca.
transformaciones, tanto internamente como en sus relaciones con grupos sociales " con sectores representativos del gobierno&! En re!umen; la autonoma $el E!ta$o !e re"iere en e!te !enti$o a 3ue lo! "uncionario! e!tatale! !on ca%ace! $e "ormular e!trategia! globale! y a largo %lazo 3ue tra!cien$en la! eBigencia! %arciale! y e!trec<a! $e mira! $e lo! ca%itali!ta! guia$o! %or el a"=n $e lucro o $e gru%o! !ociale! 3ue !#lo !e %reocu%an $e !u! %ro%io! intere!e!.
+a%aci$a$ $el E!ta$oA E!te conce%to !e relaciona $irectamente con el %unto anterior y !e
re"iere a la %o!ibili$a$ real $e lo! E!ta$o! $e alcanzar lo! ob-etivo! %ro%ue!to! $e!$e el %unto $e vi!ta $e la $i!%onibili$a$ $e recur!o! <umano!; materiale! y "inanciero! %ara %o$er llevarlo! a cabo. Por otro la$o; e!to !e encuentra relaciona$o $irectamente con la "orma en 3ue un gobierno organiza lo! recur!o! $e !u !i!tema; con 3u economa; e"icacia y e"iciencia lo! mane-a.
8o$ernizaci#n o cambio! en el gobiernoA Lo! gobierno!; al igual 3ue otro! !i!tema!

!ociale!; !e encuentran relaciona$o! con la! tran!"ormacione! $el entorno. El or$en !ocial y !u! mlti%le! com%onente!; tale! como el biene!tar comn; la !eguri$a$ interior; el %rogre!o in$ivi$ual y colectivo; la e3ui$a$ !ocial y la $e"en!a eBterior; !on ob-etivo! $e"initorio! $e lo! gobierno!. 2ic<o! ob-etivo! generale! !e o%eracionalizan em%ricamente $e acuer$o con la! ten$encia! e!tructurale! y la! coyunturale!. El cambio e!tructural en la! in!titucione! %oltica! y en la! a$mini!tracione! %blica! con!tituye el %roce!o %or el cual lo! gobierno! reorientan !u! ob-etivo! y reorganizan !u! in!titucione!; !u! %roce!o! $e %ro$ucci#n in!titucional; !u! !i!tema! organizativo! y !u! tecnologa! $e ge!ti#n %ara <acer "rente $e un mo$o $i"erente a la! tran!"ormacione! cualitativa! $el entorno; nueva! $eman$a! o cri!i! !i!tmica!. Segn Euillermo G. G. Sc<Dein<eim 4El %roce!o %or el cual !e intro$ucen cambio! e!tructurale! m=! o meno! incrementale! o "un$amentale! en la! in!titucione! %oltica! y a$mini!trativa! tiene %or "inali$a$ a$a%tar la! "uncione! $e re%re!entaci#n $e intere!e!; %roce!amiento $e la! $eman$a!; eBtracci#n $e recur!o! y conver!i#n en $eci!ione! y %ro$ucto! %blico!. El cambio e!tructural e! nece!ario; cuan$o; $e otro mo$o; no %o$ran !ati!"acer!e la! $eman$a! y re!olver!e lo! $e!a"o! y cue!tione! $e agen$a5&. Lo! cambio! e!tructurale! im%lican %or un la$o; el reconocimiento $e la inca%aci$a$ $e la! in!titucione!; lo! %roce!o! y !i!tema! $e %ro$ucci#n in!titucional; la! %oltica! %blica! y la! tecnologa! $e $eci!i#n %ara garantizar lo! ob-etivo! gubernamentale! %ermanente! y an la
&
Sc<Dein<eim; Euillermo G. G.; Innovaci#n en a$mini!traci#n; ge!ti#n y %oltica! %blica!A Ne! i$ntico a mo$ernizaci#nO. En 4Cueva L%oca5- Revi!ta $e Inve!tigacione! $el ICAP. CP1. Argentina 1..,. P=g. 33.
%ro%ia !u%ervivencia $el gobierno en !ituacione! lmite. A$em=! %ue$e !u%oner la b!3ue$a en otro! !i!tema! %oltico! $e "#rmula! in!titucionale!; %oltica! %blica!; %roce!o! y tecnologa! a$mini!trativa! y $e ge!ti#n 3ue %ermitan a"rontar la! tran!"ormacione! $el entorno. Im%lica tambin la utilizaci#n $el %otencial $e recombinaci#n interna $e recur!o! $e to$o ti%o actualmente ocio!o! o en u!o; recombinaci#n 3ue %ue$e !u%oner la a$o%ci#n $e mo$elo! e!tructurale! $e otro! !i!tema! %oltico!; un %roce!o $e a$a%taci#n o bien una recombinaci#n $e car=cter original. .2.2. C#.)*/!$,"*#.!) 5!.!$,0!). E!ta inve!tigaci#n ten$r= un car=cter mayormente te#rico 3ue %r=ctico. El e!3uema $e an=li!i! reconoce $i"erente! nivele! $e e!tu$io; a !aberA
Se tratar= $e $e"inir el ob-eto 3ue e! $e %rinci%al e!tu$io en e!te traba-o; la administracin pblica; tarea %articularmente $i"cil ya 3ue no !e <a encontra$o en la bibliogra"a con!ulta$a en general una $e"inici#n uni"orme 3ue la %reci!e e!%ec"icamente en !u! "uncione! y car=cter aut#nomo >!i e! 3ue lo %o!ee en !enti$o $e i$enti$a$?.
Se realizar= un reconocimiento $e la! $i"erente! %o!tura! te#rica! y $octrinaria! !obre la e!encia y lo! role! $e la a$mini!traci#n %blica; tenien$o en cuenta el recorri$o <i!t#rico nece!ario %ara el enten$imiento $e la! mi!ma!. Sin e!ta %er!%ectiva <i!t#rica; no %o$ra enten$er!e la a$mini!traci#n %blica en la com%le-i$a$ 3ue !u%one !u conteBto.
Plantea$o! ya lo! nivele! $e e!tu$io; e! nece!ario remarcar la! %remi!a! meto$ol#gica! en la! cuale! !e ba!a la %re!ente inve!tigaci#nA PE! nece!ario %artir $e un an=li!i! <i!t#rico en cuanto a lo 3ue !e <a elabora$o !obre la a$mini!traci#n %blica; 3ue %ermita tener una vi!i#n m=! eB<au!tiva en relaci#n a lo 3ue !e <a analiza$o $el tema. PA %artir $e ello !e %o$r= !i!tematizar con mayor %reci!i#n lo 3ue !e <a %o!tula$o en cuanto a la e!encia; "uncionamiento y %roblema! $e la a$mini!traci#n.
Por otra %arte; !e con!truyeron "ic<a! bibliogr="ica! $e lo! autore! !iguien$o un criterio $e b!3ue$a acor$e a lo! ob-etivo! %lantea$o!; el cual re!%on$e a la con"rontaci#n crtica $e la! $i"erente! %o!tura! !obre el tema. I.8.O23!%*9#) /! 0, 1$!)!.%! *.9!)%*5,"*-..
G!.!$,0!):
EB%lorar; e!tu$iar; reco%ilar y analizar in"ormaci#n bibliogr="ica ya !ea tanto $e libro! como $e revi!ta! y $ocumento! !obre la A$mini!traci#n Pblica en el E!ta$o mo$erno.
Realizar una $e!cri%ci#n !obre la! $i"erente! %re!cri%cione! %ara la acci#n en materia $e a$mini!traci#n %blica.
E)1!";+*"#):
Realizar un breve recorri$o $e la! re"orma! a$mini!trativa! lleva$a! a cabo a nivel mun$ial en la! ltima! $ca$a! y en la Argentina $e lo! F.1 en %articular.
I.<. =*1-%!)*) 5(;,. Lo! e!tu$io! realiza$o! !obre la a$mini!traci#n %blica no re"le-an; en !u mayora; un criterio nico a la <ora $e $elimitarla conce%tualmente como ob-eto $e e!tu$io. A!; lo! %rinci%ale! en"o3ue! analtico! con lo! cuale! !e <a e!tu$ia$o a la burocracia %blica; %arten $e re!altar $i"erente! variable! al momento $e !u an=li!i!; a raz $e la! cuale! !e obtienen como re!ultante! vi!ione! %oco integrale! $e la mi!ma. En cuanto al nivel $e e!tu$io $e la a$mini!traci#n %blica 3ue remite a la! %ro%ue!ta! elabora$a! con re!%ecto al 3u y c#mo <acer en la mi!ma; !e con!i$era 3ue "recuentemente !e con"orman $octrina! al e!tilo $e 4receta!5 con $bile! "un$amento! te#rico! y "=ctico!.
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II. La Administracin Pblica en el Estado moderno II. .E0 ,$%! /! 5#2!$.,$ !. 0#) >0%*4#) %*!41#) Luego $e la Segun$a Euerra 8un$ial; la conce%ci#n !obre el rol 3ue $eba $e!em%eIar el E!ta$o mo!tr# un 3uiebre con re!%ecto a la %rimer mita$ $el !iglo QQ. El e!ta$o a$3uiri# la %o!ici#n $e %rinci%al %rotagoni!ta %ara la re!oluci#n $e lo! %roblema! 3ue a"ectaban a la !ocie$a$ en !u con-unto. El E!ta$o %rotagoniz# en trmino! generale! el rol $e un 4gigante garantiza$or5 $e la! nece!i$a$e! !ociale! $e lo! ciu$a$ano!. E!ta %erce%ci#n !obre el rol 3ue $eba cum%lir el mi!mo "ue marc<it=n$o!e con el tran!cur!o y la evoluci#n $e $i!tinta! variable! a lo largo $el tiem%o; ya 3ue !urgieron nueva! circun!tancia! y %o!icione! $e gru%o! $e inter! 3ue !e %re!entaban como un $e!a"o a la "orma $e gobierno. La creciente a%ertura $e la economa >remitente al conce%to $e globalizaci#n? con"iri# una e!%ecial im%ortancia a la com%etitivi$a$; %onien$o en relieve la inter$e%en$encia $e lo! !ectore! %blico y %riva$o >!u%ue!to relaciona$o con la conce%ci#n 3ue !e tenga acerca $e cu=l $ebera !er el rol $el E!ta$o y c#mo $ebe realizar !u! %ro$ucto! y o"recer !u! !ervicio!?. Lo! ciu$a$ano! %lantean eBigencia! m=! com%le-a! y al mi!mo tiem%o re!ulta cue!tiona$a la capacidad de los gobiernos %ara a"rontar lo! %er!i!tente! %roblema! !ociale!. La acci#n gubernamental !e $e!arrolla en un entorno marca$o %or muc<a! turbulencia! e incerti$umbre en el actual conteBto $e "uerte integraci#n "inanciera. En e!te conteBto la! e!tructura! %oltico-a$mini!trativa! y la! "#rmula! $e ge!ti#n tra$icionale! $evinieron ca$a vez m=! ob!oleta! %ara re!olver la! $eman$a! !ociale! actuale!. La nece!i$a$ $e cambio! %ara %re!ervar la mi!ma ca%aci$a$ $e gobernar y $e %re!tar !ervicio! !e torn# en un %roblema a re!olver al momento $e con!i$erar la gobernabili$a$ y lo! !i!tema! $emocr=tico! $e gobierno. 2e a< la nece!i$a$ $e recon!i$erar la! razone! 3ue tienen lo! gobierno! %ara intervenir; $e encontrar nuevo! e!tmulo!; $e re"orzar lo! mecani!mo! $e $eci!i#n y $e reevaluar la relaci#n co!te e"icacia en el !ector %blico. N+#mo y cu=le! "ueron lo! criterio! $e im%lementaci#n $e re"orma!O; NA 3uine! "avorecieron y a 3uine! %er-u$icaron la! re"orma!O. A lo largo $el traba-o !e tratar= $e ir $e"inien$o alguno! $e e!to! cue!tionamiento! b=!ico!; a trav! $el an=li!i! $e "ilo!o"a!; mo$elo! y $octrina! re"erente! a la! a$mini!tracione! $e lo! E!ta$o! mo$erno!.
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II.2. D!+*.*"*-. /! A/4*.*)%$,"*-. 1>20*",. @na con!tante en la com%ren!i#n $e la A$mini!traci#n Pblica e! el reconocimiento $e !u car=cter $i!mbolo - ciencia; $i!ci%lina; %r=ctica o con-unto $e $e!treza! 3ue $eben e-ecutar!e e inclu!o como in!tituci#n "un$amental -; cuyo %ro%#!ito e! im%ul!ar el $e!arrollo $e la !ocie$a$. (tra con!tante $ice 3ue cum%le con tarea! eBten!iva! a to$o! lo! ciu$a$ano!; 3ue e! el gobierno en acci#n y 3ue con!tituye la activi$a$ organiza$ora $el E!ta$o en la !ocie$a$. Sin embargo no tiene un $enomina$or comn 3ue %ermita categorizarla $e manera univer!al tanto %or !u ob-eto $e e!tu$io como %or !u mto$o $e inve!tigaci#n. E! a3u cuan$o em%iezan a "ormular!e %lanteamiento! no !iem%re convergente! !ino $iver!o! e inclu!o encontra$o!. Si !e alu$e al %en!amiento euro%eo $el !iglo QIQ; e! en Grancia $on$e tiene lugar la "ormaci#n $e la ciencia $e la a$mini!traci#n %blica. Su autor %ionero e! uan +arlo! 9onnin 3uien en 1,1, e!cribe 'rincipios de administracin. A3u la a$mini!traci#n %blica !e %lantea como una ciencia !ocial; ya 3ue lo! argumento! 3ue la !u!tentan $an cuenta $e !u i$enti$a$ aut#noma; !u ob-eto $e e!tu$io y !u mto$o $e inve!tigaci#n. La in"luencia $e 9onnin llega a E!%aIa y en 1,/' Ale-an$ro (liv=n e!cribe (dea general de la administracin. )ambin "ueron im%ortante! la! contribucione! $el %en!amiento alem=n. Lorenzo 7on Stein e!cribe La teora de la administracin pblica. En 8Bico; en 1,&' Lui! $e la Ro!a e!cribe )e la administracin pblica en *$%ico " medios para me orarla. En e!a obra ya !e enuncia la $icotoma %oltica- a$mini!traci#n. En el =mbito $e la! ciencia! !ociale!; la a$mini!traci#n %blica e! motivo $e inter%retacione! 3ue generan %olmica. A vece! !e la con!i$era $e!$e una vi!i#n intro!%ectiva 3ue re!alta la im%ortancia $e lo! procedimientos, las estructuras " los procesos. )ambin !e re!alta la im%ortancia 3ue tiene en y %ara la toma de decisiones. (tra inter%retaci#n a!egura 3ue la a$mini!traci#n %blica e! un mero instrumento de la poltica con lo cual !e $e!conoce !u autonoma "uncional %ara orientar; e-ecutar y con$icionar la! %oltica! y lo! %lane! $e gobierno. Sin embargo; en una vi!i#n m=! acota$a <acia el =mbito -ur$ico-in!titucional %ue$en encontrar!e la! !iguiente! inter%retacione!*A
*
A%unte! %ara la +=te$ra $e 42erec<o A$mini!trativo I5 $e la @niver!i$a$ Cacional $e La Plata
>1...?A
1'
a? Administracin como actividad equivalente a la de gobiernoA 0i!t#ricamente; gobierno com%ren$a to$a activi$a$ $el E!ta$o. Al ir!e !e%aran$o la! "uncione! >-u$icial y legi!lativa?; lo 3ue 3ue$# $i!tinto $e lo !e%ara$o !e comenz# a llamar a$mini!traci#n. Por lo tanto; el gobierno e! la alta $irecci#n; la im%ul!i#n %oltica 3ue tiene en mira! el inter! general5. Pero; <oy %or <oy el gobierno !e <alla in!ito en tre! rama! !imult=nea!; %or lo 3ue !era incorrecto a!imilarlo a a$mini!traci#n.6 b? Administracin como actividad subordinada a la de gobiernoA E!ta te!i! !u%one 3ue la activi$a$ gubernativa con!i!te en "i-ar la! gran$e! $irectrice! $e la orientaci#n %oltica; me$iante la ge!ti#n $e a!unto! 3ue a"ectan lo! intere!e! vitale! $e la comuni$a$. La "unci#n gubernativa tiene $irecta inme$iatez con!titucional; con rango !u%remo $e -erar3ua y no me$iatiza$a como la "unci#n a$mini!trativa 3ue !u%one acto! !ubor$ina$o! o $eriva$o!. E!te en"o3ue; !egn la "ic<a $e c=te$ra; no ba!ta %ara caracterizar acaba$amente a la a$mini!traci#n; $i!tinguir entre a$mini!traci#n y gobierno ni $e!lin$ar entre la activi$a$ a$mini!trativa; legi!lativa y -uri!$iccional. c? Administracin como actividad del 'oder E ecutivo. E!ta noci#n no e! ace%table %or tomar un criterio org=nico >!in %er-uicio $e la crtica m=! $etalla$a 3ue !e <ar= in"ra; !u $e"ecto re!i$en en 3ue no !#lo a$mini!tra el #rgano e-ecutivo.?. $? Administracin como actividad Estatal que tiene en miras el funcionamiento de los servicios pblicos! E!ta te!i! "alla %or re$uccioni!taA el !ervicio %blico no e! la nica activi$a$ $e la a$mini!traci#n %blica; y "uera $el mi!mo <ay un am%lio margen %ara el $e!arrollo $e la activi$a$ a$mini!trativa. e? Administracin como actividad del Estado que no es legislacin ni usticia. E!te criterio re!i$ual e! engaIo!amente atractivo; %ero !u incon!ecuencia l#gica re!i$e en 3ue ante! e! %reci!o $eterminar 3u e! legi!laci#n y -u!ticia. "? Administracin segn el contenido de los actos de la actividad del Estado! E!ta te!i! !o!tiene 3ue la! "uncione! E!tatale! $eben $i"erenciar!e %or el conteni$o $e lo! acto! con %re!cin$encia $e lo! #rgano! 3ue emanan. En e!te ca!o; integran la "unci#n a$mini!trativa to$o! lo! acto! 3ue no !ean 4acto!- regla!5; %ro%io! $e la "unci#n legi!lativa. Se critica e!te razonamiento %or %artir $e la i$ea $e $ebere! -ur$ico! !in con!i$erar lo! $erec<o!; y %or colocar la %ote!ta$ reglamentaria en el cam%o $e la legi!laci#n. g? Administracin como actividad de rganos e ecutivos dependientes! Se entien$e %or a$mini!traci#n a la! "uncione! $e a3uel com%le-o org=nico regi$o %or relacione! $e
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La $e"inici#n etimol#gica otorga$a %or 2iccionario Larrou!e Ilu!tra$o; !o!tiene 3ueA 4A$mini!trar
%roviene $el latn $on$e a$ !igni"ica 4a5 y mini!trare 4!ervir5; $e"inin$olo como gobernar; regir.5 E$ici#n 1..&; P=g. '/.
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$e%en$encia 3ue !e revelan en el $erec<o $el !u%erior $e $ar #r$ene! y en el $eber $el in"erior $e obe$ecerla!. E!ta conce%ci#n %re!enta varia! $ebili$a$e!A no alcanza a lo! #rgano! !u%eriore! 3ue no !e !ubor$inan y a$em=! !e cali"icara $e legi!lativo! a acto! a$mini!trativo!. <? Administracin como actividad del Estado que debe e ercerse dentro del orden urdico " de acuerdo con los fines de la le"! Ricar$o @balle 9errone! en"atiza en el <ec<o $e 3ue el co3ueteo meto$ol#gico $e la a$mini!traci#n %blica con la gerencia %riva$a Re! algo 3ue $e"initivamente no la <a "avoreci$o ni la "avorece; $a$o 3ue la! %ro%ue!ta! e!encialmente %ragm=tica! $e a3ulla !e a%oyan en lo! valore! $e e"iciencia y %ro$uctivi$a$R,. Segn el autor no e! v=li$o %roclamar %rinci%io! a$mini!trativo! Runiver!ale!R cuan$o la! e!"era! %blica y %riva$a tienen $i!tinta! com%etencia! y %or lo tanto generan $iver!a! "orma! $e ge!ti#n; %roce$imiento! y e-ecuci#n; a$em=!; la %roclamaci#n $e %rinci%io! a$mini!trativo! e!tara $e!$eIan$o el !igni"ica$o $e la !ocie$a$ y el E!ta$o mo$erno!. La! tarea! $e la a$mini!traci#n %blica !e eB%lican $entro $e la com%le-i$a$ $e la !ocie$a$ mo$erna. Porta$ora $e un %a!a$o liberal; %ro%o!itivo; em%ren$e$or y o%timi!ta; la a$mini!traci#n %blica !e <a %er$i$o en el bo!3ue-o $e lo! conce%to!; la! teora! y la! meto$ologa!. E! ob-eto $e am%lia! y mlti%le! inter%retacione!; %ero no !iem%re !e acierta a "un$amentarla como uni$a$ $e an=li!i! 3ue tenga un %rogre!o acumulativo $e argumento! y %ro%ue!ta!. E! la in!tituci#n m=! <umana y <umaniza$a $e la !ocie$a$ mo$erna; %ero e! la meno! e!tu$ia$a en e!ta l#gica. Se <a vacia$o ca!i !iem%re $e !u conteni$o !ocial; %blico y %oltico. Pre$omina en ella la vi!i#n intro!%ectiva $e lo! %roce!o!. Lo 3ue corre!%on$e a !u vi$a til; nece!aria y creativa %a!a a un !egun$o %lano %ara $ar %re"erencia a lo 3ue !e $enomina el %a%el %r=ctico $el conocimiento. Po$ra $ecir!e 3ue al momento $e <ablar !obre en la a$mini!traci#n %blica %re$omina una $i!%er!i#n $e vi!ione! y meto$ologa! 3ue im%i$en 3ue la mi!ma tenga una %o!tura te#rica reconoci$a; categ#rica y vigoro!a. E!te vaco limita !u $e!arrollo conce%tual y a%licativo. Co <ay $u$a $e 3ue la a$mini!traci#n %blica e! una in!tituci#n im%ortante %ara !ituar el !enti$o; con$icione! y %a%el $el E!ta$o. 2e acuer$o con e!to; la a$mini!traci#n %blica e! una in!tituci#n $e la cual la !ocie$a$ no %ue$e %re!cin$ir. Sin embargo; cuan$o !e analiza como ob-eto $e e!tu$io; !e eva%ora generalmente !u e!encia !ocial %ara $ar %a!o a la!
, @balle 9errone!; Ricar$o; E!tu$io Intro$uctorio; en La argumentaci#n a$mini!trativa, +<ri!to%<er 0oo$ y 8ic<ael aMc!on. Gon$o $e +ultura Econ#mica. 8Bico.1..6.P=g. ..
1/
eB%licacione! !u!tenta$a! en Rracionalizacione!R !eu$ocient"ica!; a"irmacione! im%reci!a! y %renocione! intermitente!. En !u nivel m=! general; %ara e!to! autore!; 4...a$mini!traci#n e! gobierno; ya !e trate $e una naci#n; $e una organizaci#n ma"io!a o $e una colectivi$a$ $e autoayu$a5 .. En cuanto a la a$mini!traci#n %blica en %articular a"irman lo !iguienteA
4Co ob!tante la a$mini!traci#n %blica e! la vi$a mi!ma $e la !ocie$a$; to$ava !e encuentra inmer!a en un ambiente $e incom%ren!i#n aca$mica y $ebili$a$ conce%tual. Se reconoce como la activi$a$ in<erente a la vi$a $el E!ta$o; %ero en oca!ione! !e omite 3ue e! a la vez una in!tituci#n %blica. Sin $e!conocer !u mi!i#n como activi$a$ $e $el E!ta$o; tambin im%ul!ar e! y re!%on!able "orma %arte. E! "recuente 3ue no !e analicen lo! "un$amento! !ociale!; %oltico! y %blico! %ara enten$erla en to$a !u com%le-i$a$ in!titucionalJ e!to e!; como in!trumento comn; lo cual !igni"ica 3ue atien$e y $a re!%ue!ta a %roblema! %blico! y nece!i$a$e! !ociale!5.11 !alvaguar$ar;
$e!arrollar la vi$a %blica $e la cual el ltimo
La burocracia; !e $e"ine %or !er una e!tructura a$mini!trativa y $e %er!onal $e una organizaci#n. La! enti$a$e! em%re!ariale!; laborale!; religio!a!; $ocente! y o"iciale! eBigen uno! abun$ante! recur!o! <umano!; or$ena$o! !egn un e!3uema -er=r3uico %ara $e!em%eIar una! tarea! e!%ecializa$a! ba!a$a! en reglamento! interno!. El trmino !e utiliza %rinci%almente al re"erir!e a la A$mini!traci#n %blica %ero <oy %or <oy !e u!a %eyorativamente %ara $enotar %r$i$a $e tiem%o; ine"icacia y %a%eleo. 9u!can$o el trmino burocracia; nuevamente en el $iccionario; $ice lo !iguienteA (mportancia e%cesiva a los empleados pblicos+ La burocracia es la plaga de los Estados modernos,, -lase social formada por esos empleados511 E!te ltimo conce%to; el $e 4cla!e !ocial5 3ue
+<ri!to%<er 0oo$ y 8ic<ael aMc!on;. La argumentaci#n a$mini!trativa; Gon$o $e +ultura Econ#mica. 8Bico.1..6.P=g. &1. 11 +<ri!to%<er 0oo$ y 8ic<ael acM!on; (%. +it.. P=g!. .; 11. 11 2iccionario Larrou!e Ilu!tra$o; (%. +it. P=g. 1*6.
1&
!u%ue!tamente con"orma la burocracia; !er= analiza$o $e!$e una %er!%ectiva 3ue %reten$e !er crtica en el %unto II.3 $e la %re!ente !ecci#n. E!te conce%to; in!tala$o <oy $e e!ta manera >%eyorativamente?en el !enti$o comn $e la! %er!ona!; "ue %en!a$o %or 8aB Keber como el 4!umun5 $e una organizaci#n e"iciente. En %alabra! $e KeberA 4La raz#n $eci!iva 3ue eB%lica el %rogre!o $e la organizaci#n burocr=tica <a !i$o !iem%re !u !u%eriori$a$ t$cnica !obre cual3uier otra organizaci#n. @n mecani!mo burocr=tico %er"ectamente $e!arrolla$o acta con relaci#n a la! $em=! organizacione! $e la mi!ma "orma 3ue una m=3uina con relaci#n a lo! mto$o! no mec=nico! $e "abricaci#n. La precisin, la rapidez, la univocidad, la oficialidad, la continuidad, la discrecin, la uniformidad, la rigurosa subordinacin, el a.orro de fricciones " de costas ob etivas " personales, son infinitamente ma"ores en una administracin severamente burocr/tica, " especialmente monocr/tica, servida por funcionarios especializados, que en todas las dem/s organizaciones de tipo colegial, .onorfico o au%iliar&1' Keber; al <ablar !obre la a$mini!traci#n burocr=tica; <aca re"erencia a la e"icacia y %reci!i#n con la cual $e!em%eIa !u traba-o. Evi$entemente; <oy %or <oy e!ta conce%ci#n 3ue$# ale-a$a $el %en!amiento $e la! %er!ona! 3ue viven en !ocie$a$.13 Por otro la$o; Keber i$enti"ic# la! !iguiente! norma! b=!ica! "un$amentale! al analizar la burocracia; con!i$era$a como la "orma t%ica $e $ominaci#n racional legal en el E!ta$o mo$ernoA 1? El "uncionaria$o e!t= organiza$o como una -erar3ua $e man$o!J '? Lo! "uncionario! !on remunera$o! me$iante un !uel$o y no reciben grati"icacione! %or !ervicio!J 3? La autori$a$ $e lo! "uncionario! %roviene $e !u cargo y e!t= $etermina$a %or !teJ /? El nombramiento re!%on$e a mrito! %roba$o!; no a recomen$acione!J
8aB Keber; Economa y Socie$a$; Gon$o $e +ultura Econ#mica; 8Bico. 2cima im%re!i#n. 1..*.P=g!. 631; 631. >La cur!iva e! ma?. 13 orge 9aren!tein no! alerta !obre la conce%ci#n comn 3ue !e tiene con re!%ecto a lo 3ue Keber con!i$eraba la burocraciaA 4SKeber no era $e ninguna manera un $e"en!or acrrimo $e la burocraciaSPor el contrario; como eB%onente $el liberali!mo euro%eo; !e %reocu%aba %or lo! creciente! avance! $el ab!oluti!mo burocr=tico !obre la liberta$ in$ivi$ualS. Keber $i-o; con evi$ente %e!imi!mo lo !iguienteA T 4e! e!%anto!o %en!ar 3ue e!ta! rue$ecilla! $enta$a! %ue$an inva$ir algn $a el mun$o enteroA <ombre! min!culo! a"err=n$o!e a !u! min!culo! em%leo! y %ugnan$o %or alcanzar otro! mayore!S..E!ta %a!i#n %or la burocracia e! %ara $e!e!%erar. E! como !i en %oltica no! e!tuviramo! tran!"orman$o; $elibera$amente en <ombre! 3ue nece!itan or$en y na$a m=! 3ue or$enSU. En !uma; %ara Keber la burocracia no e! buena !ino inevitable. or-e 9aren!tein 4El marco analtico Deberiano5 en El an=li!i! $e la burocracia e!tatal $e!$e la %er!%ectiva Keberiana. >+a%. 1 y '? +I2E; col. En!ayo!; 8Bico 1.,1. ?
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1*
&? La! $eci!ione! !e toman $e acuer$o con una! regla! e!tricta! %ree!tableci$a! y1/J *? La! burocracia! actan me$iante la a%titu$ tcnica y mantienen un regi!tro $e !u! actuacione!. Keber con!i$eraba 3ue la! burocracia! con!titui$a! $e e!ta manera eran e!%ecialmente e"icace! %ara cum%lir con !u! "uncione!; y %or ello con"iaba en 3ue la burocratizaci#n !e eBten$iera %or to$o el mun$o mo$erno. Segn el autor; la norma; la "inali$a$; y la im%er!onali$a$ 4ob-etiva5 $ominan la con$ucta racional $e la mi!ma y la burocratizaci#n creciente im%licar=n %or lo tanto el reem%lazo $e "orma! $e $ominaci#n no ba!a$a! en "orma! racionale!; como %or e-em%lo en la $ominaci#n %atriarcal $on$e 4...!u e!encia no !e ba!a en el $eber $e !ervir a una 4"inali$a$5 im%er!onal y ob-etiva y en la obe$iencia $e norma! ab!tracta!; !ino -u!tamente en lo contrarioA en la !umi!i#n en virtu$ $e una $evoci#n riguro!amente %er!onal51&. La! crtica! %o!teriore! a la! i$ea! $e Keber !eIalaron 3ue %oca! burocracia! encarnan to$o! e!to! i$eale! y 3ue a menu$o %ue$en !er meno! e"icace! 3ue otro! ti%o! $e organizaci#n.
II. 8 D*+!$!.%!) !.+#?(!) ,.,0;%*"#) 1,$, !0 !)%(/*# /! 0, 2($#"$,"*, E)%,%,0.
En e!te %unto $e la inve!tigaci#n; !e revi!an $i"erente! te!i! !obre la burocracia E!tatal; a !aberA burocracia enten$i$a como clase socialJ burocracia con!i$era$a como instrumento de claseJ burocracia $e"ini$a como categora socialJ burocracia %en!a$a como una capa que elabora su conducta, que se va estructurando a s misma " que se desarrolla siguiendo su propio inter$s y %or ltimo a3uella 3ue la $e"ine como un factor social diferenciado " comple o. +lau$e Le"ort1* eBamina la te!i! $e la
9@R(+RA+IA +(CSI2ERA2A +(8( @CA +LASE
. +omienza
%regunt=n$o!e 3u e! la burocracia; a raz $e lo cual critica alguno! a!%ecto! $e la teora tanto 8arBi!ta como Keberiana; alu$ien$o al <ec<o $e 3ue no %ermiten $e"inir 3ue e! la burocracia. En el ca!o $el -oven 8arB; >!obre to$o en !u libro -rtica a la filosofa del Estado de Hegel?; !te ve a la burocracia como un ICS)R@8EC)( 2E LA +LASE 2(8ICAC)E 3ue tiene !u origen en
En la! ltima! $ca$a! !e <a incrementa$o el cue!tionamiento 3ue !e <ace a la! 4regla!5 $entro $e la a$mini!traci#n; ya 3ue !e con!i$era 3ue en oca!ione! $on$e !e nece!ita ra%i$ez %ara accionar; la e!tructura interna no re!%on$e con "leBibili$a$ y a$a%taci#n a lo! tiem%o!. 1& 8aB Keber; (%. +it. P=g. 6&3. 1* Le"ort +lau$e; 4NVu e! la burocraciaO5; en )eora $e la burocracia e!tatal. 9!. A!. E$itorial Pai$#!; 1.,/.
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una !ocie$a$ $ivi$i$a en cla!e!; $on$e !u "unci#n e!; mantener un or$en $e co!a! e!tableci$o; un !tatu 3uo $etermina$o. Le"ort critica e!te tratamiento $e la burocracia como una categora general en relaci#n a la !ocie$a$ global; ya 3ue no %ermite eB%licar como "unciona en ! mi!ma; o !ea; internamente. En e!te !enti$o; (!zlaM 16 con!i$era 3ue la burocracia no e! una !im%le !ecci#n $e la cla!e $ominante !ino 3ue e! un
2IGEREC+IA2( W +(8PLE (. GA+)(R S(+IAL
Igualmente; <ay 3ue tener en cuenta; 3ue en la %rogre!i#n $e la teora
marBiana; la burocracia e! con!i$era$a con una relativa autonoma en !u "uncionamiento >El diecioc.o brumario de Luis 0onaparteJ La guerra civil en 1rancia?. En el ca!o $e Keber; !i bien le reconoce el <ec<o $e 3ue e!%eci"ica una multi%lici$a$ $e burocracia!; a"irma 3ue !#lo !e %reocu%a $e la burocracia como organizaci#n !ocial 3ue e! in$i"erente al rgimen %oltico y !ocial en el cual !e encuentra; !in tener en cuenta; m=! all= $e lo! "ormali!mo!; 3ue la burocracia $e!arrolla una $in=mica %ro%ia y una "inali$a$ ntima. Le"ort; %or !u %arte; con!i$era 3ue la burocracia crea un espacio de poder especfico; $i"erente al $e la burgue!a; con intere!e! y "orma! $e "uncionamiento %ro%io!. EB%one cierto! ra!go! !in lo! cuale! le %arece im%o!ible <ablar $e burocraciaA un lazo entre cierta "orma $e -erar3ua y un !i!tema $e autori$a$J una i$enti"icaci#n $e lo! miembro! con la em%re!a a la cual !e con!agra; e! $ecir; con !u cargo >3ue no im%lica nece!ariamente una i$enti"icaci#n con lo! i$eale! $e la em%re!a; !ino 3ue tal vez !ea %or una cue!ti#n $e nece!i$a$? y %or ltimo una uni$a$ geogr="ica $on$e %ue$a $elimitar!e y <acer!e e"ectivo un !i!tema $e man$o-!ubor$inaci#n. A3u !on $e-a$o! $e la$o cierto! ra!go! 3ue e!%eci"ica Keber %ara $e"inir a la burocracia; como %or e-em%lo la remuneraci#n relaciona$a con la naturaleza y el tiem%o $el em%leo; ya 3ue; %or e-em%lo; en la burocracia $e un %arti$o <ay militante! 3ue traba-an %or una a$<e!i#n voluntaria; %or e!tar $e acuer$o con una i$eologa; y no cobran %or ello. En "in; Le"ort trata $e %oner en relieve; 3ue <ay $i"erente! burocracia!; y 3ue no to$a! %o!een lo! ra!go! 3ue Keber $e"ine; !ien$o im%o!ible <ablar %or lo tanto $e lo 3ue e! la burocracia $e tal "orma; ya 3ue no 3ue$a $e"ini$a realmente. A raz $e ello %ro%one e!tu$iar a la burocracia como @CA +APAV@E ELA9(RA S@ +(C2@+)A; V@E SE 7A ES)R@+)@RAC2( A SX 8IS8A W V@E
SE 2ESARR(LLA SIE@IEC2( S@ PR(PI( IC)ERLS.
Co $e%en$e inme$iatamente $e con$icione! econ#mica! >a! tambin lo %ien!a Poulantza!1,?;; e! un !ector e!%ec"ico $on$e eBi!ten -erar3ua! $e acuer$o al lugar 3ue !e
(!zlaM (!car; 4Cota! crtica! %ara una teora $e la burocracia e!tatal5; en )eora $e la burocracia e!tatal. (%. +it.. 1, Poulantza!; C; 4Poltica y cla!e! !ociale!5; en Po$er %oltico y cla!e! !ociale! en el E!ta$o ca%itali!ta. Siglo QQI. 8Bico. 1.6*.
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ocu%e en e!e 4E!%acio $e Po$er5. E!ta i$ea %ue$e relacionar!e con uno $e lo! role! $e la burocracia 3ue $e"ine (!car (!zlaMA el rol sectorial23; en el cual la burocracia e! un actor $e!ga-a$o $el E!ta$o; 3ue !e convierte en un gru%o $e %re!i#n >%ero !eIala 3ue no <ay 3ue caer en el eBtremo $e con!i$erarla una clase; ya 3ue e!te e! !im%lemente uno $e lo! role! 3ue $e!em%eIa la burocracia?. La e!encia $e la burocracia !e $e"ine !egn Le"ort en virtu$ $e una activi$a$ !ocial; $e un ti%o $e con$ucta e!%ec"ica; $e un gru%o $e %er!ona! 3ue tiene la intenci#n $e con!truir un me$io a%arte; $etermin=n$o!e en el $e!em%eIo $e e!ta! activi$a$e! uno! a otro!. La te!i! $e la burocracia como cla!e; %arte $e la %remi!a $e reconocer 3ue tanto en una !ocie$a$ ca%itali!ta; como en una !ocie$a$ $e ma!a!; la burocracia tiene un $inami!mo %ro%io; 3ue no e! meramente un in!trumento $e la cla!e $ominante; !ino 3ue en virtu$ $e la activi$a$ !ocial e!%ec"ica 3ue $e!em%eIa crea un e!%acio $e %o$er %ro%io; $on$e !e trata $e eB%an$ir y con!oli$ar continuamente. En cuanto al tema $e 3ue la burocracia no %ue$e $e"inir!e en relaci#n a lo inme$iatamente econ#mico; Le"ort $a el e-em%lo $el ca!o $e la @RSS $on$e la "ormaci#n $e la burocracia Ru!a tiene !u origen en una burocracia %oltica; cuya! %r=ctica! en un %rinci%io no "ueron la! $e eBtracci#n $e bene"icio! !ino la concentraci#n $e autori$a$ en mano! $e una minora; aca%aran$o la in"ormaci#n y la toma $e $eci!ione!. A3u la cla!e $ominante e! la burocracia; y !egn Le"ort e!ta ltima no %ue$e convertir!e en cla!e !i no e! la cla!e $ominante. En $e"initiva; Le"ort eB%lica a la burocracia como un espacio de poder $on$e <ay una !oli$ari$a$ 3ue une a !u! in$ivi$uo! y lo! cri!taliza en una "unci#n $e $ominaci#n; !ien$o $i"erente $e la burgue!a la activi$a$ !ocial 3ue $e!em%eIa; %o!eyen$o intere!e! e!%ec"ico! %ro%io! 3ue la $i"erencian $e lo 3ue e! la activi$a$ %riva$a $e la burgue!a. El inter! %oltico y econ#mico !e con"un$en %ara Le"ort; a $i"erencia $e lo 3ue $ira Poulantza!; ya 3ue lo! miembro! $e la burocracia no tienen %or 3ue !er %reci!amente lo! 3ue $etentan el %o$er econ#mico. (tra $e la! caracter!tica! 3ue %revalece e! el <ec<o $e 3ue la burocracia no %ue$e evitar caer en con"licto con otra! cla!e!; y <a!ta entre la! $i"erente! burocracia!; ya 3ue ca$a una %elea %or acrecentar !u e!%acio $e %o$er %ara aca%arar la mayor canti$a$ $e ca%ital !ocial %o!ible. Por ello el !i!tema burocr=tico e!t= continuamente %roce!=n$o!e; $e%en$ien$o $e una activi$a$ %oltica !u uni"icaci#n.
1.
Lo! otro! role! 3ue %o!tula el autor !on el rol in"rae!tructural y el rol $e me$ia$or 3ue !on eB%lica$o! en la %=gina !iguiente.
1.
Lo 3ue e! $eterminante en ltima in!tancia; %ara 3ue la burocracia !e convierta en cla!e e! 3ue !ea la cla!e $ominante como en la @RSS. La burocracia no e! una cla!e en el marco $e una !ocie$a$ global %or $i"erenciar!e en intere!e! o mo$o $e agru%aci#n. En mi o%ini#n; en relaci#n a e!ta te!i! $e la
9@R(+RA+IA +(8( +LASE
; m=! all= $el e-em%lo 3ue
%re!enta Le"ort $e la @RSS; 3ue re!ulta tenta$or; con!i$ero 3ue la burocracia e! algo m=! com%le-o 3ue un !ector 3ue tiene intere!e! %ro%io! 3ue trata $e cri!talizar. 8i %o!tura coinci$e %rinci%almente con el an=li!i! realiza$o %or (!zlaMA creo 3ue la burocracia $e!em%eIa $i"erente! role! en el marco $e una !ocie$a$ global; uno $e lo! cuale! e! el rol sectorial, $on$e la burocracia tien$e a !ati!"acer intere!e! %ro%io!; !in %en!ar %or ello en la burocracia como in!trumento $e la cla!e $ominante. (tro $e lo! role! 3ue $e!em%eIa e! el rol mediador $on$e !e ob!erva una activi$a$ $e$ica$a a !ati!"acer la! nece!i$a$e! $e la cla!e $ominante; legitiman$o tanto la $ominaci#n como el car=cter ca%itali!ta $el E!ta$o. Por ltimo $e!em%eIa el rol 3ue (!zlaM $e"ine $e infraestructural 3ue e!t= relaciona$o con la %ro$ucci#n $e biene!; regulacione! o !ervicio! $on$e !e materializa el car=cter $e re%re!entativa $el inter! general. En "in con!i$ero 3ue la burocracia tiene una $in=mica com%le-a; $e!em%eIa $iver!a! "uncione!; no !#lo a3uella! $e!tina$a! a cri!talizar; como $ira Le"ort; !u! intere!e! %ro%io! cobran$o una eBi!tencia %ara !. A$em=!; y a3u <acien$o re"erencia a Poulantza!; <ay 3ue tener en cuenta 3ue $e%en$e $el "uncionamiento concreto $el a%arato $el E!ta$o; no %u$ien$o con!tituir!e %or lo tanto en una cla!e !ocial %articular.
@na a"irmaci#n 3ue corriente e! 3ue !e %o!tule 3ue el error $e lo! en"o3ue! te#rico! e! <aber e!tu$ia$o la burocracia en $o! nivele! $e an=li!i!A como
8E2IA2(RA APARA)( 2E EES)IYC
y como
ES)A)AL.
En %rimera in!tancia !era nece!ario $e"inir; a raz $el an=li!i! 3ue e"ecta (!zlaM; la! $i"erente! corriente! $e acuer$o a la! cuale! !e <a e!tu$ia$o el "en#meno $e la burocracia. Por un la$o encontramo! el en"o3ue 0i!t#rico E!tructural; el cual !e re"iere e!%ec"icamente a lo! actore! 3ue %ue$en %artici%ar >con"lictivamente? $entro $el %roce!o $e creaci#n $e %oltica!; como %ue$en !erA el E!ta$o; in$ivi$uo!; gru%o!; organizacione!; !ectore! $e la !ocie$a$ a lo! 3ue e! %o!ible im%utar com%ortamiento! econ#mico! y %oltico!. E!to!; $e acuer$o al momento <i!t#rico en 3ue !e encuentren y en relaci#n al -uego $e "uerza! re!ultante!; con!iguen in"luir m=! o meno! en el %roce!o. E!te en"o3ue <a i$o %rogre!an$o $e!$e la conce%ci#n $e 3ue la burocracia e! un in!trumento $e la cla!e $ominante <acia una conce%ci#n $e relativa autonoma $e la mi!ma 3ue <a!ta
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%ue$e llegar a %oner en rie!go lo! intere!e! $e la cla!e $ominante. E!te en"o3ue recibe una crtica %areci$a tanto en el an=li!i! lleva$o a cabo %or Le"ort como el <ec<o %or (!zlaM ya 3ue ambo! con!i$eran 3ue no %ermite e!tu$iar a la burocracia internamente; e! $ecir !u %roce!o intraburocr=tico. El otro en"o3ue a trav! $el cual <a !i$o e!tu$ia$a la burocracia e! el A$mini!trativo organizacional 3ue !e re"iere en %articular a la organizaci#n $e la a$mini!traci#n %blica >y %riva$a? en !; e! $ecir; al "uncionamiento interno $e la mi!ma y !u relaci#n con el conteBto en la cual !e encuentra inmer!a e interacta. E!te en"o3ue !e origina en lo! e!tu$io! $el !ector %riva$o $on$e tambin !e <a $e!arrolla$o una %rogre!i#n te#rica. En un %rimer momento; ba-o la in"luencia $el %en!amiento $e )aylor !e bu!caba la maBimizaci#n $e la e"icienciaJ <aba una creencia en 3ue la! $i"erente! "orma! tcnica! %o$an re!olver lo! con"licto! m=! $iver!o!. 0aba una %reocu%aci#n %or alcanzar la mayor racionali$a$ y %ro$uctivi$a$ a raz $e una buena organizaci#n $el e!"uerzo <umano. Po!teriormente el %roblema $e la e"iciencia va $e-=n$o!e $e la$o y <ay una incor%oraci#n $e conce%cione! %!icol#gica! y !ociol#gica! en el e!tu$io $e la! organizacione!. E!te %roce!o 3ue tran!"orm# lo 3ue <aba !i$o llama$o )ra$ici#n Eerencial en la )eora $e la (rganizaci#n comienza en la $ca$a $el F31 $on$e <ay $o! caracter!tica! %rinci%ale! 3ue mani"ie!tan la tran!"ormaci#n $e %en!amientoA !e otorga mayor im%ortancia al in!umo utiliza$o %ara la obtenci#n $e un %ro$ucto y a$em=! %a!a a incluir!e la variable conteBto %ara el e!tu$io $e la organizaci#n. E! $ecir; <ay una nece!i$a$ $e $e-ar $e !er un !i!tema cerra$o %ara %a!ar a !er un !i!tema abierto $on$e !e tenga en cuenta el im%acto $e variable! conteBtuale! en la organizaci#n. La crtica en e!te !enti$o !era 3ue <ay una limitaci#n en la inclu!i#n $e variable! conteBtuale!; e! $ecir !olo !e incluyen a3uella! 3ue contribuyan a una mayor %revi!ibili$a$ y racionali$a$ $entro $el marco $e una creciente com%le-izaci#n !ocial. En cuanto al error $e e!tu$iar a la burocracia como mediadora estatal >conce%ci#n 3ue viene $e!$e 0egel?; $on$e la burocracia acta como neBo entre el E!ta$o >3ue !u%ue!tamente encarnara el inter! general? y la !ocie$a$ civil >$on$e !e encuentran $i!%er!o! lo! intere!e! %articulare!?; $i!minuyen$o lo! con"licto! 3ue %ue$en !urgir en la con"rontaci#n $e $iver!o! intere!e!; <ay una cue!ti#n "un$amental; 3ue !iguien$o el an=li!i! $e (!zlaM %ue$e $e"inir!e con mayor %reci!i#n. En %rimera in!tancia; la cual con!i$ero "un$amental; e! 3ue la e!tructuraci#n $el !i!tema burocr=tico %arte $e la %remi!a $e 3ue encarna el inter! general 3ue !e %la!ma en norma! 3ue guan la racionali$a$ tcnica; y a !u vez la! actitu$e! y com%ortamiento!. A3u !e %lantea un %roblema
'1
"un$amentalA Nc#mo e! recogi$o e!e tan vago inter! general 3ue gua el accionar $e lo! actore! e in!titucione! burocr=tica!O El %ara$igma emergente; 3ue !i bien me-ora la articulaci#n entre burocracia y conteBto; y gua la re"orma $e la a$mini!traci#n; tiene un %lanteo te#rico con %unto! contra$ictorio!. El %rinci%al cue!tionamiento a3u e!tara $irigi$o a la! C(R8AS; ya 3ue muc<a! vece! no !on real eB%re!i#n $el inter! general 3ue %reten$e encarnar el E!ta$o. A raz $e e!te %roblema; !e ob!erva 3ue muc<a! vece! la! e!tructura! y lo! com%ortamiento! generan $etermina$o! biene! y !ervicio! 3ue ya $e!$e la ba!e no re!%on$en al inter! general. Por lo tanto; la burocracia tiene re!triccione! tanto en el nivel normativo como en el e!tructural y el com%ortamentalJ a$em=!; cuan$o el com%ortamiento no !e corre!%on$e con la! nece!i$a$e!; e! vi!to como una %atologa 3ue re3uiere accione! correctiva! 3ue $e!e3uilibran en algn %unto la !ecuencia $e e!o! tre! nivele!; !in 3ue !e %lantee el %roblema en !u locu! centralA la! norma!. A3u e!tara ubica$o el "oco $el %roblema. La! e!trategia! $e re"orma a$mini!trativa <an ten$i$o a mo$i"icar !egn (!zlaM la! variable! e!tructurale! y com%ortamentale! !in cue!tionar la normativa. La! !olucione! %ara muc<o! anali!ta! $eberan ten$er a limitar el %o$er burocr=tico '1; e! $ecir "ocalizar!e en la $e!centralizaci#n %ara %o$er recoger y re%re!entar lo! $i"erente! intere!e! $e la !ocie$a$ "e<acientemente >3ue luego !er=n eB%re!a$o! en norma!? y a$em=! $e!naturalizar el marco normativo; $e%en$ien$o e!te ltimo $e una reali$a$ $in=mica 3ue no %ue$e $e-ar $e ob!ervar!e. El %unto !era el !iguienteA !i bien el en"o3ue a$mini!trativo organizacional e!t= in"lui$o o !e caracteriza %or un !e!go %riva$o; 3ue no e! totalmente $e!cartable <oy en $a a la <ora $e e!tu$iar la burocracia E!tatal '1; eBi!ten $etermina$o! %unto! en lo! cuale! no e! %o!ible tra!la$ar la l#gica con la cual !e analiza lo %riva$o a lo %blico. El %roblema $e la 4teora $e la organizaci#n5 !e re$uce a como alcanzar una mayor e"icacia y e"iciencia; e! $ecir;
'1
Segn Steven Helman; en La %oltica %blica en el E!ta$o mo$erno; 4 El %a%el $e la burocracia $entro $el %roce!o %oltico en E!ta$o! @ni$o! %robablemente !ea un %oco mayor y %or cierto e! %or le-o! muc<o m=! controverti$o 3ue en la mayora $e lo! %a!e!. +uan$o en otro! %a!e! la autori$a$ "ormal %ara tomar $eci!ione! %oltica! !e $elega en la burocracia; $ic<a autori$a$ %ara na$a e!t= re!guar$a$a con tanta! %roteccione! contra el abu!o $e %o$er como lo e!t= en E!ta$o! @ni$o!. A$em=! en muc<o! %a!e! lo! "uncionario! $e la! $e%en$encia! tienen con!i$erablemente m=! in"luencia en el conteni$o $e la legi!laci#n $e lo 3ue tienen en e!te %a!5S. 4una $e la! gran$e! %reocu%acione! !e remonta a la %oca $e acM!on; %or la $emocratizaci#n $e la burocracia. El %rimer tema eBamina$o en la mayora $e lo! teBto! norteamericano! $e $erec<o a$mini!trativo e! la legitimi$a$ $e la $elegaci#n $e %o$ere!. Por contra!te el teBto !ueco %rome$io !obre el tema; %or e-em%lo; no $i!cute en ab!oluto el tema.5 P=g!. .*;.6 '1 S muy controverti$o; ya 3ue e! %o!ible $i!cutir en trmino! $e racionali$a$e! %blica! y %riva$a!; 3ue !eran muy $i"erente!. En ltima in!tancia to$o !e remite a la $i!cu!i#n !obre lo! role! 3ue $ebera a!umir y e-ercer el E!ta$o; $e%en$ien$o e!to $el -uego $e "uerza! $e $i!tinto! intere!e! en $etermina$o! momento! <i!t#rico!.
''
una mayor %ro$uctivi$a$. Se gua %or una racionali$a$ econ#mica; a$em=! $e ba!ar!e en la "ilo!o"a $e la eB%an!i#n continua. E!ta! %remi!a! 3ue guan el "uncionar $e la! em%re!a! %riva$a! no %ue$en !er tra!la$a$a! a la! $e la burocracia E!tatal; 3ue !i bien no %ue$e $e"inir!e ingenuamente como la 3ue encarna el inter! general en !u m=Bima eB%re!i#n; $ebe guiar!e %or una l#gica %blica 3ue le $ legitimi$a$. A raz $e e!to; (!zlaM %ro%one recu%erar la ESPE+IGI+I2A2 S@S)AC)I7A 2E LA 9@R(+RA+IA; %ara %o$er enten$er lo! %roce!o! interno! $e la burocracia; !u car=cter multi"actico y $e a3u la com%le-i$a$ $e la! relacione! con la !ocie$a$ global. En relaci#n a la $i"erencia entre el car=cter %blico $el E!ta$o; $i"erente $e lo 3ue !era una em%re!a %riva$a; e! intere!ante el an=li!i! 3ue <ace (""e en !u libro -ontradicciones del Estado de 0ienestar''. El E!ta$o nece!ita e!tabilizar y univer!alizar la "orma mercantil y lo! %roce!o! $e intercambio; ya 3ue $e e!to! $e%en$e %ara obtener recur!o! y %o$er "uncionar. Pero a !u vez; e!to! ob-etivo! !on trata$o! $e alcanzar %or me$io! %oltico! y a$mini!trativo! 3ue con$ucen a varia! contra$iccione! e!tructurale! $e la! !ocie$a$e! ca%itali!ta!; 3ue a !u vez %ue$en convertir!e en "oco! $e con"licto !ocial y luc<a %oltica. @na $e la! contra$iccione! !e relaciona con la! e!tructura! organizativa! $e %o$er crea$a! %or e!trategia! re"ormi!ta!. Lo! !ectore! $e la economa no controla$o! %or mecani!mo! $e merca$o tien$en a ab!orber una %ro%orci#n ca$a vez mayor $e la canti$a$ global $e "uerza laboral y %ro$ucto !ocial. A3u (""e $a el e-em%lo $e la a$mini!traci#n %blica; con!i$eran$o 3ue la! organizacione! a$mini!trativa! re%re!entan la! "orma! m=! avanza$a! $e ero!i#n $e la "orma mercantil $entro $e la! %ro%ia! relacione! ca%itali!ta! $e intercambio. En conclu!i#nA el E!ta$o ca%itali!ta nece!ita mantener la "orma mercantiliza$a $e %ro$ucci#n %ara !obrevivir; gui=n$o!e %or una l#gica no %ro$uctiva %ara lograrlo. El E!ta$o; %ara el autor; no %ue$e $e"inir!e en trmino! $e rentabili$a$ >e"icacia; e"iciencia? ya 3ue e!to en %rimera in!tancia no %o$ra $e"inir!e como en una em%re!a %riva$a; y !i e!a "uera !u l#gica %ura no obten$ra la legitimi$a$ 3ue nece!ita %ara mantener !u %o$er %oltico. En "in; la racionali$a$ o%erante $el E!ta$o e! $i"erente $el $e la! em%re!a! %riva$a!. El E!ta$o ca%itali!ta nece!ita $e $etermina$a! con$icione! !in la! cuale! no %ue$e vivir %ero con la! cuale! tam%oco %ue$e "uncionar. En el ca!o $e la! organizacione! gubernamentale! o $el E!ta$o en general !e <allan au!ente tanto el criterio $e rentabili$a$ como el $e relacione! $e merca$o >e!te tema <oy !e %re!enta en una ambigZe$a$ "un$a$a en el <ec<o $e 3ue el E!ta$o !e %ro%one en
''
(""e; +lau!e; +ontra$iccione! $el E!ta$o $e biene!tar; con Intro$ucci#n $e o<n Heane >com%.?; 8Bico; E$itorial Alianza; 1..1.
'3
alguno! ca!o! "uncionar con criterio! em%re!ariale!? y !e <ace $i"cil atribuir un !enti$o %reci!o a trmino! como e"icacia y e"iciencia.
Por otro la$o; Poulantza! !o!tiene la te!i! $e la burocracia como
+A)EE(RXA S(+IAL
. A
$i"erencia $el tratamiento 3ue $a Le"ort a la burocracia; $e"en$ien$o la te!i! $e burocracia como cla!e !ocial; y $e (F2onnel'3; 3ue <abla $e burocracia como tercer !u-eto 3ue en la !ocie$a$ global minimiza lo! con"licto! en la relaci#n ca%ital-traba-o; y mantiene un or$en a la vez $el 3ue e! %ro$ucto; Poulantza!'/ con!i$era a la burocracia como una categora !ocial e!%ec"ica. E!te autor utiliza El diecioc.o brumario de Luis 0onaparte y La guerra civil en 1rancia %ara <ablar $e la
A@)(C(8XA RELA)I7A 2EL
ES)A2(.
E! $ecir; 3ue en %rimera
in!tancia; el E!ta$o no e! un in!trumento $e cla!e $ominante; como lo con!i$eraba el -oven 8arB; conce%to 3ue a$em=! !igui# !ien$o utiliza$o %or alguno! $e !u! !uce!ore!. +on!i$era 3ue una "ormaci#n !ocial e!t= con!titui$a %or una combinaci#n $e $i"erente! mo$o! $e %ro$ucci#n; e! $ecir; %or $i"erente! mo$o! $e organizaci#n $e lo! <ombre! %ara !ati!"acer !u! nece!i$a$e!. EB%licita 3ue el conce%to $e cla!e no !e re"iere !olo a la relaci#n $e lo! in$ivi$uo! con la %ro$ucci#n; !ino al con-unto $e la! relacione! !ociale!. 2ecir 3ue la cla!e econ#micamente $ominante e! la cla!e %olticamente $ominante e! %ara Poulantza! una 4eBten!i#n abu!iva5. A!; el conce%to $e $ominaci#n no incluye nicamente lo %oltico; !ino tambin el cam%o $e to$a! la! relacione! !ociale!. 2e"inir a! lo! conce%to!; %ermite una %o!ibili$a$ $e $e!centramiento y $e!a-u!te $e lo! "oco! $e $ominio $etenta$o %or la! $iver!a! cla!e!. 0ay cla!e! 3ue !on $ominante! %olticamente y 3ue "orman %arte $el blo3ue $e %o$er; %ero la 3ue $e"initivamente $etenta el %o$er e! la cla!e <egem#nica. 2entro $e e!te conteBto <ay una relativa autonoma $e lo %olticoJ el a%arato $el E!ta$o; ma! e!%ec"icamente la burocracia; no !e re"iere nicamente a un gru%o !ocial con relacione! e!%ec"ica! !obre$etermina$a!; 3ue !e organiza y e!tructura %articularmente >no $e!can!an$o e!to !obre ba!e! econ#mica!?; !ino 3ue !e re"iere a un !i!tema $e organizaci#n y "uncionamiento interno $el a%arato $el E!ta$o; e! $ecir al burocrati!mo. E!te ltimo e! im%ortante; ya 3ue %lantea la relaci#n entre la burocracia y el "uncionamiento $el a%arato $el E!ta$o; a$em=! $e %lantear el tema $e 3ue el burocrati!mo %ue$a %ermanecer; in$e%en$ientemente $e !i eBi!te la burocracia o no. Por lo tanto; $entro $el a%arato $el E!ta$o <ay una $i!tinci#n im%ortante entre LAS G@C+I(CES W LAS PERS(CAS.
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(F2onnel; Euillermo; A%unte! %ara una teora $e E!ta$o; en )eora $e la burocracia e!tatal. (!zlaM com%.. 9!. A!. Pia$o!; 1.,/. '/ Poulantza!; C; (%. +it.
'/
A $i"erencia $el %en!amiento $e Le"ort; Poulantza! $ice 3ue la burocracia $e%en$e $el a%arato $el E!ta$o y 3ue !u relaci#n con el mi!mo no la convierte en cla!e !ocial. La burocracia; el reclutamiento $e !u! miembro!; no %roviene e!%ec"icamente $e la cla!e <egem#nica; 3ue e! la 3ue e"ectivamente $etenta el %o$er %oltico; !u "uncionamiento %articular no e!t= $etermina$o %or !u %ertenencia $e cla!e; !ino %or el "uncionamiento $el a%arato $el E!ta$o y $el lugar 3ue ocu%e e!te $entro $e una "ormaci#n !ocial. E!to le %ermite tener a la burocracia un "uncionamiento %ro%io; $i"erente al $e la! $iver!a! cla!e! $e $on$e !on recluta$o! !u! miembro!. Si bien %ertenecer a una cla!e o "racci#n $e cla!e no e! $eterminante %ara el "uncionamiento $e lo %oltico; %or3ue e!ta $etermina$o %or el E!ta$o; tam%oco e! in$i"erente a como "uncione. El %roblema burocr=tico entonce! $ebe !er analiza$o no !olamente acor$e a la categora e!%ec"ica $e la burocracia; !ino 3ue im%lica tambin el <ec<o $e analizar el !i!tema $e organizaci#n $el a%arato $el E!ta$o; y la "orma 3ue tenga el E!ta$o en un $etermina$o momento <i!t#rico. El "en#meno burocr=tico; e! %ro$ucto $e una !ocie$a$ ca%itali!ta $ivi$i$a en cla!e!; $on$e; en rigor a la teora marBi!ta; e! nece!ario %ara el "uncionamiento $el E!ta$o. A3u; Poulantza!; <ablan$o $e Keber; $ice 3ue al mi!mo; el "en#meno burocr=tico le %arece in$i!%en!able %ara el "uncionamiento $e una !ocie$a$ ca%itali!ta y $e !u! "orma! %oltica!; %ero 3ue contiene en ! lo! grmene! $e im%ortante! contra$iccione! >%or e-em%lo la contra$icci#n inevitable entre el "en#meno burocr=tico y la $emocracia %oltica; ya 3ue la burocracia $etenta el mono%olio $e conocimiento tcnico y $e in"ormaci#n?. E!to %ue$e %arecer!e al %unto $e vi!ta manteni$o %or (""e anteriormente eB%ue!to >en el !enti$o $e la! contra$iccione!?. Si en una "ormaci#n ca%itali!ta !e eBtien$en la! "uncione! $el E!ta$o; e!to a"ectar= a la burocracia en la cue!ti#n numrica. A$em=! en e!ta! !ituacione!; el E!ta$o comienza a incrementar !u %o$er; 3ue en ltima in!tancia tambin a"ecta al "uncionamiento %oltico $e la burocracia. Co !olamente <ay 3ue ver la! "uncione! 3ue $e!em%eIa el E!ta$o ca%itali!ta %ara e!tu$iar a la categora burocr=tica !ino 3ue tambin $e%en$e $e la! e!tructura! $el E!ta$o. Por e-em%lo; lo im%ortante en una "ormaci#n ca%itali!ta e! 3ue <ay una relativa autonoma entre lo %oltico y lo econ#mico; $i"erente a la! "ormacione! !ociale! "eu$ale! $on$e la cla!e "eu$al era la mi!ma 3ue e-erca el %o$er %oltico; no %re!enci=n$o!e %or lo tanto el "en#meno $e relativa autonoma $e lo %oltico y $e lo econ#mico. A3u; la %ertenencia $e cla!e >en el "eu$al? $etermina el "uncionamiento $e lo %oltico; no "uncionan$o la burocracia como categora e!%ec"ica. En $e"initiva; la categora burocr=tica $e%en$e no !olo $e la! "uncione! 3ue $e!em%eIe el E!ta$o; !ino $e la! e!tructura!; matrice! organiza$ora! $el mi!mo; e! $ecir $el
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burocrati!mo 3ue e! el re!ulta$o $e la i$eologa $ominante y $e la! e!tructura! $el E!ta$o ca%itali!ta. E!te le otorga a la burocracia !u car=cter $e uni$a$ y co<erencia %ro%ia >ma! all= $e la! %ertenencia! $e cla!e?; la convierte en una categora e!%ec"ica 3ue no $e!can!a !olamente !obre ba!e! econ#mica!.
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III. Doctrinas y filosofas administrativas.
III.
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La obra $e 0oo$ y aMc!on; La argumentacin Administrativa; e!t= $irigi$a a !i!tematizar lo 3ue !e <a $ic<o !obre la a$mini!traci#n %blica como a! tambin a 4$e!enma!carar5 %en!amiento! ba!a$o! no en la eB%erimentaci#n !ino en la %er!ua!i#n en cuanto al 3u <acer y c#mo <acer $entro $e la! a$mini!tracione!. Plantean una %reocu%aci#n 3ue con!i!te en enten$er a la a$mini!traci#n %blica en la "a!e $e organizaci#n >$octrina?; $on$e lo! %roblema! $e raz no !on con!i$era$o! vitale!; ya 3ue !#lo !e alu$e a la interrogante $e c#mo organizar!e; como !i "uera el "actor m=! !igni"icativo en la acci#n %blica. La crtica 3ue realizan en ltima in!tancia e! el <ec<o $e 3ue la naturaleza y com%le-i$a$ $e la a$mini!traci#n %blica !e re$uce a la "a!e $e !u organizaci#n; $e-an$o $e la$o !u! tarea! y cometi$o! $e cara a la !ocie$a$. La recurrencia $e e!ta %o!tura $etenta$a %or muc<o! anali!ta! y $i!eIa$ore! $a lugar a 3ue lo! argumento! a$mini!trativo! !e con!i$eren $e manera !im%le <a!ta con"igurar $octrina! 3ue !e encargan $e !u $e"en!a y $i"u!i#n. Por lo tanto; la %o!tura $e lo! autore! !e in!cribe en el inter! %or a<on$ar en la com%ren!i#n actual $e lo! %roblema! 3ue; $e!$e el %unto $e vi!ta te#rico y meto$ol#gico; obligan a revi!ar y en !u ca!o re"ormular lo! argumento! a$mini!trativo!.
EB%licitan 3ue la! doctrinas !e re"ieren al con-unto $e %re!cri%cione! relativa! a c#mo organizar y 3u <acer en la a$mini!traci#n; %re!ent=n$o!e como i$ea! atractiva!; !ugerente! y %ragm=tica! %ara re!olver %roblema! en la "orma organizativa 3ue a$o%ta la a$mini!traci#n. Por tanto; no !on i$ea! com%le-a! !ino !encilla!; 3ue alu$en a mo$o! r=%i$o! y a%licativo! %ara <acer la! co!a!. Segn lo! autore!; en la a$mini!traci#n %blica <ay una ten$encia a 3ue la! $octrina! no !e relacionen con una %o!tura "ilo!#"ica. Inclu!ive; !on eB%ue!ta! como a-ena! a un !u!tento te#rico. Su! crtica! !e remiten "un$amentalmente al <ec<o $e 3ue !e <a %re"eri$o a<on$ar en lo R%r=cticoR y no en la re"leBi#n %ara generar i$ea! me$iante un %en!amiento or$ena$o y eB%o!itivo. Lo %r=ctico <a veni$o ganan$o terreno "rente a lo conce%tual; %arecien$o 3ue <ay %ri!a %or lograr lo! re!ulta$o! >3ue %or otro la$o; no !iem%re !on lo! e!%era$o!; ya 3ue la! me$i$a! a%lica$a! no !e corre!%on$en con el $iagn#!tico 3ue !e <a realiza$o !obre lo!
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%roblema! $entro $e la a$mini!traci#n?. Poco im%orta !i la! i$ea! !on nueva! o %ro$ucto $e la reeti3uetaci#n. En e!te !enti$o; lo! autore! en"atizan 3ue e! el R%o$er $e la ret#ricaR lo 3ue caracteriza a la! $octrina! a$mini!trativa!; motivo %or el cual e! %o!ible a"irmar 3ue !e$ucen y convencen no %or !u com%robaci#n y e"icacia !ino %or !u enuncia$o $eclarativo. Las doctrinas administrativas avanzan mientras que la fortaleza conceptual no alcanza todava a constituirse en la base principal para reorientar las cosmovisiones de la administracin pblica! Para 0oo$ y aMc!on eBi!ten tre! ti%o! $e $octrina!A

w ! "#$e; relaciona$a! con la genteJ w %" "#$e; relaciona$a! con la e!tructura organizacional y !w "#$e; relaciona$a! con lo! %roce$imiento!.
E!%eci"ican 3ue la mayora $e la! -u!ti"icacione! $e la! $octrina! a$mini!trativa! !on concebi$a! en trmino! $e i$ea! como e"iciencia; e"ectivi$a$; e3ui$a$; <one!ti$a$; a$a%taci#n; -u!ticia y veraci$a$; 3ue con"orman %arte $e la! -u!ti"icacione! $e la a%licaci#n $e la! mi!ma!. La! %re!cri%cione! %ara la acci#n; "uera $e un !i!tema "ilo!#"ico; !e caracterizan %or re!altar e-em%lo! !in !u corre!%on$iente argumento; %or $e!tacar eti3ueta!; %or !er contra$ictoria!; %or e!tar !u-eta! a e!tilo! y mo$o!; y %or no %ro$ucir nueva! i$ea!J %or el contrario <ay en ella! e!t=n$are! 3ue %rivilegian la circulaci#n $e la! i$ea! !in el cue!tionamiento $e la! mi!ma! y !in con!i$erar la evaluaci#n $e %ertinencia y e"icacia. La! mi!ma! traba-an con met/foras; ambig4edad creativa e incredulidad; entre otro! elemento!. )am%oco vi!ualizan; !egn lo! autore!; la! e!"era! %blica y %riva$a; 3ue en la vi$a mo$erna !e encuentran $i"erencia$a!. 2e e!e mo$o; !u! %ro%ue!ta! !e %lantean in$i!tintamente %ara lo 3ue !on y re%re!entan lo! =mbito! %blico y %riva$o. En con!ecuencia; %ara lo! autore!; la! $octrina! no alcanzan el rango $e teora!; ya 3ue e!ta! ltima! con-ugan enten$imiento; eB%licacione!; enuncia$o!; %ro%o!icione!; argumento! y an=li!i! !i!tem=tico $e lo! ca!o!. La! %rimera!; a $i"erencia $e la! teora!; carecen $e criterio! l#gico! y em%rico! y $e regla! $e $e$ucci#n. En to$o ca!o; !on materia %rima %ara lo! %lanteamiento! cla!i"icatorio!; "ormali!ta! y $e!cri%tivo!.
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Por otro la$o; lo! autore! critican el <ec<o $e 3ue !e <aya "avoreci$o la con!trucci#n $e $octrina! en la a$mini!traci#n %blica y no la con!trucci#n $e argumento!; la! re"leBione! e!t=n orienta$a! nicamente %or el %ragmati!mo y el em%iri!mo. Segn ello!; el debate sobre la gestin pblica no debe realizarse nicamente con posiciones doctrinarias, las cuales aslan las categoras de tiempo, conte%to, progreso e innovacin! I$ea! como 4Reinventar el gobierno5 y 4Para$igma %o!burocr=tico5 tienen la gran venta-a $e !er r=%i$amente com%ren!ible!; %ue! elu$ien$o la! cue!tione! $e com%le-i$a$ invocan la! !olucione! 4racionale!5 $e !enti$o comn 3ue cual3uier %er!ona %ue$e enten$er. Su! i$ea! !on "=cile! $e im%lementar y lo! conce%to! !on llamativo!. Sin embargo; acotan 3ue e! claro 3ue meto$ol#gicamente $e-an muc<o 3ue $e!ear; %or3ue con!truyen li!ta! $e elemento! b=!ico! $e acci#n !in con!i$erar lo com%lica$o $e la! relacione! intergubernamentale! y $e !ta! con la! in!titucione! $e la !ocie$a$ mo$erna. @n cam%o $e e!tu$io no !e !u!tenta en lo obvio; la! !im%lici$a$e!; la! %re!cri%cione! o el !enti$o comn. La $e$ucci#n l#gica $el %en!amiento $e 0oo$ y acM!on e! 3ue; la gestin e! algo m=! 3ue un mo$o $e <acer la! co!a!. E! "un$amentalmente un !i!tema $e ca%aci$a$e!; comunicaci#n; realizaci#n; coo%eraci#n y e-ecuci#n; 3ue tiene %or ob-eto tra$ucir en re!ulta$o! lo 3ue !e concibe como i$ea y %royecto. Pero no $ebera !er una tra$ucci#n mec=nica ni inercial; !ino creativa; cambiante !u-eta a %re!ione! y %orta$ora $e valore!; lo! cuale! !e con$en!an en la conce%ci#n $e 3ue el gobierno y la a$mini!traci#n %blica !on la! in!titucione! re!%on!able! $e !alvaguar$ar la vi$a !ocial con !enti$o -u!to; $emocr=tico y ben"ico.
Por otro la$o; la! $octrina! a$mini!trativa! !e caracterizan %or !er muy %oca! la! 3ue !e <an inventa$o $e novo. )re! e!tereoti%o! !obre la organizaci#n >ver cua$ro CP1? mue!tran 3ue la! $octrina! a$mini!trativa! !e reinventan; ignor=n$o!e muc<a! vece! com%leta o t=cticamente !u eBi!tencia anterior. Por e-em%lo; la! doctrinas militares acerca $e la organizaci#n; "ueron recomen$a$a! a lo! gobernante! %or lo! camerali!ta! alemane! $el !iglo Q7III. )ale! $octrina! !irvieron $e tra!"on$o a la i$ea $el 4Servicio +ivil5 como una variante $el !ervicio militar en re"orma$ore! como Ge$erico el Eran$e; Ca%ole#n 9ona%arte y +atalina la Eran$e. Actualmente; $e!$e el %unto $e vi!ta $e lo! autore!; en lo! %a!e! $el 4tercer mun$o5 !e %o!tula a menu$o 3ue la organizaci#n militar %ue$e a"ianzar a un %a! en $i"iculta$e!.
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)am%oco la! doctrinas de negocios !on con!i$era$a! %or lo! autore! como un invento %eculiar $e "ine! $el !iglo QQ. Su in"luencia !e <a ob!erva$o $e!$e %or lo meno! una centuria; cuan$o !e inici# el movimiento $el 4a$mini!tra$or munici%al5 en lo! EE@@. Alguno! $e !u! %rece%to! !on anteriore! al a$venimiento $e la mo$erna a$mini!traci#n em%re!arial. La! doctrinas escol/sticas tambin !on muy antigua!. Plat#n la! !ugiri# como una receta %ara el buen gobierno <ace m=! $e '111 aIo!. La mayora $e la! i$ea! !obre la organizaci#n >an la! 3ue %rovienen $e lo! eB%erto!? !e ba!an en lo 3ue Lin$blom y +o<en >1.6.? llaman el 4conocimiento or$inario5; enten$ien$o %or tal la! i$ea! ba!a$a! en m=Bima! $e !enti$o comn; vincula$a! a e-em%lo! ca!ualmente ob!erva$o! 3ue enca-an acci$entalmente en el argumento. La argumentaci#n a$mini!trativa con!i!te en %o!tular $octrina! en re"erencia a m=Bima! $e 4!enti$o comn5 y a e-em%lo! !elecciona$o! 3ue o!ten!iblemente a%oyan la! m=Bima!. El 4!enti$o comn5 cambia a trav! $el tiem%o y !altan a un %rimer %lano nueva! m=Bima!; acom%aIa$a! %or una nueva !elecci#n $e e-em%lo! "avorito!. E!te %roce!o $e $e"inici#n $el !enti$o comn y la !elecci#n $e e-em%lo! $e a%oyo %ro$uce una rotaci#n $e $octrina!; ca$a una $e ella! $i"erente $e la! $em=!; ninguna nueva ni %roba$amente !u%erior a to$a! la! $em=!.
CUADRO N& ' ESTEREOTIPOS DE FORMAS DE ORGANI(ACIN

ESTEREOTIPO ESLOGAN FUER(A DE TRABA)O MILITAR A$mini!trar como en el e-rcito +arrera limita$a. )emor al ca!tigo. EB%ectativa $e <onor y con$ecoracione!. EMPRESARIAL A$mini!trar como un negocio +ontratar y $e!%e$ir !egn !e re3uiera. )emor al $e!%i$o. EB%ectativa $e ganancia! monetaria!. RELIGIOSO A$mini!trar como una or$en mon=!tica Servicio $e %or vi$a.
MOTIVACIN
CONTROL E*TERNO DETERMINACIN DE

OB)ETIVOS
CREENCIAS
)emor a la con$enaci#n. EB%ectativa $e !ati!"acci#n e!%iritual o "!ica. 4A-u!te $e cuenta!5 Guerza! $el merca$o; Ace%taci#n !ocial $e la como en la guerra. cruele! e im%er!onale!. "e. 2e"ini$o! en la! #r$ene! Elabora$o! en 2e"ini$o! %or la $el $a; $icta$a! %or lo! %rolonga$o! %roce!o! b!3ue$a $e bene"icio! -e"e!. $e $i!cu!i#n y re"leBi#n La obe$iencia a la Lo! incentivo! El com%romi!o interno $i!ci%lina y al li$erazgo monetario! y la $e %or vi$a limita el !igni"ica 3ue la! #r$ene! a$mini!traci#n %or o%ortuni!mo. El control !e cum%len al in!tante y contratacione! y $el gru%o $e iguale! 3ue la! lnea! $e $e!%i$o! crean im%i$e la a$o%ci#n re!%on!abili$a$ !e incentivo! %ara a%re!ura$a $e i$ea! a mantienen $i!%aran$o. minimizar el me$io cocinar.
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$e!%er$icio y bu!car innovacione!. GuenteA +<ri!to%<er 0oo$ y 8ic<ael acM!on; La argumentacin administrativa!1..6
La! $octrina! !on con!i$era$a! i$ea! 3ue triun"an en la! $i!cu!ione! !obre la organizaci#n; %or3ue o"recen re!%ue!ta! autoriza$a! a lo! interrogante! re!%ecto $e 3u !e $ebe <acer en lo a$mini!trativo. 2e una u otra "orma; la! $octrina! a$mini!trativa! llegan a convertir!e en %re!cri%cione! %ara la acci#n. +on el trmino $octrina !e re"ieren a 4i$ea! e!%ec"ica! acerca $e lo 3ue !e $ebe <acer en la a$mini!traci#n5. +omo enuncia$o! cua!im%erativo! acerca $e un a!%ecto !ingular $e la organizaci#n; no guar$an nece!ariamente relaci#n con conce%cione! %oltica! m=! generale!; tal como $e or$inario !e categorizan. La! -u!ti"icacione!; o !ea; la! razone! %ara $e"en$er una $octrina en %articular; !on muc<o menore! 3ue el nmero $e $octrina! a$mini!trativa! $i!%onible!. La mayora $e la! -u!ti"icacione! $e la! mi!ma! !e enuncian en trmino! $e e"iciencia; e"ectivi$a$; e3ui$a$; <one!ti$a$; con"iabili$a$; a$a%tabili$a$ y !oli$ez. La! -u!ti"icacione! corre!%on$en; !egn lo! autore!; a tre! ti%o! genrico!A @no $e ello! !e ba!a en %rece%to! re"eri$o! a la asignacin de recursos %ara tarea! 3ue !e realizan en circun!tancia! y conteBto! %articulare!; como %or e-em%lo -u!ti"icacione! re"eri$a! a limitar el desperdicio, a buscar la eficacia " a evitar confusiones. (tro $e lo! ti%o! genrico! e!t= com%ue!to %or -u!ti"icacione! ba!a$a! en %rece%to! relaciona$o! con el aseguramiento de la usticia, la reciprocidad o el cumplimiento de los deberes. Por ltimo lo! autore! !e re"ieren al ti%o $e -u!ti"icacione! 3ue !e ba!an en %rece%to! $e adaptabilidad " solidez! Por otro la$o; lo! autore! critican el <ec<o 3ue en muc<a! $i!cu!ione! !obre teora! $e la a$mini!traci#n; o teora! !obre el E!ta$o; !e tratan la! teora! eB%licativa! y la! $octrina! %re!cri%tiva! como !in#nimo!. So!tienen 3ue una co!a e! el %o$er eB%licativo; el an=li!i! !i!tem=tico $e ca!o! 3ue !u%one una teora y otra co!a e! la %re!cri%ci#n; la %er!ua!i#n; la ambigZe$a$ creativa $e una $octrina.'& 0oo$ y aMc!on !eIalan 3ue el e"ecto $e una $octrina a$mini!trativa e!t= en "unci#n $e !u cre$ibili$a$ no $e !u veraci$a$. En %alabra! $e lo! mi!mo!A 4 Si e! creble; una $octrina a$mini!trativa 4gana5; in$e%en$ientemente $e 3ue !ea ver$a$era o no...... La! i$ea! triun"a$ora! rara! vece! !on muy %ro"un$a! cuan$o la! re$ucimo! a !u! elemento! e!enciale!5.'*; %or lo tanto; lo 3ue <ace triun"ar a la! $octrina! a$mini!trativa! e! !u %o$er ret#ricoA la "orma en 3ue !e %er!ua$e $e una i$ea a trav! $e met="ora! y analoga!. El trmino $octrina e! utiliza$o %ara $enotar i$ea! e!%ec"ica! acerca $e 3u !e $ebe <acer en cue!tione! $e a$mini!traci#n.
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+<ri!to%<er 0oo$ y 8ic<ael acM!on; (%. +it. P=g. *3. +<ri!to%<er 0oo$ y 8ic<ael acM!on; (%. +it. P=g. &*.
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La! $octrina! %or !u %arte !e caracterizan %or * caracter!tica! recurrente!A 4Son univer!ale!5; ya 3ue $on$e3uiera 3ue <aya vi$a <umana; <abr= organizaci#n y %or lo tanto $octrina! !obre como <acer algo con BitoJ 42e!can!an a menu$o !obre $ato! y l#gica! "leBible!5. Lo! autore! !o!tienen 3ue lo! $ato! "leBible! !on a3uello! 3ue no !on !#li$o!; e! $ecir 3ue no $erivan $e inve!tigacione! !i!tem=tica!. La l#gica "leBible e! la $e un argumento 3ue %re!cin$e $e cierta! %remi!a! "un$amentale! y no en un !ilogi!mo >argumento 3ue con!ta $e tre! %ro%o!icione!A la mayor; la menor y la conclu!i#n; e!ta ltima $e$uci$a $e la %rimera a trav! $e la !egun$a? riguro!oJ Logran el convencimiento %rinci%almente a trav! $el o%ortuni!mo; la %re!entaci#n o el a$orno; ante! 3ue a trav! $e la $emo!traci#n ob-etiva $e !u%eriori$a$ !obre !u! $octrina! rivale!J
Son a menu$o contra$ictoria!. 4Por ca$a $octrina !ugerente $e 3ue $ebemo! <acer B ante! 3ue y; tien$e a <aber otra; tambin !ugerente; $e 3ue $ebemo! <acer y ante! 3ue B55'6.J
Son a menu$o ine!table!. E!t=n !u-eta! a una b!3ue$a ince!ante $e nuevo! e!tilo! y mo$a!; 3ue tratan $e !u!tituir el e!tilo $e una a$mini!traci#n $e ayer %or uno $e a%ariencia nuevaJ
)ien$en a rotar. La! $octrina! !on muc<o meno! nueva! $e lo 3ue !e creen.
La! $octrina! !on caracteriza$a! %or lo! autore! $e la !iguiente "ormaA la!4D<o ty%e5; 3ue !e re"ieren a c#mo localizar a la me-or %er!ona en una o"icina $e!tacan$o cue!tione! relativa! a remuneraci#n; antigZe$a$ y la! relacione! con otra! o"icina! y autori$a$e!. La! $octrina! 4D<at ty%e5; 3ue !e re"ieren a $octrina! 3ue giran alre$e$or $e la elecci#n $e un %articular ti%o $e organizaci#n y c#mo !e com%onen !u! %arte!. La! $octrina! 4<oD ty%e5 3ue in$ican el ti%o $e %roce$imiento o mto$o! $e organizaci#n 3ue $eben !er %re"eri$o!; como %or e-em%lo como $ebe !er $i!tribui$a la autori$a$; la in"ormaci#n; etc.
III. .2. L,) /#"%$*.,) %*1# ?(*!.. 2entro $e la! $octrina! )IP( V@ILC encontramo! gracia! al traba-o !i!tem=tico $e e!to! autore!; un gran cmulo $e ella! 3ue !e re"ieren a c#mo con!eguir la 4%er!ona i$#nea5 %ara ocu%ar un
'6
+<ri!to%<er 0oo$ y 8ic<ael acM!on; (%. +it. P=g. *&.
3'
cargo >a$em=! $e cue!tione! $e tiem%o; remuneraci#n etc.?. El cua$ro !iguiente mo!trar= a gran$e! ra!go! alguna! $e la! mi!ma!.',
',
Lo! autore! realizan un an=li!i! m=! eB<au!tivo $e la! $octrina! eBi!tente!. En e!te ca!o !#lo !e %re!entaran $e mo$o general; omitien$o la! variacione! y e!%eci"icacione! $e ca$a $octrina.
33
CUADRO N+ ,. DOCTRINAS -TIPO .UIEN/

- EB%erienciaA Pre"erir %er!onal eB%erimenta$o o %re"erir %er!onal novato. DOCTRINAS DE LA
SELECCIN
- +ali$a$A !eleccionar a lo! me-ore! y m=! brillante! o !eleccionar a la me$ia. - PericiaA Pre"erir la! <abili$a$e! tcnica!; %re"erir la! <abili$a$e! a$mini!trativa! o gerenciale!; %re"erir la! <abili$a$e! generale!. - 8to$o $e !elecci#nA !eleccionar %or cuali$a$e! !eme-ante!; !eleccionar %or com%ra; elegir al cargo. - Re%re!entativi$a$A !eleccionar un gru%o no re%re!entativo o !eleccionar un gru%o re%re!entativo - Inter!A !eleccionar intere!a$o! %ara lo! cargo! o lo! no intere!a$o!. +ombinar lo! $o!. - Pre"erir el em%leo !in %aga o mal %aga$o o %re"erir el em%leo %aga$o al no %aga$o. - 2i!%o!ici#nA Pre"erir la continui$a$ en el !ervicio; %re"erir la $i!continui$a$ o combinar la continui$a$ con la $i!continui$a$ - Promoci#nA Promover a to$o! o cubrir lo! %ue!to! m=! alto! $e!$e aba-o. - AntigZe$a$ y $e!%i$oA otorgar carrera $e %or vi$a o $e $uraci#n limita$a
Se ocu%an $e la eB%eriencia; la cali$a$; la %ericia; el mo$o $e !elecci#n; la re%re!entativi$a$ !ocial y el inter!?. DOCTRINAS DE LA
REMUNERACIN.
DOCTRINAS DE
DISPOSICIN0 ASCENSO Y ANTIG1EDAD.
GuenteA +<ri!to%<er 0oo$ y 8ic<ael acM!on; La argumentacin administrativa!1..6.
E!ta! $octrina!; 3ue tratan $e in$icar cu=l e! la me-or "orma con re!%ecto a 43uien elegir5 !on ca%ace! $e $arno! e-em%lo! en cuanto a la! caracter!tica! $e la! $octrina! menciona$a! anteriormente. Por e-em%lo; en cuanto al %unto $e 3ue la! $octrina! !on muc<o meno! nueva! $e lo 3ue !e cree; encontramo! 3ue en el ca!o $e 4%re"erir %er!onal novato5 3ue re!%on$e a la! 4$octrina! $e !elecci#n5; e!ta ya <aba !i$o mane-a$a %or lo! camerali!ta! alemane! 3ue 4o"recieron la %rimera "ilo!o"a co<erente $e la a$mini!traci#n %blica en la Euro%a 8o$erna. E!to! !o!tenan 3ue lo! cargo! %blico! $eberan !er ocu%a$o! %or novato!; a$ie!tra$o! en cur!o! univer!itario! e!%eciale!5 '. Sin embargo; <oy %or <oy e!ta i$ea !uele con!i$erar!e como nueva y revolucionaria. (tro e-em%lo; $e la antigZe$a$ 3ue %ue$en llegar a tener la! $octrina! 3ue <oy <an re!urgi$o nuevamente %ue$e !er en el ca!o $e la! $octrina! relaciona$a! con la 4Pericia5 $entro $e la! $octrina! 4ti%o 3uin5. Segn lo! autore! el m=! vigoro!o eB%onente $e e!ta conce%ci#n "ue E$Din +<a$DicM31; 3uien !o!tena 3ue la <abili$a$ tcnica en un $etermina$o cam%o; garantiza$o a trav! $e un eBamen e!%ecializa$o y una certi"icaci#n $e la ca%aci$a$ %ara %racticar; era la clave $e la com%etencia y la e"icacia. So!tuvo 3ue
'. 31
+<ri!to%<er 0oo$ y 8ic<ael acM!on ; (%. +it. P=g. .& E$Din +<a$DicM; memoran$o en Pa%er! relating to t<e Re- (rgani!ation o" t<e +ivil Sevice; 08S(; Lon$re!. 1,&/.
3/
e!te era el %rinci%io $e !elecci#n t%ico $e una em%re!a %riva$a y $ebera !eguir!e tambin en el !ervicio %blico. 0oy %or <oy tambin e!ta i$ea e!t= muy %re!ente en la! re"orma! $e E!ta$o y $e la a$mini!traci#n en %articular. En el ca!o $e 4%re"erir la! <abili$a$e! a$mini!trativa! o gerenciale!5 !e %ue$e ob!ervar 3ue una i$ea !imilar "igur# en la $e"en!a <ec<a %or eremy 9ent<am relaciona$o con la ingeniera $e la %oltica %blica. La! %er!ona! $eban %o!eer e!ta cla!e $e <abili$a$e! %ara %o$er e!tar en un cargo %blico.31
III. .8. L,) /#"%$*.,) %*1# ?(!. La! $octrina! 4)IP(

V@E5
$enotan i$ea! re"erente! a la "orma organizacional; e! $ecir; la!
3ue !e ocu%an $el ti%o $e organizaci#n 3ue $eber= e!coger!e %ara una tarea %articular y $e c#mo or$enar !u! com%onente!. CUADRO N+ 2. DOCTRINAS -TIPO .UE/
- E!calaA Pre"erir la organizaci#n $e gran e!cala o %re"erir la organizaci#n $e %e3ueIa e!cala DOCTRINAS DE ESCALA0 UNIFORMIDAD E INCLUSIN - @ni"ormi$a$A mantener uni$a$e! $e organizaci#n uni"orme! o mantener una e!tructura %ruri"orme. - Inclu!i#nA 8antener una re!%on!abili$a$ inclu!iva o mantener una re!%on!abili$a$ $ivi$i$a. - Aba!toA aba!to en una !ola "uente o aba!to en varia! "uente! DOCTRINAS DEL 3ACER FUENTES Y DEL -3ACER
O COMPRAR/.
- 0acer o com%rarA !ubcontratar !i e! %o!ible o <acerlo uno mi!mo - @!ar la burocracia %blica cl=!ica; u!ar la burocracia %blica in$e%en$iente o %re"erir uni$a$e! $e organizaci#n %riva$a! o in$e%en$iente!. - obligar al con!umo o %ermitir la elecci#n $el con!umi$or.
DOCTRINAS TIPO DE AGENCIA.
DOCTRINAS DE LA ORGANI(ACIN DE
CONSUMIDORES Y PRODUCTORES.
- Agregaci#nA unir lo $i!mil o unir lo !eme-ante. DOCTRINAS DE LA COMPOSICIN INTERNA. - E!trati"icaci#nA em%lear -erar3ua! larga! o em%lear -erar3ua! corta!
GuenteA +<ri!to%<er 0oo$ y 8ic<ael acM!on; La argumentacin administrativa!1..6.
@n razonamiento comn en el ca!o $e 4%re"erir la organizaci#n $e %e3ueIa e!cala5; !e !u!tenta en 3ue el tamaIo genera $e!economa!. Si el argumento $e la e"iciencia a "avor $e
31
7a!e +. H. (g$en; 9ent<am )eory o" Giction!. Routle$ge; Lon$re!. >1.3'?.
3&
4%re"erir la organizaci#n en gran e!cala5 tien$e a $e!can!ar en alegato! $e la e!%ecializaci#n alcanzable y lo! nivele! ab!oluto! $e lo! recur!o!; la te!i! $e la e"iciencia a "avor $e la %e3ueIa e!cala tien$e a $e!can!ar en alegato! acerca $e la motivaci#n y la ca%aci$a$ %ara la vigilancia. 0oy %or <oy; la i$ea $e %re"erir la organizaci#n $e %e3ueIa e!cala !e <a im%ue!to como una mo$a; la m=! e"iciente $e to$o! lo! tiem%o! en o%ini#n $e lo! autore!. Vuiene! u!an la! i$ea! $e A$am Smit<; en tanto autori$a$ %ara elegir la 4gran e!cala5; %ue$en !er combati$o! %or lo! $e"en!ore! $e la %e3ueIa e!cala 3ue <agan re"erencia a la %ro"un$a $e!con"ianza 3ue tena Smit< $e la! gran$e! com%aIa! $e accione!J !u creencia $e 3ue lo! %oltico! y lo! "uncionario! %blico! %o$ran enri3uecer!e a co!ta $e !u cargo; con mayor "acili$a$ en lo! %a!e! gran$e! 3ue en lo! %e3ueIo!; y !u %o!tula$o acerca $e 3ue la a$mini!traci#n %blica con gobierno! locale! m=! %e3ueIo! $ebe %re"erir!e; !iem%re 3ue !ea %o!ible; a la a$mini!traci#n $e gran$e! uni$a$e! nacionale!. En el ca!o $e <acer o com%rar; $entro $e 4!ubcontratar !i e! %o!ible5; !e arguye en general; 3ue $eben %re"erir!e lo! contrato! con e!%eciali!ta!; a la %rovi!i#n $irecta. La 4nueva a$mini!traci#n %blica5 <a %ue!to $e mo$a e!ta i$ea 3ue; !in embargo tiene una larga <i!toria. o<ann von u!ti tom# como %rinci%io car$inal $el camerali!mo la noci#n $e 3ue el E!ta$o $ebe evitar la a$mini!traci#n $irecta $e la! activi$a$e! comerciale! o la! tran!accione! com%le-a! >va!e Small; 1.1.; 36.?. eremy 9ent<am >1.*'; '&1? y !u !egui$or; E$Din +<a$DicM; crean 3ue la !ubcontrataci#n $e !ervicio! %blico! era generalmente !u%erior al $e!em%eIo $irecto; aun3ue 9ent<am ob!erv# 3ue la o%ini#n %blica !e mole!taba "=cilmente ante la! $e"iciencia! $e lo! contrati!ta!. Suele $e"en$er!e a 4!ubcontratar !i e! %o!ible5 con argumento! re"eri$o! a la limitaci#n $e lo! co!to!. @na $e la! razone! 3ue !e eB%onen e! 3ue lo! contrati!ta!; movi$o! %or !u %ro%io inter!; !e %reocu%ar=n m=! %or la realizaci#n $e !u! tarea! al co!to mnimo 3ue lo! %rovee$ore! interno! %ermanente!. (tra a"irmaci#n $ice 3ue la a%licaci#n $e e!ta $octrina re$uce lo! co!to! %or3ue lleva cierto elemento $e com%etencia a la %rovi!i#n $e !ervicio! %blico!; mientra! 3ue la %rovi!i#n $irecta !e a!ocia al mono%olio. Por otro la$o <ay tambin otra! -u!ti"icacione! %ara la $e"en!a $e e!ta $octrina 3ue !e relaciona con corriente! liberale! e inclu!o con cierta cla!e $e i$ea! !ociali!ta!. 0oy !e a!ocia a menu$o el !e!go <acia la !ubcontrataci#n con el con!erva$uri!mo $e la 4nueva $erec<a5. Pero tambin eBi!te el razonamiento liberal y !ociali!ta a "avor $e 4!ubcontratar !i e! %o!ible5; ya 3ue !e %o!tula 3ue tiene ca%aci$a$ %otencial %ara limitar el %o$er arbitrario $el centro.
3*
En la ver!i#n !ociali!ta; e! un mto$o $e regulaci#n $e la! relacione! eBi!tente! entre $i"erente! organi!mo! %blico! o coo%erativo!; en tanto alternativa a la! relacione! $e man$o. E!te era el argumento $e Pierre- o!e%< Pou$<on; 3uien a"irm# 3ue la! relacione! contractuale! $eberan !er un in!trumento im%ortante %ara con!ervar la in$e%en$encia $e la! uni$a$e! $e nivel in"erior; en un E!ta$o !ociali!ta; en !u! relacione! con el centro y entre !.. En e!ta conce%ci#n; lo! contrato! !on im%ortante!; %reci!amente %or3ue !on terminable! y limitan el u!o $e la autori$a$ arbitraria; $a$o 3ue la! con$icione! $el contrato tienen 3ue e!%eci"icar!e claramente %or a$elanta$o. En el ca!o $e 4<acerlo uno mi!mo5 !e argumenta 3ue la a$mini!traci#n $irecta e! m=! barata > %or lo meno! a largo %lazo? 3ue la %rovi!i#n contractual. 0ay alguna! razone! %ara %en!ar e!to; y una e! 3ue la a$mini!traci#n $irecta re$uce lo! co!to! al 4eliminar al interme$iario5 e! $ecir; al o%erar !in lucro. Por otro la$o; !e argumenta 3ue la colu!i#n entre contrati!ta! eleva el %recio $e la %rovi!i#n contractual m=! all= $el co!to $e la a$mini!traci#n $irecta. Re!ulta intere!ante ob!ervar 3ue el %ro%io A$am Smit< utiliz# e!to! conce%to! %ara -u!ti"icar 4<acerlo uno mi!mo5 en la recau$aci#n $e lo! im%ue!to!; lo cual re!ulta !or%ren$ente; !i !e recuer$a 3ue Smit< tena generalmente mala o%ini#n !obre la burocracia %blica. Smit< >1.6,; &3/? a"irmaba 3ue el !i!tema brit=nico $e %rovi!i#n $irecta; utiliza$o en el !iglo Q7III; era $oblemente !u%erior en e"iciencia 3ue el !i!tema "ranc! $e com%etencia %or el cam%o; en la mi!ma %oca. (tra -u!ti"icaci#n convencional $e e!ta $octrina e! el argumento acerca $e 3ue la %rovi!i#n $irecta e! m=! con"iable 3ue la contrataci#n. E!te a"irma 3ue e! m=! "=cil a!egurar el cum%limiento $e la! norma! cuan$o tale! tarea! !e realizan %or %rovi!i#n $irecta. @n e-em%lo muy conoci$o $e la a%licaci#n $e e!ta $octrina e! el "amo!o Ar!enal veneciano; "un$a$o en 111/; !obre un mo$elo bizantino; y 3ue to$ava eBi!ta !iete !iglo! m=! tar$e. E!ta in!tituci#n re"le-aba el criterio $e 3ue !#lo la con!trucci#n $irecta $e barco! $e guerra %or %arte $el E!ta$o %o$a garantizar un %ro$ucto con"iable y %roveer la ca%aci$a$ $e eB%an!i#n en una cri!i!; algo crucial %ara el e!tablecimiento y mantenimiento $e un im%erio martimo. Por !u%ue!to; e!to! argumento! no agotan to$o! lo! eBi!tente! %ara $e"en$er la a%licaci#n $e e!ta $octrina. 2entro $e la! $octrina! ti%o $e agencia; la $octrina 4u!ar la burocracia %blica cl=!ica5 a%unta a 3ue e! %re"erible %roveer lo! !ervicio! %blico! %or burocracia!; tambin %blica!; 3ue !on 4cl=!ica!5 en el !enti$o $e 3ue e!t=n $irectamente controla$a! %or %oltico! elegi$o! y "orman %arte $e un !ervicio 4central5. Actualmente e!ta $octrina no e! %o%ular;
36
%ero <ace un !iglo re%re!ent# una nueva orto$oBia y tuvo un a%oyo tan "uerte como el 3ue tiene a<ora la orto$oBia $e la %rivatizaci#n cor%orativa. Lo! argumento! convencionale! a "avor $e e!ta $octrina $e!can!an en el car=cter $emocr=tico $e e!ta "orma $e organizaci#n. En el ca!o $e la $octrina o%ue!ta 4%re"erir uni$a$e! $e organizaci#n %riva$a! o in$e%en$iente!5 !e a"irma 3ue la! uni$a$e! $e organizaci#n %riva$a! o in$e%en$iente! $eben %re"erir!e a la! burocracia! %blica! %ara la %re!taci#n $e !ervicio!; !iem%re 3ue ello !ea %o!ible. 2entro $e e!ta $octrina <ay variante! $on$e %or e-em%lo 4u!ar la organizaci#n %riva$a lucrativa5 <ace <inca%i en la! in!titucione! %riva$a! lucrativa! como %rovee$ora! $e !ervicio! %re"eri$o!. E!ta $octrina !e %o%ulariz# $e nuevo con gran "uerza en lo! aIo! oc<enta en E!ta$o! @ni$o! y en lo! %a!e! euro%eo! >y m=! recientemente en lo! %a!e! latinoamericano!?; con la %rivatizaci#n; %ero no !e invent# en e!e momento. Gue $e"en$i$a %or el camerali!ta alem=n $el !iglo Q7III o<ann von u!ti y %or lo! utilitari!ta! ingle!e! $e lo! !iglo! Q7III y QIQ; a %e!ar $e !u! orientacione! econ#mica! tan $i"erente!. 9ent<am; %or e-em%lo; en !u "amo!o 4%lan %ara lo! %obre! 4 !o!tuvo 3ue una com%aIa $e accione! $ebera organizar la ayu$a a lo! %obre!; !obre un ba!e lucrativa. Se e!cogi# la "orma $e !ocie$a$ an#nima; $e mo$o 3ue %u$ieran ven$er!e accione! a la "rugal cla!e traba-a$ora. )al me$i$a trataba $e !e%arar a lo! 4%obre! in$e%en$iente!5 $e lo! 4%obre! $e%en$iente!5 y $e $i!minuir a! la %robabili$a$ $e una revoluci#n.3' (tra $e !u! variante!; 4u!ar la organizaci#n in$e%en$iente no lucrativa5 argumenta 3ue e!ta! con!tituyen el me-or ve<culo %ara la %rovi!i#n $e !ervicio! %blico!. Se ba!a en un i$eal comunitario o coo%erativo; %ara abor$ar lo! %roblema! $e acci#n colectiva. Su "orma m=! conoci$a e! el 4%rinci%io $e la !ub!i$iari$a$5; arraiga$o en la! $octrina! cat#lica! $el E!ta$o. E!ta! $octrina! re%re!entaron un e!"uerzo %or %arte $el catolici!mo $e mantener !u! intere!e! en cuanto a %roveer bene"icencia y e$ucaci#n "rente al a$venimiento $el E!ta$o bene"actor a "ine! $el !iglo QIQ.
3'
7a!e 9a<mueller; +. G.; )<e Cational +<arity +om%any; +ali"ornia @niver!ity Pre!!; Gila$el"ia.1.,1. P=g! 11/-11& y 1'&-1'*?.
3,
III. .<. L,) /#"%$*.,) %*1# "#4# La! $octrina! 4)IP(

+Y8(5
!on la! relaciona$a! con lo! %roce$imiento! o lo! mto$o! 3ue
$eberan utilizar!e; y no con lo! blo3ue! con"ormativo! $e la organizaci#n ni con el ti%o $e %er!ona! 3ue $eba %re"erir!e. En e!te !enti$o; la! $octrina! 4ti%o c#mo5 incluyen %rece%to! relaciona$o! conA 1? c#mo $ebe $i!tribuir!e la autori$a$J '? c#mo $ebe e-ercer!e el li$erazgoJ 3? c#mo $ebe mane-ar!e la in"ormaci#n /? c#mo $eben mane-ar!e lo! ca!o!J &? c#mo $eben o%erar lo! %roce!o! $e control.
CUADRO N+ 4. DOCTRINAS -TIPO CMO/

DOCTRINAS DE LA AUTORIDAD DOCTRINAS DEL LIDERA(GO. - La "orma $e la -erar3uaA igualar la autori$a$ o em%lear e!trato! $i"erencia$o! - 2ar a lo! l$ere! lo me-or; $ar a lo! l$ere! traba-o y con$icione! normale! o $ar a lo! l$ere! lo %eor. - E!%ecializar el traba-o o con!oli$ar el traba-o
DOCTRINAS DE LA ESPECIALI(ACIN DE
TAREAS.
DOCTRINAS DE LA ADMINISTRACIN DE LA
INFORMACIN
- Pre"erir el !ecreto; in"ormar !#lo a 3uiene! 4$eben !aber5 o %re"erir la a%ertura general. - La regla y la $i!creci#nA $eci$ir %or regla mec=nica o $eci$ir %or $i!creci#n - )ratar igual lo! ca!o! !eme-ante! o tratar igual lo! ca!o! $i!mile! - +ontrolar %or in!umo!; controlar %roce$imiento; controlar %or %ro$ucci#n %or
DOCTRINAS PARA EL MANE)O DE LOS

CASOS.
DOCTRINAS DE LA DECISIN DOCTRINAS DEL CONTROL DE LAS

OPERACIONES.
GuenteA +<ri!to%<er 0oo$ y 8ic<ael acM!on; La argumentacin administrativa!1..6
La! $octrina! $e la autori$a$ !e encuentran en la inter!ecci#n $e la! e!"era! $el 43u5 y el 4c#mo5. Se re"ieren a la $i!tribuci#n a%ro%ia$a $e la! "aculta$e! %ara tomar $eci!ione! o eB%e$ir #r$ene!. En el ca!o $e la! $octrina! $e igualar la autori$a$; la variante m=! "uerte e! la $e 4igualar la autori$a$ %or conciencia in$ivi$ual5. E!ta e! una teora $el anar3ui!mo organiza$o; !egn la cual ningn in$ivi$uo $ebe e!tar ab!olutamente !ometi$o a la autori$a$ $e otro; o $e alguna colectivi$a$ o -erar3ua. E! el e3uivalente a$mini!trativo $e la! $octrina! religio!a! 3ue $e!tacan la im%ortancia %rimor$ial $e la conciencia $e ca$a in$ivi$uo. La! -u!ti"icacione! $e e!ta $octrina !e re"ieren a 3ue e! un ant$oto e"icaz contra la corru%ci#n en lo! alto! %ue!to!; o el <ec<o $e 3ue e! un ba!ti#n contra la! accione!;
3.
moralmente ob-etable!; $e una -erar3ua o una colectivi$a$; aun3ue no eBi!ta ninguna corru%ci#n o ilegali$a$ tcnica. +ierto! $e"en!ore! e!ta$ouni$en!e! $e la 4nueva a$mini!traci#n %blica5 $e "ine! $e lo! aIo! !e!enta y %rinci%io! $e lo! !etenta a%licaron e!ta variante a lo! a!unto! $e la a$mini!traci#n con!uetu$inaria; como $eterminar la elegibili$a$ %ara la !eguri$a$ !ocial. A"irmaban 3ue 3uiene! realizaban el traba-o real en la a$mini!traci#n %blica; en %articular lo! em%lea$o! en el nivel $e la calle; 3ue !irven a cliente! !ocialmente margina$o!; $eberan "i-ar !u! %ro%ia! meta!; !i la! in!truccione! $e !u! !u%eriore! no !ati!"acan !u !entimiento $e -u!ticia !ocial. Por otro la$o; a la inver!a $e lo 3ue ocurre con la $octrina anterior; a menu$o !e $a %or !enta$o 3ue la ver!i#n $e!igual $e la autori$a$; e! e!encial %ara una a$mini!traci#n e"icienteJ y e!ta o%ini#n no !e limita a lo! con!erva$ore!. E!ta $octrina !e "un$amenta en vario! argumento!; uno $e lo! cuale! !e re"iere a 3ue la $i!tribuci#n $e la! <abili$a$e! %oltica! y lo! talento! $e li$erazgo !on intrn!ecamente $e!igual en cual3uier !ocie$a$ $e la vi$a real. (tra $e la! -u!ti"icacione! e! 3ue %rovee un me$io $e motivaci#n 3ue no eBi!te ba-o la anterior $octrina. La "uerza motiva$ora %roviene $e 3ue !e con!i$ere %re"erible tener autori$a$ 3ue e!tar !ometi$o a ellaA 4re%artir5 ante! 3ue 4tomar5 $e otro!. (tra $e la! razone! a "avor $e e!ta $octrina $ice 3ue la $ivi!i#n $e la! organizacione! en e!trato! $i"erente! $e autori$a$ genera re!%eto eBterno %ara lo! ocu%ante! $e lo! e!trato! !u%eriore!; lo 3ue no eBi!tira !i to$o! lo! miembro! $e la organizaci#n tuvieran la mi!ma autori$a$. (tro $e lo! argumento! e! 3ue e! el nico %roce$imiento a$ecua$o %ara evitar la! $ebili$a$e! caracter!tica! $e to$o !i!tema $e auto$irecci#n o $eci!i#n gru%al. La! $ebili$a$e! !on %or e-em%lo e!tancamiento en la! $eci!ione!; $e!%il"arro $e recur!o! en ince!ante! $ebate! y 4%oliti3uera!5 $e comit!; $e!atenci#n al traba-o $e!agra$able; activi$a$ incon!ciente en la 3ue una %arte $e la organizaci#n $e!truye lo 3ue otra <ace; en "in; la ten$encia $e la $emocracia %artici%ativa a tra$ucir!e en la %r=ctica; en un %o$er muc<o mayor %ara uno! 3ue %ara otro!. Por otro la$o; la "orma m=! comn en 3ue !e eB%re!a e!ta $octrina; !o!tiene 3ue el me-or %roce$imiento %ara 3ue la! co!a! !e <agan con e"icacia con!i!te en entregar la autori$a$ a un !olo in$ivi$uo en ca$a nivel. E!ta e! !in $u$a; la m=! %o$ero!a; %er$urable y conoci$a $e to$a! la! $octrina! a$mini!trativa!. En el !iglo Q7I; Cicol=! 8a3uiavelo vio en ella el re!umen $el buen gobierno; tra! obtener !u in!%iraci#n en R#mulo y 8oi!!. )iene una larga <i!toria en la a$mini!traci#n militar y !e a%lic# a la civil en Euro%a; ba-o Ca%ole#n 9ona%arte y !u! imita$ore! %ru!iano!. E!ta $octrina $e 4em%lear e!trato! $i"erencia$o! con re!%on!abili$a$ $e una !ola %er!ona5 $e!can!a en la -u!ti"icaci#n $e 3ue a $i"erencia $e la $irecci#n gru%al; a<orra tiem%o $e
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$eci!i#n y evita la ambigZe$a$ o lo! e!tancamiento!. Por otro la$o la otra -u!ti"icaci#n t%ica e! 3ue !#lo colocan$o la autori$a$ en mano! $e una %er!ona $e!igna$a !e %ue$e im%utar claramente la cul%a cuan$o la! co!a! marc<an mal; lo cual e! una con$ici#n y un incentivo %ara la re!%on!abili$a$ %er!onal. En conclu!i#n; %ue$e ob!ervar!e 3ue $octrina! 3ue <oy en $a e!t=n en el <abla coti$iana $e lo! "uncionario! %blico!; en cuanto a c#mo <acer la! co!a!; a 3uin elegir y 3u <acer; no !on tan nueva! y revolucionaria! como !e cree. +a$a una $e ella!; en !u e!ta$o m=! general e inclu!ive en !u! $i"erente! variacione!; %ue$en !er ra!trea$a! a lo largo $e la <i!toria en $i"erente! %a!e!; e inclu!ive %o!tula$a %or $i"erente! %en!a$ore! $e la! m=! varia$a! corriente!. En la %r#Bima !ecci#n >I7? !e ver= como alguna! $e la! 4%re!cri%cione! %ara la acci#n5 menciona$a! anteriormente <an cobra$o "uerza en el ltimo !iglo en la Argentina. 8=! 3ue na$a a3uella! re"eri$a! a lograr mayor e"icacia y e"iciencia en la %ro$ucci#n $e la A$mini!traci#n Pblica. Sin embargo; y no e!t= $em=! agregarlo; %areciera 3ue muc<a! vece! la! 4receta!5 cobraron "uerza "rente a un an=li!i! 3ue !u%onga una mayor %ro"un$i$a$ y co<erencia "rente a lo! %roblema! en"renta$o! %or la A$mini!traci#n %blica Argentina. Por otro la$o; tambin e! conveniente recalcar 3ue el !urgimiento $e ca$a $octrina; %o!tula$a! como m=Bima! %ara el accionar $e la A$mini!traci#n %blica; !e relaciona con un momento <i!t#rico e!%ec"ico; $on$e $i"erente! gru%o! $e inter! vieron c#mo conveniente a$o%tar $etermina$a! $octrina! %ara llevar a cabo %oltica! 3ue re!%on$ieran a !u! nece!i$a$e! y "orma! $e ver la! co!a!. Por lo tanto; %areciera !er in$i!%en!able analizar el conteBto $e emergencia $e la! mi!ma!; %ara %o$er com%ren$er en mayor %ro"un$i$a$ el ver$a$ero !enti$o $e ca$a una $e ella!.
III. 2. L,) +*0#)#+;,) ,/4*.*)%$,%*9,). Lo! autore! 0oo$ y acM!on; al analizar la! "ilo!o"a! a$mini!trativa!; o%tan %or eBaminar $o! "ilo!o"a! $entro $e la varie$a$ eBi!tente; a !aberA La Cueva gerencia %blica >CeD Public 8anagmenet; CP8? y; El +amerali!mo tar$o >Late +amerali!m?. La nueva gerencia %blica e! con!i$era$a %or lo! autore! como un vocablo conveniente %ero im%reci!o $e un trmino 3ue $enota una "ilo!o"a $e la a$mini!traci#n 3ue vino a $ominar la agen$a $e la a$mini!traci#n %blica en lo! aIo! oc<enta en el Reino @ni$o;
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Cueva [elan$a y Au!tralia. )al "ilo!o"a tiene; !egn lo! autore!; variante! cana$ien!e! y no e!ta$ouni$en!e! y !u! caracter!tica! e!t=n $a$a! %orA un %oco $e %oltica $e gerencia >%olicy to management?J un %oco $e agregaci#n y $e!agregaci#n en la! organizacione! $e !ervicio! %blico!J un %oco $e %laneaci#n y !ervicio! %blico! $e biene!tar con n"a!i! en re$ucci#n $e co!to! y $i!ci%lina $e traba-oJ un %oco $e %roce!o $e control $e !ali$a >out%ut? y mecani!mo! contable!; y un %oco $e $ivorcio $e %rovi!i#n $e!$e la %ro$ucci#n >o re%arto?.
Por !u %arte; el camerali!mo tar$o; !egn lo! autore!; !e caracteriza %or %roclamarA un %oco $e nacimiento noble y coneBione! %oltica! como ba!e! %ara el reclutamiento $e gerente! %blico!J un %oco $e conocimiento $e leye! "eu$ale! %ara i$enti"icar el conocimiento cient"icoJ un %oco $e %articularizaci#n $e lo! %rinci%io! $e la gerencia econ#mica y un %oco $e tra$icionali!mo a$ <oc %ara mayor "ormalizaci#n y %ro"e!ionalizaci#n $e lo! !i!tema! $e a$mini!traci#n. Para 0oo$ y acM!on tanto la nueva gerencia %blica como el camerali!mo tar$o !on "ilo!o"a! a$mini!trativa! 3ue tienen una conce%ci#n $octrinaria en comn; lo cual %ermite i$enti"icarla! me$iante !imilitu$e! relevante!. 2e e!ta! ltima! $e!tacan la! !iguiente!A 1? el u!o $el trmino gerencia %blica >%ublic managment?J '? el acento en la tecnologa a$mini!trativa como llave $e e"ectivi$a$ $e la gerencia E!tatal >State managment?J 3? el %unto $e vi!ta $e 3ue la e-ecuci#n $ebe !er !e%ara$a $e la %olticaJ /? el %unto $e vi!ta $e $arle central n"a!i! al !i!tema "inanciero $el E!ta$oJ &? la %re"erencia $el E!ta$o %or evitar mane-o! $irecto! $el E!ta$o en %roce!o! y tran!accione!J *? la ten$encia <acia la centralizaci#n en lo alto $e la! $eci!ione!; y 6? la e!ca!ez $e cue!tionamiento! $e lo! %ar=metro! !ocial y %oltico a lo! cuale! acta la gerencia.
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Lo! autore! o%inan 3ue la nueva gerencia %blica y el camerali!mo tar$o !on "ilo!o"a! 3ue <an gana$o ace%taci#n. La nueva gerencia %blica como el camerali!mo tar$o %ue$en con!i$erar!e como tecnologas; $e"inien$o a !ta! como conocimiento! a%lica$o! y e!tan$ariza$o! %ara el $e!em%eIo $e tarea!; activi$a$e! y %roce!o! e!%ec"ico! o mlti%le! con!titui$a! tanto %or la! tecnologa! $ura! >in"ormaci#n y comunicacione!? como %or la! blan$a! >tcnica!; %ro"e!ionale! y !abere! $e ge!ti#n?.Pero !on tecnologa!33 $e %o$er encamina$a! a con!eguir la racionali$a$ a %artir $e %roce!o! $e $irecci#n; a%licaci#n y a%rovec<amiento $e recur!o!. La conce%ci#n $el camerali!mo !e "or-a entre lo! !iglo! Q7II y Q7III y en el !iglo QQ e! con!i$era$o como un e-em%lo $e con!i!tencia te#rica y tecnol#gica. Se cultiv# en Alemania; Pru!ia y Suecia. Su vi!i#n %oltica; !ocial y econ#mica "ue %o!itiva; $a$o 3ue !u %erce%ci#n $el E!ta$o la ubica en relaci#n $irecta con la !ocie$a$; e! $ecir; !in el $e!arrollo $e lo! in$ivi$uo! no %ue$e <aber !alu$ E!tatal ni con$icione! $e biene!tar y %rogre!o. +on!i$era el %o$er como un gran me$io encamina$o a con!truir la !ocie$a$ mo$erna. )iene como ob-etivo "or-ar un ti%o $e E!ta$oA el mo$erno. Po!tula como =ngulo central el $e!envolvimiento $el in$ivi$uo en comuni$a$ y vivien$o con !eguri$a$; %rogre!o y biene!tar. En vi!i#n $el camerali!mo; e! "un$amental 3ue el %o$er !ea ca%az $e crear con$icione! #%tima! $e traba-o; !alu$; ri3ueza y recreaci#n. Su %remi!a $eterminante !e a!ienta en la creencia $e 3ue el me-or $e!arrollo $e la vi$a in$ivi$ual e! con$ici#n b=!ica %ara 3ue el E!ta$o %erviva con !alu$; vigor; abun$ancia y biene!tar. Por cuanto a la gerencia %blica !e %ue$en %reci!ar otro! a!%ecto!. Su a!cen$encia anglo!o-ana no !e agota en una co!movi!i#n tecnol#gica in!trumental. (tro! $e!arrollo! conce%tuale! $e la gerencia %blica la conciben a %artir $e !u in!erci#n $in=mica en la vi$a %blica y %oltica. Le reconocen !u naturaleza tecnol#gica; !u $imen!i#n organizacional; !u conteBto %oltico y %blico; a! como !u! ca%aci$a$e! a%licativa! %ara racionalizar lo! cambio! !ociale!. Se trata $e un ti%o $e tecnologa til %ara el abor$a-e $e conteBto! caracteriza$o! %or cri!i!; $e!a-u!te!; incerti$umbre! y tran!"ormacione!. La gerencia %blica traba-a con categora! como an=li!i! $e re$e!; agen$a; cambio in!titucional; ciu$a$ano y ciu$a$ana; cri!i!; coge!ti#n; $emocracia; $e!centralizaci#n; $e!em%eIo; evaluaci#n %ro %roce!o!; evaluaci#n
33
%or
im%acto!;
"leBibili$a$
organizacional;
gobierno;
gobernabili$a$
+omnmente la! tecnologa! !e $e"inen en el !enti$o $e 3ue !e orientan a re%ro$ucir me$iante el conocimiento a%lica$o con$icione! y relacione! $e vi$a con un !enti$o til; creativo; vi!ionario y multi%lica$or.
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$emocr=tica;
legitimi$a$;
im%lementaci#n
a$a%tativa;
mo$ernizaci#n;
monitoreo;
negociaci#n; re"orma $e E!ta$o; !ocie$a$ abierta. En e!te !enti$o; la gerencia %blica !e relaciona $irectamente con =mbito! $e %o$er en lo! cuale! la! $eci!ione! no !e guan %or %atrone! <ol!tico! ni eB<au!tivo!; !ino a$a%tativo! y <eur!tico!.
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IV. Reforma Administrativa en el marco de un nuevo Estado
IV. . R!+#$4,) *410!4!.%,/,) !. !0 4,$"# 4(./*,0 Lo! motivo! $e la! re"orma! im%lementa$a! o con la intenci#n $e im%lementarla! en la! ltima! $ca$a! re!%on$en a una !erie $e "actore! 3ue %ue$en con-ugar!e o no %ara la $eterminaci#n $e realizarla! o no. Lo! "actore! 3ue !eIala ean +lau$e Paye 3/ como e!enciale! %ara el $i!eIo y a%licaci#n $e la! mi!ma! !on lo! !iguiente!A
el $e!arrollo $e un merca$o mun$ial 3ue <a %ue!to $e relieve la inci$encia $e la! activi$a$e! %blica! !obre la com%etitivi$a$ nacionalJ3&
la im%re!i#n $e 3ue la %ro$uctivi$a$ en el !ector %blico era in"erior a la $el !ector %riva$oJ
Secretario Eeneral $el +omit $e Ee!ti#n Pblica; La tran!"ormaci#n $e la ge!ti#n %blica. La! re"orma! en lo! %a!e! $e la (+2E; 8a$ri$; (+2E y 8ini!terio $e A$mini!tracione! Pblica! >8AP?; 1..6. 3& 0ay 3ue tener en cuenta 3ue "inaliza$a la Segun$a Euerra 8un$ial; !u! e"ecto! !e eBten$ieron %or to$o! lo! cam%o!; marcan$o una %oca 3ue <aba termina$o %ara !iem%re. (tra %oca emerga en Euro%a; llena $e tran!"ormacione! e!tructurale!. La vigoro!a eB%an!i#n econ#mica 3ue !e o%era en la $ca$a inme$iatamente !iguiente al trmino $e la guerra $etermina un notable crecimiento $e la! e!tructura! $e la! organizacione!; lo 3ue obliga a %ro"un$izar cierta! =rea! $el conocimiento a$mini!trativo 3ue a to$a! luce! re!ultaban in!u"iciente! %ara eB%licar e!a nueva %roblem=tica. Paralelamente la in"luencia y $ominaci#n obteni$a! en la contien$a <ace 3ue $ic<a! organizacione! !e eBtien$an m=! all= $e !u! "rontera!; comenzan$o a o%erar $entro $e lo! %a!e! $e la #rbita $e in"luencia. E!to !uce$a en %arte; %or el $errumbe $e la anterior e!tructura im%erial y colonial; $e Eran 9retaIa; Grancia; 0olan$a y a%#n; 3ue $e-aba %r=cticamente $e!articula$o el e!3uema $el comercio internacional. La! nueva! organizacione! !urgi$a! en el %ero$o $e %o!guerra no !#lo $eban com%etir !on !u! iguale! %or el merca$o interno; !ino 3ue; a$em=!; $eban !er nece!ariamente e"iciente! %ara in!talar!e en otro! %a!e!; comerciar en to$o el mun$o; obtener materia! %rima! en to$o el mun$o; %lani"icar a me$iano y largo %lazo en virtu$ $e la com%le-i$a$ $e !u! e!tructura!; $eci$ir con racionali$a$ y e"iciencia y %or !obre to$o $e!arrollar mo$elo! $e control a e!cala y a la $i!tancia. E!ta eB%an!i#n $e la! organizacione! trae a%are-a$o! %roblema! $e vario! ti%o! 3ue; <a!ta e!e momento; la a$mini!traci#n no <aba con!i$era$o. Surge una %roblem=tica $e e!trategia y obliga a e!tructurar to$a una teora $e la $eci!i#n; incluyen$o mecani!mo! $e racionali$a$; $e %ro!%ecci#n y $e control. 2e!$e e!ta eta%a; la ca%aci$a$ $eci!oria concentra tal atenci#n 3ue !e con!tituye en la m=! %recia$a y $ilecta $e la! =rea! $e ca%acitaci#n gerencial. 2e e!ta reali$a$ !urgir= un nuevo e!3uema o%erativo; la! organizacione! ten$er=n a %rogramar totalmente to$a! !u! activi$a$e!. )o$o el conocimiento tecnol#gico y e!tratgico utiliza$o en la contien$a blica !e comenzar= a volcar a la! activi$a$e! $e la! organizacione! 3ue reciben a! nueva! tecnologa!; mayor automatizaci#n en la! comunicacione! y en el %roce!amiento $e in"ormaci#n y nuevo! mo$elo! $e $eci!i#n y %laneamiento. Pero "un$amentalmente; a mi mo$o $e ver la! co!a!; nunca <ay 3ue %er$er $e vi!ta 3ue !i bien luego $e la Segun$a Euerra mun$ial el or$en $e la! co!a! cambiaron en vario! !enti$o! a nivel mun$ial; ca$a %a! mantuvo una i$enti$a$ regional o nacional $on$e lo! cambio! e!tructurale! tuvieron $i"erente! con!ecuencia! %ara ca$a una $e la! !ocie$a$e!.
3/
/&
la limitaci#n $el crecimiento "uturo $el !ector %blico $ebi$o a lo! $"icit %re!u%ue!tario! y a la im%ortancia $e la $eu$a %blicaJ
una menor e!%eranza en la ca%aci$a$ $el %o$er %blico %ara re!olver lo! %roblema! econ#mico! y !ociale! me$iante la! receta! tra$icionale!J
la! eBigencia! $e lo! ciu$a$ano! $e una me-or atenci#n y $e un incremento $e la! %o!ibili$a$e! $e elecci#n y $e la cali$a$ $e lo! !ervicio!J
El autor con!i$era 3ue la !uma $e e!ta! %re!ione! <a con$uci$o a contem%lar con una mira$a $i"erente lo! motivo! 3ue im%ul!an al E!ta$o a intervenir y a reeBaminar la ge!ti#n y lo! re!ulta$o! $el !ector %blico. 2entro $el cua$ro $e una re"orma m=! am%lia como e! la E!tatal !e in!cribe la re"orma $e la a$mini!traci#n %blica en %articular. EBi!te e!ca!o con!en!o en cuanto a 4c#mo5 acrecentar la ca%aci$a$ $el E!ta$o. Segn 9lanca 0ere$ia y Ro!! Sc<nei$er 3* eBi!te %oco traba-o !i!tematiza$o !obre %oltica! $e re"orma! a$mini!trativa!. El ob-etivo !era $etectar %or 3u alguno! gobierno! %ue$en llevar a cabo re"orma! a$mini!trativa! y otro! no. La #%tica m=! "recuente $e!$e la cual !e analiza el tema !e relaciona con la economa $el E!ta$o 3ue $e!ea realizar la re"orma; %ero tener una vi!i#n %uramente econ#mica %ue$e conllevar a ver la! organizacione! $e!$e un %unto $e vi!ta re$uccioni!ta; o !ea; !olamente $e!$e la e"iciencia. La literatura contem%or=nea o"rece cuatro "actore! %rinci%ale! 3ue <i%otticamente a"ectan la! %robabili$a$e! $e una re"orma a$mini!trativaA a? 2e!$e una %er!%ectiva %oltica; St<e%an 0aggar$ >1..6? concibe a la re"orma a$mini!trativa como un %roce!o $e ree!critura $el contrato entre lo! %oltico! y lo! bur#crata! o"iciale!. El re!ulta$o $e e!ta ree!critura e!t= in"luencia$o %or el balance entre el %o$er e-ecutivo y el legi!lativo y la naturaleza $el !i!tema $e %arti$o!. b? (tro! !e concentran en la! %re!ione! econ#mica! %ara la re"orma a$mini!trativa. La! cri!i! "i!cale! y la! %re!ione! $irecta! a lo! gobierno! %ara re"ormar !u! burocracia! guan e!ta %er!%ectiva. En un conteBto $e com%etici#n internacional y $e globalizaci#n; el ca%itali!mo tiene "uerte! incentivo! %ara em%u-ar a la! re"orma! a$mini!trativa! 3ue con$ucen a menore! co!to!; mayor com%etencia; etc.
3*
0ere$ia 9lanca y Sc<nei$er Ro!!; )<e %olitical Economy o" A$mini!trative Re"orm. Pa%er %re%ara$o %ara el encuentro $e la A!ociaci#n $e E!tu$io! Latinoamericano!. +<icago. 1..,.
/*
c? La tercera %o!ici#n !e concentra en e!trategia! $e alternativa! y c=lculo!. $? La cuarta variable e! internacional. Lo! autore! a"irman 3ue la %rimer ola $e re"orma! >%rivatizacione!; regulacione! y liberaci#n $el comercio? tuvo im%ortante! con!ecuencia! %ara el a%arato E!tatal. La mayora $e lo! cambio! a$mini!trativo! a!ocia$o! con la %rimer ola $e re"orma! "ueron %ro$ucto! $e una larga tran!"ormaci#n in!titucional y "ueron e!ca!o! lo! a!unto! concerniente! a la a$mini!traci#n en !. El mo$elo inicial $e re"orma a$mini!trativa !e "ocaliz# en la re$ucci#n $e la! "uncione! y %er!onal E!tatal. En la mayora $e lo! ca!o! la %rimer ola $e re"orma! "ueron intro$uci$a! en un conteBto $e !ituacione! $e emergencia >ine!tabili$a$ macroecon#mica?; $on$e !e tomaron %oltica! $r=!tica! %ara !olucionar la! cri!i!. La im%lementaci#n $e la %rimer ola $e re"orma! no "ue "=cil ni %oco co!to!a %ero a $i"erencia $e la! !egun$a!; lo! co!to! y lo! ob!t=culo! "ueron menore!.
IV. 2. M#/!0#) /! $!+#$4, ,/4*.*)%$,%*9, Lo! $iagn#!tico! realiza$o! !obre la burocracia !on \a manera encunciativa- lo! !iguiente!A 3ue e! corru%ta o clienteli!taJ 3ue e! ine"iciente; arbitraria e incontabilizable. Lo! corre!%on$iente! mo$elo! $e re"orma genera$o! a %artir $e lo! $iagn#!tico! %ara !olucionar e!ta! %atologa! !egn lo! autore! !on el 4+ivil Service5; 48anagerial536 y el 42emocratizing5. La! re"orma! $el CIVIL SERVICE e!t=n $e!igna$a! %ara re$ucir %er!onali!mo! y %olitizacione! $entro $e la burocracia3,. E!ta! re"orma! "ueron el %rimer mo$elo a%lica$o
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La %alabra 4managment5 %re!enta muc<a! $i"iculta$e! !em=ntica!. Su origen ya $e %or ! e! muy controverti$o. Para alguno! e!ta %alabra tiene %robablemente la mi!ma raz latina 3ue la %alabra "rance!a 4menagement5 con el !igni"ica$o $e 4$i!%oner; regular con cui$a$o y maIa5 Raz 3ue !e a!eme-a muc<o a la %alabra italiana 4maneggiare5 o la catalana 4manegar5 3ue tienen el !enti$o $e <acer co!a! con <abili$a$ o $e!treza. Sin embargo comnmente !e ace%ta como una %alabra anglo!a-ona; 3ue !uele tra$ucir!e al ca!tellano $e muy $iver!a! manera!; como a$mini!traci#n; ge!ti#n; gerencia em%re!arial; o !im%lemente como $irecci#n. Paloma Iz3uier$o y L. ). Ravento!; en 8anagment en (rganizacione! al Servicio $el Progre!o 0umano acuer$an con el conce%to otorga$o %or Peter 2rucMer >1.,,?A 48anagment e! $e"inir la mi!i#n $e la em%re!a y motivar y organizar la! energa! <umana! a "in $e cum%lirla; $on$e $e"inir la mi!i#n $e la em%re!a e! la %arte entre%reneurial y ge!tionar; motivar y organizar la! energa! <umana! e! la %arte relaciona$a con el li$erazgo. Amba! -unta! com%onen el managment5. P=g!. 33-3&. 3, A %artir $e la lectura $e la! con!titucione!; no !e %o$ra !u%oner 3ue la burocracia e! una %arte im%ortante $el %roce!o %oltico. Pero en gran me$i$a e! a! %or $o! razone! "un$amentale!. @na e! 3ue "recuentemente el congre!o $elega en la! $e%en$encia! gubernamentale! la autori$a$; "ormal o in"ormal %ara tomar $eci!ione!. @na !egun$a raz#n %or la cual la burocracia e! %arte $el %roce!o %oltico e! 3ue la! $e%en$encia! gubernamentale! a menu$o !on una "uente im%ortante $e la
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%ara me-orar la %er"ormance $e la burocracia. 2e"ini$a conce%tualmente %or Keber como autori$a$ racional-legal; el %rimer acierto 3ue tuvo e!te ti%o $e re"orma "ue la eliminaci#n en gran me$i$a $el %atrimoniali!mo; la a"ici#n y lo! robo! en el !i!tema a$mini!trativo. Lo! com%onente! comune! $e e!te mo$elo $e re"orma !onA entra$a %or eBamen; a!cen!o %or mrito; a$mini!traci#n ba!a$a en regla! e!crita!; !alario! razonable!. Sacan$o la! $eci!ione! $e la! mano! $e lo! %oltico! !e re$uce el %atronazgo; el clienteli!mo y la corru%ci#n. Pero e!ta! re"orma! crean al mi!mo tiem%o nueva! %atologa! como %or e-em%lo !obreregulaci#n; rigi$ez; %riori$a$ en el cum%limiento $e la! norma! y e!ca!a %riori$a$ en relaci#n a la obtenci#n $e re!ulta$o!. La! re"orma! $el mo$elo DEMOCRATIZING e!t=n $e!igna$a! %ara me-orar la incontabili$a$ y re!%on!abili$a$ $e la burocracia. El %roblema !era un eBce!ivo %o$er $entro $e la burocracia y la cura !era un mayor control $emocr=tico3. y un mayor control $e la contabili$a$. @na $e la! "orma! $e la! re"orma! $emocr=tica! e! aumentar el control $el %o$er legi!lativo !obre la! burocracia!. La! re"orma! $el mo$elo MANAGERIAL e!t=n $e!tina$a! a aumentar la e"iciencia y e"icacia en el accionar $e la! burocracia! %blica!. Para e!te mo$elo !te !era el %roblema m=! gran$e $entro $e la burocracia. La! regla! $el mo$elo Keberiano $e a$mini!traci#n combina$o con la! regla! im%ue!ta! %or la! legi!latura! con!umen m=! tiem%o a la burocracia $e lo 3ue in!umen im%lementar %oltica! o brin$ar. La! regla! $i"icultan la motivaci#n $e lo! em%lea$o!. La !oluci#n a to$o! e!to! male! !e ba!a en im%lementar in!trumento! 3ue %rovienen b=!icamente $el !ector %riva$o; $on$e la "ocalizaci#n en la obtenci#n $e lo! re!ulta$o!; la eliminaci#n $e la rigi$ez 3ue %rovocan el eBce!o $e regla! entre otra! co!a! a%ortaran gran$e! !olucione! a la! caracter!tica! %atol#gica! $iagno!tica$a!.
in"ormaci#n acerca $e %roblema! %oltico! 3ue utilizan otro! %artici%ante! $el %o$er %oltico. La burocracia; a!imi!mo; e! una "uente nica $e in"ormaci#n !obre !i eBi!te ca%aci$a$ $e %ro$ucci#n o !e la %ue$e crear re!%ecto $e la! $iver!a! alternativa! %oltica!. Por e!to! motivo!; lo! "uncionario! electo! y !u! e3ui%o! nece!itan $e la %artici%aci#n $e la! burocracia! en lo! e!ta$o! tem%rano! $el %roce!o %oltico. Por otro la$o; !egn Steven Helman; en !u libro La %oltica %blica en el E!ta$o mo$erno; re"irin$o!e a la 4%olitizaci#n5 $e la burocracia $ice lo !iguienteA 4Vuiene! 3uieren a%artar a la burocracia $e la in"luencia $e lo! "uncionario! electo! a vece! vitu%eran la 4%olitizaci#n5 $e la burocracia. E!to e! abiertamente tonto. Si %or 4%oltica5 !e entien$e lo 3ue abarca %olmica! o%cione! entre valore!; entonce! la burocracia no %ue$e %olitizar!e; %or3ue ya e! %oltica. Co $eberamo! negarno! o !entirno! avergonza$o! %or ello5. P=g. 113. 3. @no $e lo! %roblema! comnmente menciona$o! con re!%ecto a la burocracia; a%arte $e !u %artici%aci#n en el %roce!o %oltico; e! 3ue no tiene car=cter $emocr=tico. Segn Steven Helman; 3ue e!cribe !obre la burocracia en lo! E!ta$o! @ni$o! lo! F*1; 42e a< nacen lo! e!"uerzo! %or $emocratizar la burocracia 3ue !e re"le-an en la $octrina original -aMc!oniana $e rotaci#n en el cargo; y en el $ebate $urante la controver!ia en torno a la re"orma $e la a$mini!traci#n %blica $e!%u! $e la Euerra +ivil; acerca $e !i era 4m=! $emocr=tico5 el !i!tema $e %reben$a! o el $e mrito! >aIo 1,,3?
/,
El $iagn#!tico y la! re"orma! $el mo$elo 8anagerial !on la! 3ue <an teni$o mayor %reeminencia a nivel internacional entre lo! tre! mo$elo!. (!borne y Eaebler >1..3?; autore! $el libro 4La Reinvenci#n $el gobierno5 !on uno! $e lo! m=Bimo! eB%onente! $e e!te mo$elo/1. Gueron lo! in!%ira$ore! $el %rograma Eore y $el Plan 9re!!er. Earver y 2ulio >11./A'*-',? %roveen un buen in$ica$or $e la %reeminencia $el managment en lo! $ebate! $e EE@@. Ello! notaron 3ue en la! $i!cu!ione! !obre re"orma! a$mini!trativa!; la! e!trategia! menciona$a! %or lo general !on la! $el managment !in !er menciona$a! la! $emocr=tica! y la! $el civil !ervice. 2e to$a! manera!; tran!"erir el mo$elo $el managment en !u e!ta$o m=! %uro a lo! %a!e! en $e!arrollo %ue$e llevar a realizar un $iagn#!tico a me$ia! !obre lo! %roblema! 3ue lo! a3ue-an. 2on$e el clienteli!mo y la corru%ci#n %re$ominan; la! re"orma! $el mo$elo managerial %oco ayu$an.
CUADRO
N& 5
DEMOCRATI(ING
MODELOS DE REFORMAS
MODELO CIVIL SERVICE MANAGERIAL
DIAGNOS6 TICO
Per!onali!moJ clienteli!mo; %atrimoniali!mo; %articulari!mo. @niver!ali!mo; %ro"e!ionali!mo; meritocracia; <one!ti$a$. EB=mene! $e entra$a; meritocracia bueno! !alario!; regla!. Rigi$ez; ine"iciencia.
Ine"iciencia; in"leBibili$a$; %a%eleo.
Abu!o $e %o$er; arbitrarie$a$; irre!%on!abili$a$ con lo! cliente!; incontabili$a$. +ontrol 2emocr=tico con %or lo! ciu$a$ano! o %or la legi!latura Partici%aci#n ciu$a$ana; control legi!lativo
FRTALE6 (AS MEDIDAS ADMINIS6 TRATIVAS POTENCIA6 LES NEGATI6 VOS
E"iciencia re!%on!abili$a$ con lo! cliente!; "leBibili$a$. +om%etitivi$a$; "leBibili$a$; contrato! con em%re!a!. +lienteli!mo.
GuenteA 0ere$ia 9lanca y Sc<nei$er Ro!!; 5.e political Econom" of Administrative 6eform!1..,.
/1
Lo! autore! $el libro 4Reinventar el gobierno5 !on critica$o! "uertemente %or 0oo$ y aMc!on %or con!i$erar 3ue eB%onen 4receta!5 o !olucione! %ara %aliar lo! %roblema! $e la A$mini!traci#n Pblica $e una manera !im%li!ta; con e!ca!o tra!"on$o analtico y te#rico $e lo! mi!mo!. Gun$amentalmente !e critica la utilizaci#n $e $octrina! $e "orma %er!ua!iva; !in conteni$o "=ctico 3ue le otorgue una veraci$a$ a %artir $e lo 4real5 y no $e!$e un conteni$o meta"#rico %er!ua!ivo.
/.
IV.8. B$!9! $!"#$$*/# )#2$! 0, $!+#$4, /!0 E)%,/# & /! 0, ,/4*.*)%$,"*-. !. 0, A$5!.%*., /! 0#) @A0 En ba!e a lo anteriormente eB%ue!to; %ue$e a"irmar!e 3ue la! re"orma! mayormente im%lementa$a! en lo! %a!e! $e la (+2E en lo! ltimo! aIo!; re!%on$en al mo$elo $e CeD Public 8anagment; cuyo criterio gua %rinci%al !era la i$ea $e la eficiencia. La! iniciativa! a$o%ta$a! >!i bien no to$a! en la mi!ma inten!i$a$ y con lo! mi!mo! e"ecto!? en e!to! %a!e! !e relacionan $irectamente con la i$ea $e intro$ucir mayor "leBibili$a$; garantizar el control; el re!ulta$o y la re!%on!abili$a$; $e!arrollar la com%etencia y am%liar la! o%cione!J %re!tar un !ervicio rece%tivo a la! nece!i$a$e! $el %blico; me-orar la ge!ti#n $e lo! recur!o! <umano!; etc. 9lanca 0ere$ia y Sc<enei$er >1..,? mencionan $i"erente! ca!o! $e re"orma en $i!tinto! %a!e!; $on$e !e encuentran $i"erencia! tambin en trmino! $e variable! $e%en$iente! >ti%o $e re"orma e inten!i$a$? e in$e%en$iente! >economa; %oltica! e!tratgica!; "actore! internacionale!? como tambin en el ti%o $e burocracia eBi!tente ante! $e la! re"orma! a$mini!trativa!. El ti%o $e re"orma! lleva$a! a cabo variaron $el mo$elo $e e!trategia! $el managment en 8Bico y 9ra!il; civil !ervice en Euro%a y Argentina y e!trategia! $emocratiza$ora! en +<ile; )ailan$ia y +orea. En cuanto a lo! %a!e! latinoamericano! %articularmente; ba-o el nuevo conteBto econ#mico; %oltico y tecnol#gico mun$ial; la! !uce!iva! cri!i! econ#mico !ociale! $el E!ta$o interventor latinoamericano; el en$eu$amiento eBterno; la re$ucci#n $e lo! m=rgene! $e maniobra $e lo! gobierno!; y la cri!i! "i!cal entre otro! "actore!; lo! gobierno! a$o%taron; %or in"luencia; coacci#n o ca%aci$a$ relativa $e autonoma; mo$elo! a$mini!trativo!; $e ge!ti#n y $e %oltica! %blica! origina$o! en lo! %a!e! centrale!. G#rmula! y mo$elo! tale! como el +on!en!o $e Ka!<ington; la! %oltica! $e re"orma $e la %rimera y !egun$a generaci#n $el 9anco 8un$ial y el G8I; y el %ara$igma $e gerencia %blica; im%licaron e im%lican cambio! e!tructurale! ra$icale! en el $e!em%eIo $e lo! gobierno!. Cueva! meta!; como el e3uilibrio "i!cal; la e"iciencia; la economa! y la e"icacia a$mini!trativa; la e!tabili$a$ monetaria; y la $e!regulaci#n y a%ertura $e la! economa!; re$e"inieron lo! ob-etivo! y mi!ione! $e lo! gobierno!. Cuevo! criterio! organizativo!; como el "ortalecimiento $e la! ca%aci$a$e! in!titucionale! $e "ormulaci#n e im%lementaci#n $e %oltica!; la $e!centralizaci#n %oltico a$mini!trativa; la orientaci#n al ciu$a$ano; la tran!%arencia y la in"ormaci#n; la re!%on!abili$a$; y la %artici%aci#n $el merca$o y la !ocie$a$ civil en la %rovi!i#n $e biene! y !ervicio! %blico!; im%licaron tran!"ormacione! !u!tantiva! en la %ro$ucci#n in!titucional; lo! %roce!o! y lo!
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!i!tema!. El cambio e!tructural en e!ta! ltima! $imen!ione! con$u-o a la incor%oraci#n ma!iva $e tecnologa! $e in"ormaci#n; nuevo! MnoD <oD tcnico! y %ro"e!ionale!; y nueva! tecnologa! $e ge!ti#n. (!car (!zlaM al re"erir!e a la tran!"ormaci#n E!tatal Argentina en la $ca$a $e lo! .1; realiza $o! acotacione!A %or un la$o in!ina 3ue e! un %rograma $e mera a%licaci#n $e in!trumento! y %or otro 3ue el alcance $el trmino; 3ue %arece !er tan gran$e >re"orma $el E!ta$o?; !olo tiene alcance! %arciale!; ya 3ue con el ar!enal $i!%onible %ara llevarla a cabo no %o$ra %reten$er!e alcanzar cambio! m=! globale! y $ura$ero!./1 (!zlaM %lantea 3ue la! Leye! $e Emergencia econ#mica >'3.*.6? y Re"orma $el E!ta$o >'3.*.*? im%lementa$a! en el aIo 1..1 "ueron me$i$a! coyunturale!; $e!tina$a! a recu%erar la ca%aci$a$ "i!cal $el E!ta$o y otorgar mayore! %o$ere! al gobierno %ara re$e"inir la! regla! $el -uego y lo! lmite! en $iver!o! %lano! $e !u intervenci#n !ocial. Acota 3ue lo! criterio! $e racionali$a$ 3ue guiaron e!ta! iniciativa! e!tuvieron in!%ira$o! en una nece!i$a$ $e re!olver la cri!i! "i!cal $el E!ta$o y %ro$ucir un a-u!te e!tructural $e la economa; y 3ue e!to; no tiene 3ue ver %reci!amente con criterio! ba!a$o! e!trictamente en re3uerimiento! $e mo$ernizaci#n $e la ge!ti#n %blica. Inclu!ive a"irma 3ue me$i$a! globale! e ine!%ec"ica! tien$en a crear !eria! rigi$ece! y $i!tor!ione! en el "uncionamiento $e lo! organi!mo! E!tatale!; !in re!olver %reci!amente %roblema! $e organizaci#n y ge!ti#n. @tiliza %or lo tanto el trmino re"orma o mo$ernizaci#n $el E!ta$o /' en el !enti$o $e 4tran!"ormaci#n tecnol#gica y cultural $e la ge!ti#n %blica5. (tro! autore! como Palermo y Covaro; en !u libro 'oltica " 'oder en el gobierno de *enem >1..*? y Pablo Eerc<uno"" y uan +arlo! )orre; en !u artculo La poltica de liberalizacin econmica en la administracin de *enem >1..*? tambin coinci$en en a"irmar 3ue la! re"orma! $e E!ta$o en la Argentina e!tuvieron $irectamente liga$a! a un %ero$o $e cri!i! "i!cal y $e gobernabili$a$; y %or lo tanto con!i$eran e!ta! ltima! cue!tione! como variable! $eterminante! en gran me$i$a $e to$o! lo! %royecto! $e re"orma lleva$o! a$elante.
/1
(!car (!zlaM; La Re"orma $el E!ta$o en la Argentina. 2ocumento +E2ES]3*. 9!. A!. 1..1. P=g.
'.
/'
Segn Euillermo G. G. Sc<Dein<eim 4La modernizacin %ue$e !er un "actor 3ue contribuya a la innovaci#n. 2e <ec<o; la mo$erni$a$ en lo! %a!e! centrale! tiene como una $e !u! caracter!tica! %rinci%ale! el aumento $e la! o%cione! $e lo! actore!; el crecimiento $e la creativi$a$ y la! ta!a! $e innovaci#n $el E!ta$o; la! em%re!a! y la !ocie$a$ civil; y el $e!arrollo $e in!titucione! y !i!tema! 3ue "avorecen el cambio; el a%ren$iza-e y la creaci#n original. Sin embargo; $a$o el conteBto en 3ue !e <an %ro$uci$o lo! cambio! e!tructurale! en Latinoamrica >cri!i!; emergencia; $i!minuci#n $e m=rgene! $e maniobra?; el a%ren$iza-e tuvo en una %rimera eta%a y en gran me$i$a un car=cter $e!organiza$o $el %otencial $e innovaci#n y creativi$a$ organizacional. (%. +it. P=g. 3..
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El conteBto $e cri!i! y emergencia; !e convirti# en una o%ortuni$a$ nica; !egn Palermo y Covaro; %ara em%ren$er la! reformas neoliberales; cuyo tra!"on$o; 3ue$# acota$o a una relaci#n entre el E!ta$o y la economa; y en trmino! $e la! re"orma! %ro%ue!ta!; no "ue m=! all= $e ello. +on la a!unci#n $el nuevo gobierno $e +arlo! 8enem en 1.,.; comienza un %roce!o $e nueva relaci#n entre E!ta$o y !ocie$a$ civil; E!ta$o y merca$o; marca$o %or re"orma! e!tructurale! neoliberale! 3ue corroyeron la! antigua! regla! $e -uego $e la !ocie$a$ Argentina en general. La !ocie$a$ Argentina; ante! $e la llega$a $el nuevo gobierno en 1.,.; vena atrave!an$o un %ero$o $e alta in"laci#n y $e!e3uilibrio macroecon#mico 3ue a"ectaba %articularmente a lo! e!trato! m=! ba-o! $e la %oblaci#n. +on la !ali$a $el %re!i$ente Al"on!n $e la %re!i$encia; el con!en!o !obre el tema 3ue !e nece!itaba un cambio $e la! antigua! regla! !e con!oli$# an m=!. La! antigua! regla! !e caracterizaban %or lo 3ue +avarozzi llama la 4matriz E!ta$o- cntrica5; ya !ea en !u ver!i#n %o%uli!ta o $e!arrolli!ta. El E!ta$o cum%la con am%lia! "uncione! a nivel econ#mico; !ocial y %oltico. A nivel econ#mico; el E!ta$o regulaba gran %arte $e la vi$a econ#mica; ya !ea llevan$o a$elante em%re!a! $e !ervicio!; in"rae!tructura o %ro$ucto! e!tratgico! o regulan$o la activi$a$ %riva$a; "i-an$o %recio! $e !alario!; tari"a! %blica!; ta!a! $e inter!; a!i!tien$o o no a!i!tien$o al !ector %riva$o; regulan$o la! relacione! laborale!; inci$ien$o !obre la $i!tribuci#n $el ingre!o; etc. Si bien eBi!te un cierto con!en!o en $ecir 3ue e!ta! regla! tuvieron !u %rimer !<ocM con la! %oltica! econ#mica! $e 8artnez $e 0oz en el %ero$o $e la $icta$ura militar >6*,3? %arece <aber un mayor con!en!o >e!timula$o %or la cri!i! <i%erin"lacionaria? en 3ue e!ta! cambiaron $e"initivamente en el %ero$o 3ue inicia el gobierno $e +arlo! 8enem. @no $e lo! gran$e! "un$amento! y -u!ti"icaci#n %ara a%licar la! %oltica! neoliberale! "ue la deformidad " mala gestin del Estado& tanto en el nivel econ#mico como en cual3uier =mbito $e la !ocie$a$ civil. Lo! $eci!ore! %blico! 3ue caracterizaban lo! %roblema! $el E!ta$o realizaron a!ociacione! 3ue le !irvieron $e "un$amento %ara la a%licaci#n $e la! re"orma! e!tructurale! im%lementa$a!. En trmino! generale! Gabi=n Re%%eto/3 !eIala la! !iguiente!A
Gabi=n Re%etto; E!cenario actual; e!tu$io! y %er!%ectiva! reciente!A e-e! %ara una agen$a $e inve!tigaci#n; 2ocumento $e traba-o !obre la A$mini!traci#n Pblica Argentina. 7er!i#n Preliminar. Elabora$o %ara el +entro $e E!tu$io! %ara el 2e!arrollo In!titucional. 9!. A!. 1..,.
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&'
a!ociaci#n $e la in"laci#n con el ga!to %blico; con gran %e!o $el ga!to corriente y la ine"iciente ge!ti#n $e la! em%re!a! %blica!J
rol %aternali!ta $el E!ta$o; 3ue "omentaba la! relacione! $e %rivilegio entre lo! $i!tinto! !ectore! !ociale! y el a%arato burocr=tico $el E!ta$oJ
ine"iciencia en la %rovi!i#n $e !ervicio!J %roblema! $e ge!ti#n %oltica 3ue $i"icultaban el %roce!o $e toma $e $eci!ione!J
creciente! %roblema! en la e"ectivi$a$ $e la ca%aci$a$ recau$a$ora $el E!ta$oJ
$e!organizaci#n en el =rea $e ge!ti#n "inancieraJ re!%on!abili$a$e! $ilui$a! como con!ecuencia $e una e!tructura burocr=tica 3ue "omentaba la !u%er%o!ici#n y la irracionali$a$ en el $e!arrollo $e !u! "uncione!J
"uerte ca$a $e lo! !alario! $el !ector %blico; lo cual %ro$u-o un Bo$o $e recur!o! <umano! altamente cali"ica$o!.
+on e!te $iagn#!tico en general !obre el "uncionamiento $el E!ta$o; !e lleg# a concluir 3ue !e ob!taculizaba el "uncionamiento $el merca$o; y en e!te !enti$o; la a$mini!traci#n %blica no con!tituy# un a!%ecto ai!la$o $e lo! cambio! m=! %ro"un$o! $e la relaci#n $el E!ta$o con el merca$o y la !ocie$a$. El nuevo mo$elo 3ue$# caracteriza$o %or el %lan $e convertibili$a$; la renegociaci#n $e la $eu$a eBterna; y un cierto %a3uete $e re"orma! e!tructurale!//.
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La convertibilidad >ley '3.',? e! una me$i$a $e lo 3ue !era la %oltica cambiaria y monetaria; $on$e !e e!tableci# la %ari$a$ $e 1 a 1 entre el %e!o y el $#lar. Por otro la$o la renegociaci#n $e la $eu$a eBterna e!t= relaciona$a con a-u!te! e!tructurale! %ara generar con"ianza a inver!ione! eBtran-era!. El a uste fiscal !e caracteriz# %or una re$ucci#n o ree!tructuraci#n $el ga!to %blico y %or una re"orma tributaria con el ob-eto $e am%liar la ba!e im%onible y combatir la inva!i#n >3ue no im%lic# %reci!amente una ree!tructuraci#n %rogre!iva $el !i!tema "inanciero; !e recau$a m=! en el I7A 3ue en el im%ue!to a la! ganancia!; 3ue !i bien !e eBten$i# a buena %arte $e lo! !ectore! me$io!; no toca a lo! enorme! ingre!o!?.La! %rivatizacione!; 3ue "ueron otro %ilar $e la! re"orma! e!tructurale!; !egn la ver!i#n o"icial tenan %or ob-eto "omentar una mayor com%etencia en la! em%re!a! $el %a!; %or lo tanto la! em%re!a! $el e!ta$o; como la! $e !ervicio tele"#nico; "ueron %rivatiza$a! en trmino! $e la ine"icacia anterior. Pero !u! e"ecto! "ueron cruciale! en muc<o! ca!o! %ara u!uario! y em%re!a!; ya 3ue %a!aron en gran me$i$a $e !er mono%olio! %blico! a !er mono%olio! %riva$o!; con tari"a! eleva$a!. La a%ertura comercial 3ue !e llev# a cabo; con el ob-etivo $e generar mayor com%etitivi$a$ a nivel internacional y mayor e"iciencia; con$u-o en gran me$i$a al cierre $e muc<a! Py8ES 3ue no %u$ieron com%etir; ya 3ue e!taban e!ca!amente
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El marco legal $e e!ta! re"orma! !e !o!tienen en la! leye! '3*.* y '3*.6 >Ley $e Re"orma $el e!ta$o y Ley $e Emergencia econ#mica re!%ectivamente?. E!ta! $o! leye! !on lo! %ilare! %rinci%ale! 3ue otorgan el marco legal a la! re"orma! y cambio $e regla! ante! menciona$a!. Segn Re%%eto; me$iante la ley $e Re"orma $el E!ta$o !e $eclara en 4Emergencia A$mini!trativa5 a to$o! lo! organi!mo! $e%en$iente! $el E!ta$o Cacional y !e norma acerca $e la! %rivatizacione! y %artici%aci#n $el ca%ital %riva$o; e!tablecin$o!e una meto$ologa %ara $eclarar !u-eto! a %rivatizaci#n a %r=cticamente to$a! la! em%re!a! y ente! $el E!ta$o nacional. Por otro la$o; en cuanto al !i!tema "inanciero $el !ector %blico; en 1..' !e !ancion# la ley '/1&*; llama$a $e Ee!ti#n Ginanciera y $e lo! Si!tema! $e +ontrol $el Sector Pblico Cacional. Se e!tableci# $e e!ta manera un !i!tema 3ue !e re"iere al control interno y eBterno $e la a$mini!traci#n %blica. El control interno $e la a$mini!traci#n 3ue$a a cargo $e la Sin$icatura Eeneral $e la Caci#n >SIEEC?3ue re!%on$e $irectamente al %re!i$ente $e la naci#n. El control eBterno %a!# a !er realiza$o %or el %arlamento; a trav! $e la Au$itoria Eeneral $e la Caci#n >AEEC?. E!ta ltima %ue$e intervenir en a3uella! !ituacione! $on$e la %artici%aci#n $e "on$o! %blico! !e <aga %re!ente. A$em=! !e !ancionaron lo! $ecreto! /3& y '/6*].1 $e!tina$o! a %romover la $e!centralizaci#n y re$ucci#n $e la a$mini!traci#n central; como tambin un nuevo rgimen $e em%leo %ara el !ector %blico regula$o %or la creaci#n $e una nueva organizaci#nA SICAPA. Siguien$o a Re%%eto; e!ta! normativa! !eIala$a! tenan %or ob-eto %er!eguir 4el "ortalecimiento $e la! activi$a$e! a$mini!trativa! $e intervenci#n $el E!ta$o en =rea! con!i$era$a! "un$amentale!5; como %or e-em%lo en el =rea $e mane-o $e la %oltica econ#mica; lograr un $e!em%eIo m=! e"iciente en la! "uncione! $e recau$aci#n; lograr una mayor e"iciencia y e"icacia en la! activi$a$e! $el E!ta$o. Segn el autor; en relaci#n a e!ta %rimer eta%a $e re"orma!; $on$e lo! ob-etivo! eran $e gran am%litu$; !#lo !e avanz# 4<a!ta !u! ltima! con!ecuencia!5 en la
%re%ara$a!. La liberalizaci#n $el !i!tema "inanciero a trav! $e la liberalizaci#n $e la! ta!a! $e inter!; la liberalizaci#n $el cr$ito tena como ob-eto liberalizar el movimiento $e ca%itale!; tratan$o $e generar con$icione! %ara 3ue el ca%ital "inanciero ingre!e. A nivel $e la! %oltica! !ociale! !e !emi %rivatiz# el !i!tema $e %revi!i#n !ocial; $e-=n$o!e 3ue coeBi!tan $o! !i!tema!; tambin con el ob-eto $e alimentar un merca$o $e ca%itale! en la argentina. Por otro la$o tambin !e trataron $e $e!centralizar lo! !ervicio! $e !alu$ y e$ucaci#n. En relaci#n a la %arte laboral; !e trat# $e a%untar a una mayor "leBibilizaci#n con el ob-etivo $e re$ucir lo! co!to! laborale! %ara 3ue lo! em%re!ario! %u$ieran com%etir.
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%rivatizaci#n y la $e!regulaci#n $e lo! !ervicio! %blico!. Lo! a!%ecto! 3ue <acen al "uncionamiento $el a%arato a$mini!trativo m=! all= $e la relaci#n entre E!ta$o y merca$o "ueron 3ue$an$o $e la$o; y "ue !#lo la eliminaci#n $e "uncione! $e un E!ta$o bene"actor o Meyne!iano la! 3ue !e $e!montaron; !in realizar!e la! tran!"ormacione! organizacionale! m=! %ro"un$a!. Por e-em%lo; en el ca!o $e la! %rivatizacione!; !e avanz# %ro"un$amente %rivatizan$o tele"ona!; lnea! area! y otro! !ervicio! %re!ta$o! %or el E!ta$o; con la %reten!i#n $e llevar a una mayor com%etencia y e!timular la e"iciencia. )ambin !e avanz# con!i$erablemente en la! $e!regulacione!; ya 3ue !e con!i$eraba 3ue lo 3ue im%e$a un a$ecua$o "uncionamiento $e lo! merca$o! era una eBce!iva regulaci#n e intromi!i#n $el E!ta$o. En cuanto a la organizaci#n y ge!ti#n $e la! "uncione! e!tatale!; el autor marca 3ue el %rograma $e re"orma! a$mini!trativa!; en e!te %unto; e!taba marca$o %or la nece!i$a$ $e lograr una mayor racionali$a$ en el ma%a organizacional; aumentan$o !u e"iciencia y !u %ro$uctivi$a$; avanz=n$o!e a$em=! en la im%lementaci#n $e nueva! tecnologa! $e ge!ti#n. Por otro la$o; marca el <ec<o $e 3ue %or nece!i$a$e! "i!cale! $e corto %lazo y !in 3ue <ubie!e e!tu$io! !erio!; !e tom# la $eci!i#n $e %ro"un$izar la $e!centralizaci#n y tran!"erencia $e "uncione! a in!tancia! %rovinciale! y munici%ale! en tema! corre!%on$iente! a !alu$ y e$ucaci#n. En relaci#n a la rea$ecuaci#n $e recur!o! <umano!; e!ta %oltica <a im%lica$o la terciarizaci#n $e la! uni$a$e! $e a%oyo y la reacomo$aci#n $el %er!onal %blico a trav! $e la -erar3uizaci#n y "ortalecimiento $e la carrera burocr=tica cre=n$o!e %ara e!te "in el SICAPA >Si!tema Cacional $e Pro"e!ionalizaci#n A$mini!trativa?. Lo! %rinci%io! b=!ico! 3ue e!tructuran e!ta organizaci#n e!t= relaciona$a con una %reten!i#n $e mayor racionalizaci#n $e la carrera burocr=tica; !ien$o alguno! $e lo! %rinci%io! lo! !iguiente!A o la movili$a$ $e la carrera e!t= relaciona$a con el mrito; la ca%aci$a$ y la i$onei$a$ en el $e!arrollo $e la! tarea! 3ue le com%etan a la %er!onaJ o o o con"ormaci#n $e cua$ro! !u%eriore! altamente %ro"e!ionaliza$o!J la ca%acitaci#n; %er"eccionamiento y actualizaci#n como ra!go! %ermanente!J el ingre!o y %romoci#n a nivele! $e mayor re!%on!abili$a$ e!t=n relaciona$a! con mecani!mo! !electivo!J
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el rgimen $e retribuci#n e incentivo! guar$an relaci#n con la! tarea! $e!em%eIa$a! y el nivel a!igna$o.
Por otro la$o; en relaci#n a la "ormaci#n; %er"eccionamiento y actualizaci#n $el %er!onal; e! el ICAP >In!tituto Cacional $e A$mini!traci#n Pblica? el 3ue e-erce la re!%on!abili$a$ !obre e!to! a!%ecto!. +abe $ecir %or otro la$o; 3ue en el !enti$o $e $e!arrollar una mayor e"iciencia y e"icacia/& en el !ector %blico; en el $e!em%eIo $e la! tarea!; !e realizaron $o! eB%eriencia!A una; 3ue ba-o el ICAP im%lic# la "ormaci#n $e a$mini!tra$ore! gubernamentale!J %or el otro; la 3ue %romovi$a %or +aballo; avanz# en la "ormaci#n; a trav! $e alto! centro! $e e!tu$io; $e economi!ta! $e gobierno. En cuanto a la $otaci#n $e %er!onal; el gobierno $e 8enem !e %ro%u!o $e!$e el inicio una re$ucci#n $e %er!onal. Segn Re%%eto en lo! %rimero! 11 aIo! !e re$u-o el %er!onal $e A$mini!traci#n Pblica a nivel central %ero !e regi!tr# un incremento en el nmero $e cargo! en lo! =mbito! %ro%iamente %oltico! $el a%arato E!tatal >como %or e-em%lo en la %re!i$encia y el 8ini!terio $el Interior?. Segn $ato! brin$a$o! %or el autor la %re!i$encia contaba en 1.,. con un %er!onal con"orma$o %or 11.*1' cargo!; %ara 1..3 !e increment# a '1..&3J y en el ca!o $el 8ini!terio $el Interior; %ara 1.,. no! encontramo! con 36.6*. %er!ona!; <abien$o aumenta$o %ara 1..3 a /'.,/1. En cuanto a la %arte $el Programa $e Re"orma re"eri$o a la $e!burocratizaci#n; el ob-etivo con!i!ta en re$ucir el eBce!o $e reglamentaci#n E!tatal; 3ue im%e$a la %re!taci#n correcta y =gil $el !ervicio %blico. Se alu$a al cambio $e cultura organizacional; tratan$o $e %romover lo! criterio! $e e"iciencia y e"icacia; la "ormulaci#n $e ob-etivo! e!tratgico! y meta!; la $e!articulaci#n $e intere!e! cor%orativo!; me-orar el !i!tema $e in"ormaci#n en lo! $i!tinto! nivele!; etc. El ob-etivo era con!truir una burocracia m=! e"iciente y m=! e"icaz; con mayor ca%aci$a$ tcnica; bu!can$o a la vez re$ucir el com%ortamiento in"ormal; %r=ctica! $e corru%ci#n y clienteli!mo. Gabi=n Re%%eto !o!tiene 3ue e!to !#lo "ue un avance $i!cur!ivo; %ero 3ue en la %r=ctica no !e avanz# en la a%licaci#n $e nueva! tecnologa! $e ge!ti#n 3ue "ueron enuncia$a! $e!$e =mbito! $e gobierno como lo !on conce%to! $e cali$a$ total; managment; etc.
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En relaci#n al tema $e la e"iciencia y e"icacia; %ue$e acotar!e 3ue e! un tema muy controverti$o en relaci#n a un an=li!i! $e la a$mini!traci#n %blica. (""e $e!taca 3ue e!ta cla!e $e conce%to! no %ue$en utilizar!e en un an=li!i! $e la mi!ma ya 3ue el !ector %blico tiene una racionali$a$ $i!tinta $el !ector %riva$o.
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En re!umen; en lo 3ue !e re"iere al tema $el A%arato A$mini!trativo no a!ocia$o $irectamente con cue!tione! macroecon#mica!; !u! ob-etivo! "ueron 3ue$an$o relega$o! a me$i$a 3ue !e obtenan logro! en el terreno $e la macroeconoma >la re"orma a$mini!trativa "ue %er$ien$o lugar %rogre!ivamente en la agen$a $el gobiernoJ ob-etivo! como la $e!centralizaci#n; carrera "uncionarial o $e!burocratizaci#n 3ue$aron relega$a! %r=cticamente a mero! "ormali!mo!. Por otro la$o; la a%licaci#n $e nueva! tecnologa! o la mo$ernizaci#n $e la! =rea! a$mini!trativa!; "ueron !egn el autor $e!coor$ina$a! y "ocaliza$a!; llevan$o a %er$er %or lo tanto la %reten!i#n $e una re"orma integral $e la burocracia. El $iagn#!tico 3ue !ala a la luz en e!te conteBto mo!traba una !erie $e inconveniente! 3ue !eran ob-eto $e nuevo! intento! re"ormi!ta!. Se encontraba 3ue en $i"erente! uni$a$e! organizacionale! !e $e!arrollaban la! mi!ma! "uncione!; tambin 3ue <aba una %roli"eraci#n $e $i!"uncionali$a$e! interna! %ro$uci$a! %or el $i!eIo organizacional ina$ecua$o; etc.; En una nueva eta%a $e re"orma!; la llama$a 4!egun$a olea$a $e re"orma!5 !ale a la luz el $ecreto **1; 3ue marca la re$ucci#n $e la e!tructura $e la A$mini!traci#n +entral y la "u!i#n $e organi!mo! $e!centraliza$o!. En o%ini#n $e (!zlaM; e!ta norma intentaba re%arar lo 3ue el %ro%io gobierno <aba crea$o; ya 3ue !i bien en un %rinci%io !e re$u-o a *& el nmero total $e !ecretara! y !ub!ecretara! $el gobierno; & aIo! m=! tar$e lo! , mini!terio! eBi!tente! !e re%artan un total $e 1,. !ecretara! y !ub!ecretara!. E!te crecimiento $el a%arato $el E!ta$o en lo! %rimero! aIo! $el gobierno menemi!ta $evela; !egn Re%%eto; como la! %re!ione! %oltica! "ueron increment=n$o!e y !u%er%onin$o!e a la l#gica $e racionalizaci#n $e la a$mini!traci#n; $etect=n$o!e a la %ar cu=le! "ueron la! %riori$a$e!. Por e-em%lo; en lo 3ue !e re"iere al reacomo$amiento $e lo! recur!o! <umano!; !e ob!erva 3ue en la! =rea! $e Salu$; E$ucaci#n y )raba-o; <a <abi$o una re$ucci#n $e %er!onal ba!tante im%ortante; a $i"erencia $e lo 3ue !e ob!erva en el =rea $el mini!terio $el interior; 2e"en!a y relacione! eBteriore!; 3ue mantuvieron !u! $otacione!. Por otro la$o; Pre!i$encia y Economa no !e vieron $e!"avoreci$o! %or la reorganizaci#n en !u! organigrama!; mantuvieron !u! in!tancia! %rinci%ale!. E!to mue!tra 3ue el a-u!te "ue cum%li$o m=! e!trictamente en =rea! relaciona$a! con "uncione! b=!ica! >o !ea con!i$era$a! in$elegable!? $el E!ta$o como !on u!ticia; 2e"en!a; )raba-o; E$ucaci#n y Salu$.
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V. Conclusiones.
En la seccin II $el traba-o !e analizaron lo! $i"erente! en"o3ue! analtico! con lo! cuale! !e <a e!tu$ia$o a la a$mini!traci#n %blica; lleg=n$o!e a la conclu!i#n $e 3ue no eBi!te una !ola y nica vi!i#n en el tratamiento $e la mi!ma. Co !e <a encontra$o en la bibliogra"a un $enomina$or comn 3ue %ermita categorizarla $e manera univer!al tanto %or !u ob-eto $e e!tu$io como %or !u mto$o $e inve!tigaci#n. Pero; %or otro la$o; no <ay $u$a $e 3ue la a$mini!traci#n %blica e! una in!tituci#n im%ortante %ara !ituar el !enti$o; con$icione! y %a%el $el E!ta$o. E! "recuente encontrar en la bibliogra"a la i$ea comn 3ue no !e analizan lo! "un$amento! !ociale!; %oltico! y %blico! %ara enten$erla en to$a !u com%le-i$a$ in!titucional >como in!trumento 3ue atien$e y $a re!%ue!ta a %roblema! %blico! y nece!i$a$e! !ociale!?. La a$mini!traci#n %blica; le-o! $e !er una organizaci#n !im%le; %re!enta %or lo tanto; una gran com%le-i$a$ enten$i$a en el marco $e gobierno; in"luyen$o y $eterminan$o e!%ec"ico! re!ulta$o! %blico! 3ue e!t=n en gran me$i$a acor$e a !u "orma $e "uncionamiento interno e interacci#n con el conteBto !ocial 3ue la ro$ea. En cuanto a la! $i"erente! te!i! !obre la burocracia E!tatal !e con!i$era 3ue la 3ue $etenta una vi!i#n m=! integral e! la %o!tula$a %or (!car (!zlaM; ya 3ue la con!i$era como 4un "actor !ocial $i"erencia$o y com%le-o5 3ue en el marco $e la !ocie$a$ mo$erna cum%le $iver!o! role!; !ien$o uno $e ello! el rol sectorial, $on$e tien$e a !ati!"acer intere!e! %ro%io! >!in %or ello llegar al re$uccioni!mo $e con!i$erarla como una cla!e !ocial?. (tro $e lo! role! 3ue $e!em%eIa e! el rol mediador; en el 3ue $e!arrolla una activi$a$ $e$ica$a a !ati!"acer la! nece!i$a$e! $e la cla!e $ominante >!in %or ello !er nece!ariamente in!trumento $e la cla!e $ominante?; legitiman$o tanto la $ominaci#n como el car=cter ca%itali!ta $el E!ta$o. Por ltimo $e!em%eIa el rol 3ue (!zlaM $e"ine $e infraestructural y 3ue !e relaciona con la %ro$ucci#n $e biene!; regulacione! o !ervicio! $on$e !e materializa como re%re!entativa $el inter! general. En !nte!i!; !e con!i$era 3ue la burocracia tiene una $in=mica com%le-a; y 3ue $e!em%eIa $iver!a! "uncione!; no !#lo a3uella! $e!tina$a! a cri!talizar; como $ira Le"ort; !u! intere!e! %ro%io! cobran$o una eBi!tencia %ara !. Pero %or otro la$o; e! im%re!cin$ible recalcar 3ue ca$a a$mini!traci#n %blica !e encuentra inmer!a $entro $e un %articular !i!tema !ocio%oltico; cultural y econ#mico 3ue la <ace $i"erente $el re!to $e la! a$mini!tracione!. Recalcan$o e!te <ec<o; !e %reten$e llegar al %unto $e 3ue !i bien eBi!ten mo$elo! $e a$mini!traci#n muy !e$uctore! en cuanto a !u! i$ea!; e! "un$amental tener en cuenta 3ue ca$a a$mini!traci#n re!%on$e a un $iagn#!tico
&,
$i!tinto; y 3ue; %or lo tanto; 4receta!5 3ue %ue$en "uncionar %er"ectamente en $etermina$o! lugare!; no %ue$en <acerlo %ro%iamente en otro!.
En la seccin III $e la inve!tigaci#n !e %re!entaron la! %rinci%ale! $octrina! a$mini!trativa! eBi!tente! %u$in$o!e ob!ervar 3ue lo 3ue la! caracteriza a!i$uamente e! el R%o$er $e la ret#ricaR 3ue $etentan; con lo cual muc<a! vece! !e$ucen y convencen no %or !u com%robaci#n y e"icacia !ino %or !u enuncia$o $eclarativo. En e!te !enti$o; !u "ortaleza conce%tual no alcanza a con!tituir!e en la ba!e %rinci%al $e la! mi!ma! y "recuentemente lo! $ebate! !obre la ge!ti#n %blica; 3ue !e realizan %re$ominantemente en ba!e a %o!icione! $octrinaria!; a!lan la! categora! $e tiem%o y conteBto en el an=li!i!. A$em=!; en acuer$o con lo! autore! +<ri!to%<er 0oo$ y 8ic<ael acM!on; con!i$ero 3ue no e! v=li$o %roclamar %rinci%io! a$mini!trativo! Runiver!ale!R %ara la! e!"era! %blica y %riva$a %or igual; ya 3ue tienen $i!tinta! com%etencia! y %or lo tanto generan $iver!a! "orma! $e ge!ti#n; %roce$imiento! y e-ecuci#n. En otro or$en $e co!a!; %u$o ob!ervar!e 3ue $octrina! 3ue <oy en $a e!t=n en el <abla coti$iana $e lo! "uncionario! %blico!; en cuanto a c#mo <acer la! co!a!; a 3uin elegir y 3u <acer; no !on tan nueva! y revolucionaria! como !e cree. +a$a una $e ella!; en !u e!ta$o m=! general e inclu!ive en !u! $i"erente! variacione!; %ue$en !er ra!trea$a! a lo largo $e la <i!toria en $i"erente! %a!e!; e inclu!ive %o!tula$a %or $i"erente! %en!a$ore! $e la! m=! varia$a! corriente!. Por ltimo; e! conveniente recalcar 3ue el !urgimiento $e ca$a $octrina; %o!tula$a como m=Bima %ara el accionar $e la A$mini!traci#n %blica; !e relaciona con un momento <i!t#rico e!%ec"ico; $on$e $i"erente! gru%o! $e inter! vieron conveniente a$o%tarla! %ara llevar a cabo %oltica! 3ue re!%on$ieran a !u! nece!i$a$e!. Por lo tanto; %areciera !er in$i!%en!able analizar el conteBto $e emergencia $e la! mi!ma!; %ara %o$er com%ren$er en mayor %ro"un$i$a$ el ver$a$ero !enti$o $e ca$a una $e ella!.
En la seccin IV !e analizaron lo! mo$elo! $e re"orma! al nivel $e 4t%ico! i$eale!5 Deberiano!; a raz $e lo! cuale! %ue$e a"irmar!e 3ue la! re"orma! mayormente im%lementa$a! en lo! %a!e! $e la (+2E en lo! ltimo! aIo!; re!%on$en al mo$elo $e CeD Public 8anagment >cuyo criterio gua %rinci%al !era la i$ea $e la eficiencia7. La! iniciativa! a$o%ta$a! >!i bien no to$a! en la mi!ma inten!i$a$ y con lo! mi!mo! e"ecto!? en e!to! %a!e! !e relacionan $irectamente con la i$ea $e intro$ucir mayor "leBibili$a$;
&.
garantizar el control; el re!ulta$o y la re!%on!abili$a$; $e!arrollar la com%etencia y am%liar la! o%cione!J %re!tar un !ervicio rece%tivo a la! nece!i$a$e! $el %blico; me-orar la ge!ti#n $e lo! recur!o! <umano!; etc. Pero; vale la %ena recalcarlo a3u nuevamente; e! "un$amental con!i$erar 3ue ca$a a$mini!traci#n re!%on$e a $iagn#!tico! %ro%io! en cuanto a lo! %roblema!; carencia!; o%ortuni$a$e! y "ortaleza!. Por lo tanto no !era "actible generalizar 4receta!5. En cuanto al ca!o argentino en la $ca$a $el F.1; en lo 3ue !e re"iere al tema $el A%arato A$mini!trativo no a!ocia$o $irectamente con cue!tione! macroecon#mica!; !u evoluci#n %ue$e re!umir!e $e la !iguiente maneraA lo! ob-etivo! $e re"orma a$mini!trativa "ueron 3ue$an$o relega$o! a me$i$a 3ue !e obtenan logro! en el terreno $e la macroeconoma >ob-etivo! como la $e!centralizaci#n; la carrera "uncionarial o $e!burocratizaci#n 3ue$aron relega$a! %r=cticamente a mero! "ormali!mo!?. Por otro la$o; la a%licaci#n $e nueva! tecnologa! o la mo$ernizaci#n $e la! =rea! a$mini!trativa!; "ueron !egn Gabi=n Re%etto >1..,? $e!coor$ina$a! y "ocaliza$a!; llevan$o a %er$er %or lo tanto la %reten!i#n $e una re"orma integral $e la burocracia. )o$o el e!tu$io te#rico; como la! eB%eriencia! cita$a! $emue!tran 3ue to$o intento $e re"orma $e la A$mini!traci#n Pblica $eber=; en lo general; enmarcar!e en un $etermina$o e!ta$io $e $e!arrollo; y en lo %articular; en"rentar un $ebate %ro"un$o $e alternativa! >viable! $e <ec<o y tratan$o $e conllevar el menor co!to? 3ue no %o$r= e!ca%ar al con"licto $e gru%o! $e inter! y la! con!ecuente! %re!ione! %oltica!; lo 3ue <ar= $el cambio $e la cultura organizacional en 3ue !e $e!arrolla la vi$a mi!ma $e la burocracia E!tatal una cue!ti#n $e E!ta$o $e ar$ua re!oluci#n.
*1
VI.
iblio!rafa.
Aguirre S=$aba; Al"re$o y otro!; A$mini!traci#n $e la! organizacione!. Gun$amento! y a%licacione!. E$icione! Pir=mi$e. 9aI#n; Ra"ael y +arrillo; Erne!to >com%!.?; La nueva a$mini!traci#n %blica. 8a$ri$; Alianza; 1..6. 9ar$ac<; Eugene; Lo! oc<o %a!o! %ara el an=li!i! $e %oltica! %blica!. 8Bico; +I2E 1..,. 9aren!tein; or-e; 4El marco analtico Deberiano5 en El an=li!i! $e la burocracia e!tatal $e!$e la %er!%ectiva Keberiana. >+a%. 1 y '? +I2E; col. En!ayo!; 8Bico 1.,1. +<a$DicM; E$Din; memoran$o en Pa%er! relating to t<e Re- (rgani!ation o" t<e +ivil Service; 08S(; Lon$re!. 1,&/. Eco; @mberto; +omo !e <ace una te!i!. )cnica! y %roce$imiento! $e inve!tigaci#n; e!tu$io y e!critura. E$itorial Ee$i!a. 9arcelona; E!%aIa; 1..,. Eerc<uno"" ;Pablo y )orre; uan +arlo! 4La %oltica $e liberalizaci#n econ#mica en la a$mini!traci#n $e 8enem5 en Revi!ta 2e!arrollo Econ#mico; vol. 3* CP 1/3.1..*. Eourevic<; Peter; Poltica! e!tratgica! en tiem%o! $i"cile!. Re!%ue!ta! com%arativa! a la! cri!i! econ#mica! internacionale!. 8Bico; Gon$o $e cultura econ#mica. 1..3. >+a%. 1y '?. 0ere$ia; 9lanca y Sc<nei$er 9en Ro!!; )<e Political Economy o" A$mini!trative Re"ormA 9uil$ing State +a%acity in 2evelo%ing +ountrie!. Pa%er %re%are$ "or $elivery at t<e 1.., meeting o" t<e Latin American Stu$ie! A!!ociation; +<icago; IL; '/-'* Se%tember. 0oo$; +<ri!to%<er y acM!on; 8ic<ael; La Argumentaci#n A$mini!trativa; Cueva! lectura! $e %oltica y gobierno. 8Bico; Gon$o $e +ultura Econ#mica. 1..6. Helman; Steven; La %oltica %blica en el E!ta$o mo$erno; Eru%o E$itor Latinoamericano. +olecci#n E!tu$io! %oltico! y !ociale!. 9ueno! Aire!; Argentina. 1..'. HliM!berg; 9ernar$o; 4El re$i!eIo $el E!ta$o %ara el $e!arrollo econ#mico y el cambioA una agen$a e!tratgica %ara la $i!cu!i#n5; Revi!ta +LA2 CP '. ulio 1../. Le"ort;+lau$e; 4NVu e! la burocraciaO5 en )eora $e la burocracia e!tatal. (!car (!zlaM. com%. E$itorial Pai$o!; 9!. A!.; 1.,/. 8ann; 8ic<ael; 4El %o$er aut#nomo $el E!ta$oA !u! orgene!; mecani!mo! y re!ulta$o!5; [ona Abierta CP &6]&,.8a$ri$ 1..1. (F2onnel; Euillermo; 4A%unte! %ara una teora $el E!ta$o5; en )eora $e la burocracia E!tatal; (%. cit. (F2onnell; Euillermo; El E!ta$o burocr=tico autoritario. 1.**-1.63. E$itorial $e 9elgrano. (""e; +lau!e; +ontra$iccione! $el E!ta$o $e biene!tar; con Intro$ucci#n $e o<n Heane >com%.?; 8Bico; E$itorial Alianza; 1..1. (""e; +lau!e; 4+riterio! $e racionali$a$ y %roblema! $e "uncionamiento %oltico a$mini!trativo5 Jen Parti$o! %oltico! y movimiento! !ociale!. 8a$ri$; E$it. Si!tema. 1..,. (g$en; +. H.; 9ent<am )eory o" Giction!. Routle$ge; Lon$re!. 1.3'. (!borne; 2avi$ y Eaebler; )e$; La reinvenci#n $el gobierno. E$icione! Pai$#!.1..& (!zlaM; (!car; Gormaci#n $el E!ta$o en Amrica Latina. Elemento! te#rico! meto$ol#gico! %ara !u e!tu$io. E!tu$io +e$e!; 7ol. 1; nm. 3; 1.6,. (!zlaM; (!car; La "ormaci#n $el E!ta$o Argentino; E$itorial Planeta. 9ueno! Aire!. 1..6 (!zlaM; (!car; 4Cota! crtica! %ara una teora $e la burocracia e!tatal5; )eora $e la
*1
9urocracia E!tatal. (%. +it. (!zlaM; (!car; )<e Argentine +ivil ServiceA An un"ini!<e$ !earc< "or i$entity. Pa%er %re!ente$ in t<e Internacional +on"erence on +ivil Service Sy!tem! in +om%arative Per!%ective; <el$ at In$iana @niver!ity; 9loomington; In$iana; A%ril &-,. 1..6. Palermo; 7icente y Covaro; 8arco!; Poltica y %o$er en el gobierno $e 8enem. E$it. Corma. GLA+S(. 1..*. Palomo; Iz3uier$o y L. ). Ravento!; 8anagment en organizacione! al !ervicio $el %rogre!o <umano. E!%a!a +al%e; 1..& Prez Arambur; Evangelina; 2e!$ibu-amiento $e la! "rontera! $e %o$er. Argentina 1.,.1..&. )raba-o %re!enta$o a la c=te$ra $e !ociologa %oltica.1.... 8I8E(. Poulantza!; C; Po$er %oltico y cla!e! !ociale! en el E!ta$o ca%itali!ta. Siglo QQI; 8Bico 1.6*. Re%etto; Gabi=n; E!cenario actual; e!tu$io! y %er!%ectiva! reciente!A e-e! %ara una agen$a $e inve!tigaci#n; 2ocumento $e traba-o !obre la A$mini!traci#n Pblica Argentina. 7er!i#n Preliminar. Elabora$o %ara el +entro $e E!tu$io! %ara el 2e!arrollo In!titucional. 9!. A!. 1..,. Sc<Dein<eim; Euillermo G. G; 4Innovaci#n en a$mini!traci#n; ge!ti#n y %oltica! %blica!A Ne! i$ntico a mo$ernizaci#nO5; Revi!ta $e inve!tigacione! $el ICAP. Cueva L%oca. CP 1. Argentina 1..,.. 7illanueva; Lui! Aguilar La im%lementaci#n $e la! %oltica!. 8iguel ^ngel Porrua. 8Bico. 7illanueva; Lui! Aguilar; La 0ec<ura $e la! Poltica!. E$itorial 8iguel Angel Porrua. Keber; 8aB; Economa y !ocie$a$. Gon$o $e +ultura econ#mica. 8Bico. 1..* >$cima reim%re!i#n?

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Prez Aramburu, Evangelina

ENFO NFOQUES UES TERICOS RICOS

Evangelina Prez Arambur. Lic. en Sociologa.

I7.3. 9reve recorri$o !obre la re"orma $el E!ta$o y $e la a$mini!traci#n

Evangelina Prez Arambur. Lic. en Sociologa.

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Poltica! %blica!A !e entien$e %or e!ta! a 4un con-unto $e $eci!ione! y accione!

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8o$ernizaci#n o cambio! en el gobiernoA Lo! gobierno!; al igual 3ue otro! !i!tema!

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A%unte! %ara la +=te$ra $e 42erec<o A$mini!trativo I5 $e la @niver!i$a$ Cacional $e La Plata

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$e!arrollar la vi$a %blica $e la cual el ltimo

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II. 8 D*+!$!.%!) !.+#?(!) ,.,0;%*"#) 1,$, !0 !)%(/*# /! 0, 2($#"$,"*, E)%,%,0.

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Igualmente; <ay 3ue tener en cuenta; 3ue en la %rogre!i#n $e la teora

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; m=! all= $el e-em%lo 3ue

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Por otro la$o; Poulantza! !o!tiene la te!i! $e la burocracia como

E! $ecir; 3ue en %rimera

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III. Doctrinas y filosofas administrativas.

L,) /#"%$*.,) ,/4*.*)%$,%*9,)

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Evangelina Prez Arambur. Lic. en Sociologa.

CUADRO N& ' ESTEREOTIPOS DE FORMAS DE ORGANI(ACIN

CONTROL E*TERNO DETERMINACIN DE

Evangelina Prez Arambur. Lic. en Sociologa.

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+<ri!to%<er 0oo$ y 8ic<ael acM!on; (%. +it. P=g. *&.

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Evangelina Prez Arambur. Lic. en Sociologa.

CUADRO N+ ,. DOCTRINAS -TIPO .UIEN/

GuenteA +<ri!to%<er 0oo$ y 8ic<ael acM!on; La argumentacin administrativa!1..6.

Evangelina Prez Arambur. Lic. en Sociologa.

III. .8. L,) /#"%$*.,) %*1# ?(!. La! $octrina! 4)IP(

$enotan i$ea! re"erente! a la "orma organizacional; e! $ecir; la!

DOCTRINAS TIPO DE AGENCIA.

GuenteA +<ri!to%<er 0oo$ y 8ic<ael acM!on; La argumentacin administrativa!1..6.

7a!e +. H. (g$en; 9ent<am )eory o" Giction!. Routle$ge; Lon$re!. >1.3'?.

Evangelina Prez Arambur. Lic. en Sociologa.

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Evangelina Prez Arambur. Lic. en Sociologa.

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III. .<. L,) /#"%$*.,) %*1# "#4# La! $octrina! 4)IP(

!on la! relaciona$a! con lo! %roce$imiento! o lo! mto$o! 3ue

II. 8 D+!$!.%!) !.+#?(!) ,.,0;%"#) 1,$, !0 !)%(/# /! 0, 2($#"$,", E)%,%,0.

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III. .8. L,) /#"%$.,) %1# ?(!. La! $octrina! 4)IP(

III. .<. L,) /#"%$.,) %1# "#4# La! $octrina! 4)IP(