Aulas de Controle de Constitucionalidade

PUCRS - Aulas de direito constitucional Prof.
Cludio Ari Mello

(cpia exclusiva para uso dos alunos da disciplina; vedada ualuer for!a de reprodu"#o$
PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA/RS
PROFESSOR CLUDIO ARI MELLO
AULAS DE DIREITO CONSTITUCIONAL
Obs: texto em construo
PROCESSO CONSTITUCIONAL
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEIS E ATOS NORMATIVOS
1. Introduo
Um sistema jurdico de um Estado constitucional moderno composto de
normas jurdicas de diferentes espcies, institudas por diferentes fontes dotadas de
autoridade para criar normas jurdicas. Nos Estados democrticos de direito
contemporneos, a principal instituio encarregada de produzir normas o poder
legislativo, responsvel pela criao das diversas modalidades de leis. No entanto, em
nenum sistema jurdico o poder legislativo detm o monop!lio do poder de criar
normas jurdicas.
" poder e#ecutivo tam$m est autorizado a faz%&lo, em$ora apenas de forma
limitada. 's normas jurdicas institudas pelo poder e#ecutivo no corresponde uma
terminologia uniforme, como ocorre com as normas criadas pelo poder legislativo,
denominadas usualmente pela e#presso (lei).
*
No +rasil, podemos resumidamente
referir as medidas provis!rias, os decretos, os regulamentos e as resolu,es como atos
normativos de origem do poder e#ecutivo, mas outros pases adotam outras
denomina,es e mesmo no +rasil e#istem outras espcies, menos comuns, de normas de
fonte administrativa.
-am$m o poder judicirio detm compet%ncia para editar normas .ue passam
a fazer parte do sistema jurdico. / maior parte das normas editadas pelo poder
* Essa e#presso id%ntica nas lnguas latinas0 ley em espanol, loi em franc%s e legge em italiano1 em
alemo usa&se a e#presso gesetz1 em ingl%s, em$ora seja possvel a utilizao da palavra law, mais
correto o emprego da e#presso statute para se referir ao .ue em portugu%s denominamos de lei.
*
judicirio so as sentenas e os ac!rdos .ue resolvem processos entre partes, e neste
caso estas normas s! vinculam as partes do processo. 2ontudo, em muitos sistemas
jurdicos, incluindo o nosso, alguns tri$unais esto autorizados a editar decis,es .ue t%m
eficcia geral, e#atamente como as leis, vinculando todas as pessoas. Em$ora seja
comum e correto associarmos a fora normativa vinculante dos precedentes judiciais ao
sistema jurdico dos pases .ue adotam o modelo da Common Law, os pases de direito
legislado, pertencentes ao modelo da Civil Law, t%m atri$udo a decis,es do poder
judicirio, com fre.u%ncia e e#tenso cada vez maior, o carter de fonte direta de
normas jurdicas de eficcia geral e a$strata. Esse fen3meno uma caracterstica
distintiva dos Estados democrticos constitucionais contemporneos, e geralmente
atinge decis,es das supremas cortes e dos tri$unais constitucionais no e#erccio do
controle de constitucionalidade das leis e das normas administrativas.
/s constitui,es, por sua vez, tam$m instituem normas jurdicas .ue so
incorporadas aos sistemas jurdicos de um Estado constitucional, passando a fazer parte
do direito positivo deste Estado. 4 preciso sempre ter presente, todavia, .ue as
constitui,es e#ercem uma funo muito especfica em um sistema jurdico. 5e fato, as
constitui,es modernas t%m como elementos conceituais $asicamente as seguintes
fun,es0 6i7 organizar o Estado e os seus poderes1 6ii7 limitar o e#erccio dos poderes do
Estado1 6iii7 garantir os direitos fundamentais das pessoas1 6iv7 instituir um sistema de
valores $sicos em torno do .ual se estrutura a vida jurdica p8$lica e privada da
comunidade. 2on.uanto as constitui,es possam contemplar normas .ue regulem outras
matrias, como regras $sicas de direito tri$utrio, previdencirio, sa8de e educao,
estas normas no so essencialmente constitucionais. " .ue de fato matria
essencialmente constitucional a organizao e limitao do Estado, a garantia dos
direitos fundamentais e a previso dos valores fundamentais do sistema jurdico.
"corre .ue estas diferentes espcies de normas jurdicas0 constituio, leis,
decretos e sentenas judiciais, .ue comp,em um sistema jurdico de um Estado
constitucional moderno, no se encontram no mesmo nvel ierr.uico. " sistema
jurdico no um sistema plano, em .ue todas as suas normas, independentemente da
sua origem e da sua espcie possuem o mesmo valor jurdico. Na verdade, os sistemas
jurdicos modernos so sistemas ierar.uizados de normas, isto , so estruturas
normativas compostas por distintos nveis ierr.uicos de normas. Essa concepo
ierar.uizada do sistema jurdico foi originalmente e#posta pelo jurista austraco 9ans
:elsen, no incio do sculo ;;, em sua o$ra Teoria Pura do Direito 6*< edio, de
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*=>?7, .ue procurou representar graficamente essa caracterstica das ordens jurdicas
modernas na forma de uma pirmide, estruturada ierar.uicamente, em escalas de
diferentes tipos de normas1 nessa pirmide, a constituio ocupa a parte mais alta da
ierar.uia do sistema jurdico. 2on.uanto ela$orada .uase um sculo, essa
representao grfica de uma ordem jurdica continua cientificamente vlida e 8til.
5e acordo com a concepo @elseniana, a razo pela .ual e#iste essa
su$ordinao ierr.uica de umas normas so$re outras o fato, verificvel em todos os
sistemas jurdicos de Estados constitucionais, de .ue uma determinada espcie
normativa responsvel pela definio do !rgo, do processo e inclusive do pr!prio
conte8do das normas .ue se encontram no nvel ierr.uico inferior. :elsen denominou
essa caracterstica de elemento dinmico da ordem jurdica. /ssim, por e#emplo,
decretos do poder e#ecutivo e sentenas do poder judicirio s! so validos 6a7 se foram
editados pelo !rgo a .uem uma lei atri$uiu a compet%ncia de criar decretos ou ditar
sentenas, 6$7 se foram editados de acordo com o procedimento previsto pela lei e 6c7
desde .ue respeitem os conte8dos definidos pela lei. 4 por isso .ue podemos dizer .ue,
juridicamente, as normas legais so superiores ierar.uicamente aos decretos e As
sentenas judiciais.
" mesmo raciocnio vale para as normas constitucionais. Bo as constitui,es
.ue organizam todos os poderes do Estado, esta$elecem como eles devem operar e
definem .uais so os limites de sua atuao. 4 a constituio .ue institui o poder
legislativo e disciplina o processo legislativo, assim como a constituio .ue institui
os poderes e#ecutivo e judicirio. Cortanto, todos os poderes do Estado so poderes
constitudos pela constituio, .ue esta$elece os critrios e os procedimentos pelos
.uais eles podem criar validamente normas jurdicas. /lm disso, as constitui,es
definem os princpios jurdicos e polticos fundamentais do Estado e esta$elecem os
direitos fundamentais dos cidados, os .uais limitam e dirigem o e#erccio das fun,es
dos poderes constitudos. 2om isso, todas as demais normas jurdicas criadas no sistema
jurdico s! so vlidas se e apenas se estiverem de acordo com as normas
constitucionais. Cor conse.u%ncia, as normas constitucionais so ierar.uicamente
superiores a todas as demais espcies normativas a .ue nos referimos.
4 natural .ue nos perguntemos se as normas constitucionais, por sua vez,
e#traem a sua fonte de validade de algum outro !rgo ou algum outro tipo de norma .ue
>
le seja superior. / resposta no. Em princpio, no e#istem normas jurdicas
superiores As normas constitucionais. /s constitui,es so espcies de leis .ue fundam
ou constituem o Estado e, portanto, fundam e constituem o sistema jurdico deste
Estado. Elas so a lei fundamental de um sistema jurdico. Cor isso, no e#istem normas
superiores As normas constitucionais. Essa a razo pela .ual dizemos .ue as normas
constitucionais so as normas supremas de um sistema jurdico.
4 certo .ue e#istem ao menos duas importantes correntes te!ricas .ue
sustentam .ue as pr!prias normas constitucionais s! so vlidas se respeitarem normas
ainda superiores a elas. / primeira corrente est geralmente associada As teorias
jusnaturalistas do direito, segundo as .uais e#iste um direito natural o$jetivo e
universal, vlido em todos os tempos e lugares, .ue superior a todos os sistemas
jurdicos, inclusive As suas constitui,es. 5e acordo tais teorias jusnaturalistas, as
constitui,es s! t%m valor jurdico se no contrariarem as leis naturais. "utros autores
defendem uma teoria constitucional no positivista mais moderada, sustentando .ue a
constituio, tanto .uanto as demais normas do sistema jurdico, tem sua validade
condicionada ao respeito a determinados princpios morais suprapositivos .ue no
podem ser ignorados nem mesmo pelo poder constituinte originrio.
D
Em$ora essas
concep,es jusnaturalistas e no positivistas sejam geralmente rejeitadas na teoria e na
prtica constitucional, .ue costumam respaldar uma concepo positivista da
constituio e uma concepo voluntarista de poder constituinte originrio, pode&se
tam$m reconecer .ue uma tend%ncia crescente de adeso a suas teses.
/ segunda corrente defende .ue as normas do direito internacional,
principalmente a.uelas presentes nos tratados internacionais de direitos umanos, se
so$rep,em inclusive As constitui,es. Essa segunda concepo, istoricamente
considerada irrelevante, tem ganado adeptos rapidamente nas 8ltimas dcadas,
especialmente pela emerg%ncia de importantes tratados internacionais de direitos
umanos e pela instituio de tri$unais internacionais responsveis pelo julgamento de
viola,es de direitos umanos. /lguns falam da formao de um novo jus gentium,
composto por um conjunto de princpios jurdicos comuns a toda a umanidade,
D Uma teoria jusnaturalista (fraca) ou moderada atualmente sustentada pelo jusfil!sofo alemo Eo$ert
/le#F, segundo a .ual so invlidas as normas jurdicas, inclusive normas constitucionais, .ue
ultrapassem o limite da injustia e#trema. Essa concepo jusnaturalista moderada $aseada no
argumento da injustia formulado originalmente pelo jusfil!sofo Gustav Ead$ruc como reao aos
desdo$ramentos jurdicos do regime nazista na /lemana. Her Eo$ert /le#F, Conceito e Validade do
5ireito, DI**. Her, tam$m, Jans Biec@mann, The Logic of utonomy! Law" #orality and utonomous
$easoning, DI*D.
contemplados nos tratados internacionais de direitos umanos.
>
/inda assim, est longe
de ser a concepo dominante no m$ito do direito constitucional. 2ontinua a
prevalecer a tese de .ue as normas constitucionais so as normas supremas de um
sistema jurdico, so$repondo&se a todas as demais normas e no tendo nenuma superior
a elas. Nesse sentido, as normas do direito internacional, inclusive de tratados
internacionais de direitos umanos, s! so vlidas na medida em .ue no contrariem a
constituio.
/ supremacia das normas constitucionais no sistema jurdico o primeiro e
mais importante %ostulado do controle de constitucionalidade. 5e acordo com o
%ostulado da su%remacia constitucional, as normas constitucionais e#ercem a funo de
normas supremas do sistema jurdico, isto , so as normas .ue ocupam o topo da
estrutura ierr.uica do sistema jurdico. 5esde primeiro postulado se segue o segundo
fundamento do controle de constitucionalidade, .ue podemos camar de %ostulado da
necessidade %r&tica do controle de constitucionalidade' 5e fato, se efetivamente a
constituio a lei suprema do sistema jurdico, se a supremacia constitucional no
um princpio ret!rico ou uma falcia poltica, se segue logicamente .ue deve aver
algum mecanismo para controlar as leis e atos normativos .ue contradizem ou
desrespeitam as normas constitucionais. Cois se o poder legislativo pode produzir leis,
ou o poder e#ecutivo e#pedir decretos .ue contrariam ou violam normas da constituio
sem .ual.uer sano ou sem .ual.uer conse.u%ncia jurdica, ento a premissa de .ue as
normas constitucionais so superiores e governam o e#erccio dos poderes constitudos
uma iluso poltica um uma figura de ret!rica. No avendo .uem controle ou como
controlar leis e decretos contrrios A constituio, pode&se concluir .ue no e#iste
supremacia constitucional, .ue as leis e os decretos se encontram no mesmo nvel
ierr.uico das constitui,es.
Cor conseguinte, se pretendemos conferir efetividade jurdica e poltica ao
postulado da supremacia constitucional a$solutamente indispensvel instituir
mecanismos de controle de constitucionalidade das leis e atos normativos. " pro$lema
.ue surge a seguir definir .uem deve e#ercer esse poder decisivo para assegurar a
efetividade da supremacia constitucional. 2omo se trata de um poder .ue ter .ue
controlar o .ue fazem os poderes do Estado, especialmente os principais responsveis
> Her JeremF Kaldron, Partly Laws Common to ll #a(ind, DI*D.
L
pela edio de normas jurdicas, os poderes legislativo e e#ecutivo, evidente .ue a
definio de .uem e#ercer essa funo uma deciso e#tremamente delicada.
/o longo da ist!ria do constitucionalismo, vrias e#peri%ncias foram feitas. "
Eeino Unido, por e#emplo, a ptria onde surgiu o constitucionalismo moderno, atri$uiu
istoricamente esse poder ao pr!prio Carlamento. "u seja, no Eeino Unido o pr!prio
poder legislativo $ritnico .ue tem a funo de controlar a constitucionalidade de seus
pr!prios atos. "utros pases adotam sistemas muito semelantes 6por e#emplo, Noruega,
9olanda e Nova Melndia7 Entretanto, o relativo sucesso dessas e#peri%ncias
constitucionais se deve a conte#tos de e#trema maturidade polticas de determinadas
culturas, conte#tos difceis de serem reproduzidos em outras culturas. " autocontrole
e#ercido pelo pr!prio poder legislativo e#ige um nvel elevado e estvel de consci%ncia
poltica de toda a sociedade para .ue funcione com efici%ncia, e a ist!ria poltica dos
Estados modernos tem demonstrado .ue estas condi,es ideais so praticamente
impossveis de serem atingidas.
" autocontrole da constitucionalidade das leis pelo pr!prio poder legislativo
uma prtica comum em todos os Estados constitucionais. 2omo veremos mais adiante,
esta funo deve ser e efetivamente e#ercida no curso do processo de criao da lei
pelos pr!prios mem$ros do poder legislativo. No +rasil, por e#emplo, cada casa
legislativa de todos os entes federados disp,e de um !rgo, denominado de 2omisso de
2onstituio e Justia, a .uem se atri$ui a funo de verificar a compati$ilidade de todo
e .ual.uer projeto de lei com a 2onstituio. " pro$lema surge .uando o autocontrole
parlamentar o 8nico mecanismo de controle de constitucionalidade de um sistema
jurdico. Neste caso, a preval%ncia da supremacia constitucional fica refm da e#ist%ncia
permanente de uma virtude poltica altamente instvel, .ue a capacidade dos
parlamentares de controlarem seus pr!prios atos com iseno e imparcialidade. 4
evidente .ue esse tipo de virtude poltica encontra limites na pr!pria natureza umana e
na natureza da prtica poltica.
Uma alternativa seria atri$uir o poder de controlar a constitucionalidade das
leis ao cefe do poder e#ecutivo, como prop3s o jurista alemo 2arl Bcmitt, em cle$re
controvrsia .ue entreteve com 9ans :elsen so$re .uem deveria ser o guardio da
constituio.
?
2ontudo, a atri$uio do poder de controlar a constitucionalidade das leis
ao cefe do poder e#ecutivo ainda mais arriscada, na medida em .ue confere a uma
? 2arl Bcmitt, Der )*ter der Verfassung, *=>*1 9ans :elsen, +urisdi,o Constitucional, DII>.
8nica pessoa esse poder de filtrar as normas legais .ue contradizem normas
constitucionais. No se conece nenum sistema $em&sucedido de controle de
constitucionalidade e#ercido pelo cefe do poder e#ecutivo. /lm disso, o cefe do
Coder E#ecutivo dos Estados modernos eleito para governar, isto , para e#ercer
poderes e#ecutivos ou administrativos, no para e#ercer uma funo de interpretao de
normas, como se e#ige no controle de constitucionalidade das leis. Cresume&se .ue ele
se.uer dispona da e-%ertise necessria para o e#erccio dessa atividade.
/ alternativa mais comum e e#itosa tem sido a de conferir ao poder judicirio o
poder de controlar a constitucionalidade das leis. 5e fato, o controle judicial de
constitucionalidade desfruta de algumas vantagens comparativas em relao As demais
possi$ilidades. " poder judicirio composto por profissionais do direito treinados na
compreenso, interpretao e aplicao do direito, razo pela .ual gozam de maior
capacidade tcnica para identificar incompati$ilidades entre normas constitucionais e
normas legais. /lm disso, o judicirio tende a ser um !rgo politicamente
independente, desvinculado de interesses de grupos polticos e econ3micos .ue podem
prejudicar a .ualidade do controle de constitucionalidade.
Cor outro lado, uma das raz,es mais convincentes para conceder ao poder
judicirio a funo de fiscalizao da constitucionalidade das leis foi e#posta por Jon
Narsall, ento Juiz&Cresidente da Buprema 2orte dos Estados Unidos, no julgamento
do caso #ar.ury v' #adison, de *OI>, considerado o primeiro caso da ist!ria em .ue
um !rgo judicial anulou uma lei por consider&la inconstitucional.
L
5e acordo com
Narsall, da natureza da funo judicial julgar processos judiciais com $ase nas
normas jurdicas .ue comp,e o sistema jurdico vigente. Puando a resoluo do caso
suscitar a incid%ncia de duas normas antag3nicas, .ue se contradizem entre si, o juiz
est o$rigado a verificar .ual delas deve prevalecer. E#iste toda uma metodologia
jurdica .ue o guia nesta tarefa0 as camadas regras de soluo de conflito de normas
6lei superior revoga lei inferior, lei posterior revoga lei anterior, lei especial revoga lei
geral7.
Cois $em, se um juiz se depara com um caso no .ual incide uma norma
constitucional e uma norma legal, .ue se contradizem, ele est o$rigado a optar por uma
L Um relato preciso do caso pode ser encontrado em Qus Eo$erto +arroso, / Controle de
Constitucionalidade no Direito 0rasileiro, DI**, p. DL&>D.
R
delas, .ue deve prevalecer so$re a outra. Be realmente o princpio da supremacia
constitucional o cnone fundamental de um Estado constitucional, ento evidente
.ue a norma constitucional a.uela .ue deve prevalecer, devendo a norma legal .ue
com ela conflite ser declarada nula pelo juiz, por vcio de inconstitucionalidade. Cor
isso, concluiu Narsall, todo juiz est autorizado a reconecer a inconstitucionalidade
de uma norma legal, sempre .ue essa operao for necessria para julgar o processo de
acordo com o direito vigente. "u seja, se de fato a constituio lei suprema do Estado
6su%reme Law of the land, como consta no /rtigo HS TDU da 2onstituio dos Estados
Unidos da /mrica7, ento todas as leis .ue com ela conflitem so nulas, e da
compet%ncia do poder judicirio declarar essa nulidade em todo o processo judicial em
.ue um tal conflito de normas aparecer.
Burgia, assim, pela primeira vez na ist!ria, a figura do controle judicial da
constitucionalidade das leis, ou a jurisdi,o constitucional, .ue, como veremos depois,
passaria a ocupar o ei#o dos sistemas de controle de constitucionalidade de normas nos
Estados constitucionais contemporneos.
2. Teoria geral da inconstitucionalidade
/ntes de estudarmos os sistemas e mecanismos de controle de
constitucionalidade das leis e atos normativos, devemos inicialmente compreender o .ue
propriamente uma inconstitucionalidade. " domnio desse comple#o conceito jurdico
um pressuposto epistemol!gico para .ue possamos entender o significado e o alcance
jurdico e poltico do controle de constitucionalidade. Cara melor compreender o
conceito, a doutrina constitucionalidade desenvolveu uma verdadeira teoria da
inconstitucionalidade.
D.*. Conceito de inconstitucionalidade
/ inconstitucionalidade de uma norma um defeito ou um vcio tipicamente
jurdico .ue decorre da incompati$ilidade ou do conflito entre uma norma constitucional
e uma norma infraconstitucional 6por e#emplo, uma norma de uma lei ou de um
decreto7. -rata&se de um vcio semelante ao .ue denominamos de ilegalidade. Um
decreto, uma sentena judicial ou um contrato contendo norma .ue contraria a lei
parede do vcio de ilegalidade. / ilegalidade o nome .ue damos ao vcio consistente
na incompati$ilidade entre uma norma legal e um ato administrativo, uma sentena ou
um contrato. " ato administrativo, a sentena ou o contrato .ue viola a lei ilegal, e por
isso invalidado ou nulo, no gera efeitos jurdicos. Uma norma legal ou um ato
normativo .ue viola uma norma constitucional inconstitucional, e, por isso,
igualmente invlido ou nulo.
/ inconstitucionalidade e a ilegalidade so espcies de antinomias jurdicas. /s
antinomias ocorrem .uando duas normas de um mesmo sistema jurdico se contradizem
reciprocamente. "s sistemas jurdicos modernos so compreendidos como
ordenamentos normativos dotados de coer%ncia, o .ue significa .ue no podem eles no
podem conter normas contradit!rias.
V
Cara evitar a incoer%ncia normativa e superar as
antinomias, a ci%ncia jurdica formulou critrios .ue devem ser utilizados pelo juiz
sempre .ue se deparar com normas contradit!rias. Esses critrios foram formulados
como metanormas, .ue incidem so$re as normas da ordem jurdica. Bo eles0 o critrio
da superioridade 6Le- su%erior derogat inferiori7, o critrio cronol!gico 6Le- %osterior
derogat %riori7 e o critrio da especialidade 6Le- s%eciali derogat generali7.
/ inconstitucionalidade uma antinomia entre normas .ue se encontram em
escalas ierar.uicamente distintas do ordenamento jurdico, conforme j analisamos.
Cor conseguinte, o critrio ade.uado para superar essa espcie de antinomia o da
superioridade, segundo o .ual a lei superior revoga a lei inferior. No caso da
inconstitucionalidade, contudo, no falamos propriamente de revogao da lei pela
constituio. 2omo a compati$ilidade com a constituio uma condio de validade da
legislao, entendemos .ue se trata de uma nulidade. /ssim, o critrio da superioridade,
nesse caso, resulta na invalidade da norma inferior, e no sua na revogao.
-odavia, no e#iste uma 8nica espcie de inconstitucionalidade. " estudo
analtico desse fen3meno jurdico por parte da doutrina revelou .ue a
inconstitucionalidade pode assumir diversas formas. Cara melor compreender esse
fen3meno, a doutrina constitucional classificou essas diversas espcies de
inconstitucionalidades.
D.*.*. 1s%2cies de inconstitucionalidade
V Bo$re o surgimento e a evoluo da pretenso de coer%ncia dos sistemas jurdicos a partir da
modernidade, ver +enoit WrFdman, Le sens de lois' )istoire de l3inter%retation et de la raison juridi4ue,
DI**.
=
a. Snconstitucionalidade formal e inconstitucionalidade material0
/ inconstitucionalidade formal ocorre .uando o processo de criao de uma lei
ou de um ato normativo contraria as normas da constituio .ue regulam a produo de
leis e normas. " processo de criao das leis normalmente regulado nas pr!prias
constitui,es. 4 a constituio .ue institui o poder legislativo e .ue disciplina o modo
de funcionamento desse poder, incluindo o .ue se cama de processo legislativo. /
2onstituio Wederal de *=OO um $om e#emplo dessa caracterstica. Nela encontramos
a definio de .uem .ue pode propor projetos de lei, .ual a se.u%ncia de atos .ue
deve ser seguida para a apreciao, a deli$erao, a votao e a aprovao do projeto
pelo parlamento, como se d a participao do cefe do poder e#ecutivo na fase final do
processo legislativo, com a sano ou o veto. Entre os artigos L= e V= do te#to
constitucional consta um conjunto detalado de normas .ue regulam o processo
legislativo. Puando um desvio de .ual.uer dessas regras constitucionais no curso do
processo legislativo de um projeto de lei, a lei aprovada formalmente inconstitucional,
j .ue desrespeitou a forma de produo de lei prevista na constituio.
/ inconstitucionalidade material decorre da incompati$ilidade entre a matria
de uma norma constitucional e a matria de uma norma infraconstitucional. Neste caso,
no se trata de vcio na forma de produo da lei, e sim de um conflito entre o conte8do
das normas. / 2onstituio Wederal de *=OO veda a pena de priso perptua. Be uma lei
cria a priso perptua no direito penal $rasileiro, o conte8do dessa lei viola o conte8do
da norma constitucional .ue veda esse tipo de pena, razo por .ue a norma legal
materialmente inconstitucional.
$. Snconstitucionalidade originria e superveniente
Puando uma constituio nova entra em vigor, normalmente j e#iste todo um
sistema jurdico vigendo, com leis criminais, civis, tra$alistas, processuais e de
diversas outras matrias regendo os mais diversos aspectos da vida social. Entretanto,
estas leis, editadas so$ a constituio anterior e, portanto, vlidas en.uanto ela esteve
em vigor, podem revelar&se contradit!rias em relao As normas da nova constituio.
Esse fen3meno muito comum em pases .ue rompem com regimes polticos
autoritrios e instituem constitui,es democrticas. Nuitas normas editadas no curso da
vig%ncia de uma constituio autoritria podem revelar&se contrrias As normas da nova
constituio, .ue implanta um regime democrtico e um sistema de direitos
fundamentais.
Nesse caso, .uando normas legais editadas antes da promulgao da nova
constituio passam a contradizer as novas normas constitucionais, costuma&se dizer
.ue as normas legais conflitantes no foram recepcionadas pela nova constituio, ou
foram por ela revogadas. Essa , alis, a a$ordagem prevalente na doutrina
constitucional $rasileira e mesmo na jurisprud%ncia do Bupremo -ri$unal Wederal,
inclusive ap!s a edio da 2onstituio Wederal de *=OO. 5e acordo com o Ninistro
Caulo +rossard, (a 2onstituio so$revinda no torna inconstitucionais leis anteriores
com ela conflitantes0 revoga&as).
R
5e acordo com essa concepo a incompati$ilidade
entre uma norma da nova constituio e uma norma de uma lei pree#istente no gera
propriamente um vcio de inconstitucionalidade, j .ue esse vcio s! pode ocorrer
.uando ele cong%nito A produo da lei, isto , .uando ele surge no momento da
edio da lei. / contradio entre norma da nova constituio e norma de lei anterior
gera apenas a revogao da lei, por fora do princpio le- su%erior derogat inferiori.
2ontudo, parte da doutrina constitucional e alguns sistemas jurdicos admitem
a e#ist%ncia da (inconstitucionalidade superveniente), ou seja, admite .ue a
incompati$ilidade entre uma norma da nova constituio e uma norma de lei
pree#istente um vcio aut3nomo de inconstitucionalidade, .ue merece ser reconecido
como um fen3meno diferente da mera revogao. 2ama&se essa modalidade de
inconstitucionalidade de superveniente por.ue a norma legal era perfeitamente
constitucional .uando foi editada, ainda so$ o regime constitucional anterior, mas
tornou&se inconstitucional com a nova constituio, isto , a sua inconstitucionalidade
so.reveio com a nova constituio.
/ inconstitucionalidade originria, por sua vez, o caso convencional de
inconstitucionalidade em relao ao tempo de edio da norma, j .ue se trata do vcio
de inconstitucionalidade .ue afeta as normas legais editadas depois da vig%ncia da nova
constituio. 5iz&se .ue a inconstitucionalidade originria por.ue, como a
constituio j estava em vigor, a lei ou o ato normativo inconstitucional desde a sua
origem, isto, desde a sua edio. Na e#presso utilizada pelo Bupremo -ri$unal Wederal
R Her B-W, /5S n. ID&5W, julgada em IV.ID.=D, pu$licada no 5J em D*.**.=R.
**
no julgamento da /o 5ireta de Snconstitucionalidade n. ID, cuida&se de uma
inconstitucionalidade cong5nita.
c. Snconstitucionalidade por ao e inconstitucionalidade por omisso
/ inconstitucionalidade por ao ocorre precisamente .uando uma autoridade
p8$lica dotada de poder normativo edita uma lei ou um ato normativo, como um
decreto, .ue viola uma norma constitucional. / inconstitucionalidade deriva, portanto,
de uma conduta ativa de uma autoridade p8$lica dotada do poder de editar normas. Esta
ip!tese corresponde aos casos mais fre.uentes de inconstitucionalidade de normas.
2ompreende&se melor por .ue se usa o nome de inconstitucionalidade por
ao .uando se entende o significado de seu oposto, a inconstitucionalidade por
omisso. Essa segunda espcie ocorre nas situa,es em .ue a pr!pria constituio
contm uma norma .ue ordena ao poder legislativo, ou ao poder e#ecutivo, a edio de
uma norma infraconstitucional para dar eficcia A norma constitucional. Bo as
camadas (normas constitucionais de eficcia limitada), .ue cont%m im%osi6es
constitucionais legisferantes, ou seja, normas .ue ordenam ao legislador a edio de lei,
ou ao administrador p8$lico a edio de atos normativos 6ver lio SSS, -eoria Geral das
Normas 2onstitucionais7.
Neste caso, no uma lei ou um ato inconstitucional. " pro$lema
e#atamente a aus%ncia de uma norma infraconstitucional .ue a constituio ordenou
fosse editada e o poder legislativo ou o poder e#ecutivo no a editou, descumprindo o
comando constitucional. Ssto , o vcio jurdico reside precisamente na omisso do
legislador ou do poder e#ecutivo na produo de norma infraconstitucional necessria
para dar eficcia a uma norma constitucional. Essa aus%ncia completa da norma
completiva denominada de inconstitucionalidade por omisso total.
Cor outro lado, a inconstitucionalidade por omisso tam$m pode ocorrer
.uando o legislador ou o poder e#ecutivo editou a norma e#igida pela 2onstituio, mas
a lei ou o ato normativo editado insuficiente para satisfazer o comando constitucional.
Nesse caso, estaremos diante de uma inconstitucionalidade por omisso parcial. /
distino entre essas duas espcies de inconstitucionalidade se encontra $em sintetizada
na seguinte passagem da ementa da deciso do Bupremo -ri$unal Wederal na /o
5ireta de Snconstitucionalidade n. *.?LO0
" desrespeito A 2onstituio tanto pode ocorrer mediante ao estatal .uanto mediante inrcia
governamental. / situao de inconstitucionalidade pode derivar de um comportamento ativo
do Coder C8$lico, .ue age ou edita normas em desacordo com o .ue disp,e a 2onstituio,
ofendendo&le, assim, os preceitos e os princpios .ue nela se acam consignados. Essa
conduta estatal, .ue importa em um facere 6atuao positiva7, gera a inconstitucionalidade por
ao.& Be o Estado dei#ar de adotar as medidas necessrias A realizao concreta dos preceitos
da 2onstituio, em ordem a torn&los efetivos, operantes e e#e.Xveis, a$stendo&se, em
conse.X%ncia, de cumprir o dever de prestao .ue a 2onstituio le imp3s, incidir em
violao negativa do te#to constitucional. 5esse non facere ou non %raestare, resultar a
inconstitucionalidade por omisso, .ue pode ser total, .uando nenuma a provid%ncia
adotada, ou parcial, .uando insuficiente a medida efetivada pelo Coder C8$lico.
O
" estudo da inconstitucionalidade por omisso importante no direito
constitucional $rasileiro, no apenas por.ue a 2onstituio Wederal de *=OO repleta de
normas constitucionais de eficcia limitada, .ue cont%m mandados de legislao ou de
edio de normas, mas tam$m por.ue uma das constitui,es .ue mais avanaram na
tentativa de instituir mecanismos de controle da inconstitucionalidade por omisso,
conforme veremos .uando estudarmos a ao direta de inconstitucionalidade por
omisso e o mandado de injuno.
d. / inconstitucionalidade progressiva
Eecentemente a doutrina e a jurisprud%ncia constitucionais passaram a
desenvolver a noo de .ue o vcio de inconstitucionalidade de uma norma no
necessariamente esttico, isto , no algo .ue tena .ue se dar, necessariamente, no
momento da edio da lei, como na inconstitucionalidade originria, ou no momento em
.ue uma nova constituio promulgada e, ao entrar em vigor, colide com normas
infraconstitucionais pree#istentes, como na inconstitucionalidade superveniente.
5outrina e jurisprud%ncia perce$eram .ue o vcio de inconstitucionalidade
possui tam$m uma faceta dinmica, j .ue a incompati$ilidade pode so$revir a
.ual.uer um desses marcos ordinrios da relao entre constituio e direito ordinrio.
Ssso significa .ue uma norma .ue inicialmente constitucional pode sofrer um processo
O B-W, /5S *.?LO&5W, 5J DI.I=.*==V. Nesta ao direta, o Bupremo -ri$unal Wederal declarou a
inconstitucionalidade por omisso parcial da Nedida Crovis!ria n. *.?*LY=V, .ue avia fi#ado o valor do
salrio mnimo na.uele ano, com $ase no entendimento de .ue o valor esta$elecimento no satisfazia as
e#ig%ncias previstas no artigo RZ, SH, da 2onstituio Wederal.
*>
de (inconstitucionalizao). 2on.uanto a norma fosse constitucional .uando editada ou,
sendo pree#istente A constituio, fosse compatvel com a nova constituio .uando esta
foi promulgada, circunstncias fticas ou jurdicas supervenientes A.ueles marcos
podem determinar .ue a norma torne&se inconstitucional a %osteriori. / literatura tem
intitulado esse novo fen3meno de (inconstitucionalidade progressiva).
/ primeira vez .ue o Bupremo -ri$unal Wederal reconeceu a
inconstitucionalidade progressiva tratava da constitucionalidade do artigo VO do 2!digo
de Crocesso Cenal 65ecreto&lei n. >VO=Y?*7, segundo o .ual (.uando o titular do direito
A reparao do dano for po$re, a e#ecuo da sentena condenat!ria ou a ao civil ser
promovida, a seu re.uerimento, pelo Ninistrio C8$lico). Esse dispositivo da redao
original do 2CC, .ue ainda oje est em vigor, conferiu ao Ninistrio C8$lico a
legitimidade ativa para propor a ao civil e- delicto em $enefcio de vtimas po$res. /
Buprema 2orte cegou A concluso .ue a 2onstituio Wederal de *=OO avia
transferido do Ninistrio C8$lico para a 5efensoria C8$lica a atri$uio institucional de
postular em juzo, direitos disponveis de pessoas necessitadas. No entanto, nem todas
as unidades da Wederao j aviam estruturado suas respectivas 5efensorias C8$licas A
poca do julgamento do recurso e#traordinrio 6*==?7. 2om isso, a 2orte sustentou .ue
o artigo VO estava em processo de inconstitucionalizao, isto , nos Estados em .ue a
5efensoria C8$lica estivesse funcionando ele j era inconstitucional, porm, nos demais,
a sua validade persistiria at a efetiva implantao da.uela instituio.
=
Esse novo fen3meno da dogmtica constitucional foi muito $em e#plicado pelo
Ninistro Bep8lveda Certence em seu voto no EE n. *?R.RRV. 5e acordo com o Nin.
Certence, (a implementao de uma nova ordem constitucional no um fato
instantneo, mas um processo, no .ual a possi$ilidade de realizao da norma da
2onstituio [ ainda .uando no se cuide de preceito de eficcia limitada [ su$ordina&
se muitas vezes a altera,es da realidade .ue a via$ilizem).
/ compreenso do carter dinmico da relao entre constituio e direito
ordinrio pode nos levar inclusive mais longe. Normas .ue em um determinado
momento so consideradas constitucionais, e eventualmente assim reconecidas
= B-W, EE n. *>L.>DO&R&BC, 5J DI.I?.DII*. No mesmo sentido, ver EE n. *?R.RRV, *< -urma, 5J
*=.IV*==O. "utra ip!tese de aplicao encontrada na jurisprud%ncia do B-W diz respeito A
compati$ilidade da norma .ue concede prazo em do$ro para a 5efensoria C8$lica recorrer no processo
penal com o princpio da paridade de armas, corolrio do princpio da igualdade. / 2orte entendeu .ue
en.uanto a 5efensoria no dispuser de estrutura administrativa correspondente a do Ninistrio C8$lico,
persiste a constitucionalidade do prazo em do$ro1 ver 92 n. RI.L*?&V 5J DR.IV.*==R.
formalmente pelo Bupremo -ri$unal Wederal podem, posteriormente, progredir para um
estado de inconstitucionalidade. Cense&se, por e#emplo, nos programas de cotas raciais
para ingresso em universidades p8$licas. 4 plausvel afirmar .ue, ap!s algum tempo de
aplicao desse programa de ao afirmativa ou discriminao reversa, a instituio de
cotas raciais deve j ter gerado os efeitos sociais visados com a sua implantao, e, por
conseguinte, pode ser desmo$ilizado.
4 evidente .ue, um sistema de cotas raciais para ingresso universitrio, implica
uma desigualdade entre os candidatos em relao ao critrio de mrito utilizado na
seleo. Cortanto, caso a poltica p8$lica j tena gerado o efeito de promover a
igualdade ftica em favor do grupo racial $eneficiado, o sistema de cotas dei#ar de ser
compatvel com o princpio constitucional da igualdade. Nesse caso, apesar de
originalmente constitucional, ele ter&se& tornado inconstitucional com o passar do
tempo. Em certa medida, foi nesse sentido .ue sinalizou a Buprema 2orte norte&
americana, ao julgar caso 7rutter v' 0ollinger, de DII>, no .ual apreciou a
constitucionalidade de cotas raciais na faculdade de direito da Universidade de
Nicigan. / corte entendeu .ue, se em mais DL anos os programas de cotas raciais no
tiverem surtido os efeitos desejados, eles deveriam ser revistos.
*I
>. Classificao das formas de controle de constitucionalidade
>.*. Classifica,o 4uanto 8 natureza do 9rg,o controlador
:';';' Controle %oltico
" controle poltico de constitucionalidade de normas a.uele e#ercido por
!rgos tipicamente polticos, como os poderes legislativo e e#ecutivo. " controle
considerado poltico no por.ue o critrio utilizado para aferir a compati$ilidade entre
uma norma legal e uma norma constitucional seja de conveni%ncia poltica, afeto aos
interesses pessoais, partidrios ou funcionais do agente de realiza a fiscalizao. "
controle poltico por.ue e#ercido por um !rgo .ue e#erce funo considerada de
natureza poltica, como o poder legislativo e o poder e#ecutivo. Entretanto, o critrio
.ue deve ser utilizado pelo !rgo poltico para aferir a constitucionalidade da norma
*I UBB2, L>= UB >IV 6DII>7.
*L
infraconstitucional deve necessariamente ser jurdico, vale dizer, deve consistir em um
raciocnio jurdico acerca da compati$ilidade entre a constituio e a lei ou o ato
normativo.
No +rasil, o controle poltico pode ser e#ercido tanto pelo Coder Qegislativo
.uanto pelo Coder E#ecutivo em todos os nveis da federao. Geralmente, o Coder
Qegislativo fiscaliza a constitucionalidade dos projetos de lei por meio das 2omiss,es
de 2onstituio e Justia, .ue podem ser institudas em todos os parlamentos da
federao, isto , 2maras de Hereadores, /ssem$leias Qegislativas, 2mara dos
5eputados e Benado Wederal.
**
Nas casas legislativas .ue disp,em de uma comisso de
constituio e justia, todos os projetos de lei passam pelo controle de
constitucionalidade dessas comiss,es, razo pela .ual se pode afirmar .ue este
mecanismo de controle o sistema mais comum de fiscalizao constitucional. Nas
casas legislativas .ue no disp,em dessa espcie de comisso, no se pode dizer .ue
e#ista propriamente um mecanismo formal de controle legislativo de
constitucionalidade das leis.
*D
Evidentemente o plenrio da casa legislativa pode rejeitar o projeto de lei ou a
proposta de emenda constitucional por entender .ue ele inconstitucional. 2ontudo,
no se pode dizer .ue, nesse caso, o plenrio esteja realizando formalmente controle de
constitucionalidade. Ssso por.ue o controle de constitucionalidade uma atividade
conceitualmente dependente de fundamentao jurdica, e os votos dos parlamentares
no plenrio so desprovidos de fundamentao, de modo .ue jamais possvel definir
.ual o motivo do voto, inclusive em relao A viso .ue o parlamentar tem acerca da
compati$ilidade do projeto de lei com a constituio. Esse mesmo raciocnio vale para a
revogao de lei. No d8vida de .ue o poder legislativo pode revogar uma lei por
julg&la inconstitucional. 2ontudo, mesmo nessa ip!tese no estamos formalmente
** No m$ito do 2ongresso Nacional, a e#ist%ncia de uma comisso de constituio e justia est prevista
tanto no Eegimento Snterno da 2mara dos 5eputados 6art. >D, SSS7 .uanto no Eegimento Snterno do
Benado 6art. *I*7.
*D No e#iste uma norma constitucional determinando e#pressamente .ue os legislativos $rasileiros
devem instituir uma comisso de constituio e justia. Entretanto, essa .uesto est a merecer melor
refle#o. / importncia do controle preventivo de constitucionalidade e#ercido pelo pr!prio Coder
Qegislativo, para evitar a edio de leis inconstitucionais, e, assim fomentar a segurana jurdica e a fora
normativa da constituio, sugere .ue a e#ist%ncia de comiss,es de constituio e justia com essa funo
na 2mara de 5eputados e no Benado se tornou um costume constitucional vinculante, .ue deveria ser
considerado igualmente o$rigat!rio para todas as demais casas legislativas do pas, com $ase no princpio
da simetria.
diante de uma espcie de controle de constitucionalidade de leis, por.uanto no
possvel aferir se de fato as raz,es .ue motivaram o voto de cada um dos parlamentares
concernem A inconstitucionalidade da lei. "s parlamentares podem votar pela revogao
da lei por diferentes motivos, sem .ue se possa sa$er se o motivo prevalecente foi a
inconstitucionalidade da lei revogada.
/lm disso, o artigo LD, ;, da 2onstituio Wederal outorgou ao Benado
Wederal o poder de suspender a eficcia de lei declarada inconstitucional pelo Bupremo
-ri$unal Wederal no m$ito do controle judicial difuso de constitucionalidade. 5e
acordo com essa norma constitucional, .uando o Bupremo -ri$unal Wederal reconece a
inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo no m$ito do controle concreto de
constitucionalidade, ele pode comunicar o fato ao Benado Wederal, para .ue esse !rgo
parlamentar e#amine se o caso de e#ercer a prerrogativa a ele outorgada pelo artigo
LD, ;. Nesta ip!tese, o Benado no est o$rigado a e#ercer o controle, j .ue se
entende .ue a atuao do !rgo nesta situao discricionria. Entretanto, se decidir
suspender a eficcia da lei, o Benado estar e#ercendo uma forma de controle poltico
de constitucionalidade das leis.
" 2efe do Coder E#ecutivo tam$m est autorizado a e#ercer a reviso da
constitucionalidade das leis .uando o projeto de lei, j aprovado pela casa legislativa,
le su$metido A apreciao. 2onforme prev% o artigo VV, \ *Z, da 2onstituio
Wederal, nesse momento do processo legislativo, o Crefeito Nunicipal, o Governador de
Estado e o Cresidente da Eep8$lica podem vetar o projeto por dois motivos0 por.ue o
projeto no condiz com o interesse p8$lico ou por.ue ele inconstitucional.
*>
Nessa
segunda ip!tese, o 2efe do E#ecutivo estar e#ercendo controle poltico de
constitucionalidade do projeto de lei.
:';'<' Controle judicial
" controle judicial a.uele e#ercido por juzes e tri$unais do poder judicirio.
2omo veremos adiante, este controle tanto pode ser atri$udo a todos os !rgos do
poder judicirio, como no modelo norte&americano, denominado de controle judicial
*> " artigo VV, \ *Z, da 2onstituio Wederal se refere e#pressamente apenas ao Cresidente da Eep8$lica.
2ontudo, essa norma o$rigatoriamente estendida aos processos legislativos estaduais e municipais por
fora do princpio da simetria.
*R
difuso, como pode ser outorgado e#clusivamente a um tri$unal especializado no
e#erccio da jurisdio constitucional, denominado de controle judicial concentrado,
como ocorre no modelo predominante na Europa. 5e .ual.uer forma, o .ue importa
reter agora .ue um sistema jurdico .ue atri$ui a juzes o poder de declarar a
inconstitucionalidade de leis e atos normativos adota o controle judicial de
constitucionalidade ou a jurisdi,o constitucional. 2on.uanto grande parte dos sistemas
jurdicos modernos adote o controle judicial, essa no uma realidade universal. Cases
politicamente importantes como o Eeino Unido, a Noruega, a 9olanda e a Nova
Melndia no admitem o controle judicial de constitucionalidade das leis.
>.D. Classifica,o 4uanto ao momento do controle
:'<';. 2ontrole preventivo
" e#erccio do controle da constitucionalidade de um ato normativo pode
ocorrer $asicamente em dois momentos diferentes0 antes ou depois da promulgao e
pu$licao da lei ou do ato normativo. Geralmente a produo de uma lei no um ato
sumrio, .ue se completa em um 8nico momento. " normal .ue a lei resulte de um
comple#o processo legislativo, .ue se inicia com a apresentao do projeto de lei A casa
parlamentar, a sua reviso por diferentes comiss,es internas, a votao no plenrio do
parlamento e a apreciao do projeto aprovado pelo cefe do poder e#ecutivo. 2aso o
projeto de lei passe por todas essas etapas ele ser finalmente promulgado e pu$licado,
tornando&se a partir de ento uma lei em sentido formal.
" controle da constitucionalidade pode se dar em dois momentos diferentes.
Puando e#ercido ainda na fase de tramitao do projeto de lei e antes de se converter
definitivamente em lei, o controle denominado de preventivo. / grande vantagem
jurdica do controle prvio ou preventivo da constitucionalidade das proposi,es
legislativas est em .ue ele evita a entrada em vigor de uma norma inconstitucional,
impedindo .ue as rela,es jurdicas sofram os efeitos de leis invlidas.
Normalmente o controle preventivo e#ercido por !rgos polticos, razo pela
.ual comum associar o controle preventivo ao controle poltico. 4 o .ue acontece no
sistema jurdico $rasileiro, .ue prev% .ue o controle preventivo de constitucionalidade
ser realizado pelas 2omiss,es de 2onstituio e Justia das casas legislativas ainda na
fase de anlise preliminar dos projetos de lei pelas comiss,es internas, e pelo cefe do
Coder E#ecutivo, na fase de apreciao do projeto de lei j aprovado pelo legislativo.
Em$ora a associao entre controle preventivo e controle poltico corresponda
ao .ue normalmente acontece na prtica, e#istem e#peri%ncias de controle preventivo
realizado por !rgos judiciais. " e#emplo recorrente de controle judicial preventivo de
constitucionalidade refere&se ao modelo franc%s. / 2onstituio francesa de *=LO
atri$uiu ao 2onselo 2onstitucional 6Conseil Constitutionnel7, .ue se trata de um !rgo
judicial, a funo de e#ercer o controle de constitucionalidade dos projetos de lei, ou
seja, antes de a lei ser definitivamente promulgada. Em alguns tipos de leis, as leis
ordinrias, o controle judicial preventivo s! ocorre .uando o 2onselo 2onstitucional
provocado pelo ajuizamento de uma ao 6saisine7. Nas leis denominadas de orgnicas,
contudo, o controle judicial prvio o$rigat!rio, representando uma condio de
validade do projeto de lei.
*?
"utro e#emplo importante de controle judicial preventivo se encontra na
2onstituio portuguesa de *=RV, .ue prev% diversas ip!teses de fiscalizao prvia de
constitucionalidade de normas pelo -ri$unal 2onstitucional. " artigo DRO do te#to
constitucional luso permite, por e#emplo, .ue o Cresidente da Eep8$lica su$meta ao
-ri$unal 2onstitucional a apreciao da constitucionalidade de tratados internacionais
.ue le tenam sido su$metidos A ratificao1 permite, tam$m, .ue o Crimeiro&
Ninistro ou um .uinto dos 5eputados da /ssem$leia da Eep8$lica su$metam A corte o
e#ame da constitucionalidade de lei orgnica.
*L
No +rasil, con.uanto no e#ista norma jurdica conferindo ao Coder Judicirio
o poder de controlar a constitucionalidade de projetos de lei, o Bupremo -ri$unal
Wederal admite e#ercer essa fiscalizao em circunstncias e#cepcionais. 5e fato, a
Buprema 2orte admite .ue um parlamentar impetre mandado de segurana para
assegurar direito l.uido e certo do mem$ro do Coder Qegislativo ao devido processo
legislativo, sempre .ue se .uestionar a o$edi%ncia de um determinado processo
legislativo As normas constitucionais .ue regulam a tramitao dos projetos de lei e
*? Her 5omini.ue Eousseau, Droit du Contentieu- Constitutionnel, DI*I.
*L Her J.J. Gomes 2anotilo, Direito Constitucional e Teoria da Constitui,o, DII>, p. =*O.
*=
propostas de emenda constitucional.
*V
Nestes casos, a 2orte admite realizar o controle
da constitucionalidade formal dos projetos de lei e propostas de emenda, porm limita o
direito a provocar o controle aos parlamentares, por meio da ao de mandado de
segurana.
5e acordo com a jurisprud%ncia do Bupremo -ri$unal, a legitimidade ativa dos
parlamentares para impetrar mandado de segurana re.uerendo o controle preventivo de
constitucionalidade decorre da e#ist%ncia de um direito p8$lico su$jetivo dos mem$ros
das casas legislativas a no se su$meterem A votao de um projeto de lei ou de uma
proposta de emenda constitucional .ue A partida viola as regras constitucionais .ue
disciplinam o processo legislativo.
*R
-endo em vista .ue o fundamento jurdico da
legitimidade ativa ad causam resulta desse direito individual do parlamentar ao devido
processo legislativo, a 2orte recusa a .ual.uer outra pessoa o direito de provocar o
controle judicial preventivo. /ssim, o cidado comum, ou mesmo mem$ros do Coder
E#ecutivo, no t%m direito de impetrar mandado de segurana com essa finalidade.
" controle judicial preventivo cuida precipuamente de ip!teses de
inconstitucionalidade formal, j .ue seu fundamento jurdico o direito do parlamentar
de no participar de processo legislativo .ue desrespeite as regras .ue disciplinam a
tramitao de proposi,es legislativas. "u seja, em princpio, a 2orte admite apenas o
controle do devido processo legislativo em sentido formal. No vivel, portanto, o
controle judicial prvio de inconstitucionalidade material, isto , de projeto de lei ou
proposta de ementa constitucional cujo conte8do contraria conte8do de norma
constitucional. Essa a orientao pacfica do Bupremo -ri$unal Wederal desde seus
primeiros julgamentos so$re a matria.
*O
/ 2orte sempre entendeu .ue permitir o
*V " desrespeito a normas procedimentais previstas nos regimentos internos das casas legislativas
considerado matria interna cor%oris dos parlamentos, razo pela .ual o Bupremo -ri$unal Wederal no
admite controle judicial preventivo nestas ip!teses. Her B-W, NB D*.RL?.
*R B-W, NB D*.V?D. Her, ainda, os seguintes precedentes da 2orte0 NB D?.V?D, Eel. Nin. 2arlos Helloso,
5J de *O.V.DII?1 NB DI.?LDY5W, Eel. Nin. /ldir Cassarino, E-J, **V 6*7Y?R1 NB D*.V?DY5W, Eel. Nin.
2elso de Nello, E5/, *=*YDII1 NB D?.V?LY5W, Eel. Nin. 2elso de Nello, 5J de *L.=.DII>1 NB
D?.L=>Y5W, Eel. Nin. Naurcio 2orr%a, 5J de O.O.DII>1 NB D?.LRVY5W, Eel. Nin. Ellen Gracie, 5J de
*D.=.DII>1 NB D?.>LVY 5W, Eel. Nin. 2arlos Helloso, 5J de *D.=.DII>.
*O Her B-W, NB >D.I>>Y5W, julgado em DI.V.DI*>. No julgamento desse importante caso, o Bupremo
-ri$unal Wederal defrontou&se com a tentativa do Ninistro Gilmar Nendes de tentar instituir o controle
judicial material prvio de constitucionalidade das leis. No entanto, a proposta foi recaada no Clenrio.
Her Snformativos
controle judicial prvio de inconstitucionalidade material violaria o princpio
constitucional da independ%ncia e da armonia entre os Coderes da Eep8$lica. /
incompati$ilidade entre o conte8do de um projeto de lei e o conte8do de uma norma
constitucional s! pode ser aferida se e .uando o projeto for aprovado, convertido em lei
e entrado em vigor.
*=
" Bupremo -ri$unal Wederal tam$m admite o controle judicial preventivo
.uando se trata de proposta de emenda constitucional (manifestamente) atentat!ria a
norma constitucional classificada como clusula ptrea. Ssso ocorre por.ue o artigo VI,
\ ?Z, da 2onstituio Wederal prev% .ue (no ser o$jeto de deli$erao proposta de
emenda tendente a a$olir) as clusulas ptreas previstas nos incisos. 5esse comando
normativo se pode concluir .ue o parlamentar tem direito su$jetivo p8$lico a nem
se.uer se su$meter A votao de proposta de emenda constitucional .ue claramente
viola clusulas ptreas. Nesse caso, pode ocorrer o e#erccio de controle judicial
preventivo de inconstitucionalidade material, por.uanto o !rgo judicial ter .ue
contrastar o conte8do da proposta de emenda com o conte8do da clusula ptrea
invocada como parmetro de controle.
DI
5e .ual.uer forma, preciso ter presente .ue o controle judicial preventivo de
constitucionalidade uma figura e#cepcional no sistema $rasileiro de controle de
constitucionalidade. 2omo vimos, nem se.uer previso normativa permitindo o seu
e#erccio. Cor isso, ele s! ca$vel nestas ip!teses especficas desenvolvidas na
jurisprud%ncia do Bupremo -ri$unal Wederal. " controle judicial e#ercido,
ordinariamente, de forma repressiva, conforme veremos a seguir.
:'<'<' 2ontrole repressivo!
/ reviso da constitucionalidade repressiva ou a %osteriori, .uando
e#ecutada ap!s a promulgao e pu$licao do ato normativo. 2lassifica&se de
*= B-W, NB DI.DLRY5W, 5J DR.ID.*=O*.
DI No recente julgamento do Nandado de Begurana n. >D.I>>Y5W, j citado, o voto do Ninistro -eori
Mavas@i, relator para o ac!rdo, destaca a via$ilidade do controle judicial preventivo da
inconstitucionalidade material de proposta de emenda constitucional em .ue se verifi.ue (manifesta
afronta) a clusula ptrea.
D*
repressiva por.ue visa a com$ater uma norma j em vigor .ue padece do vcio de
Normalmente o controle repressivo e#ercido pelo Coder Judicirio em
processos judiciais. Bem em$argo, o sistema jurdico $rasileiro reconece formalmente
uma ip!tese de controle poltico repressivo de leis inconstitucionais. -rata&se da
situao regulada no j referido artigo LD, ;, da 2onstituio Wederal, .ue autoriza o
Benado a suspender a e#ecuo de uma lei declarada inconstitucional pelo Bupremo
-ri$unal Wederal, no julgamento de algum caso concreto. Nesses casos, a deciso do
Bupremo -ri$unal .ue reconece a inconstitucionalidade de uma lei tem eficcia apenas
para as partes do processo em .ue ela foi proferida. 2ontudo, o -ri$unal pode
comunicar a sua deciso ao Benado, .ue, se entender procedente a fundamentao da
2orte, pode, discricionariamente, determinar a suspenso da vig%ncia da lei. 2laramente
cuida&se de uma ip!tese de controle poltico repressivo de constitucionalidade de leis,
j .ue realizado por um !rgo poltico em relao a norma j vigente.
?. Sistemas de controle judicial de constitucionalidade
?.*. Controle difuso
?.*.*. 9ist!ria e conceito0
" primeiro modelo de reviso judicial da constitucionalidade das leis foi
institudo nos Estados Unidos da /mrica, poucos anos ap!s a edio da 2onstituio
de *ROR. /o julgar o caso #ar.ury v' #adison, *OI>, a Buprema 2orte norte&americana,
em voto proferido pelo seu ento presidente 6Chief +ustice7, Jon Narsall, argumentou
.ue, em um sistema jurdico no .ual a constituio e#erce a funo de (lei suprema)
6su%reme law of the land7, toda a vez em .ue um juiz, ao julgar .ual.uer processo
judicial, se deparar com a incid%ncia de uma lei .ue contraria a constituio, tendo o
dever de julgar a causa de acordo com o direito positivo vigente, deve ele afastar a lei
inconstitucional e aplicar a norma constitucional. Pual.uer outra soluo significaria a
negao do princpio da supremacia constitucional.
D*
D* Her o relato do caso em Qus Eo$erto +arroso, / Controle de Constitucionalidade no Direito
0rasileiro, DI**, p. DL&>D.
Essa tese se converteu na doutrina norte&americana da reviso judicial da
constitucionalidade das leis, .ue atri$ui a todo e .ual.uer juiz da organizao judiciria
o poder de declarar a inconstitucionalidade de leis em todo em .ual.uer processo
judicial, no .ual incide uma norma legal .ue contradiga uma norma constitucional.
E#atamente por permitir .ue todos os juzes e tri$unais realizem o controle da
constitucionalidade das leis .ue este modelo denominado de difuso, j .ue o poder
de revisar as leis distri$udo ou difundido entre todos os !rgos do Coder Judicirio.
" +rasil incorporou a autorizao para os juzes controlarem a
constitucionalidade das leis a partir da 2onstituio de *O=*, e deste ento todos os
juzes e tri$unais do Coder Judicirio $rasileiro det%m o poder de controlar a
constitucionalidade de leis e atos normativos em .ual.uer fase de tramitao dos
processos judiciais, em causas de .ual.uer natureza. Este controle pode ser e#ercido
tanto pelos juzes de primeira instncia, inclusive antes da prolao da sentena, .uanto
pelos tri$unais, ao julgarem os recursos interpostos pelas partes.
Uma caracterstica central do controle difuso adotada no sistema jurdico
$rasileiro .ue a deciso judicial .ue declara a inconstitucionalidade de uma lei tem
eficcia apenas inter %artes, isto entre as partes do processo, no gerando efeitos para
outros processos, ainda .ue tratem da mesma .uesto. Nesse aspecto nos distinguimos
do modelo de controle difuso adotado nos Estados Unidos, j .ue na ordem jurdica
norte&americano, .ue pertence ao sistema da Common Law, as decis,es judiciais dos
tri$unais t%m fora vinculante em relao A pr!pria corte e a todos os juzes e tri$unais
.ue le so inferiores, por fora da regra do stare decisis ou regra do precedente
vinculante 6rule of %recedent7.
DD
/ssim, por e#emplo, uma deciso da Buprema 2orte
norte&americana .ue declara a inconstitucionalidade de uma lei em um caso concreto
vincula todos os demais juzes e tri$unais da organizao judiciria do pas.
" Bupremo -ri$unal Wederal participa do controle difuso de
constitucionalidade como o !rgo de 8ltima instncia do sistema de controle
jurisdicional. Normalmente a atuao da Buprema 2orte ocorre no julgamento do
recurso e#traordinrio, previsto no artigo *ID, SSS, da 2onstituio Wederal, em$ora
possa tam$m ocorrer no julgamento de outros recursos ou mesmo de processos de
DD Her Eupert 2ross, Precedent in 1nglish Law, *==*.
D>
compet%ncia originria da 2orte, como mandado de segurana e a$eas corpus. Puando
o Bupremo -ri$unal Wederal julga um recurso e#traordinrio ele realiza controle difuso
de constitucionalidade, tendo a sua deciso, em lina de princpio, efeito apenas inter
%artes' /lm disso, a deciso, tam$m em lina de princpio, no vincula os demais
juzes e tri$unais do sistema judicirio, .ue podem continuar julgando a mesma .uesto
constitucional em sentido diverso da.uele adotado pela Buprema 2orte. Nesses casos, a
8nica forma de alinar a deciso do caso concreto A orientao adotada pelo Bupremo
-ri$unal Wederal por meio do sistema recursal, mediante a interposio de recurso
e#traordinrio.
?.*.D. " incidente de inconstitucionalidade e a clusula de reserva de plenrio
" julgamento da .uesto constitucional no controle difuso est sujeito a uma
sistemtica peculiar .uando realizada no m$ito dos tri$unais. "corre .ue o artigo =R
da 2onstituio Wederal esta$elece .ue (somente pelo voto da maioria a$soluta dos
mem$ros ou dos mem$ros do respectivo !rgo especial podero os tri$unais declarar a
inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo).
D>
Essa norma institui a camada
(clusula de reserva de plenrio) ou clusula full .ench, segundo a .ual a declarao de
inconstitucionalidade de uma norma infraconstitucional, no m$ito dos tri$unais, est
reservada ao tri$unal pleno ou ao !rgo especial da corte.
" fundamento poltico&constitucional para a reserva de plenrio o princpio
da presuno de constitucionalidade das leis. 5e acordo com esse princpio,
considerando .ue o poder legislativo o representante direto da so$erania popular, as
normas jurdicas por ele editadas gozam de uma presuno relativa de serem conformes
A constituio. Cara declar&las inconstitucionais, necessrio um consenso consistente
entre os mem$ros do tri$unal, o .ue se o$tm com a e#ig%ncia de formao maioria
a$soluta dos seus mem$ros acerca da inconstitucionalidade da norma.
Snicialmente, importante assinalar .ue a clusula de reserva de plenrio se
aplica a toda e .ual.uer declarao de inconstitucionalidade no m$ito dos tri$unais.
Cortanto, ela incide tanto nas decis,es adotadas no m$ito do controle difuso .uanto nas
D> 2onforme o artigo =>, S;, da 2onstituio Wederal, o tri$unal pleno formado pela integralidade dos
seus mem$ros sempre .ue o n8mero total de juzes no e#ceda a vinte e cinco. Puando o tri$unal for
composto de mais de vinte e cinco juzes, dever ser constitudo um !rgo especial, formado por um
n8mero entre onze e vinte e cinco mem$ros, sendo metade das vagas preencidas pelos juzes mais
antigos e a outra metade por eleio pelo tri$unal pleno.
decis,es das a,es .ue pertencem ao controle concentrado de constitucionalidade,
conforme veremos adiante. 2ontudo, no controle difuso .ue a o$servncia A clusula
revela&se mais comple#a e e#ige mais ateno.
/ssim, en.uanto os juzes de primeira instncia esto autorizados a declarar a
inconstitucionalidade de leis e atos normativos em todo e .ual.uer processo em .ue
oficiam, os !rgos fracionrios dos tri$unais 6as cmaras ou as turmas7 no det%m essa
prerrogativa.
D?
2onforme prev% o artigo ?OI do 2!digo de Crocesso 2ivil, se as partes
re.uerem a declarao de inconstitucionalidade e os mem$ros do !rgo fracionrio
acolem a arguio suscitada, ou ento se os pr!prios desem$argadores, de ofcio,
entendem necessria a declarao de inconstitucionalidade de uma lei no caso concreto,
deve ser instaurado o incidente de inconstitucionalidade perante o pleno ou o !rgo
especial do tri$unal.
Nesses casos, o !rgo fracionrio suspende o julgamento do recurso ou do
processo e aguarda o julgamento do incidente. " pleno ou o !rgo especial analisa a
.uesto da constitucionalidade em a$strato, e s! pode declarar a inconstitucionalidade
da lei mediante o voto da maioria a$soluta dos mem$ros do !rgo. 2oncludo o
julgamento, o incidente devolvido ao !rgo fracionrio para .ue se prossiga no
julgamento do recurso ou do processo. Pual.uer .ue seja a concluso do pleno ou do
!rgo especial, o !rgo fracionrio est evidentemente vinculado A deciso adotada no
julgamento do incidente.
/ clusula de reserva de plenrio foi recentemente reforada pelo Bupremo
-ri$unal Wederal, .ue editou a B8mula Hinculante n. *I, segundo a .ual (viola a
clusula de reserva de plenrio 62onstituio Wederal, art. =R7, a deciso de !rgo
fracionrio de tri$unal .ue, em$ora no declare e#pressamente a inconstitucionalidade
de lei ou ato normativo do Coder C8$lico, afasta a sua incid%ncia, no todo ou em parte).
/ edio desta s8mula vinculante teve como o$jetivo ini$ir a prtica adotada por muitas
cmaras e turmas de tri$unais de dei#ar de aplicar te#to e#presso de lei e aplicar
D? Nesse sentido, Qus Eo$erto +arroso, / Controle de Constitucionalidade no Direito 0rasileiro, DI**,
p. **R0 (Bingularmente, a faculdade do juzo monocrtico de negar aplicao A norma .ue repute
inconstitucional desempenada com mais plenitude e singeleza do .ue a compet%ncia dos tri$unais para
a mesma provid%ncia).
DL
diretamente uma norma constitucional, sem, contudo, deflagrar o procedimento do
incidente de inconstitucionalidade.
4 importante ressaltar .ue a clusula de reserva de plenrio se aplica a todos os
tri$unais, estaduais e federais, inclusive das justias especiais, como a militar e a
eleitoral. Nesmo o Buperior -ri$unal de Justia est vinculado A regra do artigo =R da
2onstituio. Em$ora o Buperior -ri$unal de Justia no seja o !rgo recursal para
apreciar controvrsia constitucional, possvel .ue a .uesto de constitucionalidade
seja suscitada .uando o processo j se encontra su$metido a julgamento na corte, pelas
partes ou pelos ministros. Nessa isp!tese, a turma deve formar o incidente de
inconstitucionalidade e remet%&lo ao !rgo especial da corte 62orte Especial do B-J,
formada pelos *L Ninistros mais antigos do tri$unal7, seguindo&se a sistemtica comum.
Julgado o incidente, a turma prossegue na apreciao do caso concreto.
5e acordo com o disposto no artigo ?O*, pargrafo 8nico, do 2!digo do
Crocesso 2ivil, .uando o tri$unal pleno ou o !rgo especial julga o primeiro incidente
de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo so$re determinada controvrsia
constitucional, os !rgos fracionrios da corte ficam dispensados de su$meter
novamente a mesma .uesto ao pleno ou ao !rgo especial nos outros recursos ou
processos em .ue a controvrsia for suscitada. / rigor, cuida&se de mecanismo .ue
e#cepciona a incid%ncia da clusula de reserva de plenrio prevista no artigo =R da
2onstituio.
" artigo ?O*, pargrafo 8nico, do 2C2, prev% ainda .ue os !rgos fracionrios
dos tri$unais tam$m esto dispensados de respeitar a clusula de reserva de plenrio
.uando j ouver deciso do plenrio do Bupremo -ri$unal Wederal so$re a .uesto.
DL
Be
o plenrio da Buprema 2orte j ouver se pronunciado so$re a controvrsia
constitucional julgando processo no m$ito do controle difuso de constitucionalidade
das leis, essa deciso dispensa os !rgos fracionrios dos tri$unais de formarem o
incidente. / cmara ou a turma pode, ento, decidir diretamente a .uesto constitucional
suscitada no processo, aplicando ao caso o precedente do plenrio do Bupremo -ri$unal.
DL 4 importante lem$rar .ue o Bupremo -ri$unal Wederal composto de tr%s !rgos0 6a7 o plenrio,
formado pela totalidade dos ministros da 2orte1 6$7 a primeira turma, formada por cinco ministros1 6c7 a
segunda turma, formada, tam$m, por cinco ministros. Bomente decis,es tomadas pelo plenrio do
tri$unal permitem a dispensa da instaurao do incidente de inconstitucionalidade.
Uma importante e difcil .uesto jurdica .ue emerge do artigo ?O* do 2!digo
de Crocesso 2ivil sa$er se os !rgos fracionrios dos tri$unais ficam (vinculados) A
deciso adotada pelo pleno no primeiro incidente julgado. 2on.uanto o te#to do
pargrafo 8nico do artigo ?O* no diga e#pressamente .ue os !rgos fracionrios esto
(vinculados) A deciso do !rgo especial ou do pleno, essa vinculao parece ser uma
e#ig%ncia de racionalidade prtica do sistema de controle de constitucionalidade no
m$ito dos tri$unais, em face da regra da reserva de plenrio. 5e fato, parece ser
praticamente irracional su$meter sempre novamente a mesma controvrsia ao mesmo
!rgo plenrio, cada vez .ue ela aparecer em novos processos. /lm de alimentar a
morosidade da prestao jurisdicional, essa possi$ilidade mostra&se claramente contrria
A e#ig%ncia de segurana jurdica no .ue concerne A validade das normas jurdicas.
DV
/ssim, a vinculao das cmaras ou turmas ao pronunciamento do !rgo
especial revela&se uma decorr%ncia l!gica da clusula de reserva de plenrio. Em$ora
essa .uesto tradicionalmente esteja regulada nos regimentos internos dos tri$unais de
justia,
DR
a melor interpretao do pargrafo 8nico do artigo ?O* do 2C2 parece
conduzir A concluso de .ue a primeira deciso do !rgo especial ou do pleno do
tri$unal, tomada no julgamento de incidente de inconstitucionalidade, torna&se
imediatamente vinculante para as cmaras ou turmas, independentemente do .ue estive
previsto no regimento interno do respectivo tri$unal. "s !rgos fracionrios s!
poderiam dei#ar de aplicar o precedente do !rgo especial ou do pleno se
argumentarem, em um novo caso, .ue outros fundamentos, no analisados no
julgamento do incidente original, .ue podem levar a pronunciamento diferente. E em
virtude do efeito vinculante, caso um !rgo fracionrio da corte deso$edea A deciso
do incidente, possvel ajuizar reclamao perante o pr!prio !rgo especial ou o pleno,
para preservar a autoridade do !rgo.
Entretanto, diferentemente da deciso proferida pelo pleno ou !rgo especial
do pr!prio tri$unal, no propriamente um efeito vinculante das decis,es do plenrio
DV Bo$re o significado e o alcance do valor da segurana jurdica no 5ireito, ver, por todos, 9um$erto
]vila, =egurana jurdica! entre %erman5ncia" mudana e realiza,o no Direito Tri.ut&rio, DI*D.
DR Cara um estudo comparativo dos regimentos internos de todos os DR tri$unais estaduais $rasileiros, ver
W$io 2arvalo Cereira, (/ 2lusula de Eeserva de Clenrio segundo os -ri$unais de Justia).
DR
do Bupremo, nos processos de controle difuso, em relao aos !rgos fracionrios, j
.ue as decis,es da Buprema 2orte s! det%m efeito vinculante .uando proferidas no
m$ito do controle concentrado. 2omo vimos, o pargrafo 8nico do artigo ?O* institui
precpua e especificamente um mecanismo processual .ue e#cepciona a incid%ncia da
clusula de reserva de plenrio. Cortanto, nessa situao, caso o !rgo fracionrio
decida a controvrsia constitucional contrariamente ao precedente do Bupremo -ri$unal
Wederal, no possvel ajuizar perante a.uela corte a reclamao, .ue um instrumento
de garantia do efeito vinculante das decis,es judiciais. / 8nica medida ca$vel a
interposio de recurso e#traordinrio.
?.*.>. / repercusso geral
/ Emenda 2onstitucional n. ?L de DII? introduziu o instituto da repercusso
geral na sistemtica do controle difuso de constitucionalidade. / \ >Z do artigo *ID da
2onstituio Wederal prev% .ue (no recurso e#traordinrio o recorrente dever
demonstrar a repercusso geral das .uest,es constitucionais discutidas no caso, nos
termos da lei, a fim de .ue o -ri$unal e#amine a admisso do recurso, somente podendo
recus&lo pela manifestao de dois teros de seus mem$ros). " o$jetivo da introduo
desse mecanismo foi claramente o de aliviar a so$recarga de processos su$metidos ao
Bupremo -ri$unal Wederal e permitir .ue a corte se dedi.ue a apreciar os casos .ue
tenam efetivo interesse geral. "u seja, o instituto foi criado para operar como filtro
para o acesso A Buprema 2orte.
" instituto da repercusso geral foi disciplinado no plano infraconstitucional
pela Qei n. **.?*O, de DIIV, .ue acrescentou o artigo L?>&/ ao 2!digo de Crocesso
2ivil. " \ *Z deste dispositivo legal definiu repercusso geral como a .uesto
constitucional relevante (do ponto de vista econ3mico, poltico, social ou jurdico, .ue
ultrapasse os interesses su$jetivos da causa). 5e acordo com esse comando, o recurso
e#traordinrio s! ser apreciado .uando o recorrente demonstrar .ue a controvrsia
constitucional de$atida no caso transcende os interesses pessoais das partes do processo
e repercute no interesse de toda a coletividade ou de uma parte significativa dela. /
natureza do interesse transcendente , como se viu, m8ltipla0 pode ser econ3mica,
poltica, social ou jurdica.
/ repercusso geral e#erce duas fun,es diferentes. / primeira delas
e#clusivamente de filtragem recursal. Nesta ip!tese, a admissi$ilidade do recurso
e#traordinrio depende da alegao e da comprovao de .ue a .uesto constitucional
ultrapassa o interesse su$jetivo das partes e possui relevncia geral. 2aso o Bupremo
-ri$unal Wederal no reconea a repercusso geral, o recurso e#traordinrio no ser
apreciado pela corte 6no ser conecido, na linguagem processual7. 5e acordo com o \
>Z do artigo L?>&/ do 2C2, .uando a deciso impugnada no recurso e#traordinrio
contraria s8mula ou jurisprud%ncia dominante do Bupremo -ri$unal Wederal, a
repercusso geral presumida e a corte est ento o$rigada a apreciar o recurso. Em
.ual.uer dessas situa,es, contudo, a deciso da Buprema 2orte so$re a .uesto
constitucional tem eficcia apenas entre as partes do processo.
/ segunda funo a de deflagrar um mecanismo de julgamento unificado de
uma multiplicidade de recursos e#traordinrios com fundamento em id%ntica
controvrsia, nos termos previstos no artigo L?>&+ do 2C2. Nesta segunda ip!tese, ao
constatar a e#ist%ncia de diversos recursos tratando da mesma controvrsia
constitucional, pode a Buprema 2orte reconecer a e#ist%ncia da repercusso geral e
instaurar um procedimento especial de julgamento dos recursos em multiplicidade.
Nesse procedimento, a pr!pria 2orte ou os demais tri$unais selecionam um ou mais
recursos representativos da controvrsia para apreciar como caso e#emplar. -odos os
demais recursos .ue tratam da .uesto, .ue tramitam no pr!prio Bupremo -ri$unal
Wederal ou nos demais tri$unais, ficam suspensos, aguardando o julgamento do caso ou
dos casos eleitos como e#emplares.
Esse mecanismo da repercusso geral, nesta sua segunda funo, em$ora seja
instaurado no m$ito do controle difuso de constitucionalidade, a partir de casos
concretos, apro#ima&se claramente de uma nova forma de controle a$strato de
constitucionalidade, .ue, no direito constitucional $rasileiro, era istoricamente
associado apenas As a,es do controle concentrado, tema .ue ser o$jeto de estudo a
seguir. Ssso por.ue, ao apreciar a controvrsia constitucional A .ual se reconeceu a
transcend%ncia geral, a Buprema 2orte e#amina a .uesto constitucional em a$strato,
independentemente da sua repercusso imediata no caso concreto no .ual ela foi
inicialmente suscitada.
Julgado o recurso e#traordinrio e#emplar do procedimento da repercusso
geral, a deciso adotada pela Buprema 2orte deve ser aplicada a todos os demais
D=
recursos retidos na pr!pria corte e em todos os demais tri$unais. Neste caso, portanto, a
deciso do Bupremo -ri$unal Wederal dei#a de ter eficcia apenas inter %artes e passa a
ter eficcia geral para todos os recursos .ue tratarem da mesma controvrsia
constitucional, em$ora no se possa falar, ainda, de eficcia erga omnes, .ue, como
veremos, tpica das decis,es do controle concentrado de constitucionalidade de leis.
2uida&se de uma eficcia transcendente, mas .ue no cega, ainda, a assumir a
caracterstica tpica da eficcia geral. 5e .ual.uer forma, esta segunda funo da
repercusso geral representa uma evoluo do modelo clssico de controle difuso de
constitucionalidade das leis pelo Coder Judicirio, .ue istoricamente sempre
circunscreveu os efeitos da deciso As partes do processo.
?.*.?. "$jeto do controle difuso de constitucionalidade
Codem ser o$jeto do controle difuso de constitucionalidade todas as espcies
de leis em sentido material, como emendas constitucionais, leis ordinrias, leis
complementares, leis delegadas e medidas provis!rias. /lm disso, podem ser
fiscalizadas leis federais, estaduais e municipais, tanto as editadas antes .uando as
editadas ap!s a entrada em vigor da nova 2onstituio Wederal. Cor fim, tam$m podem
ser o$jeto do controle difuso os atos normativos de eficcia geral e a$strata institudos
pelos Coderes E#ecutivo e Judicirio, como decretos, regulamentos, resolu,es e
regimentos internos, desde .ue e#trapolem a mera funo de regulamentar a fiel
e#ecuo da lei e atinjam o status de ato normativo aut3nomo.
Eessalvados os perodos de governos autoritrios, istoricamente o direito
p8$lico $rasileiro tendeu a recusar aos atos normativos editados pelo Coder E#ecutivo o
status de normas dotadas de autonomia e independ%ncia em relao A lei. Em virtude da
preval%ncia do princpio da legalidade da administrao p8$lica, se entendia .ue o
poder normativo do Coder E#ecutivo limitava&se A edio de normas infralegais
destinadas a regulamentar a e#ecuo das leis por !rgos da administrao p8$lica, no
podendo inovar o sistema jurdico, com a introduo de normas jurdicas aut3nomas,
.ue no estivessem compreendidas j na lei regulamentada.
Nesse conte#to, jamais poderia aver incompati$ilidade direta entre a
constituio e os atos normativos editados pelo Coder E#ecutivo. Be algum vcio
ouvesse no decreto ou no regulamento, tratar&se&ia de mera ilegalidade, a ser resolvida
pelas vias ordinrias. / doutrina e a jurisprud%ncia formularam o conceito de
inconstitucionalidade indireta ou refle#a para e#plicar os casos de conflito entre
constituio e atos normativos editados pelo Coder E#ecutivo. 5e acordo com essa tese,
a ofensa refle#a A constituio, por parte de ato normativo do Coder E#ecutivo, no
permitiria o controle de constitucionalidade.
2ontudo, a jurisprud%ncia do Bupremo -ri$unal Wederal tem admitido o
controle judicial de constitucionalidade de atos normativos infralegais sempre .ue eles
des$ordarem da sua funo tpica de regulamentao da lei e inovarem no sistema
jurdico, instituindo normas no destinadas e#clusivamente a regulamentar a e#ecuo
de lei pree#istente. / edio de atos normativos infralegais aut3nomos tanto pode
decorrer de uma atuao ultra vires do cefe do Coder E#ecutivo, .uando ele edita um
decreto criando normas no contempladas previamente em te#tos legais,
DO
.uanto pode
ocorrer em ip!teses em .ue a ordem jurdica admite a edio de atos normativos
aut3nomos por !rgos da /dministrao C8$lica ou do pr!prio Coder Judicirio.
E#emplos tpicos dessa segunda ip!tese so as resolu,es editadas por conselos
dotados de compet%ncia normativa,
D=
pelo -ri$unal Buperior Eleitoral
>I
e pelo 2onselo
Nacional de Justia,
>*
$em como os regimentos internos dos tri$unais.
Nais recentemente, a Emenda 2onstitucional n. >D alterou a redao do artigo
O?, HS, da 2onstituio Wederal, .ue passou a admitir e#pressamente a compet%ncia do
Cresidente da Eep8$lica para a edio de decretos aut3nomos dispondo so$re 6a7
organizao e funcionamento da /dministrao C8$lica Wederal, .uando no implicar
em aumento de despesas nem criao ou e#tino de cargos p8$licos, e so$re 6$7
DO " caso julgado pelo Bupremo -ri$unal Wederal na /o 5ireta de Snconstitucionalidade n. *.=V=&?Y5W
tratava justamente de um decreto aut3nomo editado pelo Governador do 5istrito Wederal, limitando o
e#erccio da li$erdade de reunio em reas p8$licas de +raslia 6Craa dos -r%s Coderes, Esplanada dos
Ninistrios, Calcio dos +uritis7 sem a pree#ist%ncia de lei regulando a matria. Her B-W, /5S *.=V=Y&
?Y5W, 5J de >*.IO.DIIR. Her, ainda, e#emplificativamente, /5S&N2 n. ?.VV*Y5W, 5J de D>.I>.DI*D, .ue
trata da constitucionalidade de decreto aut3nomo editado pela Cresidente da Eep8$lica majorando
al.uotas do SCS sem o$servncia do princpio constitucional da anterioridade tri$utria.
D= Her B-W, /5S n. D.===&*YEJ, 5J de *L.IL.DII=, na .ual se discutia a constitucionalidade de resoluo
editada pelo 2onselo Nacional de Ba8de.
>I Her B-W, /5S n. >.>?LY5W, julgada em DL.IO.DIIL, 5J de DI.IO.DI*I.
>* Her B-W, /52 n. *DY5W, julgada em DI.IO.DIIO, 5J de *O.*D.DII=.
>*
e#tino de fun,es e cargos p8$licos, .uando vagos. Essa inovao constitucional
consolidou a tend%ncia de aceitao, no direito p8$lico $rasileiro, da legitimidade de
atos normativos infralegais dotados de autonomia. Crecisamente em razo dessa
autonomia, tais atos se su$metem ao controle judicial de constitucionalidade.
?.*.L. Efeitos su$jetivos do controle difuso
2omo vimos, o modelo difuso se caracteriza pelo fato de .ue .ual.uer juiz ou
tri$unal do sistema judicirio $rasileiro, em .ual.uer tipo de processo judicial, pode
verificar se uma lei, incidente no caso .ue est su$metido ao seu julgamento, viola ou
no uma norma constitucional. 2aso o !rgo julgador conclua .ue a norma legal
contraria norma constitucional, ele a declarar inconstitucional e dei#ar de aplic&la no
caso concreto. 2ontudo, essa deciso possui apenas eficcia intra%rocessual, atingindo
e#clusivamente as partes do processo. / norma legal, declarada inconstitucional, ter
sua aplicao afastada apenas no processo concreto em .ue ouve o reconecimento da
inconstitucionalidade. / declarao efetuada nesse caso no gera efeitos em .ual.uer
outro processo, ainda .ue a deciso tena sido tomada pelo pr!prio Bupremo -ri$unal
Wederal, apreciando recurso e#traordinrio ou outro recurso processual, caso o processo
tena cegado at a 2orte Buprema.
Himos tam$m .ue e#istem temperamentos A regra da eficcia inter %artes no
controle difuso. / primeira delas ocorre .uando o tri$unal pleno ou o !rgo especial de
um tri$unal declara inconstitucional uma norma ao julgar o incidente de
inconstitucionalidade, na forma do .ue preveem o artigo =R da 2onstituio Wederal e o
artigo ?O* do 2!digo de Crocesso 2ivil. Nesse caso, os !rgos fracionrios e, em alguns
casos, os pr!prios juzes sujeitos A jurisdio desse tri$unal esto o$rigados a aplicar a
deciso do pleno ou do !rgo especial em todos os demais processos .ue tratarem da
mesma controvrsia constitucional.
/ segunda e#ceo decorre do mecanismo da repercusso geral. 2onforme j
estudamos, o Bupremo -ri$unal Wederal est autorizado a reconecer .ue um ou mais
recursos e#traordinrios tratam de controvrsia constitucional repetitiva, .ue transcende
o interesse su$jetivo das partes do processo e possui repercusso geral do ponto de vista
jurdico, poltico, econ3mico ou social. Ele seleciona um ou mais recursos
representativos da controvrsia generalizada e os julga como paradigma. / sua deciso,
nesse caso paradigmtico, transcender o pr!prio processo e gerar efeitos em todos os
recursos .ue tratem da mesma .uesto e estejam sujeitos a recurso no m$ito do pr!prio
tri$unal ou de todos os demais tri$unais $rasileiros. 2on.uanto no se possa falar
propriamente de eficcia erga omnes ou geral, claramente a deciso adotada por meio
do mecanismo da repercusso geral ultrapassa a eficcia inter %artes tpica do controle
difuso, rece$endo uma eficcia transcendente.
?.*.V. Eficcia temporal das decis,es do controle difuso
5esde suas origens, o modelo de controle judicial de constitucionalidade das
leis adotado no +rasil aderiu ao padro institudo no sistema norte&americano em
relao A eficcia temporal da declarao de inconstitucional. Cor eficcia temporal
.uer&se significar a partir de .ue momento a lei, declarada inconstitucional, invalidada
e tornada sem efeitos jurdicos. " modelo norte&americano, seguido no +rasil, optou
pela eficcia retroativa ou e- tunc da deciso declarat!ria de inconstitucionalidade no
controle difuso. Cor isso, .uando um juiz ou um tri$unal declara a inconstitucionalidade
de uma norma legal, essa deciso retroage at a data em .ue a lei foi editada,
eliminando todos os efeitos jurdicos gerados pela lei.
" raciocnio .ue conduz A adoo desse modelo de eficcia temporal simples0
se a constituio j e#istia .uando a lei foi editada, ento a lei violou a constituio
desde o dia em .ue entrou em vigor, razo pela .ual todos os seus efeitos jurdicos so
nulos. /ssim, .uando o Coder Judicirio reconece a inconstitucionalidade da norma
legal, a deciso anulat!ria deve retroagir at a data da edio da lei. Be tri$utos foram
pagos com $ase em lei inconstitucional, o Estado deve devolv%&los, se pessoas foram
condenadas com $ase em lei inconstitucional ,deve&se li$er&las das penas e indeniz&
las, e assim por diante.
Heremos em seguida .ue, em$ora a regra da eficcia retroativa tam$m vala
para o controle judicial concentrado da constitucionalidade das leis adotado no +rasil, a
legislao $rasileira admite .ue, em ip!teses muito especficas,
>D
o Bupremo -ri$unal
Wederal module os efeitos da deciso de inconstitucionalidade, determinando .ue a
invalidade da lei tena efeitos apenas prospectivos 6e- nunc7, ou seja, a partir da
deciso, ou em algum outro momento do passado ou do futuro. Cois $em, em$ora
>D /rt. DR da Qei n. =.OVOY== e art. ** da Qei n. =.OOODY==.
>>
ine#ista lei autorizando a modulao dos efeitos temporais da declarao de
inconstitucionalidade no controle difuso, a Buprema 2orte passou a estender essa
possi$ilidade ao sistema difuso, sempre .ue presentes as mesmas circunstncias fticas
e jurdicas .ue a admitem no sistema concentrado.
/ despeito dessa e#tenso da autorizao para modular efeitos temporais para o
controle difuso, operada pela jurisprud%ncia do Bupremo -ri$unal Wederal, ainda no
est resolvida a a$rang%ncia dessa possi$ilidade. / Buprema 2orte ainda no esclareceu
se os juzes e os demais tri$unais $rasileiros podem, no e#erccio do controle difuso,
modular efeitos temporais ao julgarem os casos concretos. / ampliao do poder de
modular efeitos temporais para todos os !rgos judiciais revela&se evidentemente
pro$lemtica por.ue poderia resultar em uma grande diversidade de solu,es temporais,
com srios pro$lemas de insegurana jurdica e desigualdade de solu,es judiciais. Cor
isso, o mais conveniente parece ser limitar essa possi$ilidade ao pr!prio Bupremo
-ri$unal, apenas .uando o processo atinge a.uela corte atravs do recurso
e#traordinrio ou outro recurso processual.
?.D. Controle concentrado
?.D.*. 9ist!ria e conceito
/pesar do rigor l!gico contido no argumento .ue conduziu a Buprema 2orte
norte&americana a criar o controle difuso de constitucionalidade, os pases europeus
jamais o aceitaram plenamente. Bo muitas as raz,es .ue ini$iram o florescimento de
um sistema de controle de constitucionalidade na Europa por todo o sculo ;S;, mas
duas delas podem ser destacadas0 6a7 a emerg%ncia e a preval%ncia do princpio da
so$erania parlamentar, segundo o .ual a vontade dos representantes da populao
so$erana na diviso dos poderes p8$licos, no podendo ser controlada por juzes no
eleitos1 6$7 uma desconfiana poltica sist%mica em relao aos juzes, istoricamente
vinculados A aristocracia do (antigo regime).
2ontudo, em *=*=, o jurista austraco 9ans :elsen foi convidado para redigir a
nova 2onstituio da ]ustria, ap!s a .ueda da monar.uia austro&8ngara, assim .ue
concluda a primeira guerra mundial. :elsen era j um renomado professor de direito
constitucional e rece$eu li$erdade para propor inova,es institucionais. / sua principal
proposta foi a criao de um tri$unal especializado em decidir com e#clusividade casos
de conflitos entre a constituio e normas legais, ao .ual ele atri$uiu o nome de tri$unal
constitucional. "u seja, o controle de constitucionalidade das leis ficaria concentrado
neste tri$unal especial, no podendo ser realizado pelos demais !rgos do Coder
Judicirio. / proposta foi inteiramente acolida. / 2onstituio austraca de *=DI
instituiu, por conse.u%ncia, o primeiro tri$unal constitucional da ist!ria, criando o
sistema .ue seria denominado de controle concentrado de constitucionalidade.
Uma caracterstica central do sistema austraco .ue a deciso do tri$unal
constitucional e.uivale A anulao da norma declarada inconstitucional, .ue eliminada
do sistema jurdico e no pode mais ser aplicada a .ual.uer outro caso. / deciso tem,
portanto, fora de lei, e por isso sua eficcia geral ou erga omnes. 4 natural .ue seja
assim, por.uanto as a,es do modelo concentrado no discutem direitos de partes
concretas. / funo do modelo concentrado analisar a norma em a$strato,
contrastando&a com as normas constitucionais. Be for reconecida a sua
incompati$ilidade com a constituio, a norma legal declarada nula e eliminada do
sistema jurdico. E#atamente por isso :elsen atri$uiu ao tri$unal constitucional,
institudo no modelo austraco, o papel de legislador negativo, j .ue a conse.u%ncia da
deciso eliminar a lei criada pelo legislador.
>>
" sistema austraco ou @elseniano de controle concentrado da
constitucionalidade tornou&se o modelo preferencial dos pases europeus, especialmente
depois da segunda guerra mundial. /p!s *=?L, grande parte dos pases europeus
instituram novas constitui,es. Em sucessivas ondas, a tend%ncia foi sempre a de
implantar o modelo de controle judicial concentrado, atri$udo o seu e#erccio a um
8nico tri$unal, denominado de tri$unal ou corte constitucional. Codem ser citados como
e#emplos a Stlia 6*=?O7, a /lemana 6*=?=7, a Wrana 6*=LO7, Cortugal 6*=RV7, a
Espana 6*=RO7, a Col3nia 6*==R7 e a +lgica 6DIIR7.
" +rasil incorporou o modelo austraco em *=VL, com a edio da Emenda
2onstitucional n. *V A 2onstituio de *=?V. Essa emenda introduziu a representao de
inconstitucionalidade, .ue permitiu ao Crocurador&Geral da Eep8$lica a propositura de
uma ao diretamente no Bupremo -ri$unal Wederal, na .ual a 2orte decidiria de forma
concentrada e em a$strato a compati$ilidade entre uma lei e a 2onstituio, com
>> 9ans :elsen, +urisdi,o Constitucional, DII>.
>L
eficcia geral. /t a 2onstituio Wederal o controle concentrado se resumia a esta
representao, de titularidade e#clusiva do 2efe do Ninistrio C8$lico Wederal, A poca
cargo ocupado por nomeao privativa e discricionria do Cresidente da Eep8$lica, .ue
tam$m dispuna do poder de demiti&lo livremente. Evidentemente .ue a representao
de inconstitucionalidade teve nesse perodo um papel muito modesto no direito
constitucional $rasileiro.
/ partir da 2onstituio Wederal de *=OO, o sistema de controle concentrado
$rasileiro se e#pandiu e se tornou muito mais a$rangente. "riginalmente, a 2onstituio
Wederal de *=OO previu a e#ist%ncia de duas espcies de a,es destinadas ao controle
judicial concentrado de constitucionalidade das leis0 6a7 a /o 5ireta de
Snconstitucionalidade 6/5S7 e 6$7 a /o 5ireta de Snconstitucionalidade por "misso
6/5"7, cada uma delas com fun,es distintas, como veremos mais adiante.
Costeriormente, a Emenda 2onstitucional n. I>, de *==>, introduziu uma nova espcie
de ao no sistema de controle concentrado, a /o 5eclarat!ria de 2onstitucionalidade
6/527. Cor fim, o sistema se completou com a criao da /rguio de 5escumprimento
de Crefeito Wundamental 6/5CW7 pela Qei n. =.OOD, de *===. Em$ora ouvesse meno
a essa ao no \ *Z do artigo *ID da redao original da 2onstituio de *=OO, o seu
completo ineditismo na ist!ria do direito $rasileiro tornava uma inc!gnita a sua
funcionalidade. / Qei n. =.OODY==, .ue regulamentou a.uele dispositivo constitucional,
optou por transform&la em uma nova modalidade de ao do controle concentrado.
/s a,es do controle judicial concentrado possuem uma caracterstica
operacional muito importante em relao ao sistema de controle difuso. 2omo vimos ao
e#plicar a sua concepo europeia, estas a,es so propostas diretamente no tri$unal
constitucional e tramitam 8nica e e#clusivamente nesta corte. / deciso do tri$unal
constitucional 8nica e final, contra ela no ca$endo recurso a .ual.uer outro !rgo
judicial.
"corre .ue o +rasil no disp,e de um tri$unal denominado de corte ou tri$unal
constitucional, como costuma acontecer nos pases .ue adotaram o modelo original de
controle concentrado formulado por 9ans :elsen. Em *=OO, os constituintes optaram
por atri$uir ao pr!prio Bupremo -ri$unal Wederal, A poca o !rgo m#imo da
ierar.uia judiciria $rasileira, a funo de tri$unal constitucional, sem alterar a sua
denominao. 5esde ento, o Bupremo -ri$unal Wederal e#erce duas fun,es diferentes1
6i7 o tri$unal .ue julga em 8ltima instncia os processos .ue discutem controvrsia
constitucional no m$ito do controle difuso de constitucional, caso em .ue oficia como
instncia recursal final1 6ii7 a corte constitucional, com compet%ncia originria e
e#clusiva para julgar as a,es .ue formam o controle concentrado de
constitucionalidade.
Cor isso assinala&se .ue o +rasil disp,e atualmente de um sistema misto de
controle judicial de constitucionalidade, associando o sistema difuso, de origem norte&
americana, a mecanismos tpicos do sistema concentrado, de matriz europeia. 2omo
resultado da preservao do controle difuso de constitucionalidade e da ampliao
considervel dos mecanismos de controle concentrado de constitucionalidade das leis, o
+rasil detm oje um dos sistemas mais completos e comple#os de controle de
constitucionalidade. Normalmente cada Estado opta por um ou outro modelo. Nos
Estados Unidos e a /rgentina, por e#emplo, onde o controle difuso, no e#iste o
controle concentrado. Nos pases europeus, .ue adotam o modelo concentrado, em geral
no opera o controle difuso. Coucos pases do mundo associam os dois modelos.
Cortugal uma dessas raras e#ce,es, j .ue a 2onstituio de *=RV tam$m contempla
um sistema misto de reviso judicial da constitucionalidade das leis.
Entretanto, possvel dizer .ue o sistema $rasileiro ainda $em mais
comple#o do .ue o sistema portugu%s. +asicamente por duas raz,es. Em primeiro lugar,
por.ue o controle difuso e#ercido no m$ito de um Estado federal, com juzes e
tri$unais estaduais e federais. Em segundo lugar, por.ue o controle concentrado
$rasileiro, como veremos a seguir, pode ser acionado por um n8mero muito mais
e#pressivos de entidades p8$licas e privadas1 alm disso, e#istem .uatro a,es
funcionalmente diferentes no m$ito do controle concentrado.
4 provvel, portanto, .ue o sistema de controle judicial de constitucional
$rasileira seja o mais comple#o do mundo. Cor um lado, essa dualidade torna o modelo
$rasileiro $em mais completo do .ue os sistemas originais e responde melor A
realidade poltica e jurdica do pas1 por outro lado, provoca pro$lemas de conviv%ncia
.ue fre.uentemente tornam confuso e disfuncional o controle de constitucionalidade
praticado pela justia $rasileira.
>R
?.D.D. Qegitimidade ativa
En.uanto o controle difuso de constitucionalidade pode ser deflagrado por
.ual.uer pessoa fsica ou jurdica, perante .ual.uer juiz ou tri$unal, o controle
concentrado s! pode ser acionado por um grupo limitado de entidades p8$licas e
privadas a .uem a 2onstituio atri$ui legitimidade ativa para a propositura das a,es
desta modalidade de controle.
"s legitimados ativos para as a,es do controle concentrado constam no artigo
*I> da 2onstituio Wederal0 *7 Cresidente da Eep8$lica1 D7 Nesa do Benado Wederal1 >7
Nesa da 2mara dos 5eputados1 ?7 Crocurador&Geral da Eep8$lica1 L7 Governadores
dos Estados1 V7 Nesas das /ssem$leias Qegislativas1 R7 Cartidos Colticos com
representao no 2ongresso Nacional1 O7 2onselo Wederal da "rdem dos /dvogados
do +rasil1 =7 2onfedera,es sindicais1 *I7 /ssocia,es de classe de m$ito nacional.
Entre os legitimados ocorre uma importante su$diviso. " Cresidente da
Eep8$lica, as Nesas do Benado e da 2mara, o Crocurador&Geral da Eep8$lica, os
Cartidos Colticos e o 2onselo Wederal da "/+ so considerados legitimados
universais, podendo propor a,es do controle concentrado contra .ual.uer tipo de
norma, federal, estadual ou municipal.
J os demais legitimados det%m uma legitimao limitada, estando o$rigados a
comprovar o .ue se denomina de (pertin%ncia temtica), isto , uma cone#o entre o
mrito da ao e um interesse peculiar .ue representa. "s Governadores, por e#emplo,
s! esto legitimados a ajuizar as a,es do controle concentrado .uando .uestionarem
leis dos seus pr!prios Estados ou leis de outros Estados .ue causem algum impacto
jurdico, poltico, social ou econ3mico relevante aos interesses do seu Estado. /s
confedera,es e as associa,es de classe tam$m s! esto autorizadas a moverem as
a,es do controle concentrado em .uest,es .ue atinjam interesses relevantes das
pr!prias classes profissionais .ue representam. 2omo o re.uisito da pertin%ncia
temtica claramente no tena respaldo e#presso ou implcito no direito positivo, ele
parece ter uma justificao puramente pragmtica, na medida em .ue tem permitido A
corte limitar o uso do controle concentrado pelas entidades da sociedade civil,
impedindo, dessa forma, uma vulgarizao desse sistema de reviso constitucional.
?.D.>. Eficcia su$jetiva das decis,es do controle concentrado
/ deciso do Bupremo -ri$unal .ue declara inconstitucional ou constitucional
uma lei ou um ato normativo tem eficcia (contra todos) ou erga omnes, aplicando&se a
todas as rela,es jurdicas reguladas pela norma declarada inconstitucional ou
constitucional, conforme prev% e#pressamente o artigo *ID, \ DZ, da 2onstituio
Wederal. 2aso a 2orte declare a norma inconstitucional, ela eliminada do ordenamento
jurdico, no podendo mais ser aplicada pelos demais !rgos judiciais, por .ual.uer
outra autoridade p8$lica ou por .ual.uer pessoa fsica ou jurdica. Neste caso, a
Buprema 2orte funciona como uma espcie de legislador negativo, como dizia 9ans
:elsen, ou seja, a 2orte opera como um (negativo) do legislador, desfazendo a.uilo .ue
ele fez.
2aso a 2orte declare a norma constitucional, o efeito o inverso, isto ,
nenum juiz ou tri$unal poder declar&la inconstitucional nos processos .ue le
estejam afeitos no m$ito do controle difuso, e .ue tratem de id%ntica controvrsia
constitucional. Em$ora se possa dizer .ue toda lei seja dotada de presuno de
constitucionalidade desde sua criao, somente ap!s a deciso do Bupremo -ri$unal
Wederal, declarando constitucional a norma, em ao do controle concentrado, .ue
nenum juiz ou tri$unal pode de fato dei#ar de aplic&la, a prete#to de ser
inconstitucional. /t esse momento .ual.uer !rgo judicial $rasileiro livre para
reconecer incidentalmente a inconstitucionalidade de uma norma no caso concreto.
/ eficcia jurdica das decis,es da Buprema 2orte nas a,es do controle
concentrado distinta da.uela incidente nas decis,es adotadas no m$ito do controle
difuso. 2omo vimos acima, a declarao de inconstitucionalidade de uma lei efetuada
no controle difuso opera efeitos e#clusivamente entre as partes dos processos em .ue se
deu a deciso. / lei continua plenamente vigente, o .ue na prtica no impede .ue
outros juzes e tri$unais decidam outros processos so$ o entendimento de .ue a lei
constitucional. / 8nica forma de emprestar eficcia erga omnes a uma declarao de
inconstitucionalidade no controle difuso o procedimento previsto no artigo LD, ;, da
2onstituio Wederal, .uando o Benado Wederal decide editar resoluo suspendendo a
vig%ncia 6no te#to consta (eficcia)7 de norma declarada inconstitucional pelo Bupremo
-ri$unal Wederal em deciso do controle difuso.
>=
J as decis,es das a,es do controle concentrado no necessitam dessa
interveno do Benado Wederal para gerar a eficcia invalidante. Puando o Bupremo
julga procedente, por e#emplo, uma ao direta de inconstitucionalidade, declarando
inconstitucional determinada norma legal, a conse.u%ncia jurdica a eliminao desta
norma do sistema jurdico como efeito direto da deciso, sem .ue seja necessria a
interveno de .ual.uer !rgo legislativo. 2on.uanto o te#to da lei no sofra uma
alterao formal 6o .ue um e.uvoco .ue deveria ser corrigido7, desde a pu$licao do
ac!rdo da deciso do Bupremo -ri$unal Wederal no 5irio da Justia a norma se
encontra juridicamente invalidada e formalmente e#tirpada do ordenamento jurdico,
no podendo mais ser aplicada em nenuma ip!tese. No direito constitucional alemo,
o \ >*, 6D7 da Qei do -ri$unal 2onstitucional Wederal prev% .ue, em algumas ip!teses,
as decis,es do -ri$unal 2onstitucional no controle de normas possuem (fora de lei)
6(at die Entsceidung des +undesverfassungsgericts Gesetzes@raft)7.
>?
Essa definio
est correta e pode ser estendida ao direito $rasileiro, a despeito da ine#ist%ncia de
norma e#pressa prevendo o efeito. 5e fato, a deciso do Bupremo -ri$unal Wederal .ue
declara inconstitucional uma norma o m$ito do controle concentrado tem a mesma
fora de uma lei, porm com o (sinal invertido).
Cor outro lado, as decis,es do controle concentrado so tam$m vinculantes
aos demais juzes e tri$unais e a todas as autoridades do Coder E#ecutivo dos tr%s nveis
da federao. " efeito vinculante determina .ue tais autoridades esto o$rigadas a
seguir a deciso adotada pelo Bupremo -ri$unal Wederal no controle concentrado de
constitucionalidade. Be um juiz ou uma autoridade administrativa, como um prefeito
municipal ou um delegado de polcia, atuar contrariando a deciso da 2orte, a parte
prejudicada poder ajuizar a ao de reclamao diretamente no Bupremo -ri$unal
Wederal, a fim de garantir a autoridade da deciso da 2orte Buprema. /o apreciar a
reclamao da parte prejudicada, o Bupremo ordenar imediatamente a o$servncia da
sua deciso ou ele pr!prio emitir uma deciso .ue represente o cumprimento dela no
caso envolvendo o reclamante. 4, portanto, a instrumento processual da reclamao .ue
garante a eficcia vinculante das decis,es do controle concentrado. Esse instrumento
processual de garantia da fora vinculante das decis,es da 2orte Buprema est previsto
no artigo *ID, S, l, da 2onstituio Wederal, e regulamentado pelo artigo *> da Qei n.
O.I>OY=I.
>? Her 9ans Qecner e EXdiger Muc@, 0undesverfassungsgerichtsgesetz, *==V, p. *=>&*=?.
2ontudo, a eficcia vinculante das decis,es do controle concentrado atinge
apenas as autoridades do Coder Judicirio e do Coder E#ecutivo, no se estendendo ao
Coder Qegislativo, .ue no est proi$ido de editar nova lei, com conte8do id%ntico ao
declarado inconstitucional pelo Bupremo -ri$unal. / e#cluso do Coder Qegislativo da
eficcia vinculante atri$uda As decis,es da Buprema 2orte no e#erccio do controle
concentrado decorre da pr!pria redao do artigo *ID, \ DZ, da 2onstituio Wederal, e
tem sido reiteradamente reafirmada pela 2orte.
>L
Nesse sentido, o direito $rasileiro
difere do modelo alemo, cuja Qei do -ri$unal 2onstitucional Wederal prev%
e#pressamente a vinculao de todos os !rgos constitucionais As decis,es do -ri$unal
2onstitucional.
>V
?.D.?. Eficcia temporal das decis,es do controle concentrado
Himos acima .ue o sistema de controle judicial de constitucionalidade adotado
no +rasil seguiu o padro norte&americano no .ue concerne A eficcia temporal das
decis,es, de modo .ue, em regra, a declarao de inconstitucionalidade de uma norma
retroage A data em .ue a lei julgada inconstitucional entrou em vigor. -odavia, o modelo
de controle concentrado de constitucionalidade institudo na nossa ordem jurdica tem
se apro#imado cada vez mais dos modelos adotados em pases europeus.
" modelo concentrado conce$ido originalmente por 9ans :elsen e implantado
na 2onstituio da ]ustria de *=DI prev% a eficcia e#clusivamente prospectiva da
deciso, j .ue a deciso .ue reconece a inconstitucionalidade da norma gera efeitos
apenas a partir da pr!pria deciso, sem retroatividade. 2ontudo, mesmo sistemas
europeus de controle concentrado .ue no seguiram o padro austraco e adotaram o
padro norte&americano, como foi o caso da /lemana, passaram a admitir a modulao
>L Nesse sentido, ver B-W, /5S OV? 65J DL.I?.*==V7, /gravo Eegimental na Eeclamao n. D.V*R&L&NG,
julgado em D>.ID.DIIL, e, recentemente, a Eeclamao n. *?.*LV&N2Y/C, julgada em D.?.DI*>. No
julgamento do Nandado de Begurana n. >D.I>>Y5W, finalizado na sesso de DI.IV.DI*>, essa .uesto
voltou a ser enfrentada pela corte, .ue reafirmou a sua posio no sentido de rejeitar a vinculao do
Coder Qegislativo As decis,es do Bupremo -ri$unal Wederal, ainda .ue essas tenam sido tomadas no
julgamento de a,es do controle concentrado de constitucionalidade.
>V 2onforme prev% o \ >* 6*7 da lei, (5ie Entsceidungen des +undesverfassungsgericts $inden die
Herfassungsorgane des +undes und der Q^nder so_ie alle Gericte und +e`rden) 6/s decis,es do
-ri$unal 2onstitucional Wederal vinculam todos os !rgos constitucionais da Unio e dos Estados, assim
como todos os tri$unais e !rgos p8$licos7.
?*
de efeitos temporais em vista de circunstncias fticas e jurdicas .ue recomendarem
evitar a invalidao completa dos efeitos da lei declarada inconstitucional.
/ possi$ilidade de modulao de efeitos temporais foi introduzida no +rasil
pelo artigo DR da Qei n. =.OVOY==, .ue disciplina a ao direta de inconstitucionalidade e
a ao declarat!ria de constitucionalidade, am$as do sistema concentrado. " te#to deste
dispositivo legal o seguinte0
Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo, e tendo em vista razes de segurana jurdica ou de
excepcional interesse social, poder o Supremo Triunal
!ederal, por maioria de dois teros de seus memros, restringir
os e"eitos da#uela declara$o ou decidir #ue ela s% ten&a
e"iccia a partir de seu tr'nsito em julgado ou de outro
momento #ue ven&a a ser "ixado.
Costeriormente, a Qei n. =.OODY==, .ue regulou outra ao do controle
concentrado, a arguio de descumprimento de preceito fundamental, estendeu a esta
ao, em seu artigo **, a possi$ilidade de modulao de efeitos temporais, conforme se
v% pela redao da norma0
Art. ((. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo, no processo de arg)i$o de descumprimento de
preceito "undamental, e tendo em vista razes de segurana
jurdica ou de excepcional interesse social, poder o Supremo
Triunal !ederal, por maioria de dois teros de seus memros,
restringir os e"eitos da#uela declara$o ou decidir #ue ela s%
ten&a e"iccia a partir de seu tr'nsito em julgado ou de outro
momento #ue ven&a a ser "ixado.
2omo se pode o$servar, a modulao de efeitos temporais uma e#ceo A
regra da eficcia retroativa 6e- tunc7 das decis,es do controle de constitucionalidade,
inclusive no sistema concentrado. E o recurso A modulao est sujeito a dois re.uisitos0
a7 re.uisito formal, consistente na e#ig%ncia de maioria .ualificada de dois
teros dos mem$ros da 2orte, o .ue representa o voto de oito ministros favorveis A
modulao1 assim, em$ora $aste maioria simples de seis votos para a declarao de
inconstitucionalidade, sero necessrios mais dois votos favorveis para ocorrer a
modulao da eficcia temporal1
$7 re.uisito material, consistente na presena de raz,es de segurana jurdica
ou e#cepcional interesse social, .ue recomendem a cali$ragem da data a partir da .ual
passar a gerar efeitos a invalidao da norma declarada inconstitucional.
/o modular os efeitos temporais, a Buprema 2orte pode adotar .uatro solu,es
diferentes0 6i7 pode aplicar a eficcia prospectiva simples ou efeitos e- tunc,
determinando .ue a lei ser invlida a partir do trnsito em julgado da deciso1 6ii7
poder utilizar uma eficcia retroativa limitada, definindo algum momento no passado,
entre a edio da lei e a data da deciso como o marco inicial da invalidao da lei,
como, por e#emplo, a data de ajuizamento da ao direta de inconstitucionalidade1 6iii7
pode decidir .ue a anulao tem como marco inicial a data do julgamento 6eficcia e-
nunc71 6iv7 poder definir algum momento no futuro, ap!s o trnsito em julgado da
deciso, como o marco inicial da invalidade da lei.
?.D.L. / participao da sociedade nas a,es do controle concentrado
/ jurisdio constitucional normalmente entendida como uma funo
contramajoritria e#ercida pelo Coder Judicirio em relao aos !rgos de representao
democrtica. Na medida em .ue a ess%ncia da reviso judicial da constitucionalidade
das leis a de invalidar leis criadas pelo Coder Qegislativo, o controle de
constitucionalidade permite aos juzes neutralizar os e#cessos cometidos pelas maiorias
e, portanto, fiscalizar as a,es tpicas da democracia. Essa caracterstica
contramajoritria e eventualmente antidemocrtica da jurisdio constitucional tem
levado muitos sistemas jurdicos a instituir mecanismos de democratizao dos
processos judiciais de controle de constitucionalidade, especialmente nas a,es do
controle concentrado.
No sistema constitucional $rasileiro, essa democratizao da participao da
sociedade no controle concentrado de constitucionalidade materializou&se de tr%s
formas. / primeira delas j e#aminamos acima0 a ampla legitimidade ativa outorgada a
entes p8$licos e privados para instaurar as a,es do controle concentrado. Pual.uer
partido poltico com representante no 2ongresso Nacional, a "/+, atravs do seu
2onselo Wederal, as entidades sindicais e as corpora,es de classes de a$rang%ncia
?>
nacional podem deflagrar o controle a$strato, o .ue confere uma notvel a$ertura
democrtica A jurisdio constitucional concentrada no +rasil.
" segundo mecanismo de participao democrtica a permisso para .ue
.ual.uer pessoa fsica ou entidade p8$lica ou privada, interessada no resultado do
processo, intervena nas a,es do controle concentrado como amicus curiae, .ue
significa (amigo da corte). / figura do amicus curiae encontra&se prevista no artigo RZ,
\ DZ, da Qei n. =.OVOY== e artigo VZ, \ DZ, da Qei n. =.OODY==, e no e.uivale A figura da
interveno de terceiros do processo civil, instituda para permitir .ue terceiros .ue no
so parte da ao, mas tero direitos seus atingidos pela sentena, intervenam no
processo. " amicus deve apenas demonstrar o .ue a lei denomina de
(representatividade), o .ue significa possuir um interesse jurdico, poltico, social,
econ3mico, cultural, moral ou de .ual.uer outra ordem no o$jeto da ao, ainda .ue
nenum direito seu possa ser atingido pela deciso. / participao do amigo da corte se
d por meio de sustentao oral e pelo oferecimento de (memoriais), isto , uma pea
escrita em .ue ele oferece argumentos fticos ou jurdicos .ue possam contri$uir para
um julgamento mais .ualificado do processo pela Buprema 2orte.
" terceiro mecanismo so as audi%ncias p8$licas. Nas a,es do controle
a$strato, o Bupremo -ri$unal Wederal pode convocar audi%ncias p8$licas para ouvir
especialistas ou autoridades na matria discutida na ao. Essa possi$ilidade est
regulada pelo artigo =Z, \ *Z, da Qei n. =.OVOY==, segundo o .ual ( 1
o
Em caso de
necessidade de esclarecimento de matria ou circunstncia de fato ou de notria insuficincia
das informaes existentes nos autos, poder o relator requisitar informaes adicionais,
designar perito ou comisso de peritos para que emita parecer sore a questo, ou fixar data
para, em audincia p!lica, ou"ir depoimentos de pessoas com experincia e autoridade na
matria). Norma similar consta do artigo VZ, \ *Z, da Qei n. =.OODY==.
>':' Controle concreto e controle a.strato
" controle de constitucionalidade e#ercido pelo poder judicirio tam$m
su$dividido em duas outras modalidades. " controle judicial pode ser concreto, .uando
realizado no julgamento de um caso concreto pertinente a um processo judicial .ue
envolva posi,es jurdicas su$jetivas de pessoas fsicas ou jurdicas reais. E pode ser
a.strato, .uando efetuado em uma ao judicial voltada e#clusivamente ao e#ame da
pr!pria norma infraconstitucional, sem .ue estejam diretamente em causa posi,es
jurdicas su$jetivas de .ual.uer pessoa fsica ou jurdica.
Normalmente o controle concreto associado ao controle judicial difuso de
constitucionalidade, ao passo .ue o controle a$strato ligado ao controle concentrado.
No sistema jurdico $rasileiro essa associao a$solutamente pertinente e correta. No
direito constitucional $rasileiro, o controle difuso de constitucionalidade realizado pelo
poder judicirio sempre um controle concreto, j .ue s! pode ocorrer em um processo
judicial su$jetivo, em .ue posi,es jurdicas su$jetivas de pessoas fsicas ou jurdicas
estejam em discusso. Nesses casos, o controle de constitucionalidade no apenas
concreto, como meramente incidental, j .ue a .uesto constitucional jamais o
o$jeto principal do processo. / lide e#istente entre as partes da causa refere&se As
posi,es su$jetivas .ue cada uma delas ocupa em uma relao jurdica, sendo a .uesto
constitucional uma .uesto jurdica antecedente e prejudicial A anlise do mrito da
causa.
No controle concreto, a .uesto da constitucionalidade de uma norma
infraconstitucional pode ser arguida por .ual.uer uma das partes, pelo Ninistrio
C8$lico ou pode ser suscitada e- officio pelo juiz ou tri$unal .ue deve julgar a causa, em
.ual.uer grau de jurisdio. 2ontudo, nessa espcie de controle no se admite a
declarao de inconstitucionalidade em tese, ou seja, o o$jeto principal do processo no
pode ser e#clusivamente a constitucionalidade de uma lei ou ato normativo. " o$jeto
principal deve referir&se a .ual.uer tipo de relao jurdica ou de direito su$jetivo de
uma das partes, mas a resoluo da lide demanda a apreciao da constitucionalidade de
norma infraconstitucional .ue incide na relao jurdica ou no direito .ue discutido no
processo.
5e outro lado, o controle a$strato associado ao controle judicial concentrado,
ligao .ue igualmente ade.uada no sistema jurdico $rasileiro. No +rasil, o controle
concentrado sempre um controle a$strato, por.ue, por meio das a,es tpicas dessa
modalidade de reviso judicial, o Bupremo -ri$unal Wederal e#amina a
constitucionalidade de uma norma ordinria em a$strato, ou seja, sem .ual.uer relao
com um caso concreto, em .ue esteja so$ julgamento posi,es jurdicas su$jetivas de
pessoas fsicas e jurdicas. 2laro .ue a deciso ordinariamente afetar direitos e deveres
das pessoas sujeitas A incid%ncia da norma controlada. Entretanto, esse efeito apenas
indireto, j .ue essas pessoas no so partes da causa e tais direitos no so o$jeto do
processo. Nas a,es do controle concentrado e a$strato o e#ame judicial se dirige
?L
e#clusivamente A relao entre a constituio e o ato normativo infraconstitucional. /
.uesto constitucional , nestes casos, tratada de modo %rinci%al, e no de modo
incidental, como no controle difuso e concreto. -rata&se, portanto, de um %rocesso
o.jetivo, em .ue os legitimados ativos, em$ora sejam autores da ao, no t%m
diretamente posi,es jurdicas su$jetivas suas su$metidas a julgamento.
/ so$reposio entre controle difuso e concreto e entre o controle concentrado
e a$strato uma caracterstica do direito constitucional $rasileiro. Ela no , entretanto,
necessria. /lemana e Stlia so e#emplos notveis de sistemas jurdicos em .ue essa
coincid%ncia no e#iste. Esses pases possuem apenas controle concentrado de
constitucionalidade, e#ercido e#clusivamente por suas cortes constitucionais
60undesverfassungsgericht, na /lemana, e Corte Costituzionale, na Stlia7. 2ontudo,
em am$os possvel su$meter As cortes constitucionais processos envolvendo partes,
.ue discutem, portanto, diretamente posi,es jurdicas su$jetivas de pessoas fsicas ou
jurdicas reais. Nesse caso, o controle concentrado, porm pode ser concreto. Na
/lemana e na Stlia, as cortes constitucionais det%m compet%ncia concentrada para
realizar tanto controle concreto .uanto controle a$strato da constitucionalidade de
normas.
>R
?.?. s a6es do controle concentrado e a.strato de constitucionalidade das
leis
?.?.*. /o direta de inconstitucionalidade 6/5S7
?.?.*.*. Natureza e funcionalidade
/ ao direta de inconstitucionalidade est prevista no artigo *ID, S, a, da
2onstituio Wederal, e permite .ue .ual.uer um dos legitimados ativos para a
instaurao do controle concentrado previstos no artigo *I> da 2onstituio Wederal
re.ueira ao Bupremo -ri$unal Wederal a declarao de inconstitucionalidade de uma lei
ou outro ato normativo.
Entretanto, uma caracterstica das a,es do controle a$strato o efeito d?%lice
do julgamento da 2orte. Be o Bupremo -ri$unal Wederal concordar com o autor da /5S
>R Bo$re o controle de constitucionalidade na /lemana, ver 5onald :ommers e Eussell Nuller, The
Constitutional +uris%rudence of the @ederal $e%u.lic of 7ermany, DI*D, e Qeonardo Nartins, Direito
Processo Constitucional lem,o, DI**1 so$re o controle de constitucionalidade na Stlia, ver Gustavo
Magre$els@F e Haleria Narcena, 7iustizia Costituzionale, DI*D, e Btefano Naria 2icconetti e /nderson
Hcin@es@i -ei#eira, +urisdi,o Constitucional Com%arada, DI*I.
e julgar procedente a ao, ele declarar a inconstitucionalidade da norma o$jeto do
controle, deciso .ue ter eficcia erga omnes e efeito vinculante. Corm, se o Bupremo
-ri$unal discordar do autor e julgar a /5S improcedente, ele declarar a norma o$jeto
da ao constitucional, e essa deciso tam$m ter efeito erga omnes e efeito
vinculante.
Este (efeito d8plice) decorre do .ue disp,e o artigo D? da Qei n. =.OVOY==, cujo
te#to o seguinte0 (#roclamada a constitucionalidade, $ulgar%se% improcedente a ao direta
ou procedente e"entual ao declaratria& e, proclamada a inconstitucionalidade, $ulgar%se%
procedente a ao direta ou improcedente e"entual ao declaratria'( 2omo conse.u%ncia
deste dispositivo, com o ajuizamento de uma ao direta de inconstitucionalidade, se o
Bupremo -ri$unal Wederal e#aminar o mrito da ao teremos necessariamente uma
soluo definitiva para a controvrsia constitucional levada ao juzo da corte pelo autor
da ao, ainda .ue o resultado no seja, ao final, o pretendido pelo autor.
?.?.*.D. Carmetro de controle
Carmetro de controle de constitucionalidade so as normas constitucionais .ue
podem ser invocadas para aferir se uma norma infraconstitucional ou no invlida. "
controle de constitucionalidade visa a preservar a supremacia das normas
constitucionais no sistema jurdico, sempre .ue normas infraconstitucionais,
ierar.uicamente inferiores, contrariam o sentido de alguma norma da constituio.
2omo todas as normas constitucionais, sem e#ceo, encontram&se no topo da
ierar.uia normativa do sistema jurdico, uma norma legal inconstitucional .uando
viola .ual.uer uma das normas constitucionais, independentemente da relevncia .ue se
possa atri$uir ao conte8do do preceito da constituio.
Cor conse.u%ncia, servem de parmetro para o controle da constitucionalidade
de leis e atos normativos todas as normas contidas no te#to da 2onstituio Wederal de
*=OO, inclusive a.uelas includas no /to das 5isposi,es 2onstitucionais -ransit!rias.
?.?.*.>. "$jeto do controle
Codem ser o$jeto de controle judicial por meio da ao direta de
inconstitucionalidade as seguintes espcies de normas0 6a7 emendas A 2onstituio
Wederal1 6$7 leis federais ordinrias, complementares e delegadas1 6c7 medidas
?R
provis!rias1 6d7 normas das 2onstitui,es Estaduais1 6e7 emendas As 2onstitui,es
Estaduais1 6f7 leis estaduais1 6g7 decretos, regulamentos, resolu,es e outros atos
normativos aut3nomos, editados pelo Coder E#ecutivo ou Coder Qegislativo da Unio e
dos Estados. 2omo se v%, a /5S se presta para controlar a constitucionalidade de leis e
atos normativos federais e estaduais .ue violam normas constitucionais. No possvel
propor /5S para o controle de constitucionalidade de leis municipais .ue violam a
2onstituio Wederal.
Cor outro lado, s! possvel propor /5S para declarar a inconstitucionalidade
de normas editadas ap!s a 2onstituio Wederal de *=OO, ou seja, a /5S s! permite
controle concentrado da inconstitucionalidade originria, no sendo admitida .uando se
trata de fiscalizar a camada inconstitucionalidade superveniente.
?.?.D. /o declarat!ria de constitucionalidade 6/527
?.?.D.*. Natureza e funcionalidade
/ ao declarat!ria de constitucionalidade tam$m est contemplada no artigo
*ID, S, a, da Qei Wundamental, porm no constava da redao original do te#to
constitucional. / /52 foi instituda pela Emenda 2onstitucional n. I> de *==>. Cor
meio dela, os legitimados ativos do artigo *I> podem re.uerer ao Bupremo -ri$unal
Wederal .ue declare constitucional uma norma legal federal cuja constitucionalidade
esteja sendo o$jeto de controvrsia em processos judiciais .ue tramitam perante juzes e
tri$unais do sistema judicirio $rasileiro. " o$jetivo do autor , neste caso, .ue a 2orte
resolva a controvrsia so$re a validade de uma norma federal declarando&a
constitucional. "u seja, a funo da /52 inversa a da /5S.
/ e#ist%ncia de uma controvrsia judicial so$re a constitucionalidade da lei ou
do ato normativo um re.uisito indispensvel para a admissi$ilidade da /52. " artigo
*?, SSS, da Qei n. =.OVOY== prescreve como um dos re.uisitos .ue devem ser atendidos
pela petio inicial da ao a indicao de (existncia de contro"rsia $udicial rele"ante
sore a aplicao da disposio o$eto da ao declaratria). No avendo decis,es
judiciais .ue, no m$ito do controle difuso de constitucionalidade, estejam a declarar
inconstitucional a norma, no ca$e a propositura de /52, j .ue o Bupremo -ri$unal
Wederal um !rgo judicial, .ue serve para solucionar controvrsias jurdicas, e no um
!rgo consultivo, a .uem se poderia solicitar opini,es ou pareceres so$re a validade de
normas.
2onforme o raciocnio desenvolvido pelo Ninistro 2elso de Nello no
julgamento da /52 O&OY5W, o controle a$strato de constitucionalidade acolido na
ordem constitucional $rasileira eminentemente jurisdicional. Cor isso, a mera d8vida
puramente a$strata acerca da constitucionalidade de uma norma no autoriza a nenum
dos legitimados ativos do artigo *I> da 2W a propositura da /52. " Bupremo -ri$unal
Wederal $rasileiro no rece$eu da 2onstituio Wederal .ual.uer funo consultiva,
como ocorreu, por e#emplo, com o 2onselo 2onstitucional franc%s. Cor conseguinte, o
pedido de declarao de constitucionalidade s! se justifica .uando se comprova .ue
e#iste um dissdio judicial (em propor,es relevantes) acerca da constitucionalidade de
determinada norma federal entre diferentes !rgos do Coder Judicirio nacional. Nesse
caso, a insegurana jurdica e a (grave incerteza) acerca da validade de uma norma
legal .ue provocada pelo dissdio judicial disseminado justifica o ajuizamento da
/52.
>O
?.?.D.D. Carmetro de controle
5a mesma forma como na /o 5ireta de Snconstitucionalidade, servem de
parmetro para o controle da constitucionalidade de leis e atos normativos, por meio da
/o 5eclarat!ria de 2onstitucionalidade, todas as normas contidas no te#to da
2onstituio Wederal de *=OO, inclusive a.uelas includas no /to das 5isposi,es
2onstitucionais -ransit!rias.
?.?.D.>. "$jeto do controle de constitucionalidade
/ /52 permite o controle de constitucionalidade e#clusivamente de normas
federais. 5iferentemente da /5S, no possvel dirimir controvrsia constitucional
so$re lei ou norma estadual por meio da /521 e, como a /5S, tam$m no se pode
recorrer a esta ao para controlar a validade de leis municipais. E assim como ocorre
com a /5S, s! possvel utilizar a /52 para declarar a constitucionalidade de normas
editadas ap!s a 2onstituio de *=OO.
>O B-W, /52 O&O&N2Y5W, j. *>.*I.==, 5J I>.I?.DII>.
?=
Entre as normas federais, podem ser o$jeto de controle pela /5S0 6a7 emendas
A 2onstituio Wederal1 6$7 leis federais ordinrias, complementares e delegadas1 6c7
medidas provis!rias1 6d7 decretos, regulamentos, resolu,es e outros atos normativos
aut3nomos, editados pelo Coder E#ecutivo ou Coder Qegislativo da Unio.
No nenuma razo l!gica .ue e#pli.ue essa vedao do uso da /52 para
re.uerer a declarao de constitucionalidade da legislao estadual em face da
2onstituio Wederal. / 8nica e#plicao ist!rica0 originalmente, a /52 foi criada no
conte#to da e#peri%ncia do controle judicial da constitucionalidade de planos
econ3micos, normalmente veiculados por medida provis!ria. " plano 2ollor, por
e#emplo, de *==I, foi declarado inconstitucional em milares de processos ajuizados no
m$ito do controle difuso. /ssim, a Emenda 2onstitucional n. I>, de *==>, visou a
aparelar especialmente o Cresidente da Eep8$lica a impedir a proliferao de decis,es
judiciais contrrias A validade de medidas econ3micas, mediante o recurso a uma ao
do controle concentrado de constitucionalidade, cuja funo seria a declarao de
validade, e no de invalidade da lei ou ato normativo.
?.?.>. /rguio de 5escumprimento de Creceito Wundamental
?.?.>.*. Natureza e funcionalidade
/ ao denominada de arguio de descumprimento de preceito fundamental
foi prevista na redao original da 2onstituio Wederal de *=OO, no artigo *ID, \ *Z. No
entanto, a ist!ria constitucional $rasileira jamais avia conecido uma ao dessa
natureza, e a 2onstituio no esclarecia a natureza e a funo desta nova ao
constitucional, de modo .ue ela permaneceu sem .ual.uer aplicao at a edio da Qei
n. =.OOD, de *===, .ue regulamentou a arguio.
" legislador infraconstitucional responsvel pela redao da Qei n. =.OOD
decidiu incluir a arguio de descumprimento de preceito fundamental entre as a,es do
controle concentrado de constitucionalidade. 5e acordo com o artigo *Z deste diploma
legal, a /5CW dever ser proposta diretamente no Bupremo -ri$unal Wederal por
.ual.uer um dos legitimados para propor a ao direta de inconstitucionalidade 6listados
no artigo *I> da 2W7.
?.?.>.D. Carmetro de controle
Uma particularidade decisiva da arguio de descumprimento de preceito
fundamental reside no fato de .ue ela no se presta para controlar a constitucionalidade
de atos normativos em face de .ual.uer norma constitucional, como ocorre com a /5S e
a /52. B! possvel o ajuizamento da /5CW .uando ofensa a uma norma
constitucional .ue seja considerada tam$m um preceito fundamental, como resulta na
pr!pria nomenclatura da ao, .ue refere (descumprimento de preceito fundamental). "
artigo >Z, S, da Qei n. =.OODY== e#ige .ue o autor da ao decline j na petio inicial o
preceito fundamental da 2onstituio ferido pelo ato .uestionado na demanda.
-odavia, nem a 2onstituio Wederal nem a Qei n. =.OODY== esclarecem .uais
so as normas constitucionais .ue recaem so$ o conceito especfico de %receito
fundamental. Esse conceito no referido em nenuma outra passagem do te#to
constitucional e tam$m era desconecido na ist!ria constitucional $rasileira. /ssim,
na falta de .ual.uer refer%ncia constitucional ou legal acerca do significado normativo
da e#presso (preceito fundamental), tornou&se indispensvel .ue a doutrina e
especialmente o pr!prio Bupremo -ri$unal Wederal $uscassem definir .uais so as
normas da 2onstituio Wederal .ue podem ajustar&se ao conceito.
" Bupremo -ri$unal tende a incluir, no conceito de preceito fundamental, os
seguintes grupos de normas constitucionais0
>=

a7 os princpios fundamentais 6arts. *Z a ?Z71
$7 os direitos e garantias fundamentais do -tulo SS1
c7 as clusulas ptreas previstas no artigo VI, \ ?Z1
d7 os princpios sensveis, do artigo >?, HSS, cujo descumprimento autoriza a
interveno federal nos Estados.
Esses .uatro grupos de preceitos fundamentais, .ue esto localizados em
setores distintos da 2onstituio, foram uma espcie de .loco de fundamentalidade, isto
um conjunto de normas constitucionais reconecidas como preceitos fundamentais
para o fim de permitir o controle de constitucionalidade por meio da /5CW. Nuitos dos
preceitos fundamentais includos em cada um desses grupos reaparecerem em outro
>= Her B-W, /5CW >>&LYC/, j. em IR.*D.DIIL, 5J DR.*I.DIIV.
L*
grupo, como ocorre com os direitos fundamentais, .ue so tam$m clusulas ptreas, o
.ue implica uma certa justaposio entre os tipos de preceitos fundamentais.
?I
Cor outro lado, trata&se, evidentemente, de um conjunto ou um $loco normativo
a$erto, .ue pode ser enri.uecido com preceitos .ue no pertencem formalmente aos
grupos referidos, mas .ue guardam com eles uma relao de pertin%ncia, como os
direitos umanos previstos em tratados internacionais internalizados na forma do \ >Z
do artigo LZ, ou os direitos fundamentais no e#pressos, ou, ainda, de normas .ue
podem ser adscritas A categoria dos preceitos fundamentais a partir da compreenso dos
preceitos e#pressamente contidos nos grupos. /ssim, por e#emplo, o princpio
constitucional da moralidade administrativa, con.uanto ausente formalmente das
normas .ue comp,e cada um dos .uatro grupos do .loco de fundamentalidade, pode
ser, no entanto, deduzido do princpio repu$licano, .ue pertence ao primeiro grupo de
preceitos fundamentais.
?.?.>.>. "$jeto de controle
/ principal inovao produzida pela Qei n. =.OODY== no sistema $rasileiro de
controle concentrado e a$strato de constitucionalidade das leis consistiu precisamente
no o$jeto do controle via$ilizado pela /5CW. 5e acordo com o .ue preveem o artigo *Z,
ca%ut, e inciso S, a /5CW pode ser ajuizada para controlar a constitucionalidade de leis e
atos normativos federais, estaduais e municipais, inclusive a.ueles editados antes da
vig%ncia da 2onstituio Wederal de *=OO 6inc. S7, alm de atos do Coder C8$lico .ue
no so normativos 6ca%ut7.
Cortanto, a Qei da /5CW passou a permitir o controle concentrado de leis
municipais .ue violam a 2onstituio Wederal, o .ue no vivel por meio de /5S e
/52. /demais, passou tam$m a admitir o controle da inconstitucionalidade
superveniente, isto , o controle de constitucionalidade da legislao pr&constitucional,
formada pelas leis e atos normativos .ue j se encontravam em vigor .uando da
?I /inda no uma tarefa fcil sistematizar a posio do Bupremo -ri$unal Wederal so$re o conceito de
preceito fundamental. Nuitas posi,es foram adotadas em decis,es monocrticas ainda no referendadas
pelo plenrio do tri$unal. 2ontudo, podem ser arrolados como e#emplos da orientao da corte0 a
dignidade umana, a legalidade e autonomia da vontade e o direito A sa8de 6/5CW L?7, a legalidade
administrativa, a moralidade administrativa, o federalismo e a separao de poderes 6/5CW&N2 R=7, a
norma constitucional .ue pro$e a vinculao de reajustes ao salrio mnimo 6/5CW&N2 =L7, a no
o$rigatoriedade de permanecer ou ingressar em associa,es 6/5CW *DV71 a democracia, a li$erdade de
e#presso, a inviola$ilidade da intimidade, da vida privada, da onra e da imagem, a li$erdade do
e#erccio do tra$alo e o direito de acesso A informao e resguardo da fonte 6/5CW *>I7.
promulgao da 2onstituio de *=OO. Essa inovao legislativa tornou em $oa medida
superadas as discuss,es so$re a difcil .uesto de direito intertemporal .ue emerge da
relao entre direito pr&constitucional e a nova constituio. 2omo j vimos,
istoricamente prevaleceu no Bupremo -ri$unal Wederal a tese de .ue a nova
constituio revoga as normas ordinrias pree#istentes com ela incompatveis1 nesse
sentido, no averia propriamente uma inconstitucionalidade. 2ontudo, a partir da Qei
n. =.OODY==, possvel afirmar .ue o direito constitucional $rasileiro passou a acoler a
tese de .ue o conflito entre o direito pr&constitucional e a nova constituio gera um
vcio de inconstitucionalidade superveniente.
?*
Cor fim, a /5CW passou tam$m a admitir o controle de constitucionalidade de
atos do Coder C8$lico .ue no se en.uadram nos conceitos de lei e ato normativo
primrios. /ssim, atos do Coder C8$lico .ue no podem ser classificados como atos
normativos primrios, tais como portarias, resolu,es,
?D
decretos de efeito concreto, e
atos administrativos ofensivos a preceitos fundamentais podem ter a sua
constitucionalidade fiscalizada de forma concentrada, diretamente pelo Bupremo
-ri$unal Wederal, atravs da /rguio de 5escumprimento de Creceito Wundamental.
" desafio em relao A admisso do controle de constitucionalidade de atos no
normativos advm da tradio do direito constitucional $rasileiro, confirmada na
jurisprud%ncia do Bupremo -ri$unal Wederal, em rejeitar a possi$ilidade de fiscalizao
de atos apenas indiretamente inconstitucionais. /tos .ue ferem imediata e diretamente a
legislao e apenas mediata e indiretamente a constituio so primariamente ilegais e
refle#amente inconstitucionais. Cor isso, nessa ip!tese no ca$eria controle judicial de
constitucionalidade, mas apenas controle judicial de legalidade. Essa tese parece
justificar&se por.ue evita uma e#acer$ao e uma $analizao do controle judicial de
constitucionalidade de atos normativos. /plicada a tese A interpretao da e#tenso do
controle de constitucionalidade de atos do Coder C8$lico .ue no sejam atos normativos
primrios, teremos como condio para a possi$ilidade jurdica do controle nesse caso a
?* Cara uma apreciao crtica da orientao do B-W, ver 2ludio Cereira de Bouza Neto e 5aniel
Barmento, Direito Constitucional' Teoria" hist9ria e m2todos de tra.alho, p. LV>&LVR. Cara os autores, a
nova lei tornou a .uesto irrelevante.
?D Her, v'g', a /5CW *I*, .ue teve como o$jetos de controle portarias editadas por !rgos do Governo
Wederal 65E2E; e BE2E;7 e resoluo editada pelo 2"N/N/.
L>
demonstrao de .ue o ato fiscalizado ofende diretamente norma da constituio, e no
norma da legislao infraconstitucional.
?.?.>.?. Crincpio da su$sidiariedade
"utra caracterstica decisiva da /CCW decorre do previsto no \ *Z do artigo ?Z,
segundo o .ual ()o ser admitida arg*io de descumprimento de preceito fundamental
quando +ou"er qualquer outro meio efica, de sanar a lesi"idade). Este dispositivo legal
notavelmente impreciso, e poderia levar o intrprete a esvaziar completamente a
utilidade da /5CW, j .ue, no sistema jurdico $rasileiro, sempre e#istir alguma ao
judicial capaz de sanar a leso a preceitos fundamentais no m$ito do controle difuso.
Bem em$argo, o Bupremo -ri$unal Wederal conferiu a essa norma uma
compreenso .ue parece ade.uada. / /5CW (no ser admitida) sempre .ue ouver
outra ao do pr!prio sistema de controle concentrado de constitucionalidade (capaz de
sanar a lesividade) aos preceitos fundamentais com efic&cia. "u seja, a admissi$ilidade
da /5CW su$sidiria em relao a todas as demais a,es .ue comp,em o controle
concentrado de leis no +rasil. Be cou$er /5S, /52 ou ao direta de
inconstitucionalidade por omisso e o ajuizamento dessas a,es revelar&se eficaz para
sanar a lesividade aos preceitos fundamentais vulnerados, ento no ca$er /5CW. /
essa caracterstica residual da arguio deu&se o nome de %rinc%io da su.sidiariedade.
Cor via de conse.u%ncia, se o caso tratar de inconstitucionalidade de lei federal
ou estadual editada ap!s a promulgao da 2onstituio de *=OO, ca$er /5S, e a /5CW
estar e#cluda. Be o autor pretender a declarao de constitucionalidade de lei federal
em face da 2onstituio Wederal, ca$er /52, e a /5CW tam$m estar e#cluda.
Corm, caso se tratar de inconstitucionalidade de lei municipal perante a 2onstituio
Wederal, de lei ou ato normativo editado antes da vig%ncia da 2onstituio de *=OO ou
da inconstitucionalidade de ato no normativo do Coder C8$lico, a 8nica ao do
controle concentrado .ue poder ser utilizada ser e#atamente a /5CW.
" uso da /5CW contra lei municipal depara&se com o pro$lema do princpio da
su$sidiariedade, discutido acima. 2omo vimos, de acordo com a interpretao .ue o
Bupremo -ri$unal Wederal conferiu ao artigo ?Z da Qei n. =.OODY==, s! se admite o
ajuizamento da /5CW .uando no possvel ajuizar nenuma outra ao do controle
concentrado de constitucionalidade. Heremos mais adiante .ue o sistema constitucional
$rasileiro permite o controle concentrado de constitucionalidade de leis municipais .ue
violam normas das constitui,es estaduais .ue, por sua vez, apenas reproduzem normas
da 2onstituio Wederal. Esse controle feito mediante ao direta interposta perante o
-ri$unal de Justia do Estado. /ssim, sempre .ue se tratar de lei municipal .ue ofende
norma da 2onstituio Wederal reproduzida na 2onstituio Wederal ca$vel a
interposio da ao direta de inconstitucionalidade estadual perante o -ri$unal de
Justia. Be o princpio da su$sidiariedade co$risse inclusive essa possi$ilidade de
controle concentrado, ento raramente seria ca$vel a /5CW contra lei municipal, j .ue
grande parte dos preceitos fundamentais da 2onstituio Wederal est reproduzidos nas
constitui,es estaduais.
-odavia, o princpio da su$sidiariedade tal como definido pelo Bupremo
-ri$unal Wederal no tem essa e#tenso. Ele se refere to somente As a,es do controle
concentrado de constitucionalidade no plano federal, ou seja, a /5CW s! est descartada
.uando for ca$vel a interposio de outra ao do controle concentrado perante o
Bupremo -ri$unal Wederal. No fosse esse o raciocnio correto, a inovao legislativa
consistente na e#tenso do controle concentrado de constitucionalidade para as leis
municipais seria praticamente in!cua, j .ue muito raramente seria vivel ajuizar /5CW
contra atos normativos municipais.
?.?.>.L. 2ontrovrsia constitucional
" inciso S do pargrafo 8nico do artigo *Z da Qei n. =.OODY== disp,e .ue ca$er
a /5CW (.uando for relevante a controvrsia constitucional) so$re a validade de
determinado ato do Coder C8$lico. Himos anteriormente .ue a e#ist%ncia de uma
controvrsia so$re interpretao constitucional entre !rgos judiciais um re.uisito de
admissi$ilidade da /o 5eclarat!ria de Snconstitucionalidade. No caso da /5CW,
contudo, o legislador no se refere a controvrsia de natureza judicial. / e#presso
utilizada para instituir o re.uisito de admissi$ilidade da /5CW $em mais genrica0
(controvrsia constitucional).
2laro, normalmente a controvrsia constitucional .ue ensejar a propositura da
/5CW ser entre !rgos judiciais. Entretanto, no indispensvel .ue o dissenso ocorra
apenas no domnio jurisdicional. Uma controvrsia entre !rgos administrativos ou
LL
entre !rgos judiciais e administrativos j justificativa suficiente para satisfazer este
re.uisito de admissi$ilidade da arguio. Uma das finalidades das a,es do controle
concentrado reinstaurar a segurana jurdica em matria constitucional, eliminando
incongru%ncias, incoer%ncias e confus,es acerca da interpretao, da validade e da
eficcia de normas constitucionais. 2omo estas patologias jurdicas podem decorrer
inclusive da ao de !rgos p8$licos no jurisdicionais, a /5CW no pode ser
circunscrita As controvrsias judiciais.
?.?.?. /o 5ireta de Snconstitucionalidade por "misso
2omo vimos ao tratarmos das espcies de inconstitucionalidade, uma
caracterstica das constitui,es modernas a e#ist%ncia de normas constitucionais
incompletas, cuja eficcia jurdica plena depende da edio de normas
infraconstitucionais, legais ou regulamentares, .ue integram o comando apenas
prenunciado no te#to constitucional. Puando a norma legal ou regulamentar, de cuja
edio depende a eficcia plena da norma constitucional, no for editada, estaremos
diante de um caso de inconstitucionalidade por omisso.
-ome&se, como e#emplo, o artigo >R, HSS, da 2onstituio Wederal, segundo o
.ual o direito de greve dos servidores p8$licos (ser e#ercido nos termos e nos limites
definidos em lei especfica). "u seja, a eficcia jurdica desta norma constitucional, .ue
a efetiva fruio do direito de fazer greve por parte dos servidores p8$licos, fica na
depend%ncia da edio da (lei especfica) .ue defina os termos e limites deste direito. /
no edio desta lei, .ue, de fato, at oje no foi criada, configura uma
inconstitucionalidade por omisso.
/ preocupao com a ineficcia das normas constitucionais de eficcia limitada
ou no autoaplicveis levou alguns pases a institurem procedimentos de controle
judicial da inconstitucionalidade por omisso. / 2onstituio Wederal de *=OO, pela
primeira vez na ist!ria constitucional $rasileira, previu, j na sua redao original, a
possi$ilidade da fiscalizao judicial da inconstitucionalidade por omisso, nos termos
do \ DZ do artigo *I>, cujo te#to o seguinte0
* 2+ , -eclarada a inconstitucionalidade por omiss$o de medida
para tornar e"etiva norma constitucional, ser dada ci.ncia ao
/oder competente para a ado$o das provid.ncias necessrias e,
em se tratando de %rg$o administrativo, para "az.,lo em trinta
dias.
2on.uanto o te#to no seja claro, desde a promulgao da nova 2onstituio se
entendeu .ue esse dispositivo instituiu uma ao direta de inconstitucionalidade por
"misso, a /5", pertencente ao controle concentrado e a$strato de constitucionalidade
das leis e, portanto, de compet%ncia originria do Bupremo -ri$unal Wederal. / rigor,
trata&se de uma ao direta de inconstitucionalidade na .ual o autor postula a declarao
da inconstitucionalidade por omisso. Entretanto, diferentemente da ao direta de
inconstitucionalidade por ao, na .ual a 2orte, ao reconecer a inconstitucionalidade,
invalida a norma o$jeto da ao, na ao direta de inconstitucionalidade por omisso o
-ri$unal restringe&se a declarar a omisso inconstitucional e a dar ci%ncia ao !rgo
legislativo ou administrativo da sua deciso, podendo fi#ar prazo para a edio da
norma faltando apenas se o !rgo omisso for administrativo.
/ regulamentao infraconstitucional da /5" s! ocorreu em DII=, portanto,
mais de DI anos ap!s a promulgao da 2onstituio Wederal. Em DII= foi editada a Qei
n. *D.IV>, .ue incluiu diversos novos artigos 6artigos *D&/ a *D&97 no te#to da Qei n.
=.OVOY==, .ue regula as a,es do controle concentrado de constitucionalidade. /s novas
regras confirmaram .ue so legitimados para propor a /5" as mesmas entidades
p8$licas e privadas a .uem a 2onstituio assegura 6art. *I>7 a prerrogativa de instaurar
a /5S e a /52 6ver artigo *D&/7. Entretanto, no ouve nenum avano em relao aos
efeitos jurdicos da deciso .ue declara a inconstitucionalidade por omisso. /lm da
eficcia declarat!ria, a deciso pode apenas fi#ar prazo para a edio da norma
administrativa faltante.
/ inconstitucionalidade por omisso pode ser total ou parcial. /
inconstitucionalidade total ocorre .uando o poder legislativo ou o !rgo administrativo
a .uem a 2onstituio determinou a edio da norma completiva no edita norma
alguma. 4 o caso da lei .ue deveria regulamentar o direito de greve dos servidores
p8$licos. /inda oje, DL anos ap!s a promulgao da Qei Wundamental essa lei no foi
criada, avendo, pois, uma omisso total. / omisso parcial ocorre .uando a norma
e#igida pela 2onstituio editada, porm no atende suficientemente o comando
normativo constitucional. Um $om e#emplo de omisso parcial ocorreu com leis
federais .ue fi#avam o valor do salrio mnimo. " direito fundamental ao salrio
LR
mnimo est contemplado no artigo RZ, SH, da 2onstituio Wederal, .ue tem a seguinte
redao0
01 2 3s$o direitos dos traal&adores, uranos e rurais4 salrio
mnimo, "ixado em lei, nacionalmente uni"icado, capaz de
atender a suas necessidades vitais sicas e 5s de sua "amlia
com moradia, alimenta$o, educa$o, sa6de, lazer, vesturio,
&igiene, transporte e previd.ncia social, com reajustes
peri%dicos #ue l&e preservem o poder a#uisitivo, sendo vedada
sua vincula$o para #ual#uer "im).
Evidentemente as leis .ue fi#aram o valor do salrio mnimo desde a edio da
2onstituio Wederal em *=OO jamais foram capazes de satisfazer integralmente o
comando normativo do artigo RZ, SH. Em$ora se possa reconecer .ue o valor do salrio
mnimo se apro#imou das e#ig%ncias constitucionais nos 8ltimos anos, ouve perodos
em .ue o seu valor era verdadeiramente irris!rio, configurando evidente caso de
inconstitucionalidade por omisso parcial.
?.L' =?mula Vinculante
9istoricamente o sistema jurdico $rasileiro $aseou&se no primado das leis
como fontes diretas de direito vigente. /s decis,es ou os precedentes judiciais no eram
considerados propriamente fontes diretas de direito, capazes de vincular decis,es de
juzes e tri$unais ou o comportamento de !rgos p8$licos e das pessoas em geral. "s
precedentes judiciais gozavam apenas de fora persuasiva, ou seja, suscitavam uma
inclinao a .ue casos iguais fossem decididos conforme avia sido decidido o
precedente original.
Essa fora persuasiva capaz de gerar a adeso espontnea dos demais !rgos
judiciais estava associada a tr%s fatores0 6a7 grau ierr.uico do !rgo judicial prolator
da deciso na estrutura do Coder Judicirio, merecendo maior acatamento, .uanto mais
elevada a ierar.uia da corte .ue pronunciou a deciso1 6$7 representatividade da
firmeza e constncia da jurisprud%ncia do tri$unal acerca da matria o$jeto da deciso1
6c7 .ualidade dos fundamentos utilizados na deciso.
/ partir da dcada de *=VI, o Bupremo -ri$unal Wederal passou a editar
s8mulas contendo a sua orientao a respeito de .uest,es jurdicas controvertidas. /s
s8mulas criadas pela Buprema 2orte enunciam a jurisprud%ncia pacfica do tri$unal
acerca de algum tema. / sua edio visou, desde o incio, a atenuar ou eliminar a
controvrsia judicial so$re .uest,es pol%micas na jurisprud%ncia dos tri$unais,
reduzindo o volume de recursos e processos so$re a matria e aumentando a segurana
jurdica. Entretanto, essas s8mulas, ainda oje editadas, jamais tiveram fora vinculante.
/p!s um acirrado de$ate nos meios jurdicos, a Emenda 2onstitucional n. ?L,
de DII?, introduziu, no direito constitucional $rasileiro, a figura da B8mula Hinculante,
.ue foi encartada no sistema de controle concentrado e a$strato de constitucionalidade
das leis. 2orretamente, Qus Eo$erto +arroso assinala .ue a instituio da s8mula
vinculante representa uma reao a tr%s fatores tpicos da realidade contempornea0 6a7
o aumento e#ponencial da litigiosidade na sociedade $rasileira, .ue tem provocado a
e#austo da capacidade do poder judicirio de julgar ade.uadamente cada processo
judicial1 6$7 o fen3meno da repetio (em escala industrial) de processos judiciais de
tratam e#atamente da mesma controvrsia, especialmente no m$ito das rela,es
jurdicas .ue envolvem o Coder C8$lico1 6c7 a valorizao da participao do poder
judicirio na construo do significado das normas jurdicas, particularmente das
normas constitucionais, .ue, com fre.u%ncia, so dotadas de termos poliss%micos ou
e#igem do intrprete o recurso a juzos de valor so$re o conte8do e a e#tenso da
norma.
?>
+asicamente, a B8mula Hinculante instituda pela E2 ?L seguiu a l!gica das
s8mulas tradicionais. Corm, por um lado, limitou a sua a$rang%ncia a controvrsias
constitucionais, e, por outro, emprestou a ela a eficcia vinculante tpica das decis,es do
controle concentrado de constitucionalidade das leis. /s normas .ue regulam este novo
institudo esto contidas no artigo *I>&/ da 2onstituio Wederal, nos seguintes termos0
Art. 103-A. 7 Supremo Triunal !ederal poder, de o"cio ou por
provoca$o, mediante decis$o de dois teros dos seus memros,
ap%s reiteradas decises sore mat8ria constitucional, aprovar
s6mula #ue, a partir de sua pulica$o na imprensa o"icial,
ter e"eito vinculante em rela$o aos demais %rg$os do /oder
9udicirio e 5 administra$o p6lica direta e indireta, nas
es"eras "ederal, estadual e municipal, em como proceder 5 sua
revis$o ou cancelamento, na "orma estaelecida em lei.
1 A s6mula ter por ojetivo a validade, a interpreta$o e a
e"iccia de normas determinadas, acerca das #uais &aja
controv8rsia atual entre %rg$os judicirios ou entre esses e a
?> Qus Eo$erto +arroso, / Controle de Constitucionalidade no Direito 0rasileiro, DI**, p. *ID&*I>.
L=
administra$o p6lica #ue acarrete grave insegurana jurdica e
relevante multiplica$o de processos sore #uest$o id.ntica.
2 Sem prejuzo do #ue vier a ser estaelecido em lei, a
aprova$o, revis$o ou cancelamento de s6mula poder ser
provocada por a#ueles #ue podem propor a a$o direta de
3 -o ato administrativo ou decis$o judicial #ue contrariar a
s6mula aplicvel ou #ue indevidamente a aplicar, caer
reclama$o ao Supremo Triunal !ederal #ue, julgando,a
procedente, anular o ato administrativo ou cassar a decis$o
judicial reclamada, e determinar #ue outra seja pro"erida com
ou sem a aplica$o da s6mula, con"orme o caso.:
2omo se pode notar, a edio das B8mulas Hinculantes se sujeita a algumas
condi,es. Em primeiro lugar, ela somente pode ser aprovada .uando rece$er o voto de
dois teros dos mem$ros do Bupremo -ri$unal Wederal, isto , de oito dos onze
ministros. Em segundo lugar, a s8mula deve ter por o$jetivo pacificar a interpretao, a
validade ou a eficcia de normas constitucionais ou normas infraconstitucionais, desde
.ue so$re elas aja controvrsia instalada entre !rgos judiciais, ou entre esses e !rgos
da administrao p8$lica, a ponto de .ue aja grave insegurana jurdica e
multiplicao de processos so$re a .uesto pol%mica.
/ B8mula Hinculante pode ser criada de ofcio, por proposio de um ou mais
Ninistros da pr!pria Buprema 2orte, ou pelos entes p8$licos e privados a .uem a
legislao outorgou legitimao ativa. Em DIIV foi editada a Qei n. **.?*R, .ue atri$uiu
a legitimao ativa para a propositura de edio de B8mula Hinculante aos mesmos
legitimados para o ajuizamento das a,es do controle concentrado de
constitucionalidade, acrescentando ao rol, ainda, aos seguintes entes0 6a7 5efensor
C8$lico&Geral da Unio1 6$7 -ri$unais Buperiores, -ri$unais de Justia estaduais,
-ri$unais Eegionais Wederais, do -ra$alo, Eleitorais e Nilitares1 6c7 Nunicpios, em
processos nos .uais forem parte.
Editada, a s8mula vinculante tem eficcia erga omnes e efeito vinculante para
todos os !rgos do Coder Judicirio e da /dministrao C8$lica. 2aso juiz, tri$unal ou
autoridade administrativa descumpra a s8mula, permitida a propositura de reclamao
diretamente no Bupremo -ri$unal Wederal, a fim de .ue a 2orte garanta a autoridade da
sua deciso.
Crecisamente por.ue a s8mula vinculante dotada de eficcia erga omnes e de
efeito vinculante, entendemos .ue ela encerra a edio de uma nova norma jurdica,
para passa a ter (fora de lei). Em$ora seja o produto de uma interpretao acerca do
significado de normas constitucionais, a s8mula , em si, uma nova norma, j .ue o seu
comando se torna autoritativo em relao a todos os seus destinatrios. 5iferentemente
do .ue prop,e Qus Eo$erto +arroso, a s8mula vinculante, pelo seu carter autoritativo,
no contm apenas uma (tese jurdica). Neras teses jurdicas no podem ter fora
normativa. " .ue o Crofessor +arroso parece .uerer sustentar, a.ui, .ue a s8mula
vinculante no o produto de um ato de vontade poltica, tal .ual uma norma legal, e
sim o resultado de um processo interpretativo acerca de normas constitucionais. /inda
assim, a partir da Emenda 2onstituio n. ?L, a conse.u%ncia da edio de uma s8mula
vinculante pela Buprema 2orte a introduo de uma nova norma no sistema jurdico.
>'A' T2cnicas de decis,o no controle de constitucionalidade
?.V.*. 5eclarao de inconstitucionalidade e declarao de constitucionalidade
/o decidir uma ao .ue envolva controle de constitucionalidade de normas,
tanto no m$ito do controle difuso e concreto .uanto no controle concentrado e a$strato,
os !rgos judicirios disp,em de diferentes tcnicas de deciso. /s tcnicas mais !$vias
e comuns so a declarao de inconstitucionalidade e a declarao de
constitucionalidade da norma. /m$as t%m uma carga eficacial declarat!ria, na medida
em .ue a deciso judicial tem o efeito de reconecer formalmente a
inconstitucionalidade ou a constitucionalidade de uma norma.
Entretanto, evidente .ue a eficcia declarat!ria de constitucionalidade ou
inconstitucionalidade pronunciada no controle difuso completamente diferente da
eficcia declarat!ria pronunciada no controle concentrado. No controle difuso, a
declarao judicial apenas incidental, como .uesto prejudicial A apreciao do mrito
da causa. Ela no faz coisa julgada e vincula to somente as partes do processo. J no
controle concentrado a declarao de constitucionalidade ou inconstitucionalidade o
pr!prio o$jeto principal da ao. Bo$re essa declarao .ue operam os efeitos da coisa
julgada e da eficcia erga omnes e vinculante.
Cor outro lado, em$ora juzes e tri$unais estejam autorizados a declarar a
inconstitucionalidade de uma norma no controle difuso e a dei#ar de aplic&la ao caso
concreto, e posto .ue essa deciso pressupona o reconecimento incidental da
V*
invalidade da norma declarada inconstitucional, tam$m evidente .ue essa deciso
no gera a invalidao da norma. Ssto , a deciso do !rgo judicial .ue, no m$ito do
controle difuso, declara uma norma legal inconstitucional e dei#a de aplic&la ao caso
concreto no est dotada de eficcia constitutiva negativa, j .ue a norma permanente
em vigor.
J a deciso do Bupremo -ri$unal Wederal, adotada no m$ito do controle
concentrado, .ue declara a inconstitucionalidade de uma norma ordinria est sim
dotada de eficcia constitutiva negativa, por.uanto tem como conse.u%ncia jurdica a
invalidao da norma. 2om efeito, declarada a inconstitucionalidade de uma norma, no
julgamento de uma das a,es do controle concentrado, a norma anulada e dei#a de
pertencer ao sistema jurdico $rasileiro. Cortanto, so diferentes os efeitos atri$udos a
decis,es de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, conforme sejam elas
provenientes do controle difuso ou do controle concentrado.
/ declarao de inconstitucionalidade, .ue, sem d8vida, a tcnica mais usual
e .ue melor representa a funo central do controle judicial de constitucionalidade,
comporta uma su$diviso entre inconstitucionalidade total e inconstitucionalidade
%arcial. Uma norma totalmente inconstitucional .uando a integralidade do seu
comando normativo ofende uma norma constitucional e no se pode salvar nada do .ue
nela est e#presso. E parcialmente inconstitucional .uando apenas parte do comando
normativo so$ e#ame viola norma constitucional, sendo possvel manter a validade de
parte da norma.
?.V.D. Snterpretao conforme a constituio
/o longo da ist!ria do controle judicial de constitucionalidade outras tcnicas
de deciso foram sendo ela$oradas. / principal delas a inter%reta,o conforme a
constitui,o. Essa tcnica parte da premissa de .ue, em princpio, as normas editadas
pelo poder legislativo gozam de uma presuno ao menos relativa de
constitucionalidade. 2omo as normas constitucionais fre.uentemente so dotadas de um
sentido a$erto e plurissignificativo, .ue permite diferentes concretiza,es legislativas,
deve&se presumir .ue o poder legislativo procurou editar a lei em conformidade com a
constituio. /ssim, o poder judicirio somente deveria reconecer a invalidade de uma
norma legal .uando a inconstitucionalidade fosse clara e manifesta. / partir dessa
premissa se passou a sustentar .ue o !rgo judicial, ao e#ercer a fiscalizao da
constitucionalidade de determinada norma infraconstitucional, deve dei#ar de declarar a
inconstitucionalidade de uma norma sempre .ue for possvel conferir a ela uma
interpretao .ue a torne compatvel com o te#to constitucional. Essa proposta deu
origem a uma tcnica de deciso do controle judicial de constitucionalidade, a tcnica
da interpretao conforme a constituio.
??
Essa tcnica 8til .uando o !rgo de controle constata .ue uma determinada
interpretao ou aplicao da norma controlada viola uma norma constitucional, mas,
no entanto, possvel preservar a sua validade caso se d% A norma uma determinada
compreenso .ue, afastando a interpretao ou a aplicao ofensiva A constituio, a
torna compatvel com a norma constitucional usada como parmetro de controle. 2omo
dissemos, a interpretao conforme tem a grande virtude de prestigiar a lei ou a norma
o$jeto do controle, evitando a sua invalidao completa pela inconstitucionalidade
constatada. /o aplicar A norma um determinado sentido semntico compatvel com a
constituio, mantendo, contudo, a sua validade, o !rgo judicial preserva a norma no
ordenamento jurdico.
E#emplos recentes de aplicao da tcnica de interpretao conforme
ocorreram no julgamento da /5S ?DRR e da /5CW L? pelo Bupremo -ri$unal Wederal.
No julgamento da /5S ?DRR, o Bupremo -ri$unal Wederal decidiu .ue o artigo *.RD> do
2!digo 2ivil de DIID, .ue reconece a unio estvel entre omem e muler, s!
compatvel com os princpios constitucionais da dignidade da pessoa umana, do livre
desenvolvimento da personalidade e da igualdade caso se entenda .ue o direito A unio
estvel se estende As pessoas do mesmo se#o 6uni,es omoafetivas7. No caso da /5CW
n. L? a Buprema 2orte decidiu .ue os artigos *D?, *DL e *DV do 2!digo Cenal, .ue
punem o crime de a$ordo, no so aplicveis ao a$orto de feto portador de anencefalia.
"u seja, o tri$unal conferiu interpretao conforme aos dispositivos do 2!digo Cenal
para dar a ele um sentido normativo compatvel com os princpios constitucionais da
dignidade da pessoa umana e da li$erdade reprodutiva.
2omo demonstram esses casos, fre.uentemente a tcnica da interpretao tem
como resultado a adio de um sentido normativo .ue no est contido e#pressamente
no te#to da norma controlada. / deciso do B-W no julgamento da /5CW n. L? importou
na instituio de uma nova ip!tese de no incid%ncia do crime de a$orto, no
?? Cara um e#ame $astante completo do tema, ver Qucas 2ati$ 5e Qaurentiis, Bnter%reta,o conforme a
Constitui,o' Conceitos" t2cnicas e efeitos, DI*D.
V>
contemplada no te#to do 2!digo Cenal. "utro e#emplo esclarecedor dessa eficcia
aditiva de algumas aplica,es da interpretao conforme se deu no julgamento da /5S
?V*R, na .ual a Buprema 2orte entendeu .ue, em$ora o artigo ?L, \ >Z, da Qei n.
=.I=VY=L 6com a redao conferida pela Qei n. *D.I>?YDII=7 restrinja aos partidos
polticos a legitimidade para representar contra propaganda poltica irregular, esta
norma s! seria compatvel com a 2onstituio se estendida a legitimidade ao Ninistrio
C8$lica, instituio a .uem a 2onstituio atri$uiu a defesa das institui,es
democrticas.
?L
"u seja, a deciso da 2orte acrescentou um comando normativo
originalmente ine#istente no dispositivo legal o$jeto da fiscalizao. Nesses casos a
interpretao conforme permite a prolao de uma sentena com efeitos aditivos.
"utra tcnica de deciso, prevista no sistema jurdico $rasileiro, a declara,o
%arcial de nulidade sem redu,o de te-to, importada do direito constitucional alemo.
E#iste uma grande dificuldade de definir claramente em .ue a tcnica da declarao
parcial se diferencia da interpretao conforme. / rigor, a declarao parcial de nulidade
parece ser apenas uma das formas .ue pode assumir a interpretao conforme. -alvez a
melor e#plicao so$re o conceito especfico da declarao parcial de nulidade sem
reduo de te#to a.uele segundo o .ual, nesta tcnica, o !rgo judicial no d A norma
controlada uma determinada interpretao, no confere a ela um determinado sentido
semntico necessrio para ajust&la A constituio. Na declarao de nulidade parcial, o
!rgo judicial apenas e#clui a aplicao da norma controlada para algumas situa,es
fticas .ue, pelo te#to da norma, poderiam rece$er a sua incid%ncia, mas essas
aplica,es, nestas situa,es especficas, ofenderiam norma constitucional.
?V
Nesse caso,
se declara parcialmente inconstitucional a norma, mas se mantm a redao da norma,
determinando&se apenas a e#cluso da sua aplicao As situa,es para as .uais se
entendeu .ue a incid%ncia da norma inconstitucional.
/ tcnica da declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo de te#to
se presta a muitas confus,es e no parece ser de grande valia como instrumento de
aperfeioamento do controle de constitucionalidade. / rigor, parece&se tratar&se de um
germanismo desnecessrio, por.uanto a interpretao conforme a constituio
demonstra ser uma tcnica suficientemente ampla, fle#vel e plstica para acomodar
?L B-W, /5S n. ?V*R&5W, julgada em *=.IV.DI*> 6Snformativo n. R**7.
?V Her, neste sentido, Gilmar Werreira Nendes, Curso de Direito Constitucional, DI**, p. *>VL.
diversas possi$ilidades de sentenas intermedirias. / nosso ver, a declarao parcial
sem reduo de te#to no m#imo mereceria o status de uma das possveis aplica,es do
g%nero interpretao conforme, ainda assim de uso muito limitado, como, alis, revela a
jurisprud%ncia do Bupremo -ri$unal Wederal.
/s tcnicas de deciso esto previstas na Qei n. =.OVOY==, .ue regula o
procedimento da /5S e da /52. Entretanto, elas so tam$m aplicveis para as
decis,es adotadas no m$ito da /5CW e do controle difuso de constitucionalidade. /
norma .ue trata da matria na referida lei tem a seguinte redao0
Art. 2;, /argra"o 6nico. A declara$o de constitucionalidade
ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpreta$o con"orme
a <onstitui$o e a declara$o parcial de inconstitucionalidade
sem redu$o de texto, t.m e"iccia contra todos e e"eito
vinculante em rela$o aos %rg$os do /oder 9udicirio e 5
Administra$o /6lica "ederal, estadual e municipal.
?.R. Controle concentrado de constitucionalidade nos 1stados
" artigo *DL, \ DZ, da 2onstituio Wederal de *=OO autorizou os Estados a
instituir (representao de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos Estaduais ou
Nunicipais), vedando e#pressamente .ue a legitimao ativa para o ajuizamento da
ao fosse restringida a um 8nico !rgo. Essa norma constitucional contempla, portanto,
uma forma de controle judicial concentrado da constitucionalidade de leis estaduais e
municipais em face das constitui,es estaduais, .ue os Estados&mem$ros podem criar
no e#erccio do poder constituinte decorrente.
Em sntese, a 2onstituio autorizou os Estados $rasileiros a institurem uma
ao direta de inconstitucionalidade estadual, ajuizvel perante o -ri$unal de Justia do
Estado por pelo menos mais de um legitimado ativo. Nessas a,es, o -ri$unal de Justia
do Estado opera como uma espcie de corte constitucional estadual, com atri$uio para
e#ercer o papel de guardio supremo da constituio do Estado em relao As leis e atos
normativos editados pelo pr!prio Estado e pelos seus Nunicpios. Na prtica todas as
constitui,es estaduais $rasileiras contemplaram essa possi$ilidade.
/s 2onstitui,es dos Estados&mem$ros podem conter0 6i7 normas .ue tam$m
constam na 2onstituio Wederal, e .ue so de reproduo o$rigat!ria nos te#tos
constitucionais estaduais, 6ii7 normas .ue constam na 2onstituio Wederal, mas .ue no
so de reproduo o$rigat!ria1 e 6iii7 normas .ue no constam na 2onstituio Wederal,
VL
e regulam matrias de interesse e#clusivamente estadual. Em .ual.uer uma dessas
ip!teses ca$vel o ajuizamento da ao direta de inconstitucionalidade estadual,
sempre .ue se tratar de fiscalizar a compati$ilidade de uma lei municipal ou estadual
face A 2onstituio Estadual. Cor outro lado, nunca possvel o ajuizamento de uma
ao direta de inconstitucionalidade estadual, perante o -ri$unal de Justia, para
.uestionar a constitucionalidade de uma lei municipal ou estadual .ue viole norma da
2onstituio Wederal no reproduzida na constituio estadual.
?R
Puando a constituio estadual reproduzir normas da 2onstituio Wederal,
poder ocorrer .ue tramitem simultaneamente a,es do controle concentrado no plano
federal e no plano estadual. Cense&se, por e#emplo, em uma lei estadual .ue contraria
tanto uma norma da 2onstituio Estadual .uanto uma norma da 2onstituio Wederal
so$re o princpio constitucional da proteo am$iental 6artigo DDL da 2onstituio
Wederal7. Nesse caso ser possvel a tramitao simultnea de uma ao direta de
inconstitucionalidade movida no Bupremo -ri$unal Wederal, para .uestionar a
constitucionalidade da lei estadual em face da 2onstituio Wederal, e de uma ao
direta de inconstitucionalidade estadual movida no -ri$unal de Justia, para .uestionar a
constitucionalidade da lei estadual em face da 2onstituio Estadual. Nessa situao, o
Bupremo -ri$unal Wederal entende .ue a ao direta estadual dever ficar suspensa at o
julgamento da /5S federal, ficando o -ri$unal de Justia vinculado A deciso da
Buprema 2orte.
?O
5e outro lado, .uando a 2onstituio Estadual reproduz norma da 2onstituio
Wederal, o julgamento de improced%ncia de uma ao direta de inconstitucionalidade
estadual pelo -ri$unal de Justia no impede a propositura de uma ao direta de
inconstitucionalidade no Bupremo -ri$unal Wederal. Nessa ip!tese, os parmetros de
controle sero formalmente diferentes, ainda .ue materialmente 6em relao ao
conte8do das normas7 possam coincidir. 2omo / Buprema 2orte guardi da
2onstituio Wederal, evidentemente ela no fica vinculada ao juzo .ue o -ri$unal de
Justia fez em relao A norma constitucional estadual, ainda .ue esta seja id%ntica A
norma constitucional federal .ue ser utilizada no controle concentrado federal.
?R / redao original do artigo =L, ;SS, (d), da 2onstituio Estadual do Eio Grande do Bul conferia ao
-ri$unal de Justia compet%ncia para julgar ao direta de inconstitucionalidade de leis municipais em
face da 2onstituio Wederal. No entanto, no julgamento da /5S n. ?I= 65JU, DV.I?.DIID7 o Bupremo
-ri$unal Wederal declarou a inconstitucionalidade desse treco da norma constitucional estadual.
?O B-W, /5S&N2 *?D>YBC, 5J, DD.**.*==V.
Puando se tratar de controle de constitucionalidade de lei estadual ou
municipal em face de norma constitucional estadual .ue reproduz normas da
2onstituio Wederal de reproduo o$rigat!ria, contra a deciso do -ri$unal de Justia,
no julgamento da ao direta de inconstitucionalidade estadual, ca$e a interposio de
recurso e#traordinrio para o Bupremo -ri$unal Wederal. 2omo j dissemos, o Bupremo
-ri$unal detm a funo de guardio supremo da 2onstituio Wederal. Cor isso, a
deciso do -ri$unal de Justia, na medida em .ue, ao fim e ao ca$o, depende de
interpretar a 2onstituio Wederal, fica sujeita A reviso por parte da Buprema 2orte.
Nesse caso, o recurso e#traordinrio termina por ser utilizado como instrumento
recursal dentro do pr!prio controle a$strato de constitucionalidade, j .ue a Buprema
2orte, apesar de estar apreciando um recurso e#traordinrio, julgar a .uesto
constitucional em a$strato, desvinculada de posi,es jurdicas su$jetivas.
No vedao constitucional para .ue os Estados instituam outras a,es do
controle concentrado e#istente no nvel federal. 4 possvel, portanto, a instituio da
ao direta de inconstitucionalidade por omisso e da ao declarat!ria de
constitucionalidade. / ao de inconstitucionalidade por omisso , alis, prevista em
vrias constitui,es estaduais. Em relao A ao declarat!ria de constitucionalidade,
como $em assinala Gilmar Werreira Nendes, considerando o efeito d8plice emprestado A
/5S e A /52 no sistema constitucional $rasileiro, especialmente a partir da vig%ncia da
Qei n. =.OVOY==, efetivamente no parece aver nenum impedimento para .ue os
Estados .ue desejarem a instituam em seus ordenamentos constitucionais.
?=
/ eficcia su$jetiva das decis,es das a,es do controle concentrado estadual
tam$m erga omnes. 5eclarada inconstitucional uma lei estadual, ela perde vig%ncia
em todo o Estado1 declara inconstitucional uma lei municipal, ela perde vig%ncia no
municpio em .ue foi editada. -al como no controle concentrado federal, inteiramente
dispensvel a participao do Coder Qegislativo estadual nesse momento, j .ue a
deciso tem (fora de lei). Nesmo .uando o Bupremo -ri$unal Wederal participa do
controle concentrado estadual, julgando recurso e#traordinrio, a sua deciso pode
apenas su$stituir a deciso do -ri$unal de Justia. /ssim, se a Buprema 2orte, ao julgar
o recurso, declara inconstitucional determina lei estadual ou municipal, a eficcia dessa
?= Gilmar Werreira Nendes e Caulo Gustavo Gonet +ranco, Curso de Direito Constitucional, DI**, p.
*.?>O.
VR
deciso erga omnes, e#atamente no mesmo sentido da eficcia .ue a deciso teria se
proferida pelo -ri$unal de Justia.
Cor fim, tam$m no .ual.uer impedindo A importao de instrumentos
tpicos do controle concentrado federal para o e#ercido em m$ito estadual, tais como a
modulao de efeitos temporais, as tcnicas de deciso, a participao de amicus curiae
e a realizao de audi%ncias p8$licas. / rigor, as regras processuais previstas na Qei n.
=.OVOY== podem ser perfeitamente utilizadas analogicamente como parmetro de
atuao dos -ri$unais de Justia no controle concentrado estadual.
No Estado do Eio Grande do Bul, o controle concentrado estadual est
regulado no artigo =L, nos seguintes termos0
Art. => , Ao Triunal de 9ustia, al8m do #ue l&e "or atriudo
nesta <onstitui$o e na lei, compete?
@00 , processar e julgar?
d4 a a$o direta da inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo estadual perante esta <onstitui$o, e de municipal
perante esta e a <onstitui$o !ederal, inclusive por omiss$oA
3-eclarada a inconstitucionalidade do trec&o tac&ado na A-0 n.+
BC=, -9D, 2EFCBFC24
* (+ , /odem propor a a$o de inconstitucionalidade de lei ou
ato normativo estadual, ou por omiss$o?
0 , o Governador do HstadoA
00 , a Iesa da Asseml8ia JegislativaA
000 , o /rocurador,Geral de 9ustiaA
01 , o -e"ensor /6lico,Geral do HstadoA 3Keda$o dada pela
Hmenda <onstitucional n.+ >C, de 2BFC;FC>4
1 , o <onsel&o Seccional da 7rdem dos Advogados do LrasilA
10 , partido poltico com representa$o na Asseml8ia
JegislativaA
100 , entidade sindical ou de classe de 'mito nacional ou
estadualA
1000 , as entidades de de"esa do meio amiente, dos direitos
&umanos e dos consumidores, de 'mito nacional ou estadual,
legalmente constitudasA
0@ , o /re"eito IunicipalA
@ , a Iesa da <'mara Iunicipal.
* 2+ , /odem propor a a$o de inconstitucionalidade de lei ou
ato normativo municipal, ou por omiss$o?
0 , o Governador do HstadoA
00 , o /rocurador,Geral de 9ustiaA
000 , o /re"eito IunicipalA
01 , a Iesa da <'mara IunicipalA
1 , partido poltico com representa$o na <'mara de 1ereadoresA
10 , entidade sindicalA
100 , o <onsel&o Seccional da 7rdem dos Advogados do LrasilA
1000 , o -e"ensor /6lico,Geral do HstadoA 3Keda$o dada pela
Hmenda <onstitucional n.+ >C, de 2BFC;FC>4
0@ , as entidades de de"esa do meio amiente, dos direitos
&umanos e dos consumidores legalmente constitudasA
@ , associaes de airro e entidades de de"esa dos interesses
comunitrios legalmente constitudas & mais de um ano.
* M+ , 7 /rocurador,Geral de 9ustia dever ser previamente
ouvido nas aes de inconstitucionalidade.
* B+ , Nuando o Triunal de 9ustia apreciar a
inconstitucionalidade, em tese, de norma legal ou de ato
normativo, citar previamente o /rocurador,Geral do Hstado, #ue
de"ender o ato ou texto impugnado.
L. Controle de Convencionalidade das leis
/p!s anos de diverg%ncias te!ricas e indefinio jurisprudencial, no
julgamento do Eecurso E#traordinrio n. ?VV.>?>, em DIIO, o Bupremo -ri$unal
Wederal finalmente esta$eleceu o status ierr.uico dos tratados internacionais de
direitos umanos incorporados no sistema jurdico $rasileiro.
LI
/ 2orte decidiu .ue
esses tratados podem assumir dois nveis ierr.uicos diferentes0
6i7 .uando incorporados na forma do \ >Z do artigo LZ da 2onstituio Wederal,
eles passam a ter status de norma constitucional e a compor o ($loco de
constitucionalidade)1 nesse caso, tais tratados podem ser invocados como parmetro
para o controle difuso e concentrado de constitucionalidade das leis1
6ii7 .uando incorporados pelo mecanismo convencional de incorporao de
tratados internacionais no direito $rasileiro, os tratados de direitos umanos gozam de
status de norma supralegal, sendo inferiores As normas constitucionais, mas se
so$repondo a todas as demais normas do ordenamento jurdico nacional1 nesse caso, tais
tratados no podem ser invocados como parmetro para o controle difuso e concentrado
de constitucionalidade das leis.
/ definio do Bupremo -ri$unal Wederal fez surgir a possi$ilidade do controle
judicial de compati$ilidade entre os tratados internacionais de direitos umanos
internalizados pelo mecanismo ordinrio e as demais leis e atos normativos da ordem
jurdica $rasileira. Naturalmente, se tais tratados internacionais det%m nvel ierr.uico
superior As demais normas do sistema jurdico, ento se aplica ao conflito entre normas
desses tratados e as demais espcies normativas, o critrio de soluo de antinomias Le-
su%erior derogat inferiori.
Cor conse.u%ncia, a deciso do Bupremo -ri$unal Wederal permitiu a criao de
um controle judicial de convencionalidade das leis no m.ito interno, como a doutrina
o vem denominando.
L*
" controle de convencionalidade das leis um instrumento tpico
das cortes internacionais de proteo dos direitos umanos, como a 2orte
LI B-W, EE ?VV.>V>YBC, j. *D.IO.DIIO, 5JU IL.IV.DII=.
V=
Snteramericana de 5ireitos 9umanos e a 2orte Europeia de 5ireitos 9umanos. -odavia,
na medida em .ue a Buprema 2orte esta$eleceu uma diferena ierr.uica interna entre
os tratados internacionais de direitos umanos, incorporados do modo ordinrio, e as
demais espcies normativas, evidente .ue os juzes e tri$unais $rasileiros passaram a
estar autorizados a reconecer a preval%ncia desses tratados so$re leis e atos
normativos, sempre .ue essa deciso for indispensvel para o julgamento do caso
concreto. / l!gica .ue leva a essa concluso semelante A.uela .ue foi e#posta pelo
Juiz Jon Narsall, da Buprema 2orte norte&americana, ao criar o controle de
constitucionalidade.
" controle judicial de convencionalidade das leis, contudo, s! pode ser
e#ercido de forma difusa. No e#istindo norma constitucional instituindo e#pressamente
uma forma de controle a$strato de convencionalidade, no como utilizar
analogicamente os instrumentos e#cepcionais do controle concentrado de
constitucionalidade do direito $rasileiro.
V. urisdio constitucional e democracia
A';' Considera6es gerais
Neste t!pico pretendo discutir um dos temas mais difceis do direito
constitucional moderno, .ue tem uma incid%ncia direta e uma importncia central para o
controle judicial de constitucionalidade das leis. -rata&se do pro$lema da legitimidade
democrtica do poder judicirio para anular uma lei produzida pelos representantes
eleitos diretamente pela populao. / teoria constitucional predominante nas
democracias constitucionais contemporneas pressup,e a coe-ist5ncia refle-iva dos
seguintes elementos0
*Z7 o elemento democr&tico, segundo o .ual a constituio deve garantir .ue a
concretizao dos princpios, valores e direitos nela institudos seja realizada por !rgos
e processos de deli$erao democrtica, aos .uais todas as pessoas da comunidade
possam ter pleno acesso, e nos .uais os interesses de todos os indivduos sejam
considerados em um de$ate p8$lico, a$erto e irrestrito1
L* Her Halerio de "liveira Nazzuoli, / Controle +urisdicional de Convencionalidade das Leis, DII=, e
Quiz Guilerme Narinoni, em Sngo K. Barlet, 5aniel Nitidiero e Quiz Guilerme Narinoni, Curso de
Direito Constitucional, DI*>, p. *DL=&*DVV.
DZ7 o elemento %olticoCmoral, pelo .ual a constituio eleva e assegura alguns
$ens e valores su$stantivos, materializados em princpios e direitos fundamentais por
o$ra da pr!pria so$erania popular, .ue formam uma ordem o$jetiva de valores. Esses
princpios e direitos fundamentais so retirados da livre disposio dos !rgos e
processos de direo poltica por.ue garantem $ens indispensveis A vida digna da
pessoa umana e A justia poltica da comunidade1
>Z7 o elemento judicial, .ue outorga ao poder judicirio a funo de guardio
do e.uil$rio entre o elemento democrtico e o elemento poltico&moral, permitindo&le
participar e at intervir na interpretao e aplicao das normas constitucionais dos
!rgos de direo poltica da sociedade, sempre .ue, de acordo com a interpretao do
pr!prio poder judicial, eles frustrarem o sentido e a finalidade da constituio e, assim,
violarem $ens e valores essenciais A dignidade da pessoa umana e A justia da
comunidade.
/ 2onstituio Wederal $rasileira institui um regime plenamente democrtico e
confere uma funo central e essencial aos !rgos e procedimentos de e#presso da
so$erania popular. " acento democrtico est presente na forma repu$licana e no
princpio do Estado 5emocrtico de 5ireito, previstos no artigo *Z, ca%ut, na definio
da cidadania e do pluralismo poltico como fundamentos da Eep8$lica, nos incisos SS e
SH do artigo *Z, na coe#ist%ncia da democracia representativa com a democracia direta,
no pargrafo 8nico do mesmo artigo *Z, no esta$elecimento de um amplo sistema de
e#erccio da so$erania popular, no artigo *?, com a instituio e e#tenso do sufrgio
universal e igualitrio e de institutos de democracia direta, como o ple$iscito, o
referendo e a iniciativa legislativa popular.
No entanto, a 2onstituio $rasileira no uma constituio meramente
procedimental, por.ue no se resume a instituir !rgos e procedimentos democrticos,
responsveis pela determinao dos conte8dos jurdicos, e tampouco a esta$elecer
alguns limites materiais aos poderes do Estado. Ela se compromete com um conjunto de
princpios e direitos fundamentais .ue e#pressam $ens e valores derivados de uma
concepo de (vida $oa) para as pessoas e de (sociedade justa) para a comunidade
como um todo. " pr!prio artigo *Z da 2onstituio esta$elece alguns valores
su$stantivos como fundamentos da Eep8$lica, tais como a cidadania, a dignidade da
R*
pessoa umana, o tra$alo e a livre iniciativa. " artigo >Z, por sua vez, prescreve serem
o$jetivos da Eep8$lica0 a construo de uma sociedade juridicamente comprometida
com valores su$stantivos como a li$erdade 6inc. S7, a igualdade 6incs. SSS e SH7, a justia
poltica 6incs. S e SH7 e social 6incs. S, SSS e SH7 e a solidariedade 6inc. S7. 5epois, nos
artigos LZ, VZ e RZ e ao longo de todo o te#to constitucional esto prescritos diversos
princpios e direitos fundamentais .ue esto diretamente associados a conte8dos
su$stantivos de justia poltica e social e de outras esferas da moralidade.
/ 2onstituio Wederal no , portanto, uma constituio meramente
procedimental, .ue confia inteiramente aos !rgos de direo poltica do Estado o
reconecimento e a definio do conte8do, ierar.uia e e#tenso de $ens e valores
e#pressos pelos seus princpios e direitos fundamentais. Cara proteg%&los, instituiu&se
um comple#o e sofisticado sistema de fiscalizao judicial da constitucionalidade das
leis, mesclando o modelo clssico de controle difuso, praticado no pas desde *O=*, com
o modelo europeu de controle concentrado.
/ perman%ncia do sistema difuso e concreto de controle da constitucionalidade,
previsto no art. *ID, SSS, representa a opo por um amplo e democrtico controle
judicial dos poderes legislativo e e#ecutivo, na medida em .ue permite a .ual.uer
pessoa su$meter a .ual.uer juiz da organizao judiciria a apreciao so$re a
constitucionalidade de um ato normativo .ue esteja a causar leso ou a ameaar direitos
su$jetivos. " sistema concentrado e a$strato passou a compreender um conjunto de
a,es diretas de compet%ncia originria do Bupremo -ri$unal Wederal, no m$ito da
Wederao, e dos -ri$unais de Justia, no m$ito dos Estados. " atual sistema $rasileiro
conjuga ao direta de inconstitucionalidade 6art. *ID, S, a7, ao declarat!ria de
constitucionalidade 6art. *ID, S, a7, ao direta de inconstitucionalidade por omisso 6art.
*I>, \ DZ7 , arguio de descumprimento de preceito fundamental 6art. *ID, \ *Z7 e
representao de inconstitucionalidade interventiva 6art. >V, SSS7, instrumentos
processuais .ue permitem o controle de emendas constitucionais, leis complementares,
leis ordinrias, leis delegadas, medidas provis!rias, tratados e outros atos normativos,
tanto no nvel federal .uanto nos nveis estadual e municipal.
/ associao de um e#tenso catlogo de princpios e direitos fundamentais e
um comple#o e a$rangente sistema de controle judicial da constitucionalidade das leis
sinaliza para um modelo constitucional no .ual o poder legislativo no goza de uma
supremacia incontrastvel, nem o representante de uma so$erania popular a$soluta e
ilimitada e, por conse.u%ncia, no disp,e de total li$erdade de conformao legislativa
na concretizao infraconstitucional dos valores e dos fins constitucionais. Cor um lado,
o e#erccio do poder legislativo limitado e condicionado normativamente pelas
normas constitucionais1 de outro, limitado e controlado institucionalmente pelo poder
judicirio. Essa coe#ist%ncia, no plano constitucional, entre !rgos e procedimentos de
representao e e#erccio da so$erania popular, um catlogo amplo e generoso de
direitos fundamentais dotados de fora normativa e uma jurisdio constitucional
e#tremamente a$rangente est fadada a produzir srios pro$lemas de definio de
limites entre as compet%ncias do poder legislativo e as fun,es do poder judicirio.
Essas .uest,es sero analisadas a seguir.
A'<' democracia
Uma constituio repu$licana como a $rasileira est fundada na valorizao da
democracia deli$erativa. / vida poltica e social de uma comunidade repu$licana
e#pressa uma (aventura comum) na .ual esto envolvidas todas as pessoas .ue
convivem nessa comunidade e .ue compartilam a sua e#ist%ncia em um espao comum
a todos, ao .ual se reconduzem em maior ou menor medida todas as e#ist%ncias
individuais. Uma comunidade repu$licana no uma associao de indivduos .ue
esta$elecem um contrato de conviv%ncia pacfica para garantir o livre e#erccio das suas
am$i,es pessoais, na .ual os direitos funcionam como trunfos .ue garantem o
indivduo de uma sempre latente guerra entre os indivduos ou entre esses e a
comunidade. Nesmo .ue a o$servao sociol!gica permita descrever, em $oa medida
com razo, a sociedade $rasileira como um tipo de sociedade empiricamente estruturada
por valores individualistas, desde uma perspectiva da teoria constitucional os atores
jurdicos e polticos no podem ignorar .ue o projeto constitucional escolido pela
sociedade $rasileira se define como uma rep8$lica constitucional democrtica.
Uma constituio efetivamente repu$licana est ancorada na valorizao da
democracia deli$erativa, por.ue parte do postulado da li$erdade e da igualdade de todas
os mem$ros da comunidade e do conse.uente dever de igual considerao e respeito
.ue o Estado, como materializao da coletividade, e cada um mem$ros devem a todas
pessoas umanas .ue pertencem A comunidade. 2omo as pessoas so livres e iguais e
R>
merecem igual considerao e respeito, a vida poltico&jurdica da sociedade deve estar
organizada para ser o resultado da e#presso dos interesses de todos os seus mem$ros.
Uma rep8$lica .ue trata a todos como pessoas livres e iguais e com igual considerao e
respeito, uma associao poltica .ue deve ser governada pu$licamente por todos os
indivduos .ue comp,em a comunidade.
LD
2omo a autonomia p8$lica uma e#ig%ncia
do princpio repu$licano, podemos afirmar .ue a rep8$lica pressup,e a democracia. Cor
isso um regime repu$licano deve contemplar !rgos, procedimentos e normas para a
prtica efetiva da democracia. 4 a prtica da democracia .ue materializa a idia de .ue a
e#peri%ncia comunitria uma aventura comum, um projeto de vida poltica e social no
.ual a e#ist%ncia individual se consorcia A e#ist%ncia na comunidade.
/ democracia valiosa por pelo menos duas raz,es especialmente importantes.
Crimeiro, por.ue a legitimidade moral de um regime democrtico no encontra rival em
outros regimes polticos. Uma rep8$lica democrtica $em ordenada tende a promover
uma su$stancial aceitao e participao dos cidados na vida poltica da comunidade.
L>

/s normas jurdicas produzidas por !rgos compostos democraticamente, cujos
procedimentos permitem a participao livre e igualitria das pessoas em deli$era,es
p8$licas, a$ertas e isentas de constrangimentos, possuem um grau de legitimidade moral
e poltica sem paralelo em .ual.uer outro regime de governo, justamente por
corresponder, na mais alta medida, A idia fundamental de pessoa umana, como ser
racional e livre, .ue deve ser tratado com igual considerao e respeito. Nenum outro
regime aceita, protege e promove com tanta efici%ncia a pluralidade de projetos de vida,
de vis,es de mundo e de concep,es polticas, filos!ficas, religiosas e culturais.
LD Bo$re o (sujeito da democracia na 2onstituio de *=OO), v. Quis Wernando +arzotto, Democracia
na Constitui,o, DII>, p. *RV&*O*0 (/ democracia constitucional $rasileira , assim, uma democracia
deli$erativa na medida em .ue somente um regime $aseado na deli$erao, na razo prtica, est em
conformidade com a concepo do povo como comunidade de pessoas umanas. / pessoa umana, por
sua dignidade de ser racional, deve participar das decis,es .ue afetam sua vida, ela e#ige justificativas
racionais para todo ato de poder no interior da comunidade e se recusa a o$edecer a leis, comandos e
ordens .ue no podem se justificar argumentativamente. Cor fim, no deve ser es.uecida a lio de
/rist!teles0 a razo prtico&poltica essencialmente dial!gica. / e#ig%ncia de um bimprio da razoc no
m$ito p8$lico, .ue esteja em conformidade com a dignidade da pessoa umana, e#ige a e#ist%ncia de um
m$ito de discusso e deli$erao) 6p. *O*7. No entanto, como se ver adiante, a concepo .ue
defendemos aparta&se da concepo de +arzotto no .ue concerne As fun,es da jurisdio constitucional,
so$retudo .uanto A garantia dos direitos fundamentais.
L> 9a$ermas, Direito e Democracia, S, *==R, p. *L? e ss.
/s normas jurdicas .ue o$t%m reconecimento e t%m seu conte8do e eficcia
definidos atravs de !rgos e processos da democracia deli$erativa so legtimas
justamente por.ue so o produto de um mtodo dial!gico e argumentativo de discusso
entre os mem$ros da comunidade, .ue podem se e#pressar e manifestar individual ou
coletivamente, a fim de .ue seus valores e interesses sejam ouvidos, de$atidos e
considerados nas instncias e processos de deciso de .uest,es comunitrias. Na medida
em .ue o sistema poltico a$erto A participao e A considerao dos valores e
interesses de todos os mem$ros e grupos da comunidade e as decis,es so$re normas
resultam de deli$era,es argumentativas conduzidas por pautas de tica discursiva, os
resultados democrticos devem ser aceitos por todos os seres racionais .ue participaram
ou tiveram a oportunidade de participar, diretamente ou representados, da deli$erao
p8$lica.
Em segundo lugar, a democrtica deli$erativa tem um valor epist%mico .ue
tam$m no parece encontrar adversrio nos demais sistemas polticos.
L?
/ utopia
plat3nica do rei&fil!sofo capaz de tudo sa$er e compreender e de $em avaliar e julgar
.uais.uer situa,es uma .uimera desmentida pela ist!ria. " conecimento e o juzo
so atividades .ue com muita dificuldade transcendem o universo reduzido da
compreenso contingente do mundo do indivduo. " dilogo e a troca de e#peri%ncias
.ue ocorrem no contato social so os principais com$ustveis do conecimento e do
juzo, por isso a transcend%ncia desde o indivduo em direo ao outro, seja ele outro
indivduo ou outra cultura, pressup,e o de$ate e a deli$erao. Cor isso .ue, em
.uest,es envolvendo a definio de normas jurdicas endereadas A comunidade, a
democracia revela&se o regime ideal, por.ue a democracia deli$erativa .ue assegura
procedimentos em .ue a participao das m8ltiplas vis,es de mundo e de concep,es
morais enri.uece e aprofunda o de$ate e permite uma compreenso muito mais
a$rangente e plural so$re os valores e interesses dos indivduos e grupos da
comunidade.
Uma constituio democrtica, como a $rasileira, remete a concretizao dos
direitos fundamentais e dos princpios previstos no te#to constitucional
preferencialmente As instncias democrticas do sistema jurdico&poltico. E#atamente
L? 2arlos Bantiago Nino, The Constitution of deli.erative democracy, *==V, p. **R&*DO.
RL
pela legitimidade moral e poltica e pelo valor epist%mico dos !rgos e processos de
deli$erao democrtica, o reconecimento e a definio do conte8do e da e#tenso dos
direitos fundamentais e dos princpios constitucionais no plano legal compete
primordialmente aos !rgos de representao da so$erania popular. Esse o fundamento
da li$erdade de conformao legislativa, assim como do instituto da discricionariedade
administrativa, .ue o$t%m legitimao, em uma rep8$lica constitucional, na origem
democrtica direta e indireta dos !rgos e#ecutivos.
Cortanto, no apenas o princpio constitucional da separao de poderes .ue
justifica a li$erdade de conformao legislativa e mesmo a discricionariedade
administrativa, mas a pr!pria concepo de democracia deli$erativa .ue decorre do
princpio repu$licano. " legislador disp,e de li$erdade para concretizar as normas
constitucionais, definindo seus conte8dos e esta$elecendo seus limites, por.ue nos
parlamentos .ue deve ocorrer a plena participao das pessoas nos processos de
deli$erao p8$lica das .uest,es polticas de interesse da comunidade, e por meio
deles .ue se e#traem normas legitimadas pela tica discursiva e pelo valor epist%mico
.ue se pressup,em atri$utos desses processos.
Cor isso, a postura do poder judicirio de uma constituio repu$licana deve
ser de defer%ncia em relao aos !rgos e processos de representao da so$erania
popular. 5efer%ncia .ue, no plano da interpretao e da aplicao da constituio,
significa respeito pelo espao de li$erdade de .ue deve gozar o legislador [ e o
administrador [ na definio dos conte8dos e limites dos direitos fundamentais e
princpios constitucionais. 4 verdade .ue defer%ncia e respeito no podem significar,
para um constitucionalismo repu$licano, rever%ncia e muito menos su$servi%ncia. "
poder judicirio o guardio da constituio e do e.uil$rio entre os direitos
fundamentais e a so$erania popular. Cor isso os !rgos de representao da so$erania
popular e#ercem uma prefer%ncia to somente relativa na concretizao constitucional.
/inda assim, uma prefer%ncia legitimada pela moralidade democrtico&repu$licana e
pelo valor epist%mico das suas decis,es.
A':' jurisdi,o constitucional
" reconecimento da legitimidade tica, poltica e jurdica e do valor
epist%mico da democracia deli$erativa no conduzem a uma disponi$ilizao completa
e ilimitada da concretizao constitucional para os !rgos de representao democrtica.
-eorias constitucionais .ue privilegiam e#clusivamente a democracia procedimental no
so compatveis com a ordem constitucional $rasileira, dotada de um amplo e
diversificado sistema de princpios e direitos fundamentais e um comple#o es.uema de
jurisdio constitucional para assegurar a plena eficcia jurdica e social das normas
constitucionais. / caracterstica mais importante do Estado 5emocrtico de 5ireito
consiste justamente nessa migrao de conte8dos morais da esfera do poltico para a
esfera do jurdico, movimento .ue implica e e#ige a afirmao do poder judicirio como
mecanismo de garantia institucional efetiva dos $ens e valores constitucionalizados.
" te!rico alemo Eo$ert /le#F assinala .ue (as constitui,es modernas
compreendem duas classes ou categorias de normas. / primeira classe contm normas
.ue constituem e organizam a legislao, a jurisdio e a administrao). -ais normas
disciplinam e promovem a democracia como regime poltico. / segunda classe (contm
normas .ue limitam e dirigem o poder p8$lico), sendo as normas .ue conferem direitos
fundamentais os mais proeminentes e#emplos dessa segunda classe.
LL
/lm disso, as
constitui,es modernas tendem a deferir ao poder judicirio, ou a algum de seus !rgos,
a funo de guardio da constituio. Cois $em, prossegue o autor, (se a 2onstituio
assegura ao indivduo direitos frente ao legislador, e para a garantia desses direitos
prev% um -ri$unal 2onstitucional, ento a interveno do -ri$unal 2onstitucional no
m$ito da legislao, para a garantia desses direitos, no uma assuno
anticonstitucional das compet%ncias legislativas, mas algo .ue no s! est permitido,
como tam$m ordenado pela 2onstituio).
LV
Cor conseguinte, nas democracias constitucionais, alm do domnio dos !rgos
polticos, um domnio pr!prio da jurisdio constitucional. Snteressa sa$er, portanto,
os seus fundamentos e atri$utos jurdicos. "s pontos e#aminados a seguir visam a
demonstrar, por um lado, .ue as constitui,es modernas pressup,em um regime
constitucionalista de e#presso da so$erania popular, .ue converte os !rgos da
jurisdio constitucional em representantes do poder constituinte1 de outro lado, .ue o
LL Eo$ert /le#F, (2onstitutional Eigts, +alancing, and EationalitF), DII>, p. *>*.
LV Eo$ert /le#F, Teora de los derechos fundamentales, *==R, p. LDR.
RR
e#erccio da jurisdio constitucional no apenas compatvel com a democracia
deli$erativa, como um fator decisivo para a legitimidade e efici%ncia do regime
democrtico.
V.>.*. / so$erania popular e a constituio
Em uma democracia constitucional, o e#erccio da deli$erao democrtica no
est sujeito a um regime e#clusivamente poltico. /o contrrio, o constitucionalismo
democrtico pressup,e um regime constitucionalista de e#presso da vontade popular,
no .ual a so$erania popular no livre para a criao do 5ireito. "s princpios
constitucionais e os direitos fundamentais ao mesmo tempo limitam e dirigem a
deli$erao democrtica e, por conseguinte, os atos do poder legislativo e do poder
e#ecutivo. " constitucionalismo democrtico implica um regime de dirigismo jurdico
da esfera poltica, caracterizado pela vinculao dos !rgos de direo poltica do
Estado aos princpios e direitos fundamentais da constituio.
/ concepo constitucional ade.uada A 2onstituio $rasileira associa a
vocao democrtica A jurisdio constitucional. / garantia dos direitos fundamentais,
tanto os li$erais e polticos .uanto os sociais, depende de um poder judicirio ativo e
capaz de e#ercer uma vigilncia jurdica so$re o processo poltico de concretizao da
constituio. No possvel nem uma confiana cega na democracia deli$erativa, nem
uma desconfiana total em relao A poltica. Uma constituio democrtica imp,e
limites e direo ao processo poltico, e o controle do respeito desses vetores tarefa da
jurisdio. Essa a conse.u%ncia decisiva da assuno de um regime constitucionalista
de e#erccio da so$erania popular, vale dizer, de um regime jurdico&poltico .ue retira
da esfera de disponi$ilidade das instncias de representao popular alguns conte8dos
considerados essenciais para assegurar e preservar a e#ist%ncia digna das pessoas e a
justia poltica da comunidade. "s $ens e valores .ue preencem o conte8do dos
princpios e direitos fundamentais orientam, pr&determinam e limitam o espao de
deciso da democracia deli$erativa. No entanto, sem a garantia do recurso A jurisdio
constitucional, a pr&determinao e a limitao constitucionais do processo
democrtico seriam inoperantes.
V.>.D. " poder judicirio como representante da so$erania popular
" controle jurisdicional do processo poltico no deve ser visto como uma
restrio ilegtima da so$erania popular. Em uma democracia constitucional
caracterizada pela converg%ncia entre o elemento democrtico, o elemento poltico&
moral su$stantivo e o elemento judicial converte a jurisdio constitucional em uma das
formas de e#presso da so$erania popular. / jurisdi,o constitucional re%resenta a
so.erania %o%ular consolidada no sistema constitucional' 2om efeito, a so$erania
popular em uma democracia constitucional no unidimensional, no sentido de .ue s!
pode se manifestar atravs dos !rgos democraticamente eleitos. Bem d8vida da
ess%ncia de uma rep8$lica a deli$erao democrtica. Nas o diferencial de uma
democracia constitucional reside justamente na previso de uma instncia jurisdicional
de defesa dos princpios e direitos constitucionais fundamentais. Nesse modelo, a
so$erania popular $idimensional, na medida em .ue compartilada pela democracia
deli$erativa e pela jurisdio constitucional0 a primeira concretiza na vida poltica da
comunidade o programa constitucional1 a segunda controla o respeito A 2onstituio.
:'<': legitimidade democr&tica da jurisdi,o constitucional
/ crtica mais recorrente A jurisdio constitucional consiste no suposto d2ficit
de legitimidade democr&tica do poder judicirio para controlar os atos dos poderes
democraticamente eleitos e para concretizar diretamente, sem a prvia inter%ositio
legislatoris, os princpios e direitos fundamentais da constituio. / natureza no
democrtica do poder judicirio decorreria, em sntese, dos seguintes aspectos0 a7 os
juzes no so diretamente eleitos pela populao, e, portanto, no a representam1 $7 as
decis,es judiciais no esto sujeitas a um controle direto dos !rgos de representao
popular e da pr!pria sociedade1 c7 o universo su$jetivo do processo judicial restrito As
partes, portanto ele carece da a$ertura e acesso A comunidade .ue devem marcar os
processos de deli$erao democrtica.
Essa crtica resulta, so$retudo, de uma concepo unidimensional do fen3meno
democrtico, segundo a .ual a democracia moderna se restringe e#clusivamente a um
regime poltico no .ual as decis,es polticas so tomadas pelos representantes eleitos
pela populao. 2ontudo, uma democracia constitucional um regime poltico mais
comple#o, .ue distri$ui os canais de deli$erao e deciso da vida comunitria de modo
$em mais a$rangente. Uma concepo compreensiva de democracia permite reconecer
R=
as virtudes democr&ticas do poder judicirio. Estas virtudes podem ser resumidas em
tr%s aspectos.
Em primeiro lugar, a tutela dos direitos fundamentais pelo poder judicirio
garante e refora a legitimidade do regime democrtico. Nuito em$ora os direitos
fundamentais possuam uma dimenso contramajoritria, no sentido de e#pressarem a
$lindagem de determinados valores su$stantivos em face das instncias polticas, eles
tam$m possuem uma dimenso democrtica, por.uanto a efetiva garantia dos direitos
civis, polticos e sociais um pressuposto jurdico e material para a legitimidade poltica
e moral do processo democrtico. 2laro .ue essa interligao entre proteo judicial dos
direitos e garantia da democracia mais ntida nos direitos polticos, imediatamente
pertinentes A participao dos cidados nos !rgos e processos democrticos. Ela
tam$m sensvel nos direitos li$erais diretamente referidos A vida p8$lica do cidado,
como a li$erdade de associao e reunio, a li$erdade de imprensa e de e#presso.
-odavia, sem a garantia de determinadas condi,es materiais associadas aos direitos
sociais, como o acesso A educao, a proteo do tra$alo e da sa8de, e a assist%ncia
social a pessoas fisicamente desa$ilitadas, a democracia estar fundada em uma $ase
desigual, discriminat!ria e, portanto, ilegtima. E .uando os !rgos polticos falam na
proteo desses direitos, ca$e ao poder judicirio reparar essa defici%ncia do sistema
poltico na garantia das condi,es de legitimidade do processo democrtico.
Em segundo lugar, o regime democrtico e#ige um de$ate p8$lico contnuo e
permanente entre as institui,es do Estado e a cidadania a respeito de todas as .uest,es
.ue envolvem os valores su$stantivos .ue asseguram a e#ist%ncia digna para as pessoas
e a justia poltica da comunidade. Esse de$ate no est restrito ao sistema de
representao democrtica tpico dos !rgos parlamentares. / jurisdio constitucional
tam$m participa do dilogo p8$lico .ue deve caracterizar o regime democrtico,
por.uanto ele , por e#pressa determinao do te#to constitucional $rasileiro,
responsvel pela guarda da 2onstituio. " sentido das normas constitucionais no pode
ser decidido de uma vez por todas por uma lei do parlamento ou por um programa
e#ecutivo da administrao p8$lica. 2omo corretamente adverte Nar@ Han 9oec@e, (o
5ireito no algo .ue 6completamente7 feito em algum ponto, e depois simplesmente
aplicado por agentes p8$licos, por cidados e por juzes nos casos concretos. / Direito
est& constantemente sendo feito" ada%tado e desenvolvido na %r&tica legal" e mais
notoriamente %or juzes).
LR
Nesse mesmo sentido, /le#ander +ic@el assinalou .ue os
tri$unais (no tra$alam isoladamente para adivinar o .ue direito 6right7). /o
contrrio, a determinao do 5ireito pelos tri$unais depende de um (col!.uio contnuo)
do poder judicirio com as institui,es polticas e com a sociedade em geral.
LO
. "s
poderes do Estado no podem ser rigidamente compartimentados. "s tri$unais
(fre.uentemente provocam a considerao das mais intrincadas .uest,es de princpios
pelos outros poderes, engajando&os em dilogos e bleituras responsivasc), assim como
situa,es em .ue o dilogo p8$lico so$re o significado do 5ireito tem incio nos
poderes democraticamente eleitos.
L=

Nar@ Han 9oec@e sustenta, ao meu ver com toda razo, .ue a legitimidade
democrtica da jurisdio constitucional est fundada na comunica,o deli.erativa .ue
se forma entre os demais poderes do Estado, o pr!prio poder judicirio e a sociedade em
geral0 (como o 5ireito constantemente feito na e atravs da prtica jurdica, a
legitima,o tam$m constantemente atingida atravs da comunicao deli$erativa).
VI

" processo judicial, pela sua pr!pria natureza, forma (crculos comunicativos)
6communicative circles7 em escala crescente de deli$erao p8$lica, desde o crculo .ue
envolve apenas as partes e o juiz do caso concreto, passando pelo crculo .ue incorpora
no dilogo os tri$unais superiores camados a participar do caso e, depois,
eventualmente, a doutrina jurdica, at crculos comunicativos .ue atraem o interesse da
mdia e so discutidos pela opinio p8$lica, e .ue podem envolver os poderes
legislativo e e#ecutivo e at a sociedade como um todo. / jurisdio constitucional
e#erce, desse modo, uma funo de (f!rum p8$lico) de deli$erao comunitria .ue
permite o controle social, a crtica e o de$ate das .uest,es decididas pelo poder
judicirio. Esta funo de (f!rum p8$lico) confere A jurisdio constitucional a
LR Nar@ Han 9oec@e, (Judicial Eevie_ and 5eli$erative 5emocracF0 / 2ircular Nodel of Qa_ 2reation
and Qegitimation), DII*, p. ?DI.
LO /le#ander +ic@el, The Least Dangerous 0ranch, *=OV, p. D?I.
L= /le#ander +ic@el, The Least Dangerous 0ranch, *=OV, p. DVI.
VI Nar@ Han 9oec@e, (Judicial Eevie_ and 5eli$erative 5emocracF0 / 2ircular Nodel of Qa_ 2reation
and Qegitimation), p. ?DI.
O*
legitimidade democrtica .ue uma concepo mais convencional e estrita de democracia
tende a rejeitar.
V*

Cor fim, o terceiro aspecto ressalta e#atamente essa virtude democrtica
intrnseca ao processo judicial. 2onforme demonstrou Nauro 2appelletti, entre as
virtudes democrticas inerentes ao poder judicirio est a a$ertura do processo judicial a
.ual.uer pessoa e a estreita pro#imidade entre os juzes dos processos e as partes.
VD
Essa
a$ertura A cidadania especialmente verdadeira para um sistema de controle judicial da
constitucionalidade como o $rasileiro, .ue mescla o modelo difuso, o .ual permite a
.ual.uer indivduo instaurar e a .ual.uer juiz julgar um processo de reviso judicial da
constitucionalidade de leis e medidas administrativas, com o modelo concentrado, no
.ual os legitimados ativos para a propositura das respectivas a,es representam grupos,
classes, coletividades e at a sociedade em geral, e o !rgo judicial
constitucionalmente institudo como guardio final da constituio.
/lm disso, as decis,es do poder judicirio respondem a um re.uisito
fundamental da legitimidade democrtica, .ue consiste na racionalidade das discuss,es
e decis,es p8$licas. / democracia constitucional um regime poltico&jurdico no .ual
a comunidade governada por decis,es racionais .ue devem levar em considerao os
interesses de cada um dos seus mem$ros. 2omo as decis,es judiciais so
o$rigatoriamente motivadas, a argumentao jurdica racional permite .ue a sociedade
e#era so$re elas um controle p8$lico e amplo. Esse controle pode ser jurdico, atravs
dos recursos processuais disponi$ilizados As partes e a terceiros interessados pelo
sistema legal, e pode ser social, poltico e moral. Cor isso, a natureza do processo
judicial em uma democracia constitucional implica um dilogo racional permanente
entre o poder judicirio e a cidadania em geral. " pr!prio modo de e#erccio das suas
fun,es transforma o Coder Judicirio em um singular f!rum democrtico, na medida
em .ue os processos judiciais so necessariamente argumentativos e, portanto, devem
fazer um uso apropriado da raz,o %?.lica para justificar as decis,es .ue no seu
am$iente so adotadas, ao contrrio de decis,es polticas tomadas, por e#emplo, nas
esferas parlamentares, em .ue a fundamentao racional no prevalece.
V* Nar@ Han 9oec@e, (Judicial Eevie_ and 5eli$erative 5emocracF0 / 2ircular Nodel of Qa_ 2reation
and Qegitimation), p. ?DI&?D>.
VD Nauro 2appelletti, +uizes legisladoresD, *==>, p. =I&*IR.
V.>.>. / democratizao da jurisdio constitucional
' margem das virtudes democrticas j naturais ao processo judicial, a
jurisdio constitucional opera na lina de fronteira entre direito e poltica, e, portanto, o
seu funcionamento est e#posto a e#ig%ncias mais intensas no .ue se refere A
democratizao formal dos seus procedimentos. " direito constitucional $rasileiro,
seguindo uma tend%ncia geral nos sistemas jurdicos ocidentais, e#perimentou, a partir
da 2onstituio Wederal de *=OO, um vigoroso movimento de democratizao do acesso
A jurisdio constitucional. 4 $em verdade .ue se pode apontar a necessidade de
avanar ainda em muitos pontos decisivos para reforar a legitimidade democrtica da
jurisdio constitucional. /ssim, convm e#aminar $revemente os avanos j ocorridos
e a.ueles .ue ainda se deve almejar.
" avano da democratizao da jurisdio constitucional $rasileira manifestou&
se $asicamente em dois aspectos. " primeiro deles concerne A ampliao do acesso da
cidadania aos !rgos jurisdicionais competentes para o controle a$strato de normas. "
direito constitucional $rasileiro , nesse sentido, e#emplar, desde .ue a 2onstituio de
*=OO estendeu a lista de entidades p8$licas e privadas legitimadas para provocar o
controle concentrado de constitucionalidade. 2on.uanto o Bupremo -ri$unal Wederal & e
agora a pr!pria legislao & tena institudo alguns dispositivos limitadores do acesso ao
controle a$strato [ como o re.uisito da pertin%ncia temtica &, o elenco de entidades
a$ilitadas a acionar o Bupremo -ri$unal inegavelmente permite um amplo acesso dos
setores organizados da cidadania A jurisdio constitucional concentrada. Cor outro lado,
o controle difuso, j naturalmente acessvel A cidadania, tam$m tem sido $eneficiado
com a ampliao do acesso A jurisdio constitucional concreta, notadamente com a
admisso do uso da ao civil p8$lica para o e#erccio do controle incidental da
constitucionalidade. Essa jurisprud%ncia progressista empresta eficcia erga omnes As
decis,es judiciais das a,es civis p8$licas .ue proponam o controle incidental da
constitucionalidade de leis, orientao .ue faz da jurisdio constitucional $rasileira
uma das mais democrticas e a$rangentes e#istentes na atualidade.
" outro aspecto em .ue se o$serva um avano significativo para a
democratizao da jurisdio constitucional $rasileira consiste na ampliao dos
participantes formais dos processos de controle concentrado de normas, ap!s a adoo
O>
do instituto do amicus curie pelas Qeis n. =.OVOY== e =.OODY==. 2omo vimos acima, o
art. =Z, \ *Z, da Qei n. =.OVOY== e o art. VZ, \ *Z, da Qei n. =.OODY=D passaram a permitir
.ue, em caso de necessidade de esclarecimento de matria ou circunstncia de fato,
poder o relator do processo de controle a$strato suscitado no Bupremo -ri$unal
re.uisitar informa,es adicionais, designar perito ou comisso de peritos para a emisso
de parecer so$re a .uesto e realizar audi%ncia p8$lica, na .ual poder ouvir
depoimento de pessoas com e#peri%ncia e autoridade na matria. Esses preceitos
representam a recepo do instituto do amicus curie, tradicional no controle de
constitucionalidade feito pela Buprema 2orte norte&americana, e .ue tem sido adotado
por vrios pases .ue possuem controle a$strato de normas.
V.?. Conclus,o
2omo se pode constatar, o relacionamento entre direitos, democracia e poder
judicirio em um regime jurdico&poltico .ue adote o constitucionalismo democrtico
est inevitavelmente envolto em uma tenso interna .ue sup,e o risco de solu,es
radicais em favor de um ou outro dos seus polos de sustentao. 2ontudo, no
possvel resolver a tenso entre constitucionalismo e democracia aderindo a uma teoria
constitucional da democracia deli$erativa .ue se sustente em uma concepo
minimalista da jurisdio constitucional, e .ue para esse prop!sito a$use dos mtodos
de autorrestrio judicial para assegurar um estatuto constitucional meramente
procedimental. Corm, tampouco vivel assumir uma teoria da constituio $aseada
em uma concepo ma#imalista de jurisdio constitucional, .ue promova um ativismo
judicial sem limites, ou .ue faa da constituio uma $$lia e transforme os juzes em
ap!stolos.
" sucesso e a vitalidade do modelo da democracia constitucional dependem da
construo de uma teoria constitucional democrtica capaz de e.uili$rar os seus
elementos constitutivos. Cortanto, no como escapar de um arranjo .ue organize um
$alanceamento entre constitucionalismo e democracia. Esse arranjo recomenda a
articulao de um ativismo judicial moderado e refle#ivo encarregado principalmente de
garantir a eficcia dos direitos fundamentais, com a preservao e o fortalecimento da
tica repu$licana e dos espaos de deli$erao democrtica. /ssim, deve&se por um
lado afirmar a compet%ncia da jurisdio constitucional para concretizar diretamente a
constituio e para controlar a concretizao constitucional feita pelos demais poderes1
por outro lado, deve&se aceitar e racionalizar a e#ist%ncia de limites .ue restrinjam a
atuao do poder judicirio no e#erccio dessas compet%ncias, de modo a respeitar os
espaos institucionais constitucionalmente deferidos aos !rgos de direo poltica do
Estado. 2onforme adverte Eo$ert /le#F, o pro$lema j no diz respeito A e#ist%ncia da
compet%ncia da jurisdio constitucional para controlar a atividade do legislador e do
administrador, mas ao alcance dessa compet%ncia.
V>
/ melor forma de e.uili$rar constitucionalismo e democracia e fundamentar a
legitimidade do controle judicial de constitucionalidade de normas promover o
e.uil$rio entre as virtudes ativas e as virtudes %assivas da jurisdio constitucional, .ue
deve ser compreendida e deve compreender&se simultaneamente como guardi dos
direitos fundamentais e do regime democrtico. Cortanto, ela a arena pr!pria para o
conflito entre direito e poltica, e os juzes so os r$itros das lutas nela travadas. Esse
um aspecto ineludvel das democracias constitucionais, modelos polticos .ue no se
restringem a uma mera (acomodao) institucional de dois princpios inevitavelmente
contrapostos e, eventualmente, at adversrios. " constitucionalismo democrtico um
modelo de Estado no .ual direitos, democracia e jurisdio constitucional convivem e
interagem entre si como elementos inseparveis de uma nova forma de conce$er a
sociedade poltica.
V> Eo$ert /le#F, Teora de los derechos fundamentales, *==R, p. LDR.
OL

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PUCRS - Aulas de direito constitucional Prof.

Cludio Ari Mello

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