Universidad de la República - Facultad de Ciencias Sociales

Instituto de Ciencia Política

Estudio Panorámico sobre el Fenómeno de la

Corrupción en el Uruguay

RESUMEN EJECUTIVO
del

Informe Final del Convenio entre la Universidad de la República (Instituto de

Ciencia Política) y la Junta Asesora en Materia Económico Financiera del
Estado.

Gerardo Caetano – Coordinador

Daniel Buquet – Coordinador
Daniel Chasquetti – Investigador Adjunto
Rafael Piñeiro – Investigador Adjunto
1. Introducción
El problema de la corrupción y los debates acerca de cómo combatirla con eficacia
se encuentran en el centro de la agenda ciudadana más actual de nuestros
países. Los acontecimientos más recientes en la región mercosureña y aun en el
conjunto de América Latina se inscriben en procesos de fuerte reacción antipolítica
y de deslegitimación progresiva de las instituciones democráticas, en cuyo marco
los episodios de corrupción y de falta de transparencia en el manejo de los
asuntos públicos han alcanzado niveles muy preocupantes. Por cierto que este
tema no es un fenómeno particular de nuestros países sino que encuentra también
un cúmulo de situaciones análogas en todo el mundo.

De allí que no sea exagerado el señalamiento acerca de que el fenómeno de la

corrupción constituye uno de los peligros más vigentes para la salud de las
democracias, al tiempo que el hallazgo de formas nuevas e idóneas para su
combate configura uno de los grandes desafíos para relanzar (y en algunos casos
“reparar”) el arraigo cívico en el seno de nuestras sociedades.

Frente a las dificultades e inestabilidades profundas que aquejan a nuestros

países, el peso simbólico de la imagen de un Estado inoperante frente a la
corrupción, promotor de acciones que no terminan de confirmar su eficacia,
genera en verdad estragos en el espíritu del ciudadano común, debilitando la
credibilidad del Estado de derecho y del funcionamiento democrático en general.
Por otra parte, el peso creciente de los medios de comunicación, las
modificaciones profundas en la condición y actuación de los propios ciudadanos
(desde su conciencia creciente en tanto sujetos de derecho y agentes políticos
pero también como consumidores, contribuyentes y usuarios), la aparición de
nuevos actores e iniciativas en la materia provenientes tanto del Estado como de
la sociedad civil, han aumentado la sensibilidad social del tema y focalizado la
atención general en su rediscusión.
En este marco, la realización de una investigación específica sobre el tema
corrupción en el Uruguay cobra una renovada vigencia. La coyuntura parece en
efecto propicia para una rediscusión pública sobre el particular, con sus múltiples
implicaciones, lo que de paso puede contribuir a ajustar procedimientos y
promover aprendizajes que redundarán en prácticas más efectivas, tanto a nivel
del Estado como de los ciudadanos.

A continuación, el informe presenta un conjunto de insumos informativos que

permiten desarrollar un diagnóstico sobre la corrupción en Uruguay. De forma
general traza algunos parámetros para establecer el nivel o grado de corrupción
que existe en nuestro país. De forma más específica indaga en qué ámbitos se
producen fenómenos de corrupción y con qué volumen. A la vez, intenta un
relevamiento sobre qué tipo de actividades y a través de qué mecanismos
aparecen los fenómenos de corrupción. Finalmente se procura definir qué
estructuras de incentivos son las que propician la aparición y permanencia de
dichos fenómenos.

2.1 La corrupción en la agenda pública

Para realizar el análisis del tema de la corrupción en la agenda pública, se realizó
una búsqueda de artículos de prensa en la base de datos de la Biblioteca del
Poder Legislativo, a partir de los descriptores “corrupción” y “Uruguay”. Esta
sistematización tomó en cuenta el período comprendido entre enero de 1993 y
diciembre de 2001 (nueve años) y mostró la existencia de 4.963 artículos
vinculados al tema de la corrupción.

El procesamiento de esta información permitió detectar la evolución del tema en el

tiempo. El gráfico 2.1 presenta una síntesis cuantitativa de esta evolución según
el año de publicación del artículo.
 Gráfico 2.1. Artículos de prensa sobre
corrupción en Uruguay

1970

999

518 490 456

189 139
105 97

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Fuente: Base de Datos de la Biblioteca del Poder Legislativo

Como lo muestra el gráfico, el tratamiento del tema de la corrupción en la agenda

pública presenta algunas tendencias interesantes. En primer lugar, se detecta un
nivel moderadamente bajo de artículos en los primeros dos años de la serie.
Durante los años 1995 y 1996, se aprecia un aumento espectacular que multiplica
por diez y hasta por veinte la consideración de la cuestión. Luego, se aprecia un
lento descenso en el siguiente trienio, y finalmente, en los años 2000 y 2001, se
observa un regreso a los niveles moderados del comienzo de la serie. Por tanto,
los datos indican que el bienio 95-96 ha sido el momento en el que el tema de la
corrupción recibió mayor atención por un conjunto más amplio de la ciudadanía.

En suma, el análisis de la temática de la corrupción en la agenda pública en base

al relevamiento de la prensa escrita deja tres grandes conclusiones. En primer
lugar, debe señalarse que la corrupción como cuestión central de la agenda
pública irrumpe en los años 1995 y 1996. Posteriormente, se observa un período
de lento descenso de la notoriedad del tema, para ingresar en una etapa donde su
tratamiento se acerca a los niveles “históricos”. La temática central del período de
irrupción (1995-1996) refiere a las denuncias contra jerarcas y dirigentes
partidarios de máximo nivel, lo cual explica, en parte, el tratamiento otorgado al
tema por parte de la prensa. En segundo lugar y vinculado a lo anterior, se
observa la existencia de un conjunto de casos “rutilantes” de denuncias que
ocupan un espacio sustantivo en la agenda pública. Estos casos emergen, en su
gran mayoría, durante el período 95-96, ocupan la atención de los medios durante
un período de tiempo relativamente importante, que podríamos precisar en los tres
años, y desaparecen de la agenda en forma lenta y al parecer, sin que la opinión
pública tenga plena conciencia de su resultado. En tercer lugar, el relevamiento
muestra la existencia de información sostenida en el tiempo sobre casos de
corrupción menor, vinculada a funcionarios de rangos bajos, de determinados
organismos del Estado, como las Intendencias, la Policía y ciertas dependencias
de la Administración Central.

2.2 Procesamientos del Poder Judicial

El apartado anterior nos brinda un panorama del tema de las denuncias de
corrupción en la agenda pública, pero muy poco nos informa sobre el resultado de
las mismas. El Código del Proceso Penal uruguayo, tipifica una serie de delitos
contra la Administración Pública (artículos 153 a 167). El relevamiento de
información del Poder Judicial procuró determinar cuántos casos fueron
denunciados, cuáles delitos fueron tipificados y cuántos ameritaron
procesamientos y sentencia.

La tabla 2.1 presenta información sobre los procesamientos con sentencia

registrados durante el período 1991-2001.
Tabla 2.1
Delitos contra la Administración Pública. Procesamientos con sentencia
(1991-2001).
Delitos 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 TOT %
Peculado (art.153) 27 40 23 26 17 23 24 9 7 1 1 198 30.2
Fraude (art.160) 27 13 4 11 9 8 7 14 3 1 0 97 14.8
Concusión (art.156) 11 14 11 9 13 11 9 10 4 3 0 95 14.5
Abuso de funciones
(art.162) 15 4 13 12 15 18 1 1 0 3 4 86 13.1
Soborno (art.159) 5 9 6 5 8 10 8 3 0 3 0 57 8.7
Usurpación funciones
(art.166) 3 5 4 5 6 3 8 5 2 0 2 43 6.6
Cohecho calificado
(art.158) 5 2 3 12 4 3 7 1 0 0 0 37 5.6
Usurpación de título
(art.167) 1 1 3 4 2 3 4 2 1 1 0 22 3.4
Cohecho simple 4 2 2 0 2 0 1 0 0 0 0 11 1.7
(art.157)
Revelación secretos
(art.163) 0 0 5 0 0 1 0 1 0 0 0 7 1.1
Omisión cont. d.cargo
(art.164) 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 2 0.3
Total 98 90 74 85 76 81 69 46 17 12 7* 655 100
* Hasta el 17 de abril de 2001.
Fuente: Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.

Como podrá apreciarse, el peculado (apropiación de dineros u objetos públicos)

es el más frecuente entre los delitos cometidos en Uruguay, pues representa algo
más del tercio del total de los procesamientos. Con un peso relativo similar sobre
el total de sentencias (aproximadamente un 15%), aparecen los delitos de fraude
(engaño en actos o contratos de la administración en beneficio propio o ajeno),
concusión (abuso del cargo a partir de la inducción, transferencia o promesa a un
tercero, de dineros públicos u otro provecho) y abuso de funciones (abuso de su
cargo con el fin de cometer u ordenar un acto arbitrario en perjuicio de la
Administración o de particulares). Estos cuatro delitos suponen el 60% del total de
procesamientos con sentencia y representan las prácticas de corrupción más
frecuentes en nuestro país.

En un segundo plano se encuentran los delitos de soborno (inducción a un

funcionario público a cometer delitos), cohecho calificado (retardar u omitir un
acto a cambio de un beneficio), y usurpación de funciones (ejercicio de
funciones indebidas). Finalmente, aparece un tercer grupo de delitos con un
número de procesamientos relativamente menor: usurpación de título (uso
indebido de un título), cohecho simple (beneficio de un particular por el simple
cumplimiento de la función pública) y revelación de secretos (revelado de
información del estado a terceros).

El número de procesamientos según delito y de acuerdo al año representa una

información sumamente útil para conocer las capacidades del sistema, en materia
de control y castigo a los funcionarios que atentan contra la administración pública.
De algún modo, ella devela un hecho habitualmente desapercibido: que el Poder
Judicial dicta sistemáticamente sentencias sobre los casos de corrupción
denunciados y comprobados en la esfera pública.

Sin embargo, vale destacar que el proceso penal sobre estas temáticas ha
mostrado un comportamiento desigual a lo largo del tiempo. Como puede
observarse en el siguiente gráfico la evolución del número de sentencias tiende a
caer con el transcurso del tiempo, tendencia que parece acompañar a la evolución
observada del tema en la agenda pública.

Gráfico 2.2 Procesamientos con sentencia

por año1991-2001
120

100 98
90 85
81
80
74 76 69
60
46
40

20 17 12
7
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Elaboración propia en base a datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.

La significativa asociación entre agenda pública y sentencias permitiría afirmar que

el sistema judicial efectivamente funciona, esto es, las denuncias se presentan
públicamente, se investiga en busca de pruebas y la autoridad judicial sanciona. Y
esto no es menor para el funcionamiento de una sociedad democrática, pues en el
efectivo cumplimiento de las funciones de los poderes públicos radica la salud del
sistema que se pretende gobernar.

En suma, en principio parecería claro que el Poder Judicial parece responder a las
denuncias de corrupción en forma aceptable. La información que disponemos no
permite aventurar conclusiones sobre su eficacia y eficiencia. Asimismo, hemos
encontrado que: a) los delitos más comunes en nuestro país son los de peculado,
fraude y concusión; b) el número de procesamientos ha ido cayendo con el
transcurso del tiempo; c) esa caída está fuertemente asociada con la caída del
tratamiento del tema de la corrupción en la agenda pública.

2.3 Observaciones del Tribunal de Cuentas de la República

La información que proporciona el Tribunal de Cuentas de la República (TCR), a
través de sus Memorias Anuales, permite observar la evolución de las
irregularidades en la ejecución de los recursos públicos. Si bien éstas no tienen
por qué estar asociadas a prácticas corruptas, conforman la categoría de
transacciones del Estado donde parte de estas conductas se pueden llegar a
desarrollar. En consecuencia, es relevante determinar su distribución, sus
volúmenes y su frecuencia para los diferentes organismos de la administración.

El análisis se concentra en los datos sobre licitaciones –públicas y abreviadas-

entre los años 1997 y 2000. En particular, en la relación entre el total de
licitaciones tramitadas ante el TCR y aquellas que fueron observadas. En este
sentido, el TCR observa una licitación cuando el gasto considerado no se ajusta a
las normas legales que lo regulan. La restricción temporal del análisis, respecto a
la propuesta en el proyecto (1990-2001), se debe a la inexistencia de datos
anteriores al año 1997 y posteriores al 2000.

Tabla 2.2
Número de licitaciones tramitadas y observadas (1997-2000)
Año Licitaciones tramitadas Licitaciones observadas Porcentaje de observaciones
1997 796 253 32 %
1998 843 278 33 %
1999 1066 313 29 %
2000 667 248 37 %
TOTAL 3372 1092 32 %
Fuente: elaboración propia en base a datos del TCR.

Entre los años 1997 y 2000 el Estado uruguayo tramitó 3372 licitaciones, de las
cuales 1092 fueron observadas por el TCR. Esto quiere decir que en el 32% de las
licitaciones hechas por el Estado – en 3 de cada 10- el gasto no se ajustó a las
normas legales. Si nos fijamos en los montos, se licitaron aproximadamente U$S
3.297,4 millones y se observaron U$S 855,2 millones, un 26%. Estas cifras dan un
panorama de la magnitud de las irregularidades en los procesos licitatorios en el
Uruguay (ver tablas 2.2 y 2.3).

Tabla 2.3
Monto tramitado y observado en U$S (1997-2000)
Monto Monto
Año licitado observado Porcentaje de observaciones
1997 804:709.178 278:250.682 35 %
1998 1.077:806.913 332:729.198 31 %
1999 1.012:224.222 159.504.206 16 %
2000 402:740.446 84:710.812 21 %
TOTAL 3.297:480.760 855:194.898 26 %
Fuente: elaboración propia en base a datos del TCR.

La evolución del porcentaje de licitaciones observadas por año es estable,

ubicándose alrededor del 30%, pero no ocurre lo mismo con el porcentaje de
monto observado. Como se aprecia en la tabla 2.5, de un 35% y un 31% en 1997
y 1998, pasa a un 16% en 1999 y vuelve a subir a un 21% en el 2000. Sin
embargo desde 1998 ambos porcentajes presentan comportamientos similares;
bajan en 1999 y aumentan en el 2000.

Gráfico 2.3 Porcentajes de licitaciones y de

40%
montos observados
35% 33% 37%
35%
32%
30%
31% 29%
25%
21%
20%
15%
16%
10%

5%
0%
1997 1998 1999 2000
% de licitaciones % de monto
 Fuente: elaboración propia en base a datos del TCR.

Si comparamos el porcentaje de licitaciones observadas con el de los montos

observados, podremos apreciar la existencia de sesgos de importancia en las
irregularidades; en otras palabras, si tienden a producirse en las licitaciones más
pequeñas o en las más grandes. En este sentido, si bien el 32% de las licitaciones
fueron observadas, estas sólo representan el 26% del monto total licitado. Los
años 1998 y 1997 muestran porcentajes similares de licitaciones y montos
observados, pero esto cambia en forma sensible en los años 1999 y 2000. En
estos años, el porcentaje de monto observado es mucho menor que el de
licitaciones que efectivamente se observan. En consecuencia, podemos decir que
las irregularidades, sobre todo en los años 1999 y 2000, tienden a concentrarse en
las licitaciones de montos menores. Es lógico pensar que quienes se encargan de
licitar pongan mayor atención en las licitaciones importantes que en las pequeñas;
y por tanto, que las irregularidades se produzcan en las de montos reducidos. De
igual forma, parece existir un proceso de aprendizaje de los responsables de las
licitaciones tras ser observados por el Tribunal de Cuentas.

Por último, la existencia de organismos con niveles elevados de observaciones, no

puede llevarnos a la conclusión de que sus causas se encuentran en la
corrupción; pero sí deben llamarnos la atención sobre los déficits de transparencia
en su ejecución de recursos.

3. Resultados de las Encuestas

En el presente capítulo se muestran y describen los principales resultados que
surgen de las 992 encuestas realizadas entre funcionarios públicos (282 casos),
usuarios de servicios públicos (501 casos) y empresarios (209 casos) en torno a la
problemática de la corrupción. Los resultados que se presentan surgen del
procesamiento en bruto de la base de datos creada con las encuestas
previamente controladas y validadas. Esto significa que no se realizaron
ponderaciones ni ajustes de índole alguna y que, por lo tanto, las cifras que se
mencionan refieren estrictamente al porcentaje de encuestados en cada caso.

3.1 La corrupción como problema

La primera variable relevante del estudio trata de cuantificar las percepciones de
los encuestados sobre la gravedad de una serie de problemas entre los que se
incluye a la corrupción en general.

El gráfico 3.1 presenta de forma comparativa el porcentaje de encuestados que

eligió para cada problema la opción “muy grave”. En este caso la corrupción se
ubica entre los problemas más graves y sólo es superada por la desocupación,
problema que claramente ocupa una posición predominante en las
preocupaciones de los uruguayos en el contexto de la actual crisis económica.

A partir de la comparación de las opiniones de los tres públicos parece relevante

resaltar dos aspectos. En primer lugar los usuarios, que representan un público
medio, parecen atribuir mayor gravedad a todos los problemas que los
funcionarios y los empresarios, quienes constituyen un público de nivel
socioeconómico superior al promedio. Sin embargo, en segundo lugar, la
gravedad atribuida al contrabando invierte la relación mencionada. En este caso
son los empresarios y luego los funcionarios públicos quienes le asignan la mayor
gravedad, mostrando en este caso la presencia de un fenómeno de tolerancia por
parte de los usuarios.
 Gráfico 3.1 Gravedad de problemas
Funcionarios Usuarios Empresarios

45,9%
Drogas 57,5%
50,2%

54,1%
Pobreza y desigualdad 69,8%
57,0%

35,4%
Problemas salud 45,8%
36,2%

42,1%
Carencias educación 40,5%
33,2%

30,1%
Falta de vivienda 36,6%
52,3%

71,3%
Desocupación 71,5%
77,5%

56,9%
Violencia y delincuencia 65,0%
61,3%

66,0%
Crisis económica 59,6%
67,8%

68,9%
Corrupción 73,3%
68,9%

55,5%
Contrabando 37,8%
47,2%

0,0% 50,0% 100,0%

Porcentaje de encuestados que consideran el problema como "muy grave"

A continuación se presenta un bloque que pretende establecer las percepciones

de los encuestados sobre el grado de corrupción que existe en distintos ámbitos,
públicos y privados, y, especialmente dentro de ciertas dependencias públicas.

De las opiniones de los tres públicos surge como primera impresión que el
porcentaje de encuestados que opta por la respuesta “nada de corrupción” es
prácticamente marginal. En consecuencia, e independientemente de la extensión,
parece existir un consenso generalizado en admitir la presencia de la corrupción
en los más variados ámbitos. La única excepción parcial parece estar constituida
por el Poder Judicial desde la perspectiva tanto de los funcionarios públicos como
de los empresarios en la medida en que el porcentaje en este caso, si bien es
pequeño, se ubica muy por encima de los demás.

Para lograr una mejor comparabilidad entre públicos y ámbitos, se buscó generar
un indicador cuantitativo del “grado de corrupción” existente en cada uno de los
ítems incluidos en el estudio. Para ello se creó una escala de 0 a 10 que se
computa ponderando las proporciones de respuestas en cada ítem de acuerdo a
la siguiente forma: nada de corrupción 0; poca corrupción 3,33; bastante
corrupción 6,66; y mucha corrupción 10. De esta forma, si la totalidad de los
encuestados respondiera “nada” para un ítem determinado el “grado de
corrupción” correspondiente sería 0 y si la totalidad respondiera “mucha” el valor
sería 10.

Gráfico 3.2 Grado de corrupción

Funcionarios Usuarios Empresarios

5,23
Intendencia 3,80
5,15

5,24
Impositiva 4,25
5,82

7,29
Aduana 5,78
6,76

6,02
Policía 5,16
6,98

3,79
Poder Judicial 2,85
5,96

5,39
Medios 5,26
5,66

4,97
Sindicalistas 4,29
5,46

5,32
Empresarios 4,96
6,68

6,84
Burocracia 5,78
7,41

6,89
Políticos 6,25
8,20

0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 7,00 8,00 9,00

En este caso se pueden apreciar claramente distintos fenómenos. En primer

término los usuarios tienden a adjudicar mayor corrupción a los distintos ámbitos
mencionados, mientras que los funcionarios son los que tienden a asignar la
menor corrupción y los empresarios se ubican en una posición intermendia. Esto
puede atribuirse a las diferencias actitudinales entre un público medio, como los
usuarios, en comparación a un público mejor informado como los funcionarios
públicos y los empresarios. La diferencia entre estos últimos y los funcionarios
seguramente surge por su ubicación en los lados opuestos del mostrador. En
segundo lugar, tanto funcionarios como usuarios, consideran a los políticos como
el ámbito más corrupto de los señalados. En cambio, los empresarios de forma
categórica y rompiendo su término medio califican a la Aduana como el ámbito
más corrupto. En tercer término, los ámbitos de la administración pública incluidos
en la batería (burocracia en general, aduana y policía) aparecen con los mayores
niveles de corrupción. La excepción parece estar constituida por la Dirección
General Impositiva que arroja guarismos que podrían considerarse favorables.

Finalmente, llama poderosamente la atención el grado de disonancia cognitiva en

la calificación de corrupción que recibe el Poder Judicial entre los usuarios por un
lado y los funcionarios y empresarios por otro. El grado de corrupción que le
atribuyen los usuarios más que duplica al que le asignan los funcionarios y
mientras que este ámbito aparece con niveles medios de corrupción para los
usuarios, es de lejos el que se ubica en el mínimo para funcionarios y
empresarios. La relevancia de la cuestión puede ser considerable desde que la
imagen del Poder Judicial en materia de corrupción no sólo repercute en el propio
organismo sino que tiene un papel multiplicador en tanto ejerce una función de
contralor sobre el conjunto del sistema.

3.2 Prácticas irregulares

El siguiente bloque de la encuesta incursiona directamente en la presencia de
prácticas de corrupción dentro de la administración pública. En particular se
indaga sobre la realización de pagos indebidos desde y dentro de diversos
ámbitos y con diferentes finalidades. La pregunta está formulada de forma que el
entrevistado manifieste su percepción acerca de qué tan extendida se encuentra
dicha práctica.

En el gráfico 3.3 se compara entre los tres públicos encuestados el agregado de

las opciones “bastante extendida” y “muy extendida”. Allí se verifica una primera
diferencia entre los públicos por la percepción mucho más generalizada entre los
usuarios de una mayor extensión de los pagos indebidos que, en ocasiones, llega
a duplicar las opiniones de los funcionarios y los empresarios al respecto. También
se observa una coincidencia en los niveles de extensión de los sobornos en las
percepciones de funcionarios y empresarios, aunque con una inversión importante
cuando se refieren a sí mismos; los funcionarios atribuyen mayor corrupción a los
empresarios y viceversa.

Gráfico 3.3 Generalización de pagos indebidos

Usuarios Funcionarios Empresarios

20,6%
Org. de coop. Intnal. 20,9%
43,0%

32,1%
Inversionistas extranjeros 32,8%
55,5%

34,0%
Empresarios locales 39,1%
60,0%

51,7%
Sector público 41,7%
71,0%

0,0% 50,0% 100,0%

Por otra parte resulta particularmente interesante comparar las respuestas de los
funcionarios públicos respecto a la extensión de prácticas irregulares en general y
específicamente en la propia oficina del encuestado. Los porcentajes de
respuestas que se aprecian en el siguiente gráfico muestran claramente que la
percepción generalizada de fenómenos de corrupción en el sector público cae
fuertemente cuando se la pretende asociar a la propia dependencia del
encuestado. Sin embargo la brecha varía significativamente según el sector de la
administración de que se trate, alcanzando un máximo en el Poder Judicial y un
mínimo en la Administración Central.
 En su trabajo
Gráfico 3.4 Extensión pago sobornos
En el sector Público

15,4%
Intendencias
50,0%

6,4%
Poder Judicial
40,5%

9,0%
Entes
36,4%

26,0%
Adm. Central
43,7%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Adicionalmente, se incluyó en la encuesta a empresarios una batería con las

mismas caraterísticas de la anterior pero referida a las empresas de su ramo y con
finalidades específicas. La distribución de las respuestas obtenidas aparece en el
siguiente cuadro.
Cuadro 3.1 (Empresarios)
¿qué tan extendidas se encuentran las siguientes prácticas en el ramo en el
que se desempeña su empresa?
Nada Poco Bastante Muy
extendida extendida extendida extendida NS/NC
Sobornos en general 33,0% 36,8% 12,0% 8,1% 10,0%
Para obtener servicios 56,9% 23,0% 6,7% 3,3% 10,0%
Para alterar decisiones 54,5% 25,4% 6,2% 3,8% 10,0%
Para obtenr contratos 49,3% 15,8% 9,1% 6,2% 19,6%

Las respuestas resultan interesantes en dos sentidos. Primero porque los

porcentajes de respuestas que admiten que tales prácticas están bastante o muy
extendidas son relativamente menores. Segundo porque quienes admiten el pago
de sobornos en general son un porcentaje mayor que los que lo reconocen para
finalidades específicas. La distribución de respuestas reafirma la noción de que las
prácticas corruptas ocupan un espacio relativamente reducido y discreto. El tipo de
soborno más generalizado que los empresarios parecen admitir es el destinado a
benficiarse con licitaciones o contratos.
En el siguiente bloque se le plantea más directamente a los empresarios su
involucramiento en el proceso de solicitud y eventual pago de sobornos en
términos de frecuencia. El siguiente cuadro resume las respuestas obtenidas.

Cuadro 3.2 (Empresarios)

¿qué tan a menudo se le ha solicitado o se han visto obligados a relizar
pagos indebidos en ...?
Nunca Excepcionalmente Ocasionalmente Frecuentemente NS/NC
Poder Judicial 92,3% 3,3% 1,0% 1,0% 2,4%
Gob. Nacional 88,0% 4,8% 2,4% 1,9% 2,9%
Gob. Deptales. 83,7% 6,7% 6,2% 1,0% 2,4%
Entes/descent. 76,1% 12,9% 6,2% 1,4% 3,3%
Legis/Políticos 86,1% 6,7% 1,9% 1,4% 3,8%

Nuevamente nos encontramos con un fenómeno como el anterior, pero ahora en

términos más concretos. Según sea el caso, entre las tres cuartas partes y más
del noventa por ciento de los encuestados dice no haber recibido nunca una
solicitud ni haberse visto obligado a pagar un soborno. Asimismo el porcentaje que
afirma que el fenómeno se produce frecuentemente es extremadamente menor. Si
bien es evidente la presencia de los sobornos, una vez más se verifica un patrón
de corrupción en ámbitos reducidos. Por otra parte resulta significativa la
diferencia entre los distintos ámbitos, con un mínimo en el Poder Judicial, donde
sólo algo más del cinco por ciento reconoce que se le ha solicitado o ha pagado
algún soborno al menos excepcionalmente, y un máximo referido a los entes
autónomos y organismos descentralizados, donde la cifra supera el veinte por
ciento.

Finalmente, en la encuesta de usuarios y empresarios aparecen dos ítems

especialmente relevantes con relación a la corrupción. En el primero, se pide
directamente al encuestado que diga cuántas veces ha tenido que pagar algún
soborno en el último año para obtener algo del gobierno. En el segundo se le
pregunta qué tan frecuentemente se puede recurrir a una autoridad para no tener
que pagar un soborno. En los siguientes cuadros se resumen las respuestas a las
dos preguntas.
 Cuadro 3.3

Cantidad de sobornos en el último año * Tipo de público Crosstabulation

% within Tipo de público

Tipo de público
Usuarios Empresarios Total
Cantidad de Ninguno 89,0% 82,3% 87,0%
sobornos en el Uno 2,8% 1,0% 2,3%
último año Dos o tres 5,4% ,5% 3,9%
Cuatro o cinco 1,6% 1,9% 1,7%
Más de cinco 1,2% 3,3% 1,8%
No contesta 11,0% 3,2%
Total 100,0% 100,0% 100,0%

Cuadro 3.4

Posibilidad de recurrir a una autoridad para no pagar sobornos * Tipo de público

Crosstabulation

% within Tipo de público

Tipo de público
Usuarios Empresarios Total
Posibilidad de recurrir a una NS/NC 13,0% 19,6% 14,9%
autoridad para no pagar Nunca 19,2% 21,5% 19,9%
sobornos Pocas veces 41,3% 30,6% 38,2%
Muchas veces 11,2% 6,7% 9,9%
Siempre 15,4% 21,5% 17,2%
Total 100,0% 100,0% 100,0%

En primer lugar resulta especialmente importante destacar que prácticamente el

noventa por ciento de los usuarios y más del ochenta por ciento de los
empresarios encuestados dicen no haber tenido que pagar soborno alguno
durante el último año. Esto permite deducir que, al menos para el común de las
personas y las empresas, el pago de sobornos no constituye una práctica habitual
sino que se encuentra restringida a ciertos ámbitos particulares. De todas formas
debe llamar la atención que el 11% de los empresarios no haya querido responder
a la pregunta correspondiente. Si a ello añadimos el 3.3% que declara haber
realizado pagos indebidos más de cinco veces en el último año se puede inferir
que en el ámbito empresarial existe una porción menor pero significativa donde las
prácticas corruptas son frecuentes.
Por otra parte, tanto los usuarios como los empresarios encuestados parecen algo
escépticos en cuanto a la posibilidad de recurrir a alguna autoridad para no tener
que pagar un soborno cuanto este está establecido o es exigido. Sin embargo
quienes dicen que “nunca” se puede recurrir no llegan al 20% de los encuestados.
La posición predominante es la que opina que se puede hacer “pocas veces”, lo
que si bien puede ser leído como escepticismo, también permite inferir que los
encuestados tienen presente la posibilidad de utilizar los mecanismos formales
para eludir la corrupción.

3.3 Factores que inhiben la denuncia de actos de corrupción

El siguiente bloque se propone establecer el peso relativo de las posibles
diferentes restricciones para la denuncia de actos de corrupción. Se le presenta a
los encuestados un conjunto de razones que podrían justificar que no se
denunciaran actos conocidos de corrupción para que ellos manifiesten la
importancia de dicho factor.

El patrón de respuestas de los usuarios nuevamente es similar al ofrecido por los

funcionarios. La principal diferencia consiste una vez más en que los usuarios
tienden a asignar significativamente mayor relevancia a todos los factores
mencionados. La única desviación importante a esta norma aparece referida a la
falta de pruebas donde una cifra prácticamente igual a la de funcionarios, en torno
a los dos tercios, la considera “importante” o “determinante”.

Las respuestas de los empresarios a la misma batería muestran un perfil diferente,

que en este caso –a diferencia de los anteriores- se aproxima más al de los
usuarios que al de los funcionarios. Por un lado, el nivel de no respuesta, que era
elevado para los funcionarios, cae por debajo del de los usuarios. Por otra parte, la
magnificación de la importancia de algunos factores es mayor que la de los
usuarios, especialmente en lo referido a la falta de pruebas.
A continuación se elaboró el Gráfico 3.5 que representa el “grado de importancia”
que tienen los distintos factores considerados, para los tres públicos a los que se
aplicó la encuesta. Para elaborarlo se agregaron las respuestas que consideran a
cada factor como importante y como determinante.

Gráfico 3.5 Relevancia de factores para no denunciar

Funcionarios Usuarios Empresarios

24,4%
Complicidad 29,3%
15,7%

30,6%
Insignificancia 36,5%
20,9%

70,3%
Temor 61,9%
47,7%

18,7%
Aceptación 26,5%
9,0%

62,2%
Impunidad 64,9%
43,0%

83,7%
Falta de pruebas 65,7%
67,2%

63,6%
Complejidad 56,5%
34,0%

55,0%
Desconocimiento 57,3%
35,8%

0,0% 50,0% 100,0%

De este resumen surge con claridad que el factor que casi consensualmente
obstaculiza la presentación de denuncias es la falta de pruebas, lo que reafirma la
noción de que los actos de corrupción se producen de forma discreta. En un
segundo lugar tanto el temor como la impunidad aparecen como factores
significativos para inhibir la denuncia. Sin embargo, estos dos factores se ubican
en una posición distanciada respecto de la anterior para los funcionarios y los
empresarios, mientras que para los usuarios revisten prácticamente la misma
importancia que la falta de pruebas. Llama la atención que la proporción de
usuarios y empresarios que considera relevante para no denunciar la asunción de
riesgos que el acto conlleva, sea significativamente mayor a la de los funcionarios
que manifiestan igual posición, siendo que estos últimos son quienes se
encuentran más próximos al fenómeno.
En un tercer escalón, aun significativo, el desconocimiento y la complejidad de los
procedimientos también parecen constituir obstáculos para la presentación de
denuncias para la tercera parte de los funcionarios encuestados. Estos dos
factores son aun mucho más importantes para los usuarios y los empresarios,
donde la mayoría absoluta los considera “importantes” o “determinantes”. Esta
diferencia parece mucho más comprensible que la anterior en la medida en que
sugiere que los procedimientos de denuncia resultan más lejanos para los
usuarios y los empresarios que para los funcionarios. Finalmente, los factores que
implican una cierta aceptación de la corrupción (la justificación o la insignificancia
de los actos y la consideración de la denuncia como una traición) son
considerados como importantes por un porcentaje menor de los entrevistados,
aunque nuevamente la proporción de usuarios que asigna relevancia a estos
factores es considerablemente superior a la de funcionarios, mientras que, en este
caso, los empresarios se ubican en una posición intermedia.

La pregunta más específica de toda la encuesta sobre el conocimiento del

encuestado de casos de corrupción es la que le inquiere sobre si consideró
denunciar algún caso en los últimos años.
Cuadro 3.5

Durante los últimos años, consideración de denunciar casos de corrupción

* Tipo de público Crosstabulation

% within Tipo de público

Tipo de público
Funcionarios Usuarios Empresarios Total
NS/NC 23,4% 11,6% 18,2% 16,3%
No consideró ni denunció 59,2% 68,7% 61,7% 64,5%
Consideró y no denunció 5,3% 14,8% 15,8% 12,3%
Consideró y denunció 12,1% 5,0% 4,3% 6,9%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Como era de esperar, la mayoría de los encuestados respondió negativamente a

la pregunta dando a entender que no ha tenido conocimiento, al menos
directamente, de casos concretos. Sin embargo resulta de todas formas
significativo que más de un 17% de los funcionarios encuestados reconoce haber
considerado realizar una denuncia y más de un 12% dice haberla concretado. En
cambio, la relación entre estas dos opciones se invierte para los usuarios y los
empresarios, en tanto que en torno a un 20% reconoce haber considerado
presentar una denuncia pero sólo la cuarta parte de ellos dice haberlo concretado.
Esta distribución parece confirmar la idea generada en la batería anterior respecto
a que los obstáculos para la presentación de denuncias inhiben más fuertemente a
los usuarios y a los empresarios que a los propios funcionarios.

3.4 Las causas de la corrupción

La última pregunta del bloque sobre prácticas irregulares busca establecer las
causas institucionales de la corrupción.

Gráfico 3.6 Factor que más favorece la corrupción

Funcionarios Usuarios Empresarios

6,2%
Bajos salarios 35,5%
28,9%
39,7%
Falta de controles 23,5%
29,8%
17,7%
Poca idoneidad o vocación 9,8%
16,2%
18,2%
Complicidad de superiores 11,0%
3,8%
14,4%
Influencia de los políticos 17,8%
17,0%
3,8%
NS/NC 2,5%
4,3%

0,0% 25,0% 50,0%

La distribución de las respuestas de los usuarios y los empresarios en este caso

muestra diferencias significativas con las obtenidas de los funcionarios. Los
porcentajes coinciden de forma aproximada solamente en la atribución de los
fenómenos de corrupción a la influencia de los políticos. En cambio, los usuarios
se concentran más que los funcionarios en la opción que reconoce a los bajos
salarios como el factor que más favorece a la corrupción, mientras que los
empresarios se ubican de forma opuesta apoyando esta opción de forma marginal.
Por su parte, la inexistencia de controles adecuados muestra un comportamiento
inverso, quedando notoriamente rezagada a un segundo lugar para los usuarios
en tanto aparece como la causa principal para los empresarios. A su vez los
usuarios dan mayor importancia a la complicidad de los superiores y relegan al
último puesto a la poca idoneidad o vocación de los funcionarios, mostrando que
confían en los funcionarios más que ellos mismos, pero al mismo tiempo
desconfían más de sus superiores, en tanto que los empresarios asignan similar
importancia a ambos factores.

4. CONCLUSIONES
Este estudio ha pretendido avanzar en un terreno hasta ahora muy poco transitado
por las ciencias sociales uruguayas, como el del abordaje sistemático del
fenómeno de la corrupción en el país. Esta circunstancia genera una serie de
restricciones para el análisis y sus conclusiones, derivadas entre otras cosas de la
falta de acumulación de información y de datos sistemáticos de referencia nacional
sobre el tema. En consecuencia, las conclusiones deben colocarse y ser leídas en
ese marco de restricciones. No obstante ello, esta necesaria cautela para nada
debe significar la imposibilidad de delinear algunas ideas a partir de los resultados
encontrados.

Uniendo distintos aspectos de la encuesta aparece como factible promover la

denuncia de los actos de corrupción dentro la esfera ciudadana. Hay ciertos
factores que son percibidos por los usuarios y los empresarios como obstáculos
importantes para denunciar que podrían modificarse. En primer término habría que
convencer al público que denunciar actos de corrupción no conlleva riesgo alguno.
En segundo lugar sería necesario difundir masivamente los procedimientos de
denuncia. Finalmente parece necesario simplificar los trámites para la denuncia de
la corrupción.
El Poder Judicial parece constituir un ámbito en el que habría que concentrar
diversas acciones. Sus niveles salariales son muy bajos y así lo manifiestan sus
funcionarios, quienes también son los que perciben mayor complejidad en los
trámites. Un Poder Judicial mejor remunerado y con un funcionamiento más ágil
aparecería como un fuerte freno a la corrupción, desde que este ámbito
institucional es también el que resulta menos sospechado en la materia.

En forma adicional, es necesario redimensionar el papel de la Junta Asesora en

Materia Económico Financiera del Estado. Esta debe constituirse en un referente
institucional para la recepción de denuncias de corrupción a toda escala. Tanto los
funcionarios públicos como los usuarios de los servicios y los empresarios deben
poder localizar con facilidad dónde denunciar. La conformación de este referente a
nivel de toda la ciudadanía, debe también asociarse a la uniformización del
proceso de denuncia y a su simplificación. La realización de campañas de difusión
sobre la importancia de denunciar, la forma de hacerlo y las garantías con que se
cuenta, es parte fundamental de esta construcción.

La especificidad de los delitos contra la Administración Pública y sobre todo su

carácter oculto, hacen que sea difícil para los denunciantes obtener pruebas. En
consecuencia, las investigaciones anteriores al inicio de los procedimientos
penales son fundamentales para cubrir los déficits de denuncias producto de esa
dificultad. En este sentido, es razonable que el organismo que recepciona las
denuncias tenga capacidades consistentes de investigación.

Estos diferentes apuntes, no son más que algunos componentes de una pendiente
y necesaria política nacional de lucha contra la corrupción, en la que deben
converger y coordinarse los diferentes instrumentos disponibles tanto en el Estado
como en la sociedad civil.
(junio de 2002)